ТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ УЧЕБНИК ДЛЯ ВУЗОВ Издание третье дополненное и переработанное
Работа добавлена на сайт samzan.net:
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
УЧЕБНИК ДЛЯ ВУЗОВ
Издание третье,
дополненное и переработанное
Под редакцией
В.Б. ЗОТОВА
Рекомендовано Министерством образования и науки РФ
в качестве учебника для студентов вузов,
обучающихся по специальности
"Государственное и муниципальное управление"
Рецензенты:
Кафедра государственного и муниципального управления Московского городского университета управления правительства Москвы (заведующий кафедрой, доктор педагогических наук Иванов П.Г.);
Царегородцев Ю.Н., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой менеджмента Московского гуманитарного университета;
Морозов В.Ю., доктор экономических наук, профессор Московского государственного университета сервиса.
Авторский коллектив
Зотов В.Б., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления - общая редакция учебника, глава 9, разд. 4.2, 6.5.
Бабун Р.В., кандидат экономических наук, заведующий кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета - руководитель авторского коллектива - концепция учебника, предисловие, глава 3, глава 1 (совместно с Н.Н. Мусиновой), глава 2 (совместно с О.М. Роем), глава 6 (совместно с З.З. Муллагалеевой), глава 7 (совместно с А.А. Сапожниковым), фрагменты других глав.
Кириллова А.Н., доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института региональных экономических исследований - глава 4.
Коваленко Е.Г., доктор экономических наук, профессор, декан юридического факультета, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева - глава 5.
Кузнецова Л.А., кандидат экономических наук, декан факультета управления, заведующий кафедрой муниципальной экономики и управления Челябинского государственного университета - глава 10.
Муллагалеева З.З., кандидат экономических наук, доцент кафедры муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета - глава 6.
Мусинова Н.Н., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления - глава 1, разд. 3.4, 8.1, 8.3.
Рой О.М., доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой региональной экономики и управления территориями Омского государственного университета - глава 2.
Сапожников А.А., доктор экономических наук, заведующий кафедрой "Государственное и муниципальное управление" Братского государственного университета - глава 7, разд. 4.7.
Семкина О.С., кандидат экономических наук, доцент кафедры "Государственное и муниципальное управление" Государственного университета управления - глава 8.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Выпуск учебника совпал с периодом глубокого реформирования всей системы публичной власти в России. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ. Практическая реализация Закона проходит крайне сложно, а срок вступления его в силу (изначально - 1 января 2006 года) был отодвинут до 2009 года. В Закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы, в том числе выпуска учебной литературы.
Следует отметить, что в новой литературе по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и существует крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления. Настоящий учебник призван частично восполнить этот пробел. Учитывая новизну и сложность проблем становления системы муниципального управления, отдельные выдвинутые положения носят постановочный характер.
Объектом муниципального управления является муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени. Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.
Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Мы будем говорить об этом в соответствующих главах учебника.
Определенные разночтения имеются в терминологии. Термины "муниципальное управление", "муниципальный менеджмент" или "городское управление" часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые. Они действительно близки, но не синонимичны. Так, в английском языке термин management (менеджмент) используется только применительно к корпоративному (хозяйственному, производственному) управлению. Для обозначения публичного (государственного или муниципального) управления употребляется термин government. Тем самым понятие "муниципальный менеджмент" в определенной степени лишается смысла. Однако в России он широко применяется, и мы будем пользоваться им, наряду с более точным термином "муниципальное управление".
Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление равно муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности имеет существенные различия, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.
Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в общую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным образовательным стандартом по специальности "Государственное и муниципальное управление". Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполагается, что читатели знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финансов, отраслей права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления.
После ознакомления с курсом "Система муниципального управления" читатель должен:
- иметь системные представления об основах местного самоуправления;
- знать теоретические и организационные основы муниципального управления;
- уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятельности;
- иметь навыки практического решения проблем муниципального управления, использования современных управленческих технологий.
Этими задачами продиктованы логика изложения материала и структура учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного самоуправления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 исследуется муниципальное образование как объект управления. В главе 3 сосредоточена основная методологическая нагрузка учебника - в ней рассматривается философия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4 - 7 конкретизируют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципальной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в системе муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специфика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности.
При написании учебника использовались труды многих российских ученых-теоретиков и практиков по проблемам местного самоуправления и муниципального управления. Среди них: классик российской муниципальной науки начала XX века Л.А. Велихов, а также Т.Т. Авдеева, Ю.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, А.Е. Балобанов, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, О.И. Генисаретский, В.А. Гневко, Т.М. Говоренкова, А.А. Замотаев, В.В. Иванов и А.Н. Коробова, Л.А. Калиниченко, Ю.В. Кириллов, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, П.А. Ореховский, А.И. Радченко, В.Е. Рохчин, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, П.Г. Щедровицкий, С.Н. Юркова и многие другие. Также использовалась учебная и научная литература по проблемам местного самоуправления и муниципального управления таких организаций, как Российский научный центр государственного и муниципального управления, Институт муниципального управления (г. Обнинск), Московский общественный научный фонд и др., и зарубежная литература.
При работе над учебником осуществлялось сопоставление взглядов участников авторского коллектива, взаимный обмен разработками. Совместная работа способствовала выработке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.
Авторский коллектив благодарит З.А. Алиеву, С.В. Баландину, В.В. Дранишникову, Г.М. Зинчук, В.Б. Макарова, Т.М. Полушкину, С.Г. Рябову, И.Д. Саначева, Т.И. Седашкину, Ф.П. Тарасенко, Т.М. Тишкину, С.В. Шапошникова, О.Ю. Якимову и А.М. Яковенко за помощь, оказанную в написании некоторых разделов, и разрешение пользоваться своими материалами.
В настоящем, третьем, издании учебника учтено состояние правовой базы местного самоуправления на 1 июля 2006 года. Учтен также ряд замечаний и предложений, высказанных читателями предыдущих изданий.
Глава 1. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Концепция и сущностные признаки
местного самоуправления
Природа местного самоуправления
Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.
Управление - это воздействие, поступающее в систему извне.
Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.
Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.
В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой низший уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителям и избираемым ими органам самоуправления.
В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.
Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Основные теории местного самоуправления
Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX веке. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в табл. 1.1.1.
Таблица 1.1.1
Основные теории местного самоуправления
|
Теории |
Основные признаки |
|
1. Общественная теория |
Строгое разграничение |
|
1.1. Хозяйственная теория |
Приоритет хозяйственной |
|
1.2. Юридическая теория |
Приоритет юридической |
|
1.3. Политическая теория |
Приоритет принципа отделения |
|
2. Государственная теория |
Общинные дела - часть |
|
3. Государственно- |
Выполнение общиной как местных, |
Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в ней - народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.
Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.
Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы, согласно этой теории, рассматриваются как субъекты государственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.
В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, несущих свою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.
Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.
Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.
Государство имеет дело с гражданами.
Местное самоуправление имеет дело с жителями.
Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и несет глубокий смысл.
Действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированные в Конституции РФ, - вопрос государственный, тогда как устройство жизни в конкретном поселении - вопрос местного значения.
Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.
Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
Определение и общие принципы местного самоуправления
Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления:
"Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает".
Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятом в 1995 году (в дальнейшем - Федеральный закон 1995 года), была приведена следующая формулировка:
"Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ) говорится следующее:
"Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций".
Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое.
Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны".
Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.
Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:
- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;
- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- законность в организации и деятельности местного самоуправления;
- гласность деятельности местного самоуправления;
- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
- государственные гарантии местного самоуправления.
Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:
- различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
- разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
- территориально ограниченный выборный принцип.
Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
Местные интересы, роль и функции
местного самоуправления в обществе
Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т.е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Сам термин "муниципалитет" происходит от латинских слов munis - тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio - беру, принимаю. Иными словами, самоуправление - бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и выбранные им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем государственные органы в случае централизованного управления местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.
Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функции напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый - власть (функция власти, политическая функция); второй - бизнес (хозяйственная функция); третий - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (рис. 1.1.1).
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ С ┌────────────────┐ ┌────────────────┐ ┌─────────────────┐ │
│ т │ I сектор │ │ II сектор │ │ III сектор │ │
│ р │ │ │ │ │ │ │
│ у │ Государство │ │ Бизнес │ │ Гражданское │ │
│ к │ (федеральный │ │ (хозяйствующие │ │ общество │ │
│ т │ и региональный │ │ субъекты) │ │ (некоммерческие │ │
│ у │ уровни) │ │ │ │ организации) │ │
│ р └───────┬─────┬──┘ └───────┬────────┘ └──┬──────┬───────┘ │
│ ы │ - - - ─┐ │ ┌─ - - - ┘ │ │
└───────────┼──────────────────┼────────────────────┼─────────┘
┌───────────┼─────────────┬────┼────┬───────────────┼─────────┐
│ Ф \/ \/ \/ \/ \/ │
│ у ┌────────────────┐ ┌────────────────┐ ┌──────────────────┐│
│ н │ │ │ │ │ Общественная ││
│ к │ Властная │ │ Хозяйственная │ │ функция ││
│ ц │ функция │ │ функция │ │ (самоорганизация ││
│ и │ │ │ │ │ граждан) ││
│ и └────────────────┘ └────────────────┘ └──────────────────┘│
│ /\ /\ /\ │
└───────────┼───────────────────┼───────────────────┼─────────┘
└───────────────────┼───────────────────┘
┌─────────────┴──────────┐
│ Местное самоуправление │
└────────────────────────┘
Рис. 1.1.1. Местное самоуправление в системе основных
структур общества
Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан - не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины "негосударственные", "неправительственные") организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства "не доходят руки", привлекает для их решения "невидимые" с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от "мелких" дел, позволяя им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.
В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты его системы в современной России представлены на рис. 1.1.2 и раскрываются в последующих разделах данной главы.
┌───────────────────────────────┐
│Система местного самоуправления│
└───────────────┬───────────────┘
┌───────┴───────┐
┌───────────────┤ Концепция ├──────────┐
│ └───────┬───────┘ │
┌──────────┴──────────┐ ┌───────┴───────┐ ┌────────┴────────┐
│ Основы деятельности │ │ Система │ │ Взаимодействия │
└┬────────────────────┘ │ народовластия │ └────────────────┬┘
│┌──────────────────┐ ├───────────────┤ │
├┤ Правовые: │ │ Демократия: │ │
│├─ - - - - - - - - ┤ └─┬─────────────┘ │
││ Законодательство │ ┌────┴┐ ┌──────┐ ┌───────────────┐│
│└──────────────────┘ │пред-│ │ не- │ │С федеральными ││
│┌──────────────────┐ │ ста-│ │ по- │ │ органами ├┤
├┤ Территориальные: │ │ ви- │ │сред- │ │государственной││
│├─ - - - - - - - - │ │тель-│ │ствен-│ │ власти ││
││ Муниципальные │ │ ная │ │ ная │ └───────────────┘│
││ образования │ └───┬─┘ └─┬────┘ ┌───────────────┐│
│└──────────────────┘ /\ │ С органами ││
│┌──────────────────┐ │ │ │ │государственной││
├┤ Организационные: │ │ власти ├┤
│├─ - - - - - - - - ┤ │ │ │ │ субъектов РФ ││
││ Выборные органы │ └───────────────┘│
││ и должностные │выборы│ │ │ ┌───────────────┐│
││ лица │<- - ─┘ └ -- - >│ С населением ├┤
│├─ - - - - - - - - ┤ │ ┌ -- - >└───────────────┘│
││ Иные органы и │ \/ ┌────────────────┐│
││ должностные лица │ ┌──────────┴──────┐ │С хозяйствующими││
│├─ - - - - - - - - ┤ │ Территориальное │ │ субъектами ├┤
││ Муниципальная │ │ общественное │ └────────────────┘│
││ служба │ │ самоуправление │ ┌────────────────┐│
│└──────────────────┘ └─────────────────┘ │Межмуниципальные├┤
│┌──────────────────┐ └────────────────┘│
└┤ Экономические: │ ┌────────────────┐│
├─ - - - - - - - - ┤ │ Международные ├┘
│ Имущество, │ └────────────────┘
│ бюджеты │
└──────────────────┘
Рис. 1.1.2. Структура системы местного самоуправления
в России
Проблемы становления и развития
местного самоуправления в России
Итак, по своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако реальных достижений в этой сфере в современной России оказалось меньше, чем преград.
Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная разъяснительная работа.
Другой проблемой является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что это равносильно развалу России. Они аргументируют свою позицию тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти и становится невозможно проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных образований.
Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах. Еще одна немаловажная проблема - дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Их подготовка требует длительного времени. Местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России. Важнейшая роль в этом отводится реализации положений Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вопросы для самоконтроля
1. В чем отличие местного самоуправления от государственной власти и от общественных организаций?
2. Чем различаются определения местного самоуправления, представленные в Европейской хартии местного самоуправления и в российском законодательстве?
3. Каковы общие принципы организации местного самоуправления?
4. Что такое "местные интересы"?
5. Какие функции выполняет местное самоуправление в современном обществе? В чем их специфика?
6. Каковы основные проблемы местного самоуправления в России?
1.2. Исторический путь местного самоуправления
Возникновение и развитие местного самоуправления
Становление и развитие местного самоуправления в России и за рубежом имеет богатую историю и является предметом специальной научной и учебной дисциплины. Цель настоящего раздела - дать краткий исторический обзор и характеристику различных систем местного самоуправления.
Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила организации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие знаниями и жизненным опытом. Подобная организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Соответственно, самоуправление, община старше, чем государство.
С развитием цивилизации усложнялись формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность "производственного коллектива" постепенно уменьшалась: от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Так возникло государство.
Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности.
Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII - XIX веков. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской Конституции 1831 года, сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.
За последние 200 лет местное самоуправление развилось во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других оно законодательно оформилось и отразило огромный опыт граждан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Принята Европейская хартия местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура - Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами (региональной и местной). Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.
Зарубежный опыт организации местного самоуправления
С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели.
Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.
Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах - префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.
Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей.
Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т.п.).
Самоуправление в России до 1917 года
Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выполнявшего только функции военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.
Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Но и в этот период самоуправленческие тенденции в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.
Так, при том же Иване Грозном "земские" и "губные" старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.
При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра стала вновь использоваться система назначения чиновников.
Следующий важный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - "Грамоту на права и выгоды городов Российской империи". Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. После завершения правления Екатерины процесс снова пошел вспять.
Вехами в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Властное влияние общины ("мира") на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и родственных ему народов.
Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.
Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 года. 21 мая Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысячи волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 года.
Самоуправление в СССР
После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.
В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 - 1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд "Основы городского хозяйства", изданный в 1928 году, и в наши дни сохраняет свою актуальность.
В 1927 - 1928 годах в СССР начался новый период развития, период "великого перелома" и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин надолго исчез из употребления. Профессора Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.
Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт "наказов избирателей" своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.
Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. "Сценарии" сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
Местное самоуправление в постсоветский период
Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 года был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти Законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.
В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.
Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997 году принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998 году - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ.
В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.
С 2002 года в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным ее компонентом стала реформа местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений (см. приложение 1), в том числе срок вступления Закона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации. По состоянию на сентябрь 2006 года завершен первый этап реформы - формирование новой системы муниципальных образований. Прошли выборы органов местного самоуправления, разработаны или скорректированы уставы муниципальных образований и начался период адаптации к требованиям нового законодательства.
Вопросы для самоконтроля
1. Как сформировалось местное самоуправление?
2. Каковы основные модели местного самоуправления в современном мире?
3. Как развивалось местное самоуправление в России до 1917 года?
4. С чем было связано возрождение местного самоуправления в СССР в период новой экономической политики?
5. Каковы особенности организации местной власти в советский период?
6. Как связано возрождение местного самоуправления в России с преобразованиями в общественном строе и экономике государства?
1.3. Правовые основы местного самоуправления
Понятие и состав правовой базы местного самоуправления
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.
Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (рис. 1.3.1).
┌──────────────────────────────────┐
┌───────────┤ Конституция Российской Федерации │
│ └───────────────┬──────────────────┘
│ ┌───────────────┼────────────────┐
│ ┌─────────┴─────────────┐ │ ┌──────────────┴────────────┐
│ │ Федеральный закон │ │ │ Указы и распоряжения │
│ │ "Об общих принципах │ │ │ Президента РФ, │
│ │ организации местного ├─┼─┤ постановления │
│ │ самоуправления в РФ", │ │ │ и распоряжения │
│ │ другие федеральные │ │ │ Правительства РФ, иные │
│ │ законы │ │ │ федеральные правовые акты │
│ └──┬───────────────┬────┘ │ └─────┬─────────┬───────────┘
│ │ │ │ │ │
│ │ ┌─────────────┴──────┴───────┴───────┐ │
│ │ │ Конституции (уставы) субъектов РФ, │ │
│ │ │ законы и иные правовые акты │ │
│ │ │ органов государственной │ │
│ │ │ власти субъектов РФ │ │
│ │ └────────────────────┬───────────────┘ │
│ ┌──┴──────────────────────┴─────────────────┴────────────┐
│ │ Уставы муниципальных образований, решения, принятые │
└─┤ на местных референдумах и сходах граждан, правовые │
│ акты органов и должностных лиц местного самоуправления │
└────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 1.3.1. Состав правовой базы
местного самоуправления РФ
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.
Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности.
Конституционные основы местного самоуправления
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.3.1.
Таблица 1.3.1
Конституционные основы местного самоуправления в РФ
|
Предмет |
Статьи |
Содержание конституционных норм |
|
Глава 1. Основы конституционного строя |
||
|
Статус |
п. 2 |
Народ осуществляет свою власть |
|
ст. 12 |
В РФ признается и гарантируется |
|
|
Муниципальная |
п. 2 |
В РФ признается и защищается |
|
п. 2 |
В муниципальной собственности |
|
|
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина |
||
|
Основные |
ст. 18 |
Определяют деятельность органов |
|
п. 2 |
Органы местного самоуправления, |
|
|
п. 2 |
Право граждан избирать и быть |
|
|
ст. 33 |
Право граждан на индивидуальные и |
|
|
Право |
п. 2 |
Органы местного самоуправления |
|
п. 3 |
Обязанность предоставления жилья |
|
|
Право на |
п. 1 |
Бесплатная медицинская помощь в |
|
Право на |
п. 2 |
Общедоступное и бесплатное дош- |
|
п. 3 |
Бесплатное высшее образование в |
|
|
Глава 3. Федеральное устройство |
||
|
Установление |
пп. "н" |
Установление общих принципов |
|
Глава 8. Местное самоуправление |
||
|
Сфера |
п. 1 |
Обеспечивает самостоятельное реше- |
|
Форма |
п. 2 |
Осуществляется гражданами путем |
|
Территории |
п. 1, |
Осуществляется в городских, |
|
Структура |
п. 1 |
Структура органов местного |
|
Задачи и |
п. 1 |
Органы местного самоуправления |
|
Выполнение |
п. 2 |
Органы местного самоуправления |
|
Гарантии прав |
ст. 133 |
Местное самоуправление гарантиру- |
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления. Более подробно вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти рассматриваются в разделе 1.5.
Федеральное законодательство
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:
- определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;
- правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.
В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года представлена в табл. 1.3.2.
Таблица 1.3.2
Структура Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ
|
Главы |
Статьи |
Наименование |
|
1 |
1 - 9 |
Общие положения |
|
2 |
10 - 13 |
Принципы территориальной организации местного |
|
3 |
14 - 18 |
Вопросы местного значения |
|
4 |
19 - 21 |
Наделение органов местного самоуправления |
|
5 |
22 - 33 |
Формы непосредственного осуществления населением |
|
6 |
34 - 42 |
Органы и должностные лица местного самоуправления |
|
7 |
43 - 48 |
Муниципальные правовые акты |
|
8 |
49 - 65 |
Экономическая основа местного самоуправления |
|
9 |
66 - 69 |
Межмуниципальное сотрудничество |
|
10 |
70 - 78 |
Ответственность органов и должностных лиц местного |
|
11 |
79 - 82 |
Особенности организации местного самоуправления |
|
12 |
83 - 86 |
Переходные положения |
К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (1996 год), "Об основах муниципальной службы в РФ" (1998 год), "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" (1998 год).
Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность муниципальных образований значительно активизировалась. Особое значение имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в результате принятия которого было устранено значительное количество противоречий между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым законодательством. Перечень основных федеральных актов, принятых в ходе реформы местного самоуправления (по состоянию на сентябрь 2006 года), приведен в Приложении 1.
Региональное законодательство
Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.
Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.
В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т.п. К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др.
Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI века оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 год) и в Республике Коми (1998 год).
В 2001 - 2003 годах по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.
Система муниципальных правовых актов
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл. 1.3.3.
Таблица 1.3.3
Система муниципальных правовых актов
|
Принимающие |
Типы правовых |
Наименование правового акта или |
|
Население на |
Решения |
Важнейшие вопросы местного |
|
Представитель- |
Решения |
Устав муниципального образования. |
|
Председатель |
Постановления |
Вопросы организации деятельности |
|
Глава местной |
Постановления |
Вопросы местного значения. |
|
Распоряжения |
Вопросы организации работы |
|
|
Глава |
Постановления |
Вопросы председателя представи- |
|
Иные должност- |
Распоряжения и |
Вопросы, отнесенные к их |
Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Порядок проведения местных референдумов и сходов рассматривается в разделе 1.7.
Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:
- положение о местных референдумах и местных выборах;
- положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;
- положение о порядке управления собственностью муниципального образования;
- правила землепользования и застройки;
- правила торговли;
- положение о муниципальном заказе;
- положение о муниципальной службе и т.д.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.
Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.).
Устав муниципального образования
Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003 года, отражаются следующие положения:
- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;
- виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
- виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 года, устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.
Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.
Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.
Вопросы для самоконтроля
1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?
2. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?
3. Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?
4. Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муниципального образования?
5. Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?
1.4. Территориальная организация местного самоуправления
Муниципальное образование - территориальное звено местного самоуправления
Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 год) и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в РФ" (1991 год) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин "муниципальное образование" и дано его определение: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".
Основные признаки муниципального образования приведены на рис. 1.4.1.
┌────────────┐ ┌─────────────────────────┐
│ Населенная │ │ Органы │
│ территория │ │ местного самоуправления │
└─────┬──────┘ └──────────┬──────────────┘
└───────┬───────────┘
┌─────────┴─────────────────┐
│ Муниципальное образование │
└─────────┬─────────────────┘
┌────────┼───────────┐
┌────┴────┐┌──┴────┐┌─────┴─────────┐
│ Местный ││ Устав ││ Муниципальная │
│ бюджет ││ ││ собственность │
└─────────┘└───────┘└───────────────┘
Рис. 1.4.1. Признаки муниципального образования
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Принципы и практика территориальной организации
местного самоуправления
При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.
1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.
2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.
3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Вторая, противоположная тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.
Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 года не создал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2 - 3 тысячи человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.
В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Так, в Англии и Индии в крупных поселениях и населенных территориях (муниципальные корпорации) и более мелких (муниципалитеты) разнятся объемы полномочий и структуры органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем известно, какие услуги жителям оказывает город и какие - округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.
В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 год общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тысячи.
Реформирование территориальной организации
местного самоуправления
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие "поселение" как самоуправляемая территория от понятия "населенный пункт". Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие - "межселенная территория". Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рис. 1.4.2.
┌─────────────┐
│ Территория │
│ субъекта РФ │
└───────┬─────┘
┌───────┴───────┐
┌────┴──────┐ ┌──────┴────────┐
│ Городские │ │ Муниципальные │
│ округа │ │ районы │
└───────────┘ └──────┬────────┘
┌───────────┴───┐
┌───┴───────┐┌──────┴──────┐
│ Поселения ││ Межселенные │
│ ││ территории │
└───┬───────┘└─────────────┘
┌────┴──────┐
┌─────┴─────┐┌────┴─────┐
│ Городские ││ Сельские │
└───────────┘└──────────┘
Рис. 1.4.2. Система муниципальных образований
на территории субъекта РФ
Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях - даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Практически это требование во многих субъектах РФ выполнить оказалось невозможным.
Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений.
Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.
Городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.
Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 года, наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 года не дает содержательного определения термина и указывает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления в России с 1 января 2006 года функционирует около 24,4 тысячи муниципальных образований, что более чем вдвое превышает их количество в 2005 году. Количество муниципальных образований по типам и по субъектам РФ приведено в Приложении 2 и в дальнейшем может уточняться.
В соответствии с Федеральным законом 2003 года внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Предусмотрен переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему, с тем чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные признаки муниципального образования?
2. Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании территории муниципального образования?
3. Какие модели территориальной организации местного самоуправления были использованы в субъектах РФ, их достоинства и недостатки?
4. Каковы основные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом 2003 года?
1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Основные определения и принципы
Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.
Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:
1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.
В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления:
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.
Вопросы местного значения и полномочия
местного самоуправления
Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной Закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в Законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов. Он не был исчерпывающим. Органы местного самоуправления имели право принимать к рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не урегулированных законодательством.
В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1 - 2 тысячи и городское поселение с населением 30 - 50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. В отличие от Федерального закона 1995 года, в Федеральном законе 2003 года установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т.е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, Федеральный закон 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.
Осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий
Особым предметом ведения органов местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.
Согласно Федеральному закону 1995 года, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако на деле этот порядок соблюдался далеко не всегда, и органы местного самоуправления были перегружены нефинансируемыми государственными полномочиями (так называемыми "федеральными мандатами"), связанными главным образом с предоставлением различных льгот отдельным социальным категориям населения. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий превышала треть всех расходов бюджета.
Федеральный закон 2003 года позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Принятие данных законодательных норм повлекло за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. В августе 2004 года по этому поводу был принят специальный Федеральный закон (N 122-ФЗ), известный как закон о монетизации льгот. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно определить понятия "предметы ведения", "полномочия", "компетенция", "вопросы местного значения"?
2. В чем состоит принцип субсидиарности?
3. Каковы недостатки Федерального закона 1995 года в определении предметов ведения и полномочий местного самоуправления и каковы соответствующие преимущества Федерального закона 2003 года?
4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 года разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?
5. Каков порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?
1.6. Местное самоуправление и государство
Принципы и формы государственного регулирования
деятельности местного самоуправления
Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Наиболее полно они были сформулированы в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370.
Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.
За рубежом, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в том числе в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, властей штатов и местных властей. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. При отсутствии согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.
Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис. 1.6.1.
┌────────────────────────────────┐
│ Формы │
│ государственного регулирования │
│ местного самоуправления │
└──┬────┬────────┬────────┬────┬─┘
┌─────────────┴───┐│┌───────┴───────┐│┌───┴─────────────┐
│ Законодательное │││ Экономическое │││ Государственная │
│ регулирование │││ регулирование │││ поддержка │
└─────────────────┘│└───────────────┘│└─────────────────┘
┌──────┴───┐ ┌─────────┴───────┐
│ Контроль │ │ Государственные │
│ и надзор │ │ гарантии прав │
└──────────┘ └─────────────────┘
Рис. 1.6.1. Формы государственного регулирования
местного самоуправления
Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Эти вопросы были рассмотрены в предыдущих разделах.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования. Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.11.
Государственная поддержка местного самоуправления
Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.
В 1995 году Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Она в целом была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Большинство ее пунктов также выполнено. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.
Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно.
Государственные гарантии прав местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.
Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.
Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.
Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. Решению этой проблемы могли бы способствовать:
- создание во всех субъектах РФ уставных (конституционных) судов, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам;
- специализация судей по вопросам муниципального права;
- систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
Наряду с гарантией прав, Федеральный закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия. Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
- перед населением муниципального образования;
- перед государством;
- перед физическими и юридическими лицами (рис. 1.6.2).
┌───────────────────────────┐
│ Формы ответственности │
│ органов и должностных лиц │
│ местного самоуправления │
└──────────────┬────────────┘
┌──────────────────┼─────────────────┐
\/ \/ \/
┌──────────────────┐┌──────────────────┐ ┌────────────────┐
│ ││ │ │ Перед │
│ Перед ││ Перед │ │ физическими │
│ населением ││ государством │ │ и юридическими │
│ ││ │ │ лицами │
└─────────┬────────┘└────────┬─────────┘ └─────┬──────────┘
│ │ │
\/ \/ \/
┌──────────────────┐┌──────────────────┐┌─────────────────┐
│ За ненадлежащее ││ За нарушение ││ За нарушение их │
│ исполнение своих ││ законодательства ││ законных прав │
│ функций ││ ││ и интересов │
└──────────────────┘└──────────────────┘└─────────────────┘
Рис. 1.6.2. Формы ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления
Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры, определяемые уставом муниципального образования.
Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом ответственность за осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа муниципального образования, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение их полномочий. Это возможно в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после решения суда.
Федеральный закон 2003 года предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть установлено судом.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.
Государственный контроль и надзор за деятельностью
местного самоуправления
Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом в Российской Федерации (согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен:
- осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;
- предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;
- осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Эти принципы не исключают контроля государства над выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:
- направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;
- при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;
- издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
- вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.
Взаимоотношения органов местного самоуправления
с территориальными структурами
органов государственной власти
На территории муниципального образования действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (на средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих государственных структур относятся следующие:
1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т.е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т.п.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе.
2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т.п.). Большинство этих компаний стали акционерными, хотя государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая нередко контрольным пакетом акций. Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.
3. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, экологии и природопользования, транспорта, по тарифам, служба финансово-бюджетного надзора и др.). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в том числе и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а также принимать соответствующие меры. Некоторые федеральные службы наделены правом наложения штрафных и иных санкций в административном порядке.
4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости. Совместно с органами местного самоуправления они проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.
5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.
6. Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.
7. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером является милиция. На нее возложена как задача борьбы с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственная и местная полиция разделены и имеют собственные полномочия. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел находится в двойном подчинении, считаясь подразделением местной администрации. Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусматривается передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?
2. На каких принципах должны строиться взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ?
3. Кто и в каком порядке осуществляет общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления?
4. Какие органы государственной власти и по каким вопросам вправе осуществлять надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления?
5. За что наступает и в каком порядке реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами?
6. Каковы общие и специальные гарантии прав местного самоуправления?
7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?
1.7. Непосредственное участие граждан
в местном самоуправлении
Формы участия граждан в местном самоуправлении
Конституция РФ (п. 2 ст. 130) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая включает формы непосредственной или прямой демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии - выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие граждан состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни. В настоящем разделе рассматриваются формы непосредственной демократии. Вопрос об органах местного самоуправления рассматривается в разделе 1.9.
Согласно Федеральному закону 2003 года, формы непосредственной демократии также делятся на две группы (рис. 1.7.1).
┌─────────────────────────────────────────────┐
│ Формы осуществления местного самоуправления │
└───────┬────────────────────────────────┬────┘
\/ \/
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐
│ Формы непосредственной │ │ Формы представительной │
│ демократии │ │ демократии │
└──────────┬─────────────┘ └────┬────────────┬──────┘
┌──────────┴─┬──────────────┐ │ │
\/ \/ \/ \/ Выборы \/
┌──────────┐┌─────────────┐┌─────────────┐ ┌──────────┐┌───────────┐
│ Местный ││Сходы граждан││Муниципальные│ │ Выборные ││ Выборные │
│референдум││ в малых ││ выборы ├ - ─┤органы МСУ││должностные│
└──────────┘│ поселениях ││и голосование│ └┬─────┬──┬┘│ лица МСУ │
└─────────────┘│ граждан │ │ └───┬─────┬─┘
└─────────────┘ │ │ \/ \/ │
┌──────────┐
│ │ │Другие │ │
│органы МСУ│
│ │ └────┬─────┘ │
┌────────────┴──┐
│Территориальное│┌─┴──────┴───────┴─┐
│ общественное ││Обращения граждан │
│самоуправление ││ в органы МСУ │
└───────────────┘└──────────────────┘
/\ /\
┌─────────────┐┌──────────────┐┌───────────┐ │┌───────────────────┐ │
│ Опросы ││ Мирные ││ Собрания, │ ││Публичные слушания,│ │
│общественного││массовые акции││конференции│ ││ правотворческая │ │
│ мнения ││ населения ││ граждан │ ││инициатива граждан │ │
└─────────────┘└──────────────┘└───────────┘ │└───────────────────┘ │
/\ /\ /\ │ /\ │
│ │ │ │ │ │
┌──┴───────────────┴─────────────┴────────┴─────────┴────────────┴─┐
│ Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 1.7.1. Формы участия граждан в местном самоуправлении
Первая - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:
- местные референдумы;
- муниципальные выборы;
- голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований;
- сходы граждан в малых муниципальных образованиях.
Ко второй группе относятся: участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, мирные массовые акции населения, а также разнообразные формы территориального общественного самоуправления, которые рассматриваются в разделе 1.8.
Согласно Федеральному закону 2003 года, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству, т.е. перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении.
Местный референдум
Высшая форма народовластия на муниципальном уровне - местный референдум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами и подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования. Принятое решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными органами государственной власти.
Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации. Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В местном референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Он проводится на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его итоги и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на местном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий.
Муниципальные выборы
Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.
Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.
При проведении муниципальных выборов используются различные избирательные системы (рис. 1.7.2). Основные из них - выборы по избирательным округам ("мажоритарная" система) и пропорциональная система.
┌───────────────────────┐
│ Избирательные системы │
└───────────┬───────────┘
┌──────────────────┼───────────────────┐
┌─────────┴────────┐┌────────┴───────┐┌──────────┴───────────┐
│ Мажоритарная ││Пропорциональная││ Смешанная │
│(по избирательным ││ (по партийным ││ (часть депутатов по │
│ округам) ││ спискам) ││избирательным округам,│
└─────────────────┬┘└────────────────┘│часть - по партийным │
│ │ спискам) │
│ └──────────────────────┘
┌──────────────────────┐│
│ Одномандатные округа ├┤
└──────────────────────┘│
┌──────────────────────┐│
│Двух- и многомандатные├┘
│ округа │
└──────────────────────┘
Рис. 1.7.2. Типы избирательных систем
При мажоритарной системе территория муниципального образования разбивается на несколько избирательных округов с примерно равной численностью населения и от каждого округа избирается один депутат. Такая схема встречается в России чаще всего в силу относительной простоты агитационной кампании, привычности ее как для населения, так и для властей. При пропорциональной системе избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или блок партий (т.е. за партийные списки), а депутатские мандаты распределяются пропорционально набранным голосам. Решение о применении в муниципальном образовании той или иной избирательной системы осуществляется местным сообществом самостоятельно в зависимости от местных условий и закрепляется в уставе муниципального образования.
Обе избирательные системы имеют свои достоинства и недостатки (табл. 1.7.1). Пропорциональная более приспособлена для выражения общего интереса территориального коллектива. Однако ее применение в России требует развитой политической структуры общества и устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.
Таблица 1.7.1
Достоинства и недостатки избирательных систем
|
Достоинства избирательной системы |
Недостатки избирательной системы |
|
Мажоритарная система |
|
|
- Непосредственное знакомство |
- Орган самоуправления, сформи- |
|
Пропорциональная система |
|
|
- Партийные фракции выражают |
- Ослаблены личные связи изби- |
Разновидностью мажоритарной системы являются выборы по многомандатным округам, когда от одного избирательного округа избирается не один, а несколько (не более 5) депутатов. Избранными по округу считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, в количестве, соответствующем числу мандатов. Такая система лучше всего решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В крупных городах может применяться схема, при которой многомандатным избирательным округом является район города, но в городе несколько таких округов. В малых муниципальных образованиях выборы могут проводиться по единому многомандатному округу.
Возможна также смешанная избирательная система, при которой одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая - по пропорциональной. Сочетая положительные качества исходных систем, смешанная избирательная система позволяет обеспечить выражение как территориальных, так и групповых интересов населения.
Согласно уставам большинства муниципальных образований, для победы на выборах достаточно простого большинства голосов. В некоторых уставах предусматривается, что при выборе главы муниципального образования для победы необходимо абсолютное большинство голосов, т.е. 50% + 1 голос от числа действительных бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набирает, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее количество голосов. Для победы во втором туре достаточно простого большинства голосов.
Голосование населения
В соответствии с Федеральным законом 2003 года голосование граждан может производиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения границ или преобразования муниципального образования. Порядок назначения и организации голосования аналогичны проведению выборов и референдумов.
Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), установленные уставом и подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить возможность обвиняемому дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за это проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей.
Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или его части), обладающих избирательным правом. Решение по данным вопросам считается принятым, если за него проголосовало более половины жителей, участвовавших в голосовании. Итоги голосования граждан и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Сходы граждан
В муниципальных образованиях с численностью избирателей не более 100 человек представительный орган местного самоуправления не создается, а для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Он осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, созывается главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен при участии более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
Решения схода считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников. Они подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.
Опросы населения
Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Для этого обычно достаточно опросить некоторое количество граждан, представляющих разные слои населения (репрезентативная выборка), что значительно проще и дешевле по сравнению с референдумом. Существуют технологии проведения различных устных и письменных опросов, формы анкетирования и т.д.
В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан назначается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе главы муниципального образования, а для вопросов государственного или межмуниципального значения - по инициативе органов государственной власти субъекта РФ. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета (или бюджета субъекта РФ, если опрос проводится по его инициативе). Результаты носят рекомендательный характер.
Собрания (конференции) граждан
Собрания граждан предназначены для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Они проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования, органа территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Обращения, принятые собраниями граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направлением письменного ответа.
В ряде случаев полномочия собрания граждан может осуществлять конференция граждан, т.е. собрание делегатов. Проведение конференций целесообразно в тех случаях, когда проведение собраний затруднено (например, для выявления мнения жителей городского микрорайона, в котором может проживать несколько тысяч жителей).
Порядок назначения и проведения собрания (конференции) граждан, а также их полномочия определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Публичные слушания. Правотворческая инициатива граждан
Публичные слушания и правотворческая инициатива - формы участия граждан в нормотворческом процессе и формировании муниципальной нормативной базы. Публичные слушания проводятся представительным органом или главой муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его обсуждение в средствах массовой информации и на собраниях (конференциях) граждан. При этом выявляются различные точки зрения, аргументы сторон, ведутся публичные дискуссии.
Федеральный закон 2003 года устанавливает обязательность проведения публичных слушаний по ряду вопросов жизнедеятельности муниципального образования (рис. 1.7.3).
┌─────────────────────────────┐
│ Предметы публичных слушаний │
└──────────────┬──────────────┘
┌────────────────┬─────┼──────────┬───────────────────┐
┌─────────┴─────────┐┌─────┴────┐│┌─────────┴─────────┐┌────────┴──────┐
│ Проект устава ││ Проект │││ Проекты планов ││ Вопросы о │
│ муниципального ││ местного │││и программ развития││преобразовании │
│ образования, ││ бюджета │││ муниципального ││ муниципального│
│ а также правового ││ и отчета │││ образования, ││ образования │
│ акта о внесении ││ о его │││ генеральные ││ │
│ изменений в устав ││исполнении│││ планы поселений ││ │
└───────────────────┘└──────────┘│└───────────────────┘└───────────────┘
┌──────────────────────┴───────────────────────────────┐
│ Проекты правил землепользования и застройки, проекты │
│ планировки и межевания территорий, │
│ отдельные виды разрешений │
│ на использование земельных участков │
│ и капитальное строительство │
└──────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 1.7.3. Публичные слушания
Для обеспечения участия жителей в публичных слушаниях население муниципального образования заблаговременно оповещается о времени и месте их проведения. Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Правотворческая инициатива граждан - право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного значения. С правотворческой инициативой может выступить группа граждан, обладающих избирательным правом. Ее минимальная численность (не превышающая 3% числа избирателей муниципального образования) устанавливается правовым актом представительного органа местного самоуправления.
Как правило, обращения граждан по вопросам принятия муниципальных правовых актов оформляются в виде письменных коллективных обращений к представительному органу муниципального образования (иногда их называют петициями). В них обосновывается необходимость принятия того или иного правового акта и предлагается его проект. В муниципальном образовании может устанавливаться порядок сбора подписей под петицией.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения. При этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность излагать свои позиции при рассмотрении внесенного проекта. Если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа местного самоуправления, указанный проект рассматривается на его открытом заседании с участием представителей населения.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Обращения граждан
Конституция РФ (ст. 33) и Федеральный закон устанавливают право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, к депутатам и должностным лицам. Существует несколько видов обращений (рис. 1.7.4): предложения, заявления, жалобы.
┌────────────────────────────────┐
│ Формы обращений граждан │
└────────────────┬───────────────┘
┌─────────────────────┴───┬──────────────────┐
┌─────────────┴─────────────┐┌──────────┴──────────┐┌──────┴──────┐
│ По способу обращения ││По количеству граждан││ По существу │
└┬──────────────────────────┘└─┬───────────────────┘└┬────────────┘
│ ┌────────────────────────┐ │ ┌───────────────┐ │┌───────────┐
├─┤письменные (почтой) │ ├─┤индивидуальные │ ├┤предложения│
│ └────────────────────────┘ │ └───────────────┘ │└───────────┘
│ ┌────────────────────────┐ │ ┌───────────────┐ │┌───────────┐
├─┤на приемах населения │ └─┤коллективные │ ├┤ заявления │
│ └────────────────────────┘ └───────────────┘ │└───────────┘
│ ┌────────────────────────┐ │┌───────────┐
├─┤на встречах с населением│ └┤ жалобы │
│ └────────────────────────┘ └───────────┘
│ ┌────────────────────────┐
├─┤по электронной почте │
│ └────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────┐
├─┤по Интернету │
│ └────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────┐
├─┤через пейджер │
│ └────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────┐
└─┤по телефону │
└────────────────────────┘
Рис. 1.7.4. Формы обращений граждан к депутатам,
должностным лицам и органам местного самоуправления
Предложение - обращение гражданина или группы граждан, направленное на улучшение порядка организации и деятельности муниципальных органов и организаций, совершенствование правовой основы местной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности местного сообщества. Жалоба - обращение гражданина или группы граждан по поводу нарушения их прав или охраняемых законом интересов. Заявление - обращение гражданина или группы граждан по поводу реализации принадлежащих им или другим гражданам прав, свобод и законных интересов.
Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями в течение месяца обязаны рассмотреть обращение гражданина (граждан) и дать на него письменный ответ. Для этого они имеют право запрашивать и получать от органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций сведения и материалы, необходимые для рассмотрения обращений.
Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливается законом субъекта РФ. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков ответа на обращения граждан законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность.
Таким образом, обращения граждан в органы местного самоуправления, являясь одной из форм их участия в осуществлении местного самоуправления, служат также гарантией защиты их прав и законных интересов. Умение местной власти работать с обращениями граждан, своевременно и компетентно реагировать на них является одним из важных критериев ее дееспособности, залогом успеха на очередных выборах.
Мирные массовые акции населения
Специфическая форма участия граждан в самоуправлении - мирные массовые акции: собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование. Их цель - привлечение внимания к какой-либо проблеме, оказание влияния (давления) на органы местного самоуправления для принятия какого-то решения. Проведение таких акций, как правило, свидетельствует о проблемах.
Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантируется право граждан на проведение мирных массовых акций. Местные особенности их проведения регулируются уставами муниципальных образований. В частности, для мирных массовых акций населения города требуется предварительное уведомление местной администрации. Требования, предъявляемые к уведомлению, и порядок его подачи определяются муниципальным правовым актом. Как правило, в нем должно быть указано место, время и продолжительность акции, ее цель, предполагаемое количество участников, ответственные лица. Администрация, получив уведомление, обязана обеспечить общественный порядок. Администрация вправе перенести место проведения акции, если ее проведение на заявленном месте может нарушить общественный порядок, например прервать движение общественного транспорта на важных магистралях. Организаторы массовой акции несут ответственность за ее соответствие заявленным целям и форме проведения. Никто не освобождается от ответственности за нарушение закона и общественного порядка.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные организационные формы осуществления местного самоуправления в РФ? Каковы их общие черты и отличия?
2. Как вы понимаете выражение "всеобщее, равное и прямое избирательное право"?
3. Почему принято считать, что именно пропорциональная избирательная система более всего способствует развитию муниципального образования?
4. В чем сходство и различие между сходом и собранием граждан?
5. В чем сходство и различие между опросом граждан и местным референдумом?
6. Какую форму прямой демократии вы считаете наиболее эффективной и почему?
1.8. Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Основы ТОС
Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС - максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов, избираемых гражданами.
Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. В уставе устанавливаются:
- территория, на которой осуществляется ТОС;
- цели и задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;
- порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;
- порядок принятия решений;
- порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
- порядок прекращения осуществления ТОС.
ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. В отличие от местного самоуправления, органы ТОС:
- не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;
- не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой - нет);
- не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;
- могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.
В то же время органы ТОС отличаются от органов общественной самодеятельности (ООС), образуемых по месту жительства. Это показано в табл. 1.8.1.
Таблица 1.8.1
Основные отличия ТОС и ООС
|
Параметры |
ТОС |
ООС |
|
Правовая основа |
Законодательство о |
Законодательство |
|
Территория |
Часть территории |
Территория |
|
Количество органов |
На определенной |
На территории могут |
|
Инициаторы создания |
Большинство населения |
Не менее 3 граждан |
|
Способы образования |
Собрание (конференция), |
Только собрание |
|
Регистрация |
В местных органах, |
В органах юстиции |
|
Представляет |
Всего населения |
Определенной части |
|
Право нормотворческой |
Обладает данным правом |
Не обладает данным |
|
Властные полномочия |
Обладает в части |
Не обладает |
В настоящее время массовому развитию ТОС препятствует слабая их поддержка населением.
В то же время благодаря ТОС могут развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского общества, повышаться активность населения, упрощаться и активизироваться избирательные и другие процессы, выявляться и использоваться внутренние резервы территории. Необходимо, однако, учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения и их компетенция определяется самими гражданами. Развитие ТОС отвечает принципу субсидиарности и соответствует концепции местного самоуправления как становления власти снизу вверх.
Система организации ТОС
Органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления по месту их жительства на части территории муниципального образования: территориях поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или группы таких домов и др.
Особое значение имеет создание органов ТОС в местах компактного проживания малочисленных народов. Они призваны содействовать социально-экономическому и культурному развитию, защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Общие принципы организации и деятельности ТОС малочисленных народов устанавливаются федеральным законом.
Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов (рис. 1.8.1).
┌─────────────────────────┐
│Организационные формы ТОС│
└────────────┬────────────┘
┌─────────────────────────┐┌──────────┴─────────┐┌──────────────────┐
│ Формы с участием ││Органы и должностные││ Ассоциация │
│ населения ││ лица ТОС ││ органов ТОС │
└┬────────────────────────┘└┬───────────────────┘└┬─────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ │┌──────────────────┐ │┌────────────────┐
├─┤собрания (конференции)│ ├┤ председатель ТОС │ ├┤ на части МО │
│ └──────────────────────┘ ││ (староста) │ │└────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ │└──────────────────┘ │┌────────────────┐
├─┤ выборы органов ТОС │ │┌──────────────────┐ ├┤ в пределах МО │
│ └──────────────────────┘ ││ исполнительно- │ │└────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ ││ распорядительные │ │┌────────────────┐
├─┤ референдумы, опросы │ ├┤ органы (исполни- │ ├┤межмуниципальные│
│ └──────────────────────┘ ││ тельный директор)│ │└────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ │└┬─────────────────┘ │┌────────────────┐
├─┤ правотворческая │ │ │┌────────────────┐ ├┤ региональные │
│ │ инициатива │ │ ├┤ микрорайонов │ │└────────────────┘
│ └──────────────────────┘ │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐
│ ┌──────────────────────┐ │ │┌────────────────┐ ├┤ межрегиональные│
├─┤ обращения │ │ ├┤жилых комплексов│ │└────────────────┘
│ └──────────────────────┘ │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐
│ ┌──────────────────────┐ │ │┌────────────────┐ └┤ общероссийская │
├─┤ обсуждения │ │ ││кварталов, улиц,│ └────────────────┘
│ └──────────────────────┘ │ ├┤ дворов │
│ ┌──────────────────────┐ │ │└────────────────┘
│ │ различные │ │ │┌────────────────┐
└─┤ общественные │ │ ││многоквартирных │
│ инициативы │ │ ├┤домов (подъезда)│
└──────────────────────┘ │ │└────────────────┘
│ │┌────────────────┐
│ ││малых населенных│
│ └┤ пунктов │
│ └────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐
├─┤общественные комиссии │
│ │по отдельным вопросам │
│ └──────────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐
└─┤контрольно-ревизионные│
└──────────────────────┘
Рис. 1.8.1. Система территориального
общественного самоуправления
ТОС осуществляется населением посредством проведения собраний и конференций граждан, которые могут избирать различные органы. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет. Конференция считается правомочной при участии не менее 2/3 избранных делегатов. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся:
- установление структуры органов ТОС;
- принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;
- избрание органов и должностных лиц ТОС на основе открытости и гласности;
- определение основных направлений деятельности ТОС;
- утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
- рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.
Органами ТОС могут быть: совет или комитет самоуправления, исполнительные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно возглавляет председатель или другое лицо, а в сельских и других малых населенных пунктах, не являющихся поселениями, - староста. Исполнительный орган может возглавлять директор (исполнительный директор). В небольших ТОС функции председателя и директора могут быть совмещены. По отдельным вопросам могут избираться общественные комиссии (например, по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и т.п.). Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС должны быть подотчетны собранию (конференции). Органы ТОС, являющиеся юридическими лицами, обязаны вести соответствующую отчетность, в том числе бухгалтерскую.
Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей. К собственной хозяйственной деятельности ТОС может относиться торговая и строительная деятельность, участие в коммерческих организациях, сдача в аренду земельных участков, нежилых помещений, рекламных площадей, принадлежащих ТОС, и т.п.
Компетенция отдельных органов ТОС определяется их уставами с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.
К ассоциациям относятся городские, районные и другие объединения органов ТОС (советы, комитеты, иные органы), а также объединения уполномоченных выборных лиц (советы старост, иных уполномоченных лиц). Они создаются в целях содействия эффективному осуществлению ТОС, координации деятельности органов ТОС отдельных территориальных образований и оказания им организационной и методической помощи на добровольной основе.
Органы ТОС на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно (рис. 1.8.2).
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│ Роли ТОС │
└───────┬─────────────┬─────────────────┬──────────┘
\/ \/ \/
┌─────────────┐┌────────────┐┌─────────────────────┐
│Хозяйствующий││Общественная││ Посредник между │
│ субъект ││ организация││ жителями и властью │
└─┬────────┬──┘└─┬──────────┘└─────┬───────────────┘
│ │ │ ┌──────────┼───────────┐
\/ \/ \/ \/ \/ \/
┌──────────┐┌────────┐┌────────┐┌──────────┐┌───────────┐
│Распоряди-││Исполни-││Информа-││Представи-││Контрольные│
│тельные ││тельные ││ционные ││тельные ││ │
└──────────┘└────────┘└────────┘└──────────┘└───────────┘
/\ /\ /\ /\ /\
┌─┴──────────┴─────────┴───────────┴───────────┴───┐
│ Функции ТОС │
└──────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 1.8.2. Роли и функции территориального
общественного самоуправления
Такая разнородная деятельность подпадает под сферу регулирования разных федеральных законов. В связи с этим рассматриваются предложения о принятии специального федерального закона "О территориальном общественном самоуправлении населения".
Финансовые ресурсы ТОС
Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления отдельных муниципальных полномочий на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления, доходы от собственной хозяйственной деятельности. В собственности ТОС могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения: детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые и вновь созданные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и другое имущество. Структура доходов и расходов ТОС представлена на рис. 1.8.3.
┌──────────────────────┐
│ Доходы и расходы ТОС │
└───────────┬──────────┘
┌────────────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐
┌─────────>│ Доходы ТОС │ │ Расходы ТОС │<──────────┐
│ └──────────┬─────────────┘ └─────────┬──────────┘ │
│ ┌──────────┴─────────────┐ ┌──────────────────┴─────────────────────┐│
│ │ Источники формирования │ │ ┌───────────────┐ ┌─────────────────┐ ││
│ │ финансовых средств │ │ │Самостоятельное│ │ Благотвори- │<─┤│
│ └──────────┬─────────────┘ ├>│ использование │ │ тельные акции │ ││
│┌────────────────────┴─────────────────────┐│ │ имеющихся в │ └─────────────────┘ ││
││ ┌───────────────┐┌─────────────────────┐ ││ │ распоряжении │ ┌─────────────────┐ ││
││ │ Доходы от ││ Финансовые средства,│ ││ │ собственных │ │ Пользование │ ││
│├>│ собственной ││ переданные ТОС │<┤│ │ средств │ │ собственностью, │ ││
││ │ хозяйственной ││ из местного бюджета │ ││ └───────────────┘ │ переданной ТОС │<─┤│
││ │ деятельности │└─────────────────────┘ ││ ┌───────────────┐ │ на условиях │ ││
││ └───────────────┘┌─────────────────────┐ ││ │Финансирование │ │ безвозмездного │ ││
││ ┌───────────────┐│Имущество, переданное│ ││ │ целевых │ │ пользования │ ││
││ │ Добровольные ││ в управление ТОС, и │<┘│ │ социальных │ └─────────────────┘ ││
││ │ взносы и ││собственное имущество│ ├>│ программ │ ┌─────────────────┐ ││
│├>│ пожертвования │└───────────────────┬─┘ │ │территориальных│ │ Организация │ ││
││ │ юридических и │┌────────────────┐ │ │ │ образований │ │ экономической │ ││
││ │ физических лиц││жилые и нежилые │<─┤ │ └───────────────┘ │ деятельности, │ ││
││ └───────────────┘│помещения │ │ │ ┌───────────────┐ │ направленной │<─┤│
││ ┌───────────────┐└────────────────┘ │ │ │ Финансовая │ │ на достижение │ ││
││ │ Финансовые │┌────────────────┐ │ │ │ поддержка при │ │ уставных целей │ ││
││ │ средства от ││производственные│<─┤ │ │ проведении │ │и удовлетворение │ ││
│├>│ гражданско- ││ помещения │ │ │ │ культурных, │ │ потребностей │ ││
││ │ правовых │└────────────────┘ │ ├>│ спортивных, │ │ членов ТОС │ ││
││ │ сделок │┌────────────────┐ │ │ │ лечебно- │ └─────────────────┘ ││
││ └───────────────┘│детские и спор- │<─┤ │ │оздоровительных│ ┌─────────────────┐ ││
││ ┌───────────────┐│тивные площадки │ │ │ │ мероприятий │ │Оплата должностей│<─┘│
││ │Кооперированные│└────────────────┘ │ │ └───────────────┘ │в органах ТОС │ │
││ │ денежные │┌────────────────┐ │ │ ┌────────────────┐└─────────────────┘ │
││>│ средства ││ инвентарь, │<─┤ │ │Создание объек- │ │
││ │физических лиц ││ оборудование │ │ │ │тов коммунально-│ │
││ └───────────────┘└────────────────┘ │ │ │бытового и соци-│ │
││ ┌───────────────┐┌────────────────┐ │ │ │ально-культурно-│ │
││ │Кооперированные││ транспорт │<─┘ └>│ го назначения, │ │
││ │ денежные │└────────────────┘ │ обеспечение их │ │
│└>│ средства │ │ содержания и │ │
│ │юридических лиц│ │ эксплуатации │ │
│ └───────────────┘ └────────────────┘ │
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐ │
└───────┤Контроль за поступлением и расходованием финансовых средств ТОС├──────────────┘
└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\ /\
┌─────────┴────────┐┌────────┴───────────┐┌─────────────┴───────────────┐
│ Ревизионная ││ Органы финансового ││Годовой отчет ТОС на собрании│
│комиссия (ревизор)││ контроля ││ или конференции членов ТОС │
└──────────────────┘└────────────────────┘└─────────────────────────────┘
Рис. 1.8.3. Финансовая модель ТОС
Вопросы для самоконтроля
1. Что понимается под ТОС?
2. Как образуются органы ТОС?
3. Какова роль ТОС в осуществлении местного самоуправления?
4. На каких территориях могут создаваться органы ТОС?
5. Какие задачи могут решать органы ТОС?
6. Назовите источники финансирования ТОС.
1.9. Организационные основы местного самоуправления
Органы и должностные лица местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В частности, Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Классификация органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам (рис. 1.9.1).
┌────────────────────────────────┐
│ Органы местного самоуправления │
└────────────────┬───────────────┘
┌─────────────┬─────────────┬─┴─────────────┬─────────────┐
┌─────┴──────┐┌─────┴─────┐┌──────┴──────┐┌───────┴─────┐┌──────┴─────┐
│ По способу ││По назначе-││ По полно- ││ По способу ││ По типу │
│ образования││нию (степе-││ мочиям ││ принятия ││ исполняемых│
│ ││ни специа- ││ ││ решений ││ функций │
│ ││лизации) ││ ││ ││ │
└┬───────────┘└──┬────────┘└┬────────────┘└┬────────────┘└┬───────────┘
│┌────────────┐ │┌───────┐ │┌───────────┐ │┌───────────┐ │┌──────────┐
├┤ Выборные │ ││ Общего│ ││Исполняющие│ ││Принимающие│ ││Представи-│
│└────────────┘ ├┤ назна-│ ├┤собственные│ ├┤ решения в │ ├┤ тельный │
│┌────────────┐ ││ чения │ ││полномочия │ ││коллегиаль-│ ││ орган │
└┤ Другие │ │└───────┘ │└───────────┘ ││ном порядке│ ││(проектная│
└┬───────────┘ │┌───────┐ │┌───────────┐ │└───────────┘ ││ функция) │
│┌──────────┐ ││ Спе- │ ││Исполняющие│ │┌───────────┐ │└──────────┘
││ Формируе-│ ││ циаль-│ ││отдельные │ ││Принимающие│ │┌──────────┐
││ мые на │ ││ ного │ ├┤ государ- │ └┤ решения │ ││ Исполни- │
││доброволь-│ └┤ назна-│ ││ ственные │ │единолично │ ││ тельный │
├┤ной основе│ │ чения │ ││полномочия │ └───────────┘ ││ орган │
││ с после- │ └───────┘ │└───────────┘ └┤(програм- │
││дующим ут-│ │┌────────────┐ │ мная │
││верждением│ ││Исполняющие │ │ функция) │
│└──────────┘ ││добровольные│ └──────────┘
│┌──────────┐ └┤полномочия │
││Формируе- │ └────────────┘
││ мые на │
├┤ основе │
││назначения│
│└──────────┘
│┌──────────┐
││Формируе- │
││ мые на │
││ основе │
└┤кооптации │
│по уста- │
│новленным │
│ нормам │
└──────────┘
Рис. 1.9.1. Классификация органов местного самоуправления
По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются "отраслевые" органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т.д.).
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
- собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
- делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
- добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин "проектная функция") и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления ("программная функция"), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации, можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Зарубежный и отечественный опыт организации
муниципальной власти
Для оценки способов формирования и компетенции органов местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.
Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. 1.9.2.
I. Совет - слабый мэр ┌──────────────────────────────────┐
│┌─────────┐ ┌─────────┐ │
││Население│ ---> │ Мэр │ │
│└─────────┘ /т/ └──┬───┬──┘ │
│\ из- / /е/ │на-│ │
│ \ би- / /а/ │ни-│ │
│ \ ра-/ /р/ │ма-│ │
│ \ет/ /и/ │ет │ │
│ ---- /б/ ┘ └ │
│ \ / /з/ \ / │
│ \/ /и/ \ / │
│┌────────┐ ┌────────┐│
││ ├───────────┘\ │ ││
││ Совет │согласовывает\│Служащие││
││ │руководителей/│ ││
││ ├───────────┐/ │ ││
│└────────┘ └────────┘│
└──────────────────────────────────┘
II. Сильный мэр - совет ┌──────────────────────────────────┐
│┌─────────┐ ┌─────────┐│
││Население├─избирает-->│ Мэр ││
│└────┬────┘ └─────┬───┘│
│ │ /я/ │ │
│ и /с/ н │
│ з /т/ а │
│ б /е/ н │
│ и /а/ и │
│ р /в/ м │
│ а /ы/ а │
│ е /т/ е │
│ т /и/ т │
│ │ /ч/ │ │
│ \/ /т/ \/ │
│┌───────┐ /о/ ┌────────┐│
││ Совет │<-- │Служащие││
│└───────┘ └────────┘│
└──────────────────────────────────┘
III. Совет - управляющий ┌──────────────────────────────────┐
│┌─────────┐ ┌───────────┐ │
││Население│ ---> │Управляющий│ │
│└─────────┘ /т/ └──┬───┬────┘ │
│\ из- / /е/ │на-│ │
│ \ би- / /а/ │ни-│ │
│ \ ра-/ /м/ │ма-│ │
│ \ет/ /и/ │ет │ │
│ ---- /н/ ┘ └ │
│ \ / /а/ \ / │
│ \/ /н/ \ / │
│┌────────┐ ┌────────┐│
││ Совет │ │Служащие││
│└────────┘ └────────┘│
└──────────────────────────────────┘
IV. Комиссия ┌──────────────────────────────────┐
│┌─────────┐ ┌─────────┐│
││Население├─избирает-->│Комиссия ││
│└─────────┘ └──┬───┬──┘│
│ │на-│ │
│ │ни-│ │
│ │ма-│ │
│ ┘ет └ │
│ \ / │
│ \ / │
│ ┌────────┐ │
│ │Служащие│ │
│ └────────┘ │
└──────────────────────────────────┘
V. Комбинированная форма ┌──────────────────────────────────┐
│┌─────────┐ ┌─────────┐│
││Население├─избирает-->│ Мэр ││
│└────┬────┘ ┌─┬───────┴─────┬───┘│
│ │ │о│ ┌────┴───┐│
│ и │т│ │нанимает││
│ з │ч│ └────────┘│
│ б │и│ \/ │
│ и │т│ ┌───────────┐│
│ р │ы│ │Управляющий││
│ а │в│ └───────┬───┘│
│ е │а│ /\ │ │
│ т │е│ /т/──┘ │ │
│ │ │т│ /е/ │ │
│ │ │с│ /а/ ┌────┴───┐│
│ │ │я│ /в/ │нанимает││
│ │ └┬┘/ы/ └────┬───┘│
│ \/ ┌──┘/в/ \/ │
│┌───────┐ │ /о/ ┌────────┐│
││ │<─┘ /с/ │ ││
││ │ /а/ │ ││
││ │ /л/ │ ││
││ Совет │ /г/ │Служащие││
││ │/о/ │ ││
││ │с/ │ ││
││ │/ │ ││
│└───────┘ └────────┘│
└──────────────────────────────────┘
Рис. 1.9.2. Основные модели структур
органов местного самоуправления в США
1. Форма "совет-мэр", или форма со слабым мэром. Население избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.
2. Форма "мэр-совет", или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3).
3. Форма "совет-управляющий". Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.
4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющую и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).
5. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.
В Германии сложились 4 основные организационные формы местного самоуправления.
1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.
2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины - магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.
3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.
4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации (директор или городской голова).
В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.
В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 года сложились две основных модели организационных структур местного самоуправления.
1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего состава избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.
2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решениями совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.
Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.
Модели организации местной власти
по Федеральному закону 2003 года
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.
В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования он:
- избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
- в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
- в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
- не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 года введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Он может:
- состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
- избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования
Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6 - 12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40 - 120 членов в ассамблеях префектур и 12 - 100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:
- 7 - при численности жителей менее 1000;
- 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;
- 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;
- 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;
- 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;
- 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.
Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов Закон не ограничивает.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района Закон допускает две схемы, упомянутые выше.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
- принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - 1 депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
- издает в пределах своей компетенции правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть отклонено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.
Вопросы структуры и деятельности местной администрации, контрольных и иных органов местного самоуправления рассматриваются в главе 8.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основания для классификации органов местного самоуправления?
2. В чем особенности представительных и исполнительных органов местного самоуправления?
3. В чем различия моделей организационных структур органов местного самоуправления по Федеральным законам 1995 года и 2003 года? Какой из этих моделей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании?
4. Какие из существующих в соответствии с Федеральным законом 1995 года моделей организационных структур местного самоуправления исключает Федеральный закон 2003 года?
5. Что означает принцип разделения властей применительно к органам местного самоуправления?
1.10. Муниципальная служба
Понятия муниципальной службы и муниципального служащего
Под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Основные ее признаки показаны на рис. 1.10.1.
┌────────────────────┐ ┌─────────────────────────────┐
│Муниципальная служба├────────>│Профессиональная деятельность│
└─────────┬──────────┘ └──────────────┬──────────────┘
│ ┌─────────────┬───────┴────────┐
\/ \/ \/ \/
┌────────────────┐┌──────────┐┌──────────────┐┌───────────────┐
│Служба в органах││ На ││По исполнению ││За денежное │
│ местного ││постоянной││и обеспечению ││вознаграждение,│
│ самоуправления ││ основе ││ полномочий ││выплачиваемое │
└────────┬───────┘└──────────┘│ органов ││ из средств │
│ /\ │ местного ││ местного │
│ │ │самоуправления││ бюджета │
│ │ └──────────────┘└───────────────┘
│ │ /\ /\
└──────────────┴─────────────┴────────────────┘
Рис. 1.10.1. Признаки муниципальной службы
В настоящем разделе излагаются правовые основы муниципальной службы в системе местного самоуправления. Вопросы ее практической организации в рамках кадрового обеспечения муниципального управления рассматриваются в главе 8.
До принятия Конституции РФ 1993 года понятия муниципальной службы вообще не существовало, а работники местных органов считались государственными служащими. С выделением органов местного самоуправления из системы органов государственной власти вопросы муниципальной службы потребовали правового регулирования.
Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятый в 1998 г., разделил муниципальные должности на 3 категории:
- "А" - выборные муниципальные должности, т.е. должности, замещаемые в результате муниципальных выборов и занимаемые депутатами представительных органов, главами и иными выборными должностными лицами местного самоуправления;
- "Б" - замещаемые по трудовому договору (найму) для непосредственного обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории "А". К этой категории относятся заместители, помощники, референты и другие служащие. Трудовой договор с таким служащим заключается, как правило, на срок полномочий должностного лица категории "А", работу которого обеспечивает данный служащий;
- "В" - иные муниципальные служащие, работающие по трудовому договору.
Муниципальной службой является только служба на должностях категорий "Б" и "В", не являющихся выборными и замещаемых по трудовому договору.
Таким образом, глава местного самоуправления или депутат представительного органа занимают муниципальные должности, но не находятся на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. Не относится к муниципальным служащим вспомогательный и технический персонал (водители, секретари, персонал по обслуживанию зданий и др.), поскольку эти работники не исполняют полномочий местного самоуправления.
Различия между выборными должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими представлены в табл. 1.10.1.
Таблица 1.10.1
Различия между выборными должностными лицами
местного самоуправления и муниципальными служащими
|
Отличительные |
Выборные должностные |
Муниципальные |
|
Методы подбора |
Выбираются гражданами |
Нанимаются на |
|
Содержание |
Определяют общественные |
Выбирают способы и |
|
Критерии подбора |
Поддержка избирателей |
Квалификация, опыт, |
|
Возможность |
Могут представлять |
Не вправе использовать |
|
Продолжительность |
Выбираются на срок |
Нанимаются на |
Муниципальная служба, как и работа на выборных муниципальных должностях, финансируется за счет средств местных бюджетов. Для муниципальных служащих должны быть обеспечены соответствующие условия и оплата труда. Так, согласно Европейской хартии местного самоуправления (п. 2 ст. 6): "Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе".
Правовая регламентация муниципальной службы
Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" установлены основные принципы муниципальной службы, порядок установления классификации муниципальных должностей и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим. Установлены также ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные гарантии для муниципальных служащих. В связи с проводимой реформой местного самоуправления и реформой государственной службы указанный Федеральный закон требует корректировки.
На уровне субъектов РФ должны быть приняты законы о муниципальной службе, в которых должны быть установлены реестры муниципальных должностей, соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при изменении места работы, требования к установлению прав и обязанностей, системы поощрений и наказаний, установление денежного содержания, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, порядок управления муниципальной службой.
С учетом перечисленных требований вопросы регулирования муниципальной службы определяются уставами и нормативными правовыми актами муниципальных образований.
На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.
Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе, независимо от пола, расовой принадлежности, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к муниципальным должностям может определяться только наличием у работника профессионального образования, квалификации и в некоторых случаях стажа работы по специальности.
Прохождение муниципальной службы
На муниципальную службу может быть принят гражданин в возрасте не моложе 18 лет, имеющий соответствующее образование и отвечающий квалификационным требованиям занимаемой должности. Прием на муниципальную службу может осуществляться: на условиях назначения, договора или контракта (срочного или бессрочного), на срок полномочий выборного лица, работу которого будет обеспечивать муниципальный служащий, или на иных условиях.
Замещение вакантной должности муниципальной службы, как правило, должно осуществляться по конкурсу, в порядке, установленном нормативным правовым актом муниципального образования. Для гражданина, впервые принятого на должность муниципальной службы, или при переводе на более высокую должность может устанавливаться испытательный срок до 3 месяцев. При неудовлетворительном результате муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность муниципальной службы, а при невозможности или отказе от перевода - уволен.
На муниципального служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой должности муниципальной службы с оплатой по соглашению. Повышение муниципального служащего в должности может производиться из резерва кадров или по конкурсу.
Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности должна проводиться периодическая аттестация муниципальных служащих (через 2 - 4 года). В процессе прохождения службы муниципальный служащий имеет право на периодическое повышение квалификации, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета. В связи с реформой местного самоуправления усиливается внимание к проблемам подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Разработаны программы обучения для различных форм переподготовки и категорий служащих (с полным и частичным отрывом от производства, без отрыва от производства и т.п.).
Поощрения и взыскания за работу на муниципальной службе, увольнения за допущенные нарушения осуществляются в соответствии с законодательством РФ о труде.
Прекращение муниципальной службы осуществляется по личному заявлению служащего в связи со сроком окончания контракта, выходом на пенсию либо по другим основаниям. Увольнение муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа возможно только по основаниям, предусмотренным законодательством.
Обязанности муниципального служащего и ограничения,
связанные с муниципальной службой
Муниципальный служащий обязан:
- обеспечивать соблюдение законодательства, защиту прав и законных интересов граждан;
- своевременно рассматривать обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, разрешая их в порядке, установленном законодательством;
- обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;
- исполнять приказы, распоряжения и указания (за исключением незаконных) руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий;
- соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией, поддерживать уровень своей квалификации;
- не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом и иными нормативными правовыми актами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан, в том числе после прекращения муниципальной службы.
Федеральным законом установлен порядок, согласно которому муниципальный служащий ежегодно, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.
Деятельность муниципального служащего требует определенных ограничений, препятствующих использованию служебного положения в корыстных целях либо в ущерб населению. В частности, согласно Федеральному закону, муниципальный служащий не вправе:
- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;
- быть депутатом всех уровней или выборным должностным лицом местного самоуправления;
- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
- являться членом органа управления коммерческой организации, если ему не поручено по должности участвовать в управлении этой организацией;
- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, где он состоит на муниципальной службе;
- использовать в неслужебных целях служебную информацию, а также средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество;
- получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
- получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) за действия, связанные с исполнением им должностных обязанностей;
- выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых по договоренности с другими органами местного самоуправления, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
- принимать участие в забастовках;
- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Муниципальный служащий обязан в установленном порядке передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.
Права и социальные гарантии муниципальных служащих
Муниципальный служащий имеет право на:
- ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также условия работы, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения им должностных обязанностей;
- посещение в установленном порядке для исполнения своих должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций, независимо от их форм собственности;
- принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с его должностными обязанностями;
- замещение вакантных должностей муниципальной или государственной службы с учетом его квалификационного разряда;
- увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, а также уровня квалификации;
- ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение объяснений к личному делу;
- проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
- вхождение в профессиональные союзы;
- внесение предложений по совершенствованию муниципальной службы;
- обращение в соответствующие органы местного самоуправления или в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой.
Специфика работы муниципального служащего требует установления для него четких социальных гарантий. Федеральный закон определяет, что муниципальному служащему должны быть гарантированы:
- условия работы, обеспечивающие выполнение им должностных обязанностей;
- денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные законодательством;
- ежегодный оплачиваемый отпуск;
- медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;
- пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей, на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Муниципальному служащему в зависимости от условий прохождения им муниципальной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.
Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, ежемесячных надбавок за квалификационный разряд, особые условия муниципальной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных нормативными правовыми актами муниципального образования, законами субъекта РФ и федеральными законами. Минимальный должностной оклад муниципального служащего не может быть ниже минимального должностного оклада государственного гражданского служащего соответствующего субъекта РФ. Максимальный должностной оклад муниципального служащего не может превышать максимального должностного оклада государственного гражданского служащего того же субъекта РФ.
Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет, могут предоставляться дополнительные отпуска в случаях и порядке, предусмотренном законодательством субъекта РФ и муниципальными правовыми актами.
Вопросы для самоконтроля
1. Различаются ли между собой понятия "занимать муниципальную должность" и "находиться на муниципальной службе"?
2. На каких уровнях власти осуществляется правовое регулирование муниципальной службы?
3. Как подразделяются муниципальные служащие в зависимости от занимаемой должности?
4. Какие ограничения и с какой целью накладываются на муниципального служащего?
5. Какие социальные гарантии имеют муниципальные служащие?
1.11. Финансово-экономическое обеспечение
местного самоуправления
Экономическая основа местного самоуправления
Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003 года, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В настоящем разделе излагаются правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления. Вопросы формирования и использования отдельных компонентов муниципального имущества, финансовых средств, а также управления экономическими процессами на территории муниципального образования рассматриваются в главе 6.
Финансовая автономия является существенным элементом местного самоуправления. Это подчеркнуто и в Европейской хартии, где записано, что органы местного самоуправления имеют право "на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций". При этом финансовые средства "должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям".
Состав и использование муниципального имущества
Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:
- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
- имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Федеральный закон 2003 года конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. По Закону в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.
Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.
Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с Законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы.
Муниципальная собственность признается и защищается государством, наравне с государственной, частной и иными формами собственности.
Местные бюджеты
Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления следующим образом:
- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций;
- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
- предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся:
- финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;
- финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования. Многие предприятия для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, объекты для отдыха. Нередко в общем объеме муниципальных финансов средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный удельный вес.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.
Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.
В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий и полномочий субъектов РФ.
При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов в порядке, установленном представительным органом. Право осуществления заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом не предусмотрено иное.
Доходы и расходы местных бюджетов
Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом "О бюджетной классификации в РФ", с использованием единой методологии и нормативной базы.
Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. Однако следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в состоянии обеспечить жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.
Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К первым относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает:
- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;
- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;
- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.
В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита.
Более подробно вопросы доходов, расходов и сбалансированности местных бюджетов рассматриваются в главе 6.
Выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований
Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях - "донорах" собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования - "реципиенты" нуждаются в бюджетных дотациях. "Донорами", как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Пока подавляющее большинство муниципальных образований - "реципиенты". В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает проблема финансовой поддержки государством экономически слабых муниципальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров.
До последнего времени эта задача решалась с помощью так называемых регулирующих налогов, т.е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулировала органы местного самоуправления к наращиванию собственных источников доходов, порождая иждивенческие настроения.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ предусматривают установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим законодательство предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, рассмотренных в главе 6.
Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.
Новый механизм бюджетного выравнивания направлен на укрепление экономического потенциала муниципальных образований и наращивание ими собственной доходной базы.
Вопросы для самоконтроля
1. Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
2. Что входит в состав муниципального имущества?
3. Какими правами обладают органы местного самоуправления в отношении муниципального имущества?
4. Что такое местный бюджет?
5. Для чего необходима сбалансированность местных бюджетов?
1.12. Межмуниципальное сотрудничество
Союзы и ассоциации муниципальных образований. Мировой опыт
Многие местные вопросы муниципальные образования могут более эффективно решать совместными усилиями. Сотрудничество между муниципальными образованиями может осуществляться также для совместной защиты общих интересов перед органами государственной власти, обмена опытом работы и т.п. Оно может принимать формы союзов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.
В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.
В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной задачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. В каждом штате имеется также своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу. Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).
В Германии в состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города - непосредственные члены и 601 город - косвенные члены (входящие в 11 земельных союзов). Кроме того, в Союз входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов. В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.
Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:
- Международный союз местных властей, основной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;
- Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.
Союзы и ассоциации муниципальных образований в России
В России союзы и ассоциации местных властей стали создаваться сравнительно недавно, с началом перестройки. Первой в 1986 году была создана Ассоциация сибирских городов, преобразованная в дальнейшем в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Большую роль в развитии межмуниципального сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл образованный в 1991 году Союз российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города. По состоянию на 2006 год в России создано и действует несколько десятков различных союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов местного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления. Учредительными договорами устанавливаются вид деятельности союза (ассоциации), права на долевое участие и пользование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами.
Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описания сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации (рис. 1.12.1).
┌───────────────────────────────────────────────┐
│ Союзы и ассоциации муниципальных образований │
└──────────────────────────┬────────────────────┘
┌─────────────────┬────────┴───────┬─────────────────┐
┌────────┴─────────┐┌──────┴─────┐┌─────────┴────────┐ ┌─────┴─────┐
│ По ││По профилю ││ По территории │ │ По основе │
│представительству ││деятельности││ действия │ │ создания │
└───┬──────────┬───┘└───┬─────┬──┘└──┬──────┬──────┬─┘ └──┬─────┬──┘
┌───┴───┐┌─────┴───┐ ┌──┴─┐┌──┴─┐ ┌──┴──┐┌──┴──┐┌──┴─┐ ┌───┴─┐┌──┴──┐
│Объеди-││ Объеди- │ │Ши- ││Спе-│ │Ре- ││ Меж-││ Об-│ │ На ││ По │
│няющие ││ няющие │ │ро- ││циа-│ │гио- ││ ре- ││ ще-│ │ до- ││пред-│
│муници-││ предста-│ │ко- ││ли- │ │наль-││ гио-││рос-│ │ бро-││писа-│
│пальные││ витель- │ │го ││зи- │ │ные ││наль-││сий-│ │воль-││ нию │
│образо-││ ные или │ │про-││ро- │ │ ││ ные ││ские│ │ной ││ │
│вания в││ иные │ │фи- ││ван-│ │ ││ ││ │ │ ос- ││ │
│целом ││органы МО│ │ля ││ные │ │ ││ ││ │ │нове ││ │
└───────┘└─────────┘ └────┘└────┘ └─────┘└─────┘└────┘ └─────┘└─────┘
Рис. 1.12.1. Классификация союзов и ассоциаций
муниципальных образований
По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований подразделяются на региональные, межрегиональные и общероссийские.
Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.
Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований "Города Урала".
Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них являются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России.
По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соответствующей территории и специализированные (обычно общероссийские) ассоциации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу специализированных ассоциаций относятся Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз малых исторических городов и др.
По уровню представительства выделяют союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления (например, представительные органы, жилищно-коммунальные службы, органы здравоохранения и т.п.).
Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, явились следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований.
В 1998 году по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образований был учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации - единая общенациональная организация, своеобразный "союз союзов", представляющий интересы всех типов муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями по вопросам местного самоуправления.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 году был образован единый совет муниципальных образований. В связи с этим наряду с союзами и ассоциациями, создаваемыми на добровольной основе, появляются создаваемые по предписанию. Организация и деятельность таких советов осуществляется в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет должен иметь свой устав и органы управления. Он определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Региональные советы муниципальных образований могли бы рассматривать следующий круг вопросов:
- предварительное рассмотрение и согласование проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;
- выработку согласованных подходов к вопросам, связанным с установлением системы муниципальных образований на территории субъекта РФ, порядка их создания, объединения и упразднения, изменения их границ, границ и правового режима пригородных зон;
- выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности, включая землю и другие природные ресурсы;
- выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, системы межбюджетных и иных финансовых взаимоотношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями;
- участие в разработке и реализации региональных программ государственной поддержки местного самоуправления;
- согласование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансирования и контроля их исполнения;
- согласование порядка и формы участия муниципальных образований в выполнении федеральных, региональных и других программ, с компенсацией расходов.
На момент выхода в свет настоящего учебника региональные советы муниципальных образований только накапливают опыт, и судить об их эффективности преждевременно.
Федеральным законом 2003 года установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Создание такого объединения было провозглашено в июне 2006 года.
Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ впервые установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Вопросы межмуниципальных хозяйственных обществ подробнее рассматриваются в главе 6.
Для совместного решения социальных задач Федеральным законом 2003 года разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные нововведения открывают новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах местных сообществ.
Значительную роль в организации межмуниципального сотрудничества играет Российская муниципальная академия. Она была создана в 1999 году и имеет статус общероссийской общественной организации. Она способствует развитию научных знаний о муниципальном управлении, их пропаганде, выработке практических рекомендаций для муниципальных образований, решению задач подготовки и переподготовки специалистов в области муниципального управления.
Международные связи муниципальных образований
Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов.
Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий.
Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.
Вопросы для самоконтроля
1. С какими целями создаются союзы и ассоциации муниципальных образований?
2. Какие основные типы союзов и ассоциаций муниципальных образований существуют в современной России?
3. В чем сущность новой системы союзов и ассоциаций муниципальных образований РФ, предусмотренной Федеральным законом 2003 года?
4. Какие возможности межмуниципального хозяйственного сотрудничества открывают нормы Федерального закона 2003 года?
5. Каковы возможные направления международных связей муниципальных образований?
Литература к главе 1
1. История местного самоуправления в России / Составитель Ю.В. Кириллов. Обнинск: Институт муниципального управления, 1996.
2. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор). М.: Юридическая литература, 1994.
3. Смирнягин Л.В. Местное самоуправление и муниципальное экономическое развитие в контексте концепции экономики общественного сектора: Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд "Институт экономики города", 2004.
4. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М.: Финансы и статистика, 1992.
5. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления в России: Учебник для вузов. М.: Изд-во РДЛ, 2001.
6. Периодические издания 2003 и последующих годов: журналы "Муниципальная власть", "Городское управление", "Муниципальное право", "Муниципальная служба", "Муниципальный мир" и др.; газета "Местное самоуправление".
Глава 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Муниципальное образование
как социально-экономическая система
Общие свойства и классификация систем
Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе является муниципальное образование. Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход - это методология научного анализа объекта в соотношении "система-среда", позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами его окружения. Базовыми категориями системного подхода являются:
- система - множество взаимосвязанных элементов, которые образуют определенную целостность, содержащую особое качество, отсутствующее у каждого из них;
- элемент - простейшая часть системы, неделимый (неразложимый) компонент. Деление (разложение) системы на элементы определяется целями ее научного анализа;
- структура системы - относительно устойчивая фиксация связей между элементами системы, инвариантная относительно внешних преобразований;
- целостность системы - ее относительная независимость от окружающей среды и других систем;
- эмерджентность - несводимость свойств системы к свойствам ее элементов.
Системный характер представления и исследования муниципальных образований заключается в необходимости формирования целостности и относительной самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.
Базовыми подсистемами муниципального образования являются территория, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем муниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально-экономической системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.
Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр.
Особенностью муниципальных образований как социально-экономических систем является их принадлежность к категории целеполагающих, характерной чертой которых является непрерывная генерация целей и обеспечение их ресурсами.
Характеристика муниципального образования как системы
Основными свойствами муниципального образования как социально-экономической системы являются следующие:
- целостность - тесная взаимозависимость между подсистемами и элементами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления;
- коммуникативность - признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами муниципального образования и внешней среды;
- устойчивость - способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность - мобильность, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования;
- самоорганизация - свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения;
- слабая структурированность - важное свойство муниципального образования как социально-экономической системы. Это означает, что состав подсистем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование.
Структура муниципального образования как системы
Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация муниципального образования отражает основные материально-вещественные компоненты системы, их пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация муниципального образования на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т.д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить "дерево целей" системы управления муниципального образования, будет рассмотрена в главе 3.
В материально-вещественной структуре муниципального образования, например, имеющего статус городского округа, можно выделить следующие главные подсистемы (рис. 2.1.1):
- градообразующая сфера;
- градообслуживающая сфера, или городское хозяйство;
- социальная сфера;
- население;
- территория.
/\4
┌─────────────────────────┼──────────────────┐
│ Территория ┌──────────┴────────┐ 6│
│ города │Градообслуживающая │<────────┼─
│ │ сфера │ │
│ └───┬────────┬──┬───┘ │
│ /\ /\ │
│ ┌─────────┘ │ 1│ 5│ │ │
│ │ ┌─ - - - ┘ │ \/ └─ - ─┐ │
│ │ ┌───────┴───────────┐ │ 6│
│ │ │ │ Население │<────────┼─
│ │ │ (домохозяйства) │ │ │
│ │ │ └┬────────────┬─────┘ │
│ │ │ /\ │ /\ │ │
│ 2│ 5│ 1│ │2 1│ │3 │5 │
│ │ \/ \/ │ \/ │ \/ │
│ ┌─┴────────────┴───┐ ┌─────┴──────┐ │
│ 6 │Градообслуживающая│ 2 │ Социальная │ 6│
─┼──>│ сфера ├──>│ сфера │<───┼─
│ └──────────────────┘ └────────────┘ │
└────────────────────────────────────────────┘
1. Трудовые ресурсы
2. Продукция и услуги городского хозяйства
3. Услуги социальной сферы
4. Продукция и услуги градообразующих предприятий
5. Часть продукции и услуг градообразующих предприятий, реализуемая внутри города
6. Продукция и услуги со стороны
Рис. 2.1.1. Основные связи в системе
муниципальных образований (на примере города)
Градообразующая, градообслуживающая и социальная сфера в совокупности образуют экономический базис города. Он определяется соотношением градообразующих и градообслуживающих предприятий, динамикой положенных в их основу экономических показателей, емкостью территориального рынка и его структурой.
Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика ее отрасли или отраслей предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода, электроэнергия, газ) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.
Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет ее на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.
Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на продукцию и услуги зависит от численности населения, возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям, а также создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Большинство из них являются малыми и средними, однако в целом градообслуживающая сфера является серьезным работодателем.
Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть ее объектов полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (лечебно-диагностические учреждения, спортивно-развлекательные сооружения и др.), а также государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отношений роль частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.
Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и объектов городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности жителей города к численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может составлять 4 - 5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент важен при проектировании.
Структура общественного разделения труда, распределение его между градообразующей, градообслуживающей и социальной сферами служит для органов местного самоуправления основанием для формирования и проведения экономической и социальной политики.
Здесь и далее особенности муниципального образования как социально-экономической системы рассматриваются на примере наиболее развитого вида муниципальных образований - муниципальных образований со статусом городского округа (городов). Выбор города в качестве примера позволяет наиболее полно раскрыть системные особенности муниципальных образований и продемонстрировать материальные связи между их подсистемами и элементами, которые либо отсутствуют, либо слабо выражены у муниципальных образований других видов (муниципальных районов, городских и сельских поселений).
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключается научный смысл системного подхода?
2. Каковы основные типы систем и к какому из них относится муниципальное образование?
3. Каковы основные признаки и свойства муниципального образования как системы?
4. Каковы основные материально-вещественные компоненты города как системы? Как они связаны между собой?
2.2. Типология муниципальных образований
Способы классификации муниципальных образований
По своим системным качествам муниципальные образования можно классифицировать по различным основаниям: численности населения, нормативно-правовому статусу, характеру застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.
По нормативно-правовому статусу, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на поселения, муниципальные районы и городские округа. Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве), а степень урбанизации - на сельские и городские. Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл. 2.2.1.
Таблица 2.2.1
Основные различия между городскими
и сельскими поселениями
|
N |
Сельские поселения |
Городские поселения |
|
1 |
Правовой статус сельского |
Правовой статус городского |
|
2 |
Инженерная инфраструктура |
Инженерная инфраструктура |
|
3 |
Преобладание сельскохозяй- |
Преобладание несельскохозяй- |
|
4 |
Наличие личного подворья у |
Отсутствие личного подворья, |
|
5 |
Характер застройки: |
Характер застройки: преобладает |
|
6 |
Заключаемые сделки носят, |
Заключаемые сделки осуществляются, |
К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным "Российской газеты" (11 июня 2003 года), за период между переписями населения 1989 и 2002 года таких поселений было около 300.
Предусматриваемая Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ возможность объединения в границах одного муниципального образования нескольких населенных пунктов позволяет говорить о сложном муниципальном образовании, тогда как закрепление соответствующего статуса за одним из населенных пунктов есть характерная черта его простой разновидности.
В работе А.Г. Воронина и др. выделяется 3 группы муниципальных образований.
1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Для этой группы характерна полная завершенность производственного цикла на территории, складывающаяся на базе взаимосвязанной системы производства и жизнеобеспечения.
2. Территориально-поселенческие образования - представляют собой группу достаточно независимых друг от друга территорий, округов, связанных общностью хозяйственных интересов.
3. Территориально-муниципальные образования (хутора, поселки в условиях Крайнего Севера).
Можно выделить еще два основания классификации муниципальных образований: по выполняемым функциям и вытекающему из них преобладающему виду деятельности трудоспособного населения и по различиям природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру территорий. Так, одна группа муниципальных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая обособлена по национальному принципу, что способствует сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т.п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны соотношения между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.
Каждое из выделенных выше оснований деления является самостоятельным системообразующим признаком, вокруг которого концентрируются различные аспекты жизнедеятельности муниципального образования. Такой признак определяет вектор целеполагания субъекта муниципальной политики, особенности поведения, а также характер взаимодействия с внешней средой.
Возникновение и развитие городов
Городом принято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. По данным переписи 2002 года ("Российская газета", 31 марта 2004 года), в России было 1098 городов и 1842 поселка городского типа, всего 2940 городских населенных пунктов (табл. 2.2.1). В ходе реформы местного самоуправления статус городского округа получили 532 города (менее половины их общего количества, см. Приложение 2) и статус городского поселения - 2057 городов и поселков. Остальные поселки (в основном пригородные) входят в состав городских округов.
Таблица 2.2.1
Динамика изменения численности городских поселений
|
Группировка |
Число городских |
Число жителей в |
2002 год в % |
||
|
1989 |
2002 |
1989 |
2002 |
||
|
Всего поселений, |
3230 |
2940 |
107959 |
106429 |
98,6 |
|
городов, из них |
1037 |
1098 |
94450 |
95916 |
101,6 |
|
До 50 |
709 |
768 |
15920 |
16622 |
104,4 |
|
50 - 99,9 |
163 |
163 |
11169 |
11083 |
99,2 |
|
100 - 249,9 |
87 |
92 |
13078 |
13817 |
105,6 |
|
250 - 499,9 |
44 |
42 |
15084 |
14574 |
96,6 |
|
500 - 999,9 |
22 |
20 |
14040 |
12404 |
88,3 |
|
1 миллион и более |
12 |
13 |
26159 |
27416 |
109,0 |
|
поселков |
2193 |
1842 |
13509 |
10513 |
77,8 |
Число жителей населенного пункта для присвоения ему статуса города весьма условно и зависит от многих факторов. Обычно в России статус городов получают населенные пункты с числом жителей более 10 - 12 тысяч человек. Однако имеются города с численностью менее 10 и даже менее 5 тысяч человек. В то же время есть много поселков городского типа и даже сельских населенных пунктов с числом жителей более 10 тысяч человек. В США, например, нет понятия, аналогичного нашему "поселок городского типа", и все они считаются городами. Поэтому там можно встретить множество городов с числом жителей даже менее 1000 человек.
Слово "город" происходит от "городить", "огораживать". Возникновение первых городов относится к периоду перехода от кочевого к оседлому образу жизни, от первобытнообщинного строя к рабовладельческому, периоду первого крупного разделения труда в человеческом обществе на сельскохозяйственный и ремесленный. Разделение труда привело к появлению обмена продукцией и развитию торговли. Поэтому первые города чаще всего возникали на перекрестках торговых путей.
Первые крупные города появились еще в IV - V веках до нашей эры. Так, численность населения Вавилона и Древнего Рима достигала 1 миллиона человек. Города становились предметом проектирования и обустройства, что требовало развития ремесел и наук, материальной базы и развитого сельскохозяйственного производства на окружающих территориях. Территории городов тогда составляли 19 кв. км - в Сиракузах, 17,5 - в Риме, 8 - в египетской Александрии, 2,5 - в Афинах (см.: Блаватский В.Д. Природа и античное общество. М.: Наука, 1976).
Первыми элементами городского хозяйства были водопроводные и канализационные системы, бани, мощение улиц (из В.В. Маяковского: "как в наши дни вошел водопровод, сработанный еще рабами Рима").
Древний город был крепостью. Стены, окружавшие Вавилон, были толщиной в несколько метров, вдоль них тянулся глубокий ров с водой. Центральное место занимали дворцы и храмы, которые строили из камня, жилые дома были, как правило, деревянными. Для рабов сооружались землянки. Город античного типа часто был одновременно и государством (Афины и другие греческие города). Древние городские цивилизации существовали и в других регионах: Китае, странах Средней Азии и т.д.
В Средние века основой феодального строя был сельскохозяйственный труд и мелкое ремесло, поэтому крупные города не были востребованы и пришли в упадок. Так, Вавилон был полностью уничтожен, а в Риме после его разорения осталось всего 40 тысяч жителей. Средневековые города развивались как центры ремесел и торговли, на перекрестках торговых путей, вокруг феодальных замков. По мере развития производства территории городов расширялись, за их стенами появились слободы и посады. Крупнейшими городами Средневековья были Париж (100 тысяч человек) и Венеция (200 тысяч человек). В эпоху Возрождения, великих географических открытий, расцвета торговли и мануфактурного производства, развития науки и культуры в Западной Европе возникли "вольные города", автономные от феодальных государственных властей и получавшие за счет торговли большие доходы.
Как подчеркивал М. Вебер, главным образом исследовавший средневековые города, одним из наиболее существенных признаков города в экономическом смысле является "наличие рынка, не в виде случайного, постоянного товарообмена на месте поселения, являющегося существенной составной частью заработка и удовлетворения потребностей населения" (Вебер М. История хозяйства. Город: Пер. с нем. М.: Канон-Пресс-Ц, Кучково поле, 2001. С. 336). Однако рынок - не единственный признак города как общности. Другими его признаками, согласно Веберу, являются: укрепление (комплекс защитных сооружений), собственный суд (собственное право) и права объединенных бургеров, характер корпоративности (автономное управление) и связанной с ним автономии и автокефалии, т.е. при помощи аппарата, в создании которого так или иначе участвовали граждане (там же, с. 351).
При переходе к капитализму города начали быстро расти и приобретать современный облик. Но тогда же стали возникать проблемы их жизнеобеспечения (скученность населения, недостаток и неблагоустроенность жилищного фонда, проблемы транспорта, канализации, благоустройства территории, уборки мусора и т.п.), иначе говоря, все, что сейчас связывают с процессом урбанизации.
В России первыми крупными городами были Киев, Новгород, Псков. Позднее приоритет перешел к Москве. В эпоху Петра I возник и стал быстро развиваться Санкт-Петербург, обогнавший по численности населения Москву. Однако со временем Москва, сделавшись столицей, снова стала самым крупным городом СССР и России.
Причины быстрого роста одних городов и упадка других были самыми разными. Например, Новониколаевск (нынешний Новосибирск) когда-то был небольшим уездным городом Томской губернии. Однако, когда строящаяся Транссибирская железнодорожная магистраль прошла через Новосибирск и миновала Томск (такое решение пролоббировали томские купцы, не желавшие терять доходы от конского извоза), ситуация изменилась. Новосибирск быстро вырос, а развитие Томска замедлилось.
В первые годы после Октябрьской революции 1917 года с упадком промышленности многие города стали угасать и были преобразованы в сельские поселения. Однако с началом эпохи индустриализации количество и численность населения городов снова стали быстро расти.
Классификация городов
Города принято классифицировать по численности населения на следующие группы:
- малые (до 50 тысяч человек);
- средние (50 - 100 тысяч человек);
- большие (100 - 250 тысяч человек);
- крупные (250 - 1000 тысяч человек);
- крупнейшие (свыше 1 миллиона человек).
В России преобладают малые города (768, или 70% всех городов), но в них проживает только 17% горожан. Средних городов в России 163 (около 15%). Лишь 167 городов имеют население свыше 100 тысяч жителей, в том числе 92 города с населением от 100 до 250 тысяч, 42 - от 250 до 500 тысяч, 20 - от 500 тысяч до миллиона и 13 городов - свыше миллиона жителей. Особо важной является граница, отделяющая малые и средние города от больших. Как правило, город, переходя рубеж в 100 тысяч жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, обрастать городами и поселками-спутниками.
Еще одним основанием классификации городов является их функциональное назначение, определяющее структуру занятости, профиль производственной деятельности градообразующих предприятий и специализацию в структуре общественного разделения труда. В этом смысле города можно разделить на монофункциональные (с преобладанием одной функциональной специализации) и многофункциональные. Методологическим средством определения специализации города служит индекс специализации, вычисляемый по формуле:
Si = (Ni - Nj) / Nj,
где Si - индекс специализации города i по отрасли N; Ni - доля отрасли N в суммарной занятости города i; Nj - доля отрасли N в суммарной занятости в стране.
По свидетельству Министерства регионального развития РФ, монофункциональные города сосредоточены главным образом в старопромышленных регионах Центра, Урала и в районах нового освоения. В 13 регионах Российской Федерации доля таких городов превышает 60%. 74% монофункциональных городов являются малыми и средними, с населением менее 50 тысяч человек. Только в Свердловской области в монофункциональных городах проживает 1,5 миллиона человек (42% городского населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей - более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40% городского населения Сибири.
Соотношение многофункциональных и монофункциональных городов имеет большое значение для развития системы местного самоуправления в стране. Концентрация системы жизнеобеспечения и занятости вокруг единственного в поселении градообразующего предприятия чрезвычайно суживает перспективы его развития, обрекает его на зависимость от деятельности предприятия.
В России по признаку функционального назначения можно выделить: административные центры территорий, промышленные города (с преобладанием предприятий обрабатывающей промышленности), ресурсодобывающие (с преобладанием предприятий добывающей промышленности), агропромышленные (с преобладанием предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и снабжению сельского хозяйства техникой и другими ресурсами), транспортные узлы и порты (железнодорожные, морские, речные, смешанные). Так, из числа малых и средних городов России 58% выполняют в основном агропромышленную функцию, 75% - промышленную, 70% - транспортную, 32% - рекреационную, 21% - города-спутники, специализирующиеся на обслуживании крупных городов. Свои особенности имеют курортные города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Типология российских городов по различным классификационным признакам представлена на рис. 2.2.1. Однако большинство городов, в том числе все крупные и крупнейшие, многофункциональны.
┌─────┐┌───────┐┌───────┐┌───────┐┌──────────┐
│Малые││Средние││Большие││Крупные││Крупнейшие│
┌─────────────┐ └─┬───┘└────┬──┘└───┬───┘└──┬────┘└─────┬────┘
│ Федерального├┐ └─────────┴───────┴───┬───┴───────────┘
│ значения ││ ┌────┴───┐
└─────────────┘│ │По числу│
┌─────────────┐│ │жителей │
│ Городские ││ └──┬─────┘ ┌────────────┐
│ округа <*> ├┤ ┌────────────┐┌─────┴┐┌─────────┐┌─┤ Компактные │
└─────────────┘├───┤По правовому├┤Города├┤По конфи-├┤ └────────────┘
┌─────────────┐│ │ статусу ││России││гурации ││ ┌────────────┐
│ Городские ││ └────────────┘└─┬────┘└─────────┘└─┤Некомпактные│
│ поселения ├┤ │ └────────────┘
└─────────────┘│ ┌──────┴───────┐
┌─────────────┐│ │По выполняемым│
│ЗАТО - статус││ │ функциям │
│ городского ├┘ └──────┬───────┘
│ округа │ │
└─────────────┘ │
┌──────┬─────┬──────────┼────────┬───────┬────────┐
┌───────┴─────┐│┌────┴─────────┐│┌───────┴──────┐│┌───────┴─────┐
│ Администра- │││Обрабатывающая│││ Добывающая │││ Агропромыш- │
│тивные центры│││промышленность│││промышленность│││ленные города│
└───┬─────────┘│└────┬─────────┘│└───────┬──────┘│└─────────┬───┘
│ │ │ │ │ │ │
│ ┌───────┴────┐│┌─────────┴──────┐ │┌──────┴───────┐ │
│ │ Наукограды │││ Города-курорты │ ││ Транспортные │ │
│ └───────┬────┘│└─────────┬──────┘ ││ узлы и порты │ │
│ │ │ │ │└──────┬───────┘ │
┌───┴──────────┴─────┴──────────┴────────┴───────┴──────────┴───┐
│ Многофункциональные города │
└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
--------------------------------
<*> В состав городского округа, кроме собственно города, могут также входить прилегающие сельские населенные пункты.
Рис. 2.2.1. Типология городов в России
Административные центры районного либо регионального (областного, краевого, республиканского) уровня исторически сформировались как центры управления, политического и финансового контроля. Административная функция городов оказалась весьма значимой: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его промышленной и торговой инфраструктурой. Как административные центры при освоении новых территорий создавались такие города, как Тобольск, Томск, Иркутск, Якутск, Хабаровск и др.
Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких крупных промышленных предприятий, выросли, как правило, из рабочих поселков, крупные города выросли из малых. Типичные примеры - Тольятти, Набережные Челны, Череповец, Новокузнецк.
Ресурсодобывающие города (нефтяные, газовые, угольные, рудные, алмазные и т.д.) возникают в местах добычи соответствующих природных ресурсов. Чаще всего преобладание добывающей отрасли означает малый возраст города и низкую степень диверсификации экономики, ограничивающейся начальными звеньями технологического цикла. Многие из ресурсодобывающих городов расположены в районах с экстремальными природно-климатическими условиями. Моноструктурный характер экономики ставит их функционирование в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Однако некоторые ресурсодобывающие города впоследствии "обросли" перерабатывающими отраслями и превратились в многофункциональные. Некоторые города в СССР изначально создавались как центры добычи и переработки того или иного ресурса (например, Магнитогорск, Норильск).
Для транспортных центров и портовых городов транспортные предприятия являются градообразующими (Туапсе, Игарка, Находка и др.). Многие из них выросли на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы. Ряд транспортных центров превратился в многофункциональные и административные центры (Новосибирск, Владивосток и т.д.).
Главной особенностью агропромышленных городов является их ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции, техническое и инфраструктурное обслуживание сельскохозяйственного производства на окружающей территории. Как правило, они небольшие, с незначительной плотностью населения, преимущественным распространением малоэтажных жилых строений. Располагаются они в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах, например в Центрально-Черноземной зоне, на Северном Кавказе, Алтае.
В курортных городах практически нет промышленности. Они формируют градообразующую базу за счет обслуживания населения других регионов и стран. Расположение в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эти территории. Благоприятный для города результат достигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курортные города относятся к уникальным природным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга (Сочи, Анапа, Белокуриха и т.д.).
Статус наукограда может быть присвоен муниципальному образованию, имеющему научно-производственный комплекс, численность работающих в котором составляет не менее 15% общей численности работающих, а объем научно-технической продукции, соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники, составляет не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость соответствующих основных фондов составляет не менее 50% от основных фондов всех хозяйствующих субъектов, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы. В правовом отношении наукоград является городским округом. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития, в которой определяются меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики. Наиболее известные наукограды - Дубна, Обнинск и др.
Порядок образования и управления для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) определен Федеральным законом. Вся территория ЗАТО, включая входящие в его состав населенные пункты, является территорией городского округа. Предложение о создании ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, а решение о создании принимает Президент РФ. В России около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на выполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются им в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО по согласованию с Правительством РФ и местными властями зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается из федерального бюджета.
Кроме того, можно выделить отдельные категории городских поселений по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и т.д.
Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в нем как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.
Вопросы для самоконтроля
1. По каким признакам можно классифицировать муниципальные образования?
2. Чем отличаются городские поселения от сельских?
3. Каковы причины возникновения и роста городов?
4. Как классифицируются города в зависимости от численности населения и выполняемых функций?
5. В чем недостатки города с моноструктурным характером экономики?
2.3. Население муниципального образования
Численность и демографическая структура населения
муниципального образования
Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объемы муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п., вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов.
Демографические показатели населения муниципального образования могут быть разделены на статические, фиксируемые на определенный момент времени, и динамические. К статическим относятся, в частности, общая численность жителей, количество трудоспособного населения, половозрастная структура (в том числе количество детей разных возрастов и пенсионеров), образовательный, квалификационный уровень, этнический состав, структура занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни. К динамическим - изменения перечисленных статических показателей, показатели рождаемости и смертности, естественный прирост, миграционное сальдо, темпы изменения безработицы и др.
Демографическая структура населения муниципального образования зависит от возраста поселения, его производственной специализации, характера миграционных процессов. Демографическая структура жителей городских поселений отличается от структуры жителей сельских поселений. Специфической особенностью сельской демографической структуры является сравнительно невысокая доля жителей в возрастном диапазоне 20 - 30 лет, что объясняется ограниченными возможностями карьерного роста. Структура сельской занятости не привлекает молодежь, стремящуюся к трудовому разнообразию, и способствует расширению тех видов деятельности, для осуществления которых необходимы опыт и трудовые навыки. На селе явно обнаруживается более активная миграция женщин, что можно объяснить низкой востребованностью женского труда и неустроенностью быта, особенно остро переживаемых молодыми женщинами. В городах по численности женщины чаще преобладают, особенно в старших возрастных группах. Исключение составляют города с ярко выраженной производственной специализацией, а также молодые города с неразвитой инфраструктурой.
Одной из характеристик демографической структуры муниципального сообщества является социально-профессиональная структура, основанная на таких критериях, как социальный статус человека, характер и размеры его дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.
Источники информации о населении муниципального образования
Информационная база о населении муниципального образования, его демографической структуре и ее динамике создается на основе периодических переписей. После революции 1917 года в СССР и России было проведено 8 переписей, результаты которых были опубликованы - в 1920, 1926, 1939, 1959, 1970, 1979, 1989, 2002 годах. На основе переписи государство получает информацию о национальном составе населения, профессиональной структуре, жилищных условиях людей, их общественном положении и т.п. Эти сведения получают путем непосредственного опроса взрослых людей в соответствии с нормой их самоопределения, что делает результаты переписи социально обоснованными. По данным переписи 2002 года, население России составило 145,2 миллиона человек, из них 106,5 миллиона пришлось на городские поселения и 38,7 миллиона - на сельские. По сравнению с переписью 1989 года численность населения России сократилась на 1,8 миллиона человек, причем это коснулось как городского, так и сельского населения. Наряду с переписями, большое значение имеют также данные демографической статистики, публикуемые Госкомстатом России (ныне Федеральная служба государственной статистики - Росстат) на основе микропереписей в регионах, данные паспортного учета, социальные паспорта, составляемые органами местного самоуправления при участии органов территориального общественного самоуправления.
Домохозяйства в структуре муниципального образования
Следствием социально-демографической неоднородности населения является неоднородность его потребностей в муниципальных услугах. Население как потребитель многих муниципальных услуг структурировано по домохозяйствам, поэтому для муниципальных органов власти необходима информация не только о численности и демографической структуре населения, но и о численности и структуре домохозяйств.
Отношения внутри домохозяйств не принимают товарной формы, поэтому формально они не участвуют в создании национального дохода. Однако, по некоторым оценкам, доля домашнего труда в структуре ВНП в различных странах доходит до 30 - 50%. В России особенно высока роль домохозяйств в сельской местности, где доля формального сектора занятости остается невысокой. Совместное проживание людей способствует выработке общей ориентации, вынуждая формировать совместный бюджет, определяющий порядок распределения доходных и расходных средств при взаимодействии с внешней средой.
Домохозяйство - территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг и замещении на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и характеризующееся согласованным поведением его членов на местных рынках. В отличие от семьи, домохозяйство может строиться не только на родственных связях. Выделение домохозяйств как хозяйственных единиц, ориентированных на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды, имеет в первую очередь экономическое значение.
Основные критерии типологизации домохозяйств - количество членов, половозрастная структура, количество и возраст несовершеннолетних детей, гражданское состояние. Основанием типологизации выступает способность (неспособность) домохозяйства к самодостаточности и максимально полному удовлетворению потребностей своих членов.
К свойствам домохозяйства, определяющим его профиль и реакцию на изменения в рыночной среде, можно отнести доход на каждого его члена, профессиональный статус трудоспособных членов, размер имущества, местонахождение и качество жилья, наличие постоянной работы и т.д.
По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, в городских населенных пунктах 22,3% домохозяйств состоят из 1 человека, 27,7% - из 2, 25,0% - из 3, 17,0% - из 4 и лишь 9,3% - из 5 и более. Иными словами, более половины всех домохозяйств в городах состоит из одного или двух человек.
На рисунке 2.3.1 приводится типологизация домохозяйств, основным критерием которой является степень полноты с точки зрения состава его членов.
┌───────────────┐
┌──┤ Домохозяйства ├─┐
│ └───────────────┘ │
┌──────┴─────────┐ ┌────────┴──────┐
│ Полные │ │ Неполные │
└┬───────────────┘ └┬──────────────┘
│ ┌─────────────┐ │ ┌────────────┐
├─┤ Стандартные │ ├─┤ Возрастные │
│ └─────────────┘ │ └────────────┘
│ ┌─────────────┐ │ ┌────────────┐
├─┤ Многодетные │ ├─┤ Мужские │
│ └─────────────┘ │ └────────────┘
│ ┌────────────┐ │ ┌────────────┐
│ │ Сложно- │ ├─┤ Женские │
└─┤ составные │ │ └────────────┘
└────────────┘ │ ┌────────────┐
└─┤ Одиночные │
└────────────┘
Рис. 2.3.1. Типы домохозяйств
Полные стандартные домохозяйства, состоящие из 2 взрослых членов семьи и не более 2 несовершеннолетних детей, характеризуются высокой централизацией доходов, умеренной склонностью к сбережениям, рационализмом потребительского поведения. В таких семьях, как правило, женщина вынуждена заниматься домашним хозяйством и воспитанием детей, поэтому заработок мужчины служит основным источником дохода.
Полные многодетные домохозяйства отличаются от предыдущего типа большим (3 и более) количеством детей. Это обстоятельство заставляет домохозяйства действовать в жестких рамках бюджетного дефицита, а также определяет структуру расходов, ориентированных на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. Женщины в таких домохозяйствах либо не работают, либо привлекают с целью надзора за детьми родственников или наемных работников.
Полные сложносоставные домохозяйства включают также родителей взрослых членов семьи (дедушек и бабушек), чем обеспечивается возможность частичного освобождения женщины от домашних обязанностей. В целом этот тип домохозяйств отличается неоднозначностью роли лидера, разделенной между представителями старшего и среднего поколений. Данный тип домохозяйств обнаруживает неопределенность ценностной ориентации, невысокую степень концентрации расходных средств, стесненность жилищных условий.
Неполные возрастные домохозяйства состоят из лиц пенсионного возраста, составляющих семейные пары. Дети пенсионеров живут отдельно и могут периодически оказывать родителям посильную помощь. К этой же категории можно отнести бездетных одиноких людей среднего возраста, проживающих со своими родителями. Их поведение на потребительских рынках всецело определяется размером пенсий, зарплат и габаритами приусадебного участка. Представители домохозяйства крайне рациональны в своих действиях, преимущественно приобретают товары краткосрочного пользования, откладывая небольшую часть своих доходов "на черный день". На рынке труда представители этого типа, регистрируемые как "работающие пенсионеры", заняты на низкооплачиваемых работах с умеренным режимом труда.
Неполные мужские домохозяйства включают в себя обремененные детьми семьи, лишенные материнской поддержки. Такой тип представляет собой сочетание в мужчине функций добытчика средств, "хранителя очага", воспитателя. Наличие несовершеннолетних детей чрезвычайно усложняет функционирование, обрекая подрастающее поколение на сравнительно жесткие условия воспитания. На потребительском рынке такое домохозяйство склонно к неупорядоченной деятельности с ориентацией на приобретение товаров краткосрочного пользования.
Неполные женские домохозяйства, пожалуй, чаще всего встречаются в России как разновидность неполного типа, отличающегося от мужского тем, что дети лишены отцовской поддержки. Этот тип характерен чрезвычайно активной ролью женщины на рынке труда, выраженной тем сильнее, чем больше иждивенцев в составе домохозяйства. На потребительском рынке такое домохозяйство действует наиболее последовательно и рационально с акцентом на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. В силу стесненности материальных средств оно склонно к самозанятости и находится в сфере неформального сектора региональной и местной экономики.
Неполные одиночные домохозяйства представляют собой людей, живущих в одиночестве, независимо от пола и возраста. Разброс в доходах может достигать значительных размеров, что делает реакцию на территориальных рынках со стороны этих домохозяйств неопределенной и мало прогнозируемой.
Количество, типология и структура домохозяйств в конкретном муниципальном образовании зависит от многих факторов. В "молодых" городах периода индустриализации и освоения новых территорий было много детей и мало пенсионеров, в депрессивных городах с дефицитом рабочих мест структура может быть иной. Эти показатели относятся к числу стратегических для любого муниципального образования, представляют собой точный индикатор его состояния и перспектив развития.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие сведения о населении необходимы для муниципального управления?
2. Каковы основные демографические категории населения в муниципальных образованиях?
3. Каковы источники информации о численности и структуре населения муниципального образования?
4. Что такое домохозяйства и какова их роль в муниципальном управлении?
2.4. Территория муниципального образования
Общая характеристика территории
муниципального образования и ее среды
Важнейшим признаком любого территориального образования является пространство, которое оно занимает. Способность муниципальных органов власти эффективно использовать пространственные особенности подведомственной им территории является одним из условий решения проблем местного значения. При этом пространственная основа муниципального образования включает в себя как ее естественную природную среду, так и искусственно созданную схему застройки территории, лежащую в основе ее планировочного каркаса.
Все процессы в городе осуществляются на относительно небольшой территории. Внешняя граница, отделяющая территорию города от других земель, называется городской чертой. Она утверждается органом государственной власти субъекта РФ.
Территорию города характеризуют две основных составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих факторов формирует городскую среду.
Городская среда - это совокупность множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других условий, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на данной территории.
Все жители заинтересованы в том, чтобы городская среда была максимально комфортной. Они хотят влиять на ее состояние или по крайней мере рассчитывать, что их мнение по данному вопросу будет учтено муниципальной властью. Однако система ценностей в отношении отдельных параметров городской среды у разных групп населения может быть неодинаковой. Так, владелец автомашины желает, чтобы она стояла под окнами его дома, а другие жильцы дома выступают против. В разных районах города состояние городской среды может быть неодинаковым.
Улучшение состояния городской среды затрагивает все подсистемы города, поэтому пространственная организация его территории должна рассматриваться как важнейший компонент муниципального управления. Здесь совершенно недопустимо принятие управленческих решений, ориентированных на краткосрочный результат. Должны учитываться все факторы: природные, исторические, социальные, экономические, экологические, культурные.
Важнейшим элементом территории города является природный комплекс. Его основу образует физико-географическое положение (ФГП), которое является составной частью экономико-географического положения территории. ФГП территории определяется границами природных зон, морфологическими особенностями местности, ландшафта, приближенностью к водоемам, рекам и озерам, наличием памятников природы и пр. Основными компонентами природного ареала являются гидрографическая сеть, рельеф местности, характер почв, ветровой и солнечный режимы территории и пр. Физико-географическая среда урбанизированных территорий сильно трансформирована и представляет собой особую экосистему. Характер ее трансформации определяется географическим положением муниципалитета, ответственностью и компетенцией местных властей, а также активностью жителей. Будучи локализованным в пространстве, город своим присутствием оказывает влияние не только на природные объекты, расположенные на его территории, но и на участки, находящиеся на расстоянии тысяч километров от его административных границ. Таким образом, города становятся мощным фактором преобразования ландшафтов, образуя особую географически значимую единицу.
В зависимости от характера природного окружения города отличаются друг от друга дизайном застройки, этажностью зданий, расположением рекреационных зон и пр. Так, в ряде северных городов России особенности климата определяют низкоэтажную застройку территории, а на южных территориях, как правило, возникают проблемы озеленения. Пространственная организация каждого города уникальна и неповторима, двух одинаковых городов нет.
Научные основы организации территории города
Учет особенностей физико-географического положения города в проекте системы его расселения воплощается в концепции опорного экологического каркаса, разработанной в трудах В.В. Владимирова. Опорный экологический каркас призван сделать пространство города приспособленным не только к производственной деятельности, но и к жизненному комфорту в спальных районах. Концепция ориентирована главным образом на необходимость благоустройства городской территории, предполагающего отделение территориального блока наивысшей хозяйственной активности от жилых массивов, защищенных от первого рядом запланированных экологических ограничений (Владимиров В.В. Расселение и окружающая среда. М.: Наука, 1982). Опорный экологический каркас призван "вбить клин" в производственную инфраструктуру города, создать буфер для относительно неблагоприятных воздействий промышленного сектора муниципальной экономики на жилую зону.
В основе концепции лежит допущение о разделении территории на отдельные пространственные зоны, критерием различения которых является их роль в процессе устойчивого воспроизводства. Речь идет о выделении зон наивысшей хозяйственной активности, экологического равновесия и буферной. Каждая из них выполняет свою функцию, реализация которой позволит обеспечить устойчивое развитие города с учетом его экономических и экологических характеристик. И если зона наивысшей хозяйственной активности включает в себя жилые массивы, участки производственных и торговых предприятий, кое-где разделенные зелеными насаждениями, то зона экологического равновесия предназначена для воспроизводства природных ресурсов, зеленого пояса вокруг крупных урбанизированных территорий. Как правило, зона экологического равновесия может включать пригородные районы. Что касается буферных зон, то они образуются на стыке региональных систем расселения и призваны снизить экологический дефицит ареалов с насыщенной промышленной инфраструктурой.
Другими параметрами внутригородской системы расселения являются распределение плотности населения, характер планировочного каркаса города, а также распределение зональных сфер.
Планировочный каркас города представляет собой относительно устойчивую структурообразующую часть городской территории, отражающую основные процессы жизнедеятельности городского населения, связанные с высокой интенсивностью пространственного освоения. Неотъемлемым элементом является центр города. Будучи составной частью каркаса, центр характеризуется максимальной доступностью для населения и служит направляющим звеном в планировочной структуре.
Планировочный каркас составляет совокупность функциональных узлов и транспортных коммуникаций в структуре городского пространства. Он задает точки и кривые притягательности в пространстве города, вокруг которых сосредоточивается базовый сектор муниципальной экономики, охватывающий область наиболее активных массовых процессов жизнедеятельности населения.
По мере удаления от ядра города увеличивается плотность жилой застройки, усиливается функциональное разнообразие системы общественного разделения труда. Каркас последовательно переходит в ткань - материально-пространственный компонент городской территории, охватывающий социально-экономическую инфраструктуру города, не требующий высокой пространственной концентрации основных функций. Ткань составляет сферу социально-бытовой инфраструктуры территориального образования и фиксирует сферу деятельности, не характеризующуюся высокой пространственной концентрацией и являющуюся скорее условием пространственной встроенности каркаса в структуру городского пространства, чем имеющей особый самостоятельный статус формообразующего звена территории. К ткани следует относить большую часть жилых микрорайонов, сферу коммунального и бытового обслуживания горожан, объекты коммунальной собственности (гаражи, склады и т.д.). Таким образом выстраивается система взаимодействия между основными зонами физического пространства городской территории (рис. 2.4.1 - не приводится).
Рис. 2.4.1. Структура физического пространства
городской территории: 1 - опорный планировочный каркас;
2 - ткань; 3 - опорный экологический каркас
Рисунок не приводится.
Зонирование территории муниципального образования
Опыт исследования городов показывает, что в разных районах состояние городской среды неодинаково. Отдельные участки территории более пригодны для размещения промышленных объектов, либо для жилищного строительства, либо для организации досуга и т.д. Данное обстоятельство влияет на коммерческую ценность данного участка и особенности его правового регулирования. Таким образом осуществляется процедура зонирования городской территории, осуществляемая на основе трех критериев: функционального, правового и экономического или ценового (рис. 2.4.2).
┌──────────────────────────────────────┐
│ Градостроительное зонирование │
└─────────────────┬────────────────────┘
┌────────────────────┼────────────────────────┐
┌────────┴───────┐ ┌────────┴────────┐ ┌──────────┴────────┐
│ Функциональное │ │Правовое (ограни-│ │ Ценовое │
│ (виды зон) │ │чивающие факторы)│ └──────────┬────────┘
└┬───────────────┘ └┬────────────────┘ ┌─────────┴────────┐
│ ┌────────────────┐ │┌───────────────────┐ │ Разная цена │
├─┤ Жилые │ ├┤Плотность застройки│ │земельных участков│
│ └────────────────┘ │└───────────────────┘ │ и ставки арендной│
│ ┌────────────────┐ │┌───────────────────┐ │ платы за землю │
│ │ Общественно- │ ├┤ Этажность │ │ и объекты │
├─┤ деловые │ │└───────────────────┘ │ недвижимости │
│ └────────────────┘ │┌───────────────────┐ └──────────────────┘
│ ┌────────────────┐ ├┤Формы собственности│
├─┤Производственные│ │└───────────────────┘
│ └────────────────┘ │┌───────────────────┐
│ ┌────────────────┐ ││Возможность прину- │
│ │ Инженерной и │ ├┤дительного выкупа │
├─┤ транспортной │ ││ недвижимости │
│ │ инфраструктуры │ │└───────────────────┘
│ └────────────────┘ │┌───────────────────┐
│ ┌────────────────┐ ││Условия подключения│
├─┤ Рекреационные │ ││ к инженерным и │
│ └────────────────┘ ├┤ транспортным │
│ ┌────────────────┐ ││ коммуникациям │
│ │ Сельскохозяй- │ │└───────────────────┘
├─┤ ственные │ │┌───────────────────┐
│ └────────────────┘ ││ Требования │
│ ┌────────────────┐ ├┤к инженерной защите│
│ │ Специальные │ ││ и благоустройству │
└─┤ и иные │ │└───────────────────┘
└────────────────┘ │┌───────────────────┐
││ Установление │
└┤ сервитутов │
└───────────────────┘
Рис. 2.4.2. Схема градостроительного зонирования
территории муниципального образования
Правовую основу зонирования территории муниципального образования составляют нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Новый Градостроительный кодекс РФ 2004 года вводит термин "градостроительное зонирование" как разделение территории муниципального образования на различные зоны со своими границами и режимами использования.
Функциональное зонирование, как уже отмечалось, предполагает использование разных участков (зон) городской территории для различных целей (функций). Их перечень определен Земельным и Градостроительным кодексами РФ. Границы функциональных зон фиксируются в государственном земельном кадастре и генеральном плане города. Государственный земельный кадастр ведется уполномоченным федеральным органом государственной власти (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) по единой для Российской Федерации системе. Его объектами являются не только земельные участки, но и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.
В жилых зонах могут размещаться жилые дома разной этажности, а также отдельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и коммунально-бытового назначения, здравоохранения, дошкольного и школьного образования, культовые здания, стоянки автотранспорта, гаражи, иные объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающие негативного воздействия на окружающую среду.
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, среднего и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В этих зонах могут также размещаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.
Производственные зоны предназначены для размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, оптовой торговли и др.
Зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов.
В состав зон рекреационного назначения могут быть включены территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также иные территории, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В состав зон сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий, а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства и т.п.
К специальным и иным зонам относятся зоны:
- имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;
- занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых в других зонах недопустимо;
- размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.
Следует отметить, что некоторые виды объектов могут размещаться в разных функциональных зонах (жилые дома, коммунальные и складские объекты и др.).
Правовое зонирование предполагает разделение территории функциональной зоны на территориальные, различающиеся режимом использования, и устанавливает для каждой из них систему разрешений и ограничений по использованию территории - градостроительный регламент. Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, границам земельных участков, границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований, естественным границам природных объектов и по другим признакам.
Градостроительные регламенты устанавливаются в пределах границ соответствующей территориальной зоны органами местного самоуправления и оформляются специальным документом - правилами землепользования и застройки.
В рамках градостроительных регламентов органы местного самоуправления имеют возможность правового регулирования по вопросам:
- интенсивности использования отдельных участков территории (плотность застройки, максимальные или минимальные размеры земельных участков);
- ограничений по этажности застройки и другим предельным параметрам разрешенного строительства или реконструкции;
- установления зон различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной);
- установления зон, в пределах которых предполагается отчуждение (принудительный выкуп) недвижимости;
- установления зон с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;
- установления зон с различными геологическими условиями, режимами инженерной защиты и благоустройства;
- определения границ земельных участков, обремененных публичным сервитутом, т.е. ограниченным правом пользования чужим земельным участком в общественных целях (подробнее см. в главе 6).
Такая информация особенно важна для потенциальных инвесторов.
Ценовое зонирование осуществляется органом местного самоуправления на основании установленных земельным кадастром базовых (кадастровых) цен на отдельные земельные участки. Органы местного самоуправления при установлении ставок земельного налога, размеров арендной платы за земельные участки, нежилые помещения и другие объекты недвижимости на различных участках городской территории могут дифференцировать их с учетом транспортной доступности, инженерной обеспеченности и престижности. Такое зонирование позволяет посредством системы повышающих и понижающих коэффициентов экономически стимулировать освоение территорий, в которых заинтересован город, и взимать повышенную плату в бюджет города с престижных участков.
Политика градостроительного зонирования территории муниципального образования (функционального, правового, ценового) является важным фактором регулирования его развития, привлечения инвестиций, ограничения застройки отдельных участков, максимизации доходов от использования территории.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое планировочный каркас и каково его значение для развития города?
2. Чем определяется физико-географическое положение территории города и как оно влияет на состояние городской среды?
3. Какие существуют научные подходы к зонированию территории города?
4. Что такое градостроительное зонирование территории города?
5. Какие способы зонирования территории города используются в системе муниципального управления?
6. Какие факторы оказывают влияние на установление цены земельных участков?
2.5. Инфраструктура муниципального образования
Состав городского хозяйства
Основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов городского хозяйства и социальной сферы на территории города составляет городская инфраструктура.
Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство, представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в его услугах. Оно относится к отраслям непроизводственной сферы.
В состав градообслуживающей сферы (рис. 2.5.1) входят:
- жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК);
- транспортный комплекс;
- строительный комплекс (жилищно-гражданское строительство и строительная индустрия местного значения);
- комплекс потребительского рынка (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения);
- комплекс служб, обеспечивающих общественную безопасность на территории муниципального образования, в том числе экологическую;
- системы управления, связи, информации и другие организации, обслуживающие городские нужды.
┌────────────────────────────┐
│ Градообслуживающая сфера │
└───────────────┬────────────┘
┌──────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
│ Жилищно-коммунальный ├────┼───┤ Транспортный │
│ комплекс │ │ │ комплекс │
└──────────────────────┘ │ └────────────────────┘
┌──────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
│ Строительный ├────┼───┤ Службы общественной│
│ комплекс │ │ │ безопасности │
└──────────────────────┘ │ └────────────────────┘
┌──────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
│ Комплекс ├────┴───┤Системы управления, │
│потребительского рынка│ │информатизации и др.│
└──────────────────────┘ └────────────────────┘
Рис. 2.5.1. Укрупненный состав градообслуживающей сферы
Объекты социальной сферы относятся к городскому хозяйству в той мере, в какой они являются имущественными комплексами и требуют обслуживания и ремонта.
Чем больше город по численности населения и территории, тем больше услуг должны предоставлять предприятия и организации городского хозяйства не только в абсолютных цифрах, но и в расчете на одного жителя. Большим городам необходима хорошо развитая сеть общественного транспорта и дорожная сеть. Повышение этажности жилых зданий вызывает потребность в лифтовом хозяйстве, подаче на верхние этажи воды, тепла, растет потребление электроэнергии и т.д.
В настоящем разделе кратко характеризуются основные составляющие городского хозяйства. Вопросы муниципального управления городским хозяйством рассматриваются в главе 4.
Жилищно-коммунальный комплекс
Важнейшей и самой крупной составной частью городского хозяйства является жилищно-коммунальный комплекс, который состоит из жилищного и коммунального хозяйства (рис. 2.5.2).
┌────────────────────────────────┐
│ Жилищно-коммунальное хозяйство │
└─────────────┬──────────────────┘
┌────────────┴────────────┐
┌────────┴───────────┐ ┌───────────┴────────────┐
│ Жилищное хозяйство │ │ Коммунальное хозяйство │
└────────────────────┘ └───────────┬────────────┘
┌────────┴────┐
┌────────┴────┐┌───────┴───────┐
│ Инженерное ││ Общегородское │
│ обеспечение ││ коммунальное │
│ ││ хозяйство │
└─────────────┘└───────────────┘
Рис. 2.5.2. Состав жилищно-коммунального комплекса
Жилищное хозяйство включает в себя жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их эксплуатационных, ремонтно-строительных и других предприятий и организаций. Коммунальное хозяйство может быть, в свою очередь, разделено на две крупных подсистемы:
- системы инженерного обеспечения (ресурсообеспечения): холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение;
- общегородское коммунальное хозяйство, включающее в себя системы внешнего благоустройства и содержания территории города (дорожное хозяйство, уличное освещение, санитарная очистка города, сбор, вывоз и переработка бытовых отходов, зеленое хозяйство и т.п.), а также банно-прачечное, гостиничное, ритуальное и другие хозяйства.
Жилищное хозяйство. Жилищное хозяйство включает жилищный фонд, нежилые здания и помещения общественного, социального и иного назначения, а также предприятия и организации, эксплуатирующие и обслуживающие жилищный фонд и нежилые здания.
Жилищный фонд представляет собой совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома (одноквартирные и многоквартирные), специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. По мере роста благосостояния населения требования к объему и качественным характеристикам жилищного фонда повышаются, соответственно изменяется и структура жилищного фонда города.
Обычный жилой дом является сложным инженерным сооружением с различными коммуникациями: отопление, холодное и горячее водоснабжение, электроснабжение, телефон, радио, телевидение (при наличии коллективных антенн), вентиляционные системы и т.п. В многоэтажных жилых домах имеются лифты и мусоропроводы. Если свои квартиры жильцы обустраивают сами, то места общего пользования (подъезды, чердаки, подвалы, кровля) требуют специального обслуживания. Придомовая территория также требует специального обустройства и обслуживания.
Объекты нежилого фонда могут располагаться как в отдельных зданиях, так и на первых этажах жилых домов, где чаще всего размещаются предприятия торговли, бытового обслуживания, различные учреждения и организации, непосредственно связанные с обслуживанием населения. Их функционирование не должно создавать неудобств для жильцов.
Инженерное обеспечение поселений. Инженерное хозяйство - одна из самых сложных систем городского хозяйства. Бесперебойная подача в жилые и общественные здания тепла, воды, электроэнергии, газа требует высокого уровня организации, большого объема ремонтных, очистительных и профилактических работ на инженерных сетях и сооружениях, функционирования аварийных служб. Для большинства районов России серьезной проблемой является ежегодная подготовка инженерных систем к работе в зимний период.
Водоснабжение и водоотведение. Существуют определенные требования к качеству воды для питьевых, хозяйственных и производственных нужд. Если система водоснабжения в городе единая, то вся подаваемая вода должна быть питьевого качества. Еще одна проблема - неравномерность потребления воды в дневное, вечернее и ночное время. Потребность предприятий города в свежей воде определяется с учетом их профиля и производственной мощности. На многих из них действуют системы оборотного водоснабжения, в которых использованная вода не сливается в канализацию, а проходит необходимую очистку и вновь возвращается в производственный цикл. Это позволяет резко сократить потребность в свежей воде. Для жилищного фонда существуют нормативы суточного потребления на человека. Жители, установившие в квартирах приборы учета воды, платят за нее по фактическому расходу, который обычно оказывается значительно ниже расчетного.
Водоснабжение может осуществляться из открытых водоемов и из подземных водоносных горизонтов. В состав водопроводного хозяйства входят водозаборные сооружения, системы очистки и подготовки воды, насосные станции, водопроводные сети от водозабора до каждой квартиры.
Не менее сложна система водоотведения. Объем стоков, попадающих в эту систему, превышает объем водопотребления, поскольку в канализационную сеть попадает и холодная, и горячая вода. Система водоотведения состоит из самотечных коллекторов, подкачивающих насосных станций, сооружений для санитарной очистки сточных вод и сброса их в водоемы.
Теплоснабжение. Система теплоснабжения решает две задачи: отопление и горячее водоснабжение. Потребление тепла более неравномерно, чем потребление воды, поскольку в летний период помещения не отапливаются. Продолжительность отопительного сезона в значительной мере зависит от климатических условий.
Источниками тепловой энергии для нужд города могут быть тепловые электростанции и котельные. К горячей воде в качестве теплоносителя предъявляются высокие требования по чистоте, поскольку при высокой температуре примеси выпадают в осадок и постепенно выводят из строя тепловые сети и сооружения. В силу этого у источников теплоснабжения имеются сложные инженерные сооружения - химводоочистки.
Система теплоснабжения включает в себя прямые и обратные тепловые сети, подкачивающие насосные станции и распределительные тепловые пункты. Существуют две принципиально различные схемы теплоснабжения. По одной горячая вода для отопления и горячего водоснабжения поступает по одним и тем же трубопроводам; в этом случае по обратным трубопроводам идет меньше воды, чем по прямым. По другой схеме по отдельным трубопроводам поступает только горячая вода для отопления, а горячее водоснабжение обеспечивается путем подогрева холодной воды непосредственно в жилых домах или группах домов в специальных котлах - бойлерах. Источником тепла для бойлеров может быть как горячая вода из системы отопления, так и топливо, например природный газ. В некоторых городах такие газовые котлы установлены в каждой квартире многоэтажного дома.
Газоснабжение. Во многих городах действуют системы бытового газоснабжения. Газ может поступать по трубопроводам от магистральных сетей либо завозиться в сжиженном виде во внутриквартальные газораздаточные станции. В частном секторе распространена баллонная система газоснабжения.
Электроснабжение. Электроснабжение городов, как правило, осуществляется от централизованных региональных и межрегиональных энергосистем. Источниками электроэнергии в энергосистеме являются тепловые, гидравлические, атомные и другие электростанции, независимо от места их размещения. Система электроснабжения включает в себя магистральные и внутриквартальные электрические сети, трансформаторные подстанции, распределительные пункты и другие сооружения.
Общегородское коммунальное хозяйство
Дорожное хозяйство. Улицы и дороги города также являются сложными инженерными сооружениями. В состав дорожной сети входят мосты, путепроводы, виадуки, пешеходные тоннели, водостоки. В ряде городов есть обустроенные набережные. Для содержания и ремонта дорог нужны специальные заводы, производящие асфальт, гравий и другие материалы для дорожного покрытия. Зимой улицы и дороги необходимо чистить от снега, летом поливать и ремонтировать.
Санитарная очистка территории города включает уборку улиц, дорог, внутриквартальных проездов, вывоз снега в зимний период, сбор, вывоз и утилизацию бытовых отходов. Последняя проблема особенно сложна, поскольку ее решение предполагает строительство дорогостоящих полигонов для захоронения отходов и мусороперерабатывающих заводов.
Ливневая канализация предназначена для сбора и удаления дождевых и весенних стоков. Это сложная система коллекторов, ливневых насосных станций и очистных сооружений. Современные технические требования не позволяют объединять ливневые стоки с бытовыми, но во многих городах существует единая, так называемая "общесплавная" система канализации.
Инженерная защита территории необходима городам, расположенным на заболоченных территориях или на территориях с высоким уровнем грунтовых вод, чтобы защитить подземные сооружения от разрушений. Другой вид инженерной защиты - ограждающие дамбы по берегам рек, необходимые в периоды паводков. Серьезную проблему в ряде городов представляет повышенный уровень сейсмической опасности.
Уличное освещение и малые архитектурные формы (памятники, ограды, фонтаны, остановочные павильоны, киоски и др.) помогают формировать архитектурный облик города, повышают комфортность проживания. Особую роль в отдельных городах играет сохранение памятников истории и культуры.
Зеленое хозяйство во многом определяет облик города и комфортность проживания. Зеленые насаждения на территории жилой застройки имеют большое оздоровительное значение, так как очищают и увлажняют воздух, уменьшают силу ветра и городской шум, создают благоприятные условия для отдыха людей. Зеленые насаждения на транспортных магистралях помогают обеспечивать безопасность движения и защищают жилые дома от вредного воздействия городского транспорта. Садово-парковое хозяйство формирует крупные зоны отдыха в городской черте. Озеленение санитарно-защитных зон крупных промышленных предприятий позволяет минимизировать их вредное воздействие на жилые массивы города. Озеленение территории и поддержание зеленого хозяйства города, от крупных садово-парковых массивов до внутриквартального озеленения, является достаточно сложной задачей. Важно правильно выбрать типы деревьев, кустарников и цветов, наиболее соответствующих условиям конкретного города.
Гостиничное хозяйство. Несмотря на то что большинство гостиниц в российских городах являются частными, обеспечение достаточного их количества относится к стратегическим задачам городской власти.
Банно-прачечное хозяйство. Бани принадлежат к имущественному комплексу предоставления муниципальных услуг населению и особенно востребованы в городах и селах с высокой долей частного сектора. И несмотря на то что потребность в услугах этого хозяйства в настоящее время снизилась, доля лиц, пользующихся ими, остается существенной. Услугами прачечных пользуются в основном детские сады, больницы, общежития, гостиницы, предприятия общественного питания и т.п.
Ритуальное хозяйство обеспечивает содержание городских кладбищ и функционирование служб оказания ритуальных услуг. Несмотря на то что в большинстве городов ритуальное хозяйство относится к частному сектору, муниципальные образования контролируют состояние мест массовых захоронений и качество оказываемых услуг.
Транспортный комплекс
Обеспечение населения, предприятий и организаций города транспортными услугами - одна из самых сложных задач городского хозяйства. Транспорт предъявляет соответствующие требования к дорожной сети города, ее пропускной способности. Потребность населения в транспортных перевозках крайне неравномерна (спальные районы, центр города, районы размещения крупных предприятий, места массового отдыха и т.д.), что обусловливает сложности при организации пассажирских перевозок.
В последние годы в осуществлении транспортного обслуживания населения и автосервисе возросла роль частного сектора. Это позволило снять напряжение на ряде загруженных маршрутов, хотя и породило проблемы, связанные с экологией и безопасностью дорожного движения.
Бесперебойную работу городского транспорта обеспечивают такие службы, входящие в состав транспортного комплекса, как транспортные парки (автобусные, трамвайные, троллейбусные), автостоянки, автозаправочные станции, службы автосервиса, системы электроснабжения городского электротранспорта (сети, подстанции), специальная служба содержания трамвайных путей и т.п.
Важную роль в жизни города играют объекты инфраструктуры транспорта: железнодорожные и автовокзалы, речные и морские порты, аэропорты.
Комплекс потребительского рынка
Торговля и общественное питание. В состав этой сферы городского хозяйства входят не только магазины, рынки, предприятия общественного питания, но и большая сеть предприятий (хлебозаводы, молокозаводы, предприятия по производству мороженого и т.п.), оптовых баз, складов, холодильников и морозильников, упаковочных и расфасовочных цехов, специализированный транспорт (хлебовозы, молоковозы и т.п.). Торговля и общественное питание в российских городах практически полностью приватизированы, однако городская власть обязана поддерживать рациональное сочетание крупных и мелких предприятий торговли и общественного питания, рациональное размещение торговых предприятий. Для этого используются такие рычаги, как выделение земельных участков и нежилых помещений, а также ставки арендной платы. Городская администрация может также влиять на ценовую политику в торговле, устанавливая предельные торговые надбавки на жизненно важные товары (хлеб, молоко и некоторые другие).
Бытовое обслуживание населения включает сеть парикмахерских, швейных и других ателье, химчисток, фотоателье и фотолабораторий, мастерских и служб по ремонту квартир, одежды, обуви, бытовой техники, аудио- и видеоаппаратуры, пунктов проката и т.д. Эта сфера также практически полностью принадлежит частному сектору. Органы местного самоуправления должны создавать благоприятные условия для создания и функционирования предприятий службы быта, их равномерного размещения на территории города.
Строительный комплекс
Город не может существовать без строительства для городских нужд, реконструкции и ремонта ранее построенных жилых и нежилых зданий и сооружений. В состав строительного комплекса входят предприятия и организации, осуществляющие строительство, реконструкцию и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов социальной сферы, дорог и других объектов городского хозяйства, предприятия по производству местных строительных материалов (песок, гравий, кирпич, бетон, асфальт), строительных конструкций. Большинство из них является акционерными обществами, часть работ осуществляется малыми предприятиями. Органы местного самоуправления способствуют развитию строительного комплекса на своей территории и выступают в качестве заказчика работ, выполняемых за счет бюджетных средств.
Комплекс общественной безопасности
Безопасность жизнедеятельности на территории города обеспечивают: милиция общественной безопасности, дорожная служба (ГИБДД), пожарная охрана, скорая медицинская помощь, службы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, служба спасения на водах, экологическая служба.
Системы информатизации и связи
В эту сферу входят средства массовой информации (печать, радио, телевидение), телефон, телеграф, почта, современные средства телекоммуникаций, включая Интернет. Органы местного самоуправления обязаны заботиться о рациональном размещении объектов данной сферы на территории города, выделении соответствующих помещений, доступности услуг связи и информации для населения.
Социальная инфраструктура города
Расширенный состав социальной инфраструктуры города представлен на рис. 2.5.3.
┌─────────────────────┐
┌─────────────────┐ │ Объекты социальной │
│ Объекты │ │ поддержки отдельных │
│ здравоохранения │ │ групп населения │
└──────┬──────────┘ └───────┬─────────────┘
└────────────┬──────────────┘
┌─────────────┐ ┌───────┴────────┐ ┌─────────────┐
│ Объекты │ │ Социальная │ │ Объекты │
│ образования ├─┤ инфраструктура ├─┤ культуры │
│ и науки │ │ города │ │ и искусства │
└─────────────┘ └───────┬────────┘ └─────────────┘
┌──────────┴──────────┐
┌───────────┴────────┐ ┌─────────┴─────────┐
│ Объекты физической │ │ Объекты рекреации │
│ культуры и спорта │ │ и досуга │
└────────────────────┘ └───────────────────┘
Рис. 2.5.3. Состав социальной инфраструктуры города
В состав отдельных блоков социальной инфраструктуры входят:
- объекты здравоохранения: поликлиники, больницы, аптечная сеть, службы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора, иные лечебно-профилактические учреждения;
- объекты социальной поддержки отдельных групп населения: детские дома, дома престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, социальные приюты и др.;
- объекты образования и науки: общеобразовательные школы, детские дошкольные учреждения, учреждения среднего и высшего профессионального образования, специализированные образовательные учреждения, научные организации, расположенные на территории города;
- объекты культуры и искусства: библиотеки, музеи, кинотеатры, театры, дома и дворцы культуры, в крупных городах - цирки, концертные залы, филармонии, специализированные учебные заведения культуры и искусства, памятники истории и культуры;
- объекты физической культуры и спорта: стадионы, спортивные площадки, плавательные бассейны, специализированные спортивные школы;
- объекты рекреации и досуга: парки, скверы, пляжи.
Большинство объектов социальной инфраструктуры городов находится в муниципальной собственности. Их содержание является самой крупной статьей расходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления призваны содействовать рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры по территории города, обеспечивать их доступность для жителей.
Вопросы для самоконтроля
1. Каково значение инфраструктуры муниципального образования в его жизнеобеспечении?
2. Каковы основные отрасли городского хозяйства?
3. Что входит в состав жилищно-коммунального комплекса города?
4. Что включает в себя жилищный фонд города?
5. Каково значение работы систем инженерного обеспечения для города?
6. Что включает в себя социальная инфраструктура города?
2.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона
Система внешних связей города
Как отмечалось ранее, город характеризуется обширными и разнообразными внешними связями. Население, градообразующие предприятия и объекты городской инфраструктуры нуждаются в различных ресурсах из внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера. Отсюда следует, что экономическое положение градообразующих предприятий оказывает решающее влияние на все аспекты жизни города.
Сумма поступающих извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) сумме продукции и услуг, отдаваемых во внешнюю среду. В зависимости от этого соотношения город может быть в финансовом плане либо "донором", либо "реципиентом".
Исследование экономических и социально-политических процессов во внешней среде и внешних связей города служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.
Важнейшими элементами внешней среды являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системах государства или региона, то его внешние связи оказываются внутренними связями этих систем. Состояние и развитие внешней среды оказывает серьезное влияние на его функционирование. В свою очередь, развитие города может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий. Наиболее сильно город влияет на пригородную зону.
Взаимосвязь города и пригородной зоны
Под пригородной зоной принято понимать территорию, прилегающую к городу. Современный город, особенно крупный, оказывает многостороннее влияние на пригородную зону. Например, быстрый рост вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в них, трудовых ресурсов.
Без пригородной зоны город не может эффективно функционировать и развиваться. В то же время функционирование и развитие пригородной зоны невозможно без города.
Исторически пригородная зона располагалась в посадах. В Киевской Руси посадом называлась часть города вне городских стен. В посадах, как и в слободах, жили те, кто занимался торговлей, ремеслом и другими промыслами. Они размещались рядом с городом (кремлем).
Процесс урбанизации обострил проблемы городов. Возник особый образ жизни, характерными чертами которого являются скученность, автомобилизация, проблемы транспорта, экологии и т.п. Центры многих городов оказались неблагоприятны для проживания, и богатые люди начали селиться в пригородах. Постепенно последние превратились в неотъемлемый элемент пространственной структуры города. Предназначение пригорода состоит в концентрации пространственного, трудового и продовольственного ресурса для развития города. С формированием пригородной зоны связаны маятниковые миграции, сопровождающие привлечение трудовых ресурсов на предприятия города. В них сосредоточена значительная часть площадей сельскохозяйственного назначения, а также участки промышленных и санитарно-защитных зон. По объему пригородной зоны судят о перспективах градостроительства и размерах популяционной емкости самого города.
Согласно рекомендациям градостроителей, радиус пригородной зоны больших городов составляет в среднем: для города с населением свыше 1 миллиона человек 35 - 50 км; с населением 0,5 - 1,0 миллиона - 25 - 30 км; с населением 0,1 - 0,5 миллиона - 20 - 25 км. Такие пропорции в планировании пригородных зон необходимы для оптимизации пространственного, продовольственного и сырьевого ресурса развития города. Важное предназначение пригородной зоны состоит также в обеспечении экологического равновесия на территории, где размещается городское поселение, сохранении рекреационных зон и снижении антропогенной нагрузки на ландшафты.
В зарубежной литературе проблеме взаимодействия крупного города и пригородов уделяется большое внимание. Так, английские ученые Л. Классен и Г. Шимеми выделили 4 стадии в развитии городской территории с точки зрения соотношения численности населения в центральном городе и пригородах (табл. 2.6.1).
Таблица 2.6.1
Стадии изменения соотношений численности
населения города и пригородной зоны
|
Стадия |
Характерные процессы |
|
|
1 |
Урбанизация |
Рост центра за счет пригородной зоны |
|
2 |
Дезурбанизация |
Уменьшение населения центра города за счет окраин |
|
3 |
Реурбанизация |
Увеличение населения с низким достатком в центре города |
|
4 |
Джентрификация |
Расширение строительства жилья улучшенного качества в |
При росте центральной части города за счет пригородов наблюдается начальная стадия рассматриваемого процесса - урбанизация. На второй стадии - дезурбанизации (субурбанизации) население центра сокращается быстрее, чем в пригороде, а рост наблюдается в пригороде. Если центр города снова растет либо его население сокращается медленнее, чем население пригорода, говорят о стадии реурбанизации. Через эти стадии прошло развитие значительного числа городов, что связано с тенденциями ветшания жилищного фонда в центральных районах крупных городов, развитием автомобильного сообщения, снизившего значение фактора транспортной доступности. К примеру, в 20-х годах прошлого века в США пригороды по темпам прироста населения начали существенно опережать крупные города, что объяснялось двумя причинами: развитием автомобильного транспорта и страхованием кредитов для частного строительства, которое приходилось на более дешевые пригородные земли. Среди жителей центральных районов стали преобладать люди со сравнительно низким достатком и невысоким социальным статусом, тогда как богатые высокостатусные группы предпочитают жить в пригородах.
В 70 - 80-е годы проявилась новая тенденция в развитии западных городов, названная джентрификацией. Она означает расширение строительства жилых домов улучшенного качества в центральной части крупных городов. Джентрификация привела к оттоку высокостатусного населения из пригородов в центральную зону. В связи с ростом спроса на жилье в центральной части города цены на городскую недвижимость начинают расти, что вынуждает бедных выезжать за пределы центральных районов.
В России процесс урбанизации породил устойчивую тенденцию перетока сельского населения в города, пик которой пришелся на 60 - 80-е годы прошлого века. Однако тогда обозначилось стремление многих горожан приобрести дачные участки за городом.
Характерными особенностями пригородных зон многих российских городов является размещение не только сельских поселений, дачных участков и зон массового отдыха, но и рабочих поселков. Особенностью такого поселка является, как правило, наличие промышленного предприятия, в результате строительства которого сельскохозяйственные виды деятельности оказались вытеснены несельскохозяйственными. В пригородных поселках построены многоэтажные жилые дома, сформировалась самостоятельная инженерная и социальная инфраструктура.
В ходе реформы территориальной организации местного самоуправления многие пригородные поселки были включены в черту городов и вошли в состав соответствующего городского округа в качестве его микрорайонов. Недостатком такого подхода является то, что их жители оказались удаленными от органов местного самоуправления. Другие поселки, находящиеся в пригородной зоне, стали муниципальными образованиями и позиционировались как городские поселения в составе муниципального района, окружающего город.
Городские агломерации
По мере расширения территорий городов одни пригородные поселки трансформировались в районы, примыкающие к периферийной части городов, другие в процессе развития получили статус городов. Таким образом, вокруг крупного города возникло несколько других, менее крупных. Подобное "созвездие" из нескольких близлежащих или даже слившихся между собой городов и поселков получило название городской агломерации.
Городской агломерацией является компактная и многообразная система территориальных поселений, образующаяся в центре притяжения крупного города. Эта система объединена производственными, трудовыми, транспортными, рекреационными и многими другими связями. Используя эффект ближних связей, входящие в состав агломерации поселения минимизируют затраты на перемещение сырья, сбыт продукции, приобретение оборудования и т.д. Образование агломераций, т.е. агломеризация, возможно двумя способами: "от города" и "от района". Агломеризация "от города" предполагает формирование городов-спутников, выполняющих отдельные функции, переданные им центральным городом в рамках региональной системы разделения труда. Агломеризация "от района" осуществляется за счет усиления экономического развития пригородных поселков, в результате чего они начинают приближаться по экономическому потенциалу к центру. Городская агломерация обеспечивает устойчивый механизм взаимодействия города с пригородами, образуя единый хозяйственный комплекс.
В СССР основная часть городских агломераций сформировалась в 30 - 50-е годы прошлого века благодаря форсированной индустриализации. Однако уникальной особенностью российских агломераций оставалась их крайняя неравномерность в распределении на экономическом пространстве страны. Концентрация производственного и кадрового потенциала в крупных населенных пунктах не позволяла пропорционально распределять производительные силы страны между географически приближенными к ним поселениями. Вследствие этого в отдельных случаях численность населения крупных центральных городов превосходила численность жителей районных центров, входящих в состав того же региона, чуть ли не в 50 раз. К примеру, при численности населения областного центра Омской области (г. Омска) 1138 тысяч человек население второго по величине города области Исилькуля составляет всего 27 тысяч человек. Это усиливает центростремительные тенденции в структуре агломерации, вызывает миграционный отток населения районов в центральные города, сдерживая экономическое развитие пригородов.
Неотъемлемый атрибут городской агломерации - маятниковая миграция, охватывающая центральный город и пригородную зону, а также высокая степень концентрации в центральном городе промышленного, банковского и торгового капитала, обеспечивающего экономическое влияние на сопряженные территории. Первые городские агломерации выявились в СССР в ходе переписи 1926 года, когда были выделены 9 подобных образований: Москва, Ленинград, Ростов-на-Дону, Харьков, Киев, Одесса, Баку, Тифлис и Ташкент. За 1959 - 1989 годы их число увеличилось с 26 до 49 и составило 332 города. Доля населения, приходящаяся на агломерации, в 1989 году достигла половины всего населения СССР. Центрами городских агломераций в современной России является большинство городов-миллионников, а также Новокузнецк, Иркутск, Сочи и некоторые другие.
Мегаполисы
Следующая стадия укрупнения и слияния городских поселений - создание мегаполисов. Схематически трансформация городского поселения из поселка в мегаполис выглядит следующим образом: Поселок -> Город -> Городская агломерация -> Мегаполис.
Мегаполис представляет собой взаимосвязанную систему агломераций. В 1990 году 33% городского населения мира было сосредоточено в городах с численностью населения более 8 миллионов человек. В США в 35 городах-миллионниках живут более 100 миллионов человек. Самый крупный американский мегаполис на Северо-Восточном побережье насчитывает 50 миллионов человек. В Бангкоке проживает 50% всего городского населения Таиланда, в Сеуле - не менее 30% населения Южной Кореи, в Стамбуле - 20% населения Турции. В России можно говорить о 2 крупных мегаполисах с центрами в Москве и Санкт-Петербурге. Особенности управления ими рассматриваются в главе 9.
Бесконтрольное расширение мегаполисов сопряжено с целым рядом серьезных социальных, экономических и экологических проблем. Так, исследования процессов урбанизации выявили, что по мере расширения границ городов растет отчужденность людей, снижается общественная активность, что компенсируется, однако, усилением процессов этнической и экономической сегрегации на городской территории, а также укреплением родственных и дружеских связей. Экологические последствия мегаполизации заключаются в обострении таких проблем, как загрязнение воздуха, антисанитария на улицах, автомобильные пробки и т.п.
Вопросы для самоконтроля
1. Какое значение для города имеют внешние связи?
2. Что такое пригородная зона?
3. С какими преимуществами и проблемами связано существование пригородной зоны?
4. Что такое городская агломерация?
5. Что такое мегаполисы и как они возникают?
2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов
Жизненный цикл города и его фазы
Всякой системе свойствен особый жизненный цикл возникновения, развития и угасания. Как человек проходит путь от младенчества до старости, так и город, будучи динамичной системой, изменяющейся во времени, объективно проходит в своем развитии определенные этапы (фазы). Для принятия управленческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны объективно оценить существующую ситуацию, определить, на каком этапе жизненного цикла он находится в данный момент.
П. Ореховский выделяет следующие фазы жизненного цикла города: развитие (имеется в виду интенсивный рост), рост (имеется в виду замедляющийся рост), стагнация, упадок. При отсутствии целенаправленного воздействия на развитие города переход его из одной фазы в другую происходит стихийно, естественным путем.
Интенсивный рост - состояние города, при котором общая площадь жилья и объем общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и рабочих мест. Чаще всего это связано со строительством, расширением градообразующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвестиционную привлекательность. Безработицы в таком городе нет, может наблюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город становится все более притягательным для жителей других районов. Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев. Такое состояние не может продолжаться долго, и город переходит в фазу замедляющегося роста.
Замедляющийся рост - состояние города, при котором количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизненных благ. Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще всего связано с недостатком инвестиций, а также земли под застройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов. Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного веса ветхого жилья и затрат на его поддержание. Состояние городской среды перестает улучшаться. Город становится менее удобным для проживания, но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длительного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.
Стагнация - состояние города, при котором разрыв между количеством рабочих мест и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции прекращается. В данном случае имеет значение и экологический фактор, связанный с промышленным ростом. На этом этапе отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают желание людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.
Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем, вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предоставляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсутствием перспектив трудоустройства, приводит к сокращению рабочих мест и оттоку населения. Старение промышленных предприятий или исчерпание ресурсов на добывающих предприятиях ставит вопрос об их закрытии. Состояние городской среды катастрофически ухудшается. Резко возрастает объем ветхого жилья. Город оказывается в крайне тяжелой ситуации. В таких случаях его называют депрессивным. Он как правило, не может самостоятельно решить проблему выхода из стадии упадка и нуждается в государственной поддержке. Государство, со своей стороны, также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они становятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают негативное воздействие на близлежащие территории. Характерными примерами депрессивных городов явились в 90-х годах прошлого века шахтерские города в Республике Коми, Кузбассе и некоторых других регионах, когда вследствие закрытия нерентабельных угольных предприятий здесь возникла кризисная ситуация.
Определение фазы жизненного цикла города является важнейшим средством оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для выработки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов политики руководства.
Переход от состояния стагнации или упадка к фазе развития требует выявления и эффективного использования точек, "ядер" роста, объективно существующих или потенциально возможных факторов, предпосылок, объектов, структур, с помощью которых можно переломить ситуацию. Они могут обнаружиться в градообразующей сфере (новые технологии на предприятиях, новые конкурентоспособные виды продукции), в природных факторах (полезные ископаемые, транспортное положение, лечебные, туристические и другие факторы), в научной, образовательной, культурной и других сферах.
