Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Информационно-аналитическая поддержка принятия решений в органах государственной власти
______Решение проблем информационно-аналитической поддержки принятия решений, без преувеличения, имеет государственное значение, ибо, на самом деле, что еще существеннее может оказывать влияние на положение дел в стране, в регионе, в городе или деревне, как грамотные, взвешенные, глубоко продуманные, научно обоснованные решения, принимаемые органами власти, решения, от которых зависят судьбы и благосостояние сотен тысяч, миллионов людей; решения, которых ждут, на которые надеются? Не секрет, что в нашей стране любое действие или их совокупность, касающиеся государственной или муниципальной структуры, юридического или физического лица, определяются указом, распоряжением, постановлением, приказом, договором, указанием, предписанием и т.п. какого-либо органа власти или уполномоченного чиновника. Все это - управленческие решения, и от них зависят в большом и малом судьбы тех, кого они касаются, а касаются они фактически всех и каждого. Поэтому цена каждого такого решения слишком высока.
______ Нечего лукавить, мы часто удивляемся, почему решения, принимаемые в органах госвласти и других инстанциях, не основаны на конструктивном подходе, не опираются на знание конкретной ситуации, порой настолько оторваны от реалий, что заранее обречены на бесперспективность.
______ В то же время можно констатировать (нам, как специалистам, это хорошо известно), что современное развитие науки и технологий позволяет выйти на качественно новый уровень поддержки и обеспечения принятия ответственных государственных решений, используя высокоэффективные методы, приемы и способы, основанные на теории принятия решений и информационных и коммуникационных технологиях, которые стремительно развиваются. Было бы непростительно терять время и не использовать те преимущества, которые они предоставляют.
______ Направления и содержание деятельности органов государственной власти (ОГВ) целесообразно рассматривать на примере звена территориально-административного деления РФ среднего (по иерархии) уровня, а именно субъекта Федерации, обладающего всеми характерными чертами государственного образования, имеющего полноправные в рамках Конституции РФ органы государственного управления.
______ Функционирование ОГВ субъ-екта РФ должно быть направлено на обеспечение достойного уровня жизни населения региона на основе соблюдения и развития принципов демократии, соблюдения прав и свобод человека. Это - такое ведение административной, законодательной, судебной, хозяйственной деятельности, когда осуществляются:
______ - непрерывный рост жизненного уровня населения;
______ - создание условий, обеспечивающих заботу о последующих поколениях;
______ - сохранение среды обитания.
______ Миссия органов государственной власти сводится к выработке и реализации социальной, экономической, финансовой и экологической политики, обобщению результатов деятельности и сверке их на соответствие поставленным целям.
______ Цели деятельности ОГВ должны конкретизироваться на основе декларированных обязательств перед полномочными представителями населения региона и выражаться с помощью ясных и понятных для всех показателей.
______ Содержание деятельности ОГВ сводится к следующим действиям:
______ - подготовка проектов стратегических решений и стратегических планов (программ) по социально-экономическому развитию региона;
______ - осуществление оперативного управления социально-экономическим развитием региона;
______ - оценка общественно-политической ситуации в регионе и воздействие на ее развитие с целью стабилизации;
______ - организация мониторинга социально-экономического развития региона.
______ Это - стержневые цели, задачи и функции ОГВ. Непосредственно на их реализацию и должна быть направлена поддержка всеми доступными средствами и, прежде всего, средствами новых информационных технологий.
______ Анализ целей, задач и функций ОГВ регионального уровня (а ему во многом с управленческих позиций аналогичен и федеральный уровень) показывает, что их деятельность может быть классифицирована как система организационного управления, где доминирующими являются решения экономического, финансового и нормативно-правового характера. Менее существенны, но пока активно используются меры административного воздействия и принуждения, меры морально-этического плана. По Конституции РФ ОГВ не имеют права административного вмешательства в хозяйственную деятельность промышленных и коммерческих структур. Это заставляет ОГВ искать новые формы и методы регулирования их деятельности, их учета при подготовке и принятии управленческих решений.
______ Обобщение мирового и отечественного опыта, теоретических исследований показывает, что организационное управление может осуществляться на основе примерно двухсот технологий, каждая из которых имеет свои преимущества в той или иной проблемной ситуации и свою предельную эффективность. Решающее слово в повышении эффективности работы ОГВ остается за поддерживающими их деятельность информационными технологиями.
