Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
К.э.н. Курнышев В.В.
АНАЛИЗ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ СНИЖЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ И ПРАВОВОЙ АСИММЕТРИИ В РАЗВИТИИ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение
С подписанием Федеративного договора (Конституция Российской Федерации. М.: “Юридическая литература”. 1993. С.63-94) и последующим принятием новой Конституции РФ (Конституция Российской Федерации. М., “Юридическая литература”. 1993 ) 1993 года в развитии России все большее значение приобретают субъекты Федерации, именно в них сегодня пересекаются политические, социальные, экономические интересы страны.
Регионам предоставлена большая свобода в развитии. Однако результат реализации представленных федеральной властью возможностей оказался неожиданным. Вместо предполагавшегося эффективного развития повсеместно последовали спад производства, устойчивый рост безработицы, обнищание большой группы населения, сильное расслоение общества.
Одной из причин такого проявления кризиса – отсутствие в Российской Федерации действенной региональной политики, подкрепленной соответствующей нормативной правовой базой. Региональная политика по сути дела была подменена политикой взаимных визитов высших должностных лиц государства и регионов, сепаратными переговорами, подписанием двусторонних договоров (соглашений) и предоставлением ряду регионов льгот, часто совсем не связанных с политикой выравнивания уровней социально-экономического и правового развития разных территорий. Все это только усиливало социальную напряженность и вело к обострению экономического кризиса в регионах.
В стране остро встал вопрос разработки новой региональной политики и соответствующей нормативной правовой базы, в которых особое звучание должны получить проблемы взаимоотношений Федерации с ее субъектами, определения статуса субъектов Федерации, экономических и правовых основ федерализма, повышающих хозяйственную самостоятельность регионов и др. В этом перечне немаловажное значение имеют также вопросы сглаживания территориальной социально-экономической и правовой асимметрии.
Представленный ниже отчет составлен на основе материалов анализа федеральной нормативной правовой базы снижения асимметрии в развитии регионов РФ, региональной законодательной базы социально-экономического и правового развития пилотных территорий РФ и Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и государственной власти субъектов РФ, проведенных соответственно краткосрочными экспертами Проекта ТАСИС EDRUS 9602 “Региональная политика, направленная на снижение социально-экономической и правовой асимметрии” Матвеевым В.А., Доровских Е.М. и Болтенковой Л.Ф.
Отчет имеет следующую структуру:
Введение.
Раздел I.Федеральная нормативная правовая база снижения асимметрии в развитии регионов Российской Федерации.
Раздел II. Законодательная база развития пилотных регионов Российской Федерации (Республика Мордовия, Красноярский край, Новосибирская, Оренбургская и Орловская области).
Региональная законодательная база развития пилотных регионов.
Правовое обеспечение снижения асимметрии в развитии административно - территориальных (муниципальных) образований пилотных регионов Российской Федерации.
Выводы.
Раздел III. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Влияние Договоров на асимметрию в социально-экономическом и правовом развитии регионов России.
Выводы и предложения.
Раздел I. Федеральная нормативная правовая база снижения асимметрии в развитии регионов Российской Федерации
1. Федеральные нормативные правовые акты, посвященные общим вопросам регионального развития.
Упомянутый выше основной закон – Конституция РФ рассматривает ограниченное число вопросов регионального развития, которые в ней в основном решаются в общем (рамочном) виде, в виде общих принципов, таких как верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов (ст.4, п.2), равноправие субъектов Российской Федерации (ст.5, п.1) , единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5, п.3; ст. 71-73), единство экономического пространства (ст.8, п.1) и др.
Отсутствие определенности в решении региональных вопросов на конституционном уровне вызывает необходимость их конкретизации и уточнения на уровне федеральных конституционных и федеральных законов и других нормативных правовых актов .
В этом ряду на первое место, несомненно, надо поставить Указ Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 года “Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации” ( Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 . №23. Ст.2756). В Указе Президент РФ постановляет утвердить прилагаемые Основные положения региональной политики в Российской Федерации и рекомендует органам государственной власти всех уровней использовать их при решении задач социально-экономического развития регионов Российской Федерации, а также развития федерализма и местного самоуправления.
Согласно этого документа одними из важнейших положений региональной политики в Российской Федерации являются:
Региональная политика нацелена на:
Для достижения поставленных целей предлагается органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации сконцентрировать свои усилия на решении целого комплекса задач. Среди которых основными в области экономики являются:
Задачи региональной социальной политики сводятся к созданию условий, способствующих повышению уровня жизни населения, увеличению продолжительности жизни и естественного прироста населения в регионах России.
Значительное внимание уделяется :
Решение задач территориального развития требует совершенствования механизмов реализации региональной политики. В связи с этим дальнейшее развитие должны получить такие методы и формы государственного воздействия, как прогнозирование и программирование, механизмы межбюджетных отношений, распределения полномочий по налоговой системе, управления собственностью и использования природных ресурсов и др.).
В Основных положениях обращается внимание на то, что учет регионального аспекта должен стать необходимым звеном в выработке и проведении политики структурной перестройки экономики России. Ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен стать курс на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В заключение анализируемого правового документа говорится, что законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Приоритет в этой сфере должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе. Общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Нормативная правовая база ускоренного развития депрессивных и слабоосвоенных территорий со сложными, не типичными условиями хозяйствования.
Нормативную правовую базу развития регионов со сложными, не типичными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования, рассмотрим на примере Севера России, закрытых административно-территориальных образований, свободных (особых) экономических зон и приграничных территорий.
Наибольшее развитие получила нормативная правовая база социально-экономического развития крупнейшего региона России, ее Севера. Депутаты комитета Государственной Думы по проблемам Севера намерены даже создать кодекс “Северного права”.
На сегодняшний день база включает 4 федеральных закона по социально-экономическому развитию Севера Российской Федерации, отдельные статьи, решающие северные проблемы в федеральных законах по общероссийской тематике, 11 Договоров между органами государственной власти Российской Федерации и государственной власти северных субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Основополагающим в этой системе является Федеральный рамочный закон “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации” (Собрание законодательства Российской Федерации.1996 . №26. Ст.3030). Главным принципом государственного регулирования в этом законе провозглашается принцип государственного протекционизма (поддержки), направленный на создание на Севере для населения и значительной части отраслей хозяйства щадящего режима развития, позволяющего компенсировать населению и товаропроизводителям дополнительные издержки, обусловленные суровыми природно-климатическими условиями региона и большой удаленностью его от основных промышленных и культурных центров страны, а также на обеспечение государственных нужд в производимой в этом регионе продукции. Другие принципы государственного регулирования – избирательность поддержки, создание условий для гармоничного развития региона, опережающее развитие объектов инфраструктуры, сохранение и развитие коренных малочисленных народов и оптимизация численности населения.