Обеспечение устойчивого развития города
Градостроительный кодекс РФ характеризует устойчивое развитие территорий как такое, при котором обеспечиваются безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
В приведенной характеристике важно следующее. Во-первых, достижение разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей среды. Во-вторых, учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.
Термин "устойчивое развитие" возник сравнительно недавно. Растущая концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконтрольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных территорий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся города, тем больше ресурсов им требуется и тем выше риск нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых, с человеческой психологией и этикой. Человеку трудно осознать, что потребление ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях будущих поколений. В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых принципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития. Она опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.
Идея устойчивого развития носит глобальный характер и основана на необходимости сочетания темпов роста и направлений развития экономики с природными возможностями планеты. В научном мире проблема устойчивого развития стала активно обсуждаться в середине XX века. В 1983 году была создана международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию, выдвинувшая тезис о том, что человечество способно сделать развитие устойчивым, т.е. обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды нынешнего поколения, не подвергая риску интересы будущих поколений. В обеспечении устойчивого развития человечества решающая роль принадлежит городам, причем наиболее острыми с позиций устойчивого развития являются проблемы энергосбережения и утилизации отходов.
В 1994 году участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов (Ольборг, Дания) была принята Хартия устойчивого развития европейских городов. Аспектами устойчивого развития, изложенными в Хартии, являются:
- устойчивое развитие как творческий процесс поиска баланса, происходящий на уровне города;
- направленность городской экономики на устойчивое развитие;
- социальное равенство для устойчивого городского развития;
- планирование устойчивого землепользования;
- разумное планирование передвижения по городу;
- местное самоуправление как предварительное условие;
- граждане - основные действующие лица и т.д.
Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправленной собственной политики городской власти. Она должна быть одновременно реалистичной и эффективной. Иногда употребляют термин "активный" в отношении города, имеющего и реализующего такую политику. Это - город-предприниматель, сплоченный, имеющий инвестиционную привлекательность и идею городского развития, поддерживаемую деловыми кругами и населением города (вторым и третьим секторами городского сообщества), готовый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов развития, умело рекламирующий себя.
Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчивого развития могут вступать в противоречие. Одна из задач муниципального управления - достижение возможного баланса этих целей, распределение имеющихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные фазы развития города?
2. Каковы симптомы стагнации и упадка города?
3. Какие условия необходимы для вывода города из состояния депрессии?
4. Что входит в понятие "устойчивое развитие"?
Литература к главе 2
1. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. М.: Дело, 1998.
2. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.
3. Город и деревня в европейской России: сто лет перемен: Монографический сборник. М.: ОГИ, 2001.
4. Зотов В.Б., Козлов А.А. Управление землепользованием в крупном городе (практика, проблемы). М.: Прима-пресс, 1998.
5. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: Инфра-М, 2002.
6. Лаппо Г.М. География городов. М.: Владос, 1997.
7. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). Т. 1. СПб.: Дмитрий Буланин, 1999.
8. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М.: МОНФ, 1999.
9. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003.
10. Рой О.М. Исследования социально-экономических и политических процессов. СПб.: Питер, 2004.
11. Попков Ю.С. и др. Системный анализ и проблемы развития городов. М.: Наука, 1983.
12. Салливан А. Экономика города. 4-е изд.: Пер. с англ. М.: Инфра-М, 2002.
13. Швецов А.Н. Государственная поддержка российских городов. М.: Едиториал УРСС, 2002.
Глава 3. КОНЦЕПЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Специфика муниципального управления
Муниципальное управление
как вид управленческой деятельности
Муниципальное управление как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.
В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление). Управлять значило руководить производственными процессами и организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государственного руководства. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управление функционированием территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок - социальный цех предприятия, село - социальный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управление локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом "государственная линия" во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.
Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:
- опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;
- объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;
- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.
Схематически система муниципального управления представлена на рис. 3.1.1.
┌─────────────────────────┐ ┌───────────────────────────┐
│ Местное самоуправление -│ │Муниципальное образование -│
│ теоретическая база │ │ объект муниципального │
│муниципального управления│ │ управления │
└─────────────┬───────────┘ └────────────┬──────────────┘
└────────────┬───────────────┘
\/
┌───────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐
│Население - субъект│ │ Муниципальное │ │ Органы местного │
│ муниципального ├>│ управление │<┤ самоуправления - │
│ управления │ │ │ │ субъект муници- │
└───────────────────┘ └──────┬────────┘ │пального управления│
│ └───────────────────┘
\/
┌────────────────────────┐
│Концепция муниципального│
│ управления: цели, │
│ принципы, подходы │
└───────────┬────────────┘
┌──────────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌───────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐
│ Муниципальное │ │ Муниципальное │
│ управление отдельными │ │ управление на территориях, │
│ сферами деятельности │ │ имеющих свои особенности │
└───────────────────────┘ └────────────────────────────┘
Рис. 3.1.1. Система муниципального управления
Особенности управления в муниципальной сфере
Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента (рис. 3.1.2).
┌─────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐
│ Некоммерческий │ │Особая роль населения: цель,│
│(социальный) характер│ │объект и субъект управления │
└───────────┬─────────┘ └──────────┬─────────────────┘
└─────────────────┬─────────────┘
┌─────────────────────┐ │ ┌──────────────────────┐
│ Главенствующая роль ├┐┌───────┴────────┐│ Привязка человека │
│человеческого ресурса│││ Особенности ││ к месту проживания, │
└─────────────────────┘├┤ муниципального ├┤опора на ресурсы, цели│
┌─────────────────────┐││ управления ││ и задачи, связанные │
│ Трудность выбора ││└───────┬────────┘│ с местом проживания │
│ приоритетов и ├┘ │ └──────────────────────┘
│ стратегий │ │
└─────────────────────┘ │
┌─────────────┴───────────────┐
│ Наиболее сложный вид │
│ управленческой деятельности │
└─────────────────────────────┘
Рис. 3.1.2. Особенности муниципального управления
Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.
Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.
С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства. Подробнее эти вопросы рассмотрены в разделе 3.4.
Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей. В качестве иллюстрации в табл. 3.1.1 приведены сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием.
Таблица 3.1.1
Базовые характеристики муниципального образования (МО)
и акционерного общества (АО)
|
Показатели |
Акционерное |
Муниципальное образование |
|
Участники |
Акционеры |
Жители |
|
Характер участия |
Добровольный |
Обусловлен местом проживания |
|
Общий интерес |
Дивиденд |
Общественные блага (среда |
|
Способ достижения |
Развитие АО, |
Социально-экономическое |
|
Экономическая ос- |
Уставный капитал |
Муниципальная |
|
Формирование |
Приобретение акций |
Выделение из состава госу- |
|
Финансирование |
Самофинансирование |
Налоги и сборы, рентные |
|
Форма участия в |
Собрание |
Выборы, референдумы, другие |
|
Способ принятия |
Пропорционально |
Один человек - один голос |
|
Орган, опреде- |
Совет директоров |
Совет депутатов |
|
Исполнительный |
Дирекция |
Администрация |
|
Руководитель |
Генеральный |
Глава администрации |
Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в разделе 3.5.
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.
Особенности процесса управления и принятия решений
на муниципальном уровне
Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности.
С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования, рассмотренные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рис. 3.1.3).
┌─────────────────────────────┐
│Характеристики муниципального│
│ образования по восприятию │
│ управляющих воздействий │
└──┬───────────────┬──────────┘
┌───────────────────┴───┐ ┌────┴────────────┐
│ Устойчивые, слабо │ │ Изменяемые │
│поддающиеся управляющим│ │ при управляющих │
│ воздействиям │ │ воздействиях │
└┬──────────────────────┘ └┬────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Географические │ ││ Профессиональные │
├┤и природно-климатические │ ├┤ и иные качества │
││ условия │ ││ трудовых ресурсов │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ │ ││ Взаимоотношения органов │
├┤Социально-демографический│ ├┤ местного самоуправления │
││ состав населения │ ││с бизнесом и гражданским │
││ │ ││ обществом │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Объем предметов │ ││ Организационные │
├┤ ведения и полномочий │ ├┤ структуры управления │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
└┤ Отношения собственности │ └┤ Мотивация работников │
└─────────────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рис. 3.1.3. Характеристики муниципального образования
по восприятию управляющих воздействий
Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.
Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти и подробно будет рассмотрен в главе 8. Здесь представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:
- необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;
- коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;
- необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;
- наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.
Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.
Вопросы для самоконтроля
1. Чем различается подход к управлению локальными территориальными системами в СССР и в современной России?
2. Каковы главные отличия муниципального управления от других видов управленческой деятельности?
3. Какова роль человека в системе муниципального управления?
4. Почему муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любой другой вид управленческой деятельности?
5. Каковы основные принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления?
3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
Общая характеристика муниципальной деятельности
Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Мы будем называть ее муниципальной деятельностью.
Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятельность, местное сообщество и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле является формой организации муниципальной деятельности. Предмет муниципальной деятельности - благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных ее сферах: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т.д.
В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого управления - достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике.
Муниципальная политика - это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.
Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона делать целесообразно, а что нет.
Целеполагание в муниципальной деятельности.
Качество жизни населения
На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это - состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в рамках конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.
В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.
Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.
Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. Под этим понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д.) и степень их удовлетворения.
Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием его объективной оценки служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.
Интегральный показатель качества жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя:
- средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуацию, и ряд других факторов);
- средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт на душу населения);
- средний уровень образованности населения.
По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы и муниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны. Такая статистика существует и, как известно, она во многом не в пользу России (за исключением уровня образования). Мировой банк также проводил расчеты сводного "индекса развития человеческого потенциала" (ИРЧП) как средневзвешенного значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю некоего идеального значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с 0,918 в 1985 году до 0,849 в 1992 году, 0,771 в 2001 году и 0,763 в 2003 году (см.: Жуков В.И. Российский индекс развития человеческого потенциала // Муниципальный мир. 2003. N 1). На самом деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут являться потребительские, социальные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.
Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь отчасти. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т.п.
Задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.
Система целей муниципальной деятельности
В соответствии с общей теорией менеджмента, генеральную цель муниципальной деятельности можно разложить на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин "частные муниципальные политики". Эти политики являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3.2.1). Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах.
┌─────────────┐ ┌───────────────────────────────────┐ ┌─────────────┐
│Муниципальное│ │ Муниципальная политика │воздей-│ Государство │
│ право ├>│ (цели и средства) │<─────┬┤ (I сектор) │
│ (законность)│ └─────────────────┬─────────────────┘ствия │└─────────────┘
└─────────────┘ \/ │┌─────────────┐
┌───────────────────────────────────┐ ││Хозяйствующие│
│ Генеральная цель - повышение │ ├┤ субъекты │
│ качества жизни населения │ ││ (II сектор) │
└──────────────────┬────────────────┘ │└─────────────┘
\/ │┌─────────────┐
┌────────────────────────────────────┐ ││ Население, │
│Виды общественных благ для населения│ ││ гражданское │
┌┤ (частные муниципальные политики) ├┐ └┤ общество │
│└────────────────────────────────────┘│ │ (III сектор)│
\/ \/ └─────────────┘
┌───────────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────┐
│ Обеспечение благоприятной │ │ Развитие человеческого потенциала │
│ среды обитания │ │ (социальная политика) │
└───────────┬───────────────┘ └─────────────────────┬─────────────┘
┌──────┬────┼────────┬──────┐ ┌───────┬────────┬───────┼─────┬──────┐
\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/
┌─────┐┌─────┐┌─────┐┌──────┐┌────┐ ┌─────┐┌────────┐┌──────┐┌────┐┌─────┐┌─────┐
│Об- ││Гра- ││Обес-││Обес- ││Эко-│ │За- ││Социаль-││Гума- ││Мо- ││Ох- ││Фи- │
│щест-││до- ││пече-││пече- ││ло- │ │ня- ││ная ││нитар-││ло- ││ра- ││зи- │
│вен- ││ус- ││ние ││ние ││ги- │ │тость││поддер- ││ная ││деж-││на ││чес- │
│ная ││трой-││жи- ││услу- ││чес-│ │на- ││жка ││поли- ││ная ││здо- ││кая │
│безо-││ство ││льем ││гами ││кая │ │се- ││отдель- ││тика ││по- ││ровья││куль-│
│пас- ││ ││(жи- ││город-││по- │ │ле- ││ных ││(обра-││ли- ││ ││тура │
│ность││ ││лищ- ││ского ││ли- │ │ния ││групп ││зова- ││ти- ││ ││и │
│ ││ ││ная ││хозяй-││ти- │ │ ││насе- ││ние, ││ка ││ ││спорт│
│ ││ ││поли-││ства ││ка │ │ ││ления ││куль- ││ ││ ││ │
│ ││ ││тика)││ ││ │ │ ││ ││тура) ││ ││ ││ │
└──┬──┘└──┬──┘└──┬──┘└───┬──┘└──┬─┘ └──┬──┘└────┬───┘└───┬──┘└──┬─┘└──┬──┘└──┬──┘
\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Муниципальные услуги │
└───────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\
┌─────────────┴───────────────────────┐ ┌──────────────────┴──────────┐
│Ресурсное обеспечение муниципальной │<───────┤ Организационное обеспечение │
│деятельности (экономическая политика)│ │ муниципальной деятельности │
└─────────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────┘
Рис. 3.2.1. Система целей муниципальной деятельности
Структуризация генеральной цели муниципальной деятельности, выделение частных муниципальных политик может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели и построено "дерево" целей. Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), а их дальнейшая детализация будет приведена в соответствующих главах учебника.
Для анализа распределим эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема первой группы имеет своей целью удовлетворение какой-то конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Первую группу подсистем, в свою очередь, можно разбить на две большие подгруппы: подсистемы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования, и подсистемы, обеспечивающие развитие самого человека (человеческого потенциала). Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обеспечивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребностей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муниципального образования, формировать частные муниципальные политики и принимать управленческие решения. Характеристика основных подцелей (подсистем) муниципальной деятельности представлена в табл. 3.2.1.
Таблица 3.2.1
Основные подцели (подсистемы) муниципальной деятельности
|
Подсистемы |
Цели подсистем |
Подсистемы следующего уровня |
|
Первая группа |
||
|
Безопасность |
Обеспечение |
Общественный порядок |
|
Безопасность на дорогах |
||
|
Пожарная безопасность |
||
|
Санитарно-эпидемиологическая |
||
|
Безопасность при чрезвычайных |
||
|
Безопасность на водах |
||
|
Экологическая |
Обеспечение |
Состояние воздушного бассейна, |
|
Градо- |
Создание |
Использование природных |
|
Планировка и застройка |
||
|
Архитектурный облик |
||
|
Благоустройство территории |
||
|
Транспортная схема |
||
|
Озеленение |
||
|
Жилище |
Обеспечение |
Обеспечение жильем малоимущих |
|
Содействие жилищному |
||
|
Содействие созданию рынка |
||
|
Реконструкция устаревшего |
||
|
Жизне- |
Возможность |
Содействие развитию отдельных |
|
Занятость и |
Обеспечение |
Содействие развитию малого |
|
Привлечение инвестиций на |
||
|
Участие в заключении трудовых |
||
|
Развитие |
Создание условий |
Развитие отраслей социальной |
|
Вторая группа |
||
|
Экономические |
Обеспечение |
Землепользование |
|
Природопользование |
||
|
Имущество |
||
|
Материальные ресурсы |
||
|
Финансы |
||
|
Управление |
Организационное |
Вовлечение населения в процесс |
|
Планирование |
||
|
Координация |
||
|
Кадровое обеспечение |
||
|
Информационное обеспечение |
||
|
Контроль |
В соответствии с приведенной структуризацией в муниципальном образовании может быть сформулирована градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономическая и иная политика.
Подсистема "Управление" занимает особое положение, выполняя организующую и координирующую роль, роль управляющего звена в системе муниципальной деятельности. Ее цель - организационное обеспечение муниципальной деятельности, превращение экономических и других ресурсов территории в жизненные блага для населения, а также скоординированное функционирование всех остальных подсистем.
Внутри подсистемы "Управление" следует особо выделить подсистему следующего порядка, связанную с вовлечением населения в процесс муниципального управления. Назовем ее "Местное сообщество". Ее цель - обеспечение возможности и условий для самоорганизации населения на местном уровне и участия его в управлении муниципальным образованием, принятии жизненно важных решений.
Специалист в области государственного и муниципального управления должен знать, какой должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере муниципальной деятельности, какие ресурсы необходимы для этого и откуда их взять, а самое главное - как создать систему эффективного управления всеми социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое "муниципальная деятельность" и "муниципальная политика"?
2. Какие факторы и условия влияют на выработку целей муниципальной деятельности?
3. Какова главная (генеральная) цель муниципальной деятельности? На какие подцели ее можно разбить?
4. Какова роль управления в достижении целей муниципальной деятельности?
3.3. Муниципальные услуги
Общая характеристика муниципальных услуг
Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.
Муниципальная услуга является базовым элементом, клеткой муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.
Прежде чем характеризовать систему муниципальных услуг, необходимо рассмотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т.д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т.п. В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальным благом и услугой представлены в табл. 3.3.1.
Таблица 3.3.1
Различия между материальным благом и услугой
|
Материальное благо (продукт) |
Услуга |
|
Осязаемость |
Неосязаемость |
|
Существует отдельно от |
Неотделима от производителя |
|
Качество можно измерить |
Качество колеблется в широких |
|
Подлежит сохранению в течение |
Не может быть сохранена |
|
Может перемещаться на |
Место производства и |
Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и при оказании услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.
Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (потребленные вами продукты питания). Одновременное предоставление товара и сопутствующих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отремонтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а можете вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т.д. По мере развития цивилизации и разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в них будут постоянно возрастать.
Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, банковские и др.). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть "муниципальными".
Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность.
Понятие "муниципальные" в данном случае подразумевает не форму собственности производителя, а локальный характер, определяемый местом проживания человека. К муниципальным относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К ним следует относить и обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т.д. Даже то, что мы называем "комплексным социально-экономическим развитием" муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления производны.
Использование термина "муниципальные услуги" не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать их на территории муниципального образования. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Их потребителями являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т.д.
Специфические свойства муниципальных услуг:
- необходимость бесперебойного (для многих - круглосуточного) оказания услуг;
- необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это весьма сложная задача);
- увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого, а удовлетворение потребности в одной услуге не снижает потребности в другой (свойство "отсутствия соперничества");
- практическая невозможность ограничения доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;
- местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т.п.). Такие услуги должны быть предметом особой заботы органов местного самоуправления.
Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах, в зависимости от природно-климатических условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др. С учетом этих факторов органы местного самоуправления, в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года (ст. 53), должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели. Муниципальные социальные стандарты не следует путать с технологическими, экологическими, санитарными и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и должны учитываться органами местного самоуправления при определении нормативов бюджетных расходов.
Классификация и система оплаты муниципальных услуг
До сих пор в сознании многих людей сохраняется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с материальными продуктами. Это ошибка. В оказании услуг принимают участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоресурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т.п., приобретение и содержание которых также требует определенных затрат. Поэтому необходимо не просто платить за каждую услугу, но платить столько, чтобы поставщик мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в условиях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.
Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за них: потребитель, местный бюджет или оба они в какой-то мере. Самому исполнителю это в принципе безразлично. При прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:
- обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услуги потребителем;
- появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;
- стимулируется качественная работа исполнителя.
Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя, а также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов.
Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рис. 3.3.1).
┌───────────────┐
│ Виды │
│ муниципальных │
│ услуг │
└───────┬───────┘
┌─────────────┼───────────────┐
┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐
Вид │ Частные ││ Общест- ││ Общественные │
│ ││ венные ││по представлению, │
│ ││ ││ частные │
│ ││ ││ по потреблению │
└──────┬─────┘└──────┬─────┘└────────┬─────────┘
┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐
│Возможности ││ Сложность ││Высокая социальная│
│ оценки ││ оценки ││ значимость, │
Свойства│потребителем││потребителем││возможность оценки│
│ объема ││ объема ││ потребителем │
│ и качества ││ и качества ││объема и качества │
│ услуги ││ услуги ││ услуги │
└─────┬──────┘└──────┬─────┘└────────┬─────────┘
┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐
Способ │Потребителем││ Из бюджета ││ Смешанный: │
оплаты │ услуги ││ ││ потребители │
│ ││ ││ услуг и бюджет │
└────────────┘└────────────┘└──────────────────┘
Рис. 3.3.1. Классификация муниципальных услуг
Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика. В этом случае и качество услуг может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относится большинство бытовых и торговых услуг, такси и т.п. Они оплачиваются потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.
Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носят общественный характер. Потребление не связано по времени ни с производством, ни с оплатой, а объем и качество не поддается непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам может быть отнесено благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.
Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры, который гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для различных групп населения.
"Бюджетными" муниципальными услугами называются такие услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуги парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю потери его доходов.
Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут использоваться различные системы страхования, например медицинское или страхование имущества от пожара.
Органы местного самоуправления должны непосредственно управлять или контролировать услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на них должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных зарубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, которые могли бы быть оплачены потребителем, например услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифами за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.
Измерители объема и результативности муниципальных услуг
Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повременной оплате и т.п. Однако часто его нет, и приходится прибегать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:
- с человека (вода при отсутствии приборов учета воды);
- с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);
- за вход (городской транспорт, музей);
- с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчика, вывоз мусора, лифт).
Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.
Важна также проблема распределения оплаты муниципальных услуг между различными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа:
- принцип "равенства" - оплата производится по единому для всех тарифу;
- принцип "справедливости" - размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.
Не менее важная проблема - оценка эффективности, результативности оказания отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать вопрос, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результативность определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество. Для отдельных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта на остановке, периодичность вывоза бытовых отходов, температура в квартирах в отопительный период, расчетное время на устранение аварии в эксплуатации жилищного фонда, состояние городских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т.д. Эти показатели должны устанавливаться муниципальными социальными стандартами. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его достижение (т.е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления осуществлять выбор приоритетов.
Роль органов местного самоуправления
в оказании муниципальных услуг
Непосредственную работу по оказанию муниципальных услуг населению могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предоставления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может передать никому, администрация муниципального образования имеет право создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно она должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муниципальных услуг. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены в главе 6.
Таким образом, роль органов местного самоуправления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:
- за первую группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление населению и финансировать их из местных бюджетов (содержание дорог, благоустройство территории, содержание школьных зданий, мест захоронения и т.п.);
- за вторую группу муниципальных услуг основную ответственность и финансовую нагрузку несут органы государственной власти, а органы местного самоуправления содействуют в их оказании и участвуют в финансировании расходов (общественная, пожарная безопасность, социальная поддержка отдельных групп населения и т.п.);
- за третью группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, хотя финансируют частично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинская помощь (кроме специализированной), культура и т.п.;
- четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью финансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь создают условия для их оказания путем правового регулирования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т.д. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы);
- особую группу муниципальных услуг составляют справочно-информационные и согласовательно-разрешительные услуги, оказываемые непосредственно в органах местного самоуправления, а также услуги, связанные с рассмотрением жалоб и обращений граждан. По качеству предоставления этих услуг население часто оценивает всю работу органов местного самоуправления.
Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эффективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых аспектов искусства муниципальной политики.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем различия между материальным продуктом и услугой?
2. Каково определение "муниципальных" услуг?
3. Какое значение имеют муниципальные услуги для повышения качества жизни населения?
4. Каковы основные особенности муниципальных услуг?
5. Как можно классифицировать муниципальные услуги?
6. Каковы способы измерения объема муниципальных услуг?
7. Какова роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг?
3.4. Человек в муниципальном управлении
Понятия человеческого потенциала и человеческого ресурса
Выше отмечалось, что человек в муниципальном управлении выступает в трех ролях: как цель, объект и источник власти - субъект управления. В связи с этим мы будем использовать термины "человеческий потенциал" (иногда говорят "человеческий капитал") и "человеческий ресурс".
Человеческий потенциал - это совокупность физических, духовных, культурных и иных качеств человека и населения в целом. Развитие человеческого потенциала, приращение человеческого капитала как раз и означает повышение качества жизни, которое является целью муниципальной деятельности.
Человеческий ресурс - это совокупность свойств людей, необходимых для воспроизводства жизни на территории муниципального образования и обеспечения самоуправления населения, т.е. для реализации роли человека как субъекта управления.
Иначе говоря, человеческий потенциал - это то, что мы вкладываем в человека, а человеческий ресурс - это то, что мы можем получить от него.
Понятия человеческого потенциала и человеческого ресурса тесно взаимосвязаны. Развивая и наращивая человеческий потенциал, вкладывая средства в укрепление физического здоровья, образование, культурное развитие населения, социальную поддержку отдельных категорий граждан, мы одновременно наращиваем и человеческий ресурс местного сообщества. В то же время приращение человеческого потенциала не означает пропорционального увеличения человеческого ресурса, поскольку для этого требуется еще готовность и желание человека принимать участие в решении вопросов местной жизни. Поэтому задача превращения человеческого потенциала в ресурс муниципального управления является одной из сложнейших задач органов местного самоуправления.
Основные направления развития человеческого потенциала на местном уровне представлены в табл. 3.4.1.
Таблица 3.4.1
Основные направления развития человеческого потенциала
на местном уровне
|
Направление |
Задачи |
|
Обеспечение |
Достижение экологического благополучия на территории |
|
Организация санитарно-эпидемиологического контроля и |
|
|
Развитие системы учреждений здравоохранения |
|
|
Организация лекарственного обеспечения населения |
|
|
Пропаганда здорового образа жизни, борьба с |
|
|
Создание условий для занятия физической культурой и |
|
|
Создание условий для полноценного отдыха на |
|
|
Образование |
Развитие образовательных учреждений общего, |
|
Содействие созданию системы повышения квалификации |
|
|
Содействие формированию системы платных |
|
|
Культура |
Обеспечение возможности доступа всех слоев граждан к |
|
Поощрение художественного творчества и |
|
|
Сохранение памятников истории и культуры |
|
|
Пропаганда достижений культуры в средствах массовой |
|
|
Социальная |
Создание комплексных центров социального |
|
Поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов |
|
|
Поддержка семьи, материнства и детства |
|
|
Поддержка детей, оставшихся без попечения родителей |
|
|
Содействие гражданам, оказавшимся в критических |
|
|
Работа с |
Поддержка молодежного предпринимательства |
|
Поддержка молодых семей |
|
|
Поддержка молодежных и детских общественных |
Реализация этих задач требует скоординированных действий органов местного самоуправления, государственной власти (с учетом разграничения полномочий между ними) и общественности. Подробнее эти вопросы рассматриваются в главе 5.
Вложения в человека, развитие его потенциала, наращивание человеческого капитала - самый выгодный вид вложения средств, хотя количественно оценить их эффективность довольно трудно.
Ориентация на развитие человеческого потенциала означает, что основной формой организации жизни поселения должна быть не традиционная форма производственного поселения (социальный цех градообразующих предприятий), а поселение как самоценность для человека, как среда обитания и общения, как место, где формируется особая общность людей - местное сообщество как часть гражданского общества, где каждый имеет возможность реализовать свои потребности, интересы, способности в рамках цивилизованных отношений.
Предпосылки использования человеческого ресурса
в муниципальном управлении
Превращение человеческого потенциала в главный фактор развития муниципального образования, использование его в качестве ресурса в муниципальном управлении является, как уже отмечалось, исключительно сложной проблемой и составляет стратегическую задачу муниципальной деятельности. В главе 1 были показаны возможные формы участия граждан в местном самоуправлении. Однако решение этой задачи осложняется отечественными традициями, для которых характерна сильная ориентация человека не на самого себя, а на органы власти всех уровней. Забота власти о рядовом жителе воспринимается как должное. Вследствие этого слаба ориентация жителей, особенно городских и в меньшей степени сельских, на экономическое и иное самообеспечение. Это явление принято называть социальным иждивенчеством, его преодоление потребует длительного времени.
Использование человеческого ресурса в муниципальном управлении основано на принципе субсидиарности. Как отмечалось в главе 1, согласно этому принципу решение каждого вопроса должно передаваться на возможно более близкий к гражданину уровень. Государству следует передавать в ведение местного самоуправления все те вопросы жизнеобеспечения (в том числе часть вопросов государственного значения), которые могут быть решены на местном уровне. Но и муниципальная власть должна стремиться оставлять на решение самих граждан и создаваемых ими различных структур гражданского общества (третьего сектора) все те вопросы жизнеобеспечения, которые они могут решать самостоятельно. Этот принцип на муниципальном уровне предусматривает субсидиарную ответственность власти и общественных структур за состояние дел в муниципальном образовании. Можно выделить такие сильные стороны третьего сектора в решении местных проблем, как умение удовлетворять потребности различных слоев населения, сочувствие и преданность, индивидуальный подход к решению проблем, умение завоевывать доверие. Их муниципальная власть должна использовать в полной мере.
Местные сообщества в муниципальном управлении
Разные слои населения в разной мере заинтересованы в решении тех или иных вопросов муниципальной жизни. Поэтому субсидиарное участие граждан в муниципальном управлении предполагает структуризацию населения на группы (слои), имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти группы мы будем именовать локальными местными сообществами, формируемыми внутри местного сообщества всего муниципального образования.
Выделяют четыре признака любого местного сообщества, определяющие его устойчивость [8]: население - общность людей, территория - ограниченное пространство, социальное взаимодействие, чувство сообщества (рис. 3.4.1).
┌────────────────────┐
│ Местное сообщество │
└─────────┬──────────┘
┌────────────────┬─────────┴────────┬─────────────────┐
┌──────┴─────┐┌─────────┴────────┐┌────────┴───────┐┌────────┴───────┐
│ Население -││ Территория - ││ Социальное ││ Чувство │
│ общность ││ ограниченное ││ взаимодействие ││ сообщества │
│ людей ││ пространство ││ ││ │
└──────┬─────┘└─────────┬────────┘└────────┬───────┘└────────┬───────┘
┌──────┴─────┐┌─────────┴────────┐┌────────┴───────┐┌────────┴───────┐
│- Демография││Границы: ││- Общие нормы ││- Членство │
│- История ││- географические ││ поведения ││ (свой, чужак) │
│- Этнография││- исторические ││- Общие органы ││- Самореализация│
│- Культура ││- административные││ самоуправления││ в сообществе │
└────────────┘│- экономические ││- Одинаковые ││- Общие │
│- информационные ││ общественные ││ разделяемые │
└──────────────────┘│ услуги ││ ценности │
│- Одни ││- Эмоциональные │
│ общественные ││ связи │
│ организации ││ │
│- Взаимосвязь в ││ │
│ экономической ││ │
│ деятельности ││ │
└────────────────┘└────────────────┘
Рис. 3.4.1. Основные признаки местного сообщества
Важнейшим из этих признаков является психологическое чувство сообщества, чувство соседства, поскольку степень его развитости определяет возможность совместно решать важные для людей проблемы.
В муниципальном образовании можно выделить множество разнообразных локальных местных сообществ, сформированных по разным признакам (рис. 3.4.2).
┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐
│Предпринимательские│ │ Местные отделения │
│и финансовые круги │ │политических партий│
└────────────────┬──┘ └───┬───────────────┘
┌────────────────┐ │ │ ┌───────────────┐
│Профессиональные│ ┌─┴────────┴─┐ │Территориальные│
│ группы ├──┤ Локальные ├─┤ сообщества │
└────────────────┘ │ местные │ └───────────────┘
┌────────────────┐ │ сообщества │ ┌───────────────┐
│ Социальные ├──┤ ├─┤ Национальные │
│ группы │ └─┬────────┬─┘ │ и религиозные │
└────────────────┘ │ │ │ сообщества │
│ │ └───────────────┘
┌──────────────┴──┐ ┌───┴──────────┐
│Благотворительные│ │ Организации │
│ организации │ │ по интересам │
└─────────────────┘ └──────────────┘
Рис. 3.4.2. Локальные местные сообщества
в муниципальном образовании
Взаимоотношения этих локальных сообществ с органами местного самоуправления основаны на поддержке и защите их интересов:
- предпринимательские и финансовые круги заинтересованы в развитии своего бизнеса и создании для этого благоприятных условий на местном уровне;
- местные отделения политических партий заинтересованы в проведении политики своих партий на муниципальном уровне;
- группы по профессиональным интересам (шахтеры, металлурги, строители, научные работники, инженерная интеллигенция, педагоги, медики, работники культуры и др.), а также их официальные органы - профсоюзы отстаивают профессиональные интересы отдельных групп;
- социальные организации выражают корпоративные интересы отдельных социальных слоев населения (ветеранские, женские, молодежные, общества инвалидов и т.п.);
- территориальные организации выражают интересы малых территориальных сообществ (органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, дачные товарищества и т.п.);
- национальные общины, религиозные организации разных конфессий заинтересованы в сохранении своих национальных и культурных традиций, образа жизни, объектов религиозного культа;
- благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские организации школьников, студентов, пенсионеров и др.) хотели бы рассчитывать на поддержку своих акций и начинаний органами местного самоуправления;
- организации по интересам (правозащитные, экологические, по борьбе с наркоманией, защите животного и растительного мира, культурные, спортивные, туристические, охотники и рыболовы, собаководы и т.п.) также рассчитывают на поддержку органами местного самоуправления своих программ и действий.
Вопросы взаимодействия муниципальной власти с предпринимательскими кругами (второй сектор общества) рассматриваются в главе 6. Политические партии проявляют активность на местном уровне далеко не всегда. Все остальные локальные местные сообщества могут быть юридически оформленными и неоформленными. Юридически оформленные являются некоммерческими организациями (НКО). Согласно Гражданскому кодексу РФ, они могут иметь организационно-правовую форму общественной организации, религиозной организации, потребительского кооператива, объединения юридических лиц, фонда, учреждения и т.д.
НКО и другие локальные местные сообщества готовы принимать участие в выработке муниципальной политики и в муниципальном управлении и несут субсидиарную ответственность с муниципальной властью лишь в той мере, в которой это будет отвечать их корпоративным интересам. Поэтому местная власть должна знать типы и состав локальных местных сообществ, имеющихся в данном муниципальном образовании, внимательно изучать их интересы и потенциал и уметь работать с каждым из них.
Информированность населения как предпосылка
использования человеческого ресурса
в муниципальном управлении
Для того чтобы местные сообщества могли участвовать в выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, они должны быть прежде всего хорошо информированы о социально-экономическом положении, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли, которую может сыграть каждое местное сообщество в их решении. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна носить открытый характер.
В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуправления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью. Между тем в условиях самоуправления население должно не только быть осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение о ней. Его можно узнать путем проведения опросов, анализа писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти (рис. 3.4.3). Важным индикатором мнения населения о деятельности органов местного самоуправления являются муниципальные выборы.
┌─────── Информация о деятельности органов ───┐
│ \/
┌──────┴───────┐ ┌───────────┐
│ Органы ├─── Правовые акты ------------->│ │
│ местного ├─── Результаты деятельности --->│ Население │
│самоуправления│ органов МСУ │ │
└──────────────┘ └────┬──────┘
/\ Обратная связь │
│ │
└─── Мнения, отношения, интересы, критика ─────┘
Рис. 3.4.3. Схема взаимосвязей
органов местного самоуправления с населением
Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном образовании и о перспективах его развития составляет основу "информированного согласия", когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть. Каналы информирования населения о политике и практической деятельности муниципальной власти весьма разнообразны. Основные из них - личные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно-информационные материалы, "горячие линии", справочно-информационная служба, средства массовой информации, библиотеки и т.п. (рис. 3.4.4).
┌────────────────────────────────────────────────────┐<──┐
┌─ -->│ Органы местного самоуправления ├──┐
│ └───┬──┬───────────────┬───────────┬─────────────┬───┘ ││
│ │/\ │/\ │/\ │/\ │
│ │ ││ ││ ││ ││ ││
┌──────┴─┐│ ┌────────────┐│ │ ┌────────┐ │ │
│ │Информа-││││Справочно- │││ │││Работа с│ ││ ││
│ционные ││ │информацион-││ │ │ библио-│ │ │
│ │ стенды ││││ные службы │││ │││ теками │ ││ ││
└──────┬─┘│ └───────┬────┘│ │ └─────┬──┘ │ │
┌┴────────┐│┌─┴┴───────┐│┌────┴┴──┐┌──────┴┴─────┐│┌────┴┴───┐┌┴┴────┐
│Обращения│││Встречи с │││"Горячая││ Работа с │││ Прием ││Работа│
│населения│││населением│││ линия" ││общественными│││населения││со СМИ│
│ │││ │││ ││организациями│││ ││ │
└┬────────┘│└─┬┬───────┘│└────┬┬──┘└──────┬┬─────┘│└────┬┬───┘└┬┬────┘
│ │ │ │ │ │ │ │
│ \/\/│ \/ \/│ \/│ \/ \/│ ││
┌──────┴───────────────┴───────────┴─────────────┴──┐<─┘
└─ -- ─┤ Население ├─ ─┘
└───────────────────────────────────────────────────┘
-------> Информирование (прямая связь)
- - - -> Обратная связь
Рис. 3.4.4. Основные каналы информирования населения
органами местного самоуправления
Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями являются одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.
Справочно-информационные материалы могут размещаться на стендах, устанавливаемых на улицах, в помещениях местной администрации, в местах приема населения, а также распространяться через почтовые ящики.
Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические "горячие линии" с гражданами, обычно по телефону. Такая форма общения не только позволяет жителям получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.
Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационной службы, куда приходят или звонят граждане.
Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио и телевизионные средства массовой информации. СМИ лучше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию. Особенно важно развитие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные газеты, действуют теле- и радиостудии. Федеральное законодательство относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации.
Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных органах могут создаваться специальные подразделения: пресс-центр, центр общественных связей, информационное агентство, может быть введена должность пресс-секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на постоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют сотрудничество с представителями СМИ других муниципальных образований, проведение круглых столов, брифингов и пресс-конференций, осуществляют консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муниципального образования и т.д.
Значительными возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления располагают библиотеки. Органы местного самоуправления, как правило, не видят партнера в библиотеке, не осознают значимость и эффективность совместной работы по формированию гражданского общества. Сотрудники библиотек должны изучать информационные потребности местного сообщества, собирать воедино информационные потоки, создаваемые местным самоуправлением.
Одной из форм информирования населения могут стать информационно-аналитические и консультативно-информационные центры, методические кабинеты, создаваемые при местных администрациях. В них должны иметься подборка нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, пакет типовых документов, необходимых для регистрации органов ТОС и других некоммерческих организаций, информационная литература. В центрах и кабинетах должны работать компетентные специалисты, способные продемонстрировать жителям выгоду различных форм самоорганизации, а также указать на проблемы, с которыми они могут столкнуться при осуществлении собственных инициатив.
Население должно иметь возможность сравнивать местную ситуацию с другими близкими по типологии муниципальными образованиями. Такую информацию можно получить из средств массовой информации, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Гласность в муниципальном управлении и информированность населения в конечном итоге способствуют превращению обывателя в гражданина.
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления
с некоммерческими организациями
Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций в решении местных проблем, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается социальная напряженность в местном сообществе, экономятся бюджетные средства за счет передачи НКО некоторых административных функций, привлекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворительных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию, использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности.
Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО и их поддержки. Чаще всего их подразделяют на экономические и неэкономические (рис. 3.4.5).
┌────────────────────────────────────────────┐
│ Формы поддержки некоммерческих организаций │
│ органами местного самоуправления │
└──────────────────────┬─────────────────────┘
┌───────────────┴────────────┐
┌─────────┴────────┐ ┌────────┴────────┐
┌┤ Экономические │ ┌┤ Неэкономические │
│└──────────────────┘ │└─────────────────┘
│ ┌─────────────────────┐ │ ┌────────────────┐
├─┤ Гранты и субсидии │ ├─┤ Организационная│
│ └─────────────────────┘ │ │ помощь │
│ ┌─────────────────────┐ │ └────────────────┘
│ │ Соглашения о │ │ ┌────────────────┐
├─┤ сотрудничестве с │ ├─┤ Методическая │
│ │финансовыми условиями│ │ │ помощь │
│ └─────────────────────┘ │ └────────────────┘
│ ┌─────────────────────┐ │ ┌────────────────┐
├─┤ Налоговые льготы │ ├─┤Консультационная│
│ └─────────────────────┘ │ │ помощь │
│ ┌─────────────────────┐ │ └────────────────┘
├─┤ Муниципальный заказ │ │ ┌────────────────┐
│ └─────────────────────┘ ├─┤ Обучение │
│ ┌─────────────────────┐ │ │ кадров НКО │
│ │Другие экономические │ │ └────────────────┘
└─┤ формы │ │ ┌────────────────┐
└─────────────────────┘ └─┤ Другие неэконо-│
│ мические формы │
└────────────────┘
Рис. 3.4.5. Формы поддержки некоммерческих организаций
органами местного самоуправления
На практике в отношениях органов местного самоуправления с НКО остаются некоторые проблемы.
1. Неготовность чиновников к партнерским отношениям с НКО. Органы муниципального управления часто рассматривают НКО как объект управления, который нужно организовывать и контролировать, что является проявлением командно-административного стиля управления советских времен. НКО, в свою очередь, считают независимость самоцелью и категорически отказываются от отношений, где есть хоть какой-то намек на руководящую роль и контроль со стороны органов власти.
2. Неопределенность в том, кто в администрации должен взаимодействовать с НКО - специальный отдел или отраслевые структурные подразделения.
На процесс взаимодействия органов муниципального управления с организациями третьего сектора влияют также внутренние факторы в среде НКО, такие как наличие или отсутствие лидера, готовность или неготовность к объединению с другими НКО и пр.
Изучение местных сообществ и работа по их вовлечению в процесс муниципального управления требуют подготовки соответствующих кадров. В зарубежных странах, например в США, появилась такая профессия, как специалист по развитию местных сообществ. Одна из ее задач - помощь людям в освоении новой системы социальных ценностей. Для России в условиях перехода от тоталитарного общества к демократическому и от психологии социального иждивенчества к самоуправлению и самоорганизации граждан эта проблема особенно актуальна.
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления
с органами территориального общественного самоуправления
Возможности ТОС в решении многих задач жизнеобеспечения населения были показаны в главе 1. Для их реализации органы местного самоуправления должны организовать эффективное взаимодействие с органами ТОС, которое возможно по нескольким направлениям:
- развитие территории - составление планов, программ совместной деятельности;
- использование местных ресурсов - разработка и согласование механизмов выполнения программ совместной деятельности по комплексному развитию территории;
- координация деятельности по работе с детьми, подростками, социально незащищенными слоями и т.п.;
- контроль содержания жилищного и нежилого фонда, работы предприятий социальной и бытовой инфраструктуры;
- проведение разъяснительной работы среди населения, информирование жителей о мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления.
Взаимодействие органов местного самоуправления и ТОС должно основываться на принципах добровольности, самостоятельности ТОС при решении собственных задач, взаимного интереса при решении вопросов совместной компетенции и взаимной ответственности.
Сложившаяся практика взаимодействия муниципальной власти с органами ТОС различна - от чрезмерной опеки до эпизодического поверхностного общения. Ряд муниципальных образований практикует бюджетную оплату труда руководителей ТОС, предоставление им льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. В некоторых муниципальных образованиях созданы советы руководителей органов ТОС. Они владеют ситуацией на местах, знают настроения людей и могут оказать существенную помощь в решении муниципальных проблем.
Органы ТОС, проводящие отдельные акции на договорной основе с местной администрацией, наделяются необходимыми для этого средствами. Условия и порядок выделения бюджетных средств определяются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа. Органы местного самоуправления, передавая органам ТОС на договорной основе отдельные муниципальные полномочия вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, вправе осуществлять контроль над реализацией этих полномочий.
Механизмы привлечения местных сообществ и граждан
к участию в муниципальном управлении
Для привлечения отдельных местных сообществ и граждан к участию в муниципальной деятельности могут быть использованы формы, представленные на рис. 3.4.6.
┌──────────────┐ ┌─────────────────┐
│ Привлечение │ │ Привлечение │
│ к процессу │ │ к разработке │
│ планирования │ │ и обсуждению │
│ и бюджетному │ │ местных │
│ процессу │ │нормативных актов│
└──────────┬───┘ └───┬─────────────┘
┌───────────────────┐┌──┴─────────────┴──┐┌───────────────────┐
│Привлечение органов││ Формы привлечения ││ Привлечение │
│ ТОС к решению ├┤ местных сообществ ├┤предпринимательских│
│ проблем локальных ││и граждан к участию││и финансовых кругов│
│ территорий ││ в муниципальном ││ к развитию │
│ ││ управлении ││ территории │
└───────────────────┘└─────────┬─────────┘└───────────────────┘
┌─────────┴─────────┐
│ Привлечение НКО │
│ к участию в │
│ отдельных акциях │
└───────────────────┘
Рис. 3.4.6. Формы привлечения местных сообществ
и граждан к участию в муниципальном управлении
Механизмами такого привлечения могут быть создание временных и постоянных рабочих групп, инициативных групп, консультативных советов, проведение опросов населения и публичных слушаний, организация взаимодействия с союзами предпринимателей и т.п.
Как отмечалось выше, привлечение граждан и локальных местных сообществ к реальному участию в муниципальном управлении представляет собой достаточно сложную задачу в условиях отсутствия соответствующих традиций и сложившегося отчуждения рядовых жителей от любой власти. Поэтому местная власть должна принимать специальные меры, способствующие достижению реального участия граждан в муниципальном управлении. Основные направления этой работы следующие.
1. В уставе муниципального образования должны быть закреплены процедуры, позволяющие отдельным гражданам и общественным группам прямо выражать свое отношение к местным проблемам и участвовать в их решении на всех этапах. Граждане должны иметь нормативно оформленную возможность предлагать решения, конкретные проекты; участвовать в осуществлении тех решений и проектов, в которых они наиболее заинтересованы.
2. Необходимо разрабатывать и осуществлять муниципальные программы информированного согласия, которые помогали бы людям поверить в возможности своими силами повышать качество жизни на местном уровне. В частности, необходима специальная муниципальная структура по поддержке гражданских инициатив, т.е. должно быть такое место, куда человек или группа граждан могут обратиться со своей инициативой.
3. Работа по обеспечению информированного гражданского согласия должна вестись постоянно, на долговременной основе.
Только при соблюдении этих условий человеческий ресурс может способствовать процветанию и развитию муниципального образования.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое человеческий потенциал и человеческий ресурс? Как связаны между собой эти понятия?
2. Каковы основные направления развития человеческого потенциала на местном уровне?
3. В чем трудности использования человеческого ресурса в муниципальном управлении?
4. Какого типа вопросы муниципальной жизни могут эффективнее всего решаться силами общественности?
5. Какие основные местные сообщества есть в вашем муниципальном образовании?
6. Какие основные каналы используются для информирования населения о деятельности муниципальной власти?
7. Каковы основные формы поддержки некоммерческих организаций органами местного самоуправления?
8. С помощью каких методов и форм местная власть может стимулировать участие местных сообществ и граждан в муниципальном управлении?
3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
Необходимость стратегического подхода
к муниципальному управлению
При характеристике специфики муниципального управления отмечались сложность обеспечения стратегического подхода и тенденция использования всех имеющихся ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач. Ошибочность такого подхода проявляется не сразу, а через некоторое время. Для оценки необходимости и значимости стратегического подхода к муниципальному управлению рассмотрим условия, в которых действует муниципальная власть.
Нынешняя ситуация в муниципальном управлении характеризуется хроническим дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию постоянно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом отдельном процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, поступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласованность действий по их устранению.
Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении - деятельность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями для муниципального образования.
Еще один источник кризисных явлений - несовершенство системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.
При одновременном проявлении подобных неблагоприятных внешних воздействий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей деятельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегиями выживания и развития часто завершается в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.
В то же время задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только вместе со стратегическими целями и задачами государства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает потребность в едином правовом пространстве, непротиворечивом законодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой отчетности, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципальном уровне является целенаправленная работа по согласованию интересов населения муниципального образования с интересами государственной власти и хозяйствующих субъектов.
Сущность стратегического подхода
к муниципальному управлению
Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.
Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.
Вопросы текущего функционирования и развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объективное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограниченностью ресурсов в каждый конкретный момент времени, но и сопротивлением существующих структур управления и работающих в них руководителей и специалистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы. По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.
Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.
Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на рис. 3.5.1.
┌──────────────┐
│ Компоненты │
└───────┬──────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Принята идеология │ │ │ Преобразована │
│(философия) стратегического├─┼─┤ организационная │
│ управления │ │ │ структура управления │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Создана концепция │ │ │Распределены роли и функции│
│ перспективного развития ├─┼─┤ между органами и уровнями │
│ │ │ │ управления развитием │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Определены долгосрочные │ │ │Разработано методическое и │
│ цели и ориентиры развития ├─┼─┤информационное обеспечение │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Определены этапы и │ │ │Созданы специальные органы │
│ способы достижения ├─┼─┤и структуры по координации │
│ стратегических целей │ │ │и контролю за реализацией │
│ │ │ │стратегии развития │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌──────────────┴─────────────────┐
│ Подобран, обучен и эффективно │
│ расставлен персонал управления │
│ развитием │
└────────────────────────────────┘
Рис. 3.5.1. Компоненты системы стратегического управления
муниципальной деятельностью
Таким образом, понятие "стратегическое управление" значительно шире понятия "стратегическое планирование". Второе является лишь одной из составных частей первого. Вопросы стратегического планирования как составной части комплексного социально-экономического развития муниципального образования рассматриваются в главе 7.
Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков.
1. Блок целеобразования и целеполагания.
2. Блок нормативно-правового проектирования.
3. Блок организационного проектирования.
4. Блок планирования (рис. 3.5.2).
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │ Выработка общей стратегии развития. │
│ целеобразования ├─>│ Разработка на ее основе частных муни- │
│ и целеполагания │ │ ципальных политик, программ и проектов │
└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │Формирование системы нормативно-правовых│
│нормативно-правового├─>│актов (постановлений, решений и т.д.), │
│ проектирования │ │гарантий и норм их реализации │
└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │ Формирование системы органов власти │
│ организационного ├─>│ и управления, за которыми закрепляется │
│ проектирования │ │ определенный набор задач и функций │
└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │ Разработка плана действий по достижению│
│ планирования ├─>│ стратегических целей развития │
│ │ │ муниципального образования │
└────────────────────┘ └────────────────────────────────────────┘
Рис. 3.5.2. Схема стратегического управления
муниципальной деятельностью
Целеобразование и целеполагание - это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов.
Нормативно-правовое проектирование - формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т.д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы не будут исполнены, если они не доведены до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов.
Организационное проектирование - формирование организационных структур, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без их наличия реализация стратегических задач будет невозможной.
Планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.
Основная проблема здесь заключается в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость к новым целям и типам задач, новым методам работы довольно низка. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.
Мы иногда становимся свидетелями неэффективных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или задача - новое рабочее место или структурное подразделение. Однако зачастую более эффективное решение заключается в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, т.е. в создании нового ресурса за счет организационных изменений. Самое простое, на первый взгляд, решение - создать под новую задачу новую организационную структуру без взаимодействия со старой - не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот: новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется неспособностью руководства реализовать ее.
Изменение технологии муниципального управления
при стратегическом подходе
Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).
Таблица 3.5.1
Традиционный и стратегический подходы
к муниципальному управлению
|
Традиционный |
Стратегический |
|
Приоритет целей |
|
|
Краткосрочные |
Долгосрочные |
|
Предмет ориентации |
|
|
Задачи |
Проблемы |
|
Взаимоотношения с населением |
|
|
Подчинение |
Понимание |
|
Участие населения в решении местных проблем |
|
|
Пассивное |
Активное |
|
Характер деятельности местной власти |
|
|
Закрытый |
Открытый (публичный) |
|
Характер принятия решений |
|
|
Социально-корпоративный |
Нормативно-правовой |
|
Характер использования ресурсов |
|
|
Акцент на распределение |
Акцент на приращение ресурсов |
|
Мобилизационное |
Плановое приращение и |
|
Тип планирования |
|
|
На основе ситуационных |
Перспективное планирование с |
|
Тип структуры управления |
|
|
Ведомственный (линейно- |
Программно-функциональный |
В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.
1. В сфере взаимодействия власти и населения - переход:
- от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;
- от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;
- от подчинения к пониманию;
- от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;
- от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;
- от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.
2. В сфере использования ресурсов - переход:
- от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;
- от мобилизационного использования (на неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.
3. В сфере планирования - переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения.
4. В сфере организации и структуры управления - переход:
- от раздельного решения вопросов функционирования и развития к совместному, согласованному;
- от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.
Маркетинговый подход к муниципальному управлению
Одним из важных компонентов стратегического подхода к муниципальному управлению в условиях рыночной экономики является маркетинговый подход. Если в сфере бизнеса он нацелен на создание благоприятных условий для сбыта продукции хозяйствующего субъекта и максимизацию прибыли, то в муниципальном управлении он направляет органы местного самоуправления на такой тип развития муниципального образования, при котором достигается максимальное удовлетворение нужд потребителей муниципальных услуг. Тем самым повышается имидж территории, ее конкурентоспособность и привлекательность как места проживания, посещения или деятельности для различных групп потребителей.
За последние годы теория территориального (регионального и муниципального) маркетинга стала активно развиваться и использоваться в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом следует учитывать, что поскольку цели муниципальной деятельности носят некоммерческий, социальный характер, то и муниципальный маркетинг можно характеризовать как вид некоммерческого, социального маркетинга.
С точки зрения потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территория города может рассматриваться как место постоянного или временного проживания или деятельности. Процесс принятия решения потребителем при выборе территории проживания или деятельности включает в себя уяснение потребности (требований) к условиям проживания или деятельности и оценку альтернативных вариантов их удовлетворения. В связи с этим важнейшей задачей органов местного самоуправления становится полное, своевременное и квалифицированное доведение необходимой информации до потребителей, что позволит им легче и объективнее провести сравнение конкурентных территорий и условий жизнедеятельности.
Факторами, определяющими конкурентные преимущества города, могут быть не только объективные внешние и внутренние условия (природная среда, экологическая ситуация, параметры социально-экономического положения, уровень благоустройства и др.), но и наличие у муниципальной власти осознанной стратегии развития, ориентированной на нужды потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территории.
Субъектами муниципального маркетинга являются производители общественных благ на территории муниципального образования, а объектами - их потребители.
Основным субъектом муниципального маркетинга являются органы местного самоуправления как организаторы предоставления муниципальных услуг. Другими субъектами являются предприятия и организации - производители общественных благ на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления должны организовать взаимодействие и координацию деятельности всех субъектов муниципального маркетинга в целях достижения максимального совокупного эффекта.
Объектами муниципального маркетинга являются:
- население муниципального образования - местное сообщество в целом, отдельные жители, домохозяйства, локальные сообщества. Они заинтересованы в создании благоприятной среды обитания, хотят видеть и ощущать преимущества места своего проживания. Выше уже отмечалось, что повышение качества жизни населения через увеличение объемов и повышение качества муниципальных услуг является генеральной целью муниципальной деятельности;
- хозяйствующие субъекты - коммерческие и некоммерческие организации, функционирующие на территории муниципального образования. Они заинтересованы в создании благоприятных условий для своей деятельности, обеспечении местными природными, технологическими, энергетическими, человеческими и другими ресурсами, развитии всех компонентов городской инфраструктуры;
- гости, прибывающие в город в деловых или личных целях, - заинтересованы в получении качественных гостиничных, транспортных, торговых, культурно-досуговых, информационных и других услуг. Город может быть привлекательным для жителей пригородных территорий, а крупный город - для жителей близлежащих городов. Значительная "гостевая" нагрузка ложится на административные центры субъектов Федерации и муниципальных районов, транспортные узлы и порты, курортные города, территории с туристско-рекреационным потенциалом;
- инвесторы - рассматривают и оценивают конкурентные преимущества территории муниципального образования для размещения своего бизнеса. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций на территорию является одной из главных стратегических задач в системе муниципального управления. Более подробно вопросы маркетинга территории города для инвестиционных целей рассматриваются в главе 7.
Вся деятельность муниципальной власти, особенно при принятии стратегических решений, должна строиться с учетом требований муниципального маркетинга.
Вопросы для самоконтроля
1. Почему необходим стратегический подход к муниципальному управлению?
2. В чем сущность стратегического подхода к муниципальному управлению?
3. Какие блоки работ необходимо осуществить в муниципальном образовании при реализации стратегического подхода к управлению?
4. Что должно измениться в принципах и технологиях муниципального управления при реализации стратегического подхода?
5. В чем сущность маркетингового подхода к муниципальному управлению?
Литература к главе 3
1. Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех): Пособие для населения и общественных организаций. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2001. Вып. 36.
2. Вовлечение населения в процесс местного самоуправления. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 33.
3. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.
4. Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление: Учебное пособие. Ч. 1. М.: СГИ, 2001.
5. Местные сообщества в муниципальном управлении: Учебное пособие для муниципальных управляющих / Составление и редакция А.Е. Балобанова. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 22.
6. Муниципальные технологии. Сборник статей. М.: Консультационная фирма "ИМС", 1997.
7. Сачук Т.В. Основы территориального маркетинга. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, Институт экономики, 2004.
8. Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет: Учебное пособие для муниципальных служащих. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 2000. Вып. 19.
9. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.
10. Школа муниципального служащего. 1 - 13 ноября 1998 г., Обнинск: Сборник учебных материалов. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 1999. Вып. 14.
11. Школа муниципального служащего. 1 - 13 ноября 1999 г., Обнинск. Методические материалы. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 1999. Вып. 15.
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ ГРАДООБСЛУЖИВАЮЩЕЙ СФЕРОЙ
4.1. Общие положения
Цели и принципы управления градообслуживающей сферой
Градообслуживающая сфера - основа жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой деятельность, определяемую согласованной совокупностью ориентиров и целей создания, развития и функционирования системы жизнеобеспечения территории, а также способов и механизмов их достижения.
Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: предоставления жилищно-коммунальных услуг, содержания и ремонта жилищного фонда, обеспечения надежности и бесперебойности функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и реконструкции зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.
Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой представлены на рис. 4.1.1.
┌──────────────────┐
│ Принципы │
└┬─────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Комплексность, сбалансированность и взаимоувязка │
│ │ отдельных подсистем │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Согласованность вопросов развития городского │
│ │ хозяйства с общей стратегией социально- │
│ │ экономического развития муниципального образования │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Обеспечение бесперебойности, надежности, │
│ │ безопасности и устойчивости функционирования │
│ │ систем жизнеобеспечения │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Развития самоуправления в многоквартирных домах │
├─┤ и обеспечение их эксплуатации │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Рациональное разделение функций и ответственности │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Пообъектное планирование и управление │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Комплексный учет социально-экономических │
├─┤ и градостроительных факторов │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Муниципально-частное партнерство, │
└─┤ развитие конкуренции │
└────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.1.1. Принципы муниципального управления
градообслуживающей сферой
Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления.
Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы управления муниципальным образованием, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт является подсистемой системы жизнеобеспечения города и в то же время региональной транспортной системы.
Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, должна создавать условия для деятельности субъектов всех форм собственности, используя как правовые, административные, так и финансово-экономические и информационные методы управления. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы важно учитывать:
- место данной подсистемы в общей системе управления муниципальным образованием и ее взаимосвязь с другими подсистемами;
- место данной подсистемы в отраслевой системе управления;
- взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами различных организационно-правовых форм хозяйствования;
- законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.
Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регулирования деятельности отдельных систем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на принятие решений муниципальными службами и учреждениями.
Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, органов власти и управления, объектов промышленной, общественно-деловой и социальной сфер требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для создания условий для жизнедеятельности населения и функционирования экономики муниципального образования, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства, и в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства.
Показатели уровня развития градообслуживающей сферы
Уровень развития градообслуживающей сферы определяется совокупностью количественных и качественных показателей (табл. 4.1.1).
Таблица 4.1.1
Показатели, характеризующие уровень развития
градообразующей сферы
|
Количественные показатели |
Качественные показатели |
|
Объем услуг, оказываемых |
Качество услуг, оказываемых каждой |
|
Спрос и предложение на |
Уровень использования |
|
Уровень потребления услуг |
Внедрение инноваций, |
|
Прирост мощностей предприятий |
Эффективность труда, уровень его |
|
Ввод жилья на одного человека |
Степень развития конкуренции |
|
Средняя жилищная обеспеченность |
Уровень развития рынка |
Особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, показаны на рис. 4.1.2.
┌─────────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐
│ Зависимость объемов │ │ Необходимость │ │ Разнообразие │
│ производства │ │ регулирования │ │ форм │
│ от объемов │ │ деятельности │ │ собственности │
│ потребления услуг │ │ предприятий │ │ │
└─────────┬───────────┘ └────────┬──────┘ └──────────┬────────┘
└───────────────────────┼───────────────────┘
┌────────────────────────┐ ┌──────┴──────┐ ┌───────────────────┐
│ Сочетание услуг │ │ Особенности │ │ Высокая стоимость │
│ личного, коллективного │ │ городского │ │ основных фондов │
│ и общественного ├─┤ хозяйства ├─┤ из-за наличия │
│ характера │ │ │ │резервных мощностей│
└────────────────────────┘ └──────┬──────┘ └───────────────────┘
┌────────────┴────────────┐
┌────────┴───────────┐ ┌───────────┴─────────────────┐
│ Высокие требования │ │ Наличие естественных моно- │
│ к бесперебойности │ │ полий по одним услугам и │
│ и надежности │ │ конкурентной среды по другим│
└────────────────────┘ └─────────────────────────────┘
Рис. 4.1.2. Особенности городского хозяйства
Прямая зависимость объемов производства от объемов потребления услуг осложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей (пиковой) потребности при низком среднем уровне и высокой неравномерности использования этих мощностей по времени.
Разнообразие форм собственности предприятий и организаций городского хозяйства осложняет регулирование их деятельности. Для некоторых из них характерно двойное подчинение: городским и региональным органам управления общей компетенции и ведомственным структурным подразделениям местных администраций.
Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро- и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля безаварийной работы оборудования, качественного проведения ремонтов, наличия разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.
Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления, поскольку в отсутствие конкуренции возможно злоупотребление поставщиков услуг своим монопольным положением, особенно в сфере тарифной политики и соблюдения стандартов качества.
Функции муниципальных органов
в управлении градообслуживающей сферой
Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения муниципальных образований:
- на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения территорий;
- на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;
- на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач местного значения по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.
Разграничение вопросов местного значения по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований и функций органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей в услугах городского хозяйства между поселениями и муниципальными районами показано в табл. 4.1.2.
Таблица 4.1.2
Разграничение вопросов местного значения
и функций органов местного самоуправления
по обеспечению жизнедеятельности муниципальных образований
|
Поселения |
Муниципальные районы |
|
Организация в границах поселения |
Организация в границах |
|
Содержание и строительство |
Содержание и строительство |
|
Организация строительства и |
- |
|
Создание условий для жилищного |
- |
|
Создание условий для |
Создание условий для предоставле- |
|
Участие в предупреждении и |
Участие в предупреждении и |
|
Обеспечение первичных мер |
Организация охраны общественного |
|
- |
Организация мероприятий |
|
- |
Организация и осуществление |
|
Организация сбора и вывоза |
Организация утилизации и переработки |
|
Организация благоустройства и |
- |
|
Утверждение генеральных планов |
Утверждение схем территориального |
|
Организация освещения улиц и |
- |
|
Организация ритуальных услуг и |
Содержание на территории |
|
Создание условий для обеспечения |
Создание условий для обеспечения |
|
Организация и осуществление |
Организация и осуществление |
|
Создание, содержание и |
- |
|
Организация и осуществление |
Организация и осуществление |
|
Осуществление мероприятий по |
Осуществление мероприятий по |
Подробно эти функции рассматриваются в следующих разделах главы.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные принципы муниципального управления системами жизнеобеспечения поселений?
2. В чем заключаются особенности градообслуживающей сферы как объекта управления?
3. Как разграничиваются полномочия в сфере жизнеобеспечения поселений между уровнями власти?
4. В чем заключаются основные различия между функциями органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в градообслуживающей сфере?
4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью
Основные проблемы
и правовые основы обеспечения безопасности
Обеспечение безопасности - одна из глобальных проблем существования человеческого общества. Безопасность означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность.
Систему безопасности образуют уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Безопасность личности, общества и государства на территории муниципального образования обеспечивают и охраняют территориальные органы Федеральной службы безопасности (ФСБ), Министерства внутренних дел (МВД), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), внутренние войска, федеральные службы по надзору в отдельных сферах деятельности (промышленность, энергетика, транспорт, медицина, экология и др.). Указанные органы действуют на основе соответствующих Федеральных законов ("О милиции", "Об органах Федеральной службы безопасности", "Об обороне", "О гражданской обороне", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране окружающей среды" и др.). Органы местного самоуправления как один из уровней публичной власти оказывают содействие перечисленным органам государственной власти в решении стоящих перед ними задач.
За последние годы в России, как и во всем мире, усилилась угроза терроризма, что потребовало принятия соответствующих дополнительных мер безопасности со стороны государства и общества. Под терроризмом понимается насилие или угроза его применения в отношении физических лиц, уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества либо других материальных объектов, незаконное вмешательство или угроза незаконного вмешательства в информационные ресурсы и системы, а также иные действия, создающие угрозу гибели людей, причинения значительного материального ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий. Террористические акты совершаются в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления или международными организациями решений, обеспечивающих удовлетворение социально-политических и имущественных требований и интересов террористов.
В целях противодействия терроризму в России принят Федеральный закон "О борьбе с терроризмом". Согласно данному Закону, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации независимо от форм собственности, должностные лица должны оказывать содействие органам государственной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом. Для координации этой работы создаются межведомственные антитеррористические комиссии на региональном и муниципальном уровнях. Участвующие в них должностные лица органов местного самоуправления разрабатывают меры, направленные на повышение эффективности защиты населения от терроризма, осуществляют контроль выполнения предприятиями, учреждениями и организациями мер противодействия террористическим угрозам.
Система общественной безопасности как объект управления
Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении глобальных проблем безопасности, органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности. Федеральным законом 2003 года (с последующими изменениями и дополнениями) к вопросам местного значения в сфере безопасности отнесены:
- организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции (муниципальные районы и городские округа);
- организация скорой медицинской помощи, за исключением санитарно- авиационной (муниципальные районы и городские округа);
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа);
- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа);
- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа).
В систему общественной безопасности на территории муниципального образования входят направления деятельности, представленные на рис. 4.2.1.
┌─────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌─────────────────────┐
│ Поддержание │ │ Безопасность │ │ Безопасность │
│ общественного │ │ дорожного движения │ │ на водах │
│порядка на территории│ │ │ │ │
└──────────┬──────────┘ └──────────┬─────────┘ └─────────┬───────────┘
└─────────────────┐ │ ┌────────────────┘
┌─────────────────────┐ ┌────┴─────┴────┴────┐ ┌─────────────────────┐
│ Пожарная │ │ Общественная │ │Первичная медицинская│
│ безопасность ├─┤ безопасность ├─┤ безопасность │
│ │ │ │ │ (скорая помощь) │
└─────────────────────┘ └────┬─────┬────┬────┘ └─────────────────────┘
┌─────────────────┘ │ └────────────────┐
┌──────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌─────────┴────────────┐
│ Санитарно- │ │ Экологическая │ │Гражданская оборона │
│ эпидемиологическая │ │ безопасность │ │и безопасность при │
│ безопасность │ │ │ │чрезвычайных ситуациях│
└────────────────────┘ └────────────────────┘ └──────────────────────┘
Рис. 4.2.1. Система общественной безопасности
Особенность услуг общественной безопасности состоит в их преимущественно профилактическом характере. Лучше всего, когда потребность в обращении к службам, предоставляющим данные услуги, у граждан не возникает. В то же время без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одно муниципальное образование. При этом чем крупнее населенный пункт, тем большее значение приобретают вопросы обеспечения общественной безопасности.
Ниже рассматривается роль органов местного самоуправления в решении отдельных проблем общественной безопасности. Вопросы экологической безопасности территорий ввиду их специфики вынесены в раздел 4.8.
Обеспечение общественного порядка
в муниципальном образовании
В соответствии со статьей 132 Конституции РФ на органы местного самоуправления возложено обеспечение общественного порядка. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности органов милиции, которая находится в системе МВД и подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Задачами последней являются обеспечение безопасности личности, охраны собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторых категорий преступлений и розыск отдельных категорий лиц. К милиции общественной безопасности относятся службы участковых уполномоченных, подразделения ГИБДД (Государственной инспекции безопасности дорожного движения), подразделения милиции вневедомственной охраны и некоторые другие.
Кроме органов МВД, милиция общественной безопасности подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство милицией в муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые и освобождаемые от должности органами внутренних дел субъектов РФ. Начальники милиции общественной безопасности муниципальных образований назначаются и освобождаются от должности по согласованию с главами местных администраций и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел муниципальных образований.
Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственность за организацию охраны общественного порядка на соответствующих территориях силами муниципальной милиции, которая не будет входить в систему МВД. В ряде городов уже проводился эксперимент по созданию органов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД. При этом возникли такие проблемы, как взаимодействие органов муниципальной и федеральной милиции, форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских званий, пенсионное обеспечение и т.п. Поскольку приемлемые решения не были найдены, эксперимент фактически провалился. Для преодоления возникших проблем необходимо принятие специального федерального закона, в котором должны быть определены права и обязанности служащих муниципальной милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за работой данных органов. В уставах муниципальных районов и городских округов может быть предусмотрена выборность руководителя органа муниципальной милиции. Для оказания помощи в охране общественного порядка, согласно Закону РФ "Об общественных объединениях", могут привлекаться местные общественные объединения, например добровольные народные дружины, а также граждане.
Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами ГИБДД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, переходов, ограждений, остановочных пунктов городского транспорта, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности дорожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города, строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров и т.д.
Обеспечение пожарной безопасности
в муниципальном образовании
Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления поселений и городских округов функцию обеспечения первичных мер пожарной безопасности на соответствующих территориях. Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону "О пожарной безопасности", под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества. Первичные меры являются частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения.
Пожарная охрана, обеспечивающая пожаротушение, подразделяется на следующие виды:
- государственная противопожарная служба, которая входит в систему МЧС;
- муниципальная пожарная охрана;
- ведомственная пожарная охрана;
- частная пожарная охрана;
- добровольная пожарная охрана.
Государственная противопожарная служба координирует деятельность других видов пожарной охраны и включает в себя федеральную противопожарную службу и противопожарные службы субъектов РФ. Важная роль в системе государственной противопожарной службы принадлежит органам государственного пожарного надзора. Они осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами власти всех уровней, организациями, должностными лицами и гражданами. Они имеют право проводить соответствующие обследования и проверки, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности, давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и должностных лиц. Органы государственного пожарного надзора уполномочены рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт зданий, сооружений и других объектов. Организация взаимодействия с органами государственного пожарного надзора - одна из важных задач органов местного самоуправления.
Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.
Частная пожарная охрана может создаваться в населенных пунктах и организациях в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ. Подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области обеспечения пожарной безопасности на основе заключенных договоров.
Добровольная пожарная охрана является формой участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Участие в ней является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.
Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственного пожарного надзора должны разрабатывать конкретные меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий, привлекать население к ее обеспечению, проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, содействовать созданию и деятельности частных пожарных служб и добровольных пожарных дружин.
Гражданская оборона и действия в чрезвычайных ситуациях
Гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении боевых действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проведение государственной политики в области гражданской обороны возложено на уполномоченные органы, входящие в систему МЧС.
В соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне" (с учетом изменений и дополнений) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны и защиты населения;
- проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
- поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения о различных опасностях, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования муниципальных предприятий и организаций в военное время;
- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и др.
Финансирование перечисленных мероприятий осуществляется из средств соответствующих местных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" (с изменениями и дополнениями) органы местного самоуправления осуществляют ряд государственных полномочий в данной сфере. Они организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию, оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:
- организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;
- организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, находящихся в запасе и работающих в органах местного самоуправления и в муниципальных организациях, обеспечение представления отчетности по бронированию.
Финансирование соответствующих расходов обеспечивается из средств федерального бюджета.
В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями и дополнениями) представители местных администраций включаются в состав комиссий по постановке граждан на воинский учет. Глава местной администрации занимает должность председателя соответствующей призывной комиссии.
Для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального характера органы местного самоуправления поселений и городских округов создают собственные аварийно-спасательные службы и (или) формирования. Типичными их функциями является устранение аварий бытового характера, аварий в системах жизнеобеспечения населенных пунктов, обеспечение безопасности на водных объектах и др.
Другие сферы и комплексный подход
к муниципальному управлению общественной безопасностью
Контроль состояния природной среды осуществляют территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, находящейся в ведении Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют муниципальные экологические органы. Более подробно вопросы экологической безопасности рассматриваются в разделе 4.8.
Контроль санитарно-эпидемиологической безопасности осуществляют территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.
В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная (скорая) медицинская помощь.
Как видно из вышеизложенного, на органы местного самоуправления в сфере общественной безопасности возложен широкий круг собственных и государственных полномочий, реализация которых требует постоянного и оперативного взаимодействия с различными государственными структурами. Для реализации этих задач при местной администрации создается орган (в небольших муниципальных образованиях - специалист) по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. На этот орган (специалиста) возлагаются функции по реализации на территории муниципального образования единой государственной политики и по руководству деятельностью дислоцированных на территории муниципального образования органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и поисково-спасательных служб. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь профессиональную подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.
В то же время необходимо отметить, что ведомственная разобщенность различных служб общественной безопасности (милиция, ГОЧС, скорая медицинская помощь) осложняет координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности требует строгого соблюдения установленного порядка их передачи, нормативно-правового обеспечения и финансирования. Территориальные отделения соответствующих федеральных органов не должны проводить на территориях муниципальных образований мероприятия, опасные для жителей, осложняющие движение на улицах и дорогах или оказывающие неблагоприятное воздействие на окружающую среду, без согласования с органами местного самоуправления. В подобных ситуациях глава муниципального образования фактически не может нести полную ответственность за общественную безопасность на территории.
В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция, организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и муниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа 911, включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую медицинскую помощь. Создание аналогичных муниципальных служб в России является одной из актуальных задач обеспечения общественной безопасности.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие вопросы относятся к сфере общественной безопасности?
2. Каковы особенности предоставления услуг общественной безопасности?
3. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности?
4. Каковы основные особенности управления вопросами пожарной безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?
4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным
комплексом (ЖКК). Управление жилищным фондом
Общие проблемы управления и реформирования ЖКК
Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) - один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом, согласно Федеральному закону 2003 года, относится в основном к компетенции поселений. Предприятия, входящие в жилищно-коммунальный комплекс, - поставщики ресурсов, управляющие и подрядные организации, органы регионального управления и местного самоуправления - должны согласовывать свои действия в целях повышения качества жилищно-коммунального обслуживания.
Важнейшим аспектом является принцип конкурентоспособности, определяемый наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, предоставляющих услуги, которые должны обеспечиваться ресурсосберегающими и инновационными подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также условиями, определяющими качество системы управления объектами ЖКК.
Управление муниципальным жилищно-коммунальным комплексом относится в основном к компетенции поселений. На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.
На современном этапе развития с учетом потенциала отдельных подотраслей ЖКК, типологии предоставляемых частных и общественных услуг, степени конкурентных отношений, наличия различных форм собственности на имущество, особенностей экономических механизмов функционирования предприятий, следует рассматривать в качестве отдельных сфер жилищное хозяйство и коммунальный комплекс, имеющие различные системы управления и принципы их реформирования.
В состав жилищного хозяйства входят жилые и нежилые здания с сетью эксплуатирующих и обслуживающих их предприятий и организаций. Коммунальный комплекс включает в себя системы инженерного обеспечения поселений (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение) и общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство и озеленение территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).
Реформирование и технологическая модернизация ЖКК, повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг, предприятий предполагают применение новых, более совершенных организационно-экономических и информационных методов управления, принципиально отличающихся от использовавшихся до недавнего времени в жилищно-коммунальной сфере.
Однако внедрение эффективных форм и методов управления осложняется специфическими особенностями трансформации собственности, экономических отношений и хозяйственного механизма функционирования предприятий ЖКК, усугубляемыми социально-экономической ситуацией в различных регионах.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование и неэффективная тарифная политика, предопределяющие дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ - возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.
Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано также с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, как правило, в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание и ремонт. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т.д. без проведения полной технической инвентаризации основных фондов ЖКК, вследствие чего муниципальные органы не имеют достоверной информации о фактическом уровне их износа. Недостаточность государственных централизованных финансовых средств на модернизацию и ремонт переданных муниципалитетам изношенных основных фондов не позволила устранить аварийность в системах жизнеобеспечения, особенно в тепло- и водоснабжении. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселения с моноструктурным характером экономики в сложные социально-экономические условия. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями.
Наличие в ЖКК сложных взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленных как схемой технологического взаимодействия, так и возникающими при этом противоречиями между экономической природой производства услуг и социальным характером их потребления, подчеркивает специфику управления ЖКК. С точки зрения социальной значимости, ЖКК призван создавать необходимые условия для комфортного и безопасного проживания граждан, а с экономической, являясь сферой деятельности с постоянным потребительским спросом на рынке жилищно-коммунальных услуг, он обладает значительным потенциалом для развития частного бизнеса.
При этом важно выделить три взаимосвязанных аспекта управления в сфере ЖКК, включающих доступность приобретения и эксплуатации жилья, повышение качества жилищно-коммунального обслуживания, а также преобразование жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований на принципах самоокупаемости услуг и привлечения частного бизнеса, которые действуют в условиях регулируемого органами управления рынка услуг ЖКК с учетом социально-экономических условий и регламентов, обеспечивающих стандарты условий проживания для населения, а также социальной ответственности бизнеса.
Организационно-экономический механизм реформирования ЖКК предусматривает совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих достижение конечных целей управления, переход от нормативно-тарифного регулирования коммунальных услуг к оплате фактически потребленных, разработку схем взаимодействия органов власти, хозяйствующих субъектов и потребителей при предоставлении услуг, изменение системы финансирования с ориентацией на оплату потребителями услуг по их реальной стоимости, рациональное сочетание источников финансирования, создание условий для деятельности частных управляющих организаций.