______ Однако анализ практики деятельности исполнительных, законодательных (не говоря о судебных) ОГВ показывает, что в настоящее время в них используются возможности современных информационных технологий не более, чем на 10-15%. Фактически поддержка руководства ОГВ информационными технологиями осуществляется посредством повышения информированности советников и секретарей-референтов. Технологии играют пока вспомогательную роль, поскольку, как правило, поддерживают рутинные операции по формированию записок и справок установленного образца. Они крайне недостаточно обеспечивают аналитическую составляющую деятельности руководства ОГВ.
______ А потребности в анализе у руководства государственных структур значительна. Эти потребности можно свести к совокупности следующих важных творческих подзадач:
______ - анализ существа проблем, факторов, причинно-следственных связей, частных вопросов - например, анализ сложившейся ситуации в регионе, ее оценка в виде возможных категорий угроз для экономики, социальной сферы субъекта РФ, перспектив развития региона и т.п.;
______ - содержательная формулировка проблем, подлежащих решению;
______ - прогнозирование существенно значимых событий во внешней обстановке, способных оказать влияние на развитие субъекта РФ;
______ - прогнозирование возможных последствий реализации вариантов проектов управленческих решений;
______ - выработка рекомендаций по достижению желаемых результатов (альтернатив решений ОГВ);
______ - выработка компромисса при наличии нескольких конкурентоспособных альтернатив действий ОГВ, с противоречивыми оценками по разным критериям.
______ К сожалению, аналитическая работа конкретного руководителя не допускает формулирования четкой постановки решаемой им в данный момент управленческой задачи. Выражается это в том, что указанные выше творческие этапы деятельности в реальной обстановке могут выполняться в непредсказуемой последовательности, обрываться, возобновляться с новыми исходными данными и предпосылками и т.д.
______ Попытки описания аналитической деятельности в виде какой-то строго регулярной процедуры, включающей определенную последовательность указанных задач (фрагментов), воспринимается большинством руководства ОГВ как чрезмерно жесткие и неуклюжие попытки вмешательства в их святая святых. Поддержка аналитической работы должна настраиваться на потребности и индивидуальные особенности руководителя. К тому же сотрудники структур власти работают в тесном взаимодействии, подчиняясь определенной дисциплине и иерархии интересов и намерений. Все это необходимо учитывать при разработке и внедрении информационных технологий, нацеленных на их поддержку.
______ В чем же причины неэффективности подготовки и принятия управленческих решений?
______ Одной из главных причин является, на наш взгляд, отсутствие грамотного методического обеспечения разработки, внедрения и использования информационных технологий в ОГВ, начиная с вербальных постановок задач поддержки аналитической деятельности, вида и источников исходных данных, разработки дружественного пользовательского интерфейса, до применения математических средств, "системных рекомендаций" по информационно-аналитической поддержке управленческих решений.
______ Второй главной причиной, сдерживающей эффективное использование информационных технологий в ОГВ, является несовершенство, а, по сути, неполнота и недостоверность исходных данных, доступных ОГВ. Существующая статистика не отвечает потребностям неадминистративного организационного управления развитием страны и регионов - субъектов РФ. В частности, в ней вообще не отражаются некоторые жизненно важные стороны обеспечения населения, являющиеся обычно объектом контроля органов власти в передовых странах с рыночной экономикой (например, нематериальные услуги населению, экологическая обстановка, оценки разных сторон жизни населения и т.д.). В статистической информации не согласованы между собой форматы и размерности показателей разных разделов, подразделов статистических форм отчетности. Например, одни представлены в абсолютной форме с определенной размерностью, другие в процентах к прошлому (иногда базовому) году и т.д. В статистике не отражаются или вовсе не учитываются цели и задачи управления.
______ В результате практически невозможно отследить реакцию объекта управления (социально-экономической сферы региона) на управленческие воздействия ОГВ или интерпретировать данные статистики в интересах управления.
______ Третьей причиной, являющейся следствием первой из названных причин, являются попытки авторов "интеллектуальных" средств поддержки свести всю аналитическую работу лиц, готовящих или принимающих решения в ОГВ, к тому формализму (или методу), который заложен в предлагаемую ими единственную технологию. Между тем, известно, что принятие управленческих решений и организационное управление в целом являются слабоформализуемым процессом. Свести его к одному формализму нельзя, каким бы привлекательным он ни был. Только совокупность нескольких методов и реализующих их средств, воспринимаемых и понимаемых пользователем на основе своего интеллекта, может дать положительный результат. По сути, весь арсенал средств поддержки принятия решений состоит из "оболочек", содержательное наполнение которых даже при желании с трудом воспринимается руководством ОГВ. Поэтому им приходится прибегать к помощи специалистов, одинаково хорошо знающих и предметную область деятельности ОГВ, и математические средства. Таких специалистов - системных аналитиков - найти непросто и, кроме того, нужно учитывать и доверительный характер отношений между партнерами при решении государственных задач.