Развитие основных положений закона предусматривается принятием ряда нормативных правовых актов прямого действия. В этом направлении удалось принять:
Федеральный закон “О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей” (Российская газета. №10. 31 июл. 1998 ), который устанавливает условия и порядок получения и размер жилищных субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета гражданам РФ, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (в 1998 г. на эти цели в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1998 год” предусмотрено свыше 1,1 млрд. руб.);
Федеральный закон “О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организаций агропромышленного комплекса, а также организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности” (Кто сказал, что Север крайний? Льготы и пособия для северян* Документы* Комментарии* Разъяснения М.: АОЗТ “Библиотечка “РГ”. 1996 . С.64), позволяющий в целях стабилизации финансового состояния организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, переоформлять их задолженность по состоянию на 1 апреля1995 г. по централизованным кредитам и процентам по ним в государственный внутренний долг Российской Федерации;
Государственная поддержка Севера нашла отражение также в многочисленных Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Ими решаются в основном оперативные вопросы социально-экономического развития региона (завоза продукции, переселения и т.п.).
Надо отметить, что по ряду направлений государственной поддержки нормативные правовые акты часто меняются, что затрудняет проведение соответствующих хозяйственных мероприятий. Так, например, в 90-х годах практически каждый год обновлялся механизм и менялся объем государственной поддержки завоза продукции (товаров) на Север России. Помощь во многих случаях не носит долговременный упреждающий характер, она больше напоминает “тушение пожара” и для стабилизации производства, снижения социальной напряженности в северных регионах недостаточна. Так, например, помощь государства по возмещению расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате проезда на транспорте малообеспеченным слоям населения, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, просуществовала только один 1993 год.( Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 13.04.93 г. №333 “О льготах по оплате проезда на транспорте в 1993 году для малообеспеченных слоев населения, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других отдаленных районах”)
В целом государственная поддержка Севера не приняла широких масштабов. Правительство РФ очень неохотно идет на компенсацию (даже частичную) удорожающих факторов развития в этом регионе. По этой причине, а также по причине несоответствия Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ два жизненно важных для Севера проекта федеральных законов (“Об обеспечении поставок продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности” и “О переселении граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей”) были отклонены Президентом РФ, а принятый в 1993 году Федеральный закон “О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях”( Сборник законодательных актов Российской Федерации. 1993. Выпуск VII ( ХХVII ). Ст. 91) не выполняется и все попытки реанимировать его заканчивались неудачно. Общий объем затрат на реализацию этого закона на 1995 год по оценке Минфина России с учетом расчетов Миннаца России, Минтруда России, Минсоцзащиты России и Пенсионного фонда РФ составил около 100 трлн. руб. ( почти треть федерального бюджета на 1995 год). Не исполняется из года в год из-за недостатка средств в федеральном бюджете также Федеральный закон “О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей” и др. В последние годы фактическое поступление средств на реализацию федеральных целевых программ и программ развития регионов по Северу от закладываемых в бюджете редко, когда превышало 30%.
Анализ государственной поддержки северных регионов позволяет также отметить ее абсолютное уменьшение с годами. Особенно провальным был 1997 год. В этот год государство было не в состоянии выполнить свои обязательства даже по так называемым защищенным статьям.
В настоящее время в Государственной Думе обсуждается проект федерального закона “О северном оленеводстве”. Подготовлены проекты федеральных законов “О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации” и “О районировании Севера Российской Федерации”. Медленно, с трудом, но все-таки формируется свод федеральных законов по Северу России.
Правовую базу закрытых административно-территориальных образований формируют несколько федеральных законов. Основной и первый из них – Федеральный закон “ О закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)”( Сборник законодательных актов Российской Федерации. 1992. Выпуск ХХVI. С.75) Закрытыми административно-территориальными образованиями являются имеющие органы местного самоуправления территориальные образования, на территории которых находятся объекты Минатома и Минобороны, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В силу особого режима, крайне тяжелого финансового положения промышленных предприятий по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных материалов, а также предоставления социальных гарантий и компенсаций гражданам, проживающим или работающим в закрытых административно-территориальных образованиях, все налоги и другие поступления с этих территорий согласно закона зачисляются в их бюджеты.
Дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными.
Практика применения такого порядка налогообложения на территории ЗАТО показала, что этот закон позволяет уходить от налогообложения юридическим лицам, зарегистрированным в ЗАТО, но фактически работающим за его пределами. В связи с этим Государственной Думой был принят разработанный Правительством РФ закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “ О закрытом административно-территориальном образовании” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №49. Ст.5503 ), который упорядочивает предоставление льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Порядок перекрывает все лазейки использования льготного налогообложения юридическим лицам, осуществляющим свою деятельность вне территорий закрытых административно-территориальных образований.
Мощным инструментом развития регионов является создание на их территории свободных экономических зон (СЭЗ). С появлением в июне 1992 года Указа Президента РФ №548 “О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории России”(“Российская газета”. №131. 9 июн.1992 ) этот процесс ускорился, началась отработка стратегии развития ряда территорий (Находка, Калининградская область, Выборг и др.) и конкретных инвестиционных проектов по их обустройству. Основная идея организации свободных экономических зон - создание на ограниченной территории льготного режима для инвестиционной и предпринимательской деятельности.
В дальнейшем в развитии Указа Президента РФ был подготовлен проект закона “О свободных экономических зонах”, который , проходя по стадиям обсуждения, все более выхолащивался с точки зрения инвестиционной привлекательности. И сейчас он находится в неопределенном состоянии, имея мало шансов для успешного прохождения. Одним из его главных недостатков является отсутствие четкости в разграничении полномочий между органами государственной власти, местного самоуправления и администрацией СЭЗ.
Наиболее успешно на данный момент времени реализуется Федеральный закон “Об особой экономической зоне в Калининградской области”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1966 . № 4. Ст.224 ). Он содержит ряд положений, направленных на особую защиту интересов РФ, ее физических и юридических лиц в Калининградской области. Данный закон позволяет компенсировать дополнительные затраты товаропроизводителям по доставке продукции на остальную территорию России. Льготные таможенные тарифы на импортируемую продукцию способствуют снижению розничных цен на товары для населения области.
Развитие идеи подъема экономики и социальной сферы регионов через создание в них свободных (или особых) экономических зон может получить развитие в Магаданской области. В настоящее время в Государственной Думе обсуждается проект федерального закона “Об особой экономической зоне в Магаданской области”, внесенный сенаторами от Магаданской области В. Цветковым и В. Пехтиным и депутатом от Государственной Думы В. Буткеевым.