Государственная политика реформирования ЖКК
Важнейшей тенденцией нынешнего этапа явилась нарастающая роль государства в формировании жилищно-коммунальной политики и принятии пакета законов о доступном жилье и модернизации коммунальной инфраструктуры. Проблема обеспечения населения доступным жильем приобрела федеральное значение и привела к созданию национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Вступление в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов "О концессионных соглашениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" открывает перспективы для развития конкурентных отношений и привлечения в отрасль бизнес-структур на основе государственно-частного партнерства; крупные управляющие компании переходят от краткосрочных договоров к долгосрочным инвестициям и расширяют масштаб своей деятельности, охватывая все большее количество регионов и муниципальных образований. Привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс должно обеспечиваться при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру. Особенно это касается систем тепло- и водоснабжения, где за счет ресурсосберегающих мероприятий может быть достигнут серьезный экономический эффект. Привлечение инвестиций предусматривает в основном переход с бюджетной на заемную и концессионную основу инвестирования отраслей ЖКК с частичным бюджетным софинансированием. Комплекс основных задач по реформированию жилищно-коммунального комплекса включает:
- повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг на основе институциональных преобразований и развития рыночных отношений, включающих реструктуризацию органов управления в сфере жилищно-коммунального обслуживания; системное построение договорных отношений и повышение эффективности конкурентных принципов, привлечение частного бизнеса, акционирование предприятий ЖКК, развитие института профессиональных управляющих жилищным фондом, формирование механизма их отбора на конкурсной основе, содействие в реализации схем самоуправления жителей в жилищной сфере;
- обеспечение финансового оздоровления ЖКК на основе повышения эффективности использования бюджетных расходов и адресной поддержки реально нуждающихся граждан в предоставлении определенного стандарта жилищно-коммунального обслуживания, оптимизации соотношения тарифного и бюджетного финансирования, а также увеличения инвестиционной составляющей в тарифах на услуги ЖКК;
- регулирование деятельности коммунального комплекса с целью консолидации теплоэнергетических активов в муниципальном образовании и проведения органами муниципального управления единой политики по обеспечению его устойчивого функционирования, надежности и безопасности предоставляемых услуг, модернизации сетей, сооружений и оборудования и повышение на этой основе ресурсной эффективности производства и качества услуг. Основные направления реформирования ЖКК показаны на рис. 4.3.1.
┌─────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐
│ Финансовое │ │Передача бюджетных средств на │
│ оздоровление │ │дотирование ЖКК от предприятий │
│ предприятий ЖКК │ │к жителям путем предоставления │
│ │ │субсидий малообеспеченным семьям│
└─────────┬───────┘ └────────────────────┬───────────┘
└────────┬─────────────────────┘
┌───────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
│Разделение функций │ │ │Привлечение частных │
│собственника, управляю-│ │ │инвестиций, развитие│
│щего и исполнителя ЖКУ ├┐ │ ┌┤ муниципально- │
│на основе договорных ││ ┌──────┴─────────┐ ││частного партнерства│
│отношений между ними ││ │ Направления │ ││ │
└───────────────────────┘├─┤ реформирования ├─┤└────────────────────┘
┌───────────────────────┐│ │ ЖКК │ │┌────────────────────┐
│ Социальная поддержка ││ └──────┬─────────┘ ││ Инициирование │
│ малоимущих граждан ├┤ │ ├┤ развития малого │
│ при оплате ЖКУ ││ │ ││ бизнеса │
└───────────────────────┘│ │ │└────────────────────┘
┌───────────────────────┐│ ┌──────┴─────────┐ │┌────────────────────┐
│ изменение тарифной ││ │ Развитие │ ││Передача многоквар- │
│ политики, переход ││ │ конкурентной │ ││тирных домов в упра-│
│ на экономически ├┘ │ среды │ └┤вление собственникам│
│ обоснованные тарифы │ └────────────────┘ │ помещений │
└───────────────────────┘ └────────────────────┘
Рис. 4.3.1. Основные направления реформирования
жилищно-коммунального комплекса
Финансовое оздоровление предприятий ЖКК базируется на проведении инвентаризации, реструктуризации и ликвидации накопившейся многолетней задолженности. Без решения этой первоочередной задачи другие мероприятия не дадут положительного эффекта.
Предусматривается переход на полную оплату всеми категориями потребителей затрат на содержание и ремонт жилья и на предоставление коммунальных услуг. Вместо дотирования предприятий ЖКК введена система адресных жилищных субсидий, зачисляемых на персонифицированные счета граждан. При этом устанавливается единый показатель для получения жилищных субсидий - доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Федеральным стандартом эта доля установлена в размере 22%, однако субъекты РФ могут понижать ее для отдельных категорий домохозяйств за счет использования средств местных бюджетов.
Разделение функций собственника, управляющего жилищным фондом и обслуживающих организаций на основе договорных отношений между ними позволит демонополизировать систему управления многоквартирными домами, их обслуживания и ремонта, обеспечить замену административных отношений в данной сфере рыночными, создать конкурентную среду в сфере управления и обслуживания жилищного фонда и предпосылки для повышения качества ЖКУ.
Изменение тарифной политики включает в себя введение государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и природный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимости ЖКУ на квадратный метр жилой площади дифференцированно по субъектам РФ. На все виды ЖКУ должны быть установлены экономически обоснованные тарифы, обеспечивающие покрытие текущих затрат эксплуатирующих организаций и включение инвестиционной составляющей на цели модернизации и реконструкции объектов. При этом должны быть созданы эффективные механизмы целевого использования собственных средств предприятий, и в первую очередь амортизационных отчислений на цели модернизации и ремонта.
При условии установления экономически обоснованных тарифов на оплату ЖКУ содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений становится потенциально привлекательным для частных инвесторов.
Особо важным и серьезным шагом в реформировании жилищно-коммунального комплекса является передача управления многоквартирными домами с разным набором собственников от муниципальных органов к собственникам помещений. При этом собственники на общем собрании обязаны самостоятельно выбрать способ управления многоквартирным домом и управляющую организацию и нести полную ответственность за текущее содержание и ремонт домовладения.
В этих условиях необходимо обеспечить прозрачность управления, предполагающую гласность и открытость процессов функционирования и развития ЖКК, включая тарифную политику, структуру и объемы работ (услуг), включаемые в тарифы и цены, а также участие общественных организаций и иных объединений собственников, нанимателей жилья в принятии решений и контроле их выполнения при управлении многоквартирными жилыми домами на основе пообъектного планирования доходов и расходов, а также ресурсосбережения в масштабах конкретного здания.
В процессе реформирования ЖКК возрастают требования к осознанию целей и задач конкурентной политики общественностью, субъектами рыночной деятельности и органами местного самоуправления. При этом должна быть обеспечена защита конкуренции, построенная на убеждении и информировании населения как потребителя услуг.
Важнейшим элементом повышения эффективности управления муниципальным ЖКК является обеспечение общественного надзора не только со стороны собственников жилья и контролирующих организаций, но и с участием саморегулируемых организаций в сфере ЖКК, что позволит бизнесу выработать и принять критерии, которым должен соответствовать хозяйствующий субъект для участия в жилищно-коммунальной деятельности (заказчик, инвестор, управляющая организация, подрядчик и т.д.), разработать и принять правила и стандарты такой деятельности, повысить ответственность субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг перед потребителями путем выработки механизмов коллективной ответственности за эксплуатацию жилищного фонда и предоставление коммунальных услуг.
Задачи органов местного самоуправления
по реформированию ЖКК
Реализация положений Жилищного кодекса РФ существенно повлияет на деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на дотирование предприятий. В то же время в условиях реформирования ЖКК перед органами местного самоуправления ставится ряд новых задач, перечень которых представлен на рис. 4.3.2.
┌──────────────────────────────────────┐
│Задачи органов местного самоуправления│
│ по реформированию ЖКК │
├──────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤Совершенствование местной нормативной базы │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Установление экономически обоснованных тарифов │
├─┤на содержание жилищного фонда, водоснабжение, │
│ │водоотведение, теплоэнергию и др. │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤Разработка и реализация программ ресурсосбережения │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Поощрение создания класса собственников жилья путем │
├─┤поддержки ТСЖ и передачи управления многоквартирными │
│ │домами от муниципальных органов к управляющим компаниям│
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Реализация концессионных соглашений при модернизации │
├─┤коммунальной инфраструктуры │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Реформирование муниципальных жилищно-коммунальных │
├─┤предприятий │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Содействие созданию конкурентной среды в управлении и │
├─┤эксплуатации жилищного фонда │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤Организация службы жилищных субсидий │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Установление муниципальных социальных стандартов и │
├─┤нормативов качества отдельных видов ЖКУ, контроль за │
│ │их соблюдением │
│ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Создание расчетно-кассовых центров для сбора платежей │
└─┤за ЖКУ │
└───────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.3.2. Основные задачи органов местного самоуправления
по реформированию жилищно-коммунального комплекса
В каждом муниципальном образовании должна быть разработана собственная экономически и социально обоснованная программа реформирования жилищно-коммунального комплекса, учитывающая местную специфику, направленная на осуществление перехода на систему договорных отношений между органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного фонда, управляющими организациями и исполнителями жилищно-коммунальных услуг, создание конкурентной среды в сферах управления жилищным фондом и его эксплуатации, а также системы концессионных соглашений по передаче в управление частному бизнесу систем инженерного обеспечения населенных пунктов. На этой основе должно быть обеспечено существенное повышение качества предоставления ЖКУ.
В системе управления муниципальных администраций имеются структурные подразделения, отвечающие за вопросы ЖКК. Важно их укреплять, осуществлять переподготовку специалистов применительно к новой экономической и управленческой ситуации в сфере ЖКК, обучать их работе с населением, немуниципальными управляющими и эксплуатирующими организациями.
Изменение отношений собственности в жилищной сфере
Существенное изменение отношений собственности в жилищной сфере оказывает определяющее влияние на формы управления жилищным фондом.
К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:
- учет муниципального жилищного фонда;
- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
- предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;
- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
- признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
- осуществление контроля использования и сохранности муниципального жилищного фонда, соответствия жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
- определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;
- иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
По формам собственности жилищный фонд делится на частный, государственный и муниципальный. В большинстве развитых стран основная часть жилищного фонда находится в частной собственности. Собственник многоквартирного дома сдает квартиры в аренду. Муниципального жилья в зарубежных городах очень мало, как правило, это жилье невысокого качества для малообеспеченных слоев населения. В СССР основная часть жилищного фонда находилась в государственной собственности. В период массовой приватизации промышленных предприятий объем государственного (ведомственного) жилищного фонда резко сократился и соответственно увеличился объем муниципального жилищного фонда. С другой стороны, по мере приватизации квартир возрастал объем частного жилищного фонда и сокращался объем муниципального.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:
- жилищный фонд социального использования, предоставляемый для малоимущих и некоторых других категорий граждан (в основном муниципальный и частично государственный);
- специализированный жилищный фонд (также в основном муниципальный и частично государственный), предназначенный для временного проживания отдельных категорий граждан;
- индивидуальный жилищный фонд, предназначенный для собственного проживания граждан и членов их семей;
- жилищный фонд коммерческого использования, предназначенный его собственником для проживания граждан на условиях возмездного пользования.
В муниципальной собственности находятся:
- жилищный фонд социального назначения для малообеспеченных граждан;
- служебные жилые помещения и общежития;
- маневренный жилищный фонд, предназначенный: для временного проживания граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся муниципальные жилые помещения; для граждан - несостоятельных должников, утративших жилые помещения, полученные за счет кредитов или целевых займов и заложенные в их обеспечение, если на момент обращения у них нет другого жилья; для граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств; иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.
В отношении муниципального жилищного фонда органы местного самоуправления обладают всеми полномочиями собственника. По отношению к иному жилищному фонду к компетенции органов местного самоуправления относится только принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и обратно и согласование переустройства и перепланировки жилья. Остальные решения по правам владения, пользования и распоряжения принимаются собственниками помещений и их объединениями.
Для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирных домах, обеспечения их эксплуатации Жилищный кодекс РФ предусматривает следующие формы объединений собственников:
- жилищные и жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы;
- товарищества собственников жилья (ТСЖ);
- объединения (ассоциации) ТСЖ, ЖСК для совместного управления общим имуществом многоквартирных домов.
Жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребности граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме. Порядок организации и деятельности кооперативов определяется Жилищным кодексом РФ и федеральным законодательством. Жилищный или жилищно-строительный кооператив, в котором все его члены внесли паевые взносы за жилые помещения, по решению общего собрания его членов может быть преобразован в товарищество собственников жилья.
Товариществом собственников жилья (ТСЖ) признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленном законодательством порядке распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. Число членов ТСЖ, создавших товарищество, должно превышать 50% от общего числа голосов собственников помещений. При наличии в многоквартирном доме муниципальных жилых и нежилых помещений уполномоченный орган местного самоуправления имеет в ТСЖ количество голосов, пропорциональное его доле в общей площади помещений дома.
Решение о создании ТСЖ принимается собственниками помещений на общем собрании при условии, что за него проголосовали собственники помещений, обладающие более чем 50% голосов от общего числа голосов собственников помещений. ТСЖ может объединять несколько многоквартирных домов, а также односемейных домов, дачных домов с приусадебными участками, гаражами и другими объектами при наличии общего или соседних земельных участков, общих сетей инженерно-технического обеспечения и других элементов инфраструктуры. Два и более ТСЖ могут создать объединение (ассоциацию) для совместного управления общим имуществом.
ТСЖ обязано обеспечивать надлежащее санитарное и техническое состояние общего имущества в многоквартирном доме. Оно самостоятельно принимает решение о форме управления домом, вправе заключать договор с выбранной управляющей организацией на управление, а также договоры о содержании и ремонте общего имущества, оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества, может своими силами выполнять работы для собственников помещений и оказывать им различные услуги. ТСЖ самостоятельно определяет смету доходов и расходов на год и на ее основе устанавливает размеры платежей и взносов для каждого собственника помещений в соответствии с его долей в общей собственности.
Органом управления многоквартирным домом, в котором не создано ТСЖ или кооператив, является общее собрание собственников помещений. К компетенции собрания собственников помещений относятся:
- принятие решения о реконструкции дома (в том числе расширении или надстройке), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме;
- принятие решения о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений на пользование им;
- принятие решений о передаче в пользование общего имущества дома;
- выбор способа управления многоквартирным домом;
- другие вопросы, установленные Жилищным кодексом РФ.
Количество голосов, которым обладает каждый собственник помещения в данном доме, пропорционально его доле в праве собственности на общее имущество в строении. Порядок проведения общих собраний собственников определяется Жилищным кодексом РФ.
Управление многоквартирными жилыми домами
Управление жилищным фондом - это организация содержания и ремонта жилья, а также предоставления коммунальных услуг самостоятельно или по договорам с подрядными жилищно-эксплуатационными организациями. Объектом управления является многоквартирный жилой дом или совокупность домов.
Управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Современная тенденция в управлении жилищным фондом - постепенная передача этой функции от органов местного самоуправления к собственникам и их объединениям. Приватизация квартир в многоквартирных домах создала основу для становления института реальных собственников. В то же время доля домов, в которых созданы жилищные или жилищно-строительные кооперативы и товарищества собственников жилья, является крайне незначительной. Собственники помещений практически не могут оказывать влияния на качество и стоимость жилищно-коммунальных услуг и выступать в роли заказчиков на ЖКУ.
Согласно Жилищному кодексу РФ, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны самостоятельно выбрать один из способов управления:
- непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
- управление ТСЖ, жилищным либо иным потребительским кооперативом;
- управление с помощью привлечения управляющей организации.
Управление через ТСЖ или кооператив предполагает наличие в его руководстве квалифицированных специалистов, знающих строительные, технологические, сметные и другие нормы и способных привлекать на договорной основе обслуживающие организации.
Наиболее эффективным способом управления многоквартирным домом является привлечение квалифицированной управляющей организации, которая, в свою очередь, привлекает на конкурсных условиях для оказания отдельных видов услуг специализированные жилищно-эксплуатационные, коммунальные, ремонтные, строительные и другие организации. При этом способе управления происходит полное разделение функций собственника, управляющей организации и исполнителей жилищно-коммунальных услуг, создается конкурентная среда и система договорных отношений (рис. 4.3.3).
┌────────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐
│ Взаимодействие │ │ Механизм │ │ Развитие │
│ при управлении │ │ формирования │ │ конкурентной │
│многоквартирными│ │ конкурентных │ │ среды │
│ домами │ │ отношений │ │ │
└────────┬───────┘ └──────────┬────────┘ └────────┬──────────┘
\/ \/ \/
┌────────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐
│ Собственники - │ │ Привлечение на │ │Конкуренция в сфере│
│ управляющая ├─>│конкурсных условиях│ │ управления много- │
│ жилищная │ │управляющих жилищ- │ │квартирными жилыми │
│ организация │ │ных организаций к ├─>│ домами между │
└────────┬───────┘ │управлению много- │ │ управляющими │
\/ │квартирными домами │ │ организациями │
┌────────────────┐ └─────────┬─────────┘ └─────────┬─────────┘
│Управляющая жи- │ \/ \/
│лищная организа-│ ┌───────────────────┐ ┌────────────────────┐
│ция - подрядная │ │ Привлечение на │ │Конкуренция в сфере │
│ организация ├─>│конкурсных условиях│ │содержания, ремонта,│
└────────┬───────┘ │подрядных организа-│ │ благоустройства │
\/ │ций по содержанию, ├─>│ домов между │
┌────────────────┐ │благоустройству и │ │ подрядными │
│ Договорные │<─┤ ремонту домов │ │ организациями │
│ отношения │ └───────────────────┘ └─────────┬──────────┘
└────────────────┘ │
/\ │
└──────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.3.3. Система взаимоотношений и механизм
развития конкурентной среды
Выбор способа управления общим имуществом в многоквартирном доме осуществляется на общем собрании собственников помещений и может быть изменен ими в любое время. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников. Если собственниками в течение года не выбран способ управления домом или если принятое решение не было реализовано, то орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации. При этом многоквартирный дом может управляться только одной организацией. Собственники помещений обязаны заключить договор управления этим домом с управляющей организацией, выбранной по результатам конкурса. После завершения указанных процедур орган местного самоуправления снимает с себя функции управления многоквартирными жилыми домами и передает их управляющим организациям.
По договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой (объединения собственников помещений) в течение согласованного срока за плату обязуется самостоятельно или с привлечением специализированных организаций оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений и пользующимся помещениями лицам, а также осуществлять иную деятельность, направленную на достижение целей управления многоквартирным домом. Договор может быть заключен на срок от 1 года до 5 лет.
Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для эффективного управления многоквартирными домами. С этой целью они:
- обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм;
- могут предоставлять управляющим организациям, ТСЖ, жилищным и иным кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов;
- содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность.
Важную роль в управлении многоквартирными домами играют общественное участие и контроль. Через систему старших по домам и подъездам, домовых и квартальных комитетов, органов территориального общественного самоуправления осуществляется конструктивное взаимодействие жителей и жилищных объединений с управляющими и обслуживающими организациями. Органы местного самоуправления объективно заинтересованы в таком участии и контроле.
Одним из основных компонентов управления многоквартирными домами является организация системы оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги.
Наниматели жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде вносят плату за пользование (за наем), за содержание и текущий ремонт жилого помещения и общего имущества дома, включая расходы по управлению многоквартирным домом, и за коммунальные услуги. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном жилом доме производится за счет собственника.
Собственники жилых помещений в многоквартирных жилых домах, в отличие от нанимателей, не вносят плату за наем, но оплачивают расходы по капитальному ремонту общего имущества дома, а также облагаются уплатой налога на имущество.
Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:
- плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
- плату за коммунальные услуги.
В целях гарантирования возмещения убытков, связанных с утратой (разрушением) или повреждением жилых помещений, может осуществляться страхование в соответствии с законодательством.
Собственники жилых домов несут расходы на их содержание и ремонт, а также оплачивают коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности.
Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электро-, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива в условиях печного отопления).
Плата за содержание и ремонт жилого помещения устанавливается собственниками в размере, обеспечивающем содержание имущества в соответствии с требованиями законодательства, а также в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения и местоположения дома. Для муниципального и государственного жилищного фонда размер платы за наем, содержание и ремонт жилых помещений устанавливается органами местного самоуправления. Они, а также управляющие организации обязаны предоставлять гражданам по их запросам информацию об установленных ценах и тарифах на отдельные виды услуг и работ.
Важную роль в организации платежей населения за ЖКУ играют расчетно-кассовые центры (РКЦ). Это специализированные информационно-вычислительные организации, осуществляющие деятельность по обработке и сбору платежей граждан. Они могут создаваться органами местного самоуправления в форме муниципальных учреждений или хозяйственных обществ. При этом обеспечивается требование Жилищного кодекса РФ о пообъектном учете расходов и доходов по каждому многоквартирному дому. На каждый дом открывается субсчет, на который перечисляются платежи граждан за жилищно-коммунальные услуги.
Деятельность РКЦ обеспечивает гарантированный рост, контроль и ускорение поступления денежных средств на расчетные счета производителей жилищных и коммунальных услуг, с учетом качества и доли услуги, оказанной данным поставщиком, а также позволяет выстроить систему управления информационными потоками, позволяющую в оперативном режиме принимать решения.
Переход от централизованной системы обслуживания многоквартирных домов муниципальными унитарными предприятиями к функционально разделенной системе взаимоотношений объединений собственников, управляющих и эксплуатирующих подрядных организаций представляет собой достаточно сложный процесс, который может осуществляться поэтапно, что показано на рис. 4.3.4.
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│а) функции │
│ не разделены ┌─────────────────┐ │
│ │ Собственник │ │
│ │ жилищного фонда │ │
│ └───────┬─────────┘ │
│ │ │
│ \/ │
│ ┌─────────┐ │
│ │ МУП ЖКХ │ │
│ └─────────┘ │
└─────────────────────────────┬────────────────────┘
│
\/
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│б) функции │
│ разделены ┌───────────────┐ │
│ частично ┌─ ┤ Собственник ├ ─┐ │
│ │жилищного фонда│ │
│ │ └──────┬────────┘ │ │
│ │ │
│ │ │ │ │
│ \/ \/ \/ │
│ ┌─────┐┌─────────┐┌─────────────┐ │
│ │ ТСЖ ││ МУП ЖКХ ││ Управляющая │ │
│ │ ││ ││ компания │ │
│ └─────┘└─────────┘└─────────────┘ │
└─────────────────────────────┬────────────────────┘
│
\/
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│в) функции │
│ разделены ┌───────────────┐ │
│ ┌───────┐ │ Собственник │ │
│ │ │<- - ─┤жилищного фонда│ │
│ │ РКЦ │ └────┬──────────┘ │
│ │ ├─ - - ──┐ │
│ └───────┘ │ │ │
│ /\ \/ \/ │
│ │ ┌─────────────────────┐ │
│ │ Управляющие компании│ │
│ ┌──┴────┐ │ разных форм │ │
│ │ ТСЖ ├─ - -->│ собственности │ │
│ └───────┘ └───┬─────────────────┘ │
│ │
│ │ │
│ \/ │
│ ┌──────────────────────────┐ │
│ │ Жилищно-эксплуатационные │ │
│ │ организации разных │ │
│ │ форм собственности │ │
│ └──────────────────────────┘ │
└──────────────────────────────────────────────────┘
------> Административные связи
- - - > Договорные связи
Рис. 4.3.4. Трансформация муниципального управления
жилищным фондом
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные проблемы ЖКК в России и в чем их причины?
2. Каковы основные направления реформирования ЖКК?
3. Каковы задачи органов местного самоуправления в связи с реформированием ЖКК?
4. Какое и для чего необходимо разграничение функций по управлению и эксплуатации жилищного фонда?
5. Какие способы управления многоквартирным домом предусмотрены новым Жилищным кодексом РФ?
6. Что такое ТСЖ?
7. По каким правилам осуществляется оплата жилищно-коммунальных услуг нанимателями и собственниками жилых помещений?
8. Какое значение для улучшения эксплуатации жилищного фонда имеет участие общественности?
4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством
Состояние и проблемы инженерного обеспечения поселений
К инженерному обеспечению поселений относятся такие ресурсы, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.
Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:
- электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО "ЕЭС России", а в удаленных районах - местные электростанции;
- природный газ - организации, входящие в состав РАО "Газпром";
- теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;
- водоснабжение, водоотведение - организации типа "Водоканал", в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества.
Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распределительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.
Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за ресурсы и расплачиваются с поставщиками.
В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений.
Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков (рис. 4.4.1).
┌───────────────────────────┐ ┌─────────────────────────┐
│ Использование сложной │ │ Неразрывность │
│ инженерной инфраструктуры │ │ процессов производства, │
│ (сети, насосные станции, │ │ передачи и потребления │
│ очистные сооружения и др.)│ │ ресурсов │
└─────────────────────┬─────┘ └─┬───────────────────────┘
┌─────────────────┐ ┌─┴───────────┴─┐ ┌──────────────────────────┐
│ Недопустимость │ │ │ │ Необходимость четкой │
│ перерывов ├─┤ Особенности ├─┤ взаимосвязи всех стадий │
│в подаче ресурсов│ │ │ │производственного процесса│
└─────────────────┘ └─┬───────────┬─┘ └──────────────────────────┘
┌─────────────────────┴───────┐ ┌─┴──────────────────────────────┐
│ Невозможность компенсации │ │ Тесная зависимость потребности │
│ не полученных в один период │ │ в мощностях, конкретных │
│ ресурсов за счет более │ │ инженерных решений и │
│ интенсивного предоставления │ │ организации производственного │
│ в другой период │ │ процесса от местных условий │
└─────────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘
Рис. 4.4.1. Особенности процессов
ресурсообеспечения поселений
Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей степени затронул именно сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (более 60% в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительные ремонты уступили место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2 - 3 раза выше. Износ основных фондов, особенно в системах тепло- и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления "замерзающих" городов и поселков.
Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в том числе в середине финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены) рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщиками и перепродавцами ресурсов. При существующей системе оплаты потребления тепла и воды по нормативам на жителя или на 1 кв. м жилой площади у поставщиков ресурсов нет экономических стимулов к экономии и снижению затрат. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды в России на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей - в 1,5 - 2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях. Существующая система тарифного регулирования препятствует привлечению частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры поселений, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства. Долги ресурсоснабжающим организациям составляют основную часть общей задолженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений.
Государственная политика
в сфере инженерного обеспечения поселений
Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений (рис. 4.4.2).
┌───────────────────┐ ┌───────────────────────────────┐
│ Изменение │ │Переход от оплаты по нормативам│
│ тарифной политики │ │ потребления ресурсов к оплате │
│ │ │ за фактическое потребление │
└──────────────┬────┘ └──────┬────────────────────────┘
┌────────┴───────────────────────┴───────┐
│ Направления улучшения ситуации в сфере │
│ ресурсообеспечения поселений │
└────────┬───────────────────────┬───────┘
┌────────────┴──────┐ ┌───┴────────────────┐
│ Создание │ │ Привлечение │
│ конкурентной среды│ │ частных инвестиций │
└───────────────────┘ └────────────────────┘
Рис. 4.4.2. Основные направления государственной политики
по улучшению ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений
Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, установление единых принципов государственного тарифного регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размер и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и утверждения бюджетов всех уровней.
Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться по мере установления таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков к снижению издержек на всех стадиях производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики.
Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей. В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Последние успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных потерь.
Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики (подробнее об этом см. в главе 6), для чего требуется создание необходимой нормативно-правовой базы.
Функции органов местного самоуправления
в сфере инженерного обеспечения поселений
Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного самоуправления ориентированы на выполнение задач, показанных на рис. 4.4.3.
┌────────────────────────┐ ┌──────────────┐
│Разработка и утверждение│ │ Установление │
│ перспективных схем │ │ экономически │
│ ресурсосбережения │ │ обоснованных │
│ поселений │ │ тарифов │
└───────────────────────┬┘ └┬─────────────┘
│ │
┌────────────────┐ ┌─┴─────────┴─┐ ┌───────────────┐
│ Содействие │ │ │ │ Сокращение │
│ установке ├────┤ Задачи ├─────┤ потерь тепла │
│ приборов учета │ │ │ │в жилых зданиях│
└────────────────┘ └─┬──────────┬┘ └───────────────┘
┌───────────────────────┴┐ ┌┴───────────────────┐
│ Формирование │ │ │
│ местных рынков │ │ Поиск инвесторов │
│ теплоэнергии │ │ │
└────────────────────────┘ └────────────────────┘
Рис. 4.4.3. Задачи органов местного самоуправления
в сфере инженерного обеспечения поселений
Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснабжения поселений в первую очередь затрагивают вопросы тепло- и водоснабжения. При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективности использования теплоэнергии от централизованных (через распределительные сети) и автономных источников в каждом конкретном случае. Автономные источники (котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энергии сопоставима со стоимостью ее производства.
Экономически обоснованные тарифы на услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий, включая независимые экспертизы и проверки за счет бюджетных средств. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса, что повысит доверие потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых приведет к автоматическому перерасчету или изменению производственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные службы регулирования тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Для малых муниципальных образований эти функции могут быть переданы организациям регионального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных и переменных затрат, что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.
Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо устанавливать поэтапно: в первую очередь для бюджетных организаций и многоквартирных домов в целом, а в дальнейшем - индивидуальных приборов учета в квартирах. Последняя задача технически сложна, поскольку предполагается переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопления. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты за ресурсы по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.
Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть решена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внутридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.
Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает разделение ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это предполагает передачу муниципальных теплосетей и источников теплоэнергии в управление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема может дать значительный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах имеется избыток мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать ее у производителя, предлагающего более низкую цену. Созданию конкурентной среды будет способствовать также внедрение новых технологий, позволяющих эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В частности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты: создать собственный локальный источник теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.
Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуникаций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться одновременно с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала в решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой являются концессионные соглашения, однако конкретные условия определяются местной спецификой. Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия.
Муниципальное управление
общегородским коммунальным хозяйством
Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т.п.
Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивает предоставление муниципальных услуг общественного характера. Как отмечалось в главе 3, заказчиком этих работ является муниципальное образование и финансируются они из местного бюджета. Отдельные услуги частично или полностью оплачиваются их потребителями, например вывоз бытовых отходов, работа гостиниц, ритуальные услуги. В соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" (с последующими изменениями) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей населения в соответствующих услугах. Задачи органов местного самоуправления в этой сфере показаны на рис. 4.4.4.
┌────────────────────────────────────────┐
│ Задачи органов местного самоуправления │
│ в сфере общегородского │
│ коммунального хозяйства │
└──────────────────┬─────────────────────┘
┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐
│ Содержание в надлежащем │││ Качественная и своевременная │
│техническом состоянии улиц, │├┤ уборка и санитарная очистка │
│ площадей, придомовых │││ территории │
│ территорий в соответствии ├┤└───────────────────────────────┘
│с требованиями к организации ││┌───────────────────────────────┐
│ движения транспорта │││Озеленение и освещение террито-│
│ и пешеходов │├┤рии по установленным нормативам│
└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘
┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐
│ Регулярный сбор и вывоз, а │││Содержание объектов рекреации │
│ также утилизация бытовых ├┼┤(парки, пляжи, скверы, иные │
│ и производственных отходов │││места отдыха), их дизайн │
└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘
┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐
│ Размещение на территории │││ Повышение качества │
│ малых архитектурных форм │││ обслуживания в гостиничном │
│(ограды, скамейки, фонтаны, ├┼┤ и банно-прачечном хозяйстве │
│средства рекламы, урны и др.)│││ │
└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘
┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐
│ Инженерная защита │││ Содержание мест захоронения │
│ территорий от паводков, │││ и обеспечение ритуального │
│ подземных вод и т.п. ├┴┤ обслуживания │
└─────────────────────────────┘ └───────────────────────────────┘
Рис. 4.4.4. Задачи органов местного самоуправления
в сфере общегородского коммунального хозяйства
Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач определяется с помощью системы муниципальных социальных стандартов и нормативов, устанавливаемых органами местного самоуправления. Она может включать:
- степень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальным территориям;
- уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых как отношение периода времени (месяц, недели), при котором состояние площадей, улиц, проездов и т.д. соответствовало санитарным нормам, к общему годовому (квартальному) времени;
- объем отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);
- уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением фактически достигнутого и нормативного уровня, при обеспечении условий соответствия требованиям качества зеленых насаждений;
- уровень освещенности территорий;
- нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и банно-прачечного хозяйств и т.д.
Исполнителями перечисленных работ и услуг могут быть муниципальные и частные компании всех организационно-правовых форм. Муниципальная власть должна позаботиться о четкой координации этих работ, создании конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансировании.
В крупном городе может существовать большое количество специализированных муниципальных и частных предприятий по выполнению отдельных перечисленных видов работ и услуг. Например, содержанием зеленого хозяйства крупных городов занимаются специализированные предприятия, в хозяйственном ведении которых есть теплицы для выращивания цветов, питомники древесных и кустарниковых растений. В городах существуют специальные службы инженерной защиты территории и т.д. В малом муниципальном образовании может быть всего одно многопрофильное муниципальное предприятие, обеспечивающее весь комплекс работ.
При планировании работ по техническому содержанию площадей, улиц, сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, озеленению и благоустройству необходимо сбалансировать требуемые нормативы и стандарты обслуживания с наличием финансовых средств. При этом возможно получение доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке территорий и т.д.
Повышение эффективности муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий и технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ.
Курирование деятельности общегородских коммунальных служб в местной администрации обычно осуществляет отдел (комитет, департамент и т.п.) жилищно-коммунального хозяйства.
Вопросы для самоконтроля
1. Что понимается под системой инженерного обеспечения поселений?
2. Каковы причины кризисной ситуации в системах инженерного обеспечения поселений?
3. Каковы основные направления реформирования коммунальной энергетики?
4. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления по организации инженерного обеспечения поселений?
5. Управление какими видами деятельности включает в себя муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством?
6. В чем особенности финансирования работ в сфере общегородского коммунального хозяйства?
7. Каковы цели и задачи муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством?
8. Какие нормативы и стандарты могут быть использованы при оценке эффективности управления общегородским коммунальным хозяйством?
4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом
Особенности управления транспортным комплексом города
Как было показано в главе 2, транспортный комплекс города включает в себя внутригородской пассажирский (автобус, трамвай, троллейбус), междугородный и пригородный пассажирский, грузовой, специализированный транспорт (перевозка хлеба, молока, бензина, вывоз бытовых отходов, медицинский транспорт и др.), транспортные парки или депо, гаражи, службы по содержанию трамвайных путей, контактной сети электротранспорта, вокзалы, автостоянки, заправочные станции, ремонтные и другие сервисные службы. В некоторых городах для внутригородских перевозок используется железнодорожный и водный транспорт, в крупнейших - метрополитены. Столь сложный комплекс требует муниципального регулирования и управления.
Федеральный закон 2003 года относит к компетенции поселений создание условий для предоставления транспортных услуг и организацию транспортного обслуживания в границах поселения, а к компетенции муниципальных районов - межпоселенческие перевозки в границах района. Особую проблему представляет муниципальное регулирование пассажирских перевозок в условиях конкуренции муниципального и частного транспорта.
При организации управления транспортным комплексом города должны учитываться его особенности, показанные на рис. 4.5.1.
┌────────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌─────────────────────┐
│Связь с планировкой │ │ Возможность │ │ Конкуренция муници- │
│города и пропускной ├┐ │ конкуренции │ ┌┤ пального и частного │
│ способностью ││ │ между видами │ ││ сектора в автотран- │
│улично-дорожной сети││ │ транспорта │ ││ спортных перевозках │
└────────────────────┘│ └───────┬──────┘ │└─────────────────────┘
┌────────────────────┐│ │ │
│ Значительные ││ ┌──────┴──────┐ │┌─────────────────────┐
│ колебания │└───┤ ├─┘│Большой удельный вес │
│ пассажиропотоков ├────┤ Особенности ├──┤ льготных категорий │
│ по времени │┌───┤ ├─┐│ пассажиров │
│ и по направлениям ││ └──────┬──────┘ │└─────────────────────┘
└────────────────────┘│ │ │┌─────────────────────┐
┌────────────────────┐│ │ ││Возможность разных │
│ Совпадение по ││ │ ││способов оплаты услуг│
│времени производства├┘ │ └┤(разовые или проезд- │
│и потребления услуг │ │ │ные на определенный │
└────────────────────┘ │ │срок билеты) │
│ └─────────────────────┘
┌──────────────┴───────────────┐
│ Высокая степень износа │
│транспортных средств и большие│
│ затраты на их обновление │
└──────────────────────────────┘
Рис. 4.5.1. Особенности транспортного комплекса города
Для городского пассажирского транспорта важно соблюдение необходимого соответствия мощностей отдельных звеньев транспортной системы. В основе таких расчетов лежит определение пассажиропотоков по всем видам передвижений в разные периоды дня, суток, сезона и года. Среднесуточные пассажиропотоки определяют общий характер и объем транспортной работы в городе. Пассажиропотоки в часы пик определяют характер массовых передвижений и служат основой для определения потребности в подвижном составе при решении вопросов о провозной и пропускной способности транспорта и улично-дорожной сети города.
Распределение пассажиров по маршрутам определяется с помощью коэффициента неравномерности, характеризующего наполняемость подвижного состава по длине маршрута. Он представляет собой отношение произведения максимального числа пассажиров на длину перегона к общему объему работы транспорта на данном направлении. Этот коэффициент используется при расчете маршрутной системы города.
Муниципальное управление организацией пассажирских перевозок в городе призвано обеспечить удовлетворение потребностей всех слоев населения с минимальными потерями времени. Режим работы транспорта должен быть увязан с графиком работы крупных градообразующих предприятий.
Задачи муниципального управления транспортом
Основные задачи муниципального управления в сфере транспорта:
- обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей;
- модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества транспортного обслуживания населения;
- приведение подвижного состава в надлежащее состояние, соответствующее техническим параметрам и нормативам;
- обеспечение безопасности перевозок.
Функции органов местного самоуправления по управлению транспортным комплексом города показаны на рис. 4.5.2.
┌───────────────────┐ ┌────────────────┐ ┌───────────────────┐
│ Принятие правил и │ │Разработка схемы│ │ Разработка схемы │
│порядка организации│ │ движения │ │ развития улично- │
│ работы транспорта │ │ транспорта │ │ дорожной сети │
└────────┬──────────┘ └──────┬─────────┘ └────────┬──────────┘
└───────────────┐ │ ┌────────────────┘
┌───────────────────┐ │ │ │ ┌──────────────────────┐
│ Установление │ │ │ │ │Выдача муниципального │
│ тарифов │ ┌──┴───┴───┴──┐ │заказа на пассажирские│
│ на перевозки ├─┤ ├─┤ и специализированные │
└───────────────────┘ │ │ │перевозки и заключение│
┌───────────────────┐ │ Функции │ │ контрактов │
│Разработка графиков│ │ │ └──────────────────────┘
│ и диспетчеризация │ │ │ ┌──────────────────────┐
│ движения ├─┤ ├─┤Организация диспетчер-│
│ транспорта │ └──┬────────┬─┘ │ской службы │
└───────────────────┘ │ │ └──────────────────────┘
┌───────────────────┐ │ │ ┌────────────────────────┐
│Контроль соблюдения├────┘ └───┤Контроль экологических │
│ графиков движения │ │параметров работы │
└───────────────────┘ │транспорта (через ГИБДД)│
└────────────────────────┘
Рис. 4.5.2. Функции органов местного самоуправления
в сфере транспорта
Органы местного самоуправления могут быть наделены государственными полномочиями по финансированию муниципальных и частных транспортных предприятий и перевозчиков для компенсации перевозки льготных категорий пассажиров (при условии получения субвенций из федерального или регионального бюджета).
В условиях многообразия форм собственности на транспортные средства и конкуренции муниципального и частного транспорта основными механизмами регулирования пассажиропотоков являются муниципальный заказ и диспетчеризация перевозок.
За рубежом основным инструментом управления системой городского пассажирского транспорта является проектное финансирование как одна из разновидностей муниципального заказа. Для этого проводится конкурс (тендер, аукцион) проектов разных компаний, организующих транспортные перевозки, с привлечением экспертов. По его результатам выбирается проект, на который будет выдан муниципальный заказ. Подобный выбор исполнителей способствует развитию здоровой конкуренции в сфере городского пассажирского транспорта.
Обобщающие показатели работы городского пассажирского транспорта показаны на рис. 4.5.3.
┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ Показатели работы городского пассажирского транспорта │
└┬──────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Общий объем пассажирских перевозок в динамике │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Количество пассажиро-километров на одного жителя │
│ │ за период времени (сутки, месяц, год) │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
├─┤ Наполняемость подвижного состава (количество │
│ │ пассажиров на один машино-километр) │
│ └────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
└─┤ Уровень безопасности (нормативный уровень │
│ дорожно-транспортных происшествий) │
└────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.5.3. Показатели работы
городского пассажирского транспорта
Проблемы транспортного комплекса города
В системе городского транспорта большинства российских городов накопилось много сложных проблем. Одна из них - проблема контроля оплаты за проезд. Для ее решения за рубежом и в некоторых городах России устанавливают автоматические турникеты, стимулируют покупку проездных билетов различного срока пользования с дифференцированной по сроку пользования и количеству поездок цене, проводят денежно-вещевые лотереи по номерам купленных билетов.
Другая проблема - чрезмерный износ подвижного состава. В большинстве городов России муниципальный пассажирский транспорт изношен практически наполовину. Средств городского бюджета, а также части выручки муниципальных пассажирских предприятий не хватает для должного ремонта. Повышение стоимости проезда вызывает лишь отток пассажиров в частные автобусы, в результате чего муниципальный транспорт работает вхолостую.
Серьезной проблемой многих городов является дорожная сеть, ее пропускная способность. Необходимы путепроводные развязки, объездные дороги; в отдельных случаях нужно расширять проезжую часть улиц, что крайне сложно. Состояние дорожной сети часто не согласуется с имеющимся типом подвижного состава.
Массовая автомобилизация вызвала необходимость создания большого комплекса сервисных служб, обеспечивающих работу транспорта. Серьезную проблему представляет организация стоянок индивидуального транспорта (паркингов) на территории города, выделение площадок для строительства коллективных гаражей, в том числе многоэтажных в центре города. В новых жилых домах целесообразно проектировать подвалы как гаражи, что удобно для жильцов. Другая проблема - создание сети автозаправочных станций, пунктов мойки, мастерских срочного ремонта автомобилей и шиномонтажа. Они тоже должны размещаться по всей территории города.
Необходима увязка работы внутригородского и внешнего транспорта. Управление объектами внешнего транспорта (железнодорожные и автовокзалы, речные и морские порты, аэропорты и т.п.) осуществляется, как правило, государственными предприятиями или крупными акционерными компаниями. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить "стыковку" этих объектов с маршрутами внутригородского транспорта, сетью предприятий торговли и общественного питания, другими городскими службами.
Критерии эффективности функционирования
городского транспорта
Критерии эффективности функционирования городского пассажирского транспорта включают в себя две составляющих: работу и управление транспортом. Перечень возможных критериев представлен на рис. 4.5.4.
┌─────────────────────────────────┐
│ Критерии эффективности │
│ функционирования муниципального │
│ пассажирского транспорта │
└─────┬─────────────────────┬─────┘
┌────────────────┴───────┐ ┌───────┴────────────────┐
│ Критерии эффективности │ │ Критерии эффективности │
│ работы транспорта │ │ управления транспортом │
└┬───────────────────────┘ └┬───────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌────────────────────────────┐
││ Увеличение числа │ ││ Степень достижения целей │
├┤ исправно работающего и │ ├┤ управления транспортом │
││нового подвижного состава│ │└────────────────────────────┘
│└─────────────────────────┘ │┌────────────────────────────┐
│┌─────────────────────────┐ ││ Соответствие поставленным │
││ Сокращение времени │ ├┤целям стиля, методов и форм │
├┤ проезда в транспорте за │ ││ управления │
││ счет совершенствования │ │└────────────────────────────┘
││ маршрутной карты города │ │┌────────────────────────────┐
│└─────────────────────────┘ ││ Соотношение расходов │
│┌─────────────────────────┐ └┤ на управление транспортом │
││ Повышение собираемости │ │со степенью достижения целей│
├┤ выручки │ └────────────────────────────┘
│└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐
││ Улучшение экономических │
└┤ показателей работы │
│ транспортных предприятий│
└─────────────────────────┘
Рис. 4.5.4. Критерии эффективности функционирования
муниципального пассажирского транспорта
Используемые во взаимосвязи критерии эффективности работы и управления способны достаточно емко характеризовать систему городского пассажирского транспорта как субъект и объект муниципального управления.
Органы муниципального управления транспортом
В администрациях большинства крупных городов есть структурные подразделения, ведающие вопросами городского транспорта. Предпочтительной является схема с единым структурным подразделением, ведающим вопросами транспорта и содержания городских дорог. Перспективна также схема с выделением в отдельную структуру (муниципальное учреждение) службы муниципального заказчика транспортных услуг. В этом случае за структурным подразделением администрации закрепляются вопросы перспективного развития транспортного комплекса, нормативно-правового регулирования транспортной деятельности на территории муниципального образования и финансирования перевозки льготных категорий пассажиров через систему муниципального заказа. Служба заказчика распределяет объемы перевозок между муниципальными и частными перевозчиками, устанавливает графики движения, осуществляет диспетчерский контроль.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы особенности управления транспортным комплексом города?
2. Каковы основные задачи и функции органов местного самоуправления в сфере управления транспортом?
3. В чем основные проблемы транспортного комплекса современных городов?
4. Каковы основные показатели и критерии эффективности работы городского пассажирского транспорта?
5. Какова структура органов муниципального управления транспортом?
4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
Значение потребительского рынка
для жизнедеятельности муниципального образования
Важная составляющая муниципального управления - регулирование потребительского рынка. От его состояния, уровня цен, ассортимента предлагаемых товаров и услуг зависит жизнедеятельность населения.
Структуры потребительского рынка как составная часть городского хозяйства обеспечивают потребности населения в услугах торговли, общественного питания и бытовом обслуживании. Подавляющая часть потребительского рынка представлена в настоящее время частными предприятиями и организациями. В то же время огромный объем ресурсов, обращающихся в сфере потребительского рынка, делает его уязвимым звеном в системе городского хозяйства, потенциальным источником напряжения, что заставляет органы местного самоуправления внимательно следить за его состоянием, своевременно принимая предупредительные меры, поддерживая и развивая данную сферу исходя из нужд населения. Федеральный закон 2003 года относит к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Потребительский рынок составляет сферу непосредственного экономического воздействия на человека и фактор социальной стабильности в обществе. Его сбалансированность по ценам, товаропотокам, количеству и качеству товаров и услуг является необходимой составляющей оценки качества жизни населения.
На состояние потребительского рынка негативно воздействуют следующие факторы:
- низкая покупательная способность большинства категорий граждан;
- низкая конкурентоспособность части отечественных товаров по сравнению с зарубежными аналогами;
- снижение управляемости процессов реализации товаров и услуг на потребительском рынке и связанный с этим резкий рост числа нарушений прав потребителей;
- недостаток у предприятий потребительского рынка финансовых средств для развития, модернизации и технического совершенствования.
Трансформация отношений собственности путем приватизации предприятий сферы потребительского рынка стала первым и самым характерным этапом приватизационного процесса в российской экономике. Нормативной основой процессов разгосударствления собственности стал Закон РФ от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" с последующими изменениями и дополнениями. К настоящему времени в условиях свободы экономической деятельности почти 90% всех предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания перешло в частную собственность (исключение составили муниципальные предприятия школьного питания). Поэтому нормативно-правовое и экономическое регулирование потребительского рынка стало одной из важных функций как государства, так и органов местного самоуправления.
Государственное и муниципальное регулирование потребительского рынка представляет собой систему скоординированных действий по организации управления и регулирования развития торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
Основные сферы потребительского рынка
Как отмечалось выше, основными сферами потребительского рынка на территории муниципального образования являются торговля, общественное питание и бытовое обслуживание населения. Муниципальное регулирование каждой из них имеет свою специфику.
Социально-экономическими предпосылками развития сети торговли являются ориентация на рыночные отношения и прогнозируемый рост благосостояния населения, следствие которого - повышение платежеспособного спроса. Торговые предприятия классифицируются по различным группам (рис. 4.6.1).
┌───────────────────────────────┐
│ Торговая сеть │
│ (кроме общественного питания) │
└───────────────┬───────────────┘
┌───────────────────┼───────────────────┐
┌──────┴───────┐ ┌─────────┴─────────┐ ┌───────┴────────┐
│ Стационарная │ │ Рынки │ │ Мелкорозничная │
│ сеть │ │ │ │ сеть │
└─┬──────────┬─┘ └───┬───────┬─────┬─┘ └───┬────────┬───┘
┌─┴────┐┌────┴─┐ ┌───┴──┐┌───┴──┐┌─┴─┐ ┌───┴───┐┌───┴───┐
│Непро-││Продо-│ │Спе- ││Продо-││Ве-│ │Павиль-││Машины,│
│до- ││воль- │ │циа- ││воль- ││ще-│ │ оны, ││тележ- │
│воль- ││ствен-│ │лизи- ││ствен-││вые│ │палат- ││ки,лот-│
│ствен-││ная │ │рован-││ные ││ │ │ ки, ││ки, │
│ная ││ │ │ные ││ ││ │ │киоски ││корзины│
└──────┘└──┬───┘ └──────┘└──────┘└───┘ └───────┘└───────┘
┌───┴────┐
┌──────┴─┐┌─────┴──┐
│Оптовая ││Магазины│
│торговля│└────────┘
└────────┘
Рис. 4.6.1. Структура торговой сети
Общественное питание в 90-е годы прошлого века утратило свою популярность. Это видно по сокращению доли отрасли в расходах населения, числа предприятий и мест в них в расчете на 1000 жителей, числа занятых работников и другим показателям. Особенно это касается предприятий общественного питания, обслуживающих массовые слои населения по месту работы и учебы.
Основная задача общественного питания в городах и сельских поселениях на ближайшие годы - восстановление его места в организации питания населения. Для решения этой задачи необходимо, во-первых, полнее, интенсивнее использовать мощности имеющихся предприятий, во-вторых, существенно увеличить число самих предприятий, повысить плотность сети, равномернее распределять предприятия по территории муниципального образования, сделать их доступными для всех жителей. В ближайшие годы необходимо направить основные усилия на создание условий для более интенсивного использования имеющейся сети, особенно предприятий закрытого типа и малозагруженных предприятий открытого типа (рестораны в низкоразрядных гостиницах, отдельные кафе, столовые и т.п.).
Особое внимание должно уделяться организации рабочего, школьного, студенческого питания, питания в сфере туризма (в том числе международного), а также на обеспечение общественным питанием малообеспеченных слоев населения, развитие сети предприятий питания в местах отдыха и проведения досуга, в том числе во время спортивных мероприятий, массовых гуляний и т.д.
Типы предприятий общественного питания представлены на рис. 4.6.2.
┌─────────────────────────┐
│ Общественное питание │
└───────────┬─────────────┘
для граждан с высокими доходами
┌─────────────┬─────────┼────────┬──────────┐
┌────┴─────┐ ┌────┴───┐ │ ┌────┴───┐ ┌───┴───┐
│Рестораны │ │ Бары │ │ │ Казино │ │ Клубы │
│ высокого │ └────────┘ │ └────────┘ └───────┘
│ класса │ │
└──────────┘ сеть массового обслуживания
┌──────┬───────┬─────────┴─────┬──────────────┐
┌───┴─────┐│ ┌────┴───┐ ┌────────┴───────┐ ┌────┴───┐
│Рестораны││ │ Кафе │ │ Предприятия │ │Столовые│
└─────────┘│ └────────┘ │быстрого питания│ └────────┘
│ └────────┬───────┘
┌─────┼─────┬──────────┬──────┴───┬──────────┐
\/ │ \/ \/ \/ \/
┌────────┐ │┌────────┐┌───────────┐┌───────┐┌────────────┐
│Рюмочные│ ││Кофейни,││Макдональдс││Русское││ Закусочные │
└────────┘ ││ чайные │└───────────┘│ бистро││разных типов│
│└────────┘ └───────┘└────────────┘
│ ведомственные предприятия
┌─────┴────────────────┬────────────────────┐
┌────┴─────┐ ┌─────────┴─────────┐ ┌───────┴───────┐
│ Рабочие: │ │ Школьные: буфеты, │ │ Институтские: │
│ столовые,│ │ столовые │ │ буфеты, кафе, │
│ буфеты │ └───────────────────┘ │ бары, столовые│
└──────────┘ └───────────────┘
Рис. 4.6.2. Типы предприятий общественного питания
Бытовое обслуживание населения включает различные предприятия, способные предоставлять около 700 различных видов бытовых услуг. Сфера бытового обслуживания населения зависит от особенностей регионов и ценовой доступности услуг. Обеспеченность предприятиями бытового обслуживания в целом по России составляет около 20%, однако, по данным социологического исследования, спрос населения на бытовые услуги удовлетворяется на 70 - 80%. Такое распределение обусловлено тем, что более 1/3 населения не имеет экономической возможности пользоваться бытовыми услугами. Главным препятствием для потребителей являются высокие цены, которые устанавливают предприятия бытового обслуживания, несоответствие объема и качества выполняемых работ и несвоевременность выполнения работ.
Перечень основных видов бытовых услуг приводится на рис. 4.6.3.
┌─────────────────┐
│ Бытовые услуги │
└────────┬────────┘
┌────────┴────────┐
┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐
│ Парикмахерские ├┼┤Ремонт и пошив │├┤ Ремонт часов │
└─────────────────┘││одежды и обуви ││└───────────────────┘
│└───────────────┘│
┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐
│ Ремонт квартир ├┼┤ Химчистка │├┤ Фотография │
└─────────────────┘│└───────────────┘│└───────────────────┘
┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐
│Услуги бань, саун├┼┤ Стирка и │├┤ Ремонт │
└─────────────────┘││глажение белья │││ бытовой техники │
│└───────────────┘│└───────────────────┘
┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐
│Ритуальные услуги├┼┤Оздоровительные│├┤ Ремонт │
└─────────────────┘││ услуги │││телерадиоаппаратуры│
┌─────────────────┐│└───────────────┘│└───────────────────┘
│ Ремонт ││┌───────────────┐│┌───────────────────┐
│ металлоизделий ├┴┤ Ремонт мебели │└┤ Услуги автосервиса│
└─────────────────┘ └───────────────┘ └───────────────────┘
Рис. 4.6.3. Основные виды бытовых услуг
Основная задача органов местного самоуправления в сфере бытового обслуживания населения - содействие созданию в каждом поселении (в отдельных случаях - в муниципальном районе) предприятий по оказанию социально значимых услуг повседневного спроса на нормативном уровне: ремонт одежды, обуви, мебели, бытовой техники, ремонт и изготовление металлоизделий, приемные пункты химчистки и прачечные, парикмахерские, услуги бань, саун, оздоровительных центров, фотографии.
Задачи и механизмы муниципального регулирования
потребительского рынка
Основные задачи муниципального регулирования потребительского рынка:
- обеспечение наполнения рынка товарами и удовлетворения спроса населения на товары и услуги;
- защита интересов низкодоходных групп населения;
- обеспечение добросовестной конкуренции, недопущение монополизации рынка;
- защита прав потребителей.
Решение этих задач возможно путем использования административных, правовых и экономических мер регулирующего воздействия на субъекты рынка.
Поскольку потребительский рынок в настоящее время почти полностью находится в руках частного сектора, муниципальная власть не может устанавливать ни объемы поставок, ни привязку потребителей к поставщикам, ни цены на важнейшие продовольственные и непродовольственные товары. Но она может использовать формы и методы косвенного финансово-экономического регулирования, а также меры административного воздействия на основе муниципальных нормативно-правовых актов.
Возможные механизмы муниципального регулирования потребительского рынка показаны на рис. 4.6.4.
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐
│ Установление │ │ Выделение земельных участков │
│ налоговых льгот │ │ для размещения объектов, сдача │
│ и льготные кредиты │ │ помещений в аренду │
└────────┬───────────┘ └────────────┬───────────────────┘
└────────────┬─────────────┘
┌─────────────────┐ │ ┌───────────────────────┐
│ Выдача гарантий ├┐ │ ┌┤ Снижение для жизненно │
│ по займам ││ │ ││ важных предприятий │
└─────────────────┘│ │ ││тарифов на коммунальные│
┌─────────────────┐│┌───────┴───────┐││ услуги │
│ Выдача │││ Механизмы ├┤└───────────────────────┘
│ муниципального ├┼┤ ││┌───────────────────────┐
│ заказа │││ │││ Изменение ставок │
└─────────────────┘│└───────┬───────┘├┤ арендной платы │
┌─────────────────┐│ │ │└───────────────────────┘
│ Установление ││ │ │┌───────────────────────┐
│ обязательного ││ │ ││ Административный │
│ (минимального) ├┘ │ └┤контроль за соблюдением│
│ ассортимента │ ┌──────┴─────┐ │ прав потребителей, │
│ социально │ │Страхование │ │ правил торговли, │
│ значимых товаров│ │коммерческих│ │ санитарии, окружающей │
└─────────────────┘ │ рисков │ │ среды │
└────────────┘ └───────────────────────┘
Рис. 4.6.4. Механизмы муниципального регулирования
потребительского рынка
Наряду с этим муниципальные органы управления могут воздействовать на частные и акционерные предприятия путем предоставления им информации, аналитических и маркетинговых данных о развитии потребительского рынка, разработки рекомендаций, прогнозов развития и балансов рынка.
Важным и эффективным рычагом муниципального воздействия на потребительский рынок являются механизмы приватизации и регулирования процессов, связанных со сменой форм собственности.
Муниципальные органы имеют возможность:
- не допускать, используя юридические и экономические методы, изменения профиля социально значимых приватизированных предприятий потребительского рынка;
- оперативно корректировать льготы и преимущества, предоставляемые трудовым коллективам в ходе приватизации, чтобы обеспечивать эффективное развитие предприятия;
- постоянно контролировать деятельность приватизированных предприятий, соблюдение ими условий договоров купли-продажи муниципального имущества.
Для социально значимых предприятий, обеспечивающих решение вопросов местного значения, возможен отказ от приватизации и сохранение в муниципальной собственности используемых ими нежилых помещений. Такая мера представляет собой один из основных рычагов муниципального регулирования потребительского рынка.
Определенную часть предприятий потребительского рынка составляют организации с муниципальным участием. Основной задачей регулирования их деятельности является максимально прибыльное использование принадлежащих муниципалитету паев и акций.
Важную роль в контроле над муниципальным потребительским рынком должны играть объединения граждан - союзы потребителей, товаропроизводителей и предпринимателей, общества защиты прав потребителей. Органы местного самоуправления должны наладить взаимодействие с этими объединениями, оказывать содействие в их работе, использовать формы общественного контроля над потребительским рынком. В соответствии с Федеральным законом "О защите прав потребителей" (с последующими изменениями) органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования вправе:
- рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты их прав;
- обращаться в суды в защиту прав потребителей;
- при выявлении по жалобе потребителя товаров (услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (услуг).
В таблице 4.6.1 приведены в обобщенном виде формы и методы воздействия на потребительский рынок различных муниципальных и общественных структур.
Таблица 4.6.1
Формы и методы воздействия на потребительский рынок
различных регулирующих структур
|
Регулирующие |
Объекты регулирования |
Формы и методы |
|
Органы местного |
- Объемы производства |
- Регулирование цен |
|
Корпоративные |
- Технический уровень и |
- Деловое |
|
Союзы и |
Качество товаров и услуг, |
- Независимая |
Таким образом, муниципалитеты, опираясь на поддержку общественности, получают определенные рычаги влияния на потребительский рынок и должны активно пользоваться ими в интересах населения. Кроме того, муниципальные предприятия и учреждения закупают (в том числе за счет бюджетных средств) на потребительском рынке продукты питания для детских учреждений, больниц, учреждений социального назначения и т.п., медикаменты, топливо, транспортные средства, материально-технические ресурсы для содержания и ремонта муниципального жилищного и нежилого фонда и т.п.
Для сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают специальные структуры, изучающие потребительский рынок и заключающие договоры на товарные поставки продовольствия и другой продукции для муниципальных нужд. Действенным регулятором цен на потребительском рынке являются налоговые льготы. С их помощью можно привлечь на рынки города солидных продавцов из других регионов и сопредельных государств или, наоборот, сдерживать завоз некоторых товаров. Из других экономических регуляторов цен следует отметить ставки арендной платы за торговые и складские помещения.
Муниципальная власть воздействует на потребительский рынок также с помощью административных и контрольных механизмов. К ним могут быть отнесены: установление правил торговли на территории муниципального образования, предусмотренное законодательством лицензирование торговли отдельными видами продукции, взаимодействие с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора, торговой и ветеринарной инспекций, создание муниципальных структур по защите (в том числе судебной) прав потребителей и содействие деятельности соответствующих общественных организаций.
В составе администрации муниципального образования обычно создается структурное подразделение по регулированию потребительского рынка, в состав которого могут входить специалисты по защите прав потребителей. В некоторых городах введена должность заместителя главы администрации по потребительскому рынку.
Вопросы для самоконтроля
1. Какое значение имеет потребительский рынок для жизнедеятельности населения в муниципальном образовании?
2. Каковы особенности функционирования местного потребительского рынка в условиях рыночной экономики?
3. Каковы основные сферы потребительского рынка и их состав?
4. Какие методы могут использовать органы местного самоуправления для регулирования потребительского рынка?
4.7. Муниципальное управление строительством
Муниципальный строительный комплекс
Муниципальное управление строительством призвано обеспечить воспроизводство и приращение основных фондов в жилищном фонде, городском хозяйстве и социальной сфере, реализовывать планы и программы социально-экономического развития муниципального образования. В понятие "строительство" в данном случае входит новое капитальное строительство, а также реконструкция и инженерно-техническое переоснащение (переоборудование) существующих жилых и нежилых зданий, сооружений, коммуникаций, зачастую совмещаемые с капитальным ремонтом.
Строительство - одна из важнейших отраслей городского хозяйства. Его структура и мощности зависят от типа и размера муниципального образования. Минимально необходимый местный строительный комплекс может включать в себя:
- предприятия по добыче местных строительных материалов (песок, гравий, щебень);
- производство строительного бетона, кирпича, асфальта и т.п.;
- предприятия механизации и транспорта;
- организации, осуществляющие строительные, монтажные и иные работы.
Многоотраслевой строительный комплекс существует лишь в крупных городских муниципальных образованиях.
Строительство как технологический процесс сопровождается инвестиционным процессом поэтапного вложения денежных средств. Поэтому его можно рассматривать как инвестиционно-строительный процесс. В этом процессе на территории муниципального образования задействован большой круг субъектов, показанных на рис. 4.7.1.
┌───────────┐ ┌───────────┐ ┌────────────┐
│ Инвесторы │ │ Заказчики │ │ Подрядчики │
└─────┬─────┘ └──────┬────┘ └──────┬─────┘
└────────────────┼───────────────┘
┌───────────────────────┐ │ ┌─────────────────────┐
│Проектно-изыскательские├┐ │ ┌┤Пользователи объектов│
│ организации ││┌───────┴──────┐││ строительной │
└───────────────────────┘├┤ Субъекты ├┤│ деятельности │
┌───────────────────────┐││ строительной ││└─────────────────────┘
│ Инжиниринговые, │││ деятельности ││┌─────────────────────┐
│ консалтинговые ├┤└───────┬──────┘├┤Банки, инвестиционные│
│ риелторские фирмы ││ │ ││ фонды │
└───────────────────────┘│ │ │└─────────────────────┘
┌───────────────────────┐│ │ │┌─────────────────────┐
│ Органы муниципального ││ │ └┤ Страховые компании │
│ управления ├┘ │ └─────────────────────┘
│ строительством │┌────────┴──────────┐
└───────────────────────┘│ Общественные │
│ объединения │
│(союзы, ассоциации,│
│ консорциумы) │
└───────────────────┘
Рис. 4.7.1. Субъекты строительного процесса
на территории муниципального образования
Часть из них непосредственно участвует в строительном процессе, другая - формирует обслуживающую инфраструктуру, напрямую или косвенно участвующую в создании строительной продукции. Муниципальное образование является пользователем объектов строительной деятельности, а при осуществлении строительства за счет бюджетных средств выступает также в роли инвестора и заказчика.
В роли подрядчиков (исполнителей) отдельных этапов строительной деятельности выступают научно-исследовательские, проектно-изыскательские, строительные, монтажные и иные организации, поставщики оборудования, строительных материалов и конструкций, пусконаладочные и другие организации, участвующие в инвестиционном процессе. Из числа подрядных организаций заказчиком назначается генеральный подрядчик (генподрядчик), ответственный за организацию строительного процесса и сдачу в эксплуатацию законченного объекта. Он привлекает для выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ субподрядные организации. Подрядчики могут располагаться как на территории муниципального образования, так и за его пределами, особенно субподрядные организации, специализирующиеся на отдельных видах работ. Технологическое и иное сложное оборудование для строящегося объекта обычно приобретается и поставляется на строительную площадку непосредственно заказчиком строительства, однако он может поручить эту работу генподрядчику.
Учитывая особо важную роль проектной стадии в строительном процессе, проектно-изыскательские организации выделены на рис. 4.7.1 в качестве отдельного участника. Из числа проектных организаций заказчиком назначается генеральный проектировщик, ответственный за разработку проекта в целом. Он привлекает для выполнения отдельных видов работ субподрядные специализированные проектные и изыскательские организации.
Для руководства и координации инвестиционного процесса местная администрация или иной (немуниципальный) инвестор могут создать управляющую компанию. Схема взаимодействия между основными участниками инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования представлена на рис. 4.7.2.
┌──────────┐
┌───────────────────┤ Заказчик ├──────────────────────┐
│ └────┬─────┘ │
│ \/ │
│ ┌───────────────┐ │
│ ┌─────────┤ Управляющая ├───────────┐ │
\/ \/ ┌────┤ компания ├─────┐ \/ \/
┌──────────────┐│ └───────────┬───┘ │ ┌────────────────┐
│ Банки, ││ │ ┌┼──┤ Проектно- │
│инвестиционные││ │ ││ │ изыскательские │
│ фонды ││ \/ ││ │ организации │
└──────────────┘│ ┌──────────────────┐││ └────────────────┘
/\ │ │ Конкурсные торги │││ ┌────────────────┐
│ │ └───────────┬──────┘│└─>│ Инжиниринговая │
│ │ │ │ ┌─┤ компания │
│ \/ \/ │ │ └────────────────┘
┌────┴──────┐ ┌────────────┐ │ │
│ Страховые │ │ Контракт │ │ │ ┌────────────────┐
│ компании │ └───────┬────┘ │ │ │ Товарный рынок │
└───────────┘ │ │ │ └────────────────┘
/\ /\ \/ \/\/ /\
│ │ ┌──────────────────────────┐ │
│ └───────┤ Генподрядная организация │ ┌──────┴───────┐
│ └─┬────────────┬───────────┘ │ Поставщики │
┌──────┴──────┐ │ │ │ материальных │
│Субподрядные │<─────┘ │ │ ресурсов │
│организации │ │ │и технического│
└──────┬───┬──┘ │ │ оборудования │
│ │ │ └───────────┬──┘
│ │ │ /\ │
│ └──────────────────────┼─────────────────┘ │
│ \/ │
│ ┌─────────────────────────────────────┐ │
└─────>│ Строительство объектов и комплексов │<──────┘
└─────────────────────────────────────┘
Рис. 4.7.2. Схема взаимодействия основных участников
инвестиционно-строительного процесса
на территории муниципального образования
Подотрасли, этапы и нормативная база
строительной деятельности
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к компетенции муниципальных образований со статусом поселений и городских округов организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. К их компетенции отнесено также строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений на их территории. Муниципальные образования со статусом муниципальных районов ответственны за строительство автомобильных дорог между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов на территории муниципального района. В компетенцию муниципальных образований не входят автомобильные дороги и транспортные сооружения федерального и регионального значения (в том числе и проходящие по их территории). Фактически под контролем органов местного самоуправления находятся не только жилищное и дорожное строительство, но и строительство промышленных объектов коммунального хозяйства, потребительского рынка, социальной сферы, инженерных коммуникаций.
Подотрасль жилищного строительства на территории муниципального образования в настоящее время представлена, с одной стороны, сохранившими свой производственный потенциал крупными комплексными подрядными организациями, ведущими многоэтажное строительство, с другой стороны, средними и малыми строительными фирмами, специализирующимися на малоэтажном индивидуальном строительстве.
Крупные строительные организации, как правило, существуют в форме открытых (ОАО) и закрытых (ЗАО) акционерных обществ и были созданы в результате приватизации бывших государственных строительных организаций. Они выполняют на условиях подряда весь комплекс строительно-монтажных и отделочных работ, имеют в своем составе специализированные строительные и транспортные подразделения, подразделения строительной техники и предприятия стройиндустрии.
Средние и малые строительные фирмы, как правило, образовались в период экономических реформ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Для обеспечения своей деятельности они используют подрядные отношения с крупными строительными организациями.
Важной особенностью современного жилищного строительства является использование новых современных технологий и отделочных материалов. Для предприятий стройиндустрии характерно использование зарубежных технологий и материалов, обеспечивающих требования современного рынка жилья к качеству и ассортименту строительных изделий и полуфабрикатов.
В других подотраслях строительства преобладают крупные строительные организации, в том числе с долей государственной и муниципальной собственности.
Основные технологические этапы строительной деятельности:
- проектный этап: проведение инженерных изысканий, разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектно-сметной документации;
- собственно капитальное строительство;
- приемка законченных объектов в эксплуатацию.
В условиях перехода к рыночной экономике началось реформирование системы проектирования и строительства муниципальных объектов и ее нормативной базы. Основные нормативные документы на строительство, утвержденные федеральными органами государственной власти:
- порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;
- инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений;
- положение о порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, проектной и предпроектной документации в РФ.
Проектная документация на строительство
Важным условием строительной деятельности является наличие проекта - специальным образом разработанной и описанной модели, характеризующейся определенным жизненным циклом, под которым понимается период времени от замысла проекта до его закрытия (рис. 4.7.3).
┌─────────────────┐
│ Строительство │
└┬────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
├>│ Предынвестиционный этап (обоснование целесообразности │
│ │ проекта и оценка эффективности инвестиций) │
│ └────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
│ \/
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Проектный этап (разработка, согласование и утверждение │
│ │ проектной и изыскательской документации на строительство) │
│ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘
│ \/
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Строительный этап (выполнение мероприятий проекта в натуре │
│ │ и сдача объектов в эксплуатацию) │
│ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘
\/ \/
┌──────────────────┐
│ Эксплуатация │
└┬─────────────────┘
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
├>│ Практическое использование результатов реализации проекта │
│ └─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
│ \/
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Обеспечение окупаемости инвестиций и получение дополнительной │
││ прибыли, социального, экологического или иного эффекта │
│└──────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
\/ \/
┌─────────────────────┐
│ Заключительная фаза │
└┬────────────────────┘
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
└>│ Использование эффекта, полученного на стадии эксплуатации, │
│ для новых инноваций │
└─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
\/
┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Закрытие проекта │
└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.7.3. Жизненный цикл проекта
Каждый проект представляет собой совокупность трех взаимосвязанных проектов: бизнес-, строительного и инвестиционного.
Бизнес-проект - комплект документации, описывающий процесс строительства и эксплуатации объекта. Он определяет окупаемость инвестиций и получение дополнительной прибыли или иного (социального, бюджетного, экологического) эффекта. Он охватывает все три стадии жизненного цикла проекта и служит его основой.
Строительный проект - комплект документации, описывающей процесс строительства объекта. Строительный проект разрабатывается и реализуется в течение двух первых стадий жизненного цикла проекта - предынвестиционной и инвестиционной.
Инвестиционный проект - комплект документации, описывающий процесс инвестирования (инвестиционный процесс) в строительство объекта. Он, как и бизнес-проект, реализуется на протяжении всего жизненного цикла. Важным параметром инвестиционного проекта является срок окупаемости, наступающий во второй стадии жизненного цикла. Под сроком окупаемости инвестиционного проекта понимается период с начала его финансирования до момента, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями, с одной стороны, и объемом инвестиционных затрат, с другой стороны, становится положительной.
При строительстве и реконструкции сложных объектов предусматривается разработка предпроектной и проектной документации. Предпроектная документация оформляется в форме документа, именуемого "Обоснования инвестиций в строительство" или "Технико-экономическое обоснование (ТЭО)". При необходимости разработки предпроектной документации предынвестиционная стадия жизненного цикла строительного проекта включает следующие основные этапы:
- составление ходатайства (декларации) о намерениях и направление его в орган исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и предварительное согласование места размещения объекта;
- составление задания на разработку Обоснований инвестиций в строительство;
- разработка Обоснований и получение заключения государственной экспертизы;
- утверждение Обоснований в органе исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и получение акта выбора земельного участка.
Перечень вопросов, рассматриваемых при разработке Обоснований инвестиций в строительство, приведен на рис. 4.7.4.
|
1. Исходные |
2. Мощность объекта, |
3. Основные |
4. Обеспечение |
|
11. Выводы |
Вопросы, рассматриваемые |
5. Место разме- |
|
|
6. Основные строи- |
|||
|
10. Оценка |
9. Эффективность |
8. Кадры и |
7. Оценка воздей- |
Рис. 4.7.4. Перечень вопросов, рассматриваемых
в Обоснованиях инвестиций в строительство
В заключительном разделе Обоснований делаются общие выводы о хозяйственной необходимости, технической возможности, коммерческой, экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство объекта с учетом его экологической и эксплуатационной безопасности. Приводятся основные технико-экономические и финансовые показатели объекта инвестиций, программа проектирования и проведения необходимых исследований и изысканий, план-график осуществления инвестиционного проекта, а также рекомендации по порядку дальнейшего проектирования, строительства и эксплуатации объекта, обеспечивающих инвестору получение максимальной и стабильной во времени прибыли, достижение положительных социальных результатов и других целей. Для муниципальных объектов чаще всего важен именно социальный, а также экологический результат проекта.
Проектная документация включает в себя проект и рабочую документацию на строительство. Рабочая разрабатывается для отдельных частей проекта (видов работ) после экспертизы и утверждения заказчиком. Для несложных объектов проектная документация может разрабатываться в одну стадию, в форме единого (технорабочего) проекта.
Для объектов производственного назначения проект строительства состоит из следующих разделов:
- общая пояснительная записка;
- генеральный план и транспорт;
- технологические решения;
- организация и условия труда работников;
- управление производством и предприятием;
- архитектурно-строительные решения;
- инженерное оборудование, сети и системы;
- организация строительства;
- охрана окружающей среды;
- инженерно-технические мероприятия гражданской обороны;
- мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
- сметная документация;
- эффективность инвестиций.
В несложных проектах, например жилых зданий, объектов социального назначения и городского хозяйства и др., отдельные разделы могут отсутствовать.
Механизмы и органы муниципального управления строительством
Государство принимает меры по восстановлению и развитию строительного производства на новых рыночных принципах. Они ориентированы на институциональные преобразования как самого объекта строительной деятельности - земельного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование основного потребителя строительной продукции - частного инвестора и застройщика. Предполагается адаптация действующих строительных норм и правил к требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упрощение процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, завершение перехода к обязательной конкурсной системе отбора поставщиков материалов и подрядчиков для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств.
Осуществление вышеуказанных мероприятий обеспечит развитие процессов проектирования и строительства на территории муниципальных образований на новой правовой, экономической и финансовой основе, что в конечном счете повысит эффективность программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Для регулирования процессов строительства на всех его этапах при местной администрации обычно создается муниципальный орган управления капитальным строительством - отдел или управление капитального строительства (ОКС, УКС). Он может иметь форму структурного подразделения администрации или муниципального учреждения. В администрациях крупных муниципальных образований существует должность заместителя главы администрации по строительству. Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством показаны на рис. 4.7.5.
┌─────────────────────────────┐
│Функции муниципального органа│
│ управления строительством │
└─┬──────────────────────┬────┘
┌───────────────────┴──────────┐ ┌───────┴─────────────────────┐
│ Для всех объектов │ │ Для объектов, │
│ на территории муниципального │ │ строящихся с привлечением │
│ образования │ │ бюджетных средств │
└┬─────────────────────────────┘ └┬────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐
││ Участие в разработке годовых │ ││ Обеспечение строительства │
├┤ и перспективных планов │ ├┤ проектно-сметной документацией│
││ капитального строительства │ │└───────────────────────────────┘
││ на территории │ │┌───────────────────────────────┐
│└───────────────────────────────┘ ││ Создание геодезической основы │
│┌───────────────────────────────┐ ├┤ для строительства │
││ Участие в выборе площадок для │ │└───────────────────────────────┘
││ строительства, передача │ │┌───────────────────────────────┐
├┤ генподрядным строительным │ ││ Оформление договоров с │
││ организациям документов │ ││ с генподрядчиком, поставщиками│
││ об отводе земельных участков │ ├┤ оборудования, пусконаладочными│
│└───────────────────────────────┘ ││ организациями │
│┌───────────────────────────────┐ │└───────────────────────────────┘
││ Контроль и технический надзор │ │┌───────────────────────────────┐
├┤ за строительством (совместно с│ ││ Обеспечение финансирования │
││ органами госархстройконтроля) │ ├┤ строительства │
│└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐
││ Участие в работе │ ││ Обеспечение строительства │
└┤ государственных приемочных │ ├┤ оборудованием, поставка кото-│
│ комиссий │ ││ рого возложена на заказчика │
└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐
││ Осуществление авторского │
├┤ надзора за строительством │
│└───────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐
││ Передача эксплуатирующим │
└┤ организациям принятых │
│ в эксплуатацию объектов │
└───────────────────────────────┘
Рис. 4.7.5. Функции муниципального органа управления
строительством
Если строительство ведется без привлечения бюджетных средств, то на муниципальный орган возлагаются в основном координирующие, согласовывающие и контрольные функции. Если же оно осуществляется с полным или частичным бюджетным финансированием, муниципальный орган управления строительством выполняет роль заказчика и объем его функций существенно расширяется. На нем лежит ответственность за бесперебойное финансирование всех стадий строительного процесса, обеспечение его проектно-сметной документацией, оборудованием, осуществление авторского надзора за строительством и передача объекта, законченного и принятого государственной комиссией в эксплуатацию, той организации, которая будет его эксплуатировать.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие задачи решает строительный комплекс муниципального образования и что входит в его состав?
2. Каковы основные технологические этапы и основные субъекты инвестиционной деятельности?
3. Назовите основных субъектов строительной деятельности.
4. Назовите основные этапы жизненного цикла проекта.
5. Дайте определение трех составляющих проекта: бизнес-проекта, строительного проекта и инвестиционного проекта.
6. Каков должен быть состав проектной документации на строительство?