______ Следует также отметить еще одно важное обстоятельство: средства поддержки аналитической деятельности оказываются технологически трудно сопрягаемыми с базами данных, используемыми в ОГВ.
______ На кафедре информатизации структур государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ разработаны теоретические основы создания и эксплуатации систем информационно-аналитической поддержки принятия решений в ОГВ (ИАС ОГВ), опирающиеся на совокупность аксиом организационного управления, что позволило обосновать или переосмыслить ряд фундаментальных принципов, а также предложить систему норм и правил, которыми необходимо руководствоваться при разработке и эксплуатации ИАС ОГВ.
______ В числе важнейших принципов создания и использования ИАС следует выделить следующие:
______ - сжатия информации для уровня первых лиц;
______ - непосредственного воздействия высших должностных лиц на технологию функционирования ИАС;
______ - связности данных разного уровня агрегации и обобщения;
______ - ведения подготовки и согласования проектов решения на разных уровнях должностной иерархии лиц, готовящих решение, по свойственной данному уровню иерархии совокупности показателей.
______ Первый из указанных принципов выполняется, если первое лицо и его команда в ОГВ при оценке решений и их последствий может обойтись 5-10 обобщенными показателями.
______ Второй принцип предлагает интерактивное "вживание" первых лиц в технологии поддержки собственной профессиональной деятельности по принятию решений. Для этого технологии должны быть гибкими, с переменной структурой, параметрически настраиваемыми.
______ Третий принцип выполняется, если обеспечивается однозначное соответствие между обобщенными и детализированными показателями, используемыми в ходе подготовки и принятия управленческих решений.
______ Четвертый принцип предполагает существование согласованного уровня предельного сжатия данных, свойственного каждому уровню иерархии должностей в ОГВ, и культуру подготовки решений, при которой любое должностное лицо должно иметь возможность вести обоснование проекта на том языке, какой установился на этом уровне должностных отношений. Считается неэтичным требовать от сотрудника представлять результаты своей работы в более общих категориях и понятиях, чем положено по должности.
______ Реализация перечисленных принципов требует большого искусства от отечественных разработчиков ИАС, которые должны создаваться непосредственно под информационные и функциональные потребности пользователей. Особо тщательной проработке должен подвергаться уровень взаимодействия пользователя с системой поддержки - пользовательским интерфейсом.
______ Конечно, заманчиво использовать готовые зарубежные технологии - инструментальные оболочки с широким набором технологических сервисных средств, которыми насыщен рынок, - но надо помнить, что они чужеродны в своей основе российской среде и ключи от использования этих оболочек находятся в сейфах иностранных компаний-разработчиков.
______ Есть на рынке технологий и CASE-средства универсального характера, но они слишком дороги и требуют высококлассных специалистов по внедрению и эксплуатации.
______ На наш взгляд, было бы полезным при разработке и использовании информационно-аналитических систем, предназначенных для применения в государственных структурах, иметь свод норм и правил, примерно таких, каковыми давно пользуются в строительстве, своего рода СНиПов для ИАС ОГВ, определяющих соответствие разработок требованиям поддержки профессиональной деятельности ЛПР в органах государственной власти.
______ В первом приближении концепция такого Кодекса АИС ОГВ разработана. Можно отметить следующие его основные положения:
______ 1) ИАС ОГВ должна поддерживать миссию ОГВ на конкретном временном этапе.
______ 2) Внедрение ИАС ОГВ должно обеспечивать "прорыв" в приоритетных направлениях развития "предметной" области.
______ 3) ИАС ОГВ должна строиться с использованием новейших достижений науки и практики, т.е. быть "ноу-хау".
______ 4) Подсистемы, средства, информационные ресурсы ИАС ОГВ должны быть открытыми и доступными широкому кругу заинтересованных лиц, естественно, что при этом должны обеспечиваться требования по информационной безопасности.
______ 5) Функционирование ИАС ОГВ должно осуществляться в правовом поле, т.е. должны соблюдаться действующие законы, обеспечиваться права собственности на информационные ресурсы, соблюдаться многие другие правовые отношения между субъектами единого информационного пространства региона.
______ По нашему мнению, такой стандарт будет способствовать повышению уровня разработок информационно-аналитических систем ОГВ, а главное, создаст предпосылки для согласованных действий пользователей, заказчиков, разработчиков и обслуживающего персонала, обеспечивающего сопровождение и поддержку подобных систем.