Способствует также развитию экономики регионов приграничная торговля. Принятие 29 января 1997 г. Федерального закона “О ратификации Соглашения о Таможенном союзе и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 . № 5. Ст.609) открывает хорошие перспективы сотрудничества между пограничными регионами юга Урала и Западной Сибири с Казахстаном, создает условия для экономического роста приграничных депрессивных регионов.
Руководство Оренбургской области (пилотный регион), граничащей с Республикой Казахстан, возлагает большие надежды на свое преимущество приграничного положения, надеется , восстанавливая приграничные связи, стабилизировать экономику области, а затем выйти и на ее устойчивый рост. В Оренбургской области на тему приграничного сотрудничества в 1997 году была проведена научно-практическая конференция, материалы которой наглядно свидетельствуют о взаимной выгоде такого сотрудничества.
В настоящее время в Государственной Думе разрабатывается проект федерального закона о государственной поддержке социально-экономического развития приграничных регионов.
3. Вопросы снижения асимметрии в развитии регионов в бюджетно- налоговом законодательстве
Проблема социально-экономического развития регионов теснейшим образом связана с их бюджетным обеспечением, с распределением доходов страны по территории. Распределение необходимых регионам финансовых ресурсов (с предварительной оценкой потребностей регионов в финансовой поддержке из федерального бюджета) осуществляется через федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) и по другим каналам. Через ФФПР в регионы планируется распределить в текущем году 14% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (без учета таможенных пошлин). Для многих регионов-реципиентов эта помощь составляет свыше половины доходной части их бюджетов и позволяет в определенной мере уровнять финансовое положение субъектов РФ.
Основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, осуществляемым через федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, имеют нормативное закрепление в двух федеральных законах: “О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона “О федеральном бюджете(на очередной год)” и “О федеральном бюджете (на очередной год)”.
Практически каждый год механизм взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ подвергается изменениям. Продолжают сохраняться традиции выравнивания бюджетной системы в ходе длительных согласований и закулисных переговоров органов власти субъектов Федерации с федеральными органами власти.
Такого рода проблемы возникают и в межбюджетных взаимоотношениях субъектов Федерации и муниципальных образований. Конституция РФ не дает четкого толкования места муниципальных образований в системе общефедеральных межбюджетных отношений. Проблема регулирования отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (в рамках внутрирегиональных межбюджетных отношений), а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами (в рамках федеральных целевых программ) решается в принятом в 1998 г. Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 . № 39. Ст.4464 ) В нем к доходам местных бюджетов относят не только местные налоги и сборы, но и жестко закрепленные на постоянной основе доли федеральных и региональных налогов. Эта правовая норма данного закона некорректна и ее предстоит исправлять, поскольку нарушает действующее бюджетное и налоговое законодательство, согласно которому закрепление долей регулируемых федеральных налогов устанавливается Федеральным законом “Об основах налоговой системы в РФ” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 10. Ст.1108) и текущим федеральным бюджетом.
На 1998-1999 гг. Правительством РФ в качестве основной поставлена задача развернуть полномасштабную бюджетную реформу. В июле 1998 г. подписаны Президентом РФ Бюджетный (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 . № 31. Ст.3823) и Налоговый (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 . № 31. Ст.3824) кодексы , что является крупным шагом в упорядочении бюджетного устройства, бюджетного процесса и основ налоговой системы.
В Бюджетном Кодексе предусмотрена специальная глава по межбюджетным отношениям, отношениям между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти РФ и органами власти местного самоуправления. Здесь впервые вводятся в оборот принципы бюджетного федерализма, которые основываются на самостоятельном функционировании всех звеньев бюджетной системы и их взаимоотношениях на основе конституционных бюджетных прав и полномочий. Но эти принципы даны в самом общем виде.
В Налоговом Кодексе (часть первая) практически остались без внимания проблемы бюджетно-налогового федерализма, доли налоговых поступлений не разграничены по уровням бюджетной системы, что предполагается делать, как всегда, в проекте очередного федерального бюджета. Такой порядок не позволяет обеспечить длительную стабилизацию доходной части региональных бюджетов, сковывает их инициативу, что ухудшает процесс планирования перспективных преобразований в регионах . На это обращено внимание и в Послании Президента РФ Правительству РФ (Пр-627 от 5 мая 1998 г.) “О бюджетной политике на 1999 год”, где подчеркивается важность стабильности для межбюджетных отношений и заявляется необходимость установить на несколько лет постоянную долю федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. Кроме того, в Налоговом Кодексе отсутствует механизм селективной налоговой политики, применяемый в развитых странах.
В недавно изданном Постановлении Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г. “О Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 . № 32. Ст.3905) принципиально новым , на наш взгляд, является обеспечение избирательной инвестиционной поддержки территорий посредством создания специального Фонда региональных программ.
Дело в том, что бюджетное выравнивание через федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации не решает проблему сглаживания различий в уровне социально-экономического развития регионов. Ориентация этого Фонда на текущие расходы ведет к тому, что в относительном выигрыше оказываются территории с более высоким уровнем обеспеченности объектами социальной инфраструктуры. Необходимы целевые инвестиционные программы по выравниванию территориальных различий в уровне развития, прежде всего, социальной инфраструктуры.
В Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1998 г.”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 . № 13. Ст.1464) впервые появился раздел “финансовая помощь бюджетам других уровней”, где прописывается прямое финансирование отдельных регионов. Кроме уже упомянутого федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации в нем предусмотрены выделение дотаций городу Сочи, субвенций г.Москве , государственная финансовая поддержка завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, поддержка депрессивных территорий, компенсация части затрат на электроэнергию регионам Дальнего Востока. Последний абзац данного раздела – “финансирование программ развития регионов”.
4. Другие федеральные нормативные правовые акты, влияющие на асимметрию в развитии регионов Российской Федерации.
Значительное число вопросов регионального развития на федеральном уровне регулируется законами, посвященными другим аспектам развития страны, в которых региональная тематика является не главной.
Деятельность государственных органов исполнительной власти регулируется Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 . №51. Ст. 5712 ), который в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения предусматривает координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ со стороны Правительства РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными и региональными органами исполнительной власти посредством создания согласительных комиссий ( ст.44).
В нормативной правовой базе социальной сферы вопросы регионального ее развития получили отражение в Федеральном законе “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 . №43. Ст.4904) Показатель прожиточного минимума населения является важнейшим в системе социальных нормативов. Устанавливается он в разрезе субъектов РФ, что позволяет в соответствии с Конституцией РФ гарантировать в них определенный минимум оплаты труда и социальной защиты граждан.