7. Какие функции выполняет муниципальный орган управления строительством?
4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды
Экологическая ситуация и экологические проблемы городов
Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Экологическая безопасность территории - существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, увязанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий. Проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. И наоборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той или иной ситуации.
Острота экологических проблем, необходимость обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов уже осознаны во всем мире. Целью государственной политики РФ в области охраны окружающей среды и природопользования является сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.
Основные загрязнители окружающей среды на муниципальных территориях показаны на рис. 4.8.1.
┌───────────────────────┐
│ Основные загрязнители │
│ окружающей среды │
└────────────┬──────────┘
┌────────────────┬─────────┴──────┬──────────────┐
┌────────┴───────┐┌───────┴────────┐┌──────┴───────┐┌─────┴─────┐
│ Предприятия, ││ Предприятия ││ Промышленные ││ Городской │
│ осуществляющие ││ энергетической ││ предприятия ││ транспорт │
│ добычу ││ отрасли, ││ с отсталой ││ │
│ и переработку ││ использующие ││ технологией ││ │
│ полезных ││ топливо ││ ││ │
│ ископаемых ││ ││ ││ │
└────────────────┘└────────────────┘└──────────────┘└───────────┘
Рис. 4.8.1. Основные загрязнители окружающей среды
на территории муниципального образования
Предприятия, добывающие и перерабатывающие полезные ископаемые, разрушают почвенный слой, загрязняют его отходами, нарушают режим подземных вод, иногда полностью уничтожают малые реки. Предприятия энергетической отрасли, использующие различные виды топлива, являются крупнейшими источниками загрязнения воздушного бассейна. Промышленные предприятия, использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безотходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производственных отходов. Особенно это касается предприятий химической, металлургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать максимум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при минимуме ответственности за состояние природной среды.
Автомобильный транспорт - особо опасный загрязнитель воздушного бассейна, поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застройки и мест массового скопления людей.
Экологическая ситуация характеризуется следующими составляющими:
- экологическая емкость территории муниципального образования, под которой понимается способность природы преодолевать неблагоприятные воздействия и обеспечивать воспроизводство существующих природных систем. Единого критерия экологической емкости не выработано, но может использоваться система критериев, позволяющая определить хотя и ориентировочные, но основанные на реальных показателях пределы допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории. Оценка экологической емкости территории является задачей специальных исследований и служб, а применение результатов, получаемых этими службами, является одним из важнейших элементов муниципальной экологической политики;
- влияние экологической обстановки на здоровье населения. Оно сильно зависит от экологической обстановки в целом и само является показателем качества местной среды обитания. Неопровержимо доказана связь многих заболеваний с качеством экологии;
- набор факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Это специфический для каждого населенного пункта перечень, хотя он и состоит из общих факторов. Выявление и учет конкретных факторов, обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в муниципальном образовании, является необходимым условием выработки муниципальной экологической политики. С этой целью анализируется структура экономики муниципального образования, определяются тенденции изменения ресурсоемкости предприятий, объемы поступающих в окружающую среду отходов, размеры территорий, требующих рекультивации, оценивается уровень концентрации антропогенных воздействий, выявляются локальные резервы (или их отсутствие) при характеристике экологической емкости территорий, проводятся исследования и ранжирования основных причин экологического неблагополучия.
Выделяются пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации в муниципальном образовании:
1) относительно удовлетворительная;
2) напряженная;
3) критическая (предкризисная);
4) кризисная - зона чрезвычайной экологической ситуации;
5) катастрофическая - зона экологического бедствия (рис. 4.8.2).
┌───────────────────────────────────┐
│ Типы экологических ситуаций │
└─────────────────┬─────────────────┘
┌────────────┬───────────┼────────────────┬─────────────┐
┌─────┴────┐ ┌────┴───┐ ┌─────┴───────┐ ┌──────┴──────┐┌─────┴─────┐
│Удовлетво-│ │ Напря- │ │Предкризисная│ │ Кризисная ││ Катастро- │
│рительная │ │ женная │ │(критическая)│ │ ││ фическая │
└─────┬────┘ └────┬───┘ └─────┬───────┘ └──────┬──────┘└─────┬─────┘
┌─ - - ─┼─ - - - - ──┼─ - П р и з│н а к и - - - ──┼─ - - - - - ─┼─ - - ┐
┌──────┴──────┐┌────┴────┐┌─────┴───────┐┌───────┴──────┐┌─────┴─────┐
││Экологическое││Наличие ││Регулярность ││Резкое ││Характери- ││
│положение ││угрозы ││нарушения ││ухудшение ││зуется как │
││соответствует││здоровью ││здоровья ││здоровья ││зона эко- ││
│установленным││людей по ││людей. ││населения, ││логического│
││нормативам. ││отдельным││Значительно ││проявляющееся ││бедствия. ││
│Отсутствуют ││функциям ││ухудшается ││в нарушениях ││Представ- │
││негативные ││и компо- ││состояние ││основных ││ляет серь- ││
│последствия ││нентам. ││среды обита- ││функций ││езную опас-│
││для человека.││Ухудшение││ния человека.││организма ││ность для ││
│Сохраняется в││среды ││Быстро нара- ││человека. ││жизни людей│
││оптимальном ││обитания ││стает угроза ││Резкое ││и воспроиз-││
│состоянии ││человека.││истощения ││возрастание ││водства бу-│
││среда ││Некоторое││или утраты ││общей и ││дущих поко-││
│обитания ││снижение ││природных ││детской за- ││лений. │
││ ││продук- ││ресурсов. ││болеваемости, ││Острота и ││
│ ││тивности ││Ослабляется ││значительное ││глубина │
││ ││природных││функция само-││увеличение ││изменений в││
│ ││ресурсов ││восстановле- ││количества ││биосфере │
││ ││и измене-││ния природных││заболевших по ││становятся ││
│ ││ние ││систем. ││основным ││в ряде слу-│
││ ││режима ││Изменения ││классам ││чаев нацио-││
│ ││самовос- ││выходят за ││болезней. ││нальной │
││ ││становле-││пределы ││Среда обитания││задачей. ││
│ ││ния ││ареалов их ││человека ││Самовосста-│
││ ││природных││возникновения││становится ││новление ││
│ ││систем ││ ││малопригодной ││природных │
││ ││ ││ ││для жизнедея- ││систем ││
│ ││ ││ ││тельности. ││возможно │
││ ││ ││ ││Существенное ││лишь при ││
│ ││ ││ ││истощение ││выводе их │
││ ││ ││ ││природных ││из хозяй- ││
│ ││ ││ ││ресурсов. ││ственного │
││ ││ ││ ││Нарушение ││использо- ││
│ ││ ││ ││функций ││вания на │
││ ││ ││ ││природных ││длительное ││
│ ││ ││ ││комплексов ││время. │
││ ││ ││ ││приобретает ││Ликвидация ││
│ ││ ││ ││труднообрати- ││последствий│
││ ││ ││ ││мый характер ││требует ко-││
│ ││ ││ ││ ││лоссальных │
││ ││ ││ ││ ││финансовых ││
│ ││ ││ ││ ││и организа-│
││ ││ ││ ││ ││ционно-тех-││
│ ││ ││ ││ ││нических │
││ ││ ││ ││ ││затрат ││
└─────────────┘└─────────┘└─────────────┘└──────────────┘└───────────┘
└─ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ──┘
Рис. 4.8.2. Типы и признаки экологических ситуаций
в поселении
Цели и задачи муниципальной экологической политики
Федеральный закон 2003 года относит к компетенции городских округов и муниципальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а также организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территориях, за исключением тех, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Для осуществления экологического контроля в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов вводится институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. В соответствии и изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", с 2006 года муниципальные инспекторы будут осуществлять функции государственных инспекторов в области экологического контроля. Они будут иметь все полномочия последних, включая право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства.
Формирование местной экологической политики должно базироваться на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития. На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической политики и ее приоритеты. В большинстве случаев и экологические проблемы территории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяйственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматриваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обусловленности. Только таким образом можно установить эколого-хозяйственные приоритеты. Порядок их выбора представлен на рис. 4.8.3.
┌───────────────────────────────────┐
│ Порядок выбора │
│ эколого-хозяйственных приоритетов │
└─────────────────────┬─────────────┘
┌───────────────┬───────┴─────┬──────────────┐
┌───────┴───────┐┌──────┴──────┐┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐
│Выявление и ││Соотношение ││Выработка ││Выявление │
│инвентаризация ││проблемных ││принципов ││ресурсных │
│проблемных ││эколого-хо- ││выбора и ││возможностей│
│ситуаций ││зяйственных ││ранжирования││для решения │
│ ││ситуаций с ││эколого- ││конкретных │
│ ││компетенцией ││хозяйствен- ││эколого- │
│ ││органов ││ных ││хозяйствен- │
│ ││местного са- ││приоритетов ││ных │
│ ││моуправления ││ ││проблем │
└───────┬───────┘└──────┬──────┘└─────┬──────┘└──────┬─────┘
┌───────┴───────┐┌──────┴──────┐┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐
│Постоянно ││Оперативный ││Реализация ││Изучение │
│действующие: ││отбор ││системы ││ресурсного │
│загазованность ││информации о ││принципов ││потенциала │
│и запыленность ││возникающих ││сохранения ││территории, │
│атмосферы, ││ситуациях, ││здоровья ││который │
│особенно вблизи││включение их ││населения и ││может быть │
│транспортных ││в планиро- ││благопо- ││задействован│
│магистралей ││вание управ- ││лучного ││в местном │
│или в зоне ││ленческой ││состояния ││воспроизвод-│
│влияния ││деятельности,││среды ││ственном │
│стационарных ││обеспечение ││жизнедея- ││процессе. │
│источников. ││ресурсами, а ││тельности ││Определение │
│Периодически ││также ││человека. ││на этой │
│повторяющиеся: ││механизмами ││Соблюдение ││основе │
│разливы рек; ││реализации ││количест- ││степени са- │
│атмосферные ││муниципальной││венных и ││мостоятель- │
│инверсии с ││экологической││качественных││ности муни- │
│запредельными ││политики ││пропорций ││ципального │
│концентрациями ││ ││природо- ││образования │
│высокотоксичных││ ││пользования,││при решении │
│ингредиентов. ││ ││обеспечи- ││первоочеред-│
│Ациклические, ││ ││вающих ││ных и стра- │
│не поддающиеся ││ ││устойчивое ││тегических │
│строгим ││ ││равновесие ││задач эколо-│
│временным ││ ││природных и ││го-хозяйст- │
│прогнозам, но ││ ││социально- ││венного │
│предсказуемые ││ ││экономичес- ││развития │
│при условии ││ ││ких систем ││ │
│всестороннего ││ ││на терри- ││ │
│учета причинно-││ ││тории ││ │
│следственных ││ ││ ││ │
│факторов ││ ││ ││ │
└───────────────┘└─────────────┘└────────────┘└────────────┘
Рис. 4.8.3. Схема выбора эколого-хозяйственных приоритетов
при формировании муниципальной экологической политики
На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагоприятных факторов, включающие:
- внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально-технической базы конкретных производств;
- перепрофилирование, перебазирование или ликвидацию экологически опасных производств;
- многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т.п.);
- создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;
- использование экономических инструментов регулирования природопользования.
Механизмы реализации муниципальной экологической политики
Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченными государственными органами и общественностью. Объектами муниципального управления являются все природопользователи: юридические и физические лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационно-правовых форм хозяйствования.
Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:
- формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявление и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных процессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;
- создание программы и механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реализация системы административных мер и экономических рычагов, обеспечивающих качество окружающей среды.
Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная область управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновременном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.
Реализация муниципальной экологической политики базируется на экономическом механизме природопользования, включающем принципы, приведенные на рис. 4.8.4.
┌───────────┐ ┌─────────────────┐ ┌─────────────────┐
│ Платность │ │ Научная │ │ Экономическая │
│ │ │ обоснованность │ │ ответственность │
└──────┬────┘ └──────────┬──────┘ └───────┬─────────┘
└────────────┐ │ ┌───────────┘
┌───────────────┐ ┌─┴────┴────┴─┐ ┌──────────────────────┐
│ Комплексность ├─┤ Принципы ├─┤ Хозяйственный расчет │
└───────────────┘ └──────┬──────┘ └──────────────────────┘
┌────────────────┴─────────────────────────┐
│ Соблюдение баланса между экономическим │
│стимулированием и экономическими санкциями│
└──────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.8.4. Принципы экономического регулирования
природопользования
Важнейший принцип, на основе которого должна строиться экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании системы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды.
К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся: налогообложение, сборы за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязнение природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы по возмещению нанесенного ущерба.
Исходя из сущности и содержания муниципальной экологической политики целесообразно выделить следующие основные задачи муниципальных властей:
- обоснование стратегической концепции управления окружающей средой в муниципальном образовании, включая рациональное использование природных ресурсов;
- использование системы административных мер и экономических механизмов регулирования, обеспечивающих достижение стратегических и тактических целей экологического развития муниципального образования;
- организация действенной системы экологического мониторинга;
- формирование системы экономического стимулирования и поощрения общественных и частных инициатив, направленных на улучшение экологической ситуации;
- содействие организации экологического просвещения и образования во всех формах обучения - от дошкольных учреждений до высшей школы, создание системы повышения экологической квалификации муниципальных служащих.
Разработка и реализация экологической политики требует организации правового, информационного, технического, социально-психологического, финансового обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение. Обучение специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьшению загрязнения окружающей среды, улучшению природоохранной деятельности.
Для осуществления эффективной муниципальной экологической политики целесообразно формирование специальных экологических фондов за счет платежей и налогов за ресурсы, штрафов, муниципальных взносов.
Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на основе согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами государственного управления и субъектами хозяйствования при четком определении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологической ситуации на территории.
Участие населения в решении экологических проблем городов
Состояние окружающей среды на территории города непосредственно затрагивает жизненные интересы каждого жителя. Общественность остро реагирует на нарушения экологических норм хозяйствующими субъектами и объективно является союзником органов местного самоуправления в работе по улучшению состояния окружающей среды. В то же время нередки ситуации, когда органы местного самоуправления в расчете на пополнение доходов бюджета согласовывают строительство новых и расширение действующих промышленных предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, многие работники этих промышленных предприятий негативно воспринимают экономические санкции, поскольку это приводит к сокращению объемов производства и соответствующему снижению заработков. Отсюда следует исключительно важная роль общественности в решении экологических проблем территорий.
Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды", граждане имеют право создавать общественные экологические объединения, фонды и иные некоммерческие организации, а также получать в индивидуальном порядке информацию по данным вопросам, направлять жалобы, обращения, предложения, получать на них своевременные и обоснованные ответы, принимать участие в мирных массовых акциях.
Некоммерческие экологические организации граждан наделены указанным Федеральным законом обширными правами на местном уровне (рис. 4.8.5).
┌─────────────────────────────────────────────┐
┌──────┤ Основные права некоммерческих экологических │
│ │ организаций на местном уровне │
│ └─────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Разрабатывать, пропагандировать и реализовывать │
├──┤ программы в области охраны окружающей среды (ООС) │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
├──┤ Защищать права и законные интересы граждан в области ООС │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
├──┤ Оказывать содействие органам МСУ в решении вопросов ООС │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия │
├──┤ и пикетирование, сбор подписей под петициями, вносить │
│ │ предложения о проведении референдумов и обсуждений │
│ │ проектов, касающихся ООС │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Обращаться в органы МСУ, иные организации и к должностным │
│ │ лицам за получением своевременной, полной и достоверной │
├──┤ информации о состоянии ООС, мерах по ее охране, об │
│ │ обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной │
│ │ деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, │
│ │ здоровью и имуществу граждан │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
├──┤ Участвовать в принятии хозяйственных решений по │
│ │ вопросам, связанным с ООС │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Обращаться с жалобами, заявлениями, исками и │
├──┤ предложениями по вопросам, касающимися ООС │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Организовывать и проводить слушания по вопросам │
├──┤ проектирования и размещения объектов, способных нанести │
│ │ вред окружающей среде │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Организовывать и проводить общественную экологическую │
├──┤ экспертизу, рекомендовать своих представителей для учас- │
│ │ тия в проведении государственной экологической экспертизы │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Подавать в государственные, муниципальные и судебные │
│ │ органы обращения об отмене решений о строительстве и │
├──┤ эксплуатации объектов и прекращении хозяйственной │
│ │ деятельности, оказывающих негативное воздействие на │
│ │ окружающую среду │
│ └───────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного │
└──┤ окружающей среде │
└───────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.8.5. Основные права некоммерческих экологических
организаций на местном уровне
Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, обязаны оказывать содействие гражданам и созданным ими организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. При строительстве объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое "муниципальная экологическая политика"?
2. Какова характеристика степени неблагополучия и остроты экономической ситуации?
3. Какова цель анализа экологической ситуации в муниципальном образовании?
4. Каковы цели и задачи муниципального управления в экологической сфере?
5. Каков порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формировании муниципальной политики?
6. Каковы механизмы экономического регулирования природопользования?
7. Какими правами в области охраны окружающей среды обладают граждане и созданные ими экологические организации?
Литература к главе 4
1. Бузырев В.В., Чекалин В.С. Экономика жилищной сферы. М.: ИНФРА-М, 2001.
2. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Дело, 1988.
3. Зотов В.Б. Новые организационные формы управления в жилищно-коммунальном комплексе: управление кондоминиумом. М.: ГУУ, 1998.
4. Кириллова А.Н. Проблемы управления жилищным фондом. М.: ИРЭИ - Система управления собственностью города Москвы, 2001.
5. Кириллова А.Н. Управление городским коммунальным имуществом. М.: ИРЭИ - Система управления собственностью города Москвы, 2001.
6. Кузнецов Е.П., Дыбов А.М., Сутырин Н.М. Техника и технологии отраслей городского хозяйства. Ижевск: Издательство Института экономики и управления УдГУ, 2001.
7. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2002.
8. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд "Институт экономики города", 2004.
9. Таги-Заде Ф.Г. Энергоснабжение городов. М.: Стройиздат, 1992.
10. Фомичева Е.В. Экономика природопользования. М.: Торговая корпорация "Дашков и К", 2003.
11. Чернышов Л.Н. Реформа ЖКХ: Теория, практика, новые подходы. М.: Госстрой России. Серия "Градостроительство и городское планирование", 2003. Вып. 11.
Глава 5. МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ
5.1. Основы государственной и муниципальной
социальной политики
Роль социальной сферы и социальной политики
в муниципальном управлении
Как отмечалось в главе 3, социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство муниципального образования - его человеческий потенциал, капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования поглощает значительную долю средств местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджетников, т.е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств. Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.
Муниципальная социальная политика - это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. Она строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.
Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом случае вся муниципальная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как было сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных характеристик, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания относится к градообслуживающей сфере. В настоящей главе мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смысле слова, а затем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В главе освещены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя их нельзя напрямую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального управления такими социально важными сферами, как жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бытовое обслуживание и т.п., были рассмотрены в главе 4.
Основы государственной социальной политики
Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение общественных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.
Социальная политика осуществляется на основе интересов людей и является управлением интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпадающими интересами различных субъектов, текущими и перспективными интересами общества.
Социальная сфера в широком смысле состоит из следующих основных компонентов (рис. 5.1.1).
┌───────────────────┐┌─────────────────────┐┌─────────────────────┐
│Занятость, условия ││Уровень материального││Обеспеченность жильем│
│ труда и отдыха ││ благосостояния ││ и бытовые условия │
└─────────┬─────────┘└───────────┬─────────┘└───────────┬─────────┘
\/ \/ \/
┌────────────────────────────────────────────────┐
│ Основные компоненты социальной сферы │
└────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\ /\
┌─────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐
│Условия воспитания,│ │Возможности освоения│ │Доступность участия │
│ образования и │ │ духовных ценностей │ │ в управлении │
│ здравоохранения │ │ │ │общественными делами│
└───────────────────┘ └────────────────────┘ └────────────────────┘
Рис. 5.1.1. Основные компоненты социальной сферы
Состояние социальной сферы в таком аспекте является интегральным показателем эффективности экономики страны, гуманности юриспруденции и политического устройства общества, его духовности. Важнейшими задачами государственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичного развития, недопущение социальных конфликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех трех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.
Модели социальной политики
В мировой практике сформировалось несколько моделей социальной политики, учитывающей специфику разных стран: католическая, консервативная, либеральная, социал-демократическая и др. Однако Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разработка унифицированной модификации социальной политики для "общеевропейского дома", выделяет две модели, охватывающие все вышеперечисленные: "бисмарковская" (по имени ее автора - канцлера Германии Отто фон Бисмарка), устанавливающая жесткую связь между уровнем социальной защиты человека и успешностью (длительностью) его профессиональной деятельности, и "бевериджская", исходящая из того, что любой человек, независимо от принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность. В странах, выбравших эту модель, действуют системы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым, независимо от уровня отчислений от заработной платы.
Государства, придерживающиеся "бисмарковской" модели, принято считать либеральными, а придерживающиеся "бевериджской" модели - социальными. В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством сводятся к сочетанию трех принципов социальной поддержки гражданина со стороны государства и общества:
- что ты имеешь;
- что ты сделал;
- кто ты есть.
В социальных государствах система социальной защиты основана прежде всего на принципе "кто ты есть" (к какой возрастной или социальной группе принадлежишь) и частично на принципе "что ты сделал" (трудовой стаж, средний заработок и т.д.). В них действуют мощные перераспределительные механизмы, позволяющие с помощью налогов забирать излишки у богатых в бюджет государства и передавать их в качестве социальной поддержки бедным. Следствием высокого уровня налогообложения в социальных государствах являются относительно низкие темпы экономического роста.
Либеральное государство отдает приоритет темпам роста экономики и снижению налогового бремени. В социальной сфере оно действует главным образом на основе принципа "что ты имеешь" и частично "что ты сделал" и стремится ограничить социальную политику помощью лишь тем, кто не имеет других достаточных доходов (так называемой "адресной" помощью). Социальные права человека обусловлены отчислениями, которые выплачиваются им на протяжении всей активной жизни, т.е. социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых взносов). Общественные и муниципальные органы помогают отдельному человеку или семье, когда возможности последних оказываются исчерпанными. В соответствии с идеологией либерального государства это сохраняет стремление индивида к самостоятельности и самореализации и предотвращает перенесение ответственности на общество.
Социальная политика в современной России
Социальная политика в РФ исходит из конституционного определения России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).
Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. ст. 38 - 39).
В этих целях в Российской Федерации создается и развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция провозглашает право каждого:
- на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37);
- на жилище (ст. 40);
- на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других источников (ст. 41);
- на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43);
- на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ст. 44).
Образование, здравоохранение, доступное жилье - именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют "человеческий капитал" - образованную и здоровую нацию. От их состояния зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны. Именно в этих сферах граждане обоснованно ожидают более активной роли государства, реальных перемен к лучшему. В Послании Федеральному Собранию весной 2004 года Президент России В. Путин сконцентрировал внимание на самых насущных для граждан страны проблемах - качестве и доступности медицинского обслуживания, образования, жилья - и наметил пути социальной модернизации, а осенью 2005 года по его инициативе было заявлено о национальных проектах в тех же сферах.
В этот период достаточно четко сформулированы задачи социальной модернизации. Было провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Из этого прежде всего следует, что гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. И только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения должны оплачиваться пациентом. Причем такая оплата должна производиться в соответствии с принципами обязательного страхования. Одновременно необходимо создавать стимулы для развития добровольного медицинского страхования. Сверхзадача модернизации отечественного здравоохранения - повышение его эффективности и, как следствие, показателей здоровья нации.
Чтобы не допустить утраты российским образованием своих преимуществ и одновременно усилить его инновационность, необходимо повышать и модернизировать требования к образованию. Формулировать современные запросы к образованию способен только рынок труда. Поэтому результативность реформ в образовании следует измерять по показателям его качества, доступности и соответствия потребностям рынка труда.
В жилищной сфере старые методы и подходы, которые и раньше не решали квартирный вопрос для большинства, теперь вообще не работают. Поэтому для основной части работающего населения необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно с этим гарантируя предоставление малоимущим социального жилья. Поставлена задача создать такие условия, чтобы к 2010 году минимум треть граждан страны могли бы приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов.
Итак, сформулированные в 2004 году задачи здравоохранения, образования и жилищной сферы носят стратегический характер. Их решение во многом зависит от того, какие темпы будет демонстрировать вся российская экономика в долгосрочной перспективе.
При определении социальных инициатив, которые мы сегодня называем национальными приоритетными проектами, выбрана тактика конкретных шагов. Поставлены задачи по наиболее острым проблемам образования, здравоохранения, жилищной сферы, сельского хозяйства. Вместе с тем это задачи, которые реально могут быть решены за 2 года при существующей эффективности государственного механизма и при имеющемся "запасе прочности" по основным макроэкономическим параметрам в среднесрочной перспективе.
Приоритетные проекты - их можно назвать "ближними целями" - не отменяют определенные ранее стратегические задачи по модернизации здравоохранения и образования, формированию платежеспособного, массового рынка жилья.
Приоритетный национальный проект "Здоровье" включает в себя направления "Развитие первичной медико-санитарной помощи" и "Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью".
По направлению "Развитие первичной медико-санитарной помощи" основным показателем является повышение доступности и качества первичной медико-санитарной помощи. Целью направления "Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью" является повышение обеспеченности населения высокотехнологичной медицинской помощью к 2008 году до 45%.
Приоритетный национальный проект "Образование" включает направления "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования", "Внедрение современных образовательных технологий", "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня", "Повышение уровня воспитательной работы в школах" и "Развитие системы профессиональной подготовки в армии".
По направлению "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования" основными блоками мероприятий являются: стимулирование вузов и общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы; государственная поддержка талантливой молодежи; поощрение лучших учителей.
По направлению "Внедрение современных образовательных технологий" основными мероприятиями являются: разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет информационных образовательных ресурсов, подключение школ к сети Интернет, приобретение и поставка в общеобразовательные учреждения компьютерного оборудования, а также оснащение школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием.
По направлению "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня" основными мероприятиями являются: создание к 2008 году в России двух университетских центров на 30 тысяч мест каждый - в Южном и Сибирском федеральных округах, а также двух бизнес-школ (по 500 мест каждая) в московском регионе и Санкт-Петербурге.
По направлению "Повышение уровня воспитательной работы в школах" основным мероприятием является выплата дополнительного ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство, включая учителей начальных классов.
По направлению "Развитие системы профессиональной подготовки в армии" основными мероприятиями являются: расширение возможностей получения начального профессионального образования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву; предоставление преференций при подготовке к поступлению в вузы и получении высшего образования лицам, отслужившим не менее 3 лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации в воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин.
Кроме того, предусматривается реализация проекта "Сельский школьный автобус", в рамках которого в 2006 - 2007 годах субъектам Российской Федерации будут предоставлены субсидии в сумме 2,08 миллиарда рублей (в том числе 1 миллиард рублей в 2006 году) на приобретение ежегодно не менее 3500 школьных автобусов на условиях паритетного финансирования.
Приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" на первом этапе реализации (2006 - 2007 годы) включает четыре направления: "Повышение доступности жилья", "Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования", "Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры", "Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством".
Меры, предусмотренные в рамках каждого направления, предполагают дальнейшее развитие правовой базы, обеспечение сбалансированной бюджетной и организационной поддержки расширения спроса и предложения на рынке жилья.
Механизмами реализации проекта являются Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы и входящие в ее состав подпрограммы и предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.
Российская система социальной политики базируется на принципах "кто ты есть" (наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и "что ты сделал" (система трудовых пенсий). Принцип "что ты имеешь" используется частично, например при определении жилищных субсидий и выплате детских пособий.
При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее важными и неотложными, требующими первоочередного решения. Государственная и муниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами. Последовательность этапов (алгоритм) выработки и реализации социальной политики представлена на рис. 5.1.2.
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│ Алгоритм выработки социальной политики │
└┬─────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────┐
├─>│Социальная диагностика, выявление социальных проблем │
│ └─────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─>│Определение социальных приоритетов, социальное целеполагание│
│ └────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─>│Разработка системы социальных показателей, норм и нормативов│
│ └────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─>│Оценка ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей│
│ └────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
├─>│Разработка системы мероприятий, согласованных по срокам, │
│ │ресурсам и исполнителям │
│ └────────────────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │Оценка социальных, экономических и политических последствий │
└─>│реализации разработанной системы мер │
└────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 5.1.2. Алгоритм выработки социальной политики
Минимальные социальные стандарты
Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства является система минимальных социальных стандартов. Социальный стандарт - минимально необходимый уровень удовлетворения социальных потребностей населения. Некоторые примеры минимальных социальных стандартов:
- минимальный уровень оплаты труда;
- минимальный уровень социальных пенсий и других социальных выплат;
- нормативная обеспеченность жилой площадью;
- предельная доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи;
- образовательные стандарты и программы, в пределах которых образование является бесплатным;
- перечень лечебно-профилактических услуг, оказываемых за счет бюджетных средств.
Минимальные социальные стандарты призваны установить те пороговые значения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с позиций современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот "стандартный" уровень социальных благ, гарантированный каждому человеку, должен быть доступным по цене или вообще бесплатным для потребителя, т.е. частично или полностью оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств.
Социальные стандарты выражаются через социальные нормы. Социальные нормы - единые или групповые для однородных территорий меры социальных потребностей. Примеры социальных норм:
- норма обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы;
- нормы наполняемости школьных классов и групп в детских дошкольных учреждениях;
- нормы суточного потребления воды на одного жителя;
- нормы обеспечения населения отдельными социальными услугами;
- нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг.
До 2003 года все эти стандарты и нормы являлись государственными и регулировались федеральными правовыми актами. Федеральный закон 1995 года обязывал органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, а органы государственной власти - гарантировать выполнение указанных стандартов путем закрепления в доходах местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Однако реализовать эти обязательства не удалось, поскольку соблюдение минимальных социальных стандартов и норм требует крупных бюджетных расходов. В 90-е годы в России было принято большое количество федеральных законов, устанавливающих те или иные социальные льготы, не обеспеченные финансированием. В результате социальные обязательства государства превысили всю сумму его консолидированного бюджета.
Осознание этого факта побудило государство к разумному пересмотру своих социальных обязательств, приведению их в соответствие с реальными возможностями бюджета. Было произведено разграничение минимальных социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. При этом за федеральным уровнем сохранились наиболее важные минимальные социальные стандарты. Значительное количество фактически нереализуемых социальных льгот было отменено, другая часть была "монетизирована", т.е. трудно учитываемые "натуральные" льготы были преобразованы в денежные компенсации. Каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать финансирование введенных им социальных стандартов и норм и приводить их в соответствие с имеющимися финансовыми ресурсами. Федеральный закон 2003 года определил право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и нормативы предоставления бюджетных услуг по вопросам местного значения. Подробнее об этом будет рассказано в главе 6.
Разграничение полномочий между уровнями власти
в сфере социальной политики
В задачи федерального уровня власти входит установление основ государственной социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.
Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций; устанавливают региональные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные минимальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.
Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.
Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики определена Федеральным законом 2003 года и приведена в табл. 5.1.1. Компетенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов.
Таблица 5.1.1
Компетенция муниципальных образований в социальной сфере
|
Поселения |
Муниципальные районы |
|
Организация библиотечного |
Организация библиотечного |
|
Создание условий для организации |
Организация предоставления |
|
Охрана и сохранение объектов |
Организация предоставления |
|
Обеспечение условий для развития |
Организация предоставления |
|
Создание условий для массового |
Организация отдыха детей в |
|
Оказание содействия в |
Организация оказания скорой |
|
Опека и попечительство |
Принцип разделения компетенции между поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в основном вопросы образования и здравоохранения, требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.
Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 года. В частности, многие муниципальные образования содержат:
- комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других социальных групп;
- социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовершеннолетних;
- дома инвалидов и престарелых;
- детские дома;
- учреждения временного проживания для лиц без определенного места жительства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, погорельцы и т.п.);
- центры психолого-педагогической помощи населению;
- центры экстренной психологической помощи по телефону и т.д.
Органы местного самоуправления также осуществляют мероприятия и финансируют организационные структуры по борьбе с наркоманией, детской беспризорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003 года социальные услуги всех перечисленных учреждений и виды деятельности органов местного самоуправления, а также выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов федеральными законами и законами субъектов РФ, с выделением необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Это соответствует принципу субсидиарности и целесообразно, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям.
Основные направления муниципальной социальной политики
К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоящей главе, относятся:
- содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования;
- содействие обеспечению граждан жильем путем создания условий для жилищного строительства и прямое обеспечение помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;
- организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
- создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений;
- реализация муниципальной молодежной политики.
Разработка конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной социальной политики должна учитывать тип данного муниципального образования и специфику местного сообщества. Она осуществляется и реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев общественности. В представительном органе муниципального образования, как правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление социальной политики (образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т.д.). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальная социальная политика?
2. В чем различия социальной политики в социальных и либеральных государствах?
3. Что такое минимальные социальные стандарты и для чего они нужны?
4. Как определена и разграничена компетенция муниципальных образований в социальной сфере в Федеральном законе 2003 года?
5. Почему целесообразна передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в социальной сфере?
6. Каковы основные направления муниципальной социальной политики?
5.2. Муниципальное регулирование занятости
и трудовых отношений
Проблема муниципального регулирования занятости населения
Занятость - это совокупность экономических и социальных отношений, связанных с обеспечением трудоспособных граждан рабочими местами и их участием в хозяйственной деятельности. Проблема занятости населения является одной из важнейших для муниципального образования. В поселениях, находящихся на стадии стагнации и упадка, безработица - главная социальная проблема. Кроме собственно занятости как наличия рабочего места, у нее есть еще два аспекта. Это, во-первых, уровень и регулярность выдачи заработной платы, определяющие уровень материального благосостояния населения и объемы налоговых поступлений в местные бюджеты, и, во-вторых, условия труда, которые могут оказывать неблагоприятное воздействие на состояние здоровья и продолжительность жизни человека.
Сложность муниципального регулирования вопросов занятости состоит в том, что основное правовое регулирование этих вопросов относится к сфере федерального и регионального законодательства и реализуется через территориальные структуры Федеральной службы по труду и занятости. Большая часть трудоспособного населения, проживающего на территории муниципального образования, работает на предприятиях и организациях немуниципальных форм собственности. Возможности влияния органов местного самоуправления на рынок труда, отношения между работниками и работодателями весьма ограничены. Типичный пример - так называемая маятниковая трудовая миграция, когда гражданин постоянно проживает на территории одного поселения, а работает (и платит налоги) на территории другого. Функции трудоустройства незанятого населения и выплаты пособий безработным являются прерогативой государства. Тем не менее органы местного самоуправления имеют определенные возможности и рычаги влияния на процессы занятости и трудовых отношений на своих территориях, и на их основе может быть сформирована муниципальная политика в данной сфере.
Государственная политика и разграничение полномочий
в сфере занятости
Проблема занятости в условиях рыночной экономики решается на рынках труда регионального и местного уровня, предполагающих определенные отношения между нанимателями (работодателями) и наемными работниками по поводу купли-продажи рабочей силы, а также отношения работодателей друг с другом и работников между собой. Рынок труда обеспечивает под влиянием спроса и предложения отток рабочей силы из одних секторов экономики в другие, сокращение издержек производства и обращения и в конечном счете - повышение эффективности экономики и уровня жизни населения.
Основы государственной и муниципальной политики в сфере занятости формируются на федеральном уровне. Приняты Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ, другие законодательные акты.
К ведению федеральных органов относятся выработка и реализация основных направлений государственной политики в области занятости населения на территории страны, координация деятельности органов власти и управления всех уровней по вопросам занятости населения, определение минимальных и обязательных для всех нормативов социальной защиты граждан от безработицы. Субъекты РФ на основе государственной политики разрабатывают и реализуют региональную политику в сфере занятости, учитывающую местную специфику и местные условия. Основные функции федеральных и региональных органов государственной власти в сфере занятости представлены в табл. 5.2.1.
Таблица 5.2.1
Функции федеральных и региональных органов
государственной власти в сфере занятости
|
Федеральный уровень |
Уровень субъектов РФ |
|
Разработка и реализация |
Разработка региональной политики |
|
Разработка и финансирование |
Разработка и финансирование |
|
Формирование и обеспечение |
Организация взаимодействия с |
|
Координация и контроль деятельности |
Координация и контроль деятельности |
|
Организация подготовки и |
Организация подготовки и |
|
Научно-информационное и |
Информационное обеспечение |
|
Организация обмена опытом работы |
Обмен опытом работы в сфере |
Федеральный закон 2003 года не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо функций и полномочий в сфере занятости. Однако муниципальные органы не могут оставаться безразличными к этим вопросам. Многие из них разрабатывают и реализуют совместно с государственными органами муниципальные программы занятости населения, поддержки малого бизнеса, молодежного предпринимательства и т.п., взаимодействуют с биржами труда и частными посредническими фирмами.
Основные элементы регулирования рынка труда на территории муниципального образования представлены на рис. 5.2.1.
┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ Основные элементы системы регулирования │
│ рынка труда на территории муниципального образования │
└───────────────────────────┬──────────────────────────┘
┌─────────────────┴───────────────┐
┌─────────────┴────────────────┐┌───────────────┴─────────────────┐
│ Биржи труда ││ Частные посреднические фирмы │
└─────────────┬────────────────┘└───────────────┬─────────────────┘
┌─────────────┴────────────────┐┌───────────────┴─────────────────┐
│Специализированные учреждения,││Специализированные частные фирмы,│
│осуществляющие посреднические ││осуществляющие посреднические │
│функции на рынке рабочей силы ││функции на рынке рабочей силы │
└─────────────┬────────────────┘└───────────────┬─────────────────┘
┌─────────────┴────────────────┐┌───────────────┴─────────────────┐
│- Регистрация безработных ││- Анализ рабочих мест │
│- Регистрация вакантных мест ││- Содействие найму │
│- Трудоустройство безработных ││- Планирование карьеры │
│ и других лиц, желающих ││- Подготовка и переподготовка │
│ получить работу ││ трудовых ресурсов │
│- Изучение конъюнктуры рынка ││- Тестирование лиц, желающих │
│ труда и предоставление ││ получить работу │
│ информации о ней ││- Регулирование трудовых │
│- Тестирование лиц, желающих ││ отношений │
│ получить работу ││ │
│- Профессиональная ориентация ││ │
│ и профессиональная ││ │
│ переподготовка безработных ││ │
│- Выплата пособий ││ │
└──────────────────────────────┘└─────────────────────────────────┘
Рис. 5.2.1. Основные элементы системы регулирования
рынка труда на территории муниципального образования
Роль и задачи органов местного самоуправления
в сфере занятости и трудовых отношений
Роль органов местного самоуправления в решении вопросов занятости и трудовых отношений может заключаться в следующем:
- разработка и реализация системы экономических и других механизмов, регулирующих вопросы занятости, местного рынка труда и трудовых отношений;
- координация и контроль деятельности в этой области управляющих структур муниципалитета, предприятий, общественных и других организаций, создание (при необходимости) муниципальной службы занятости;
- оказание информационной поддержки людям, ищущим работу (издание бюллетеней, содержащих предложения работодателей; публикация вакансий, информация о ярмарках рабочих мест, создание телефонной информационно-консультационной службы, клубов безработных и т.п.);
- формирование муниципального банка вакансий, сезонных и временных рабочих мест;
- формирование заказа на общественные работы на территории муниципального образования;
- создание центра социально-психологической адаптации (психологическая поддержка незанятого населения и безработных; психологический тренинг начинающих предпринимателей и т.п.);
- организация муниципального бизнес-инкубатора для начинающих предпринимателей;
- образование муниципального учебно-методического центра переподготовки взрослого населения по профессиям, пользующимся спросом на рынке труда;
- создание муниципальной службы профориентации выпускников школ и учебных заведений начального и среднего профессионального образования;
- создание муниципального попечительского совета для содействия в трудоустройстве выпускников школ и профессиональных учебных заведений, включающего представителей последних, работодателей, профсоюзов, администрации муниципального образования;
- организация и проведение исследований рынка труда с целью прогнозирования отраслевой и профессионально-квалификационной структуры спроса на рабочую силу.
В зависимости от финансовых возможностей муниципальных образований спектр оказываемых услуг по содействию занятости населению может быть расширен или сужен. В любом случае приоритетами политики занятости населения на уровне муниципального образования должны стать:
- содействие занятости выпускников школ и профессиональных учебных заведений;
- оказание адресной материальной и психологической поддержки лицам, особо нуждающимся в социальной защите;
- развитие новых форм взаимодействия с работодателями;
- повышение конкурентоспособности рабочей силы (организация профессиональной переподготовки и повышения квалификации занятого населения муниципального образования).
Хорошо зарекомендовавшей себя формой содействия занятости населению являются ярмарки вакансий. На них посетители имеют возможность решить, как правило, три основные задачи: ознакомиться с банком вакансий, проконсультироваться по вопросам трудового законодательства, выбрать при необходимости учебное учреждение для профессиональной переподготовки. Поэтому состав участников ярмарок вакансий включает ведущие предприятия и организации, действующие на территории муниципального образования или находящиеся поблизости; учебные центры по профессиональной переподготовке взрослого населения; юридические службы и консультации; представителей территориальных органов службы по труду и занятости.
Одним из действенных механизмов реального содействия занятости населения на уровне муниципального образования является организация общественных работ. Под оплачиваемыми общественными работами понимаются общедоступные виды трудовой деятельности, как правило не требующие предварительной профессиональной подготовки, имеющие социально полезную направленность и организуемые для обеспечения временной занятости граждан, ищущих работу.
Новой активной формой содействия занятости населения муниципальных образований являются клубы ищущих работу. Основные задачи - оказание помощи гражданам, ищущим работу, в сокращении сроков поиска подходящей вакансии, приобретении навыков в этом деле, снижении психологической нагрузки, ликвидации стрессовых состояний, приобретении минимума правовых знаний.
Для содействия предпринимательской инициативе безработных может быть организован муниципальный бизнес-инкубатор - коллективный офис для начинающих предпринимателей. В рамках его деятельности могут реализовываться программы психологического тренинга по развитию качеств, способствующих предпринимательской активности населения муниципального образования.
На уровне муниципальных образований важна помощь в трудоустройстве лицам, особо нуждающимся в социальной защите. К ним относятся молодежь, инвалиды, женщины, лица, уволенные из рядов российской армии, и т.д. Механизмом содействия занятости этих групп населения являются законы о квотировании рабочих мест. Их принятие отнесено к ведению субъектов РФ, однако контроль их исполнения может осуществляться совместно отделениями Федеральной службы по труду и занятости и органами исполнительной власти муниципальных образований.
Муниципальные органы регулирования вопросов занятости
и трудовых отношений
Для реализации указанных функций в местной администрации может быть создано структурное подразделение по вопросам занятости и трудовых отношений. Его возможные функции могут быть следующими:
- разработка предложений по регулированию местного рынка труда, совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов по вопросам труда и занятости;
- разработка предложений по основным направлениям деятельности администрации в социально-трудовой сфере;
- анализ и оценка доходов и уровня жизни населения, рынка труда и других социально-трудовых показателей развития территории;
- прием граждан, рассмотрение их заявлений, жалоб, предложений по вопросам, отнесенным к компетенции органов по труду и занятости;
- контроль обеспечения государственных гарантий по оплате труда;
- разработка предложений о размерах тарифных ставок и должностных окладов работников бюджетной сферы, муниципальных предприятий и учреждений;
- участие в коллективных переговорах между работодателями и работниками, уведомительная регистрация коллективных договоров и соглашений, контроль их выполнения;
- участие в предотвращении и разрешении трудовых споров;
- участие в решении социально-трудовых проблем в процессе разгосударствления и приватизации предприятий;
- участие в проведении обязательной сертификации постоянных рабочих мест на соответствие требованиям охраны труда;
- участие в расследовании несчастных случаев со смертельным исходом;
- контроль предоставления высвобождаемым работникам гарантий и компенсаций, предусмотренных законодательством о труде;
- подготовка мероприятий по приостановке массового увольнения работников на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, развитию системы рабочих мест, организации общественных работ за счет средств местного бюджета;
- участие в разработке и реализации системы профессионального обучения и развития персонала на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.
Все эти функции весьма важны. Не выполняя их, органы местного самоуправления теряют многие рычаги регулирования социально-экономических процессов на территории муниципального образования.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключается сущность муниципального регулирования занятости и трудовых отношений?
2. Что такое "занятость" и "рынок труда"?
3. Каковы основные элементы системы регулирования рынка труда муниципального образования?
4. Каковы основные задачи администрации муниципального образования по регулированию вопросов занятости и трудовых отношений?
5. Каковы основные формы содействия занятости населению муниципального образования?
5.3. Муниципальная жилищная политика
Проблема обеспечения потребности человека в жилье
Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема является одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия - одна из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности.
Потребность человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе безгранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в дефиците жилья, рассчитанном исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности. Всего выделяют четыре ступени дефицита.
Первая - абсолютный дефицит, когда количество жилых ячеек меньше числа домохозяйств.
Вторая - структурный дефицит, означающий несоответствие структуры жилищного фонда структуре семей (например, недостаток одно- и многокомнатных квартир при избытке двухкомнатных).
Третья - неудовлетворенность качественными характеристиками жилья (площадь кухни и коридора, наличие центрального отопления, горячего водоснабжения, раздельный санузел, балкон и т.д.).
Четвертая - потребность в престижном жилье повышенного качества.
Модели государственной и муниципальной жилищной политики
Под жилищной политикой понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по удовлетворению потребности граждан в жилище. В разных странах существуют различные варианты (модели) жилищной политики: либерально-реформистский, неоконсервативный и патерналистский.
Либерально-реформистский подход заключается в выделении государственных ассигнований на строительство жилья и сдаче его в наем за умеренную плату. Проведение такой политики позволяет решить проблему нехватки жилья, однако не решает проблемы его качества, так как решить ее в полном объеме за счет государственных средств практически невозможно. Более того, проведение либерально-реформистской политики в течение длительного времени порождает социальное иждивенчество в жилищной сфере и неэффективное использование финансовых ресурсов.
Неоконсервативный подход характеризуется тем, что основным способом решения жилищной проблемы является расширение индивидуального домовладения, приватизация государственного и муниципального жилья и передача управления жильем частным компаниям. Такая политика позволяет значительной части населения (среднему классу) стать собственниками жилья, однако малоимущее население имеет весьма ограниченный доступ к нему. При реализации неоконсервативной политики ограничиваются бюджетные расходы на жилищные программы, что приводит к обострению дефицита дешевого жилья при значительных масштабах пустующего дорогого.
Патерналистский подход к жилищной политике позиционирует жилье как важнейшее социальное благо, которое должно предоставить государство или предприятие-работодатель бесплатно и распределить в порядке жилищной очереди. Жилье в данном случае является не товаром, а продуктом наделения, тогда как государственное регулирование всецело вытесняет рынок. В структуре собственности на него доминирует государственный сектор. Такая политика была характерна для СССР.
Каждый из указанных подходов может быть эффективным лишь в определенный период времени и для определенных социально-экономических условий. Однако долгое применение какого-то одного варианта жилищной политики неизбежно приводит к кризису. Поэтому во многих странах для решения жилищной проблемы применяется смешанный тип жилищной политики, сочетание рынка жилья и института государственного обеспечения.
Жилищная политика в России
С начала перехода к рыночным отношениям основная часть государственного жилья в нашей стране была передана в муниципальную собственность, включая ведомственный жилищный фонд, передававшийся муниципалитетам в процессе приватизации государственных предприятий. Более половины жилья, переданного в муниципальную собственность, было приватизировано, причем бесплатно. Общие объемы жилищного строительства в России резко снизились, в особенности государственного и муниципального жилья. Очередь на получение бюджетного жилья продвигалась крайне медленно. В связи с этим потребовался переход к новой жилищной политике.
Жилищная политика, сформировавшаяся в России в начале XXI столетия, характеризуется переходом от преимущественно патерналистского к преимущественно неоконсервативному подходу и основывается на следующих отправных положениях.
1. Бесплатное жилье в порядке очереди предоставляется только нуждающимся в нем малоимущим и некоторым другим категориям граждан на условиях социального найма. Оно находится преимущественно в муниципальной (в отдельных случаях в государственной) собственности и не подлежит приватизации.
2. Остальные граждане, проживающие в неприватизированных жилых помещениях (кроме специализированного жилищного фонда), могут приватизировать их бесплатно в период до 2007 года или заключить договор коммерческого найма с собственником жилого помещения. В этот же срок малоимущие граждане, ранее приватизировавшие свои жилые помещения, имеют право передать их в муниципальную (в отдельных случаях в государственную) собственность и заключить на них договор социального найма при условии, что они являются для них единственным местом постоянного проживания и свободны от обязательств перед другими лицами.
3. Граждане, желающие улучшить свои жилищные условия и не являющиеся малоимущими, приобретают жилые посещения на рынке жилья с использованием различных кредитных механизмов, для чего в России формируется рынок доступного жилья.
Указанные отправные положения нашли свое отражение в новом Жилищном кодексе РФ, принятом в 2004 году. Из других документов, определяющих жилищную политику в современной России, необходимо отметить Федеральную целевая программу "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Разработана также международная программа развития жилищного строительства в России "Дом для вашей семьи". В рамках программы "Жилище" разработаны подпрограммы "Свой дом" и "Сельский дом". В настоящее время также осуществляется реализация национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", предполагающего обеспечение жильем населения за счет ипотечного кредитования. Важным нормативным документом для развития жилищного строительства является Градостроительный кодекс РФ, регламентирующий размещение жилых домов и нормы застроек, влияя тем самым на характеристики предложения жилья.
Установлен федеральный стандарт жилищной обеспеченности: 18 кв. м общей площади на человека для семьи из 3 и более человек, 42 кв. м на семью из 2 человек, 33 кв. м или однокомнатная квартира на семью из 1 человека. Однако в настоящее время этот стандарт используется только для расчета бюджетных трансфертов на жилищное строительство, а установление конкретных нормативов предоставления жилой площади с учетом местных условий отнесено к компетенции муниципальных образований.
Главной задачей жилищной политики является повышение уровня обеспеченности граждан собственным жильем на основе формирования рынка доступного жилья. Решение данной задачи требует взаимоувязанного решения вопросов увеличения платежеспособного спроса населения и возможностей его удовлетворения на рынке существующего жилья и при увеличении жилищного строительства. Одним из основных механизмов приобретения жилья гражданами является ипотека, при которой занимаемое семьей помещение вносится в качестве залога при приобретении нового или улучшенного жилья.
Формирование рынка доступного жилья в России осложняется наличием ряда проблем. Основные из них и их причины показаны на рис. 5.3.1.
┌───────────────────────┐
│ Проблемы и их причины │
└──────────┬────────────┘
┌──────────────────────┴──────────────────────┐
┌─────────┴─────────┐┌──────────────────┐┌──────────────┴────────────────┐
│ Значительная ││ Отсутствие ││ Низкий уровень │
│диспропорция между ││ эффективной ││ жилищного │
│ потребностями ││ системы ││ строительства │
│населения в жилье и││ долгосрочного ││ │
│ платежеспособным ││ жилищного ││ │
│ спросом ││ кредитования ││ │
├───────────────────┘├──────────────────┘├───────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐│┌─────────────────┐│┌──────────────────────────────┐
││ Низкий уровень │││ Ограниченность │││ Недостаточность предложения │
├┤доходов населения │├┤ долгосрочных │├┤инфраструктурно-подготовленных│
││и высокие цены на │││ кредитных │││ земельных участков под │
││ жилье │││ресурсов у банков│││ жилищное строительство │
│└──────────────────┘│└─────────────────┘│└──────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐│┌─────────────────┐│┌──────────────────────────────┐
││ Слабое развитие │││ Высокие риски │││ Несоответствие качества │
││ системы │├┤ невозврата │││ производства работ и │
├┤ долгосрочного │││ кредитов │├┤ строительных материалов │
││ жилищного ││└─────────────────┘││ высокому уровню цен на жилье │
││ кредитования ││┌─────────────────┐│└──────────────────────────────┘
│└──────────────────┘││ Длительная и ││┌──────────────────────────────┐
│┌──────────────────┐││ дорогостоящая │││ Отсутствие в большинстве │
││ Высокие │││ процедура учета │├┤ городов правил │
├┤процентные ставки │├┤ и регистрации │││ землепользования и застройки │
││ по кредитам │││ прав и сделок ││└──────────────────────────────┘
│└──────────────────┘││ на рынке жилья ││┌──────────────────────────────┐
│┌──────────────────┐│└─────────────────┘││Высокий уровень монополизации │
││ Недостаточный ││┌─────────────────┐├┤рынка жилищного строительства │
││уровень накоплений│││ Несовершенная ││└──────────────────────────────┘
││граждан для оплаты│││ система ││┌──────────────────────────────┐
││первого взноса за │││ налогообложения │││ Ограниченность кредитования │
└┤ получение │└┤ участников │└┤ застройщиков │
│ ипотечных │ │ рынка жилья │ └──────────────────────────────┘
│жилищных кредитов │ └─────────────────┘
└──────────────────┘
Рис. 5.3.1. Основные проблемы, сдерживающие развитие рынка
доступного жилья, и их причины
В целях решения указанных проблем в 2004 году был принят пакет из более чем 20 федеральных законов, которые призваны создать условия для формирования рынка доступного жилья. В частности, они призваны:
- обеспечить доступность приобретения жилья для населения путем развития банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 10 - 15 лет) кредиты на приобретение или строительство жилья под залог имеющегося у них жилья (ипотека) и при умеренных процентных ставках. Предполагается развитие различных форм жилищного кредитования населения: для приобретения готового жилья, для участия в строительстве многоквартирных домов, для строительства индивидуальных домов и др.;
- обеспечить защиту прав собственности граждан на жилье на основе государственных систем учета и регистрации прав на недвижимость. В рамках системы государственной регистрации предполагается усилить гарантии прав добросовестных приобретателей жилья (т.е. купивших на законных основаниях жилье, оказавшееся обремененным обязательствами перед другими гражданами) и гарантии возмещения ущерба стороне, права которой были нарушены;
- защитить права кредиторов, создав возможность обращения взыскания на жилье - предмет ипотеки в случае невыполнения обязательств по кредитному договору. Иными словами, неплательщик по кредиту может быть в законном порядке выселен из занимаемого им жилья. Эта мера должна обеспечить баланс интересов кредиторов и заемщиков, снизить кредитные риски и, как следствие, снизить процентные ставки по ипотечным кредитам для населения;
- обеспечить доступ банков, кредитующих жилищное строительство, к новым долгосрочным кредитным ресурсам пенсионной и страховой систем путем развития рынка ипотечных ценных бумаг;
- совершенствовать системы государственной регистрации прав на недвижимость и учета объектов недвижимости, обеспечить повышение прозрачности, надежности и информационной доступности этих систем, снижение затрат и времени обслуживания для участников рынка жилья, отменить обязательное нотариальное удостоверение договоров ипотеки;
- снизить административные барьеры доступа инвесторов на рынок жилищного строительства, получения земельного участка. Предоставлять в собственность застройщикам жилья сформированные (подготовленные к застройке) земельные участки на торгах, причем до начала инвестиционного процесса и на конкурсной основе. Это обеспечит возможность привлечения застройщиками кредитных ресурсов на строительство под залог земельных участков и возводимого жилья.
Реализация данного пакета законов позволит существенно расширить платежеспособный спрос населения на жилье, увеличить предложение, в том числе за счет жилищного строительства, и обеспечить доступность жилья для основных групп населения.
Цели и задачи муниципальной жилищной политики
Жилищный фонд муниципального образования представляет собой совокупность всех жилых помещений на его территории, независимо от форм собственности (рис. 5.3.2). Состав муниципального жилищного фонда и формы управления им рассматривались в главе 4.
Муниципальная жилищная политика представляет собой совокупность систематически принимаемых решений и мероприятий по реализации государственной жилищной политики с целью удовлетворения потребностей населения в жилье. Ее реализация является одной из главных задач муниципальных органов власти. В каждом муниципальном образовании должны быть установлены нормативы жилищной обеспеченности, учитывающие местные условия.
┌────────────────────────────────────────────────────┐
│ Жилищный фонд муниципального образования │
└┬───────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────┐
│ │Фонд, находящийся в собственности граждан │
│┌─────────────────┐ │(индивидуальные жилые дома, построенные │
├┤ Частный ├>│и приобретенные квартиры и дома) или │
│└─────────────────┘ │юридических лиц (товарищества │
│ │собственников жилья, жилищные кооперативы и др.)│
│ └────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────┐
│ │Ведомственный фонд, состоящий в государственной │
│┌─────────────────┐ │собственности и находящийся в управлении │
├┤ Государственный ├>│государственных предприятий или государственных │
│└─────────────────┘ │учреждений, относящихся к федеральной │
│ │собственности или собственности субъектов РФ │
│ └────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────┐
│┌─────────────────┐ │ Фонд, находящийся в собственности │
├┤ Муниципальный ├>│ муниципального образования │
│└─────────────────┘ └────────────────────────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────────────────────────┐
│┌─────────────────┐ │ Фонд, состоящий в собственности общественных │
└┤ Общественный ├>│ объединений │
└─────────────────┘ └────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 5.3.2. Структура жилищного фонда
муниципального образования
Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления городских и сельских поселений и городских округов в сфере жилищной политики две главные задачи:
- обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями из муниципального жилищного фонда на условиях социального найма;
- создание условий для жилищного строительства с целью приобретения жилья иными категориями граждан.
Новый Жилищный кодекс РФ относит к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений следующие вопросы:
- учет муниципального жилищного фонда;
- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- ведение учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного, в том числе маневренного жилищного фонда;
- предоставление малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- принятие решений о переводе жилых помещений в нежилые, и наоборот;
- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
- признание жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
- осуществление контроля использования и сохранности муниципального жилищного фонда, его соответствия установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
- иные вопросы, предусмотренные законодательством.
Решение перечисленных вопросов призвано обеспечить конституционные права граждан на жилище на местном уровне.
Существенную роль в формировании рынка доступного жилья призваны играть органы местного самоуправления, ответственные за развитие своих территорий. Муниципалитеты, заинтересованные в увеличении объемов жилищного строительства, должны обеспечивать предложение земельных участков, обустроенных инженерной инфраструктурой. Они должны производить работы по формированию земельных участков и подготовке разрешительной документации для их предоставления под жилищное строительство на конкурсной основе. Однако необходимо решение вопросов финансирования этих работ путем муниципальных займов и поступления в местные бюджеты в полном объеме средств от продажи сформированных земельных участков.
Местные рынки жилья
В условиях рыночной экономики жилье неизбежно приобретает рыночную стоимость и цену, в силу чего на территории муниципального образования формируется местный рынок жилья. Он представляет собой систему экономических отношений субъектов, обеспечивающих перераспределение жилых помещений между собственниками. Этот рынок обеспечивает передачу прав собственности на жилищные объекты от одних юридических или физических лиц к другим.
Особенности жилья как товара показаны на рис. 5.3.3.
┌──────────────────┐ ┌───────────────────────┐
│ Длительные │ │ Физическая │
│ сроки │ │ неподвижность и связь │
│ функционирования │ │ с землей │
└───────────────┬──┘ └────┬──────────────────┘
┌──────────────┐ ┌┴─────────────────┴┐ ┌─────────────────────────┐
│ Относительно │ │ Особенности жилья │ │ Сохранение своей │
│ высокая ├─┤ как товара ├─┤ натурально-вещественной │
│ стоимость │ │ │ │ формы в течение всего │
└──────────────┘ └┬─────────────────┬┘ │ жизненного цикла │
│ │ └─────────────────────────┘
┌─────────────────┴──┐┌─────────────┴─────────────────────────────┐
│ Значительная ││ Значительная качественная неоднородность:│
│ дифференциация ││ по размеру, местоположению, времени │
│ потребителей жилья ││ постройки, внутренней планировки, отделке │
└────────────────────┘│ и коммунальным удобствам │
└───────────────────────────────────────────┘
Рис. 5.3.3. Особенности жилья как товара
Особое значение для рынка жилья имеет его местоположение. Покупатель приобретает вместе с ним определенный набор характеристик местности:
- пешеходная (транспортная) доступность к рабочим местам, магазинам, местам отдыха и развлечений;
- обеспеченность общественными услугами: школами, детскими дошкольными, медицинскими учреждениями, отделениями почтовой связи и т.п.;
- качество окружающей среды: состояние воздуха, воды, уровень шума и т.п.;
- внешний вид (ландшафт), внешние характеристики домов и участков.
Принято разделять первичный и вторичный рынки жилья. Под первичным понимается рынок нового жилья, вводимого в эксплуатацию. Под вторичным понимается рынок жилья, освобождающегося по каким-либо причинам. В условиях сокращения объемов нового жилищного строительства, снижения численности населения в России в целом и во многих муниципальных образованиях и активных миграционных процессов роль вторичного рынка жилья возрастает. Основная часть жилья приобреталась гражданами в последние годы именно на вторичном рынке.
Рынки жилья различных муниципальных образований имеют свои особенности структуры спроса и емкости. Емкость зависит от общей численности нуждающихся в улучшении жилищных условий и платежеспособности населения. При расчете емкости местного рынка жилья необходимо также учитывать выбытие из эксплуатации ветхого и аварийного жилья, а также перевод части жилых помещений в нежилые, особенно на первых этажах многоквартирных домов.
Ситуация на рынке жилья зависит от многих факторов. К основным из них относятся:
- государственная и муниципальная политика, регулирующие вопросы распределения бесплатного жилья малообеспеченным группам населения, предоставления кредитов на приобретение жилья;
- наличие и развитость инфраструктуры, обслуживающей рынок жилья: агентства недвижимости, регистрационные и нотариальные конторы и т.п.;
- территориальные особенности: климатические условия, политическая стабильность, национальные традиции, криминогенная обстановка и т.п.
Особое влияние на состояние местного рынка жилья оказывает уровень развития жилищно-коммунального комплекса. Эти вопросы рассмотрены в главе 4.
Особенно сложной проблемой для органов местного самоуправления является изыскание средств на строительство муниципального жилья для малообеспеченных граждан. Местными источниками финансовых ресурсов могут быть амортизационные отчисления, плата, взимаемая за капитальный ремонт жилья, налоги на имущество физических лиц, страховые платежи. Однако эти источники крайне ограничены. Некоторые крупные предприятия при строительстве жилья для своих работников передают часть его муниципалитетам. Кардинальное решение данной проблемы возможно только при вмешательстве государства через федеральные и региональные программы жилищного строительства.
Муниципальные органы реализации жилищной политики
Для регулирования отношений в жилищной сфере в структуре местной администрации обычно создается специальное структурное подразделение (отдел или управление по учету и распределению жилья). Его основные обязанности - ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих право на получение жилья за счет муниципальных или государственных средств, установление очереди на получение жилья, в том числе по различным льготным категориям, предоставление жилья из муниципальных и иных жилищных фондов в порядке установленной очереди. В крупных городах эта структура может быть построена по районам (округам). Для решения вопросов приватизации муниципального жилья, регулирования вторичного рынка и содействия строительству с участием средств населения во многих городах создаются специальные муниципальные учреждения: агентства, жилищные центры и т.д.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключается сущность и задачи государственной жилищной политики?
2. Каковы роль и основные задачи органов местного самоуправления в решении жилищной проблемы?
3. В чем состоят особенности жилья как товара?
4. Каковы типы и особенности местных рынков жилья?
5. Каковы источники финансирования жилищного строительства?
6. В чем суть ипотечного кредитования жилищного строительства?
5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
Основы государственной и муниципальной политики
в сфере охраны здоровья населения
Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Здравоохранение является одним из важнейших компонентов социальной инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:
- новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;
- формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики;
- приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий;
- защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие здорового образа жизни.
Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения являются Конституция РФ, Законы "О медицинском страховании граждан в РФ", "О лекарственных средствах", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также Концепция охраны здоровья населения РФ на период до 2005 года и иные нормативные правовые акты всех уровней власти по вопросам охраны здоровья населения.
Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Поэтому система управления здравоохранением носит иерархический характер. Основной объем массовых видов медицинской помощи населению оказывается на муниципальном уровне.
Муниципальная система здравоохранения включает в себя располагающиеся на территории муниципального образования лечебно-профилактические и иные учреждения системы здравоохранения, находящиеся в муниципальной, государственной или частной собственности, а также органы муниципального управления охраной здоровья населения (рис. 5.4.1). Удельный вес муниципальных учреждений здравоохранения в разных муниципальных образованиях может быть различным.
┌────────────────────────┐
│ Система здравоохранения│
└────────────┬───────────┘
┌─────────────────┴───────────────┐
│ Управление здравоохранением │
└─────────────────┬───────────────┘
┌────────┬────────┴───────┬───────┐
│┌───────┴─────────┐┌─────┴──────┐│┌──────────────┐
┌───────────────────┐││ Амбулаторно- ││ Стационары │││ Научно- │
│ Центры │││профилактические ││ │├┤исследователь-│
│ государственного │││ учреждения ││ │││ ские │
│ санитарно- ├┤└───────┬─────────┘└─────┬──────┘││ учреждения │
│эпидемиологического││ │ │ │└──────────────┘
│ надзора (СЭС) ││ └────────┬───────┘ │┌──────────────┐
└───────────────────┘│┌────────────────┴──────────────┐││ Медицинские │
┌───────────────────┐││ Многопрофильные │││ высшие │
│ Станции скорой ├┤│ (поликлиники, больницы) │├┤ и средние │
│ помощи ││├───────────────────────────────┤││ учебные │
└───────────────────┘││Специализированные (диспансеры,│││ заведения │
┌───────────────────┐││родильные дома, женские ││└──────────────┘
│ Санаторно- │││консультации, стоматологические││┌──────────────┐
│ оздоровительные │││клиники, реабилитационные │││ Врачебно- │
│ учреждения │││центры, психоневрологические │├┤ фельдшерские │
│ (санатории- ├┤│дома, госпитали, │││ пункты │
│ профилактории, │││диагностические центры и др.) ││└──────────────┘
│ пансионаты и пр.) ││└───────────────────────────────┘│┌──────────────┐
└───────────────────┘│ ││ Частные │
┌───────────────────┐│ ││ лечебные │
│ Аптеки ├┘ ││ организации │
└───────────────────┘ └┤(офтальмологи-│
│ческие центры,│
│стоматологии, │
│хосписы и пр.)│
└──────────────┘
Рис. 5.4.1. Система здравоохранения
на территории муниципального образования
Цели и задачи муниципального здравоохранения
Главная цель муниципальной системы здравоохранения - удовлетворение потребностей населения в услугах сферы здравоохранения, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных социальных стандартов. В конкретных условиях могут формироваться локальные цели, например удовлетворение потребностей населения в услугах здравоохранения на принципах общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов медицинских услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-диагностических и др.), обеспечение их качества и т.п.
Федеральный закон 2003 года возлагает решение вопросов местного значения в сфере здравоохранения на муниципальные районы и городские округа. К их числу отнесены вопросы организации оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. Иные, более сложные виды медицинской помощи могут оказываться через муниципальную систему здравоохранения в виде государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления вместе с соответствующими финансовыми средствами.
Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан определены государственные полномочия в области охраны здоровья, которые могут передаваться органам местного самоуправления с соответствующим финансированием. К ним относятся:
- контроль соблюдения законодательства в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
- формирование органов управления муниципальной системой здравоохранения;
- координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения в пределах своих полномочий, контроль качества оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения;
- осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан;
- лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа государственного управления здравоохранением субъекта РФ;
- регулярное информирование населения о распространенности социально значимых заболеваний;
- создание и обеспечение деятельности учреждений для реабилитации инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами; организация их обучения, профессиональной переподготовки и трудоустройства, создание специализированных учреждений для неизлечимо больных;
- санитарно-гигиеническое образование населения.
Субъектами здравоохранительной деятельности на муниципальном уровне являются в основном муниципальные учреждения, номенклатура которых утверждается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения.
Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарственных средств для муниципальных лечебно-профилактических учреждений, контроль деятельности всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, так как лекарственное обеспечение населения является одной из важнейших социальных задач. Федеральным законодательством для ряда категорий населения установлена широкая система льгот при оплате лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по рецептам врачей, а также при лечении в медицинских стационарах, для чего требуются крупные бюджетные расходы.
Для муниципальных учреждений местная администрация может выдавать муниципальный заказ на лекарственное обслуживание населения и устанавливать предельный размер надбавок к оптовым ценам на лекарственные средства. В условиях бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены жестко подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сумму муниципального заказа.
Осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является, согласно Закону, расходным обязательством федерального бюджета. Органы местного самоуправления за счет своих средств обеспечивают соблюдение требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения санитарного благополучия населения.
Необходимым условием обеспечения санитарного благополучия населения является гигиеническое воспитание и образование граждан. Оно осуществляется в образовательных учреждениях путем включения в программы обучения и воспитания разделов о гигиенических знаниях. В процессе профессиональной подготовки и аттестации руководителей, специалистов предприятий и организаций, характер деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, коммунальным и бытовым обслуживанием населения и т.д., предусматривается гигиеническая подготовка.
Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Основы законодательства РФ об охране здоровья (ст. 19) устанавливают, что граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние. Основное внимание уделяется информации о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам. Эта информация должна предоставляться органами местного самоуправления средствами массовой информации, а также непосредственно гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Финансирование муниципального здравоохранения
Одной из самых сложных проблем муниципального здравоохранения является его финансирование, которое носит многоканальный характер (рис. 5.4.2).
┌──────────────────────────────────────┐
│ Источники финансирования │
│ муниципального здравоохранения │
└──────────────────┬───────────────────┘
┌──────────────┬─────────┴──────┬───────────────┐
┌─────┴─────┐┌───────┴───────┐┌───────┴──────┐┌───────┴─────┐
│ Бюджетные ││ Фонд ││ Добровольное ││ Платные │
│ средства ││ обязательного ││ медицинское ││ медицинские │
└───────────┘│ медицинского ││ страхование ││ услуги │
│ страхования │└──────────────┘└─────────────┘
└───────────────┘
Рис. 5.4.2. Источники финансирования
муниципального здравоохранения
За счет бюджетных средств финансируются профилактические мероприятия, обеспечивается санитарно-эпидемиологическое благополучие на территории муниципального образования, детское здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические заболевания) и т.п.
Система обязательного медицинского страхования подразумевает бесплатное предоставление гражданам определенного набора медицинских услуг за счет средств государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС). Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (региональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхования). Источником средств ФОМС являются страховые взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников в рамках единого социального налога. Нормативы взносов устанавливаются федеральным законом. За неработающее население страховые взносы до недавнего времени выплачивались из местных бюджетов, причем муниципальные образования были крупными должниками ФОМС. Затем эти функции были переданы органам государственной власти субъектов РФ и Пенсионного фонда РФ. Страховые организации, в распоряжение которых поступают средства ФОМС, заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и оплачивают оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному количеству пациентов и характеру оказанных услуг. Таким образом, пациент, имеющий полис обязательного медицинского страхования, в принципе имеет возможность выбора между лечебно-профилактическим учреждениями, что позволяет создать конкуренцию в медицинском обслуживании и повысить его качество. Фактически система обязательного медицинского страхования работает неустойчиво и нуждается в серьезном реформировании.
Договор добровольного медицинского страхования может быть заключен со страховой организацией гражданином, желающим бесплатно получать отдельные дополнительные медицинские услуги, не включенные в региональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхования.
Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Они устанавливаются с учетом специфики муниципальных организаций здравоохранения, вида оказываемых ими услуг, структуры потребностей населения, местных особенностей и других факторов.
В качестве дополнительных источников финансирования муниципального здравоохранения могут рассматриваться доходы от ценных бумаг, банковские и другие кредиты, безвозмездные и благотворительные взносы и пожертвования, иные источники, не запрещенные законодательством РФ.
Проблемы муниципального здравоохранения
Состояние здоровья населения в современной России характеризуется низким уровнем рождаемости и высоким уровнем смертности (10,5 случая на 1000 населения), высоким уровнем общей смертности (16 случаев на 1000 населения), особенно среди мужчин трудоспособного возраста. Показатели здоровья отрицательно сказываются на продолжительности жизни, которая в 2005 году составила 65,6 года, в том числе у мужчин - 59 лет, у женщин - 72 года. По продолжительности жизни мужчин РФ занимает в мире 134 место, женщин - 100-е.
В отечественной системе здравоохранения, в том числе, конечно, муниципальной, существует огромное количество проблем, основными из которых являются: недоукомплектованность поликлиник и больниц врачами (56%); износ медицинского оборудования (65%); слабая оснащенность медицинских учреждений диагностическим оборудованием (высокотехнологическую медицинскую помощь получает лишь каждый четвертый); скудное финансирование (финансирование оказания дорогостоящих видов медицинской помощи составляет 30% от необходимого объема); низкая заработная плата медицинского персонала и пр.
Все это послужило основанием для разработки приоритетного национального проекта в области здравоохранения, который включает в себя совокупность мер по решению основных проблем здравоохранения, а именно оптимизацию расходования бюджетных средств, организацию оказания первичной медицинской помощи (догоспитальный этап), профилактическую направленность здравоохранения. Цель настоящего приоритетного проекта - сделать дорогостоящую (высокотехнологическую) помощь доступной для как можно большего числа граждан.
Реализация проекта будет осуществляться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в соответствии с Федеральными законами от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год", от 22 декабря 2005 года N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" и от 22 декабря 2005 года N 173-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год". На реализацию мероприятий проекта в 2006 году предусмотрены денежные средства в объеме 88,4 миллиарда рублей.
Причем средства федерального бюджета, выделенные на первоочередные меры в сфере здравоохранения, - не просто помощь муниципальному здравоохранению на текущие нужды. Это целевые ресурсы, которые направляются на решение приоритетных государственных задач.
Минздравсоцразвития России заключает соглашения между федеральным центром и регионами, в которых будут определены "встречные обязательства" территорий по уровню финансирования здравоохранения, обеспечению целевого использования выделяемых средств, обеспечению взаимодействия по реализации данного проекта.
Реализация основных мероприятий данного проекта позволит получить следующие результаты:
- снижение показателей смертности и инвалидности населения Российской Федерации за счет повышения доступности и качества медицинской помощи;
- удовлетворение потребности населения Российской Федерации в бесплатной высокотехнологичной медицинской помощи;
- приближение отечественного здравоохранения к европейским стандартам оказания медицинской помощи населению (оборудование, технологии, уровень сервиса, квалификация работников);
- укрепление позиций России на внутреннем и международном рынке медицинских услуг и технологий (экономические и профессиональные стимулы для реализации отечественных разработок на международном уровне и привлечения иностранных пациентов в российские клиники);
- улучшение качества жизни больных, нуждающихся в высокотехнологичной медицинской помощи (снижение времени ожидания услуги до минимума; сохранение частичной или полной трудоспособности);
- решение социальных проблем в части медицинского обеспечения граждан, нуждающихся в государственной социальной поддержке;
- повышение престижа труда медицинских работников первичного звена здравоохранения, в участковую службу должны прийти молодые квалифицированные специалисты.
Муниципальные органы управления здравоохранением
Для осуществления собственной и переданной компетенции в области охраны здоровья населения органы местного самоуправления создают управленческие структуры в форме отделов (комитетов, управлений) здравоохранения. В небольших муниципалитетах либо выделяется ставка специалиста по вопросам здравоохранения в комплексном отделе социальной политики, либо полномочия по управлению здравоохранением возлагаются на главного врача территориального медицинского объединения (ТМО).
При муниципальных органах здравоохранения в соответствии с уставом муниципального образования могут создаваться комиссии для коллегиального обсуждения вопросов охраны здоровья местного населения, рассмотрения муниципальных программ здравоохранения, в частности определения видов, объемов и объектов медицинской помощи, источников ее финансирования, порядка предоставления бесплатной медицинской помощи, контроля выполнения установленных норм и правил.
Муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют свою деятельность в соответствии с планами, сформированными с учетом региональных планов развития здравоохранения, анализа состояния здоровья населения муниципального образования, имеющихся местных ресурсов отраслевой системы.
Вопросы для самоконтроля
1. Что включает в себя система здравоохранения на территории муниципального образования?
2. Каковы цели и задачи муниципальной системы здравоохранения?
3. Каковы полномочия органов местного самоуправления по охране здоровья населения?
4. Каковы источники финансирования муниципального здравоохранения?
5.5. Муниципальное управление
социальной поддержкой отдельных групп населения
Проблемы социальной защиты и поддержки
отдельных групп населения
Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.
Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных социально уязвимых категорий граждан.
Социальная защита и поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство, а к компетенции поселений - оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в них жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы местного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных граждан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.
Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения показаны на рис. 5.5.1.
┌────────────────────────────┐
│ Формы социальной поддержки │
└─────────────┬──────────────┘
┌──────────────┬──────────────┼────────────┬──────────────┐
┌───┴────┐┌────────┴───────┐┌─────┴────┐┌──────┴──────┐┌──────┴────┐
│Денежные││ Помощь ││ Льготы ││ Субсидии ││Компенсации│
│пособия ││ в натуральной ││ (скидки) ││ (целевые ││(возмещение│
└────────┘│форме (продукты,││при оплате││средства для ││ некоторых │
│ одежда) ││ряда услуг││оплаты услуг)││ расходов)│
└────────────────┘└──────────┘└─────────────┘└───────────┘
Рис. 5.5.1. Основные формы социальной поддержки
отдельных групп населения
Муниципальная политика в области социальной защиты и поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предотвращение попадания отдельных уязвимых групп населения и граждан в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам населения и отдельным гражданам.
Критерии и механизмы оказания социальной поддержки
на муниципальном уровне
К основным критериям для оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан на муниципальном уровне относятся следующие.
1. Низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потребительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества. Состав, структура и стоимость этого набора меняются в соответствии с изменениями общепринятых жизненных стандартов.
2. Нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания.
3. Утрата жилища и имущества.
Категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке, приведены на рис. 5.5.2.
┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ Категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке │
└────────────────────┬──────────────────────────────────┘
┌───────────────┬─┴──────────────┐
┌───────┴────────┐┌─────┴────┐┌──────────┴──────────────────────┐
│Нетрудоспособные││Малоимущие││Попавшие в экстремальные ситуации│
└─┬─────┬──┬──┬──┘└──────────┘└───┬───┬──┬───────┬──────────────┘
┌─┴──┐┌─┴─┐│┌─┴─┐ ┌─┴──┐│┌─┴──┐ ┌──┴───┐
│Пен-││Ин-│││Де-│ │Без-│││Бе- │ │Без │
│сио-││ва-│││ти │ │ра- │││жен-│ │опре- │
│не- ││ли-│││ │ │бот-│││цы и│ │делен-│
│ры ││ды │││ │ │ные │││пе- │ │ного │
└────┘└───┘│└───┘ └────┘││ре- │ │места │
│ ││се- │ │жи- │
│ ││лен-│ │тель- │
│ ││цы │ │ства │
│ │└────┘ └──────┘
┌──────────┴───────────────┐ ┌───────┴────────────────────────┐
│ Граждане, находящиеся │ │ Пострадавшие при чрезвычайных │
│ на попечении государства │ │ ситуациях (пожары, наводнения, │
│ (в домах престарелых, │ │ землетрясения, радиационное │
│ инвалидов и т.д.) │ │ воздействие и др.) │
└──────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘
Рис. 5.5.2. Категории граждан,
нуждающихся в социальной поддержке
Для каждой из перечисленных категорий государством разрабатываются специфические программы социальной защиты, а на местном уровне - программы социальной поддержки.
Социальная защита и поддержка населения эффективны при применении программного подхода. Можно выделить два вида программ: объектные (рассчитанные на определенную социальную группу населения) и проблемные (рассчитанные на решение какой-то социальной проблемы, например ликвидацию последствий аварии на Чернобыльской АЭС).
Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки населения в муниципальных образованиях создаются различные учреждения социального обслуживания, а в структуре местных администраций - органы (отделы, комитеты, департаменты) социальной защиты. Структура этих органов и учреждений зависит от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, наличия необходимых специалистов. Она представлена на рис. 5.5.3.
┌───────────────────────────────────────┐
│ Субъекты социальной защиты │
│ населения в муниципальном образовании │
└─────┬─────────────────────────────┬───┘
\/ \/
┌──────────────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────┐
│ Органы управления социальным │ │ Учреждения │
│ обслуживанием │ │ социального обслуживания │
└──┬───────┬───────┬───────┬───┘ └──┬─────────┬──────────┬─────────┬─────┘
\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/
┌─────┐┌──────┐┌──────┐┌───────┐ ┌────────┐┌────────┐┌────────┐┌─────────┐
│От- ││Отде- ││Отде- ││Отделы │ │Муници- ││Социаль-││Центры ││Стацио- │
│делы ││лы по ││лы ма-││по де- │ │пальные ││но-реа- ││психо- ││нарные │
│пен- ││выпла-││терин-││лам ве-│ │центры ││билита- ││лого- ││учреж- │
│сион-││те со-││ства и││теранов│ │социаль-││ционные ││педаго- ││дения │
│ного ││циаль-││дет- ││и инва-│ │ного об-││центры ││гической││социаль- │
│обес-││ных ││ства ││лидов │ │служива-││для не- ││помощи ││ного об- │
│пече-││посо- ││ ││и др. │ │ния ││совер- ││населе- ││служива- │
│ ния ││бий ││ ││ │ │ ││шенно- ││нию ││ния и др.│
│ ││ ││ ││ │ │ ││летних ││ ││ │
└─────┘└──────┘└──────┘└───────┘ └────────┘└────────┘└────────┘└─────────┘
Рис. 5.5.3. Субъекты социальной поддержки населения
в муниципальном образовании
Примечание. Муниципальные службы пенсионного обеспечения создаются в случае принятия решений органов местного самоуправления о выплате муниципальных пенсий.
Основную организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг осуществляют муниципальные центры социального обслуживания. Они призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах могут создаваться цеха, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т.д.
Ниже рассмотрены основные направления деятельности муниципальных органов управления и учреждений социальной защиты населения.
Муниципальная поддержка
граждан пожилого возраста и инвалидов
Федеральный перечень социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам, включает:
- услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания (материально-бытовые услуги, услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией, правовые услуги и т.п.);
- услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты способности к самообслуживанию (услуги по организации питания, быта и досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, содействие в трудоустройстве и т.п.).
Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. При этом социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" органы местного самоуправления:
- определяют условия капитального ремонта жилых помещений, принадлежащих инвалидам Великой Отечественной войны, за счет средств местных бюджетов;
- определяют условия первоочередного получения местных строительных материалов инвалидами Великой Отечественной войны для жилищного строительства;
- бесплатно предоставляют жилые помещения в муниципальном жилищном фонде в первую очередь инвалидам Великой Отечественной войны (инвалидам войны I группы вне очереди);
- обеспечивают реализацию других мер социальной поддержки инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий на территориях других государств, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств и других групп ветеранов.
Инвалиды освобождаются от арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании. Они имеют право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством РФ. Органы местного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов определяют порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов.
Муниципальная поддержка семьи, материнства и детства
Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере предполагает их участие в решении следующих государственных задач:
- обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, увеличение помощи малоимущим семьям;
- улучшение охраны здоровья семьи;
- увеличение помощи семье в воспитании детей;
- содействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда;
- поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций;
- развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей; поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах.
Органы местного самоуправления поселений осуществляют первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их передачи на воспитание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в учреждения всех типов для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
Органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов:
- стимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм собственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных лагерей;
- создают органы опеки и попечительства, устанавливают опеку и попечительство;
- исходя из установленных норм материального обеспечения выделяют на приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Денежные средства выделяются приемным семьям на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оплату бытового обслуживания. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения;
- осуществляют необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства;
- обеспечивают детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору.
В соответствии с Федеральным законом 2003 года все перечисленные функции (за исключением опеки и попечительства) следует рассматривать как государственные полномочия.
Муниципальная поддержка лиц,
оказавшихся в критических ситуациях
К их числу относятся лица без определенного места жительства, беженцы и вынужденные переселенцы, семьи, лишившиеся кормильца, погорельцы и другие граждане, нуждающиеся в срочной социальной помощи. Для ее осуществления в муниципальных образованиях создаются отделения срочной социальной помощи.
Услуги отделений или муниципальных центров социального обслуживания включают в себя оказание разовых услуг остро нуждающимся гражданам, содействие в предоставлении временного жилого помещения, обеспечение одеждой, обувью, оказание материальной помощи и т.п.
Услуги, предоставляемые в полустационарных условиях, т.е. в отделениях дневного (ночного) пребывания, в том числе для лиц без определенного места жительства, могут включать услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские услуги и т.п.
Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль соблюдения государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания. Они предоставляют муниципальным учреждениям помещения для организации социального обслуживания, а также выделяют площади для создания специализированных производств для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.
Финансирование социального обслуживания населения
Социальное обслуживание осуществляется соответствующими учреждениями бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание предоставляется в объемах, определяемых региональными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги оказываются в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно Федеральному закону "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", для учреждений социального обслуживания, как муниципальных, так и иных, предусмотрен льготный режим налогообложения в порядке, установленном законодательством о налогообложении.
Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет субвенций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципальный бюджет на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов. Муниципальные образования вправе направлять на эти цели дополнительные средства из местных бюджетов.
В современном законодательстве наблюдается тенденция к передаче исполнения функций социального обслуживания с муниципального уровня на уровень субъектов РФ. Последствия этого неоднозначны. С одной стороны, передача функций социального обслуживания субъектам РФ делает эту систему менее зависимой от конкретной ситуации в каждом муниципальном образовании. С другой стороны, сокращается активность местных сообществ в решении социальных проблем, снижается эффективность реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан в области социальной защиты. Может снизиться качество и компетентность руководства социальными процессами, эффект использования адресного подхода к оказанию социальной помощи и обслуживания, гибкость и эффективное реагирование на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы содержание и цели муниципальной политики в области социальной поддержки населения?
2. Какие механизмы используются при осуществлении социальной поддержки населения в муниципальном образовании?
3. Какие существуют критерии выделения объектов социальной помощи?
4. Какие учреждения социального обслуживания могут создаваться на территории муниципального образования?
5.6. Муниципальное управление образованием
Государственная и муниципальная политика
в сфере образования
Образовательный уровень населения - одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований самой крупной статьей расходов местных бюджетов.
Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики, базирующейся на следующих принципах: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании.
В России проводится политика реформирования сферы образования. Предусматривается переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов. Эти изменения неоднозначно воспринимаются в обществе, но тем не менее Россия готовится к переходу на мировую систему образования. Расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Интерес населения к образованию растет, что проявляется в первую очередь в увеличении конкурса в вузы. Но параллельно с системой бесплатного образования развивается платное образование во всех звеньях - от детских садов до университетов. Этот процесс имеет ряд негативных последствий: бесплатное образование становится менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации, усиливающий неравенство граждан при его получении.
Реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней единообразной системы учебных заведений, поэтому содержание образования с разноуровневым обучением дифференцируется. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только создаются. В результате возникает ряд сложных проблем: отсутствие четких требований к управленцам, нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля и прогноза количественных и качественных характеристик образовательных услуг и др. Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.
Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного самоуправления в области образования, являются статья 43 Конституции РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года, Закон РФ "Об образовании", Федеральные законы "Об утверждении федеральной программы развития образования", "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", "О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования", "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и другие правовые акты. Данные Законы детализируются в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования России, региональном законодательстве.
В соответствии с Законом РФ "Об образовании" (с последующими изменениями и дополнениями) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного школьного образования по основным образовательным программам, за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, отнесенного к полномочиям субъектов РФ;
- организация предоставления дополнительного образования детям и бесплатного дошкольного образования;
- создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- учет детей, подлежащих обязательному обучению по программам основного общего образования;
- опека и попечительство.
Система управления образованием на муниципальном уровне
Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, важно дать системе образования стимул к движению вперед - это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта "Образование".
Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода. Во-первых, предстоит выявить возможные "точки роста". Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым - то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, - это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики - чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.
Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием позволят сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.
Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.
Цель Национального проекта "Образование" - ускорить модернизацию российского образования, обеспечить успешность комплекса мер по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы страны, в конечном счете достичь современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям.
Приоритетный национальный проект "Образование" включает следующие направления: "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования", "Внедрение современных образовательных технологий", "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня", "Повышение уровня воспитательной работы в школах" и "Развитие системы профессиональной подготовки в армии" (табл. 5.6.1).
Таблица 5.6.1
Основные мероприятия
приоритетного национального проекта "Образование"
|
Направление |
Основные мероприятия |
|
Поддержка |
Стимулирование вузов, активно внедряющих |
|
Стимулирование общеобразовательных |
|
|
Предоставление грантов талантливой молодежи |
|
|
Поощрение лучших учителей |
|
|
Внедрение |
Разработка и размещение в открытом доступе |
|
Развитие технической основы современных инфор- |
|
|
Оснащение школ учебно-наглядными пособиями и |
|
|
Создание |
Создание университетов в Южном и Сибирском |
|
Создание бизнес-школ в московском регионе и |
|
|
Повышение уровня |
Дополнительное ежемесячное вознаграждение за |
|
Развитие системы |
Создание в воинских частях учебных центров |
|
Организация обучения на подготовительных |
|
|
Сельский |
Приобретение школьных автобусов |
В проекте заложено два основных механизма стимулирования необходимых системных изменений в образовании. Во-первых, это выявление и приоритетная поддержка лидеров - "точек роста" качества образования. Во-вторых, внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов и подходов - "центров кристаллизации" институциональных изменений. Каждое направление национального проекта является комплексным в том смысле, что ведет к целому ряду принципиальных изменений в качестве образования.
Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (рис. 5.6.1).
┌─────────────────────┐
│ Система образования │
└─────────┬───────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Государственные образовательные стандарты │
└───────────────────────┬───────────────────┘
\/
┌───────────────────────────┐
│ Образовательные программы │
└───────────────┬───────────┘
┌─────────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌─────────────────────┐ ┌──────────────────┐
│ Общеобразовательные │ │ Профессиональные │
└──────────┬──────────┘ └──────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────────┐
│ Органы муниципального управления образованием │
└───────────────────────┬───────────────────────┘
\/
┌──────────────────────────┐
│ Муниципальные учреждения │
└──────────────┬───────────┘
┌────────────────────────┼────────────────────┐
\/ \/ \/
┌───────────────────┐┌─────────────────────┐┌────────────────────┐
│ Детские дошкольные││ Общеобразовательные ││Иные образовательные│
│ ││ ││ учреждения │
└───────────────────┘└─────────────────────┘└────────────────────┘
Рис. 5.6.1. Структура системы образования
на муниципальном уровне
Деятельность муниципальных образовательных учреждений разных видов регулируется типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами образовательных учреждений. Учредителями муниципальных учреждений образования являются местные органы управления образованием. На основании их решения органы управления муниципальным имуществом передают учреждениям образования в оперативное управление соответствующее имущество и в бессрочное бесплатное пользование - участки земли.
Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей.
На территории муниципальных образований (городов) может располагаться большое количество образовательных учреждений различного профиля и форм собственности (рис. 5.6.2). Органы муниципального управления образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в целях представления и защиты интересов жителей, обучающихся в них.
┌─────────────────┐
│ Образовательные │
│ учреждения │
└───────┬─────────┘
┌──────────────────┴──────────┐
┌─────────┴──────────┐ ┌────────────┴─────────┐
│ Формы собственности│ │ Профиль │
└┬───────────────────┘ └─┬────────────────────┘
│ ┌─────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
├─┤ Муниципальные │ ├┤ Дошкольные │
│ └─────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
├─┤ Государственные │ ├┤ Общеобразовательные │
│ └─────────────────┘ ││(начальное, основное, полное │
│ ┌─────────────────┐ ││ среднее образование) │
├─┤ Ведомственные │ │└─────────────────────────────┘
│ └─────────────────┘ │┌─────────────────────────────┐
│ ┌─────────────────┐ ││ Начального и среднего │
└─┤ Частные │ ├┤профессионального образования│
└─────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
│ Специальные │ ├┤ Высшего профессионального │
│ (коррекционные) ├──┤│ образования │
│ для воспитанников │ │└─────────────────────────────┘
│с отклонениями в развитии│ │┌─────────────────────────────┐
└─────────────────────────┘ ││ Дополнительного образования │
┌─────────────────────────┐ ├┤ детей и взрослых │
│ Учреждения для детей - │ │└─────────────────────────────┘
│сирот и детей, оставшихся├──┤┌─────────────────────────────┐
│без попечения родителей │ ││ Внешкольные (дома и дворцы │
└─────────────────────────┘ ├┤ детского творчества и др.) │
┌─────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
│ Учреждения специальных │ │┌─────────────────────────────┐
│ видов обучения ├──┤│ Другие учреждения, │
│ (музыкальные, │ └┤ осуществляющие │
│ художественные и др.) │ │ образовательный процесс │
└─────────────────────────┘ └─────────────────────────────┘
Рис. 5.6.2. Типы образовательных учреждений
на территории муниципального образования
Изменения в системе образования требуют совершенствования форм и методов деятельности органов местного самоуправления, дающих возможность поднять эффективность образования на должный уровень.
Финансирование муниципальной системы образования
В соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают налоговые льготы, стимулирующие его развитие.
Как уже отмечалось, финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных школах отнесено к расходным обязательствам субъектов РФ. Финансирование содержания имущественных комплексов школ осуществляется из местных бюджетов.
Уставом образовательного учреждения может быть предусмотрена предпринимательская деятельность (сдача в аренду основных фондов и имущества, оказание посреднических услуг и т.п.). Органы местного самоуправления вправе приостановить такого рода мероприятия, если они идут в ущерб собственно образовательной деятельности, предусмотренной уставом учреждения.
Новая политика вариативного образования привела к необходимости изыскания дополнительных источников финансирования. С этой целью могут быть выделены следующие экономические и организационные меры.
1. Стимулирование платежеспособного спроса на образование через налоговые льготы для предприятий, которые принимают решение о заказе специалистов, образовательные кредиты и страхование. Доля прямых заказов (договоров) в этом случае может расти, при этом реализуется свобода выбора учащимися и их семьями образовательных учреждений и форм получения образования. Этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося.
2. Дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданного им имущества. Для этого требуется расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений и формирование действенной системы попечительского, общественного и административного контроля эффективности хозяйственных решений, принимаемых администрациями учебных заведений.
3. Постепенное уравнивание всех учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного или муниципального заказа на образование. Это требует развития системы контроля обеспечения государственных образовательных стандартов, качества знаний учащихся и студентов.
Взаимодействие органов местного самоуправления
с учреждениями высшей школы и науки
Важную роль в повышении образовательного уровня населения играет взаимодействие муниципальной власти с учреждениями высшей школы и науки.
Высшие учебные заведения в РФ могут быть государственными и негосударственными (частными). Муниципальных вузов практически нет.
Муниципальная власть заинтересована в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает:
- подготовку местных квалифицированных кадров;
- проведение прикладных научных исследований по проблемам местной жизни и развития территории;
- повышение имиджа территории и формирование (расширение) ее культурного слоя.
Аналогично муниципальная власть заинтересована в развитии сети научных учреждений на территории.
Поддержка органами местного самоуправления учреждений высшего образования и науки может состоять в льготном налогообложении, предоставлении помещений в аренду, содействии в обеспечении жильем преподавательских и научных кадров. Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный заказ вузам и научным учреждениям на проведение прикладных исследований.
Муниципальные органы управления образованием
Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов. В настоящее время структура этих органов не регламентирована и осуществляется в разных формах в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, сети образовательных учреждений, а также наличия необходимых специалистов. На практике органы управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как отдел (комитет, департамент) образования в структуре местной администрации, имеющий статус юридического лица.
Муниципальные органы управления образованием, как правило, наделяются следующими функциями (рис. 5.6.3).
┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ Функции муниципального органа управления образованием │
└───────────────────────┬───────────────────────────────┘
┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────┐
│ Планирование, организация, │ ├─┤ Помощь в научно-методическом │
│ регулирование и контроль ├─┤ │ обеспечении муниципальных │
│ деятельности муниципальных │ │ │ образовательных учреждений │
│ образовательных учреждений │ │ └──────────────────────────────┘
└────────────────────────────┘ │ ┌──────────────────────────────┐
┌────────────────────────────┐ │ │ Обеспечение содержания │
│ Контроль условий аренды │ ├─┤ и развития подведомственных │
│ зданий, помещений и иного ├─┤ │ учреждений │
│ имущества подведомственных │ │ └──────────────────────────────┘
│ учреждений │ │ ┌──────────────────────────────┐
└────────────────────────────┘ │ │ Информационное │
┌────────────────────────────┐ │ │ обеспечение подведомственных │
│ Координация деятельности │ ├─┤ учреждений │
│ немуниципальных ├─┤ └──────────────────────────────┘
│ образовательных учреждений │ │ ┌──────────────────────────────┐
└────────────────────────────┘ │ │ Контроль исполнения │
┌────────────────────────────┐ │ │ законодательства │
│ Взаимодействие │ ├─┤ об образовании, соблюдения │
│ с учреждениями науки ├─┤ │ образовательных стандартов │
│ и высшей школы │ │ │ и нормативов │
└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘
┌────────────────┴────────────────────────────┐
│ Анализ состояния и прогнозирование развития │
│ системы образования на территории │
└─────────────────────────────────────────────┘
Рис. 5.6.3. Функции муниципального органа
управления образованием
Вопросы для самоконтроля
1. Какие принципы заложены в основу муниципальной образовательной политики?
2. Из каких элементов складывается муниципальная система образования?
3. Каковы базовые нормативные акты, определяющие задачи органов местного самоуправления в области образования?
4. Каковы источники финансирования муниципальной системы образования?
5. Какое значение имеет взаимодействие органов местного самоуправления с учреждениями высшего образования и науки?
5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
Государственная и муниципальная политика в сфере культуры
Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории.
Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируется Конституцией РФ (ст. 44). Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" был первым отраслевым законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.
Культура - это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники, пополнять копилку достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к достижениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.
Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.
Культурное наследие - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом федеральным законодательством при условии сохранения основного вида деятельности, профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения.
Культурные блага - услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.
Культурная деятельность - деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.
К сфере культуры относятся разнообразные организации и виды деятельности (рис. 5.7.1).
┌───────────────────────────────┐┌──────────────┐┌──────────┐
│ Культурно- ││ Библиотечное ││ Музейное │
│ просветительская деятельность ││ дело ││ дело │
└──────────────────────┬────────┘└─┬────────────┘└───┬──────┘
┌──────────────┐ │ │┌────────────────┘
│ Театрально- │ │ ││ ┌────────────────────┐
│ концертная │ ┌──┴───────────┴┴┐ │ Кино-, │
│ деятельность ├────┤ ├────┤ видеопроизводство │
└──────────────┘ │ │ └────────────────────┘
┌──────────────┐ │ Сфера │ ┌────────────────────┐
│ Цирковая ├────┤ культуры │ │ Изобразительные │
│ деятельность │ │ ├────┤ искусства │
└──────────────┘ │ │ └────────────────────┘
┌──────────────┐ │ │ ┌────────────────────┐
│ Декоративно- ├────┤ ├────┤ Содержание │
│ прикладное │ └┬─────────────┬┬┘ │ и реставрация │
│ искусство │ │ ││ │ памятников истории │
└──────────────┘ │ ││ │ и культуры │
│ ││ └────────────────────┘
│ │└──────────┐
┌──────────────────┴┐┌───────────┴─┐┌────────┴────┐
│ Историко-архивная ││ Радио и ││ Краеведение │
│ деятельность ││ телевидение ││ │
└───────────────────┘└─────────────┘└─────────────┘
Рис. 5.7.1. Состав сферы культуры
Формирование и осуществление осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.
К полномочиям федерального уровня власти относится определение политики в области культуры и искусства, приоритетов реформирования отрасли, определение в федеральном бюджете необходимых финансовых средств для решения этих задач, контроль и финансирование деятельности федеральных учреждений культуры.
На уровне субъектов РФ реализуются федеральные программы в области культуры и искусства, разрабатываются региональные целевые программы, а также необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы, предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям культуры и искусства.
Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон 2003 года относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
Организация управления и финансирование культуры
в муниципальном образовании
Органы местного самоуправления осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий. В собственности муниципальных образований могут находиться имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы, иные объекты (музеи, галереи, библиотеки и т.д.).
Финансирование муниципальной сферы культуры осуществляется за счет бюджетных средств и оказания платных услуг. Общественные объединения, предприятия, организации и граждане имеют право самостоятельно или на договорной основе создавать фонды для финансирования культурной деятельности. В качестве соучредителей фондов могут выступать также и органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, участвуя в осуществлении государственной политики в области культуры, не могут вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, за исключением случаев, предусмотренных законом (если эта деятельность ведет к пропаганде войны, насилия, жестокости и т.д.). Культурная деятельность может быть запрещена судом в случае нарушения законодательства. Органы местного самоуправления должны исходить из признания равного достоинства культур, равенства прав и свобод в области культуры всех проживающих на территории муниципального образования этнических общностей и религиозных конфессий. Вопросы поддержки народных художественных промыслов, региональных и местных национально-культурных автономий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности отнесены федеральным законодательством к полномочиям субъектов РФ. Органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям муниципальное имущество в собственность или в аренду.
Деятельность органов местного самоуправления в области культуры должна быть направлена на обеспечение общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей для населения. В пределах своей компетенции органам местного самоуправления следует создавать условия для развития сети специальных учреждений и организаций - школ искусств, студий, курсов, оказывать поддержку этим учреждениям, обеспечивать доступность и бесплатность для населения муниципальных библиотек, других учреждений культуры.
Органы местного самоуправления вправе приостанавливать предпринимательскую деятельность муниципальных организаций культуры, если она наносит ущерб уставной деятельности организации, до решения суда по данному делу. Выполняя контрольные функции в сфере культуры, органы местного самоуправления осуществляют охрану памятников природы, культуры, истории, находящихся в их ведении.
Организация сферы досуга в муниципальном образовании
Понятие "досуг", в отличие от понятия "культура", имеет одно толкование - "свободное время". Система предпочтений и ценностная направленность досуга характеризуют уровень культуры человека, оказывают прямое влияние на его профессиональную деятельность и, как следствие, на экономическую стабильность общества.
К объектам досуга на территории муниципального образования относятся городские леса и парки, скверы, пляжи, иные рекреационные объекты, детские городки, аттракционы, иные развлекательные сооружения. Федеральный закон 2003 года относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для организации досуга и массового отдыха жителей, обустройство мест массового отдыха. Забота о содержании этих объектов, как правило, возлагается на муниципальные органы культуры, финансируется через них. К достижениям культуры, как правило, приобщаются на досуге, поэтому и существует термин "культурно-досуговая" сфера. Одной из функций местных органов культуры является организация и проведение массовых мероприятий развлекательного характера: праздников, фестивалей, иных зрелищных мероприятий.
Культурно-досуговая сфера вышла далеко за пределы традиционной клубной практики и культурно-массовой работы. Ее характеризуют развитие интеграционных процессов и устранение межведомственных барьеров: всплеск самоуправляемых общественных инициатив в виде фондов, ассоциаций, движений, формальных и неформальных любительских объединений; широкий спектр развлечений, предоставляемый досуговой индустрией, и, наконец, вторжение в культуру рынка с его жесткими рациональными законами. Особенностью современной ситуации является развитие любительского движения, создание различных объединений, возрождение камерных, салонных форм общения.
На выбор вида досуговой деятельности влияет много факторов образовательного, социального, экономического характера, а также состояние материально-технической базы учреждений культуры как основы социального досуга. Все эти факторы отражаются на статусе, типологии и функциональных особенностях учреждений культуры и досуга.
Многие сферы массовой культуры и досуга самоокупаемы, а некоторые (например, организация концертов популярных артистов, казино и др.) служат источниками пополнения местных бюджетов. Местная власть должна способствовать развитию всех форм организации культурной и досуговой деятельности на территории муниципального образования.
Муниципальные органы культуры
Для осуществления функций регулирования и поддержки культуры и искусства и организации сферы досуга в администрации муниципального образования может создаваться структурное подразделение по вопросам культуры с правами юридического лица. При нем могут создаваться совещательные органы: общественный совет по культуре, художественный совет, советы директоров, объединенные методические советы учреждений культуры, советы по кино, другие совещательные органы.
Основные функции муниципального органа управления культурой показаны на рис. 5.7.2.
┌─────────────────────────────────┐
│ Функции муниципального органа │
│ управления культурой │
└────────────┬────────────────────┘
┌─────────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────────┐
│ Координация культурно- │ │ │ Контроль за содержательной │
│ просветительской работы ├─┤ │ и финансово-хозяйственной │
│ организаций и учреждений │ ├─┤ деятельностью учреждений │
└─────────────────────────────┘ │ │ культуры и досуга │
┌─────────────────────────────┐ │ └─────────────────────────────┘
│ Методическая и финансовая ├─┤ ┌─────────────────────────────┐
│ помощь учреждениям культуры │ ├─┤ Выдача лицензий на ведение │
└─────────────────────────────┘ │ │ коммерческой деятельности │
┌─────────────────────────────┐ │ │ в сфере культуры и досуга │
│ Проведение общественных │ │ │ на территории │
│ мероприятий (смотры, ├─┤ └─────────────────────────────┘
│ фестивали, выставки и др.) │ │ ┌─────────────────────────────┐
└─────────────────────────────┘ ├─┤ Организация обустройства │
┌─────────────────────────────┐ │ │ мест массового отдыха, │
│ Учет, охрана, содержание │ │ │ культурного обслуживания │
│ и реставрация памятников │ │ │ этих мест │
│ истории и культуры местного ├─┤ └─────────────────────────────┘
│ значения, заповедных мест │ │ ┌─────────────────────────────┐
└─────────────────────────────┘ │ │ Взаимодействие с творческими│
┌─────────────────────────────┐ ├─┤ союзами и общественными │
│ Контроль за использованием │ │ │ организациями в сфере │
│ средств культурных фондов │ │ │ культуры │
│ муниципальных предприятий ├─┤ └─────────────────────────────┘
│ и учреждений, принятие в │ │ ┌─────────────────────────────┐
│ необходимых случаях мер │ ├─┤ Поддержка народных │
│ по их централизации │ │ │ промыслов и обрядов │
└─────────────────────────────┘ │ └─────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────┐
│ │ Разработка предложений по │
│ │ строительству, реконструкции│
└─┤ и ремонту зданий подведом- │
│ ственных организаций, кон- │
│ троль за выполнением работ │
└─────────────────────────────┘
Рис. 5.7.2. Функции муниципального органа
управления культурой
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое "культура", "культурные блага", "культурные ценности"?
2. Каковы приоритетные направления государственной политики РФ в сфере культуры?
3. Какова роль органов местного самоуправления в сфере культуры?
4. Каковы функции органов местного самоуправления в досуговой сфере?
5. Каковы основные функции муниципального органа управления культурой?
5.8. Муниципальное управление развитием
физической культуры и спорта
Государственная и муниципальная политика
в сфере физической культуры и спорта
Развитие физической культуры и спорта является важным фактором укрепления здоровья населения, увеличения продолжительности жизни. Федеральный закон 2003 года относит к вопросам местного значения поселений и городских округов обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта на соответствующих территориях.
Физическая культура - составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья.
Спорт - составная часть физической культуры, исторически сложившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям.
Таким образом, физическая культура и спорт - это один из видов человеческой деятельности, направленной на физическое совершенствование населения в целом и каждого отдельного человека, деятельности, оказывающей оздоровительное, воспитательное, политическое и социально-экономическое воздействие на общественное развитие человечества.
Сфера физической культуры и спорта делится на два больших сегмента: профессиональный спорт (спорт высших достижений) и массовая физическая культура и спорт. Профессиональным спортом занимаются федеральные и региональные органы государственной власти, массовой физической культурой и спортом - органы местного самоуправления. Впрочем, многие крупные города содержат профессиональные спортивные коллективы и отдельных спортсменов за счет средств местных бюджетов и спонсорской поддержки.
Регулирование развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях осуществляется по следующим направлениям (рис. 5.8.1).
┌───────────────────┐┌────────────────────────────┐┌─────────────────────┐
│ Финансирование ││ Содержание физкультурно- ││Создание условий для │
│ мероприятий ││ оздоровительных, ││развития физической │
│ в области ││ спортивных сооружений, ││культуры и спорта в │
│физической культуры││ находящихся в собственности││сельской местности │
│ и спорта ││ муниципального образования ││(как особая проблема)│
└───────────────────┘└────────────────────────────┘└─────────────────────┘
/\ /\ /\
└────────────┐ │ ┌──────────────┘
┌────────────────────┐ ┌──┴────────┴──────┴──┐ ┌───────────────────────┐
│ Поддержка │ │ Регулирование │ │ Оказание адресной │
│ международных │ │ вопросов развития │ │ финансовой поддержки │
│связей физкультурно-│<─┤ физической культуры ├─>│ негосударственным │
│ спортивных │ │ и спорта │ │физкультурно-спортивным│
│ организаций │ │ │ │ организациям │
└────────────────────┘ └──┬────────┬──────┬──┘ └───────────────────────┘
┌────────────┘ │ └──────────────┐
\/ \/ \/
┌─────────────────────┐┌───────────────────────────┐┌────────────────────┐
│ Поощрение ││ Поддержка физкультурно- ││ Льготы спортсменам,│
│ меценатства и ││ оздоровительных и ││ работникам, │
│ благотворительности ││ спортивных организаций и ││ налогоплательщикам,│
│ в сфере физкультуры ││ сооружений и укрепление их││ вкладывающим │
│ и спорта ││ материально-технической ││ средства в развитие│
│ ││ базы ││ физической культуры│
│ ││ ││ и спорта │
└─────────────────────┘└───────────────────────────┘└────────────────────┘
Рис. 5.8.1. Направления муниципального регулирования
вопросов развития физической культуры и спорта
Правовое регулирование отношений в сфере формирования и реализации местной политики развития физической культуры и спорта осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Законом "О физической культуре и спорте в РФ", другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.
Муниципальные органы управления физической культурой
и спортом, их взаимодействие с общественностью
В управлении развитием физической культуры и спорта органы муниципального управления исходят из принципа самоуправления местных физкультурно-спортивных организаций. Основная цель - ориентация деятельности физкультурно-спортивных учреждений и общественных организаций преимущественно на развитие массовой физической культуры и спорта.
На муниципальном уровне регулирование вопросов развития физической культуры и спорта осуществляет соответствующее структурное подразделение (управление, отдел, комитет и т.д.) администрации, которое совместно с другими (в области образования, здравоохранения и др.) регулирует деятельность следующих учреждений и организаций:
- спортивных клубов, кружков, действующих на самодеятельной и профессиональной основе в образовательных учреждениях, иных организаций независимо от форм собственности и по месту жительства граждан;
- детско-юношеских спортивных школ, клубов физической подготовки, спортивно-технических школ, специализированных школ олимпийского резерва;
- образовательных учреждений и научных организаций в области физической культуры и спорта всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;
- муниципальных физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений (стадионов, плавательных бассейнов, спортивных залов, кортов, велотреков и др.).
В соответствии с Федеральным законом "О физической культуре и спорте в РФ" органы управления в области физической культуры и спорта взаимодействуют с ними по всем вопросам развития данной сферы, в частности:
- совместно проводят спортивные соревнования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивают повышение их квалификации, обеспечивают эффективное использование действующих и строительство новых спортивных сооружений;
- оказывают помощь физкультурно-спортивным объединениям, содействуют выполнению ими уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение. Совместная деятельность осуществляется на условиях договоров;
- осуществляют в установленном порядке сбор информации о деятельности физкультурно-спортивных организаций.
Важнейшим направлением политики органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта является физическое воспитание детей дошкольного возраста, а также обучающихся в образовательных учреждениях. При участии физкультурно-спортивных, профсоюзных, молодежных и иных организаций органы местного самоуправления реализуют программы, в которых предусматриваются:
- повышение качества физического воспитания на основе обязательных нормативных требований физической подготовленности в дошкольных и иных образовательных учреждениях, детских оздоровительных, молодежных и спортивных лагерях;
- расширение и реконструкция действующих спортивных сооружений, строительство новых спортивных сооружений для проведения физкультурно-оздоровительной работы и подготовки спортивных резервов;
- введение дополнительных учебных и внеучебных физкультурно-спортивных занятий в образовательных учреждениях по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ в области образования и в области физической культуры и спорта.
Органы местного самоуправления, физкультурно-спортивные объединения совместно с физкультурно-спортивными объединениями инвалидов участвуют в организации физкультурно-оздоровительной работы с инвалидами, проведении с ними физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, подготовке спортсменов-инвалидов и обеспечении направления их на всероссийские и международные спортивные соревнования.
В рамках молодежной политики органы местного самоуправления участвуют в организации физкультурно-оздоровительной работы с молодежью, способствуют ее привлечению к систематическим занятиям физической культурой и спортом в целях формирования здорового образа жизни, осуществляют мероприятия по профилактике правонарушений, совместно с физкультурно-спортивными организациями проводят массовые спортивные соревнования и спартакиады; создают с участием молодежных, детских и других организаций физкультурно-оздоровительные и спортивные клубы, в том числе оборонно-спортивные.
Развитие физической культуры и спорта по месту жительства и в местах массового отдыха может осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными программами развития физической культуры и спорта.
Финансирование развития физической культуры
и спорта на муниципальном уровне
Источниками финансирования развития физической культуры и спорта на муниципальном уровне являются средства местного бюджета, физкультурно-спортивных организаций, в том числе общественных физкультурно-оздоровительных объединений, а также от продажи билетов спортивных лотерей, благотворительные пожертвования юридических и физических лиц и другие поступления. При этом поступление средств из внебюджетных источников не может служить основанием для сокращения бюджетных отчислений на развитие физической культуры и спорта.
Органы местного самоуправления также имеют право:
- устанавливать льготы по налогам, сборам и платежам в местные бюджеты физкультурно-спортивным организациям, спортивным сооружениям всех форм собственности, осуществляющим деятельность в области оздоровления людей, массовой физической культуры и спорта;
- освобождать организации от уплаты части налога, поступающей на создание, содержание спортивных сооружений, а также проведение массовых спортивных мероприятий;
- вводить дополнительные компенсации и гарантии спортсменам, тренерам и другим организаторам физкультурно-спортивных мероприятий, призерам городских, районных соревнований и их тренерам за счет средств местного бюджета.
Органы местного самоуправления могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проведение в муниципальных спортивных сооружениях занятий бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей из малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников.
Содержание физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений по месту жительства граждан, в том числе ремонт таких сооружений, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работников физкультурно-спортивных организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осуществляются в порядке, определенном правовыми актами органов местного самоуправления.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы цели и приоритеты развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании?
2. Каковы основные направления деятельности органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта?
3. Какие существуют источники финансирования физической культуры и спорта на муниципальном уровне?
5.9. Муниципальная молодежная политика
Цели и задачи государственной и муниципальной
молодежной политики
В последние годы в России возросло внимание общественности к проблемам молодежи, проведены мероприятия по оказанию ей практической помощи в социализации. Однако пока не создано условий для осуществления долговременной эффективной молодежной политики, а влияние государства на ситуацию не носит системного характера. Нынешнее положение большей части молодых россиян вызывает серьезную тревогу. Продолжающееся социальное расслоение в молодежной среде, трудности с трудоустройством и получением достойной и хорошо оплачиваемой работы, утеря равных шансов на получение образовательных, медицинских, социально-бытовых и других социальных услуг, возрастающее различие взглядов среди молодежи по мировоззренческим, политическим и культурным вопросам, рост преступности, распространение наркомании ведут к духовному и экономическому обнищанию части подрастающего поколения, его нравственной и физической деградации. Такая ситуация требует формирования и реализации эффективной молодежной политики, направленной на решение проблем молодежи, обеспечение активного участия молодых граждан в социально-экономическом развитии России.
Муниципальная молодежная политика - совокупность целей и мер по их реализации, принимаемых органами местного самоуправления для создания и обеспечения условий и гарантий для самореализации молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Эта политика осуществляется на основе нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления и в русле государственной молодежной политики, придавая ей логическую стройность, системный и целостный характер и делая демократичными механизмы ее реализации. Молодежная политика разрабатывается и реализуется в отношении лиц в возрасте от 14 до 30 лет, общая численность которых в России превышает 30 миллионов человек. Правовые основы государственной молодежной политики определены Постановлением Верховного Совета РФ "Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в 1993 году. С тех пор ее главные направления не корректировались (даже после принятия Конституции РФ). В условиях возникшей правовой неопределенности субъекты РФ взяли на себя инициативу по развитию законодательного обеспечения в этой сфере, и в 1996 - 1997 годах законы о молодежной политике были приняты почти в 40 регионах.
Основные цели государственной молодежной политики:
- социальное становление, культурное, духовное и физическое развитие молодежи;
- реализация выдвигаемых молодежью общественно полезных инициатив, программ и проектов;
- наиболее полное участие молодежи в социально-экономической, политической и культурной жизни;
- расширение возможностей молодого человека в выборе жизненного пути, достижении личного успеха.
Для достижения поставленных целей необходимо взаимодействие органов государственной власти РФ, власти субъектов РФ и местного самоуправления (рис. 5.9.1).
┌──────────────────────────────────────────┐
┌────────┤ Полномочия в области молодежной политики │
│ └──────────────────────────────────────────┘
│ ┌──────────────────────────────────────────────┐
│ │ Определение приоритетов в области │
│┌─────────────────────┐ │ молодежной политики, разработка и реализация │
││ Федеральные органы │ │ федеральных целевых программ, обеспечение │
├┤ государственной ├─>│ финансирования федеральных целевых программ │
││ власти │ │ и мероприятий за счет средств федерального │
│└─────────────────────┘ │ бюджета и внебюджетных источников, │
│ │ стимулирование создания различных │
│ │ молодежных организаций │
│ └──────────────────────────────────────────────┘
│ ┌──────────────────────────────────────────────┐
│┌─────────────────────┐ │ Долевое финансирование межрегиональных │
││ Органы │ │ целевых программ и мероприятий, ведение │
├┤ государственной ├─>│ реестров молодежных и детских общественных │
││ власти субъектов РФ │ │ объединений, координация деятельности, а │
│└─────────────────────┘ │ также финансовая, организационная и │
│ │ методическая помощь, информационное │
│ │ содействие молодежным организациям и органам │
│ │ местного самоуправления в реализации │
│ │ молодежной политики │
│ └──────────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────────┐
││ Участие органов │ │ Создание условий для деятельности молодежных │
││ местного │ │ организаций в муниципальном образовании, │
││ самоуправления │ │ разработка местных целевых программ, │
└┤ в реализации ├─>│ организация временной трудовой занятости │
│ молодежной │ │ молодежи, подготовка квалифицированных │
│ политики в РФ │ │ кадров для работы с молодежью и др. │
└─────────────────────┘ └──────────────────────────────────────────────┘
Рис. 5.9.1. Полномочия органов государственной власти
и местного самоуправления в области молодежной политики
Только объединив усилия всех, кто участвует в разработке и реализации молодежной политики, можно успешно решить многочисленные и подчас очень сложные проблемы, которые проявляются как на муниципальном, так и на региональном и общероссийском уровне. Субъектами государственной молодежной политики в РФ являются органы государственной власти, местного самоуправления, работодатели, общественные объединения, другие юридические и физические лица, осуществляющие деятельность по созданию необходимых условий для жизни молодежи, ее образования, воспитания и развития.
Кроме того, в рамках реализации приоритетных национальных проектов государство оказывает поддержку инициативной, способной, талантливой молодежи. Выявить таких лидеров позволяют открытые и прозрачные конкурсные процедуры, проводимые в муниципальных образованиях, с участием гражданских институтов. Ежегодно 2,5 тысячам молодых людей - победителям всероссийских олимпиад и конкурсов будут выделяться именные гранты по 60 тысяч рублей.
Приоритетный национальный проект предусматривает оказание бюджетной поддержки в приобретении жилья молодым семьям и сельским специалистам, нуждающимся в жилье или улучшении жилищных условий. Им будут предоставляться бюджетные субсидии. Государство может оплатить часть покупки (строительства) или погасить первый взнос при получении ипотечного кредита.
Предоставление субсидий молодым семьям на приобретение жилья или оплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита на приобретение или строительство индивидуального жилья финансируется в размере 10% от средней стоимости стандартного жилья за счет федерального бюджета, не менее 25% за счет средств региональных или местных бюджетов для молодых семей, не имеющих детей, и не менее 30% за счет средств региональных или местных бюджетов для молодых семей, имеющих одного и более ребенка, в рамках подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей". Дополнительно субъекты, организующие подпрограммы, предоставляют участникам подпрограммы субсидию в размере не менее 5% средней стоимости жилья при рождении (усыновлении) одного ребенка на цели погашения части кредита (займа) или компенсацию затраченных собственных средств на приобретение жилья или строительство индивидуального жилья.
Реализация основных направлений муниципальной молодежной политики должна укреплять ее целостность. Основные направления, программы и проекты молодежной политики целесообразно реализовать в едином пакете федеральных, региональных и местных программ социально-экономического развития соответствующей территории.
Механизмы реализации муниципальной молодежной политики
Молодежная политика на муниципальном уровне, тесно связанная с государственной политикой, предполагает учет самых острых проблем молодежи конкретного муниципального образования в сфере здоровья и досуга, занятости и образования, бытовых проблем. На муниципальном уровне должна быть сформирована целостная система социальной поддержки молодежи, ее обучения и трудоустройства, которая способствует развитию молодежного и детско-юношеского движения и создает возможности регулирования миграции, обеспечения защиты прав и реализации интересов молодежи, поддержки молодых семей.
Реализация молодежной политики на муниципальном уровне сопряжена с рядом проблем.
1. Сохраняются ведомственная разобщенность и недостаточная координация в управлении молодежной политикой. Например, отделы по молодежной политике при многих муниципальных образованиях находятся в подчинении заместителей глав администраций по социальным вопросам, которые, как показывает практика, в большинстве случаев не относят проблемы молодежи к числу первоочередных.
2. Объекты социальной инфраструктуры для молодежи (например, оздоровительные лагеря) находятся в разноведомственной подчиненности, что не способствует координации действий.
3. Объем финансирования мероприятий в сфере молодежной политики не позволяет решать даже самые острые вопросы. В этих условиях важнейшей задачей муниципальных комитетов и отделов по делам молодежи является поиск источников финансирования. Зачастую привлеченные средства на молодежную политику в 1,5 - 2 раза превышают бюджетное финансирование. Они складываются из различных фондов, федерального и регионального финансирования, средств соисполнителей по программам, в том числе балансодержателей немуниципальных объектов социальной инфраструктуры.
Практика реализации молодежной политики показывает, что наиболее перспективным является программно-целевой подход. Он предполагает развитие на муниципальном уровне системы ежегодных государственных и муниципальных социальных заказов в сфере молодежной политики, которые распределяются на открытой конкурсной основе по итогам юридической, финансовой и социальной экспертизы. Получение социального заказа предполагает, что представленные на конкурс проекты и программы имеют необходимое ресурсное обеспечение. В частности, экономические ресурсы предусматривают следующее: возможность федерального финансирования или получения гранта; самофинансирование за счет разработки и осуществления самоокупаемых проектов, прежде всего на рынке информационных услуг; поиск спонсоров, заинтересованных в конечном результате.
Муниципальные органы реализации молодежной политики
В определении организационной структуры реализации молодежной политики существует явная неопределенность. 30 апреля 1998 года Указом Президента Российской Федерации N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" был упразднен Государственный комитет РФ по делам молодежи. Функции упраздненного комитета были переданы Министерству труда и социального развития Российской Федерации. Позже был вновь создан самостоятельный федеральный орган - Государственный комитет РФ по делам молодежи, который, в свою очередь, Указом Президента РФ от 25 мая 1999 года N 651 был преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по молодежной политике. Через год Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года N 867 Государственный комитет по молодежной политике вновь упразднен. Его функции по межотраслевой координации и регулированию молодежной политики осуществляет в настоящее время Департамент по молодежной политике Министерства образования и науки Российской Федерации.
Актуальнейшие проблемы в сфере молодежной политики, конечно же, требуют наличия самостоятельного федерального органа исполнительной власти с необходимым статусом и достаточными полномочиями. В связи с упразднением Государственного комитета Российской Федерации по молодежной политике в субъектах Российской Федерации наметилась тенденция к упразднению вышеназванных органов исполнительной власти, что, по существу, разрушает складывающуюся систему работы с молодежью на местах. В структуре муниципальных органов исполнительной власти созданы и функционируют отделы или департаменты по делам молодежи, которые нуждаются как в координации своей деятельности, так и в методической, кадровой и организационной поддержке со стороны органов государственной власти. На муниципальные структурные подразделения по делам молодежи возлагаются следующие задачи:
- проведение единой молодежной политики в муниципальном образовании;
- создание социально-экономических и правовых условий и гарантий для самореализации и становления молодого человека;
- обеспечение соблюдения на территории муниципального образования прав и интересов молодежи;
- привлечение молодежи к решению социальных, экономических и общественных задач на местном уровне;
- духовное, патриотическое и интеллектуальное развитие молодежи;
- поддержка и реализация научно значимых инициатив в области социальной защиты молодежи и развития досуговой сферы;
- организация научных исследований по анализу положения дел и прогнозированию молодежной среды;
- осуществление межмуниципального, межрегионального и международного сотрудничества молодежных организаций;
- координация деятельности муниципальных учреждений, занимающихся решением молодежных проблем.
В целях решения перечисленных задач муниципальные органы по вопросам работы с молодежью осуществляют следующие функции (рис. 5.9.2).
┌────────────────────────────────────────┐
│ Основные функции муниципального органа │
┌─────────┤ по вопросам работы с молодежью │
│ └────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────┐
│┌───────────────────────┐ │Формирование проекта местного бюджета │
││ Финансовая поддержка │ │в области молодежной политики, │
├┤ общественно полезной ├─>│разработка нормативов финансирования; │
││ деятельности молодежи │ │формирование общественных фондов │
│└───────────────────────┘ └───────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────┐
│┌───────────────────────┐ │Поддержка и развитие сети формирований,│
││ Содействие │ │занимающихся трудовой деятельностью │
││ экономической │ │молодежи, создание МУ "Молодежная биржа│
├┤ самостоятельности ├─>│труда"; содействие развитию молодежного│
││ молодых граждан и │ │предпринимательства; поощрение │
││ реализации их │ │работодателей, способствующих │
││ права на труд │ │обеспечению занятости молодежи │
│└───────────────────────┘ └───────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────┐
││Разработка и реализация│ │Разработка и финансирование муниципаль-│
││ молодежных целевых │ │ных молодежных программ, их экспертиза,│
├┤программ на территории ├─>│расчет экономических и ресурсных │
││ муниципального │ │затрат, представление программ на │
││ образования │ │утверждение администрации города │
│└───────────────────────┘ │и контроль за их реализацией │
│ └───────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────┐
│ │Организация массовых молодежных │
│┌───────────────────────┐ │мероприятий; организация деятельности │
││ Обеспечение молодежи │ │клубов, консультационных пунктов, │
││ условий для воспита- │ │центров, занимающихся организацией │
├┤ ния, образования, │ │досуга, оказывающих правовую, │
││ формирования ├─>│социально-психологическую и иную │
││ здорового образа │ │помощь молодежи; взаимодействие с │
││ жизни │ │правоохранительными органами и участие │
│└───────────────────────┘ │в реализации мероприятий по │
│ │предупреждению правонарушений среди │
│ │несовершеннолетних и молодежи │
│ └───────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────┐
│┌───────────────────────┐ │Социально-бытовая помощь молодым │
││ Обеспечение социаль- │ │семьям; осуществление социальной работы│
└┤ ного обслуживания ├─>│в образовательных учреждениях; помощь │
│ для молодежи │ │молодым гражданам, вернувшимся из мест │
└───────────────────────┘ │лишения свободы, безнадзорным молодым │
│гражданам, находящимся в специальных │
│учебно-воспитательных учреждениях │
└───────────────────────────────────────┘
Рис. 5.9.2. Основные функции муниципального органа
по вопросам работы с молодежью
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальная молодежная политика и каковы ее основные цели?
2. Каковы приоритетные направления муниципальной молодежной политики?
3. Какие новые механизмы финансирования молодежной политики внедряются и развиваются в настоящее время в рамках реализации приоритетных национальных проектов?
4. На какие органы государственной власти возложены в настоящее время функции по разработке государственной молодежной политики?
5. Какие функции выполняет муниципальный орган по делам молодежи и молодежной политике?
Литература к главе 5
1. Григорьева И.А. Модели социальной политики: одна, две или больше? // Муниципальная власть. 1968. N 4.
2. Гудима Т.М. Состояние законодательства в сфере культуры // Ориентиры культурной политики. 2001. N 3.
3. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
4. Иванова В.Н., Безденежных Т.И. Управление занятостью населения на местном уровне. М.: Финансы и статистика, 2002.
5. Игнатов В.Г. и др. Экономика социальной сферы. Ростов-на-Дону: МарТ, 2001.
6. Лапшин Н.П. Управление отраслью // Встреча. 1997. N 2.
7. Муниципальное управление. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001.
8. Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления // Муниципальное управление. Вып. 3. М., 2000.
9. Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. М.: Экзамен, 2002.
10. Управление культурой в условиях рыночной экономики / Сост. В.А. Лапшин // Актуальные проблемы культурной политики. Инф. бюллетень N 12. М., 1992.
11. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001.
12. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.
Глава 6. МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ
6.1. Общие положения
Основные понятия
Термин "муниципальная экономика" используется в литературе в разных значениях. Иногда он употребляется как синоним понятий "муниципальное хозяйство" (совокупность хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности) или "местное хозяйство" (муниципальное хозяйство плюс домохозяйства). Муниципальную экономику можно рассматривать также как часть национальной экономики, раздел экономической науки, учебную дисциплину. С позиций муниципального управления будет использоваться следующее определение.
Муниципальная экономика - это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.
Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и процессами на территории - важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика - это экономика оказания муниципальных услуг.
Муниципальная экономическая политика - система целей и методов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним.
Экономические ресурсы - многогранное понятие, включающее в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы, используемые в экономической деятельности. В настоящей главе рассматриваются вопросы управления имущественными и финансовыми ресурсами муниципального образования, которые, согласно Федеральному закону 2003 года, составляют экономическую основу местного самоуправления. Перечень этих ресурсов приведен на рис. 6.1.1.
┌─────────┐ ┌───────────┐ ┌───────────────────────┐
│ │ │ Местные │ │ Муниципальное │
│ Земля │ │ природные │ │ движимое и недвижимое │
│ │ │ ресурсы │ │ имущество │
└────┬────┘ └─────┬─────┘ └───────┬───────────────┘
└────────────────┐ │ │
┌─────────────────┐ ┌─┴─┴──────────────────┴─┐
│ Финансовые │ │ Имущество и финансовые │
│ ресурсы органов ├─┤ ресурсы муниципального │
│ местного │ │ образования │
│ самоуправления │ └───────────┬────────────┘
└─────────────────┘ │
┌───────────────────────┴───────────────────────────┐
│ Имущество и финансовые ресурсы иных │
│ хозяйствующих субъектов (в той части, в какой эти │
│ ресурсы используются или могут быть │
│ использованы для оказания муниципальных услуг) │
└───────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.1.1. Имущество и финансовые ресурсы
муниципального образования
Включение в состав экономических ресурсов муниципального образования имущества и финансовых средств немуниципальных хозяйствующих субъектов, используемых в интересах местного сообщества, означает, что объект управления в муниципальной экономике определяется исходя не из формы собственности, а из выполняемых функций по жизнеобеспечению населения и социально-экономическому развитию муниципального образования. Из этого же вытекает и потребность муниципального образования в указанных экономических ресурсах. Чем больше бюджетных услуг оказывают населению органы местного самоуправления, тем больше имущества и финансов им требуется.
Муниципальная экономика и модели муниципального хозяйства
Потребности муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах взаимозависимы. Это объясняется тем, что объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). Так, муниципальное нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет собой бюджетонаполняющий объект. Бюджетопоглощающими являются большинство объектов социальной сферы. Например, плата в детском саду компенсирует лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покрывается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных ситуациях может оказаться и бюджетонаполняющим, и бюджетопоглощающим. Поскольку муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой организацией, он не имеет целью получение прибыли. С другой стороны, он должен иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача муниципальной экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и финансовых средствах. С этих позиций в зарубежной практике выделяется три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.
1. Коммунальная. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление лучших поставщиков по соотношению показателей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем.
2. Коммунально-рентная отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю.
3. Муниципально-рентная характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Для этого их источниками доходов должны быть не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, и, следовательно, они должны стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Основоположник российской муниципальной науки Л. Велихов называл эту модель муниципальным социализмом. Идея состоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности.
Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям много частично оплачиваемых либо вовсе не оплачиваемых ими услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой стороны, муниципальные предприятия (подробнее об этом в разделе 6.4) являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Этим дисбалансом обусловлен избыток находящегося в муниципальной собственности имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание, а также хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия расходов местных бюджетов.
Экономические функции местного самоуправления
Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные из этих функций показаны на рис. 6.1.2.
┌───────────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌──────────────────┐
│ Экономический анализ, │ │ Управление │ │ Налоговое, │
│ планирование │ │ муниципальным │ │ ценовое, тарифное│
│ и прогнозирование │ │ имуществом │ │ регулирование │
└─────────────┬─────────┘ └──────┬────────┘ └──────┬───────────┘
└───────────┐ │ ┌───────────┘
┌─┴───────┴──────┴─┐ ┌──────────────┐
┌────────────────┐ │ Экономические │ │ Внешнеэконо- │
│ Инвестиционная ├──────┤ функции местного ├──────┤ мическая │
│ деятельность │ │ самоуправления │ │ деятельность │
└────────────────┘ └─┬──────────────┬─┘ └──────────────┘
┌──────────────────┴──┐ ┌──┴────────────────────┐
│ Экономическое │ │ Сводное финансовое │
│ регулирование │ │ планирование развития │
│ предпринимательской │ │ территории │
│ деятельности │ │ │
└─────────────────────┘ └───────────────────────┘
Рис. 6.1.2. Экономические функции местного самоуправления
В условиях перехода к рыночной экономике они существенно видоизменились и расширились. Так, местные органы и прежде выполняли функцию экономического анализа, планирования и прогнозирования развития территории, однако в условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности методы анализа, прогнозирования и комплексного планирования социально-экономического развития территории существенно изменились. Инвестиционную деятельность местная власть осуществляла только в рамках утвержденных на вышестоящих уровнях планов и в пределах централизованно выделенных ассигнований. Теперь появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше таковая деятельность просто отсутствовала), внешнеэкономическая деятельность.
Сводное финансовое планирование развития территории в современных условиях стало на порядок сложнее, так как оно должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории: прибыль всех хозяйствующих субъектов, платежи в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, централизованные средства, дотации и субвенции, доходы от приватизации, аренды, займов, инвестиционных проектов, внешнеэкономической деятельности и т.п.
Направления и методы реализации
экономических функций местного самоуправления
Учитывая перечисленные функции, можно выделить следующие основные направления управления экономикой муниципального образования:
- управление муниципальным имуществом;
- финансовая политика - управление муниципальными финансами;
- промышленная политика - взаимодействие с немуниципальными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования;
- налоговая, тарифная, ценовая политика;
- инвестиционная политика;
- управление межмуниципальными и международными экономическими связями муниципальных образований и др.
Ниже рассматриваются отдельные аспекты муниципальной экономической политики. Вопросы прогнозирования и планирования комплексного социально-экономического развития территории и связанные с ними аспекты инвестиционной политики излагаются в главе 7.
Управление экономическими процессами на территории муниципального образования требует использования различных методов прямого и косвенного воздействия на объекты управления (рис. 6.1.3).
┌──────────────────────┐
│ Методы регулирования │
└────────────┬─────────┘
┌─────────────────┴──────────────┐
┌────┴─────────────┐ ┌────────┴──────┐
│ Административные │ │ Экономические │
└┬─────────────────┘ └┬──────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌───────────────────────────┐
││ Прямое управление │ ││ Договорные отношения │
├┤ (по отношению │ ├┤ с немуниципальными │
││ к муниципальным │ ││ хозяйствующими субъектами │
││ хозяйствующим субъектам)│ │└───────────────────────────┘
│└─────────────────────────┘ │┌───────────────────────────┐
│┌─────────────────────────┐ ├┤ Муниципальный заказ │
││ Лицензирование отдельных│ │└───────────────────────────┘
├┤ видов деятельности │ │┌───────────────────────────┐
│└─────────────────────────┘ ├┤ Налоговые льготы │
│┌─────────────────────────┐ │└───────────────────────────┘
││ Квотирование (например, │ │┌───────────────────────────┐
└┤ рабочих мест) │ ├┤ Цены и тарифы │
└─────────────────────────┘ │└───────────────────────────┘
│┌───────────────────────────┐
└┤ Ставки земельного налога │
│ и арендной платы │
└───────────────────────────┘
Рис. 6.1.3. Методы регулирования экономических процессов
на территории муниципального образования
Экономическая политика муниципального образования может изменяться в зависимости от многих факторов: географического положения, отраслевой структуры градообразующей сферы и соответствующего типа муниципального образования (административный центр, транспортный узел, промышленный или ресурсодобывающий, научный, культурный центр и т.д.), социально-демографического состава населения, уровня квалификации его трудоспособной части и т.п. Выбор наиболее эффективных в конкретной ситуации направлений и методов экономической политики муниципального образования является одним из важнейших условий его развития.
Тенденции современной экономической политики государства связаны с четким разграничением властных и хозяйственных функций и сокращением вмешательства всех уровней публичной власти, включая муниципальную, в сферу экономики. Федеральным законом 2003 года, в отличие от Федерального закона 1995 года, установлен исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Из него исключаются объекты, не предназначенные для исполнения функций местного самоуправления как органа публичной власти. В связи с этим муниципальная экономическая политика должна будет претерпеть существенные изменения.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальная экономика?
2. Каковы основные экономические функции местного самоуправления?
3. Каковы основные направления муниципальной экономической политики?
4. Какие методы позволяют органам местного самоуправления регулировать экономические процессы на территории?
6.2. Муниципальное управление пользованием землей
и природными ресурсами
Муниципальная собственность на земли поселений
Земля (далее будет идти речь о землях населенных пунктов) является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость. В зарубежных странах платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов. В России отношение к земле как к стоимости пока только формируется, а доля доходов от ее использования (земельный налог и арендная плата) не превышает 4 - 5% доходов местных бюджетов.
Формирование муниципальной собственности на землю не завершено. Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю", принятый в 2001 году, относит к муниципальной собственности:
- земли особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
- земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;
- земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;
- земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления;
- земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.
Упомянутый Федеральный закон разграничил по формам собственности (федеральной, региональной, муниципальной) земельные участки в границах населенных пунктов, принадлежащие приватизированным предприятиям, в зависимости от того, какому уровню публичной власти принадлежало предприятие до приватизации. Такой подход лишает органы местного самоуправления права голоса при решении вопросов землепользования в промышленных зонах населенных пунктов. Представляется необходимым изменить эту норму и отнести все указанные земельные участки к муниципальной собственности. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года (с последующими изменениями) относит к вопросам местного значения поселений и городских округов в сфере землепользования утверждение правил землепользования и застройки, резервирование и изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля использования земель. На муниципальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий.
Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Однако управление и распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.
Согласно Конституции РФ, земли поселений могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Они могут быть объектом купли-продажи. Предпочтительной формой собственности на землю является такая, при которой собственник объекта недвижимости является одновременно собственником соответствующего земельного участка.
Однако работа по реальному разграничению земель поселений по формам собственности далека от завершения. Установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику.
Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности.
Право собственности на земельные участки у муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации.
Для превращения муниципального образования в реального земельного собственника органам местного самоуправления в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ необходимо проделать большую работу по разработке местной нормативной базы землепользования. В частности, на муниципальном уровне необходимо:
- разработать и принять правила землепользования и застройки территории;
- установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
- определить порядок установления органами местного самоуправления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные в черте поселения;
- установить нормы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
- принять положения о муниципальном и общественном земельном контроле и т.д.
Формы землепользования
Законодательство устанавливает различные формы землепользования (рис. 6.2.1).
┌─────────────────────────┐
│ Формы землепользования │
└───────────────┬─────────┘
┌──────────────┬───────┼─────┬─────────────┐
┌───────┴──────┐┌──────┴──────┐│┌────┴───┐┌────────┴──────┐
│ Постоянное ││ Пожизненное │││ ││ Безвозмездное │
│ (бессрочное) ││ наследуемое │││ Аренда ││ срочное │
│ пользование ││ владение │││ ││ пользование │
└──────────────┘└─────────────┘│└────────┘└───────────────┘
┌───────────────┴─────────────┐
│ Сервитут (ограниченное │
│ пользование чужим земельным │
│ участком) │
└─────────────────────────────┘
Рис. 6.2.1. Формы землепользования в РФ
В постоянное бессрочное пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.
Самой распространенной формой землепользования является аренда. Для муниципальных земель орган местного самоуправления выполняет функции арендодателя. Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо. Он имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду (третьему лицу) в пределах срока договора аренды, при условии уведомления собственника. Аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случаях использования земельного участка не по целевому назначению категории; использования земельного участка, которое приводит к существенному ухудшению экологической обстановки; изъятия земельного участка для муниципальных нужд и т.п.
Право пожизненного наследуемого владения участком Земельным кодексом РФ не предусмотрено, однако оно сохраняется для участков, предоставленных гражданам на момент вступления Кодекса в силу. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право бесплатно приобрести их в собственность.
Ограничителем права собственности на землю является существующая во всем мире система публичных и частных сервитутов. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения общественных интересов, в том числе интересов населения, проживающего на данной территории. Могут устанавливаться следующие публичные сервитуты: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также транспортной инфраструктуры; размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ; временного пользования земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе и т.п.
В безвозмездное срочное пользование (не более чем на год) на основании договора земельные участки могут предоставляться работникам организаций отдельных отраслей экономики (транспорт, лесное хозяйство, лесная промышленность, охотничье хозяйство, государственные природные заповедники и национальные парки).
В соответствии с законодательством органы местного самоуправления вправе изымать земельные участки для муниципальных нужд (например, для строительства дорог или размещения объектов муниципального значения при отсутствии других экономически целесообразных вариантов возможного размещения этих объектов).
Платность землепользования и цена земли
Использование земли в РФ является платным и регулируется Законом РФ "О плате за землю". Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.
Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли, порядок определения которой утверждается Правительством РФ. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом об оценочной деятельности. Кадастровая стоимость земельного участка может устанавливаться в процентах от рыночной.
Органы местного самоуправления имеют право получать арендную плату от муниципальных земель, сдаваемых в аренду, и земельный налог от иных собственников земельных участков на территории муниципального образования. Экономические механизмы землепользования в муниципальных образованиях могут быть следующими:
- категорирование земель, которое может повлиять на планировку и социально-экономическое развитие территории;
- оценка стоимости земель промышленных предприятий, что может повлиять на себестоимость выпускаемой ими продукции или размещение предприятия (вновь создаваемого);
- земельные аукционы (дают возможность открытой реализации земельных участков, что приводит к увеличению поступлений в бюджет);
- регулирование цен на рынке муниципальных земельных участков (это позволит привлечь новых инвесторов) и т.д.
Местные органы власти вправе устанавливать в соответствии с Земельным кодексом РФ размер арендной платы за муниципальные земли, условия и сроки ее внесения. Факторы, влияющие на стоимость земельных участков и размер арендной платы, показаны на рис. 6.2.2.
┌──────────────┐ ┌────────────────────────┐ ┌───────────────┐
│ Транспортная │ │ Плотность заселения │ │ Озелененность │
│ доступность │ │ прилегающих территорий │ │ территории │
└──────┬───────┘ └───────────┬────────────┘ └───────┬───────┘
└─────────────────┐ │ ┌──────────────────┘
┌────────────┐ ┌─┴────┴────┴─┐ ┌────────────┐
│ Наличие ├─────────┤ Факторы ├───────────┤ Наличие │
│ сервитутов │ └─┬─────────┬─┘ │ неудобных │
└────────────┘ │ │ │ территорий │
┌─────────────┘ └───────┐ └────────────┘
┌──────┴───────────┐ ┌───────┴──────────────────┐
│ Загрязненность │ │ Обеспеченность │
│ окружающей среды │ │инженерными коммуникациями│
└──────────────────┘ └──────────────────────────┘
Рис. 6.2.2. Факторы, влияющие на стоимость
земельных участков и размер арендной платы
Действие вышеуказанных факторов зависит от назначения земельного участка, что сказывается на уровне цены участка и размере арендной платы. Например, для земли, используемой для объектов торговли, культуры, банков, гостиниц, важнейшими факторами будут близость к центру города, плотность населения и транспортная доступность. Для земельных участков, предназначенных для жилой застройки, важны транспортная доступность, экологическая безопасность, близость к рекреационным зонам; для объектов промышленности и коммунально-складских объектов - инженерно-транспортная обеспеченность и плотность прирельсовой территории.
Политика муниципальной власти в сфере землепользования должна учитывать все многообразие факторов, влияющих на ценность земельных участков. Все земли необходимо использовать в соответствии с их целевым назначением, генеральным планом поселения и проектами планировки и застройки.
Анализ соотношения стоимости земельных участков в разных городах показал большие различия. В одних городах стоимость квадратного метра земельного участка в центре города и на не освоенной с точки зрения инфраструктуры окраинной территории различается всего в 4 - 5 раз; в других городах это различие составляет 50 и более раз. Это значит, что муниципальная земельная политика не использует предоставленные законодательством возможности, например, для привлечения инвесторов на неосвоенные территории с помощью низкой цены земли и для получения максимума доходов от использования наиболее престижных земельных участков. Как правило, для этой цели используют систему поправочных коэффициентов к цене различных земельных участков.
Для определения обоснованных размеров платежей за землю и их дифференциации в первую очередь необходима полная инвентаризация.
Осуществление муниципальной земельной политики требует от муниципальных образований создания в местных администрациях соответствующих структурных подразделений. Чаще всего их руководители имеют двойное подчинение (органу местного самоуправления и территориальному подразделению федерального органа, ведущего земельный кадастр), осуществляют функции и муниципального управления, и государственного контроля использования земель и являются государственными служащими.
Муниципальное регулирование природопользования
и недропользования
Согласно Федеральному закону 2003 года, из прочих природных ресурсов в муниципальной собственности могут находиться обособленные водные объекты и леса, расположенные в границах населенных пунктов. Органы местного самоуправления, в соответствии с федеральными и региональными законами, получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования. Система оплаты за пользование водой из закрытых водоемов, находящихся в муниципальной собственности, законом не установлена.
В соответствии с Федеральным законом "О недрах" порядок предоставления недр в пользование для создания объектов местного значения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ. К таким объектам относятся:
- линии коммуникаций для водоснабжения, канализации, энергоснабжения, связи и другие объекты, предназначенные для жизнеобеспечения населенных пунктов и предприятий местного значения;
- транспортные сооружения местного значения - путепроводы, подземные переходы и т.д.;
- подземные сооружения глубиной до 5 м - погреба, подвалы и другие виды хранилищ, используемые гражданами для своих нужд (хранение продуктов питания, личного имущества, продукции сельского хозяйства и т.д.), но не предназначенные для использования в производственных и технологических целях.
Обязательными требованиями к условиям недропользования являются: компенсация негативного воздействия объекта на условия водопользования, экологические условия, защита инженерных сооружений, невозможность использования земель в пределах зоны влияния объекта, создание санитарно-защитных зон и организация санитарного контроля в случаях, когда строительство и эксплуатация объекта могут привести к негативным изменениям санитарной обстановки на окружающей территории. Размеры платежей за пользование недрами определяются федеральными законами. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить защиту прав населения в процессе эксплуатации природных ресурсов.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие земли относятся к муниципальной собственности?
2. Какие существуют формы использования земель поселений?
3. Какие существуют формы оплаты за использование земельных участков и кем они устанавливаются?
4. Какие факторы влияют на стоимость и ставки арендной платы для земельных участков?
5. Каковы требования к условиям недропользования на территориях муниципальных образований?
6.3. Управление муниципальным имуществом
Состав и общая характеристика муниципального имущества
В настоящем разделе рассматриваются вопросы управления движимым и недвижимым муниципальным имуществом. Вопросам управления землей и природными ресурсами посвящен предыдущий раздел, а вопросам управления финансовыми средствами - последующие разделы настоящей главы. Основные принципы определения состава муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом 2003 года были рассмотрены в главе 1. Конкретный состав муниципального движимого и недвижимого имущества, установленный Федеральным законом 2003 года (с последующими изменениями и дополнениями), представлен в табл. 6.3.1.
Таблица 6.3.1
Состав движимого и недвижимого муниципального имущества
|
Виды имущества |
Поселения |
Муниципальные |
|
Имущество, предназначенное для электро-, |
+ |
+ |
|
Автомобильные дороги общего пользования, |
В границах |
Между |
|
Жилищный фонд социального обслуживания для |
+ |
+ |
|
Пассажирский транспорт и другое имущество, |
В границах |
Между |
|
Имущество, предназначенное для |
+ |
+ |
|
Объекты, а также пожарное оборудование и |
+ |
- |
|
Библиотеки (для муниципального района - |
+ |
+ |
|
Имущество, предназначенное для организации |
+ |
- |
|
Объекты культурного наследия (памятники |
+ |
- |
|
Имущество, предназначенное для развития |
+ |
- |
|
Имущество, предназначенное для организации |
+ |
- |
|
Имущество, предназначенное для сбора и |
+ |
+ |
|
Имущество, предназначенное для организации |
+ |
+ |
|
Имущество, предназначенное для официального |
+ |
+ |
|
Имущество, предназначенное для организации |
- |
+ |
|
Имущество, предназначенное для организации |
- |
+ |
|
Имущество, предназначенное для обеспечения |
- |
+ |
|
Имущество для оказания скорой медицинской |
- |
+ |
|
Архивные фонды, в том числе кадастр |
+ |
+ |
|
Имущество, предназначенное для создания, |
+ |
+ |
В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в табл. 6.3.1. Городские округа и муниципальные районы могут также иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, переданное органами государственной власти для исполнения отдельных государственных полномочий (например, объекты социального обслуживания населения, транспортные средства и т.п.).
Как отмечалось, современные изменения в законодательстве направлены на ограничение перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, на исключение из него объектов, используемых в коммерческих целях (для пополнения доходов бюджета). В частности, не предусматривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, упоминавшихся в Федеральном законе 1995 года. Одна часть движимого и недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, передается в управление муниципальным предприятиям и учреждениям (вопросы управления этими предприятиями и учреждениями рассматриваются в следующем разделе), другая входит в состав муниципальной казны. Согласно Гражданскому кодексу РФ, муниципальную казну составляют средства местного бюджета и имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Эффективное управление муниципальным имуществом обеспечивает качественное оказание муниципальных услуг.
Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют федеральные и региональные законы. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (положения). Наиболее типичные из них приведены на рис. 6.3.1.
┌─────────────────────────────────────────┐
│ Муниципальные правовые акты (положения) │
│ по вопросам управления имуществом │
└┬────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке управления и распоряжения │
││ муниципальным имуществом │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке сдачи в аренду и в наем жилых │
││ и нежилых помещений │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке исчисления арендной платы и о │
││ распределении средств от сдачи в аренду │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке продажи муниципального │
││ имущества на конкурсах и аукционах │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
└┤ Программы приватизации муниципального │
│ имущества │
└─────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.3.1. Наиболее типичные муниципальные правовые акты
по вопросам управления муниципальным имуществом
Органы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества. С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой для всей страны классификации, методологической основе и программной базе. Для организации учета и управления муниципальным имуществом в структуре местной администрации обычно создается комитет по управлению имуществом (далее - комитет) или иной орган.
Операции с муниципальным имуществом
Органы местного самоуправления могут осуществлять с объектами муниципальной собственности операции купли-продажи, обмена, дарения, аренды. Выбор способа использования осуществляется исходя из целей и задач развития муниципального образования. Ниже рассматриваются особенности отдельных операций с муниципальным имуществом.
Купля-продажа. Неэффективная муниципальная собственность может быть приватизирована. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ". По условиям приватизации объекты муниципальной собственности разбиваются на категории:
- объекты, приватизация которых запрещается;
- объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуальному решению представительного органа муниципального образования;
- объекты, приватизация которых осуществляется администрацией по программам, ежегодно утверждаемым представительным органом.
Представительный орган муниципального образования утверждает перечни объектов муниципальной собственности, подлежащих и запрещенных для приватизации. Способы приватизации собственности муниципальное образование выбирает самостоятельно. Чаще всего это аукцион или коммерческий конкурс. Аукцион проводится в форме открытых торгов, в которых выигрывает назвавший максимальную цену. Победителем коммерческого конкурса объявляется предложивший не только наиболее высокую цену, но и лучшие условия. При равенстве предложений победителем признается участник, чья заявка была подана раньше. Для муниципального образования коммерческий конкурс имеет преимущества, так как оно может выдвигать такие условия приватизации, как сохранение профиля предприятия в течение определенного времени, сохранение рабочих мест и т.п.
Муниципалитет может приобретать в собственность необходимое ему имущество. Продавцами являются физические и юридические лица, а также органы государственной власти. Государственную регистрацию прав собственности осуществляют специальные учреждения юстиции.
Мена. Муниципальное движимое и недвижимое имущество может быть обменено на другое.
Дарение. Любое физическое или юридическое лицо может безвозмездно передать в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество. Договор дарения также подлежит государственной регистрации прав собственности.
Аренда. В аренду могут быть переданы здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения; оборудование, транспортные средства и другое имущество, не теряющее своих натуральных свойств в процессе использования.
Организации и граждане, желающие взять в аренду муниципальное имущество, подают заявку в Комитет. Заявка должна быть рассмотрена в течение определенного времени со дня ее регистрации. При поступлении нескольких заявок проводятся коммерческие торги, которые выигрывает тот, кто предоставляет наилучшие условия.
Администрация может выставить обязательные условия аренды (например, инвестиции в арендуемый объект, осуществление текущего и капитального ремонта помещений, содержание их в надлежащем состоянии и т.п.). Если все они согласованы, заключается договор аренды между Комитетом и арендатором. Последний берет на себя коммерческий риск, самостоятельно осуществляет хозяйственную деятельность на базе арендованного имущества, получает прибыль. Срок аренды определяет Комитет с учетом интересов муниципального образования. Арендная плата служит одним из источников доходов местного бюджета.
В отдельных случаях на передачу муниципального имущества в аренду может проводиться некоммерческий конкурс, когда от арендатора требуют выполнения определенных условий. Целевым назначением, без проведения конкурса, муниципальное имущество может передаваться в аренду в исключительных случаях - конкретному арендатору под определенный вид деятельности.
Сложившаяся практика оценки эффективности использования муниципальной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения ее вклада в формирование базы неналоговых доходов местного бюджета. Выделяют следующие задачи обеспечения эффективного управления муниципальной собственностью:
- структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;
- обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;
- создание единой системы контроля сохранности муниципальной собственности и использования ее по назначению;
- выработку критериев оптимальных решений по распоряжению муниципальной собственностью;
- повышение инвестиционной привлекательности муниципальной собственности.
Экономические проблемы управления муниципальным имуществом
При формировании муниципальной собственности, управлении муниципальным имуществом и его приватизации возникают сложные экономические проблемы. Далее рассматриваются некоторые из них.
1. Передача объектов в муниципальную собственность.
Основная доля ведомственного жилья, объектов инженерной инфраструктуры городов и объектов социального назначения уже передана в муниципальную собственность. При передаче в муниципальную собственность объектов, остающихся пока в собственности предприятий, возникают серьезные проблемы.
Проблема финансирования. При существующей практике, подписывая акт приемки объектов в муниципальную собственность, орган местного самоуправления далеко не всегда получает дополнительные доходы в бюджет для финансирования их содержания. Отказ от приема тоже опасен, поскольку многие предприятия в условиях финансового кризиса не в состоянии содержать жилые дома, детские сады, другие объекты, которыми пользуются жители муниципального образования. Нередки случаи, когда предприятия просто "бросают" социальные объекты, имущество которых разворовывается. Здесь не может быть общего рецепта, и в каждом конкретном случае орган местного самоуправления обязан принимать решение с учетом всех экономических и социальных факторов.
Проблема износа. По закону владелец должен передать объект в муниципальную собственность в состоянии, пригодном для эксплуатации. На деле зачастую передаются ветхие жилые дома, требующие срочного капитального ремонта или даже сноса и переселения жильцов, изношенные инженерные сети, котельные и т.п. Муниципальное образование вправе отказаться от приема в собственность подобных объектов, но в отдельных случаях, сознавая безвыходность ситуации, соглашается на это. Такая практика отрицательно сказывается на его финансовом состоянии.