______ Проиллюстрировать приведенные подходы и положения применительно к региональному уровню ОГВ можно на примере разработанной системы показателей оценки "качества жизни" населения субъекта РФ (или уровня развития региона). Первым лицам - главе администрации, председателю законодательного органа власти субъекта Федерации и их административным структурам - предоставляется возможность выбора системы оценок состояния и перспектив развития субъекта Федерации и входящих в его структуру муниципальных образований.
______ Для оценки стратегических решений могут быть выбраны следующие интегральные показатели:
______ - степень достижения стратегических целей в демографической политике;
______ - уровень обеспечения принятого стандарта материального благополучия населения;
______ - состояние экологической безопасности;
______ - уровень социальной комфортности населения, проживающего на подведомственной территории;
______ - уровень самодостаточности развития экономики и хозяйства субъекта РФ.
______ Для оперативного управления могут использоваться следующие оценки:
______ - степень отклонения интегральных показателей от заданных значений достижения целей развития, устанавливаемых стратегическими решениями;
______ - сроки ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций регионального уровня или затраты определенных ресурсов на ликвидацию последствий и локализацию чрезвычайных ситуаций соответствующего масштаба и т.п.
______ Информационное обеспечение управленческих решений ОГВ основывается на использовании системы национальных счетов, как методологии анализа рыночной экономики, принятой в странах "золотого миллиарда". На уровне субъектов РФ предлагается сделать упор на учете потребления продукта региона. В рамках существующего законодательства оценки произведенного и потребленного в регионе валового (или чистого) продукта существенно различаются. Так, например, Ханты-Мансийский автономный округ по производству валового внутреннего продукта на душу населения должен бы занимать первое место в РФ, т.к. он производит более 53% нефти в стране, однако по фактическому уровню жизни он далеко отстает от центральных и некоторых южных регионов России.
______ С сожалением следует отметить, что агрегаты и системы национальных счетов не полностью отвечают требованиям, предъявляемым к критериям оценки качества управленческих решений ОГВ. Главное несоответствие - слабая чувствительность к решениям ОГВ. Приходится, используя данные системы национальных счетов, создавать надстройку: систему обобщенных показателей оценки решений ОГВ, в большей степени соответствующую специфике российских регионов и сложившимся традициям.
______ В определенных условиях совокупность значений интегральных показателей оценки стратегических решений можно интерпретировать одним значением некоторого глобального показателя качества жизни, используя его как индикатор степени достижения стратегических целей развития региона. Для этого применяется лексиминное упорядочение значений интегральных показателей.
______ Условия их применения следующие:
______ а) показатели нормируются и принимают значения от 0 до 1, или от 0 до 100%;
______ б) множество значений выбранных интегральных показателей вполне корректно упорядочивается при некомпенсационном отношении их предпочтения.
______ Для других классов, подклассов, видов и родов отношения предпочтения на множестве значений интегральных показателей разработаны свои методы скаляризации. Всего можно отметить более 50 научно обоснованных схем и классов методов скаляризации совокупности частных показателей оценки качества управленческих решений. Их необходимо формировать как целевую базу знаний и моделей ИАС, используемую при подготовке и принятии управленческих решений ОГВ.
______ В заключение следует отметить, что рaзвитие сферы применения ИАС, интеллектуальных информационных технологий отечественного производства в органах власти сдерживается следующими факторами:
______ - отсутствием завершенных программных продуктов для поддержки аналитической деятельности, соответствующих требованиям промышленного программного изделия;
______ - навязчивым внедрением зарубежными фирмами своих программных интеллектуальных систем, которые плохо адаптируются к отечественному опыту государственного руководства и информационному обеспечению органов управления;
______ - отсутствием отечественных профилей стандартов с требованиями к интеллектуальным информационным технологиям;
______ - отсутствием нормативно-правовых документов, определяющих статус системных аналитиков, которые осуществляют в органах власти применение интеллектуальных информационных технологий для обеспечения их практической деятельности.
______ В целях повышения эффективности информационно-аналитической деятельности органов государственной власти, а также развития российской индустрии интеллектуальных информационных технологий было бы целесообразно направить действия разработчиков и заказчиков на объединение усилий по организации разработки и внедрения отечественных информационно-аналитических систем ОГВ на единых принципах, cоздав, например, при Государственном комитете по связи и информатизации центр научно-методического обеспечения и экспертизы работ по информационно-аналитическим технологиям поддержки принятия решений в органах государственной власти.
______