Согласно закона прожиточный минимум как стоимостная оценка потребительской корзины должен утверждаться ежегодно законодательными органами субъектов РФ по представлению органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ.
В связи с этим законом приобрели особое звучание вопросы межрегиональной справедливости, финансовой поддержки регионов. В сложившихся условиях в социальной сфере помощь в первую очередь предусматривается направлять в те регионы, где уровень жизни населения ниже минимальных социальных стандартов. Чтобы заработал этот механизм в Минэкономики России сейчас разрабатывается проект федерального закона “О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации”
В качестве одного из механизмов выравнивания условий социально-экономического развития регионов используется механизм регулирования цен в экономике, реализуемый в федеральных нормативных правовых актах изменением по территории тарифов на услуги естественных монополий. Основные положения Федерального закона “О естественных монополиях”(Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 . №34. Ст. 3426) таким образом регламентируют отношения на товарных рынках РФ между субъектами естественных монополий, потребителями их продукции (услуг), органами государственной власти РФ и субъектов РФ и органами власти местного самоуправления. Государственное регулирование отношений осуществляется посредством установления в соответствии с принципами, изложенными в законе, экономически обоснованных цен (тарифов) или их предельного уровня. Целью закона является обеспечение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий , обеспечивающего доступность реализуемых ими товаров для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Особенно важно государственное регулирование цен в отраслях-естественных монополиях (энергетика, трубопроводный и железнодорожный транспорт, связь и пр.) в отдаленных регионах Севера и Дальнего Востока, где очень высока доля транспортных (энергетических) затрат в себестоимости производимой продукции.
В целях расширения рынков сбыта отечественной продукции и укрепления экономики регионов рядом постановлений Правительства РФ устанавливаются пониженные тарифы при заключении долгосрочных (на один год и более) договоров на организацию перевозок грузов пользователями услуг железнодорожного транспорта. Такие льготы на перевозку сырьевых и других массовых грузов действуют на железнодорожном транспорте с 1995 г. [постановление Правительства РФ от 13 июля 1995 г. №706 “О совершенствовании системы тарифов на грузовые железнодорожные перевозки”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 . №29. Ст.2819)]. Льготные железнодорожные тарифы установлены и на ряд других видов грузов. Например, постановлением Правительства РФ от 1.10.98 г. №1135 “Об установлении льготных железнодорожных тарифов на перевозки картофеля, овощей, фруктов, рыбы и рыбопродуктов” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 . № 40. Ст.4965) предлагается продлить на 1999 год льготные железнодорожные тарифы на перевозки рыбы и морепродуктов российским потребителям, установленные ранее. Такие же льготные тарифы (50% действующих) устанавливаются для перевозок овощей и фруктов.
В других отраслях естественных монополий также действует система дифференцированных тарифов, в частности, она применяется в тарифах на электроэнергию и транспортировку газа.
Региональным энергетическим комиссиям субъектов РФ в соответствии с пунктом 7 Указа Президента РФ от 1 августа 1996 г. №1129 “О дополнительных мерах по обеспечению промышленности и населения электрической и тепловой энергией в 1996-1997 годах” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 . №32. Ст.3898) и пунктом 3 Указа Президента РФ от 17 октября 1996 г. № 1451 “О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги ) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 . №43. Ст.4884) предлагается установить начиная со II квартала 1997 г. тарифы на электрическую энергию с применением понижающего коэффициента 0,7 для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, что будет способствовать снижению асимметрии в развитии муниципальных образований субъектов Федерации.
Во исполнение Указа Президента РФ №426 от 28.04.97 г. “ Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 . №18. Ст.2132) и ряда постановлений Правительства РФ Федеральная энергетическая комиссия РФ ввела дифференцированные по территории оптовые цены на газ по 6 поясам от 224 руб./ 1000 м3 в газодобывающих районах Сибири до 280 руб./ 1000м3 на Северном Кавказе. Такая территориальная дифференциация цен на газ более соответствует стоимости доставки газа потребителям по территории страны равномерно распределяя ренту по местоположению между регионами и корректируя эффективность работы топливоемких производств (энергетики, металлургии и т.п.)
В сфере природопользования региональная тематика прослеживается в вопросах разграничения собственности. Сложности формирования нормативной правовой базы в этой сфере заключаются в том, что данная сфера является институтом “совместного ведения” федерального центра и субъектов Федерации. Институт “совместного ведения” , ориентированный на ст.72 Конституции РФ, работоспособен лишь тогда, когда по каждому конкретному случаю соответствующими нормативными правовыми документами он доведен до уровня четких процедур принятия решений и ответственности за их реализацию.
Сейчас данный институт в большинстве случаев такой конкретизации не имеет. В результате сфера “совместного ведения” часто становится предметом конфликтов, силового противоборства, политических торгов и пр., что , безусловно, не способствует снижению асимметрии в развитии регионов и укреплению федеративных основ российской государственности.
При отсутствии в настоящее время федеральной нормативной правовой базы природопользования некоторые субъекты Федерации (в первую очередь республики) своими законами перевели отдельные виды природных ресурсов в категорию собственности субъектов РФ и практически оперируют ими на правах полного и исключительного собственника с соответствующим получением более высоких доходов от их использования. По мнению многих депутатов Государственной Думы РФ целесообразно срочное юридическое оформление института государственной собственности на природные ресурсы и общефедерального контроля за природопользованием в целях одновременного и исчерпывающего решения проблемы в общенациональном масштабе.
Условия разграничения собственности по водным и лесным ресурсам представлены в Водном Кодексе (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст.4471) и Лесном Кодексе (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст.610 ). В них подробно расписаны полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесных и водных ресурсов и их воспроизводства. Например, в Лесном Кодексе за Российской Федерацией закреплено установление видов платежей за пользование лесным фондом и минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, за субъектом Федерации – определение ставок лесных платежей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли. Кодекс позволяет органам власти субъектов Федерации собственными законами прямого действия регулировать степень эксплуатации лесов в зависимости от лесистости территорий и определять уровень дохода от лесного фонда.
Иной механизм прописан в нормативных актах, касающихся недропользования, а именно в федеральных законах: “О недрах” [Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 . № 10. Ст. 823 (новая редакция закона)] и “О соглашениях о разделе продукции” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст.18).
Положения Федерального закона “О недрах”, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, действуют на территориях соответствующих субъектов до заключения соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
По закону в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования входит определение совместно с субъектами РФ условий и порядка взимания платы за пользование недрами , включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых , установление форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения, распределение платежей, а также утверждение договоров на условиях раздела продукции.
Распределение платежей за добычу полезных ископаемых из уникальных месторождений и групп месторождений федерального значения между бюджетами разных уровней осуществляется на основе соглашений всех заинтересованных сторон. В спорных случаях решение по этому вопросу принимает Федеральное Собрание Российской Федерации.