2. Определение условий сдачи в аренду, обоснованное установление ставок арендной платы за использование нежилых помещений и другого муниципального имущества.
В данном случае важно найти баланс интересов между стремлением муниципального образования увеличить доходы бюджета от аренды и опасностью свертывания арендаторами важных видов хозяйственной деятельности в связи с высокими затратами на арендную плату. Надежным средством решения этой проблемы является широкая дифференциация ставок арендной платы в зависимости от места расположения арендуемого объекта и вида деятельности, сочетающаяся с системой льгот и привилегий.
3. Определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой и совершенствование технологии приватизации.
Здесь могут быть реализованы разные подходы для экономически эффективных (доходных) и убыточных объектов. Доходный объект можно продать по высокой цене и получить крупные разовые поступления в бюджет. В то же время арендная плата за этот объект будет пополнять бюджет постоянно и в связи с инфляцией со временем может возрастать. Формально выполненный экономический расчет обычно свидетельствует в пользу приватизации, однако представительный орган муниципального образования при согласовании программы на очередной год не может ограничиться таким расчетом и должен взвесить все, в том числе отдаленные последствия приватизации объекта.
Цель приватизации убыточных объектов - сокращение расходов бюджета на их содержание. Цена объекта в этом случае может быть низкой. Единственным ограничителем является социальная значимость объекта. Например, в одном из городов депутаты отказались включить в представленный администрацией план приватизации на очередной год убыточный книжный магазин, поскольку это был единственный в городе магазин, специализированный на продаже учебной и методической литературы. В условиях бюджетного дефицита принятие таких решений является нелегкой задачей.
4. Приватизация жилья.
Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы как можно больше жителей стали собственниками своих жилых домов и квартир. Как было показано в главе 5, в соответствии с Федеральным законом 2003 года и новым Жилищным кодексом РФ муниципальное жилье сохранится только для малоимущих (жилищный фонд социального назначения) и некоторых других категорий граждан (специализированный жилищный фонд). Фактически население, несмотря на бесплатность приватизации (за исключением расходов по оформлению соответствующих документов), приватизировало лишь около половины жилищного фонда. Основной причиной этого стали опасения, связанные с лишением владельцев частного жилья бюджетных дотаций. Люди не хотят также приватизировать квартиры в ветхих жилых домах в надежде на улучшение жилищных условий. Основным способом решения проблемы является работа с населением при четких обязательствах создания одинаковых экономических условий для приватизированного и муниципального жилья, содействие созданию товариществ собственников жилья, наглядная демонстрация их преимуществ.
Для осуществления работ, связанных с приватизацией жилья, в муниципальных образованиях создаются соответствующие структуры, чаще всего в форме агентств, имеющих статус муниципального учреждения. Наряду с этим приватизацию муниципального жилья могут осуществлять частные агентства.
5. Приватизация встроенных помещений в жилых домах.
Многие органы местного самоуправления при приватизации предприятий и организаций, расположенных на первых этажах жилых домов, отказывают в приватизации самих помещений, передавая их предприятиям в аренду. Таким образом муниципальная власть сохраняет за собой рычаги воздействия на предприятия. Отрицательным же моментом является то, что организация, не получив помещение в собственность, воздерживается от серьезных капитальных затрат на его обустройство.
Ситуация может измениться благодаря созданию товариществ собственников жилья. Встроенное помещение должно стать коллективной собственностью товарищества, и уже с ним арендатор должен будет устанавливать договорные отношения. Однако и муниципальная власть может участвовать в товариществе как собственник встроенного помещения, если в нем располагается, например, муниципальное учреждение.
Комплексный подход к управлению
муниципальной недвижимостью.
Организационные структуры управления
До недавнего времени управление муниципальной землей и муниципальным недвижимым имуществом рассматривалось муниципальными образованиями как две различные задачи, решение которых возлагалось на разные органы: земельный комитет и комитет по управлению имуществом. Недостатком раздельного управления землей и недвижимым имуществом является отсутствие единой системы объективной оценки и взимания платежей за использование муниципальной недвижимости, что приводит к постоянному занижению ее стоимости и сокращению поступлений в бюджет. Осложняется контроль денежных потоков в сфере недвижимости, прогнозирование тенденций и ожидаемых поступлений в местный бюджет. Все это снижает значимость недвижимости для муниципального образования. Переход к единой системе управления муниципальной недвижимостью обеспечивает создание цивилизованного местного рынка недвижимости, гарантии имущественных прав на недвижимость, а также привлечение инвестиций в недвижимость и, как следствие, увеличение доходов бюджета.
Для перехода на единое управление недвижимостью в некоторых городах в составе администраций созданы структурные подразделения (департаменты, комитеты) по управлению недвижимостью, в состав которых входят земельные комитеты и комитеты по управлению муниципальным имуществом. В этих структурных подразделениях централизованы ведение реестра недвижимости, бухгалтерский учет, юридическая служба и т.п. За счет этого муниципальные власти получают существенный эффект.
Особый интерес представляет опыт управления недвижимостью в г. Томске, где создано муниципальное учреждение "Томское городское имущественное казначейство". Это казначейство является единым многофункциональным балансодержателем всех объектов муниципальной собственности города, кроме жилищного фонда. Его основные задачи:
- контроль эффективного и целевого использования объектов муниципальной собственности, сдаваемых в аренду;
- контроль эффективного использования бюджетных средств на содержание и ремонт объектов муниципальной собственности;
- обеспечение сохранности муниципального имущества, в том числе временно пустующих помещений и изъятого имущества;
- анализ эффективности использования и систематический учет муниципального имущества.
В рамках этих задач упомянутое учреждение осуществляет:
- контроль технического состояния и эксплуатации закрепленных за ним зданий и помещений, определение необходимости и возможности ремонта объектов;
- экспертизу проектно-сметной документации и актов выполненных арендаторами работ при проведении капитальных ремонтов зданий и помещений, контроль качества и объемов выполненных работ;
- инвентаризацию и иные проверки выполнения договоров аренды и использования по назначению объектов муниципальной собственности;
- ведение реестра муниципальной собственности города, выявление, учет и принятие мер к постановке на свой баланс бесхозяйных объектов муниципальной собственности;
- организацию работы по паспортизации и проведению оценки стоимости объектов муниципальной собственности;
- контроль своевременного поступления арендной платы в бюджет города и выполнения договоров между арендаторами и организациями, оказывающими коммунальные услуги;
- контроль использования муниципального имущества в соответствии с требованиями.
Созданная в Томске структура призвана в комплексе решать все вопросы управления муниципальным имуществом и обеспечить повышение эффективности его использования.
Вопросы для самоконтроля
1. Каким образом разграничивается имущество между муниципальными образованиями разных типов?
2. Какие операции могут производить органы местного самоуправления с муниципальным имуществом?
3. Кто принимает и реализует решения по приватизации объектов муниципального имущества?
4. Какие экономические проблемы возникают в процессе управления муниципальным имуществом?
5. В чем преимущества централизованного управления муниципальной недвижимостью?
6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
Состав и правовой статус
муниципальных хозяйствующих субъектов
К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения.
Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.
Муниципальное учреждение - это организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Наряду с муниципальными учреждениями, муниципальные образования вправе создавать некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации. Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
- коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;
- некоммерческие - муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.
Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Особенность управления названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им. Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.
Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.
Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.
Муниципальное унитарное предприятие (МУП) - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно. В 2004 году в Российской Федерации насчитывалось около 45 тысяч муниципальных унитарных предприятий.
Муниципальное казенное предприятие, как отмечалось выше, создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой ими продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.
Муниципальное учреждение, как уже было сказано, финансируется из средств местного бюджета полностью или частично (за вычетом дохода от оказания платных муниципальных услуг).
Проблемы управления муниципальными унитарными предприятиями
Самые сложные проблемы для органов местного самоуправления связаны с регулированием деятельности МУП. В большинстве муниципальных образований они обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе. Во многих муниципальных образованиях МУП действуют также в сферах торговли (муниципальные магазины и рынки), бытового обслуживания населения, здравоохранения (аптеки), культуры (кинотеатры), массовой информации (газеты, теле- и радиокомпании), производства отдельных видов продукции (молокозаводы, хлебозаводы, асфальтобетонные, кирпичные заводы и т.п.). Многие из них являются местными монополистами. В некоторых крупных городах число МУП измеряется сотнями, в малых муниципальных образованиях может быть всего одно или несколько многопрофильных МУП.
Функции уполномоченного органа местного самоуправления в отношении унитарного предприятия показаны на рис. 6.4.1.
┌─────────┐
│ Функции │
└────┬────┘
┌──────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐
│ Утверждает устав МУП ├─┤ │ Определяет предмет, цели │
└──────────────────────────┘ ├─┤ и задачи деятельности │
┌──────────────────────────┐ │ └───────────────────────────────┘
│ Формирует уставный фонд ├─┤ ┌───────────────────────────────┐
└──────────────────────────┘ ├─┤ Утверждает цены и тарифы │
┌──────────────────────────┐ │ │ на продукцию и услуги МУП │
│ Назначает по контракту │ │ └───────────────────────────────┘
│ и снимает директора, ├─┤ ┌───────────────────────────────┐
│ согласовывает назначение │ │ │ Определяет порядок │
│ главного бухгалтера │ │ │ составления и утверждения │
└──────────────────────────┘ ├─┤ показателей плана (программы) │
┌──────────────────────────┐ │ │ финансово-хозяйственной │
│ Принимает решения о │ │ │ деятельности │
│ проведении аудиторских ├─┤ └───────────────────────────────┘
│ проверок, утверждает │ │
│ бухгалтерский отчет │ │ ┌───────────────────────────────┐
└──────────────────────────┘ │ │ В случае реорганизации │
┌──────────────────────────┐ │ │ или ликвидации предприятия │
│ Осуществляет контроль │ │ │ назначает ликвидационную │
│ за сохранностью ├─┴─┤ комиссию и утверждает │
│ и использованием по │ │ ликвидационный баланс │
│ назначению имущества МУП │ └───────────────────────────────┘
└──────────────────────────┘
Рис. 6.4.1. Функции уполномоченного органа
местного самоуправления в отношении
муниципального унитарного предприятия (МУП)
Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам МУП, за исключением случаев, когда несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. МУП не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться без согласия органа местного самоуправления. МУП ежегодно перечисляет в местный бюджет установленную собственником часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а остальную часть вправе использовать по своему усмотрению.
Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения; многие доведены до банкротства. Ответственность за это лежит на органах местного самоуправления, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной работы. В то же время они не в полной мере компенсируют (или совсем не компенсируют) теряющиеся при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств. Через некоторое время МУП неизбежно становится банкротом. Сами МУП также объективно не заинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к уменьшению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополистами, они крайне отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах своей деятельности.
Сама форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для муниципального образования. После заключения договора (контракта) с руководителем МУП органы местного самоуправления фактически не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством и уставом предприятия. В отличие от акционерных обществ, где деятельность исполнительной дирекции подконтрольна совету директоров и собранию акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия, директор МУП действует практически бесконтрольно. Зачастую неэффективное управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и таким образом утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль. В зарубежной практике формы хозяйственного ведения не существует.
Направления реформирования
муниципальных унитарных предприятий
Многие исследователи выступают в таких условиях за массовую приватизацию МУП и передачу выполняемых ими услуг частному сектору. Не отрицая преимуществ частного сектора, органы местного самоуправления в то же время справедливо опасаются потери управляемости предоставлением жизненно важных муниципальных услуг, особенно в монопольных сферах. Поэтому идет активный поиск и отработка промежуточных (компромиссных) форм хозяйствования в жизнеобеспечивающих и малоконкурентных сферах муниципальной деятельности, при которых имущественный комплекс МУП остается в муниципальной собственности, но передается в управление частным хозяйствующим субъектам, т.е. функции собственника и управляющего муниципальной собственностью оказываются разделенными. Во многих зарубежных странах муниципалитеты передают в управление частным компаниям такие жизненно важные муниципальные объекты, как водопровод, городские очистные сооружения и даже метрополитены, не приватизируя их имущественные комплексы.
Компромиссными формами управления имущественными комплексами муниципальных предприятий могут считаться следующие.
Аренда имущественных комплексов МУП как единого целого. В роли арендаторов могут выступать хозяйственные общества самых разных организационно-правовых форм. Сильные стороны: получение гарантированных поступлений платежей в местный бюджет независимо от результатов хозяйственной деятельности арендатора, возможность дифференцировать арендные платежи в зависимости от профиля предприятия, изменять их в соответствии с инфляцией. Отрицательные стороны: цели арендатора и арендодателя могут не совпадать, краткосрочная аренда не мотивирует предпринимателя инвестировать в муниципальную собственность.
Концессия - форма долгосрочной аренды (до 50 лет), предусматривающая в качестве условия инвестирование средств концессионера в имущественный комплекс предприятия. Концессия может быть наиболее эффективной для монопольных и инвестиционно привлекательных предприятий муниципального хозяйства, например в сферах водоснабжения или теплоснабжения. Эффективность в этих сферах может быть обеспечена за счет мероприятий по ресурсосбережению, на реализацию которых у муниципального образования нет собственных средств. Муниципальное образование может освободить концессионера от арендной платы за переданное имущество при условии инвестирования этих средств в реконструкцию и развитие предприятия.
Доверительное управление. Это передача имущественного комплекса МУП на определенный срок доверительному управляющему - физическому или юридическому лицу. Последний обязуется управлять имущественным комплексом МУП в интересах муниципального образования за вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления. Поскольку источником вознаграждения являются доходы предприятия, доверительный управляющий объективно заинтересован в их увеличении. Обычный срок договора доверительного управления, согласно Гражданскому кодексу РФ, не должен превышать 5 лет, однако допускается установление иных предельных сроков.
Акционирование имущественных комплексов МУП при сохранении за муниципальным образованием контрольного пакета или даже 100% акций. С юридической точки зрения это равносильно приватизации, поскольку муниципальная собственность превращается в акционерную. Однако реальные рычаги управления предприятием остаются у органа местного самоуправления, а форма акционерного общества позволяет ему установить необходимый контроль совета директоров над деятельностью предприятия и повысить его заинтересованность в улучшении результатов финансово-хозяйственной деятельности. Недостатком акционирования является то, что получение дивидендов на акции акционерного общества (в отличие, например, от аренды) не гарантировано. Однако для убыточно работающих МУП это несущественно.
Итак, выбор наиболее эффективной формы управления имущественными комплексами МУП является весьма сложной задачей. Принятие оптимального решения по данному вопросу в каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоречивых факторов и творческого подхода. Можно предположить, что в перспективе муниципальные унитарные предприятия и хозяйственное ведение как форма управления муниципальной собственностью исчезнут.
Управление муниципальными казенными предприятиями
С принятием Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" появилась еще одна возможность реформирования неэффективно работающих МУП - преобразование их в казенные предприятия, которые могут осуществлять виды хозяйственной деятельности, дотируемые из местного бюджета.
Казенное предприятие не формирует уставный фонд. Оно вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления и только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой органом местного самоуправления. В этом смысле оно приближается к муниципальному учреждению. Опыт работы муниципальных казенных предприятий пока очень мал, и судить о реальной эффективности этой формы хозяйствования преждевременно.
Управление муниципальными учреждениями
Специфика управления муниципальными учреждениями определяется их социальной значимостью для населения муниципального образования и ограниченными возможностями местного бюджета для их финансирования. Муниципальных учреждений в большинстве муниципальных образований значительно больше, чем предприятий. К муниципальным относится большинство учреждений дошкольного и общего школьного образования, культуры (театры, музеи, клубы, библиотеки и т.п.), здравоохранения (больницы, поликлиники, аптеки), социальной защиты (комплексные центры социального обслуживания, приюты для детей и взрослых).
Для муниципальных учреждений органы местного самоуправления определяют цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют от должности руководителей, утверждают тарифы на платные услуги и льготы для отдельных социальных групп населения, осуществляют контроль качества предоставляемых услуг, утверждают сметы расходов и финансируют деятельность учреждений в соответствии с объемом муниципального заказа. В целях повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений актуальной является задача перехода от сметного финансирования к подушевому и расширение их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.
В социальной сфере в последнее время усиливается роль частного сектора в оказании отдельных видов услуг. В соответствии с Федеральным законом 2003 года представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании в этих целях некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Возможно также преобразование действующего муниципального учреждения в автономную некоммерческую организацию. Придание ей статуса юридического лица и повышение самостоятельности в расходовании средств должны привести к повышению качества услуг и эффективности работы, а также к экономии бюджетных средств. Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в создании конкурентной среды и в этой сфере.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие существуют организационно-правовые формы муниципальных хозяйствующих субъектов?
2. В чем заключаются основные недостатки деятельности муниципальных унитарных предприятий?
3. Какие формы реформирования муниципальных предприятий могут использовать органы местного самоуправления?
4. Каковы особенности управления муниципальными казенными предприятиями?
5. Каковы особенности управления муниципальными учреждениями?
6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления
с немуниципальными хозяйствующими субъектами
Муниципальная промышленная политика
На территории муниципального образования функционирует множество немуниципальных хозяйствующих субъектов, которые имеют свои цели и задачи и заинтересованы в использовании ресурсов территории. Со своей стороны, муниципальная власть заинтересована в развитии хозяйственной деятельности на своей территории и должна создавать для этого благоприятную институциональную среду (известный тезис - "власть, благожелательная к предпринимателям"). Федеральный закон 2003 года не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо полномочий в данной сфере, однако наличие взаимных интересов муниципальной власти и немуниципальных хозяйствующих субъектов создает объективную основу для их взаимодействия. В рыночных условиях такое взаимодействие возможно лишь при условии баланса интересов власти и бизнеса, их совместных, скоординированных действий по экономическому и социальному развитию территории. Так может формироваться муниципальная промышленная политика - система целей, поставленных органами местного самоуправления совместно с немуниципальными хозяйствующими субъектами, и механизмов их реализации. Она направлена на повышение вклада немуниципальных хозяйствующих субъектов в социально-экономическое развитие муниципального образования.
Основные принципы муниципальной промышленной политики представлены на рис. 6.5.1.
┌─────────────────────────────────────┐
│ Муниципальная промышленная политика │
└───────────────────┬─────────────────┘
┌─────────┬──────────┼────────┬─────────┐
\/ │ \/ │ \/
┌───────────────┐ │ ┌───────────────┐ │ ┌──────────────┐
│ Подчиненность │ │ │ Селективность │ │ │ Прозрачность │
│ интересам │ │ └───────────────┘ │ │ местных │
│ развития │ │ │ │ бюджетов │
│ территории │ │ │ └──────────────┘
└───────────────┘ │ │
\/ \/
┌───────────────────┐ ┌──────────────────┐
│ Опора на взаимные │ │ Комплексность │
│ экономические │ │ и информационное │
│ интересы │ │ обеспечение │
└───────────────────┘ └──────────────────┘
Рис. 6.5.1. Основные принципы
муниципальной промышленной политики
Согласно Федеральному закону 1995 года, органы местного самоуправления координируют участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территорий, объединяют на добровольной основе средства предприятий для финансирования программ развития. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, которые не являются муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Муниципальная власть не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Предприятия, действующие на территории муниципального образования, различаются по формам собственности и организационно-правовым формам, сферам деятельности, значимости для жизни муниципального образования, объемам производства, численности работающих и т.п. Для целей и задач муниципальной промышленной политики наиболее существенно разделение на крупные (как правило, градообразующие) и малые и средние предприятия, действующие в основном в градообслуживающей и социальной сфере. Для крупных предприятий цели и задачи состоят в максимальном использовании их потенциала для социально-экономического развития территории. По отношению к предприятиям малого бизнеса приоритетной задачей является их поддержка и создание конкурентной среды в оказании муниципальных услуг.
Взаимодействие органов местного самоуправления
с крупными предприятиями
Деятельность крупных градообразующих предприятий оказывает всесторонне воздействие на жизнь муниципального образования. Некомпетентное проведение экономических реформ, отсутствие в течение ряда лет активной промышленной политики государства, резкое сокращение государственного заказа, финансовый кризис, неумение и неготовность руководителей к работе в новых условиях поставили многие, в том числе и ранее эффективно работавшие, предприятия на грань банкротства. Сокращение производства привело к обострению проблемы занятости. В особо тяжелой ситуации оказались города и поселки с моноструктурным типом экономики. Спад производства или банкротство градообразующих предприятий означает крах систем жизнеобеспечения поселений и местных финансов.
В СССР управление городским развитием на 70 - 80%, а то и полностью входило в круг задач промышленных предприятий, а управление городом считалось одним из компонентов обеспечения основного производственного процесса. На балансе крупных предприятий находилась подавляющая часть жилищного фонда и объектов социальной сферы (детские сады, дома и дворцы культуры, больницы, стадионы, загородные базы отдыха и т.д.). И грамотный хозяйственник, нацеленный на выполнение плана, заботился не только о качестве производства, но и о своих кадрах, занимаясь вопросами жилья и социальной сферы. Город, по существу, был социальным цехом предприятий. Финансирование его развития осуществлялось по титулам соответствующих министерств и ведомств. Лишь небольшая часть городской инфраструктуры (местная промышленность, некоторая часть жилья и социальных объектов) находилась в ведении исполкомов. Следствием данного подхода стали города, состоящие из разрозненных поселков (соцгородков), "пристроенных" к предприятиям.
Переход к рыночной экономике и разнообразию форм собственности, передача жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры в муниципальную собственность кардинально изменили ситуацию. Город для людей, а не для производства, предприятия для людей и для города - вот та смена парадигмы мышления, которая наблюдается сейчас. Она требует и новых подходов во взаимоотношениях крупных предприятий и городов. Однако при реализации новых подходов возникли сложные проблемы.
Первая состоит в отсутствии законодательных механизмов участия предприятий в социально-экономическом развитии поселений. Закон говорит только о добровольности. Типичный тезис современного хозяйственника: я плачу вам налоги, остальное - обязанность муниципалитета.
Вторая проблема (см. также главу 3) - формирование вертикально ориентированных финансово-промышленных групп, головные структуры которых зарегистрированы в столице, а то и в какой-нибудь офшорной зоне. Эти группы заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам. Им зачастую безразличны интересы территорий, иногда они напрямую приводят к кризису, банкротству и распродаже градообразующих предприятий с целью скупки их активов по бросовым ценам. У муниципальной власти слишком мало рычагов для борьбы с этими тенденциями.
Третья проблема - криминализация экономики, также способствующая банкротству градообразующих предприятий. В городе появляется криминальный посредник, осуществляющий (часто в сговоре с директором или путем давления на него) покупку сырья по заведомо завышенным и продажу готовой продукции по явно заниженным ценам.
Органы государственной власти в последние годы усилили борьбу с этими негативными тенденциями. Муниципальная власть может оказывать содействие в восстановлении работоспособности градообразующих предприятий и их реструктуризации с учетом местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования. Возможные направления этой работы показаны в табл. 6.5.1.
Таблица 6.5.1
Направления деятельности органов местного самоуправления
по взаимодействию с градообразующими предприятиями
|
Направления |
Механизмы и возможные результаты |
|
Мониторинг и анализ |
Выявление тенденций развития предприятий, |
|
Разработка |
Наличие незагруженных мощностей на многих |
|
Предотвращение |
Вхождение руководителей городов в состав |
|
Привлечение |
Разработка комплексных программ развития с |
Стратегическая задача всех уровней публичной власти, включая местную, состоит в поддержке социально ответственного крупного бизнеса, внедрении на предприятиях принципов социального партнерства, активного участия в социальном обустройстве тех территорий, где они работают, строгом соблюдении природоохранного законодательства, формировании нравственной культуры предпринимательской деятельности. Отражением этих тенденций является публично-частное партнерство, разновидностью которого является муниципально-частное партнерство. Под ним понимается совместное участие муниципальной власти и бизнеса в решении проблем социально-экономического развития муниципального образования. В рамках этого сотрудничества предприятия могут строить жилье для своих работников, приобретать для муниципалитета подвижной состав городского транспорта, задействованный на перевозке пассажиров от ворот предприятия до жилых массивов, содержать дома и дворцы культуры, поддерживать спортивные коллективы городов и т.д. Повышая заработную плату своим работникам, предприятия способствуют пополнению местного бюджета через подоходный налог. Создавая или сохраняя рабочие места, они способствуют социальной стабильности на территории. Со своей стороны, муниципальная власть создает для предприятий благоприятную институциональную среду, способствуя их адаптации к местным условиям. Она максимально содействует им в получении земельных участков, доступе к местным природным ресурсам, подсоединении к инженерным и транспортным коммуникациям, обеспечивает максимальное упрощение процедур получения разрешительной и согласовывающей документации и т.д.
Политика органов местного самоуправления по отношению к крупным предприятиям должна быть скоординирована с региональной промышленной политикой, поскольку значение этих предприятий выходит за рамки муниципалитета. С другой стороны, сами крупные предприятия стремятся наилучшим образом адаптироваться к окружающей региональной и муниципальной среде, как при ресурсном и инфраструктурном обеспечении текущей деятельности, так и в инвестиционном процессе. Согласование позиций предприятия, региона и муниципалитета для достижения максимального совокупного эффекта является достаточно сложной задачей, требующей специального подхода. Так, А.А. Сапожниковым разработана теория и методология управления региональной адаптацией промышленных предприятий, использование которой позволяет обеспечить баланс интересов власти и бизнеса, их совместных скоординированных действий сначала по экономическому, а затем, за счет дополнительных налоговых поступлений в местный бюджет, - и социальному развитию территории. Предложен модельный инструментарий решения задач адаптации промышленных предприятий к региональной и муниципальной среде. Он имеет форму имитационной системы, обеспечивающей возможность построения моделей промышленных бизнес-единиц, функционирующих в заданных условиях, проведения модельных экспериментов с ними и разработки проектов региональной адаптации.
Муниципальная поддержка малого и среднего
предпринимательства
Для муниципального образования развитие малого предпринимательства (в дальнейшем этот термин будет использован применительно к малому и среднему предпринимательству) имеет не меньшее, а иногда и большее значение, чем развитие крупной промышленности. Малый бизнес - это дополнительные рабочие места, выпуск необходимой для местных нужд продукции и оказание услуг, налоговые платежи в местный бюджет. В условиях спада производства и сокращения количества рабочих мест на крупных предприятиях малый бизнес становится главным фактором поддержания жизни во многих муниципальных образованиях.
В экономике большинства стран мира законодательно определены критерии отнесения хозяйственных субъектов к категории малого предпринимательства. К числу важнейших критериев относится численность работников. Как правило, на малых предприятиях в развитых странах она не превышает 300 человек.
Федеральным законом "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" установлены следующие требования к численности работников (табл. 6.5.2).
Таблица 6.5.2
Предельный уровень численности работников
малых предприятий в различных отраслях
|
N |
Наименование отраслей экономики |
Уровень численности |
|
1 |
Промышленность |
100 |
|
2 |
Строительство |
100 |
|
3 |
Транспорт |
100 |
|
4 |
Сельское хозяйство |
60 |
|
5 |
Научно-техническая сфера |
60 |
|
6 |
Оптовая торговля |
50 |
|
7 |
Розничная торговля и |
30 |
|
8 |
В других отраслях и при осущест- |
50 |
В ряде зарубежных стран законодательно установлены дополнительные требования для отнесения хозяйственных субъектов к малым предприятиям:
- объем годового дохода (США, Канада);
- объем годового оборота (Великобритания, Франция, Германия);
- уставный капитал (Япония).
В зарубежных странах на малых предприятиях производится значительная доля промышленной продукции, их силами оказывается подавляющая часть услуг населению.
Уровень развития и роль малых предприятий (МП) в экономике разных стран приведены в табл. 6.5.3.
Таблица 6.5.3
Уровень развития и роль малых предприятий (МП)
в экономике разных стран
|
Страны |
Количество |
Количество |
Занято в |
Доля МП в |
Доля МП в |
|
Великобритания |
2630 |
46 |
13,6 |
49 |
50 - 53 |
|
Германия |
2290 |
37 |
18,5 |
46 |
50 - 54 |
|
Италия |
3920 |
68 |
16,8 |
73 |
57 - 60 |
|
Франция |
1980 |
35 |
15,2 |
54 |
55 - 62 |
|
Страны ЕС |
15770 |
45 |
68 |
72 |
63 - 67 |
|
США |
21000 |
80,2 |
73 |
54 |
50 - 52 |
|
Япония |
6450 |
49,6 |
39,5 |
78 |
52 - 55 |
|
Россия |
836,2 |
5,65 |
8,1 |
9,6 |
10 - 11 |
Приведенные данные показывают, что в секторе малых предприятий сосредоточена большая часть экономически активного населения и производится примерно половина ВВП. Так, удельный вес малых предприятий в таких странах, как США, Япония, Германия, превышает 99% от их общего количества. Из 880 тысяч промышленных предприятий Японии только 4 тысячи насчитывают более 300 работающих. В странах ЕС количество предприятий с численностью свыше 500 человек не превышает 12 тысяч.
Необходимым условием для осуществления хозяйственной деятельности малых предприятий является наличие и уровень развития инфраструктуры поддержки малого бизнеса в муниципальных образованиях, о которой будет сказано ниже.
От уровня развития малого предпринимательства зависят поступления финансовых средств в бюджет муниципальных образований. Основной целью поддержки и развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях является увеличение поступлений финансовых средств в местные бюджеты и решение проблемы занятости населения.
Основные преимущества малых предприятий - быстрое реагирование на изменение конъюнктуры рынка, низкие издержки производства. Как показывает мировой опыт, малый бизнес обладает большей восприимчивостью к нововведениям, чем крупные корпорации. Венчурные (рисковые) малые предприятия быстрее решают вопросы разработки большинства технических новшеств и доведения их до стадии промышленного образца.
Российское государство провозгласило поддержку малого предпринимательства в качестве одного из приоритетных направлений своей экономической политики. Утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства, предусматривающая мероприятия по формированию нормативно-правовой базы, финансово-кредитной, инвестиционной, производственной, инновационной поддержке малого предпринимательства, развитию инфраструктуры, информационного, кадрового, научного обеспечения. Введен в действие единый налог на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства, призванный кардинально упростить систему налогообложения.
В ряде российских городов малый бизнес активно развивается в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания, строительства. Однако в целом его роль в местной экономике, особенно в промышленности, невелика, а доля поступлений от малого бизнеса в местные бюджеты не достигает и 10%. Основными причинами этого являются недостаток стартового капитала и отсутствие реальных механизмов его привлечения, высокие налоги, усложненная система регистрации и лицензирования различных видов деятельности, бюрократические преграды, коррупция многочисленных инспекций (пожарной, санитарно-эпидемиологической и т.п.) и местных чиновников (например, при выделении нежилых помещений в аренду и земельных участков для строительства). Самим малым предприятиям не хватает квалифицированных кадров, уровень менеджмента и маркетинга на многих из них остается крайне низким.
Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов приведены на рис. 6.5.2.
┌────────────────────────────────┐
│ Формы поддержки малого бизнеса │
│ на местном уровне │
└───────────────────┬────────────┘
┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────────┐
│ Содействие объединению │ │ │ Участие в учреждении местных │
│ малых предприятий и фирм │ ├─┤фондов поддержки малого бизнеса,│
│ в производственные сети ├─┤ │ страховых и залоговых фондов │
│ (гарантируется рынок сбыта) │ │ └────────────────────────────────┘
└─────────────────────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┐
┌─────────────────────────────┐ │ │ Организация конкурсов бизнес- │
│ Установление налоговых льгот├─┼─┤ планов по решению местных │
└─────────────────────────────┘ │ │ задач с последующей выдачей │
┌─────────────────────────────┐ │ │ муниципального заказа │
│ Развитие систем взаимного ├─┤ └────────────────────────────────┘
│ и ипотечного кредитования │ │ ┌────────────────────────────────┐
└─────────────────────────────┘ │ │ Создание учебно-деловых и │
┌─────────────────────────────┐ │ │ консультационных центров │
│ Создание муниципальных │ ├─┤ содействия малому │
│ бизнес-инкубаторов ├─┘ │ предпринимательству, │
└─────────────────────────────┘ │ наблюдательных советов и т.п. │
└────────────────────────────────┘
Рис. 6.5.2. Основные формы поддержки малого бизнеса
на местном уровне
Для координации действий по поддержке малого бизнеса во многих городах разрабатываются и реализуются муниципальные программы поддержки малого предпринимательства.
Типовая программа поддержки малого и среднего бизнеса исходит из следующих основных направлений и принципов:
- формирование нормативно-правовой основы, включая льготное налогообложение (налоговый кредит), упрощение процедуры регистрации и лицензирования;
- привлечение субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе к участию в городских программах местного развития и реализации муниципальных заказов;
- предоставление на конкурсной основе помещений для размещения производства товаров и оказания услуг с предоставлением льгот по арендной плате;
- обеспечение информационных, консалтинговых услуг, помогающих субъектам малого предпринимательства получать необходимые сведения и консультации о конкурентах, законах, положении на рынке;
- обеспечение начального профессионального образовательного уровня для начинающих предпринимателей (менеджмент, бизнес-планирование и т.п.);
- оказание финансовой помощи начинающим предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг за счет создаваемого в рамках Программы фонда поддержки малого предпринимательства;
- организация семинаров, встреч, конференций по проблемам малого бизнеса, выставок-ярмарок продукции субъектов малого предпринимательства и т.п.
Как уже отмечалось, программа поддержки и развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях может быть реализована только при наличии соответствующей организационной структуры.
Примерная схема организационной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на территории муниципального образования приведена на рис. 6.5.3.
┌─────────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐
│ Администрация │ │ Федеральные и региональные │
│ муниципального │<-->│ органы поддержки малого │
│ образования │ │ предпринимательства │
│┌───────────────────────────────┐│ └────────────────────────────┘
││ Муниципальный орган поддержки ││ ┌────────────────────────────┐
││ малого предпринимательства ││<-->│ Федеральный фонд поддержки │
│└───────────────────────────────┘│ │ малого предпринимательства │
└───────────┬─────────────────────┘ └───────────────┬────────────┘
┌───────────┴────────────┬───────────────────────────┬─┘
│┌─────────────────────┐ │ ┌───────────────────────┐ │
││ Коммерческие банки ├┐├>│ Центр развития ├┐│
│└─────────────────────┘││ │ предпринимательства │││
│ ││ └───────────────────────┘││
│ ││ ┌───────────────────────┐││ ┌─────────────┐
│┌─────────────────────┐││ │ Муниципальный фонд │││ │ Общественно-│
││ Страховые компании ├┤├>│ поддержки малого ├┤├>│ экспертный ├┐
│└─────────────────────┘││ │ предпринимательства │││ │ совет ││
│ ││ └───────────────────────┘││ └─────────────┘│
│ ││ ┌───────────────────────┐││ ┌─────────────┐│
│┌─────────────────────┐││ │ Территориальное │││ │ Технопарки ││
││ Лизинговые компании ├┤└>│ агентство по развитию ├┤└>│ и бизнес- ├┤
│└─────────────────────┘│ │ предпринимательства ││ │ инкубаторы ││
│ │ └───────────────────────┘│ └─────────────┘│
│ \/ \/ │
│ ┌─────────────────────────────────┐ │
└───────────────────>│ Малые предприятия │<─────────────┘
└─────────────────────────────────┘
Рис. 6.5.3. Примерная схема организационной инфраструктуры
поддержки малого предпринимательства на местном уровне
Основной целью муниципального органа поддержки и развития малого предпринимательства является создание условий развития предпринимательской деятельности путем объединения усилий инфраструктуры муниципального образования (банки, страховые и лизинговые компании, муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства, учебные центры и др.).
Целью центра развития предпринимательства является получение предпринимателем комплекса услуг (информационных, правовых, консалтинговых) и консультаций (от регистрации малого предприятия до получения финансовой поддержки).
Главной функцией территориального агентства по развитию малого предпринимательства является содействие прямым контактам, инвестициям и совместным проектам при участии российских и зарубежных партнеров, заинтересованных в расширении экономических связей с предпринимателями муниципального образования.
Основными целями деятельности фонда поддержки малого предпринимательства являются:
- финансовое обеспечение муниципальных проектов и социально значимых для образования программ развития и поддержки малого предпринимательства;
- финансовая поддержка субъектов малого предпринимательства в форме льготных кредитов, субвенций, предоставление гарантий и получение инвестиций.
Основными функциями общественно-экспертного совета являются:
- исследование и обобщение проблем малых предприятий, отстаивание и защита их прав и интересов в органах государственной власти;
- общественный контроль хода выполнения муниципальных программ поддержки малого предпринимательства.
Основной целью бизнес-инкубатора является создание благоприятных условий для ведения эффективной деятельности малых предприятий, специализирующихся на инновационной деятельности.
Основной целью технопарка является поддержание малых предприятий в сфере внедрения научных разработок в производстве и продвижении наукоемкой продукции на рынок.
Перед органами местного самоуправления стоит задача - научиться формулировать и осуществлять местную политику по отношению к малому предпринимательству. Муниципальные образования должны поддерживать и развивать приоритетные направления предпринимательской деятельности, например внедрение инноваций во всех сферах хозяйственной деятельности (промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, наука, транспорт и др.).
Инновационное развитие современной мировой экономики происходит за счет небольших фирм, основанных на высоких технологиях. Поэтому малое предпринимательство объективно является естественной средой для функционирования и развития инновационных процессов, особенно в наиболее быстро развивающихся отраслях - информатика, электроника, биомедицинская техника и др.
В настоящее время в рамках реализации муниципальных программ поддержки инновационной деятельности происходит переориентация от поддержки отдельных малых предприятий на поддержку кластеров предприятий. Под кластером обычно понимается группа компаний среднего и малого размеров, объединенных вокруг крупной (материнской) компании и размещенных на одной территории. Предприятия кластера имеют возможность минимизировать затраты на внедрение инноваций за счет внутренней специализации и стандартизации.
Успехи в развитии малого предпринимательства зависят от уровня квалификации работников. В этой сфере появилась потребность в специалистах в области менеджмента, маркетинга, логистики, новых информационных технологий, инновационной деятельности. Органы местного самоуправления должны определить пути и усилить работу по повышению квалификации и деловой компетентности работников малых предприятий.
Механизмы реализации муниципальной промышленной политики
Муниципальная власть может проводить эффективную промышленную политику только совместно с самими промышленными и финансовыми структурами территории: союзами промышленников и предпринимателей, торгово-промышленными палатами, организациями по поддержке бизнеса, банковскими союзами и т.п. Эти структуры являются местными сообществами, представляющими собой второй сектор общества (см. раздел 3.4) и заинтересованными в эффективном взаимодействии с муниципальной властью. Во многих городах при главах муниципальных образований созданы постоянно действующие консультативные советы из представителей промышленного и финансового секторов. Они принимают согласованные решения по вопросам промышленной политики, оформляют взаимные обязательства власти и бизнеса. В ряде местных администраций созданы структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия с промышленными предприятиями.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно определить основную цель муниципальной промышленной политики?
2. Каковы основные задачи муниципальной промышленной политики по отношению к крупным предприятиям?
3. Каковы основные формы и методы поддержки малого предпринимательства на местном уровне?
4. Что такое муниципально-частное партнерство и какие задачи могут решаться с его помощью?
6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование
на муниципальном уровне
Взаимосвязь налогов, цен и тарифов
Налоги, цены и тарифы служат важными регуляторами экономических процессов в муниципальном образовании. Правовые возможности муниципальной власти в этой сфере достаточно ограничены, но все же дают определенные рычаги влияния на поведение хозяйствующих субъектов и граждан.
Денежные средства, поступающие в местные бюджеты за счет налогов, и система цен и тарифов на муниципальные услуги на первый взгляд кажутся не связанными друг с другом. Однако это не так. Связь между ними заключается в том, что любая муниципальная услуга должна быть оплачена ее поставщику полностью. При этом самому поставщику в принципе безразлично, кто платит ему - конкретный потребитель, бюджет или они оба в какой-то мере. В этом смысле налоги и тарифы напоминают сообщающиеся сосуды. Чем большую долю расходов на оказание муниципальных услуг покрывают тарифы на них, тем меньше потребность муниципального образования в бюджетных средствах, а следовательно, и в налогах.
Налоговое регулирование
Основной инструмент, которым располагает муниципальная власть в налоговой сфере, - местные налоги и сборы. Европейская хартия местного самоуправления требует, чтобы хотя бы часть финансовых средств местного самоуправления поступала за счет местных сборов и налогов. Как правило, основным местным налогом в зарубежных странах является налог на недвижимость.
В Российской Федерации до 1998 года поступления от местных налогов и сборов составляли 15 - 20% доходов местных бюджетов, а в отдельных городах - до 30 - 40%. С введением новых Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 году снизилась до 2 - 5%. По состоянию на 2005 год местными остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц, закрепленные за поселениями и городскими округами. Муниципальные районы вообще лишены местных налогов.
Основным рычагом налогового регулирования на местном уровне служат налоговые льготы. Они могут предоставляться представительным органом муниципального образования не только по местным налогам и сборам, но и по долям федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты. Целью их предоставления является стимулирование необходимых для нужд муниципального образования видов хозяйственной деятельности. Другими видами налогового регулирования на местном уровне являются предоставление отсрочек по налоговым платежам (налоговые отсрочки) и налоговые кредиты.
Ценовое и тарифное регулирование
Законодательство позволяет органам местного самоуправления регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений. Важнейшие из них - это услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, проезд на городском транспорте, цены на лекарства в муниципальных аптеках, платные медицинские и образовательные услуги, услуги объектов культуры и некоторые другие. Такое регулирование может иметь только социальные цели. Для отдельных категорий граждан могут устанавливаться местные льготы по оплате муниципальных услуг, например ритуальных, банно-прачечных и др. Разницу доплачивает орган местного самоуправления из местного бюджета.
Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (с последующими изменениями) органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, предоставляемую муниципальными предприятиями. Органы местного самоуправления могут также наделяться законом субъекта РФ полномочиями государственного регулирования тарифов. Регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий и учреждений других форм собственности на местном уровне возможно в качестве условия выполнения ими муниципального заказа.
Всякое сдерживание цен и тарифов означает частичную или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности административными. В ряде случаев оно также означает прямые потери для местного бюджета, ибо многие хозяйствующие субъекты, для которых цены и тарифы административно ограничиваются, не в состоянии обеспечить рентабельную работу и требуют бюджетных дотаций. Поэтому к каждому случаю муниципального регулирования цен и тарифов нужно подходить с большой осторожностью, сопоставляя социальный эффект с финансовыми потерями. Чаще всего оказывается целесообразным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, т.е. оказывать адресную поддержку отдельным слоям населения. Не следует также допускать так называемого "перекрестного" финансирования, когда для обеспечения льготного тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный для других.
Особую значимость в последнее время приобрело муниципальное регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Проводимая в России реформа ЖКК предполагает, что в перспективе каждый житель должен полностью оплачивать все услуги по содержанию и коммунальному обслуживанию своего жилища с учетом выплат по жилищным субсидиям. Однако конкретные сроки достижения этой цели неоднократно отодвигались решениями федеральных и региональных органов.
При выработке механизма регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги необходимо учитывать следующие факторы.
Во-первых, целесообразно на некоторые жилищные услуги устанавливать не единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифференцировать его в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благоустройства, изношенности дома, района расположения и т.п. Тем самым большую плату будут вносить обладатели "престижного" жилья. Естественно, для установления подобной дифференциации расценок требуются серьезные исследования.
Во-вторых, льготы следует предоставлять не поставщикам, а потребителям жилищно-коммунальных услуг, причем адресно. Предоставление льготы, например, теплоснабжающей организации при пониженном тарифе на теплоэнергию означает, что местный бюджет за счет собранных налогов дотирует всех потребителей, независимо от их жизненного уровня, причем наибольшую выгоду получат как раз те, у кого больше жилплощадь, т.е. состоятельные слои населения.
Принципы формирования тарифного регулирования:
- тарифное (ценовое) регулирование должно осуществляться, как правило, в отношении монопольных муниципальных услуг независимо от принадлежности хозяйствующего субъекта к той или иной форме собственности;
- тарифное (ценовое) регулирование не должно ограничиваться установлением тарифов (цен) и должно включать и другие механизмы - например, установление стартовой цены при конкурсном размещении муниципального заказа или отборе поставщиков услуг на конкурентной основе, установление предельного уровня рентабельности, установление предельного уровня рентабельности, установление общих принципов формирования тарифа (цены);
- тарифная политика должна обеспечивать полное покрытие экономически обоснованных издержек по производству и поставке соответствующих услуг, включая расходы на поддержание и развитие системы, обеспечивающей устойчивое предоставление услуги; меры социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей сопровождают установление тарифов на услуги, но не должны влиять на величину тарифа.
При формировании тарифов на монопольные муниципальные услуги должно обеспечиваться следующее:
- сочетание стабильности тарифов (пересмотр один раз в год) с необходимой гибкостью (адаптация в связи с изменениями цен, не зависящих от производителя (поставщика) услуги);
- стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг в целях оптимизации устанавливаемых цен и тарифов с включением в их состав планово-обоснованного размера прибыли (процента рентабельности);
- строгое обоснование и учет уровня затрат, непроизводительных потерь и стоимости муниципальных услуг;
- накопление средств для осуществления расширенного воспроизводства и обновления основных фондов предприятий;
- прозрачность расчета тарифов для исключения повторного учета затрат;
- поэтапный переход к установлению единых тарифов для всех потребителей;
- дифференциация тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммунальных услуг для второго жилья, жилья в зависимости от параметров качества, коммунальных услуг, потребляемых сверх норматива (при отсутствии приборов учета);
- использование бенчмаркинга (системы сравнения показателей аналогичных предприятий различных муниципальных образований) как инструмента контроля и фактора, подлежащего учету при формировании тарифов (цен) на монопольные услуги.
Муниципальная власть может заниматься регулированием цен на потребительском рынке. Инструментами такого регулирования могут быть установление предельных торговых надбавок на реализацию отдельных наиболее важных видов продовольствия, организация муниципальных рынков с пониженными ставками арендной платы и др. В ряде муниципальных образований устанавливаются предельные цены на реализацию наиболее значимых продуктов (например, хлеба).
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключается взаимосвязь между налогами, ценами и тарифами на муниципальные услуги?
2. Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах налогового регулирования?
3. Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах регулирования тарифов на муниципальные услуги?
4. В чем состоит специфика формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги?
6.7. Муниципальный заказ
Роль муниципального заказа
в экономике муниципального образования
Система муниципального заказа является одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муниципального заказа трактуется достаточно узко - как способ конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже) оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муниципальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения расходной части местного бюджета, элемент системы управления финансовыми ресурсами муниципального образования.
К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размещение муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знакомыми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен и качественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении с аналогами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства. В Бюджетном кодексе РФ используются термины "муниципальный контракт" и "муниципальный заказ".
Муниципальный контракт - это договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.
Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа являются работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов, содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, товаров народного потребления, в первую очередь для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами, сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг.
Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач. Принципы осуществления муниципального заказа:
- применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок;
- обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах;
- жесткий контроль размещения контрактов;
- экономия бюджетных средств;
- соблюдение свободы конкуренции.
Процесс формирования и исполнения муниципального заказа
В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс чаще всего включает четыре этапа (рис. 6.7.1).
IV этап
┌─────────────────────────────────────┐
│ Поставка товаров, работ и услуг для ├ - - ┐
Поставщики │ муниципальных нужд │ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ III этап │
┌──────────────────────────┴──────────┐
│Исполнение сводного плана (проведение│ │
│ открытого конкурса, закупка путем │
Муниципальные │ запроса котировок цен, закупка у │ │
заказчики │ единственного исполнителя, закупка в│
│ в случаях чрезвычайных ситуаций) │ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ │
┌──────────────────────────┴──────────┐
Мэр города │ Утверждение сводного плана ├ ─┐ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ │ │
Экономическая ┌──────────────────────────┴──────────┐
служба │ Формирование сводного плана ├ ─┤ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ II этап ├ ─┤
Заместители ┌──────────────────────────┴──────────┐
мэра │ Согласование проекта МЗ ├ ─┤ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ I этап │ │
┌─────────────────────────────────────┴──────────┐
Департаменты, │ Рассматривается целесообразность и возможность │ │ │
управления │приобретения продукции в соответствии с лимитами├ ─┘
администрации │ финансирования по статьям затрат │ │
города └────────────────────────────────────────────────┘
/\ │
┌────────────────────────────────────────────────────┴──────────┐
│ Составляется заявка на планируемый финансовый год на поставку │ │
│ продукции в объемах затрат по соответствующим плановым сметам ├ - - ┘
│ расходов бюджета и действующим ценам (тарифам) │
└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.7.1. Процесс формирования, утверждения и исполнения
муниципального заказа (на примере г. Томска)
Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.
Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа.
Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями "заказчика" (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).
Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.
В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению.
Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные правовые акты, регулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10 - 15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов.
Способы размещения муниципального заказа
В мировой и отечественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа (рис. 6.7.2).
┌───────────────────────┐
│ Способы размещения │
│ муниципального заказа │
└───────┬───────────────┘
┌────────────┼─────────────────────┐
┌─────┴────┐ ┌────┴─────┐ ┌────────────┴────────────┐
│ Открытый │ │ Закрытый │ │ Без конкурса │
│ конкурс │ │ конкурс │ │ (на основе переговоров) │
└─────┬────┘ └──────────┘ └─────────────────────────┘
┌───────┴──────┐
┌──────┴──────┐┌──────┴──────┐
│ Одноэтапный ││ Двухэтапный │
└─────────────┘└─────────────┘
Рис. 6.7.2. Способы размещения муниципального заказа
Открытый конкурс - самый предпочтительный способ размещения заказа. Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой информации. Приглашаются любые предприятия и организации, действующие на рынке данных услуг и удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным, а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок.
Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной администрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа.
Закрытый конкурс проводится в следующих случаях:
- сроки выполнения муниципального контракта ограничены (например, услуги носят сезонный характер);
- форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение муниципальных объектов;
- из-за невыполнения требований все заявленные на конкурс предложения отклонены.
Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или в условиях неразвитости конкурентной среды.
Администрация муниципального образования должна подготовить методическое обеспечение муниципального заказа, т.е. выбрать и обосновать форму проведения мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора исполнителей.
К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от их характера могут быть предъявлены следующие требования. Исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения муниципального контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней, не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена.
Особенности организации муниципального заказа
в социальной сфере
Методы муниципального заказа стали распространяться и на отдельные социальные услуги, в первую очередь в сферах медицинского обслуживания и образования. Исходя из наличия бюджетных средств органы местного самоуправления определяют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые они в состоянии профинансировать, и на этот объем заключают договоры (контракты) с соответствующими муниципальными, государственными или частными учреждениями. Так появился термин "муниципальный социальный заказ". В некоторых городах он стал основной формой управления муниципальными учреждениями со стороны местной администрации.
Так, в Новосибирске действует положение о муниципальном социальном заказе. С его помощью решается несколько задач:
- осуществляется правовое и бюджетно-финансовое закрепление обеспечения социальных программ;
- повышается эффективность использования средств, выделяемых на решение социальных вопросов;
- увеличивается "прозрачность" финансирования социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности;
- обеспечивается возможность конкуренции в оказании социальных услуг и др.
Технология выдачи муниципального социального заказа состоит в следующем. Органы местного самоуправления, осведомленные об актуальных вопросах социальной сферы, объявляют в прессе конкурс проектов, решающих ту или иную проблему. Заказчиком выступает местная администрация. Исполнителем (подрядчиком) могут выступать организации всех форм собственности.
Критерии отбора наиболее эффективного социального проекта определяет заказчик. Среди них могут быть:
- организационная самостоятельность исполнителя;
- наличие опыта в направлении конкурсного вида социальной деятельности или объекта социального заказа;
- уровень проектной проработки мероприятий, связанных с выполнением конкретного социального заказа.
В случае неисполнения (некачественного исполнения) контракта социального заказа муниципальные органы вправе требовать возмещения ущерба от исполнителя.
Организация управления муниципальным заказом
В большинстве муниципальных образований размещение муниципального заказа производится децентрализованно, т.е. каждое структурное подразделение администрации самостоятельно изыскивает поставщиков необходимой продукции (в пределах выделенных бюджетных средств) и заключает муниципальные контракты. Однако в администрациях ряда городов для организации работ по муниципальному заказу созданы специальные структурные подразделения. Создание такой службы позволяет экономически грамотно рассматривать и сопоставлять предложения, поступающие от потенциальных исполнителей и отраслевых структурных подразделений администрации, проводить единую политику в сфере муниципального заказа, организовывать конкурсы, подписывать контракты на весь объем муниципального заказа, осуществлять контроль их выполнения.
В последнее время активно развивается система организации муниципальных закупок через Интернет, что позволяет расширять географию поставщиков и экономить бюджетные средства.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальный заказ и муниципальный контракт?
2. Что может быть предметом муниципального заказа?
3. Каковы основные этапы формирования и размещения муниципального заказа?
4. Каковы основные способы размещения муниципального заказа?
5. В чем преимущества централизованного управления муниципальным заказом перед децентрализованным?
6.8. Система муниципальных финансов
Финансовые ресурсы местного самоуправления
и их классификация
Правовые основы и принципы организации муниципальных финансов изложены в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы формирования и расходования финансовых ресурсов местного самоуправления, в разделе 6.9 будут рассмотрены технологии и инструменты управления муниципальными финансами.
Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:
- налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);
- собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;
- законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;
- принадлежащие муниципальному образованию и заемные;
- входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям.
Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в РФ введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом "О бюджетной классификации РФ". Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.
Федеральный закон 2003 года разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, установлены новым Бюджетным кодексом РФ.
Доходы местных бюджетов
Источники доходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.1.
┌─────────────────────────────────────┐
│ Доходы местных бюджетов │
└─┬─────────────────────────────────┬─┘
┌─────────────┴──────────────┐ ┌────────────────┴──────────┐
│ Собранные на территории │ │ Полученные из бюджетов │
│ муниципального образования │ │ других уровней │
└┬───────────────────────────┘ └┬──────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
├┤ Местные налоги и сборы │ ├┤ Дотации на выравнивание │
│└──────────────────────────┘ ││ бюджетной обеспеченности │
│┌──────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
││ Законодательно │ │┌─────────────────────────────┐
├┤ закрепленные доли │ ││ Субсидии для долевого │
││федеральных и региональных│ ├┤ финансирования │
││ налогов │ ││ инвестиционных программ │
│└──────────────────────────┘ ││ и проектов │
│┌──────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
├┤ Имущественные доходы │ │┌─────────────────────────────┐
│└──────────────────────────┘ ││ Субсидии для долевого │
│┌──────────────────────────┐ ├┤ финансирования приоритетных │
││ Средства самообложения │ ││ социально значимых расходов │
├┤ граждан │ ││ муниципальных образований │
│└──────────────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
││ Часть прибыли │ ││ Субвенции на осуществление │
├┤ муниципальных предприятий│ ├┤ отдельных государственных │
│└──────────────────────────┘ ││ полномочий │
│┌──────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
││ Часть доходов от оказания│ │┌─────────────────────────────┐
││ платных услуг органами │ └┤ Иная финансовая помощь │
││ местного самоуправления │ └─────────────────────────────┘
├┤ и муниципальными │
││ учреждениями │
│└──────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐
││ Штрафы, зачисляемые │
├┤ в местные бюджеты │
│└──────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐
└┤ Другие источники │
└──────────────────────────┘
Рис. 6.8.1. Доходы местных бюджетов
(согласно Федеральному закону 2003 года)
К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 года к доходам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном законе 2003 года эти источники не упоминаются.
Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть:
- увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
- повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
- повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений;
- организация работы по оперативному учету и погашению задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;
- применение методики оценки социально-экономических и финансовых последствий предоставления льгот, в том числе в виде пониженной ставки по уплате налогов и сборов;
- организация учета и планирования доходов бюджета от предпринимательской деятельности в целях их повышения;
- разработка эффективных инвестиционных и социально значимых проектов и программ, под которые могут быть получены на условиях софинансирования субсидии из соответствующих фондов субъектов РФ;
- использование в отдельных случаях заемных средств.
Вопрос о дотациях как источнике доходов местных бюджетов рассматривается ниже.
Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.
Еще одним дополнительным источником доходов для крупных муниципальных образований (с числом жителей более 200 тысяч человек) может быть Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, образованный Правительством РФ в составе федерального бюджета с целью активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из этого фонда предоставляются на конкурсной основе муниципальным образованиям, осуществившим программы реформирования муниципальных финансов. В программе реформирования муниципальных финансов могут быть учтены такие мероприятия, как реформирование бюджетного процесса, совершенствование системы управления инвестициями, реформирование системы муниципального заказа, повышение эффективности использования муниципального имущества, внедрение среднесрочного финансового планирования, повышение открытости управления муниципальными финансами и др.
Расходы местных бюджетов
Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным законом 1995 года предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.
Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.
Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование.
Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.8.2.
┌───────────────┐
│ Расходы │
└───────┬───────┘
┌────────────────┴────────────────┐
┌────────────┴────────────┐ ┌─────────────┴───────────────┐
┌──┤ Бюджет текущих расходов │ ┌┤ Бюджет капитальных расходов │
│ └─────────────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
├─>│ Финансирование │ ├────────>│ Капитальное │
│ │ муниципального хозяйства │ │ │ строительство │
│ └────────────────────────────┘ │ │ и реконструкция │
│ ┌────────────────────────────┐ │ └────────────────────┘
├─>│ Финансирование │ │ ┌────────────────────┐
│ │ социально-культурной сферы │ ├────────>│ Капитальный ремонт │
│ └────────────────────────────┘ │ └────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
├─>│ Расходы на управление │ │ │ Инновационные │
│ └────────────────────────────┘ └────────>│ мероприятия │
│ ┌────────────────────────────┐ └────────────────────┘
├─>│Страхование и прочие расходы│
│ └────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────┐
└─>│ Обслуживание │
│ муниципального долга │
└────────────────────────────┘
Рис. 6.8.2. Расходы местных бюджетов
Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75 - 80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.
В бюджете текущих расходов могут выделяться "защищенные статьи", по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п.
Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.
Возможные направления повышения эффективности расходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.3.
┌──────────────────────┐┌──────────────────────┐┌──────────────────────┐
│ Повышение ││ Нормирование ││ Установление │
│ эффективности работы ││ расходов на оказание ││ экономически │
│ муниципальных ││ отдельных видов ││ обоснованных цен │
│ предприятий и ││ муниципальных услуг ││ и тарифов на │
│ учреждений, снижение │└───────────┬──────────┘│ муниципальные услуги,│
│ их дотационности │ │ │ расширение спектра │
└─────────────────────┬┘ │ ┌─┤ платных услуг │
│ │ │ └──────────────────────┘
┌───────────────────┐ │ ┌────────┴────────┐│
│ Усиление контроля │ └────┤ Пути сокращения ├┘
│ за расходованием ├──────┤ расходов ├┐
│ бюджетных │ └─┬───────┬───────┘│ ┌──────────────────────┐
│ средств │ │ │ │ │ Поддержка, │
└───────────────────┘ │ │ │ │ а в отдельных случаях│
┌────────────────┘ │ └─┤ прямое │
│ ┌─────────┴────────┐ │ финансирование │
┌───────────┴───────────┐ │ Конкурсное │ │ внедрения │
│ Привлечение частного │ │ размещение │ │ ресурсосберегающих │
│ бизнеса к оказанию │ │ муниципального │ │ технологий │
│ отдельных видов услуг │ │ заказа │ │ в городском хозяйстве│
└───────────────────────┘ └──────────────────┘ └──────────────────────┘
Рис. 6.8.3. Направления повышения эффективности
расходов местных бюджетов
Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому "бюджетированию по результатам". Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Ориентация бюджетного процесса на результат является одним из основных требований утвержденной Правительством РФ Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. В рамках данной Концепции, в частности, предусматривается:
- совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату;
- учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг;
- расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.
В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения расходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такой системы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результатам следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.
Обеспечение сбалансированности
и устойчивости местных бюджетов
Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 10% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.
Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для муниципальных образований в 2003 году составляла от 10 до 50%, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного бюджета субъекта РФ в реальном исчислении не возрастал, и с каждым годом становилось все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.
Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.
Федеральный закон 2003 года и новый Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров. Общая схема межбюджетных отношений в субъекте РФ представлена на рис. 6.8.4.
┌─────────────────────────────┐
│ Расходы бюджета субъекта РФ │
└───────────────┬─────────────┘
┌───────────────┬──────────────┼────────────┬─────────────┐
\/ \/ \/ \/ \/
┌────────────┐┌──────────────┐┌───────────┐┌────────────┐┌──────────────┐
│Собственные ││ Фонд ││ Фонд ││ Фонд ││ Фонд │
│ расходы ││ финансовой ││компенсации││ софинанси- ││муниципального│
│ субъекта РФ││ поддержки ││ ││ рования ││ развития │
│ ││ муниципальных││ ││ социальных ││ │
│ ││ районов ││ ││ расходов ││ │
│ ││ и городских ││ ││ ││ │
│ ││ округов ││ ││ ││ │
└────────────┘└───────┬──────┘└─────┬─────┘└─────┬──────┘└─────┬────────┘
/\ │ │ │ │
┌─────────┘ \/ \/ \/ \/
┌─────┴──────┐┌──────────────┐┌───────────┐┌────────────┐┌──────────────┐
│Перечисления││ Дотации на ││ Субвенции ││ Субсидии ││Субсидии для │
│ из бюджетов││ выравнивание ││на осущест-││для долевого││ долевого │
│высокодоход-││ бюджетной ││ вление ││ финансиро- ││финансирования│
│ных муници- ││обеспеченности││ отдельных ││вания инве- ││ приоритетных │
│ пальных ││муниципальных ││государст- ││ стиционных ││ социально │
│ районов ││ районов ││ венных ││ программ ││ значимых │
│ и городских││ и городских ││полномочий ││ и проектов ││ расходов │
│ округов ││ округов ││ ││ ││ │
└────────────┘└───────┬──────┘└─────┬─────┘└──────┬─┬───┘└──────┬─┬─────┘
/\ ┌───┴─────────────┴────────────┬┴─┼───────────┘ │
└───────┬────┼───────────────────────────┐ │ │ │
│ \/ │ \/ └─────────────┴─┐
┌────────┴──────────┐ ┌────────────────┴──────────────┐ │
│ Бюджеты │ │ Бюджеты муниципальных районов │ │
│ городских округов │ └──────────────────┬────────────┘ │
└───────────────────┘ ┌─────────────────┴─────────┐ │
\/ \/ │
┌─────────────────────┐ ┌─────────────────────┐ │
│ Собственные расходы │ │ Фонд финансовой │ │
│ муниципальных │ │ поддержки поселений │ │
│ районов │ └────────────┬────────┘ │
└─────────────────────┘ /\ │ │
┌─────────────────┘ \/ │
┌─────────┴──────┐ ┌────────────────────────┐ │
│ Перечисления │ │ Дотации на │ │
│ из бюджетов │ │ выравнивание бюджетной │ │
│ высокодоходных │ │ обеспеченности │ │
│ поселений │ │ поселений │ │
└────────────────┘ └───┬────────────────────┘ │
/\ │ │
│ \/ │
┌───┴───────────────┐ │
│ Бюджеты поселений │<────────────────┘
└───────────────────┘
Рис. 6.8.4. Схема межбюджетных отношений в субъекте РФ
Система этих отношений начинается с ключевого момента - ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 года, критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов с возможной передачей муниципальным районам права установления таких уровней для поселений по единой методике. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности. Кроме того, субъект РФ может вводить для отдельных муниципальных образований индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие объективную разницу в стоимости набора бюджетных услуг, вызванную местными различиями (плотность населения, размеры территории, удаленность от регионального центра, социально-демографический состав населения). Для одного муниципального образования ИБР может быть больше единицы, для другого меньше.
Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета. Получив от субъекта РФ численное значение критериального уровня на очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и формулу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а следовательно, для разработки и утверждения своего бюджета. Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований - налоговое и бюджетное, в различном сочетании.
Налоговое регулирование состоит в том, что органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и долей федеральных налогов, закрепленных за субъектами РФ.
Особенность налогового регулирования состоит в том, что нормативы отчислений должны быть бессрочными (постоянными) и едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу (иначе произойдет возврат к системе регулирующих налогов). Поэтому объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных налоговых отчислений, должен зависеть от равномерности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах РФ, где эта база распределена относительно равномерно, целесообразно закреплять за местными бюджетами больше налоговых доходов. В тех, где дифференциация между отдельными муниципальными образованиями велика, целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки. Аналогично могут поступать муниципальные районы в отношении поселений.
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Могут быть использованы следующие методы выравнивания.
1. Метод предоставления одинакового объема дотаций на душу населения. Так, если критериальное значение составляет 4000 рублей на человека, то объем дотаций с учетом возможностей бюджета субъекта РФ может быть установлен, например, в размере не более 2500 рублей на человека. Те муниципальные образования, в которых отставание от критериального уровня составляет менее 2500 рублей (собственный налоговый потенциал более 1500 рублей), получат дотации, позволяющие достичь критериального уровня. Те, у которых отставание превышает 2500 рублей, получат только по 2500 рублей на человека.
2. Метод пропорционального выравнивания, когда размер дотаций будет пропорционален уровню отставания бюджетной обеспеченности муниципальных образований от критериального уровня. Например, если у одного муниципального образования уровень отставания от критериального составляет 20%, а у другого - 80%, то размер дотации второму муниципальному образованию будет в 4 раза больше, чем первому, при этом ни одному из них достижение критериального уровня не гарантируется.
3. Метод выравнивания до максимально возможной (по возможностям бюджета субъекта РФ) степени достижения критериального уровня. Например, если эта цифра составляет 70% критериального уровня, то муниципальные образования с уровнем налогового потенциала свыше 70% критериального дотаций не получат, а остальные получат дотации, обеспечивающие уровень бюджетной обеспеченности 70% от критериального.
4. Комбинированные методы, предполагающие сочетание в разных пропорциях перечисленных выше методов.
Выбор того или иного метода выравнивания или их сочетания устанавливается законом субъекта РФ.
Другая модель выравнивания бюджетной обеспеченности предусмотрена для муниципальных образований, уровень обеспеченности в которых за счет доходов, собираемых на своих территориях, превышает критериальный. Если это превышение составляет не более 2,0 от среднего уровня по субъекту РФ (обсуждается вопрос о снижении данного показателя до 1,3), то все полученные доходы муниципальное образование может использовать для своих нужд. Те муниципальные образования, уровень доходов которых превышает расчетный более чем в 2 раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у доноров, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.
Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать муниципальные образования (в особенности "доноров") к наращиванию своего экономического потенциала и собственной доходной базы, тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.
Вопросы для самоконтроля
1. От чего зависит потребность муниципального образования в финансовых средствах?
2. Каковы источники доходов местных бюджетов?
3. За счет чего можно увеличивать доходы местных бюджетов?
4. Каковы основные направления (статьи) расходов местных бюджетов?
5. Что такое муниципальные минимальные социальные стандарты?
6. Какие существуют способы повышения эффективности расходов местных бюджетов?
7. Какой эффект может быть получен при переходе к бюджетированию по результатам?
8. Каковы причины образования и источники покрытия дефицита местных бюджетов?
9. Какой механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предусмотрен Федеральным законом 2003 года и новым Бюджетным кодексом РФ?
6.9. Управление муниципальными финансами
Муниципальная финансовая политика
Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.
Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики.
Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики представлены на рис. 6.9.1.
┌───────────────────────────────────┐
│ Цели и инструменты │
│ муниципальной финансовой политики │
└──────┬───────────────────────┬────┘
┌───────────────┴───────┐ ┌───────┴────────────────┐
│ Цели │ │ Инструменты │
└┬──────────────────────┘ └┬───────────────────────┘
│┌───────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Обеспечение текущих │ ││ Совершенствование │
││ расходов бюджета для │ ├┤ бюджетного процесса │
├┤ достижения качества жизни │ │└─────────────────────────┘
││ населения на уровне │ │┌─────────────────────────┐
││ не ниже минимальных │ ├┤ Казначейское │
││ социальных стандартов │ ││ исполнение бюджета │
│└───────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌───────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Обеспечение формирования │ ││ Встраивание в бюджетный │
├┤ бюджета развития для │ ├┤ процесс системы │
││решения перспективных задач│ ││ муниципального заказа │
│└───────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌───────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Обеспечение │ ├┤ Муниципальный кредит │
││ финансирования (от │ │└─────────────────────────┘
├┤ субъекта РФ) возложенных │ │┌─────────────────────────┐
││государственных полномочий │ └┤ Разработка сводного │
│└───────────────────────────┘ │ финансового баланса │
│┌───────────────────────────┐ │ территории │
└┤ Обеспечение │ └─────────────────────────┘
│сбалансированности бюджета │
└───────────────────────────┘
Рис. 6.9.1. Цели и инструменты
муниципальной финансовой политики
Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на данное муниципальное образование.
Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих целей.
Бюджетный процесс в муниципальном образовании - это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения.
Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.
Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.
Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.
Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных, показанных на рис. 6.9.2.
┌───────────────────┐┌───────────────────┐┌───────────────────┐
│ Прогноз социально-││ План развития ││ Прогноз налоговых │
│ экономического ││ муниципального ││ и неналоговых │
│ развития ││ сектора экономики ││ поступлений │
│ муниципального │└─────────┬─────────┘└────────┬──────────┘
│ образования │ │ │
└─────────┬─────────┘ │ │
└─────────────┐ │ ┌───────────┘
┌───────────────────┐ │ │ │
│ Оценка потерь │ │ │ │ ┌──────────────────────┐
│ бюджета от │ │ │ │ │ Основные │
│ предоставления │ ┌─┴──────┴───────┴─┐ │ направления бюджетной│
│ налоговых льгот ├─┤ Исходные данные ├─┤ и налоговой политики │
└───────────────────┘ │ для разработки │ └──────────────────────┘
┌───────────────────┐ │ проекта местного │
│ Проекты ├─┤ бюджета ├┐┌──────────────────────┐
│ муниципальных │ └─┬────────┬─────┬─┘││ Прогноз финансового │
│ целевых программ │ │ │ │ └┤ баланса территории │
│ на очередной │ │ │ │ └──────────────────────┘
│ финансовый год │ │ │ │ ┌──────────────────────┐
└───────────────────┘ │ │ └───┤ Перечень местных │
┌───────────┘ │ │ нормативных актов или│
┌───────────┴─────────────┐┌─────┴────────┐│ их частей, действие │
│ Структура муниципального││ Оценка ││ которых должно быть │
│ долга и программа ││ ожидаемого ││ приостановлено на │
│ муниципальных ││ исполнения ││ очередной финансовый │
│ заимствований на ││ за текущий ││ год в связи с │
│ очередной финансовый год││финансовый год││ нехваткой средств │
└─────────────────────────┘└──────────────┘└──────────────────────┘
Рис. 6.9.2. Исходные данные для разработки проекта
местного бюджета на очередной финансовый год
Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о критериальном (пороговом) значении уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя по данному субъекту РФ и типу муниципального образования на очередной финансовый год, формуле расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, в том числе в рамках региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.
Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования. К проекту бюджета прилагается специальный документ - бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.
Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).
На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения жителями муниципального образования.
На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проекту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.
Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. Продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.
Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.
Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.
В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.
Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.
Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. До начала рассмотрения отчета представительным органом проводится внешняя проверка силами муниципального контрольного органа. Представительный орган может также привлечь для внешней проверки независимую аудиторскую организацию. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
Казначейское исполнение местных бюджетов
Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая местные.
Существовавшая (а во многих регионах до сих пор существующая) система исполнения местных бюджетов предусматривает последовательное перечисление бюджетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета финансового органа муниципального образования на расчетные счета заказчиков продукции и услуг - распорядителей бюджетных средств, а затем с их счетов на расчетные счета поставщиков и исполнителей. Перечисление осуществляется через соответствующие банки. Поскольку участники бюджетного процесса могут хранить свои расчетные счета в разных банках, этот процесс занимает много времени, в течение которого финансовые средства замораживаются. Следствием такой схемы являются:
- отсутствие "прозрачности" в исполнении местного бюджета;
- неэффективный контроль целевого использования бюджетных средств (факт нецелевого использования может быть обнаружен лишь при рассмотрении итогового отчета распорядителя бюджетных средств);
- отсутствие оперативной информации о произведенных расходах, что затрудняет расчет необходимых заемных средств;
- нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков и т.п.
Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с поставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принципа единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета. Главная цель перехода на казначейское исполнение бюджета - установление оперативного контроля над целевым использованием средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точности планирования и обоснованности использования средств за счет централизованного управления финансовыми потоками. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти муниципальных образований являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Основными результатами казначейского исполнения бюджета должны стать:
- обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств;
- обоснованное планирование расходов;
- получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов по учреждениям, отраслям, статьям расходов;
- оптимизация бюджетных потоков.
В результате введения казначейского исполнения бюджета распорядители расходов отделены от получателей, потоки доходов и расходов централизованы и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практический опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета исключается возможность нецелевого использования средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10 - 15%.
Казначейское исполнение местного бюджета может осуществляться в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.
Первая предусматривает создание в муниципальном образовании своего муниципального казначейства, как правило, в составе финансового органа администрации. Распорядители бюджетных средств открывают в муниципальном казначействе лицевые счета. Оно выполняет функции кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств и проверяет правильность заявок распорядителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников.
Вторая предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать муниципальному образованию в заключении такого соглашения.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней осуществляется территориальными органами Федерального казначейства, т.е. ими производятся сами кассовые операции по перечислению бюджетных средств в соответствии с поручениями финансового органа муниципального образования либо муниципального казначейства.
Переход на казначейское исполнение бюджета - сложная процедура, требующая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных о распорядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ казначейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренческими организациями. Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки; при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсутствие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным последствиям, осложнив обмен информацией.
Муниципальный заказ в бюджетном процессе
При рассмотрении в разделе 6.7 вопросов организации муниципального заказа мы обращали внимание на его связь с бюджетным процессом, а муниципальный заказ в широком понимании характеризовался как идеология формирования и исполнения расходной части бюджета. Переход на казначейское исполнение бюджета придает этой связи новый аспект. Действительно, при казначейском исполнении бюджета стоимость каждой позиции муниципального заказа уже внесена в базу данных бюджетной росписи. При заключении конкретного муниципального контракта осуществляется автоматизированная сверка суммы контракта с предусмотренной в бюджетной росписи и блокируется заключение контрактов, превышающих выделенные лимиты ассигнований. Схема взаимосвязи муниципального заказа с исполнением бюджета представлена на рис. 6.9.3.
┌─────────────────┐ ┌──────────────────────┐
I │ Составление │ Плановые сметы расходов│ Заявки │
│ проекта бюджета ├───────────────────────>│ бюджетных учреждений │
└────────┬────────┘ └──────────────┬───────┘
│ Управление финансов \/
│ │ ┌───────────────┐
│ │ <. . │ Согласование │
│ │ . │ ведомственных │
│ │ . │ заявок в МЗ │
│ │ . . │ (департаменты │
│ │ . . │ и зам. мэра) │
│ Представительный │ . . └───────┬───────┘
\/ орган МСУ │ Управление экономики \/
┌──────────────┐ │ ┌───────────────────┐
II │ Рассмотрение │<- - - - - ─┼─ - - - - - - - ─┤ Формирование │
│ бюджета │ │ │ Сводного плана МЗ │
└────────┬─────┘ │ └───────────┬───────┘
│ │ Глава администрации │
\/ \/ муниципального образования \/
┌─────────────┐ ┌───────────┐ ┌───────────────────┐
│ Утверждение ├────────>│ Бюджетная ├────────>│ Корректировка │
III│ бюджета │ │ роспись │ │ Сводного плана МЗ │
└─────────────┘ └┬──────────┘ └───────────┬───────┘
┌─ - - - - - - ─┐│┌─ - - - - - - - - - - - - - - ─┴─ - - ─┐
Ассигнования, │ Товарное потребление - объемы в ед.
│ руб. │││ измерения в пределах ассигнований │
└─ - - ─┬─ - - ─┘│└─ - - - - - - - - - - - - - - ─┬─ - - ─┘
│ \/ \/
┌─────────────┴────────────────────────────────────────────┐
│ Исполнение бюджета и сводного плана МЗ │
│ 1. Размещение МЗ │
│ 2. Заключение муниципальных контрактов │
│ 3. Поставка и оплата продукции │
└──────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.9.3. Схема функционирования муниципального заказа
во взаимосвязи с бюджетным процессом
Реализация такой схемы требует соответствующего программного обеспечения казначейского исполнения бюджета, но позволяет установить надежный контроль обоснованности муниципальных контрактов и финансирования обязательств бюджета по их оплате.
Муниципальный кредит
Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. Согласно Федеральному закону 2003 года, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образования возникает муниципальный долг.
Муниципальный долг - это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Муниципальный долг полностью и безусловно обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. Согласно Бюджетному кодексу РФ, предельный объем муниципального долга не должен превышать объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. Вопрос о долгосрочных муниципальных займах, связанных с реализацией инвестиционных проектов, рассматривается в главе 7. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных неотложных проблем.
Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств. Программа утверждается представительным органом муниципального образования одновременно с утверждением бюджета.
Информация о долговых обязательствах муниципального образования вносится уполномоченным органом местного самоуправления в муниципальную долговую книгу. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования (в том числе гарантий), дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая необходимая информация.
Повышение открытости управления муниципальными финансами
Повышение открытости управления муниципальными финансами в условиях местного самоуправления имеет особое значение и может включать следующие направления:
- обязательность проведения независимого аудита исполнения бюджета, бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, иных активов муниципальных образований;
- обеспечение размещения проектов муниципальных нормативных актов и проектов, требующих значительных финансовых затрат, в общедоступных средствах массовой информации и сети Интернет, организация сбора и анализа отзывов на эти проекты;
- организация публикации финансово-экономических и социальных показателей муниципального образования, в том числе на среднесрочную перспективу, в общедоступных средствах массовой информации и в Интернете.
Сводное финансовое планирование
и баланс территории муниципального образования
Для комплексного решения задач развития местная власть должна иметь представление обо всех финансовых ресурсах, образующихся и используемых на территории муниципального образования. Этой цели служит территориальное сводное финансовое планирование, с помощью которого объединяются различные виды финансовых планов: хозяйствующих субъектов, местного бюджета, баланс денежных доходов и расходов населения. Эти планы отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения части национального дохода, созданного и используемого на данной территории.
Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории муниципального образования составляется сводный баланс финансовых ресурсов, аккумулирующий денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ведомств и предприятий. Этот баланс входит в систему сводных финансовых балансов РФ и субъектов РФ.