Регулирование государством социально-экономического развития регионов возможно путем включения их месторождений в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено инвесторам на условиях раздела продукции. Взаимовыгодное сотрудничество позволяет осваивать трудноизвлекаемые запасы природных ресурсов, создавать новые рабочие места, увеличивать поступления в региональные и местные бюджеты, повышать покупательную способность населения, т.е. придает дополнительный импульс развитию экономики региона. В соответствии с Федеральным законом “О соглашениях о разделе продукции” распределение произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями соглашения, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектом РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр или проводятся работы по соглашению при пользовании недрами континентального шельфа РФ, осуществляется на основе договоров , заключаемых соответствующими органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта РФ.
Большое значение для регионов имеет принятие и реализация федеральных целевых программ. В настоящее время основным законодательным актом, регулирующим правоотношения при решении проблем формирования и исполнения федеральных целевых программ, в том числе региональных является Федеральный закон “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”( Собрание законодательства Российской Федерации. 1994 . № 34. Ст.3540 ), в котором констатируется , что порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяется Правительством РФ. В то же время в нем не предложены конструктивные положения для законодательного регулирования разработки и реализации федеральных целевых программ.
Выводы
Подводя итог вышесказанному, надо отметить, что в Российской Федерации на федеральном уровне есть (разработаны) нормативные правовые акты, влияющие на асимметрию в развитии ее регионов. Их – около двухсот. Однако, они не представляют собой систему актов, позволяющую всесторонне и однозначно решать задачу снижения асимметрии в развитии регионов. Это свидетельствует о том, что на данном этапе развития Российской Федерации проблема снижения региональной асимметрии не входит в число первоочередных. В концептуальном и правовом плане ее еще предстоит решать.
Раздел II. Законодательная база развития пилотных регионов Российской Федерации (Республика Мордовия, Красноярский край, Новосибирская, Оренбургская и Орловская области) .
1.Региональная законодательная база развития пилотных регионов
Проанализированная нами законодательная база пилотных регионов насчитывает около 1000 актов. Самая мощная законодательная база создана в Красноярском крае и Республике Мордовия, соответственно 300 и 250 законов, меньше всех законов подготовлено и принято в Орловской области – 75 .
Правовое обеспечение края и республики оказывается выше правового обеспечения областей. Из 32 позиций классификатора законов законы в Красноярском крае, Республике Мордовия и Орловской области приняты соответственно по 27 (84%), 18(56%) и 14 (44%) позициям. Наибольшее число законов в пилотных регионах посвящено государственному строительству и финансам. На эти две группы законов приходится свыше половины всех принятых в них законов (в Республике Мордовия и Орловской области – свыше 75%).
Естественно, по определению, законодательная база регионов не может регулировать асимметрию в развитии субъектов РФ, но влияние на нее она оказывает заметное и в разных направлениях.
Влияние законодательной базы на асимметрию в развитии регионов осуществляется опосредствовано, через создание условий развития соответствующих территорий. Если такие условия в регионах создаются, то законодательная база либо способствует снижению асимметрии в развитии регионов (когда создаются условия для ускоренного развития депрессивных и слаборазвитых территорий), либо наоборот увеличивает разрыв в развитии (когда дополнительный импульс развития придается регионам- локомотивам).
Похожая ситуация складывается в наших 4-х депрессивных регионах (Республика Мордовия, Новосибирская, Оренбургская и Орловская области) и одном регионе-локомотиве – Красноярском крае.
Во всех пилотных регионах идет напряженная работа по решению проблем социально-экономического развития, по созданию правовых условий для более эффективного строительства экономических отношений, гармоничному развитию территорий.
Рациональное размещение производительных сил, комплексное экономическое и социальное развитие городов и районов обеспечивают в субъектах Федерации их Правительства и Администрации (ст.98 Конституции Республики Мордовия ( в ред. Законов РМ от 27 ноября 1997 г. №45-3); ст. 55 Устава Красноярского края (от 29 февраля 1996 г. №8-252) [Красноярский рабочий. №60. Март. 1996 ]; ст. 41 Устава Новосибирской области (в ред. Законов Новосибирской области от 10 апреля 1998 г. №5-03); ст. 59 Устава (основного закона) Оренбургской области (в ред. Законов Оренбургской области от 23 января 1998 г. №221/64-03); ст.70 Устава (основного закона) Орловской области (в ред. Законов Орловской области от 11 августа 1997 г. №44-03) [Конституция Республики Мордовия, Уставы Новосибирской , Оренбургской и Орловской областей в указанной редакции опубликованы не были (см. база данных , предоставленных фирмой “КонсультантПлюс”) ].
Для реализации этих задач, создания финансовых условий развития производства и социальной сферы в каждом из пилотных регионов законодательно закрепляются региональные и местные налоги, налоговые льготы, перераспределяются финансовые ресурсы, привлекаются инвестиции, в т.ч. иностранные. Принимаются законы по созданию внебюджетных и бюджетных фондов, разграничению и правовому оформлению публичной собственности и др.
Однако, при общности направлений такой деятельности конкретные формы их проявления в каждом пилотном регионе индивидуальны, что обуславливается различиями условий развития экономики и социальной сферы этих регионов и уровнем подготовки соответствующих специалистов. Так, например, в области предоставления налоговых льгот Закон Республики Мордовия “О республиканском бюджете Республики Мордовия на 1997 год” [ В такой редакции документ опубликован не был (см. база данных, предоставленных фирмой “КонсультантПлюс”)] (в ред. Законов РМ №32-3 от 22.07.97 г.) устанавливает, “что ставка налога на прибыль предприятий и организаций всех организационно-правовых форм и видов деятельности снижается на один пункт за каждые 2 процента прироста реализуемой (оплаченной) продукции . . . по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, но не более чем на 50 процентов ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет Республики Мордовия” (ст.7). Кроме того в Законе предусмотрено освободить от уплаты налога на прибыль в части сумм, зачисляемых в республиканский бюджет, предприятия Министерства социальной защиты населения Республики Мордовия, Саранское протезно-ортопедическое предприятие, лечебно-профилактические учреждения системы Министерства здравоохранения Республики Мордовия.
По Красноярскому краю согласно Закона края “О ставке налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемого в бюджет края, и льготах по налогу на прибыль предприятий и организаций, зачисляемую в краевой бюджет (Красноярский рабочий. №142. 28 июл. 1994) ” (от 1 июля 1994 г. № 2-10) ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет края устанавливается в размере 22 процентов. Однако она может быть снижена до 15 процентов для предприятий-производителей продукции, работающих по программам финансового оздоровления, утвержденным администрацией края. Данная льгота может быть предоставлена, если программы предприятий содержат меры, направленные на стабилизацию или увеличение реальных объемов производства и занятости работников (ст.1). Закон также предусматривает льготы по налогу на прибыль, зачисляемого в краевой бюджет, тем предприятиям и организациям , которые осуществляют ремонт и гарантийное обслуживание инвалидных колясок, тушение пожара и ликвидацию стихийных бедствий, содержание детских спортивных школ, бытовое обслуживание населения, производят пожарную технику по заказам администрации края и т.п.
Закон Новосибирской области “Об областном бюджете Новосибирской области на 1998 год” (от 19 декабря 1997 г. №87-03) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставленных фирмой “КонсультантПлюс”)] освобождает от уплаты налога на прибыль в части отчислений в областной бюджет учреждения здравоохранения, культуры, архивной службы, социальной защиты и поддержки населения, сельского хозяйства, финансируемые на основании бюджетной сметы и имеющие доходы от предпринимательской деятельности, при условии направления высвободившихся средств на собственное развитие, (ст.7).
Особое внимание в законодательстве Новосибирской области и Красноярского края уделяется субъектам малого предпринимательства {Закон Новосибирской области “О государственной поддержке малого предпринимательства в Новосибирской области” от 19 декабря 1997 г. №90-03 [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставленных фирмой “КонсультантПлюс) ]; Закон Красноярского края “Об объекте налогообложения, ставках и льготах по единому налогу, зачисляемому в бюджет края, для субъектов малого предпринимательства” от 30 мая 1996 г. № 9-282 [Красноярский рабочий. №116. Июнь. 1996]}, для которых устанавливаются пониженные ставки налогов и представляются льготы по их уплате.
Наличие в регионе специализированных фондов свидетельствует о стремлении его администрации обеспечить определенные виды хозяйственной деятельности финансированием, придать этим направлениям дополнительный импульс развития. В анализируемых нами пилотных регионах наибольшее число фондов образовано в регионе-локомотиве Красноярском крае. Законодательством края предусмотрены дорожный фонд, экологический фонд, инвестиционно-кредитный фонд, фонд продукции животноводства, фонд зерна, фонд непредвиденных расходов администрации края, фонд кредитования на закупку медикаментов, лизинговый фонд по обеспечению сельскохозяйственных производителей продукцией машиностроения, аналогичный фонд по обеспечению предприятий лесопромышленного комплекса продукцией машиностроения, фонд финансовой поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности Красноярского края, валютный фонд и др.
Одним из путей противодействия снижению общего финансового потенциала реального сектора экономики регионы видят в создании собственной законодательной базы по привлечению инвестиций, в том числе иностранных.
Законодательная база по привлечению инвестиций в регионы представлена Законом Орловской области “Об инвестиционной деятельности в Орловской области” (от 1 сентября 1997 г. №53-03) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставляемых фирмой “КонсультантПлюс”)], Законом Красноярского края “Об инвестиционно-кредитном фонде” (от 21 декабря 1995 года № 8-197) [Красноярский рабочий. №115-116. Июнь. 1996], Законом Республики Мордовия “Об иностранных инвестициях в Республике Мордовия” (от 14 июня 1996 г. №24-3) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставляемых фирмой “КонсультантПлюс”)], Законом Оренбургской области “О стимулировании деятельности иностранных инвесторов на территории Оренбургской области” (от 17 ноября 1997 г. №193/61 03) [Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 21.06.96 (17 заседание)] и рядом законов по формированию и использованию средств специализированных фондов, таких, например, как Закон Новосибирской области “О внебюджетном фонде развития промышленности Новосибирской области” (от 25 мая 1998 г. №12-03) [Ведомости. №21. 1998].
В соответствии с этими законами все инвесторы имеют равные права на осуществление инвестиционной деятельности, иностранные инвестиции допускаются во все сферы хозяйственной и коммерческой деятельности, за исключением отраслей, производств и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов по действующему законодательству(ст.5 и ст.6 указанного Закона Орловской области; ст.3 Закона Оренбургской области и др. ).
Регулирование инвестиционной деятельности осуществляется путем установления системы конкурсного отбора, совместного финансирования государством и иными инвесторами важнейших объектов структурной перестройки экономики региона, предоставления финансовой помощи в виде дотаций и льготных кредитов, льгот и преимуществ по уплате налогов в региональный бюджет и др. Например, в Орловской области (ст.16 Закона) предприятия всех форм собственности освобождаются на установленный законом период от уплаты налогов на прибыль в части, зачисляемой в бюджет региона, налога на имущество (полностью или в %% от установленных ставок налогов), при этом сумма налоговых льгот не должна превышать 50% от суммы инвестиций, направляемых на реализацию программ (ст.17 Закона).
Одной из существенных проблем социально-экономического развития регионов является проблема разграничения и правового оформления публичной собственности. Во всех исследуемых регионах приняты законы, регулирующие отношения собственности. Законы “О собственности Новосибирской области” (от 5 мая 1995 г. №18-03) [Ведомости. №20. 1995], “Об управлении государственной собственностью Республики Мордовия" (от 2 июля 1996 г. №25-3) [Известия Мордовии. №136. 25 июл. 1996.], "О порядке использования правомочий собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Оренбургской области” (от 3 сентября 1997 г. №148) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставленных фирмой “КонсультантПлюс”)] определяют условия и порядок пользования государственным имуществом субъектов Федерации. Особенности отношений собственности в сфере природопользования в указанных субъектах Федерации определяются соответствующими региональными законами. Региональные правовые акты “Об управлении государственной собственностью Красноярского края” (в редакции Закона от 24 июня 1997 г. №14-525) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставленных фирмой “КонсультантПлюс”)] и “О государственной собственности Орловской области” (от 28 апреля 1997 г. №34-03) [Ведомости Орловской областной Думы (выпуск 8-9)] включают также и правовое регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами.
В целях эффективного управления государственной собственностью в вышеназванных законах и специальных правовых актах определяются государственные органы, занимающиеся этими вопросами, а также их компетенция. Так, в Орловской области принят Закон “О контрольно-счетной палате Орловской области” ( от 23 августа 1996 г. №13-03) [Ведомости Орловской областной Думы (выпуск 5-7) ]. Деятельность Комитета по управлению государственным имуществом регламентируется областным законом о государственной собственности и положением о Комитете, принятым на его основе. Иной подход в законодательстве Республики Мордовия : действует Закон “О государственном комитете Мордовской ССР по управлению государственным имуществом” (от 1 ноября 1991 г. №511-ХII) [Ведомости ВС МССР. №1. Август. 1993] , но до сих пор не принят закон о счетной палате. Между тем, при решении проблем разгосударствления и приватизации имущества в регионах чрезвычайно важной остается проблема правового обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации по управлению государственной собственностью, четкого определения их прав и ответственности на уровне регионального законодательства, а также их взаимодействия с органами местного самоуправления.
2. Правовое обеспечение снижения асимметрии в развитии административно - территориальных (муниципальных) образований пилотных регионов Российской Федерации
Проблема снижения асимметрии на территории регионов, в развитии их административно-территориальных (муниципальных) образований решается по-разному.
Республика Мордовия, например, в Законе “О Правительстве Республики Мордовия” (от 19 апреля 1996 г. №11-КЗ) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставленных фирмой “КонсультантПлюс”)] выделила эту проблему в числе основных. Правительство Республики в пределах своих полномочий обязуется способствовать “выравниванию уровня экономического и социального развития муниципальных образований” (ст.18). Механизм решения этой задачи прописан в Законе “О республиканском бюджете Республики Мордовия на 1998 год” , который предусматривает дотации из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований в объеме расходов, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами (ст.14, 15 Закона).
Оренбургская область в Законе “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области” (от 4 сентября 1996 г.) [Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 04. 09. 96, (18 заседание)] решает проблему снижения асимметрии в развитии муниципальных образований также за счет средств областного бюджета, направляемых главным образом в депрессивные и слаборазвитые районы “на выравнивание финансового положения органов местного самоуправления” (ст.12).
В остальных пилотных регионах задача снижения асимметрии в развитии административно-территориальных и муниципальных образований прямо не ставится. Органы государственные власти пилотных субъектов Федерации оказывают помощь слаборазвитым и депрессивным территориям, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами. “Бюджеты этих территорий формируются с учетом обеспечения их минимальных бюджетных потребностей по единой методике на основе установленных нормативов для всех отраслей социальной сферы и экономики” (ст. 11 Закона Новосибирской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области” от 16 февраля 1995 г. №14-03) [Ведомости. №9. 1995 ].
При реализации своих полномочий органы государственной власти должны добиваться сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и удовлетворения потребностей населения в услугах на уровне не ниже государственных минимальных стандартов (ст.5 Закона Новосибирской области “О местном самоуправлении в Новосибирской области” (от 11 июня 1997 г. №65-03) [Ведомости. №24. 1997 ]; ст. 11 и ст.65 Закона Орловской области “О местном самоуправлении в Орловской области” (от 18 декабря 1996 г. № 17-03) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставляемых фирмой “КонсультантПлюс”)].
Удовлетворение основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов осуществляется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти регионов отчислений от федеральных и региональных налогов (ст. 36 Закона Красноярского края “О местном самоуправлении в Красноярском крае” (от 10 января 1996 г. №8-209) [В такой редакции Закон опубликован не был (см. база данных, предоставляемых фирмой “КонсультантПлюс”)]. Недостаток финансовых ресурсов , необходимых для удовлетворение основных жизненных потребностей населения административных районов и городов областного (краевого) значения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов и других целей восполняется поступлениями из фонда финансовой поддержки районов и городов субъектов Российской Федерации, для муниципальных образований – из фонда финансовой поддержки муниципальных образований субъектов РФ. (ст.15 Закона Красноярского края “О краевом бюджете на 1998 год” (от 4 июня 1998 г. №2-99) [Красноярский рабочий . №112. 4 июн.1998]; ст. 44 Устава Новосибирской области (в ред. Законов Новосибирской области от 10 апреля 1998 г. №5-03)
Выводы
Краткий анализ законодательства по социально-экономическому развитию административно-территориальных и муниципальных образований пилотных регионов позволяет отметить, что финансовая помощь (дотации, трансферты) им соответственно из региональных фондов финансовой поддержки районов и городов и фондов финансовой поддержки муниципальных образований, как и помощь субъектам Федерации из федерального фонда финансовой поддержки регионов, в основном направляется на покрытие текущих расходов социальной сферы. Она не решает проблему инвестирования в развитие инфраструктуры, выравнивания уровней обеспеченности территорий социальной инфраструктурой. Совсем остается без внимания производственная сфера. Поэтому можно сказать, что сложившаяся законодательная база субъектов Российской Федерации не позволяет решать проблему снижения асимметрии в развитии составляющих их административно- территориальных (муниципальных) образований.
Раздел III. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
1. Влияние Договоров на асимметрию в социально-экономическом и правовом развитии регионов России
Анализ 46 Договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий показал, что в целом Российская Федерация не превратилась в договорную, она больше соответствует конституционно-договорной Федерации. Договоры и фактически, и по мнению субъектов Федерации являются источниками права, причем в ряде случаев они становятся выше регионального законодательства.
Договоры в большей или меньшей мере за субъектами закрепили те предметы ведения и полномочия, с которыми им проще управлять регионами. В этих регионах создаются условия, способствующие более быстрому их развитию. Имея такой Договор, можно увереннее влиять на положение дел в регионе, чем субъектам Федерации, не имеющим договоры с “Центром”. Это несомненно создает асимметрию в развитии регионов России, заключивших договоры, и регионов, у которых таких договоров нет.
Пока другие субъекты Федерации стояли в стороне от договорного процесса заключившие договор субъекты (особенно республики) находились в более выгодных условиях. Заручившись договорами, они действовали более решительно и самостоятельно, ограждая себя от негативных последствий реформ. Конечно, не все республики смогли правильно и эффективно для общего блага воспользоваться выгодами договоров, но это уже вопрос не правовой. А возможности правовые договоры предоставляли. Например, Договор с Якутией в статье 1 “Предмет ведения органов государственной власти Республики Саха (Якутия)” закрепляет за ней “формирование и использование республиканского фонда драгоценных металлов и драгоценных камней; … участие в осуществлении … соглашений с … министерствами и ведомствами иностранных государств в целом” (п.п. “Ж”, “И”). [Федерализм власти и власть федерализма. М., ТОО “ИнтелТех”. 1977. С.271]. Указанные нормы дают большое преимущество Республике распоряжаться богатствами, принадлежащими и другим народам (регионам) России.
Асимметрия в развитии регионов четко просматривается и в группе субъектов Федерации, заключивших договоры с Российской Федерацией. Наблюдаются различия между договорами с республиками 1994 года, договорами с республиками 1995 года, договорами 1996 года и договорами 1997-1998 гг.
Первые договоры, заключенные в 1994 году с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, решали очень большой круг значимых для формирования в стране федеративных отношений задач: политических, социально-экономических, управленческих, научно-теоретических и др. Благодаря, например, Договору с Татарстаном удалось “вернуть” эту республику в русло федеративных отношений и конституционное российское пространство. В то же время Договор обеспечил Татарстану максимум свободы действий, возможных в условиях российской действительности. Он продвинул вперед российскую науку о федерализме и т.д.
Договоры этого периода в большей мере, чем последующие не соответствуют Конституции Российской Федерации, особенно с республиками Татарстан и Башкортостан. Они характеризуются значительным перераспределением полномочий в пользу республик, расширением перечня совместных полномочий и предметов ведения (за счет федеральных), а также собственных исключительных полномочий (за счет совместных и федеральных). Это позволило им быть в определенной степени независимыми от РФ при проведении собственной политики (в т.ч. в экономике) и решать важные для себя проблемы на условиях, оговоренных в договоре.
В исключительные полномочия республик включалось решение вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (Договор с Республикой Татарстан) , самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Кабардино-Балкарской Республикой, Договор с Республикой Башкортостан), создание собственного банка (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Республикой Башкортостан), вопросы судопроизводства, прокуратуры, адвокатуры, нотариата и помилования (Договор с Республикой Башкортостан, Договор с Республикой Татарстан) [Федерализм власти и власть федерализма. М., ТОО “ИнтелТех”. 1977. С.247-264]. Все эти вопросы по Конституции РФ являются предметами ведения Федерации.
Договоры 1996 года не претендуют на то, что не закреплено для субъектов Федерации в Конституции РФ. Эти договоры в основном конкретизируют те предметы ведения и полномочия, которые по логике ст.73 Конституции РФ относятся к полномочиям субъектов Федерации, но конкретно в Конституции не прописаны, без таких полномочий сложнее управлять регионами. Такие положения, кстати, зафиксированы практически во всех 46 договорах.
Одной из задач договоров 1996 года – решение субъектами Федерации ряда своих специфических проблем с участием Российской Федерации, например, охрана уникальных природных объектов – Ладожского озера, Карельского перешейка (Ленинградская область), охрана и восстановление лесных ресурсов (Иркутская область). Поскольку предметы совместного ведения в этой группе договоров в целом базируются на Конституции РФ, то в конечном итоге речь идет о механизме реализации ее норм.
Договоры с республиками, заключенные в 1995 году (Республика Северная Осетия-Алания, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Удмурдская Республика) по кругу решаемых проблем занимают промежуточное положение между договорами 1994 года и договорами 1996 года. Они более “лояльны” к федеральному центру и менее политизированы, чем договоры 1994 года. Это уже не договоры между Российской Федерацией и такой-то республикой , а договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
И в то же время договоры 1995 года содержат отдельные полномочия регионов, которые не закреплены за субъектами Федерации в Конституции РФ. К исключительным полномочиям, например, Республики Северная Осетия-Алания относятся вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами; к исключительным полномочиям Республики Саха (Якутия) – вопросы формирования и использования фонда драгоценных металлов и камней и т.д. Республики большое внимание обращают на решение своих внутренних проблем с участием Российской Федерации. Это, например, определение условий экономической деятельности и природопользования на территории, прилегающей к озеру Байкал (Республика Бурятия).
Договоры 1997 г. и особенно 1998 г. ставят во главу угла цели хозяйственные, больше внимания уделяют совместному ведению и в целом закрепляют за субъектом Федерации то, что сейчас уже никем не подвергается сомнению. Выгода этих договоров для субъектов Федерации в привлечении Федерации к решению своих проблем. Субъекты Федерации и не скрывают, что они заключают договоры “в целях качественного улучшения социально-экономических и политико-правовых условий жизни и деятельности населения” (преамбула Договора с Воронежской областью) [Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 . №21. Ст.2227].
Во многих договорах говорится о недопущении изъятия или перераспределения предметов ведения, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ (договоры с Челябинской областью, Магаданской областью и др.). Различаются такие договоры лишь спецификой региональных проблем и особенностями их решения, ради которых в значительной мере они и заключались.
Выводы и предложения
Договорно-правовое регулирование способно оказать свое влияние как на решение отдельных экономических проблем субъектов Федерации, так и в целом на экономическую интеграцию и асимметрию в развитии регионов РФ.
Разные стартовые условия развития республик, заключивших договоры с Российской Федерацией в 1994 и 1995 гг., субъектов Федерации, заключивших договоры в 1996г. и 1997-1998 гг., ведут к увеличению асимметрии в правовом и социально-экономическом положении рассматриваемых групп регионов, усиливают социальную напряженность в стране. Это свидетельствует о том, что необходимо договорной процесс ввести в единое законодательное русло. Введение единой формы договоров будет способствовать уменьшению асимметрии в развитии регионов РФ.
Сопоставление договоров дает возможность сделать выводы о наличии общих “болевых точек” в каждом субъекте Федерации, о его стремлении объединить усилия с Федерацией для решения этих проблем. Общими для многих субъектов РФ являются вопросы конверсии оборонного производства, социальной защиты военнослужащих, вопросы добычи и распоряжения полезными ископаемыми, межбюджетных отношений и др.
Анализ договоров позволяет также говорить о необходимости дополнения Конституции РФ (например, ст.76 правом субъектов РФ законодательствовать по предметам совместного ведения в опережающем порядке, если отсутствует соответствующий федеральный закон).
До сих пор нет единого мнения о договорном процессе. Правительство Черномырдина В.С. в свое время его поддержало.
А. Аринин и некоторые другие депутаты Государственной Думы считают, что “договорные отношения … не определяют суть строительства подлинной федерации. В нынешней России они являются отражением временного и компромиссного движения к подлинному, новому федерализму через преодоление старых стереотипов существующей модели федерации”( Федерализм власти и власть федерализма. М., ТОО “ИнтелТех”. 1997. С.4)
Государственная Дума уже несколько лет пытается включить договорной процесс в законодательное русло. Попытки эти все заканчиваются неудачно. Закон о принципах разграничения предметов ведения и полномочий натыкается на сопротивление значительной части Совета Федерации.
В январе 1998 года договорная практика обсуждалась на Всероссийской научно-практической конференции “Проблемы и перспективы развития российского федерализма”. Эти вопросы затрагивали в своих выступлениях Председатель Совета Федерации Строев Е.С. , а также Абдулатипов Р.Г., Шахрай С.М., Бабурин С.Н. и др.
В вводной части Рекомендаций к конференции записано, что в результате такой практики “возрастет фактический разрыв в правовом, социально-экономическом и финансовом положении регионов России”. В постановляющей части: “Считать приоритетными разработку и принятие следующих федеральных конституционных законов и федеральных законов: … о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; о порядке реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации”( Проблемы и перспективы развития российского федерализма. М.: Изд. Совета Федерации. 1998. С.253-254) .