Территориальный финансовый баланс муниципального образования обеспечивает последовательное и взаимосвязанное отображение движения финансовых ресурсов: процесса их образования, передачи в централизованные фонды государства и фонды субъекта РФ, получения ресурсов со стороны, формирования доходов и их использования. Сводный финансовый баланс фиксирует только годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения их остатков на начало и конец года.
Сводный финансовый баланс территории состоит из четырех разделов (табл. 6.9.1).
Таблица 6.9.1
Форма сводного финансового баланса территории
муниципального образования (сокращенный вариант)
|
Показатели |
Текущий |
Планируемый |
|
I. Доходы |
||
|
1. Прибыль (сальдо) |
||
|
2. Амортизационные отчисления |
||
|
3. Подоходный налог с физических лиц |
||
|
4. Налог на доходы от государственных |
||
|
5. Налоги, взимаемые в зависимости от |
||
|
6. Налог на добавленную стоимость |
||
|
7. Акцизы |
||
|
8. Лицензионные и регистрационные сборы |
||
|
9. Налоги на имущество |
||
|
10. Платежи за использование природных |
||
|
11. Безвозмездные перечисления от других |
||
|
II. Расходы |
||
|
1. Расходы предприятий за счет средств, |
||
|
из них направляемые: |
||
|
на развитие и совершенствование производства |
||
|
на социальное развитие |
||
|
2. Государственные и муниципальные инвестиции |
||
|
3. Государственное и муниципальное управление |
||
|
4. Международная деятельность |
||
|
5. Правоохранительная деятельность и |
||
|
6. Фундаментальные исследования и содействие |
||
|
7. Промышленность, энергетика и строительство |
||
|
8. Сельское хозяйство и рыболовство |
||
|
9. Охрана окружающей среды и природных |
||
|
10. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и |
||
|
11. Развитие рыночной инфраструктуры |
||
|
12. Жилищно-коммунальное хозяйство |
||
|
13. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных |
||
|
14. Социально-культурные мероприятия, |
||
|
- образование |
||
|
- культура и искусство |
||
|
- средства массовой информации |
||
|
- здравоохранение и физическая культура |
||
|
- социальная политика |
||
|
15. Обслуживание государственного и |
||
|
16. Пополнение государственных и |
||
|
17. Прочие расходы |
||
|
Взаимоотношения между бюджетами: |
||
|
18. Дотации |
||
|
19. Субвенции |
||
|
20. Средства, передаваемые по взаимным |
||
|
21. Расходы целевых бюджетных фондов |
||
|
III. Превышение доходов над расходами (+) |
||
|
расходов над доходами (-) |
||
|
IV. Источники финансирования дефицита бюджета |
||
|
Внутренние |
||
|
Внешние |
Сумма данных раздела I дает объем образованных на территории финансовых ресурсов (без средств населения). Итоги раздела II представляют собой объем затрат (без средств населения), произведенных на территории. Итоги раздела III характеризуют баланс доходов и расходов. В разделе IV отражены источники покрытия дефицита бюджета.
При разработке сводного финансового баланса территории используются данные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов государственной власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития территории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы цели и задачи муниципальной финансовой политики?
2. Какие инструменты могут быть использованы при реализации муниципальной финансовой политики?
3. Каковы основные этапы бюджетного процесса в муниципальном образовании?
4. Чем характеризуется казначейское исполнение местных бюджетов?
5. Какое влияние может оказать казначейское исполнение бюджета на организацию работы по муниципальному заказу?
6. Какими правами обладает муниципальное образование в сфере финансово-кредитных отношений?
7. Для чего нужен сводный финансовый баланс территории муниципального образования?
6.10. Хозяйственная кооперация и внешние
экономические связи муниципальных образований
Межмуниципальная хозяйственная кооперация
Муниципальные образования могут решать многие экономические проблемы совместно и более эффективно. Межмуниципальная хозяйственная кооперация позволяет снизить стоимость продукции для муниципальных нужд за счет сооружения и эксплуатации более крупных совместных объектов, получения одними муниципальными образованиями продукции и услуг с предприятий и учреждений, расположенных на территории близлежащих муниципальных образований, увеличения масштабов производства товаров и услуг.
В зарубежной практике межмуниципальная хозяйственная кооперация получила широкое развитие и осуществляется в различных формах (табл. 6.10.1).
Таблица 6.10.1
Формы межмуниципальной кооперации в зарубежных странах
|
Способ |
Типичные сферы кооперации |
Способ |
|
Кооперация |
- пожарная команда; |
Покупка услуг на |
|
Совместное |
- общественный транспорт; |
Долевое |
|
Строительство |
- службы спасения, |
Создание |
При кооперации небольших муниципалитетов с крупным для координации сотрудничества создается единый орган, в который входят представители всех заинтересованных муниципалитетов. Государство не контролирует такую кооперацию. При совместном решении общих вопросов создается руководящий орган с участием всех муниципалитетов. В некоторых случаях он обладает полномочиями по утверждению бюджета, тогда как в других случаях это делают местные органы участвующих в соглашении муниципалитетов. Совместное строительство и эксплуатация хозяйственных объектов и создание управляющих компаний особенно эффективно в сферах, требующих крупных инвестиций.
Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом имеет как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, она позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи. Услуга, приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем ее самостоятельное производство. С другой стороны, возникают проблемы компетенции и ответственности. Так, принимающие участие в кооперации местные советы имеют меньшие возможности управления совместным предприятием, чем в случае, если бы этим предприятием руководил сам муниципалитет. Общественности также труднее вникнуть в суть дела. Решение многих задач независимыми межмуниципальными компаниями может ограничить свободу действий участвующих в кооперации муниципалитетов. Возникают сложности, которые не всегда можно разрешить силами двух муниципалитетов, участвующих в соглашении. Муниципалитет, приобретающий услугу у другого, не в состоянии влиять на ее качество (например, на выбор интерьера и порядок эксплуатации лечебницы). Поэтому многие из соглашений по межмуниципальной кооперации должны утверждаться государственными инстанциями.
Во многих странах основным направлением межмуниципальной кооперации является совместное строительство и содержание объектов, обслуживающих несколько соседних муниципалитетов. В этом случае создаются специальные округа по содержанию соответствующих объектов, границы которых могут не совпадать с границами муниципалитетов. Широко известны школьные, а также водохозяйственные и иные специализированные межмуниципальные округа.
В России правовая база для межмуниципальной хозяйственной кооперации отсутствует и почти нет практического опыта. Такие возможности предоставляет Федеральный закон N 131 от 2003 года. Им предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Для совместного решения социальных задач представительные органы муниципальных образований могут учреждать межмуниципальные некоммерческие организации в различных формах.
Все перечисленные общества и организации подлежат государственной регистрации в соответствии с действующим законодательством и функционируют в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ.
Внешние экономические связи муниципальных образований
Многие города активно участвуют в международных экономических связях, как с целью закупок ряда товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций.
Для реализации внешних экономических связей в администрациях городов могут создаваться особые структурные подразделения. Основные этапы деятельности местной администрации при проведении закупок по импорту показаны на рис. 6.10.1.
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Формирование пакета заявок │
│ на приобретение импортного оборудования │
│ и материалов для муниципальных нужд │
└────────────────────┬──────────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Поиск зарубежных партнеров │
└────────────────────┬──────────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Формирование и изучение коммерческих │
│ предложений от различных фирм │
└────────────────────┬──────────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Проведение тендерных торгов │
└────────────────────┬──────────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Подписание контракта с победителем торгов │
└────────────────────┬──────────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Реализация контракта │
└───────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.10.1. Этапы деятельности местной администрации
при проведении закупок импортного оборудования и материалов
Для содействия внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, местная администрация может организовать таможенный (консигнационный) склад и эффективно использовать его совместно с таможенными органами. Она может также оказывать помощь предпринимательским структурам муниципального образования в области внешнеэкономической деятельности.
В ряде городов разработаны целевые комплексные программы развития внешнеэкономических связей и созданы соответствующие структурные подразделения в местных администрациях. Примерные функции такого подразделения:
- разработка концепции развития внешнеэкономической деятельности и международных связей города;
- поддержка образовательных учреждений по подготовке специалистов-международников и созданию условий для повышения квалификации специалистов, работающих в области внешнеэкономической деятельности и международных связей;
- поддержка научных исследований и мероприятий, направленных на изучение внешнеэкономической деятельности и международных связей города, процесса привлечения инвестиций, изучение рынков сбыта и т.п.
Еще одно из направлений внешних экономических связей российских городов - создание совместных предприятий. Это позволяет привлекать инвестиции в создание или реконструкцию необходимого для города объекта, а зарубежным инвесторам - получать выгодные заказы и долю в прибылях или часть производимой продукции. В ряде городов созданы представительства инофирм.
Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем основные преимущества межмуниципальной кооперации?
2. Каковы основные формы межмуниципальной кооперации за рубежом?
3. Какие проблемы возникают в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве?
4. Какие возможности межмуниципального экономического сотрудничества открывают нормы Федерального закона 2003 года?
5. Каковы возможные направления внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления?
6.11. Организационные формы комплексного управления
экономикой и финансами муниципального образования
Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуправления, реализация муниципальной экономической политики требуют создания соответствующих организационных структур. Функции некоторых из них рассматривались в предыдущих разделах. Здесь освещается вопрос о системном руководстве и комплексном управлении муниципальной экономической политикой.
Как отмечалось, за последние годы для выполнения новых экономических функций в местных администрациях появились новые организационные структуры: по управлению имуществом, земельными ресурсами, инвестиционной, налоговой, ценовой и тарифной политике, работе с промышленными и предпринимательскими структурами, муниципальному заказу, казначейскому исполнению бюджета, внешним экономическим связям и т.п. Реже встречаются такие новые структуры, как служба стратегического развития, единая служба управления недвижимостью, структурные подразделения, отвечающие за привлечение и эффективное использование заемных средств. Эти новые подразделения должны так или иначе сочетаться с прежними организационными структурами администраций.
В связи с развитием рыночной инфраструктуры на территории муниципальных образований возникают такие финансово-экономические институты различных форм собственности, как банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизинговые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и т.п., с которыми местной администрации необходимо взаимодействовать.
Функционирование в составе администрации и вне ее множества разнообразных (в том числе новых) организационных структур, так или иначе воздействующих на формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том, кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивая ее координацию, целенаправленность и эффективность.
В муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному. Немаловажную роль играют и личностные факторы, например профессиональная квалификация самого главы администрации и его заместителей. Из всего многообразия существующих структур местных администраций и методов координации экономической политики муниципального образования можно выделить четыре принципиальные схемы.
Децентрализованная. Планово-экономическая служба, финансовая служба, управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными подразделениями и находятся в подчинении непосредственно главы администрации и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при этом неизбежно ложится на главу администрации.
В основном децентрализованная, но с усиленным комитетом (управлением, департаментом) экономики. В ведение последнего передаются некоторые дополнительные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством, потребительский рынок и т.п.
Частично централизованная на уровне влиятельного заместителя главы администрации по экономике с координирующими функциями. В его ведении находятся вопросы собственно экономики, промышленности и т.п., иногда - весь блок вопросов перспективного развития муниципального образования, использования земель, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими структурами. Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправления этому заместителю не передаются.
Полностью централизованная - первый заместитель главы администрации управляет всем экономическим блоком, включая экономику, финансы и недвижимость.
Большинство муниципальных образований использует вторую и третью из названных схем в различных модификациях. Однако наиболее рациональной представляется централизованная схема управления экономическим блоком, поскольку только в этом случае в муниципальном образовании создаются наилучшие условия для системного планирования и координации экономической политики, включая:
- целевую направленность муниципальной экономики на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению;
- выделение на решение этой задачи всех ресурсов территории, включая объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйствующих субъектов;
- обеспечение поддержки немуниципального сектора экономики;
- увязку экономического и финансового планирования;
- увязку решения текущих и перспективных задач.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие организационные структуры участвуют в управлении муниципальной экономикой?
2. Как обосновать выбор наиболее рациональной организационной структуры управления муниципальной экономикой?
Литература к главе 6
1. Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики. Серия "Библиотека местного самоуправления". М.: МОНФ, 2001. Вып. 35.
2. Бабун Р.В., Альбах Е.Н., Зыков С.В. Муниципальные предприятия: проблемы и решения. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2002.
3. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.
4. Власова Н.Ю. Структурная модернизация экономики крупнейших городов России. Екатеринбург: Издательство Уральского государственного экономического университета, 2000.
5. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.
6. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Знание, 1998.
7. Горный М.Б., Иванова В.Н., Ошурков А.Т., Скрябина И.И. Основы муниципальной экономики. СПб.: Весь мир, 2000.
8. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью. М.: Дело, 2001.
9. Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление: Учебное пособие. Ч. 1. М.: СГИ, 2001.
10. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2002.
11. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд "Институт экономики города", 2004.
12. Маркварт Э., Савранская О., Стародубровская И. Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления. М., 2004.
13. Муллагалеева З.З., Акимова Н.А., Чуркин В.Г., Шабашев В.А. Управление муниципальными услугами: проблемы, критерии, пути развития. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003.
14. Пиндт Х. Межмуниципальная кооперация в Дании // Городское управление. 2000. N 9.
15. Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления / Под ред. Э. Маркварта. М.: Муниципальная власть, 2000.
16. Сапожников А.А. Управление региональной адаптацией промышленных предприятий: теория и инструментарий. Братск: ГОУ ВПО "БрГТУ", 2004.
17. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.
18. Хозяйственная деятельность муниципалитетов в современных условиях: Сборник материалов / Под общ. ред. С. Исуповой, И. Путинцевой. М., 2004.
Глава 7. УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
7.1. Условия и факторы социально-экономического развития
муниципального образования
Постановка задачи
Выше (в главе 2) отмечалось, что муниципальное образование как сложная социально-экономическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на благоприятные изменения. Управление состоянием муниципального образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг. Управление развитием нацелено на повышение этого уровня исходя из генеральной цели муниципальной деятельности: повышения качества жизни населения.
Управление состоянием и управление развитием - две взаимосвязанные стороны муниципального управления.
В предыдущих главах при характеристике управления отдельными сферами муниципальной деятельности так или иначе затрагивались вопросы развития территории. Настоящая глава посвящена вопросам управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.
Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно решаемых задач (рис. 7.1.1).
┌───────────────────────────┐ ┌──────────────────────────┐
│ Анализ текущей социально- │ │ Анализ внешних │
│ экономической ситуации в │ │ условий │
│ муниципальном образовании │ │ │
└──────────────┬────────────┘ └───────────┬──────────────┘
└──────────────┬─────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────┐
│ Выбор цели, направления и общей │
│ стратегии дальнейшего развития │
└─────────────────┬─────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────┐
│ Разложение общей цели развития на │
│ систему взаимосвязанных целевых │
│ программ (подпрограмм) │
└─────────────────┬─────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────┐
│ Разработка механизмов достижения │
│ целей развития │
└─────────────────┬─────────────────┘
┌──────────────────┬────┬┴─────┬─────────────┐
\/ \/ │ \/ \/
┌──────────┐┌──────────────┐│┌──────────────┐┌──────────────────┐
│Маркетинг ││Инвестиционная│││ Создание ││ Поиск │
│территории││ политика │││инфраструктуры││ и использование │
│ ││ │││ развития ││кредитных ресурсов│
└──────────┘└──────────────┘│└──────────────┘└──────────────────┘
\/
┌──────────────────────────────────────┐
│ Градоустройство и градостроительство │
└──────────────────────────────────────┘
Рис. 7.1.1. Система целей и задач комплексного
социально-экономического развития
муниципального образования
Исходной базой для планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является анализ существующей социально-экономической ситуации, включая внутреннюю и внешнюю среду. Анализ внутренней среды позволяет делать выводы об имеющихся ресурсах, возможностях, направлениях и перспективах социально-экономического развития муниципального образования. Анализ внешних условий развития, включая общую социально-экономическую ситуацию в государстве, состояние нормативно-правовой базы, систему и подходы к управлению социально-экономическим развитием в стране и конкретном регионе, позволяет диагностировать и учитывать те проблемы, которые могут возникнуть при разработке и реализации планов и программ развития муниципального образования.
Взаимосвязь социально-экономического развития государства
и муниципальных образований
Планомерное развитие общества - одно из основных достижений человеческой цивилизации. В странах с развитой рыночной экономикой стратегическое планирование уже давно является действенным инструментом государственного регулирования экономического и социального развития.
В основе социально-экономического развития СССР лежали государственные пятилетние планы, составной частью которых были планы развития макрорегионов (крупных экономических районов), отраслей народного хозяйства, территориально-производственных комплексов, республик, краев и областей и отдельных локальных территорий (нынешних муниципальных образований). Эти планы были увязаны по срокам, объемам капитальных вложений, мощностям строительных организаций, поставкам оборудования и т.д. Основные мероприятия планов развития финансировались соответствующими министерствами и ведомствами. Для городов разрабатывались и утверждались генеральные планы развития на срок до 15 - 20 лет. Хотя они зачастую вели к неэффективному использованию ресурсов в угоду отраслевым интересам и практически никогда не выполнялись в полном объеме, они все же служили определенными ориентирами развития.
При переходе России к рыночной экономике и многообразию форм собственности прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономического развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 90-х был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако вскоре стало очевидно, что необходима не отмена всякого планирования, а лишь переход от прежних методов директивного планирования к прогнозированию и индикативному планированию.
Управление социально-экономическим развитием России регулируется Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". В нем содержатся положения о необходимости проведения на федеральном и региональном уровнях работ прогнозно-аналитического характера, формирования концепций и программ развития, которые используются органами законодательной и исполнительной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики. Наиболее важные положения Закона могут и должны быть использованы при разработке прогнозов, концепций и программ комплексного социально-экономического развития на муниципальном уровне.
Необходимо обеспечить взаимосвязь и взаимообусловленность развития страны, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития, поскольку любой хозяйственный комплекс, являющийся объектом регионального планирования, дислоцируется на территории какого-то конкретного муниципального образования. Именно здесь протекают основные процессы социально-экономического развития. Поэтому принципы региональной политики государства и регионального планирования могут стать методологической базой для планирования социально-экономического развития муниципальных образований.
Региональное прогнозирование и планирование должно предусматривать экологически обоснованное размещение производств, что напрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Без разрешения противоречия между развитием производства и сохранением экологического равновесия говорить об устойчивом развитии муниципальных образований не приходится.
КонсультантПлюс: примечание.
Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета РФ "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" включены в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 8.
Сегодня в стране возрождается система планирования перспективного социально-экономического развития территорий. Выступая в июле 2006 года на заседании Государственного совета Российской Федерации "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов", Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что "у субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов в свои территории... Однако для этого потребуется системная работа по развитию инфраструктуры, по созданию благоприятной деловой среды, по совершенствованию механизмов привлечения инвесторов... При этом надо продумать пути совершенствования механизмов взаимодействия различных уровней исполнительной власти... Стратегические планы развития - это всегда крайне сложная и ответственная тема... Вместе с тем формирование планов и программ вполне совместимо с рыночными условиями хозяйствования... практически все развитые экономики и крупнейшие бизнес-корпорации вырабатывают такие стратегии развития в рыночных условиях... Критериями состоятельности региональных программ должны быть прежде всего рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов".
В качестве основных рекомендаций было предложено создание и развитие отвечающей современным условиям комплексной системы социально-экономического планирования в стране, регионах и муниципальных образованиях, а также принятие федерального закона об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, которая должна обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном и муниципальном уровнях концепциями, стратегиями и программами развития.
Механизмом реализации задач социально-экономического развития всей страны и отдельных территорий являются целевые программы. Существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам, направленности и механизмам реализации (рис. 7.1.2).
┌──────────────────────────────────────────┐
│ Классификация целевых программ │
└─┬────────┬────────┬──────────┬─────────┬─┘
\/ │ \/ │ \/
┌────────────┐ │ ┌────────────┐ │ ┌───────────────┐
│ По статусу │ │ │ По срокам │ │ │ По механизмам │
│ │ │ │ реализации │ │ │ реализации │
└──────┬─────┘ │ └─────┬──────┘ │ └───────┬───────┘
│ │ │ │ │
┌─────────┴───────┐│┌───────┴────────┐ │ ┌─────┴──────┐
│ Федеральные │││ Краткосрочные │ │ │ Заказные │
│ Межрегиональные │││ Среднесрочные │ │ │ Конкурсные │
│ Региональные │││ Долгосрочные │ │ └────────────┘
│ Муниципальные ││└────────────────┘ │
└─────────────────┘│ │
\/ \/
┌───────────────┐ ┌───────────────────┐
│ По назначению │ │ По направленности │
└─────────┬─────┘ └────────┬──────────┘
┌────────┴────┐ ┌────────┴───────────┐
│ Комплексные │ │ Социальные │
│ Проблемные │ │ Экологические │
└─────────────┘ │ Экономические │
│ Научно-технические │
│ Специальные и иные │
└────────────────────┘
Рис. 7.1.2. Классификация целевых программ
По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные.
По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные.
По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (10 - 15 и более лет) целевые программы.
По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические и иные целевые программы.
По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные, когда исполнители выбираются комиссией после утверждения программы и объемов ее финансирования.
Муниципальные образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и региональных целевых программ, могут получать соответствующие инвестиции из федерального и регионального бюджетов.
В последние годы усиливается связь целевых программ с бюджетным процессом. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одним из направлений которой является расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Это предполагается осуществить, в частности, путем использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, распределения части бюджетных средств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию целевых программ.
В Концепции предлагается замена "сметного принципа планирования бюджетных расходов" на "программно-целевой" путем преобразования сметных расходов в так называемые "ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения". При этом указано, что действующие сегодня - централизованные (федеральные, региональные, муниципальные) и новые - ведомственные целевые программы "должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ".
Основными различиями между централизованными и ведомственными целевыми программами являются:
- уровень утверждения (централизованные программы утверждаются высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня, а ведомственные - соответствующими субъектами бюджетного планирования);
- межотраслевой (централизованные программы) или внутриотраслевой (ведомственные программы) характер и значение;
- содержание программных мероприятий (централизованные программы, как правило, включают крупные по объему работ, срокам и финансированию мероприятия, ведомственные предусматривают реализацию менее крупных мероприятий или программное объединение расходов на предоставление определенного вида услуг);
- источник финансирования (централизованные программы финансируются непосредственно из бюджетов, а ведомственные - за счет средств, выделенных бюджетами конкретным субъектам бюджетного планирования).
Таким образом, централизованные целевые программы являются инструментом экономической политики, а ведомственные - инструментом бюджетного управления (планирования, отчета, анализа) органов исполнительной власти соответствующего уровня.
Реализация Концепции на местном уровне будет иметь ряд особенностей, отражающих специфику конкретных территорий. Тем самым создаются предпосылки не только для создания системы муниципальных целевых программ и повышения результативности расходов местных бюджетов, но и для выхода с отдельными муниципальными мероприятиями на региональный и федеральный уровни с целью включения их в соответствующие централизованные и ведомственные целевые программы и подпрограммы.
Полномочия местного самоуправления
в сфере социально-экономического развития территорий
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К вопросам местного значения муниципальных образований разных типов Закон относит разработку и утверждение генеральных планов развития поселений и схем территориального планирования муниципальных районов, установление правил землепользования и застройки, территориальное зонирование земель, контроль использования земель, экологический контроль и другие действия органов местного самоуправления, необходимые для реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития.
Базовым документом для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований является Указ Президента РФ "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" (1996 год). В этом документе указано, что основной задачей органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Отмечено, что только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.
Особую роль в социально-экономическом развитии государства и регионов играет стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим и научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики соответствующих субъектов РФ.
Вопросы для самоконтроля
1. Как связаны между собой задачи текущего жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципальных образований?
2. Каковы цели и задачи государственной политики социально-экономического развития регионов и муниципальных образований на современном этапе?
3. Каковы основные направления развития метода целевого программного управления?
4. Каковы основные отличия централизованных и ведомственных бюджетных целевых программ?
5. Как связаны между собой муниципальные и региональные программы социально-экономического развития?
6. Каковы полномочия и задачи органов местного самоуправления в вопросах комплексного социально-экономического развития территорий?
7.2. Анализ, прогнозирование и планирование
социально-экономического развития
муниципального образования
Анализ социально-экономического положения
Анализ социально-экономического положения муниципального образования является необходимой предпосылкой принятия органами местного самоуправления различных управленческих решений, в том числе и в сфере комплексного социально-экономического развития территории. Он проводится путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода с плановыми и с фактическими показателями за предшествующие годы.
Целью этого анализа является установление причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих лет, выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать, и негативных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности, выявление резервов роста.
С целью разработки планов и программ развития анализ социально-экономического положения муниципального образования обычно проводится за предшествующий трехлетний период по нескольким направлениям (рис. 7.2.1).
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
┌──┤ Направления анализа социально-экономического положения │
│ │ муниципального образования │
│ └────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
├┤ Демографическая ├─>│Рождаемость, смертность, продолжительность│
││ ситуация │ │ жизни, состояние здоровья, миграция │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
├┤ Природные ├─>│ Наличие, возможности и эффективность │
││ресурсы территории│ │ использования │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
││ │ │ Состояние образования, здравоохранения, │
├┤ Социальная сфера ├─>│ культуры, науки, занятость, уровень │
││ │ │ преступности │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
├┤ Уровень жизни ├─>│ Среднедушевые доходы, заработная плата, │
││ населения │ │ прожиточный минимум, потребительская │
│└──────────────────┘ │ корзина │
│ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
││ │ │ Состояние бюджета, налоговый потенциал │
├┤ Финансы ├─>│ территории, финансовое положение основных│
││ │ │ градообразующих предприятий │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
├┤ Производство ├─>│ Общие объемы, отраслевая структура, │
││ продукции │ │ динамика │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
├┤ Инвестиции ├─>│ Объемы, тенденции, ввод жилья │
││ │ │ и других объектов │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
├┤ Потребительский ├─>│ Объемы услуг торговли, общественного │
││ рынок │ │ питания, бытового обслуживания │
│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────┐
├┤ Жилищно- │
││ коммунальный │ ┌──────────────────────────────────────────┐
││ и транспортный ├─>│ Объем услуг, динамика цен и тарифов и др.│
││ комплекс │ └──────────────────────────────────────────┘
│└──────────────────┘
│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
└┤ Экологическая ├─>│ Объемы вредных выбросов, реализация │
│ ситуация │ │ природоохранных мероприятий │
└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘
Рис. 7.2.1. Направления анализа социально-экономического
положения муниципального образования
По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей с показателями соседних муниципальных образований, сходных по специализации и типу хозяйства, с показателями по субъекту РФ, федеральному округу и стране в целом, а также с нормативными значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам по улучшению социально-экономического положения муниципального образования. Здесь рассматриваются используемые формы и методы управления, действующие нормативные правовые акты различных уровней, регулирующие процессы социально-экономического развития, а также определяется эффективность реализуемых мер на основе оценки динамики социально-экономических показателей. Оценивается также воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования реформ, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций. Экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории. Его качество в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.
Основными исходными данными для анализа социально-экономического положения муниципального образования являются данные, получаемые от органов государственной статистики и других органов государственной власти. На безвозмездной основе осуществляется обмен информацией между органами местного самоуправления, исполнительной власти субъектов РФ, налоговыми, территориальными органами Федерального казначейства и др. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования (с их согласия). Вопросы информационного (в том числе статистического) обеспечения муниципальной деятельности подробно рассматриваются в главе 8. Кроме того, при анализе социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, проводиться анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений и т.д. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности.
Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического положения муниципальных образований служат минимальные социальные стандарты и нормативы (они рассматривались в главе 5), а также строительные, экологические и другие нормы и нормативы. Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 году Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам местного самоуправления рекомендовано использовать ее при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию своей социальной инфраструктуры.
Экологические нормы и нормативы могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.
Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием основных проблем, требующих решения. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач комплексного социально-экономического развития.
Общие подходы к планированию социально-экономического
развития муниципального образования
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование. Бюджетный кодекс РФ 2004 года предусматривает обязательную разработку перспективного финансового плана развития муниципального образования на трехлетний (среднесрочный) период. Этот план разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития территории на тот же период. Прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз ежегодно корректируется со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.
Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.
Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее они конкретизируются по направлениям (целевым программам).
Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий, о чем говорилось в главе 6. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой принятия решений служат разрозненные данные предыдущих лет и экспертные оценки.
Текущее и среднесрочное планирование и прогнозирование
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и (как уже отмечалось) с прогнозом на 2 последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять программные мероприятия, срок реализации которых превышает 1 год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т.д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.
Существенным элементом годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный годовой план социально-экономического развития территории вместе с прогнозом на 2 последующих года и целевыми программами вносится главой администрации на рассмотрение представительного органа муниципального образования одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и финансовым планом на 2 последующих года. Эти документы должны утверждаться совместно.
Вопросы для самоконтроля
1. С какой целью проводится анализ социально-экономического положения муниципального образования?
2. Какие основные показатели используются при анализе социально-экономического положения муниципального образования?
3. Какие данные используются в качестве измерителей социально-экономического положения муниципального образования?
4. Каково соотношение плана и прогноза комплексного социально-экономического развития муниципального образования?
5. Каков порядок разработки текущего (годового) плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования?
6. Для чего в состав годового плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования включаются проектировки на два последующих года?
7.3. Стратегическое планирование
в муниципальном образовании
Необходимость стратегического планирования
на муниципальном уровне
Разделение планирования на текущее и стратегическое - одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Как отмечалось в главе 3, стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.
Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований становится все больше очевидной для органов местного самоуправления. В то же время ряд руководителей муниципальных образований считает, что в условиях непредсказуемости политики крупных градообразующих предприятий, острого дефицита бюджетов и постоянно меняющейся законодательной базы (в том числе в налоговой и бюджетной сферах) заниматься стратегическим планированием не имеет смысла. Недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований приводит к тому, что разработанные концепции и стратегические планы иногда носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.
Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. Необходимость в ней может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утратой конкурентоспособности его продукции в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственного заказа и т.п. Следствием этого являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования - предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.
Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (до 10 - 15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.
Структура концепции комплексного социально-экономического
развития муниципального образования
Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования, изложенных в разделе 7.1, и может включать следующие разделы (рис. 7.3.1).
┌───────────────────────────────────────┐
│ Структура концепции │
└┬──────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────┐
├┤ Стартовые условия и оценка исходной │
││ социально-экономической ситуации │
│└─────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────┐
├┤ Стратегические цели и приоритеты │
││ социально-экономического развития │
│└─────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────┐
├┤ Основные направления реализации │
││ стратегических целей │
│└─────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────┐
├┤ Подпрограммы │
│└─────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────┐
└┤ Механизмы реализации │
└─────────────────────────────────────┘
Рис. 7.3.1. Структура концепции комплексного
социально-экономического развития
муниципального образования
Для этих разделов характерно следующее содержание.
При анализе стартовых условий и оценке исходной социально-экономической ситуации прежде всего рассматривается имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального образования невозможна. Затем рассматривается роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.
При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования. Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:
- сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);
- полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).
На самом деле, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний).
Стратегический выбор - самый ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения.
Раздел "Основные направления реализации стратегических целей" включает следующие подразделы:
- развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;
- формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;
- социальная политика;
- обустройство территории - градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;
- экологическая политика;
- развитие человеческого потенциала территории;
- совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.
Подпрограммы. В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например "Жилище", "Социальная защита", "Здравоохранение" и т.п. Вопросы разработки муниципальных целевых программ рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.
На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.
Механизм реализации концепции социально-экономического развития. В этом разделе должны быть рассмотрены:
- формы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии;
- источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т.д.);
- механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т.д.).
Порядок разработки концепции и стратегического плана
социально-экономического развития
муниципального образования
Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования - сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и использования соответствующей технологии. Основные ее этапы показаны на рис. 7.3.2.
┌───────────────────────────────────────────────────┐
│ Этапы разработки концепции │
└┬──────────────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────────────┐
├┤ 1 этап │
││ Организационно-подготовительный │
│└─────────────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────────────┐
├┤ 2 этап │
││ Формирование и анализ информационной базы │
│└─────────────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────────────┐
├┤ 3 этап │
││ Разработка проекта концепции │
│└─────────────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────────────┐
├┤ 4 этап │
││ Экспертиза проекта концепции │
│└─────────────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────────────┐
└┤ 5 этап │
│ Доработка, согласование и утверждение концепции │
└─────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 7.3.2. Основные этапы разработки концепции
комплексного социально-экономического развития
муниципального образования
Организационно-подготовительный этап включает: разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов; определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение обучения работников (при необходимости); формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; составление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы ее формирования, состав группы и руководителей.
Этап формирования и анализа информационной базы включает сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования; наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы города, и т.п.
Этап разработки проекта концепции предполагает собственно формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе имеющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приоритетов социально-экономического развития.
Этап экспертизы обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования; анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития; оценка принятых направлений социально-экономической политики; уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их покрытия. Как правило, проводится юридическая, экономическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее общественное обсуждение (общественная экспертиза).
Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производится доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного обсуждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях - с заинтересованными министерствами и федеральными агентствами и утверждение концепции представительным органом муниципального образования.
При принятии решения о разработке концепции перспективного развития муниципального образования необходимо обращать особое внимание на следующие моменты:
- формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредственно подчиненного главе администрации или (как минимум) его первому заместителю. Возложение этой работы в качестве дополнительной на структурные подразделения, занятые текущими задачами, как правило, ведет к неудаче;
- создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. Одной из форм такого органа является "Агентство развития", учредителями которого, кроме местной администрации, могут быть предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды экономического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные организации ученых и экспертов, университеты и т.п. В составе агентства организуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов концепции. Головной его структурой может быть научный центр, высшее учебное заведение, проектная организация и т.п.;
- информирование населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местных сообществ. Жители должны сознавать, что разработка стратегии развития муниципального образования - их общее дело.
Вопросы для самоконтроля
1. Для чего необходимо стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования?
2. Каков примерный состав концепции социально-экономического развития муниципального образования?
3. Из каких основных этапов состоит разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования?
4. Для чего проводится экспертиза концепции социально-экономического развития муниципального образования?
5. Какова роль населения и общественности в перспективном планировании социально-экономического развития муниципального образования?
7.4. Муниципальные целевые программы
Состав, порядок разработки и содержание
муниципальных целевых программ
Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований.
Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и являются составными частями соответствующих планов. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.
Как уже отмечалось, проблемы социально-экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами разных уровней. Поэтому органы местного самоуправления должны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализации целевых программ, имеющих различный статус.
Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы:
- описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
- социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;
- цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;
- система программных мероприятий;
- механизм реализации программы;
- ресурсное обеспечение программы;
- оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;
- организация управления программой и контроль хода ее реализации.
Муниципальная целевая программа должна иметь паспорт, составляемый по специальной форме. Важнейшей ее составляющей является система целевых индикаторов и показателей, характеризующих ее эффективность. Это требование связано с необходимостью повышения результативности бюджетных расходов, о чем говорилось в главе 6.
Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:
- создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
- нормативно-правовые преобразования;
- формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения;
- оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;
- содействие реформированию промышленности;
- развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;
- развитие межрегиональных и международных связей муниципального образования и т.п.
Программа создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата предполагает проведение институциональных преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).
Программы нормативно-правовых преобразований подразумевают урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы, дебюрократизацию экономики - упорядочение регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собственностью.
Социальные программы могут включать: развитие и техническое переоснащение объектов здравоохранения; развитие службы охраны материнства и детства; проведение мероприятий по борьбе с социально опасными заболеваниями; развитие материальной базы объектов образования; строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта и т.д.
Экологические программы могут предусматривать проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния территории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, направленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду.
Программы содействия реформированию промышленности включают разработку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования. Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транспорта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.
Программы развития межмуниципальных, межрегиональных и международных связей муниципального образования рассматривались в главе 6.
При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т.д.
Механизмы реализации муниципальных целевых программ
Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие организации различных форм собственности, базовым принципом построения механизма их реализации является принцип баланса интересов, подразумевающий обеспечение соблюдения интересов всех участников.
Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:
- средства федерального и регионального бюджетов;
- средства местного бюджета;
- собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределенная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т.п.);
- средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;
- другие внебюджетные источники финансирования.
Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы. Возможная схема такого распределения обязанностей внутри местной администрации может быть следующей.
Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год с прогнозом на 2 последующих года, определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.
Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разработки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из средств региональных и федеральных программ.
Ответственный руководитель - директор программы определяет формы и методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств.
Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, контроль хода финансирования федеральных и региональных программ.
Коллегия (коллективный совещательный орган) администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.
Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.
Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:
- высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;
- четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;
- ответственность за целевое использование бюджетных средств;
- постоянный контроль хода реализации программных мероприятий;
- контроль перераспределения средств между программными мероприятиями, введения дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.
Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:
- большая зависимость от инициативности и активности отдельных структурных подразделений администрации; недостатки в работе одного из участников могут отрицательно сказаться на общем результате;
- нехватка квалифицированных кадров, занимающихся разработкой целевых программ, в структурных подразделениях администраций;
- ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное финансирование как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий, недоучет внутренних возможностей и резервов. Качество и эффективность программ при этом снижаются.
Для устранения вышеперечисленных недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться специальный временный орган - дирекция программы - из квалифицированных представителей органов местного самоуправления и исполнителей основных мероприятий. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль хода реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы. Функции руководителя такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации.
По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям.
Следует отметить, что технология разработки и организации исполнения целевых программ постоянно развивается. В частности, установлен ряд новых требований к государственному заказчику (координатору) федеральной целевой программы - представление специальных докладов о ходе работ и использовании финансовых средств, размещение информации о выполнении в сети Интернет, обязательное проведение конкурсов на участие в реализации программных мероприятий. Аналогичные требования могут быть предъявлены к муниципальным целевым программам.
Доклад о ходе работ по программе и использованию финансовых средств должен содержать: сведения о результатах реализации за отчетный год; данные о целевом использовании и объемах привлеченных бюджетных средств и внебюджетных источников; сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию программы; сведения о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при ее утверждении; информацию о ходе и полноте выполнения программных мероприятий; сведения о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства, внедрении и эффективности инновационных проектов; оценку эффективности результатов реализации программы и влияния фактических результатов реализации программы на различные сферы экономики (мультипликативный эффект по результатам реализации программы).
В Интернете генеральный заказчик должен размещать текст целевой программы, нормативные правовые акты по управлению ее реализацией и контролю хода выполнения программных мероприятий, а также информацию о ходе реализации целевой программы, программных мероприятиях на ближайшие 2 - 3 года, объемах финансирования, заключенных государственных контрактах, объемах их финансирования и исполнителях, результатах экспертных проверок выполнения программных мероприятий, конкурсах на участие в реализации, результатах мониторинга реализации, оценке достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы.
Информация о проведении конкурсов на участие в реализации целевой программы должна содержать условия их проведения, порядок участия в них юридических лиц, составы конкурсных комиссий, протоколы их заседаний, порядок обжалования решений, принятых государственными заказчиками.
Увеличение прозрачности механизмов исполнения и финансирования целевых программ, а также их результативности будет способствовать повышению общей эффективности социально-экономического развития муниципальных образований.
Вопросы для самоконтроля
1. Какова связь муниципальных целевых программ с планами социально-экономического развития и бюджетом муниципального образования?
2. Из каких разделов состоит муниципальная целевая программа?
3. Каковы могут быть источники финансирования муниципальных целевых программ?
4. Какие организационные структуры могут участвовать в реализации муниципальных целевых программ или создаваться специально для этого?
7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое
развитие муниципального образования
Роль инвестиций в социально-экономическом развитии
муниципального образования
Реализация планов социально-экономического развития муниципальных образований, а также отдельных целевых программ требует привлечения инвестиций. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию. Кроме решения конкретных задач каждого инвестиционного проекта, инвестиции обеспечивают занятость населения и пополнение местного бюджета. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее эффективному использованию средств, вкладываемых на территории муниципального образования, составляет суть муниципальной инвестиционной политики.
Под инвестициями понимаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество и права, имеющие денежную оценку и вкладываемые в целях получения прибыли или иного полезного эффекта. Под инвестиционной деятельностью понимается вложение средств (инвестирование) и практические действия по их использованию.
Законодательную базу инвестиционной деятельности в РФ составляют Федеральные законы "О бюджете развития Российской Федерации", "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации".
Различают два вида инвестиций - в форме капитальных вложений, обеспечивающие воспроизводство основных средств, и портфельные (приобретение ценных бумаг), обеспечивающие воспроизводство финансовых средств. Для муниципальных образований основную роль играют капитальные вложения - затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих объектов, приобретение оборудования и т.д.
Условия и предпосылки привлечения инвестиций
на территорию муниципального образования
Для привлечения инвестиций на территорию муниципального образования необходимы как объективные, так и субъективные условия и предпосылки. К объективным относятся реальные экономико-географические и иные факторы, связанные с расположением территории. Они составляют инвестиционный потенциал данной территории и могут представлять интерес для инвесторов. К субъективным факторам такого рода относится деятельность муниципальной власти по раскрытию этого потенциала и привлечению инвестиций на свою территорию.
Инвестиционный потенциал территории складывается из ряда факторов (рис. 7.5.1).
┌──────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌────────────────────┐
│ Выгодное │ │ Транспортная │ │ Наличие достаточных│
│ географическое │ │ доступность │ │ и эффективных │
│ положение │ │ │ │ природных ресурсов │
└──────────┬───────┘ └───────┬──────┘ └───────┬────────────┘
└─────────────┐ │ ┌─────────────┘
│ │ │ ┌────────────────────┐
┌──────────────────┐ │ │ │ │ Наличие │
│ Состояние │ ┌─┴──────┴─────┴─┐ │ квалифицированных │
│ окружающей среды ├───┤ Инвестиционный ├───┤ кадров │
└──────────────────┘ │ потенциал │ └────────────────────┘
┌──────────────────┐ │ территории │ ┌────────────────────┐
│ "Цена" ├───┤ ├───┤ Научно-техническая,│
│ рабочей силы │ └─┬──────┬─────┬─┘ │ проектная, │
└──────────────────┘ │ │ │ │образовательная база│
│ │ │ └────────────────────┘
┌─────────────┘ │ └───────────────┐
┌──────────┴───────┐┌───────────┴──────────┐┌─────────┴──────────┐
│ Уровень качества ││ Емкость ││ Другие │
│ жизни населения ││потребительского рынка││ факторы │
└──────────────────┘└──────────────────────┘└────────────────────┘
Рис. 7.5.1. Инвестиционный потенциал
территории муниципального образования
Инвесторы, занимающиеся поиском места размещения своего бизнеса, всегда тщательно изучают инвестиционный потенциал территории, но прежде всего его должна хорошо изучить и представлять инвесторам сама муниципальная власть. Для этого она должна знать, в каком направлении будет развиваться экономика муниципального образования, т.е. иметь стратегический план развития.
Субъективные условия и предпосылки привлечения инвестиций на территорию муниципального образования связаны с регулирующей деятельностью органов местного самоуправления. Здесь могут иметь место две ситуации.
В первом случае, когда в качестве инвесторов выступают организации немуниципальной формы собственности, роль органов местного самоуправления сводится к созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности. Это предполагает:
- исследование инвестиционного потенциала территории муниципального образования и представление его результатов потенциальным инвесторам, или маркетинг территории (подробнее об этом см. ниже);
- выделение земельных участков для строительства, обеспечение возможности подключения к инженерным и транспортным коммуникациям, а для жилищного строительства - предоставление инфраструктурно подготовленных площадок;
- экспертиза и согласование проектной документации на строительство с точки зрения интересов местного сообщества;
- установление льгот по уплате местных налогов, льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
- защиту интересов инвесторов;
- расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников для финансирования жилищного и социально-культурного строительства.
Во втором случае органы местного самоуправления напрямую участвуют в инвестиционной деятельности. Наряду с перечисленными мерами по созданию благоприятных условий для инвестирования, такое участие предполагает:
- использование средств местных бюджетов для полного или частичного финансирования инвестиционных проектов;
- разработку и утверждение инвестиционных проектов, осуществляемых за счет или с участием бюджетных средств;
- привлечение для инвестиционной деятельности кредитных ресурсов путем выпуска муниципальных займов (подробнее об этом см. ниже);
- проведение конкурсов исполнителей, экспертизы и отбора инвестиционных проектов.
Контроль целевого и эффективного использования средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
Важным направлением инвестиционной политики органов местного самоуправления является работа по включению инвестиционных проектов, необходимых для жизнеобеспечения муниципального образования, в федеральные и региональные инвестиционные программы. Эта работа особенно актуальна для таких сфер, как снос ветхого жилья, коммунальная энергетика, социальная сфера и т.п. Как правило, мероприятия федеральных и региональных программ финансируются из бюджетов нескольких уровней на основе долевого участия. При участии органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов на уровне всей страны или субъектов РФ их разработка и утверждение согласовываются с органами местного самоуправления.
Маркетинг территории муниципального образования
Как отмечалось в главе 3, маркетинговый подход к муниципальному управлению является необходимым условием для привлечения инвестиций в развитие территории. В СССР вопросы размещения инвестиционных объектов решались централизованно, на уровне Госплана. В условиях рыночной экономики этот процесс носит стихийный характер, и его результат во многом зависит от случайных факторов. Здесь происходит то же, что и на товарном рынке: выигрывает тот, кто предлагает лучший товар за меньшую цену. Маркетинг территории муниципального образования обеспечивает возможность привлечения инвестиций для более эффективного решения проблем социально-экономического развития.
В основе инвестиционной составляющей маркетинга территории муниципального образования, согласно мировой практике маркетинга, лежат четыре компонента - продукт, цена, позиционирование, продвижение (рис. 7.5.2).
┌───────────────────────────────────┐
│ Компоненты │
└───────────────┬───────────────────┘
┌───────────────┬───────┴────────┬────────────────┐
┌──────┴──────┐┌───────┴──────┐┌────────┴───────┐┌───────┴──────┐
│Маркетинговый││ Цена ││Позиционирование││ Продвижение │
│ продукт ││маркетингового││ маркетингового ││маркетингового│
│ ││ продукта ││ продукта ││ продукта │
└─────────────┘└──────────────┘└────────────────┘└──────────────┘
Рис. 7.5.2. Компоненты маркетинга
территории муниципального образования
Применение этого подхода к привлечению инвестиций на территорию муниципального образования характеризуется следующими особенностями.
Маркетинговым продуктом в муниципальном образовании является его инвестиционный потенциал.
Цена продукта (инвестиционного потенциала территории) определяется с учетом того, что в стоимости каждого инвестиционного проекта есть две составляющих: одна зависит от технологических характеристик самого объекта строительства, другая - от условий его размещения. Именно вторая составляющая определяется условиями конкретного муниципального образования. Она включает в себя: транспортные расходы, расходы, связанные с выбором и подготовкой площадки, стоимость местных строительных материалов, стоимость и время оформления необходимых документов, доступность и своевременность получения достоверной информации. Как производитель любого товара ищет пути снижения его себестоимости, так и муниципальная власть должна искать пути снижения расходов возможных инвесторов, связанных с использованием территории.
Позиционирование маркетингового продукта. Для потенциальных инвесторов важно знать, какие товары или услуги выгоднее всего производить на той или иной территории. Им необходима информация о потребительском рынке и уровне производства, которая будет формировать интерес к территории.
Продвижение маркетингового продукта. Для маркетинга территории это означает проведение эффективной рекламной кампании, чтобы как можно лучше использовать имеющиеся возможности в целях привлечения инвесторов. С этой целью необходимо определить каналы продвижения информации, определить формы и объемы предоставляемой информации, определить степень ее воздействия на инвесторов и вносить своевременные изменения.
Одним из направлений привлечения инвесторов могут стать объекты незавершенного строительства. В этом случае необходима полная инвентаризация таких объектов, оценка степени строительной готовности, возможностей их перепрофилирования с учетом стратегических целей развития муниципального образования.
Другое возможное направление - высвобождающиеся в результате сокращения производства здания цехов и промышленных предприятий с транспортными подходами и инженерной инфраструктурой. И здесь муниципальной власти необходим четкий перечень и технические характеристики таких зданий, а также соглашения с их собственниками о возможном размещении новых производств по инвестиционным проектам.
Третье возможное направление привлечения инвесторов - использование ноу-хау мирового уровня. Такие разработки и технологии имеются в ряде муниципальных образований с развитым научным потенциалом. Крайне важно знать об имеющихся разработках, провести их соответствующую экспертизу, рекламную кампанию.
Для реализации целей маркетинга территории необходим ряд условий (рис. 7.5.3).
┌──────────────────────────┐
│ Условия реализация целей │
└─────────────┬────────────┘
┌────────────────┬────┴───────────────────┐
┌────────┴──────┐┌────────┴────────┐┌──────────────┴───────────────┐
│ Поддержка ││ Поддержка ││ Создание "команды" из людей,│
│ и понимание со││ инвестиционных ││ понимающих поставленную │
│стороны органов││ начинаний ││ задачу и владеющих │
│власти субъекта││деловыми кругами ││ маркетинговыми технологиями, │
│ РФ ││и общественностью││а также грамотных экономистов │
│ ││ ││ и финансистов │
└───────────────┘└─────────────────┘└──────────────────────────────┘
Рис. 7.5.3. Условия реализации целей маркетинга
территории муниципального образования
Муниципальные займы
Случаи, когда внешний инвестор полностью финансирует инвестиционный проект, редки. Чаще всего определенную долю инвестиционных расходов, в основном в объекты инфраструктуры, приходится оплачивать муниципальному образованию. Существуют также программные мероприятия (в основном социального назначения), непривлекательные для внешних инвесторов. Финансировать их приходится за счет средств местного бюджета. В связи с этим возникает проблема поиска дополнительных источников.
Основным способом привлечения финансовых ресурсов для инвестирования подобных программных мероприятий являются муниципальные займы. Федеральный закон 2003 года предоставляет муниципальным образованиям право на привлечение заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.
Алгоритм выпуска муниципального займа включает ряд этапов (рис. 7.5.4).
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Подготовка обоснования целесообразности выпуска займа, │
│ его условий, проведение организационных мероприятий │
│ по подготовке к выпуску займа │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Утверждение представительным органом местного │
│ самоуправления нормативных документов по выпуску, │
│ условиям погашения и гарантиям по займу │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Выбор уполномоченного банка по обслуживанию займа │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Подготовка проспекта эмиссии займа и его регистрация │
│ в Минфине России │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Утверждение главой администрации муниципального │
│ образования официального текста проспекта эмиссии │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Формирование залогового фонда для обеспечения гарантий │
│ займа (в тех случаях, когда заем должен быть обеспечен │
│ не только местным бюджетом, но и иными активами │
│ муниципального образования) и фонда обслуживания │
│ текущих платежей по займу │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Организация размещения займа │
└────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 7.5.4. Алгоритм выпуска муниципального займа
Специфика муниципальных займов состоит в том, что их цель - решение местных проблем - существенно отличается от целей других эмитентов. Основные держатели муниципальных облигаций и жилищных сертификатов (жители муниципального образования, а также расположенные на его территории предприятия и учреждения) заинтересованы именно в решении проблем, ради которых выпускаются займы, а не в получении дивидендов по займу. Они должны быть готовы получить часть своей прибыли не деньгами, а иным способом, например квартирами или объектами муниципальной инфраструктуры, которыми они в дальнейшем будут пользоваться. Муниципальный заем в этом смысле мало привлекателен для внешних инвесторов.
Для организации размещения займа привлекается специальная организация или банк. Не менее сложной процедурой является управление займом в процессе его исполнения, обеспечение координации взаимодействия участников, мониторинг, своевременное предотвращение рисков. От уровня выполнения этой работы будет зависеть конечный результат.
Отбор инвестиционных проектов
С вопросом привлечения средств тесно связан вопрос отбора наиболее эффективных инвестиционных предложений. Если инвестор сам исполняет свой проект, такой проблемы не возникает. Однако, когда инвесторов много, в роли распорядителя средств муниципального бюджета, включая заемные, выступает местная администрация.
Порядок размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов и заемных средств для финансирования инвестиционных проектов утверждается представительным органом муниципального образования. При участии органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых федеральными органами государственной власти и субъектами РФ, их разработка и утверждение осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления. Последние гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельности равные права при осуществлении инвестиционной деятельности и гласность при обсуждении инвестиционных проектов. Однако, выбирая исполнителей, муниципальная власть должна учитывать определенные требования к инвесторам, претендующим на получение муниципальных инвестиций, и к победителям конкурсов инвестиционных проектов (рис. 7.5.5).
┌─────────────────────────┐
│ Требования к инвесторам │
└───────────┬─────────────┘
┌──────────────┴──────────────┐
┌──────────────┴─────────────┐ ┌────────────┴────────────┐
│ Требования к претендентам │ │ Критерии отбора │
│ на получение муниципальных │ │ инвестиционных проектов │
│ инвестиций │ └┬────────────────────────┘
└┬───────────────────────────┘ │┌──────────────────────────────┐
│┌──────────────────────────┐ ││ Соответствие целей проекта │
││ Ведение реестра │ ├┤ стратегическим направлениям │
├┤ акционеров независимым │ ││ развития муниципального │
││ регистратором │ ││ образования │
│└──────────────────────────┘ │└──────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐ │┌──────────────────────────────┐
││ Наличие у претендентов │ ││ Значимость проекта для │
├┤ бизнес-планов │ ├┤решения задач, предусмотренных│
││ на перспективу │ ││ федеральными и региональными │
│└──────────────────────────┘ ││ программами │
│┌──────────────────────────┐ │└──────────────────────────────┘
││ Переход на международные │ │┌──────────────────────────────┐
└┤стандарты ведения бухучета│ ├┤ Возможность сохранения или │
└──────────────────────────┘ ││ создания новых рабочих мест │
│└──────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────┐
││ Сохранение и развитие научно-│
└┤ технического потенциала │
│ территории │
└──────────────────────────────┘
Рис. 7.5.5. Требования к инвесторам
Бизнес-планы претендентов на реализацию проекта должны быть подвергнуты всесторонней экспертизе, по результатам которой принимается решение о допуске проекта к конкурсу на получение муниципальных инвестиций. Конкурс проводится после проведения экспертизы. С его победителем заключается договор о предоставлении заемных средств на возвратной и платной основах. Возврат и уплата процентов за полученные бюджетные средства должны иметь надлежащее обеспечение. В этом качестве могут выступать: залог ликвидного имущества, гарантия банка, поручительство третьих лиц, обладающих необходимыми денежными средствами или ликвидным имуществом.
Бизнес-план заемщика по реализации инвестиционного проекта прилагается к договору и подписывается обеими сторонами. Финансирование инвестиционных проектов начинается после официального решения о включении их в перечень муниципальных инвестиционных программ.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое инвестиционный потенциал территории муниципального образования?
2. В чем состоят объективные и субъективные условия и предпосылки для привлечения инвестиций на территорию муниципального образования?
3. Что такое маркетинг территории муниципального образования?
4. Каковы основные компоненты маркетинга территории?
5. Какую роль в привлечении инвестиций на территорию муниципального образования могут играть муниципальные займы?
6. Каков порядок (алгоритм) выпуска муниципального займа?
7. Каковы критерии отбора инвестиционных проектов органами местного самоуправления?
7.6. Управление пространственным развитием поселений
Пространственный аспект в комплексном
социально-экономическом развитии
муниципального образования
Социально-экономическое развитие муниципального образования (далее будет идти речь в основном о городе) осуществляется в его территориальных границах. При этом территория каждого поселения должна быть соответствующим образом организована и обустроена. Основные требования к зонированию территории города и организации городского пространства затрагивались в главе 2. Однако фактический уровень использования и организации территории в разных поселениях существенно различается, что связано главным образом с исторически сложившейся планировкой и застройкой.
Следствием неэффективной организации территории поселения могут быть, например, усложнение транспортных связей, удлинение инженерных коммуникаций, близость экологически вредных производств к жилым районам, недостаточность зеленых массивов в городской черте. Во многих городах исторически сложившийся центр остается менее благоприятным для жизни, чем новые микрорайоны. Поэтому повышение эффективности организации территории является одним из важнейших компонентов комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Градоустройство - это рациональная организация и пространственное развитие территории поселения с целью повышения комфортности среды проживания.
Доктрина пространственного развития современных городов, цели и задачи городской политики в сфере градоустройства были изложены мировым архитектурным сообществом в документе, известном как "Афинская хартия" [1]. Основной ее постулат сводится к обеспечению городскому жителю благоприятной среды обитания, позволяющей "жить, работать, отдыхать, передвигаться".
Пространственное развитие города часто рассматривается как приращение его территории. Между тем освоение новых территорий и строительство новых объектов часто лишь усложняют процессы организации городского пространства и жизнеобеспечения населения, а качество городской среды снижается. Поэтому первоочередной задачей пространственного развития города является поиск ресурсов уже освоенных территорий и лишь при их исчерпании целесообразно расширение территории города. В последнее время распространенным становится подход к градоустройству как к развитию и приращению цены городской недвижимости. Действительно, цена на земельный участок, к которому подведены дороги и инженерные коммуникации, возрастает не только на величину произведенных расходов, но и сам по себе. Неиспользуемое здание с ничтожной балансовой стоимостью может резко подорожать при реализации того или иного инвестиционного проекта. При обустройстве отдаленного микрорайона и улучшении его транспортных связей с центром города стоимость квартир в нем на вторичном рынке жилья возрастает. Стоимость квартир в районе города может также увеличиться, например в связи с ликвидацией или коренной реконструкцией близко расположенного экологически вредного предприятия.
Задачи пространственного развития города представлены на рис. 7.6.1.
┌──────────────────────┐┌───────────────────┐┌──────────────────────┐
│ Формирование ││ Интенсификация ││ Формирование зон │
│ центра города ││ использования ││ жилой застройки │
│ ││ территории города ││ │
└────────────┬─────────┘└─────────┬─────────┘└─────────────┬────────┘
└─────────────┐ │ ┌─────────────────┘
┌──────────────────────┐ │ │ │ ┌──────────────────────┐
│ Размещение объектов │ │ │ │ │ Размещение объектов │
│ городского хозяйства,│ ┌─┴──────┴──────┴─┐ │ социальной сферы, │
│ позволяющее улучшить ├─┤ Задачи ├─┤ обеспечивающее │
│обслуживание населения│ │пространственного│ │доступ населения к ним│
└──────────────────────┘┌┤ развития города ├┐└──────────────────────┘
┌──────────────────────┐│└─┬──────┬──────┬─┘│┌──────────────────────┐
│ Формирование ├┘ │ │ │ └┤ Участие в развитии │
│ досуговых и │ │ │ │ │ пригородной зоны │
│ рекреационных зон │ │ │ │ └──────────────────────┘
└──────────────────────┘ │ │ │
┌─────────────┘ │ └─────────────────┐
┌────────────┴─────────┐┌─────────┴─────────────┐┌─────────┴─────────┐
│ Встраивание ││ Формирование ││ Формирование │
│ в городскую ││ транспортной ││ городского │
│ агломерацию (при ││инфраструктуры города, ││ландшафта и пейзажа│
│ наличии таковой) ││уличной и дорожной сети││ │
└──────────────────────┘└───────────────────────┘└───────────────────┘
Рис. 7.6.1. Задачи пространственного развития города
Особое значение для создания комфортной среды проживания имеет формирование городского ландшафта и пейзажа. Благоприятный городской ландшафт способствует привлечению в город деловых людей и туристов. В некоторых городах создаются специальные программы оформления центральных, привокзальных, парковых и иных зон массового посещения, магазинов, использования памятников истории и культуры.
Основы градостроительной деятельности
Градоустройство, пространственное развитие города осуществляются посредством градостроительной деятельности. Под ней понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного развития территорий и поселений, с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных и других особенностей конкретных территорий.
Градостроительная деятельность направлена на создание градостроительными средствами благоприятных условий для проживания населения, ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.
Посредством градостроительной деятельности реализуется большинство муниципальных целевых программ и инвестиционных проектов, формируются планировка и застройка территории, оптимизируется в соответствии с зонированием территории размещение объектов жилищного строительства, городского хозяйства и социальной сферы, транспортных и инженерных коммуникаций, формируется архитектурный облик поселения, улучшается состояние городской среды.
Знание методологических принципов и законодательства, регулирующего градостроительные процессы, является залогом успешного управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.
Градостроительная деятельность должна осуществляться с учетом государственных, общественных и частных интересов.
Государственные интересы в области градостроительной деятельности состоят в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны объектов историко-культурного и природного наследия государственного значения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.
Общественные интересы в области градостроительной деятельности - это интересы населения в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, улучшении экологической обстановки, развитии инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений и прилегающих к ним территорий, сохранении объектов историко-культурного и природного наследия местного значения.
Частные интересы в области градостроительной деятельности - это интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности. Она может быть ограничена, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.
Государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности обеспечиваются посредством выполнения требований государственных градостроительных нормативов и правил при соответствующем контроле. Согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с законодательством.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, иных федеральных законов и нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Градостроительный кодекс РФ 2004 года возлагает на органы местного самоуправления полномочия в области градостроительной деятельности, представленные в табл. 7.6.1.
Таблица 7.6.1
Полномочия органов местного самоуправления
в области градостроительной деятельности
|
Полномочия |
Поселения |
Муниципальные |
Городские |
|
Подготовка и утверждение документов |
+ |
+ |
+ |
|
Утверждение местных нормативов |
+ |
+ <*> |
+ |
|
Утверждение правил землепользования |
+ |
+ <*> |
+ |
|
Утверждение документации по |
+ |
+ |
+ |
|
Выдача разрешений на строительство |
+ |
+ <*> |
+ |
|
Ведение информационных систем |
- |
+ |
+ |
|
<*> Только для межселенных территорий |
Органы местного самоуправления принимают местные нормативные акты по вопросам градостроительной деятельности в пределах своей компетенции: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов и др. Состав, порядок разработки, согласования, экспертизы, утверждения и реализации отдельных местных нормативных актов определены Градостроительным кодексом РФ. В некоторых случаях возможна совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Система градостроительной документации представлена на рис. 7.6.2.
┌─────────────────────────────────┐
│ Федеральный уровень │
│ Генеральная схема расселения │
│ на территории РФ и ее частях │
└───────────────┬─────────────────┘
┌───────────────┴─────────────────┐
│ Региональный уровень │
│ Комплексная схема │
│ градостроительного планирования │
│ территории субъекта РФ │
│ и отдельных ее частей │
└───────────────┬─────────────────┘
┌───────────────┴─────────────────┐
│ Муниципальный уровень │
└───────────────┬─────────────────┘
┌──────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌──────────────────────────────┐┌────────────────────────────────┐
│ Документы о ││Документы о застройке территории│
│градостроительном планировании││ │
└┬─────────────────────────────┘└┬───────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────────┐
│ │Территориальные комплексные│ ├>│Проекты планировки территорий│
├>│ схемы градостроительного │ │ └─────────────────────────────┘
│ │планирования муниципальных │ │ ┌─────────────────────────────┐
│ │ районов │ │ │ Проекты межевания │
│ └───────────────────────────┘ ├>│ (разграничения) │
│ ┌───────────────────────────┐ │ │ застроенных территорий │
├>│Генеральные планы городских│ │ └─────────────────────────────┘
│ │ и сельских поселений │ │ ┌─────────────────────────────┐
│ └───────────────────────────┘ │ │ Проекты застройки кварталов,│
│ ┌───────────────────────────┐ │ │ микрорайонов и других │
├>│ Проекты черты городских │ └>│ элементов планировочной │
│ │ и сельских поселений │ │ структуры поселений │
│ └───────────────────────────┘ └─────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────┐
└>│ Правила землепользования │
│ и застройки │
└───────────────────────────┘
Рис. 7.6.2. Система градостроительной документации
Наиболее важным для городского и сельского поселения документом, отражающим весь круг задач его пространственного развития, является генеральный план, который утверждается представительным органом муниципального образования. В условиях многообразия форм собственности генеральный план перестал быть директивным документом, однако он имеет обязательную силу для местной администрации при подготовке, согласовании и утверждении градостроительной документации, а также для всех физических и юридических лиц, осуществляющих градостроительную деятельность.
Генеральный план города и его пригородной зоны может разрабатываться как единый документ на основе соглашения между органами местного самоуправления сопредельных территорий.
Другой важный градостроительный документ - проект городской черты и черты других населенных пунктов. Он разрабатывается на основе генерального плана и утверждается органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий.
На основе генерального плана разрабатываются все документы о застройке отдельных территорий в пределах городской черты.
Механизмы и органы муниципального управления
градостроительной деятельностью
Управление застройкой территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления на основе проектов планировки, межевания и застройки территорий.
Проекты планировки разрабатываются для частей территорий городских и сельских поселений в соответствии с генеральным планом. Проекты межевания территорий разрабатываются для застроенных и подлежащих застройке территорий и служат основанием для установления границ земельных участков на местности. Проекты застройки территорий разрабатываются для территорий кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений. В проектах застройки определяются, в частности, расположение зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие характеристики, архитектурное решение застройки, системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, организация движения транспортных средств и пешеходов.
Учет зонирования территории муниципального образования для градостроительных целей осуществляется путем разработки правил землепользования и застройки и градостроительного регламента территории.
Правила землепользования и застройки представляют собой нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий порядок градостроительной деятельности на соответствующих территориях городских и сельских поселений.
Градостроительный регламент территории - это совокупность установленных правилами землепользования и застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.
В состав системы управления градостроительной деятельностью входят: федеральный орган архитектуры и градостроительства, органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ; органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований; органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации. Согласно Градостроительному кодексу РФ 2004 года, государственная экспертиза проектной документации не проводится для жилых домов с количеством этажей не более 3 и ряда других объектов, не относящихся к крупным.
Органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований создаются по решению органов местного самоуправления и выполняют следующие основные функции (рис. 7.6.3).
┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Функции муниципального органа архитектуры и градостроительства │
└┬───────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Разработка, экспертиза, рассмотрение, согласование │
││ и представление на утверждение градостроительной документации│
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Участие в рассмотрении и согласовании градостроительных │
├┤ разделов целевых программ субъектов РФ и программ социально- │
││ экономического развития территорий субъектов РФ, местных │
││ целевых программ и программ социально-экономического развития│
││ территорий муниципальных образований │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Организация разработки проектов правовых актов органов │
├┤ местного самоуправления в области градостроительства │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Подготовка документов для выдачи разрешений на строительство │
├┤ объектов недвижимости, регистрация этапов выполнения │
││ инженерных изысканий для строительства │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Согласование проектной документации на объекты жилищно- │
││ гражданского, производственного, коммунального │
├┤ и природоохранного назначения, инженерной и транспортной │
││ инфраструктур, а также благоустройства территорий │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Ведение на территории муниципального образования плана │
││ существующей застройки (опорного плана), регистрационного │
││ плана расположения сооружений и коммуникаций, │
├┤ государственного градостроительного кадастра, мониторинга │
││ объектов градостроительной деятельности, а также архивного │
││ фонда инженерных изысканий для строительства │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Участие в проведении работ по инвентаризации земель │
││ и других объектов недвижимости │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Контроль за использованием и охраной земель поселений │
││ в пределах своей компетенции │
│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Контроль за соблюдением законодательства о градостроительстве│
└┤и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции│
└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 7.6.3. Функции муниципального органа архитектуры
и градостроительства
Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления с учетом особенностей отдельных территорий могут устанавливаться дополнительные полномочия местных органов архитектуры и градостроительства.
Особую роль в системе управления градостроительной деятельностью на территории муниципального образования играет главный архитектор, возглавляющий муниципальный орган архитектуры и градостроительства. В ряде городов эта должность является выборной. При главах многих муниципальных образований созданы градостроительные советы, на которых обсуждаются градостроительные проекты, затрагивающие интересы населения.
Участие общественности в градостроительной деятельности
Градостроительный кодекс РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия. Реализация таких прав вытекает из конституционного права граждан на благоприятную среду обитания. В частности, граждане и их объединения имеют право на:
- получение достоверной, полной и своевременной информации о предполагаемых градостроительных решениях и проектах, оказывающих влияние на состояние городской среды;
- обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений в форме собраний (сходов), публичных слушаний и т.п.;
- проведение независимых экспертиз градостроительной документации за счет собственных средств. Независимые экспертизы могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной проектной документации и заключений органов государственной экспертизы по ним;
- компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством рассматривают поступающие к ним заявления; они могут устанавливать порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии градостроительных решений. В муниципальной практике известны многочисленные случаи конфликтов между органами местного самоуправления и гражданами при уплотнении застройки жилых кварталов, вырубке зеленых насаждений, ликвидации детских игровых и спортивных площадок, размещении коллективных гаражей и т.д. Механизмом предотвращения подобных конфликтов является заблаговременное оповещение жителей и органов территориального общественного самоуправления о намечаемых градостроительных изменениях и публичное обсуждение их целесообразности. Поиск взаимоприемлемых решений по этим вопросам является одним из важных элементов искусства муниципального управления.
Основную роль в свете Градостроительного кодекса РФ 2004 года и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года приобретает такая форма участия граждан в градостроительной деятельности, как публичные слушания. Градостроительный кодекс устанавливает обязательность и порядок проведения публичных слушаний:
- по проектам генеральных планов поселений;
- по проектам правил землепользования и застройки поселений;
- по предоставлению разрешений на использование земельных участков и объектов капитального строительства.
Порядок проведения публичных слушаний устанавливается уставами и (или) нормативными правовыми актами муниципальных образований. В поселениях, состоящих из нескольких населенных пунктов, публичные слушания проводятся в каждом из них. В крупных населенных пунктах публичные слушания должны проводиться на отдельных территориях исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.
По проекту генерального плана орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представлять свои предложения и замечания по проекту генерального плана для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение по проекту публичных слушаний подлежит опубликованию. По его результатам глава муниципального образования принимает решение о направлении проекта генерального плана на утверждение представительного органа либо о его отклонении и направлении на доработку.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся специально создаваемой комиссией. Продолжительность публичных слушаний может составлять от 2 до 4 месяцев со дня опубликования проекта. Если внесение изменений в правила касается отдельных объектов строительства, публичные слушания проводятся в границах территории, связанной с ними. После завершения публичных слушаний комиссия обеспечивает внесение необходимых изменений и представляет документ главе муниципального образования. Последний принимает решение о направлении правил на утверждение представительного органа либо на доработку.
В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности публичные слушания по вопросам предоставления конкретных земельных участков и объектов капитального строительства проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен рассматриваемый земельный участок или объект. Если их использование может оказать негативное воздействие на окружающую среду, к участию в публичных слушаниях привлекаются организации и физические лица, подверженные риску такого негативного воздействия. Участники публичных слушаний вправе представить в комиссию свои предложения и замечания для включения их в протокол. По результатам публичных слушаний комиссия представляет главе местной администрации рекомендации о предоставлении разрешения на использование либо об отказе. Решение, принятое главой администрации, подлежит публикации и может быть оспорено в судебном порядке.
Реализация механизма публичных слушаний позволит защитить интересы населения и кардинально улучшить планировку и застройку населенных пунктов.
Важная роль в осуществлении градостроительной деятельности принадлежит профессионально-творческим общественным организациям в области архитектуры и градостроительства - союзам архитекторов и т.п. Они имеют право вносить в органы государственной власти предложения о разработке законов в области градостроительства, участвовать в разработке законов, проведении конкурсов, разработке и государственной экспертизе градостроительной документации. Ведущим органом архитектурной общественности является Российская академия архитектуры и строительных наук.
Вопросы для самоконтроля
1. Какую роль играет градоустройство в решении задач комплексного социально-экономического развития муниципального образования?
2. Каковы цели и задачи пространственного развития города?
3. Что такое градостроительная деятельность?
4. Каковы основные виды градостроительной документации?
5. В чем заключаются основные функции муниципального органа управления градостроительством?
6. Какую роль играет общественность при осуществлении градостроительной деятельности?
Литература к главе 7
1. Афинская хартия // Городское управление. 2003. N 1.
2. Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики. Серия "Библиотека местного самоуправления". М.: МОНФ, 2001. Вып. 35.
3. Балобанов А.Е., Бутусов А.Х., Генисаретский О.И., Епишин Е.В., Редюхин В.И. Модель концепции городского развития // Реорганизация структур муниципального управления. Часть 1. М.: Консультационная фирма ИМС, 1998.
4. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249).
5. Лапшев П.И., Бутусов А.Х. Управление городской недвижимостью (Принципы, организационная структура и нормативная градостроительная планировочная документация) // Реорганизация структур муниципального управления. Часть 1. М.: Консультационная фирма ИМС, 1998.
6. Иванов В.Н., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2002.
7. Панкрухин А.П. Маркетинг территорий: Учебное пособие. М.: РАГС, 2002.
8. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2004 года N 842)).
9. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2000.
10. Сапожников А.А. Целевое программное управление региональным развитием: Учебное пособие. Братск: ГОУ ВПО "БрГТУ", 2003.
11. Стратегическое планирование / Под ред. Э.А. Уткина. М.: ЭКМОС, 1998.
КонсультантПлюс: примечание.
Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета РФ "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" включены в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2006 N 8.
12. Стенографический отчет о заседании Государственного Совета Российской Федерации "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" (21 июля 2006 года, Москва) / Официальный сайт "Президент России" (http://www.kremlin.ru).
Глава 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
8.1. Организационная структура местной администрации
Факторы, влияющие на организационную структуру
местной администрации
Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рассматривались в главе 1, в основном с правовых позиций. Здесь речь идет о практической организации и технологическом процессе муниципального управления. Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложение вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотрения организационной структуры местной администрации.
Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Выше было показано, что муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее хозяйственный комплекс в том или ином муниципальном образовании, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5 - 7 сотрудников.
Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рис. 8.1.1.
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Местные условия и особенности (природные, исторические,│
│ национально-демографические, экономические) │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Тип муниципального образования и численность населения │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Особенности и состав управляемых объектов │
│ ЖКХ, социальная сфера, промышленный комплекс и др. │
└───────────────────────────┬────────────────────────────┘
\/
┌──────────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌──────────────────────┐
│ Требования рынка ├>│ ├>│ Состав, трудоемкость │
└──────────────────┘ │ Организационная │ │ и сложность │
│ структура местной │ │ управленческих работ │
│ администрации │ └──────────────────────┘
┌──────────────────┐ │ │ ┌──────────────────────┐
│ Цели системы ├>│ ├>│ Методы управления │
└──────────────────┘ └───────────────────┘ └──────────────────────┘
/\
┌───────────────────────┴─────────────────────────┐
│ Принципы формирования организационной структуры │
└─────────────────────────────────────────────────┘
/\
┌───────────────────────┴─────────────────────────┐
│ Принципы управления │
└─────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 8.1.1. Основные факторы, определяющие
организационную структуру местной администрации
Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, управленческие кадры воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).
Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис. 8.1.2).
┌──────────────────────────┐┌───────────────────┐┌───────────────────────┐
│Содержание деятельности: ││Личностные качества││ Место руководителя │
│важность и разнородность ││ руководителя: ││ в системе управления: │
│ работы, степень ее ││квалификация, опыт ││должность, соотношение │
│самостоятельности, сроки ││ работы, память, ││прав и ответственности,│
│исполнения поручений и др.││состояние здоровья ││ наличие помощников │
└────────────┬─────────────┘└─────────┬─────────┘└────────────┬──────────┘
└─────────────────┐ │ ┌────────────────┘
┌─────────────────────────┐ │ │ │ ┌──────────────────────┐
│ Уровень организации │ ┌──┴──────┴──────┴──┐ │ Деловые и личностные │
│ труда: регламентация, │ │ │ │ качества подчиненных:│
│ организация рабочих ├─┤ Факторы ├─┤ квалификация, опыт, │
│ мест, оснащение │ │ │ │ отношение к работе │
│ техническими средствами │ └──┬─────────────┬──┘ │ и др. │
└─────────────────────────┘ │ │ └──────────────────────┘
┌─────────────────┘ └────────────────┐
┌─────────┴─────────────┐ ┌───────────────┴───────┐
│ Интенсивность │ │ Сходство или различия │
│ взаимодействия между │ │ в характере │
│ группами и отдельными │ │ деятельности │
│ работниками │ │ подчиненных │
└───────────────────────┘ └───────────────────────┘
Рис. 8.1.2. Факторы, влияющие на норму управляемости
в местной администрации
Принципы построения организационной структуры администрации
Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 8.1.3. Рассмотрим эти принципы.
┌──────────────────────────┐
│ Принципы построения │
└┬─────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────┐
├┤ Направленность на достижение целей │
│└───────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────┐
├┤ Перспективность │
│└───────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────┐
├┤ Способность к развитию (адаптивность) │
│└───────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────┐
├┤ Комплексность │
│└───────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────┐
├┤ Индивидуализация │
│└───────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────┐
└┤ Экономичность │
└───────────────────────────────────────┘
Рис. 8.1.3. Принципы построения организационных структур
местных администраций
1. Направленность на достижение целей.
Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
2. Перспективность.
Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.
3. Способность к развитию (адаптивность).
Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
4. Комплексность.
При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения);
- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
- принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);
- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).
Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.
5. Индивидуализация.
Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
6. Экономичность.
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации муниципального управления.
Подходы к формированию организационной структуры
местной администрации
Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.
Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 8.1.4).
┌──────────────────────────────────────┐
┌────────────┤ Процесс формирования организационной │
│ │ структуры │
\/ └──────────────────────────────────────┘
┌────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────────────┐
│ Формирование ├─>│ Определение основных параметров │
│ общей структурной │ │ (характеристик) структуры │
│ схемы │ ├─────────────────────────────────────────┤
└─────────┬──────────┘ │ Определение направлений более │
│ │ углубленного проектирования │
\/ └─────────────────────────────────────────┘
┌────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────────────┐
│ Разработка состава │ │ Выделение крупных линейно-функциональных│
│ основных ├─>│ и программно-целевых блоков │
│ структурных │ ├─────────────────────────────────────────┤
│ подразделений и │ │ Выделение самостоятельных (базовых) │
│ связей между ними │ │ структурных подразделений │
└─────────┬──────────┘ ├─────────────────────────────────────────┤
│ │ Распределение конкретных задач между │
│ │ подразделениями и построение │
│ │ внутриорганизационных связей между ними │
\/ └─────────────────────────────────────────┘
┌────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────────────┐
│ Регламентация │ │ Определение состава внутренних элементов│
│ организационных ├─>│ базовых структурных подразделений (бюро,│
│ структур │ │ групп, подотделов), их проектной │
└─────────┬──────────┘ │ численности │
│ ├─────────────────────────────────────────┤
│ │ Распределение задач и работ между │
\/ │ конкретными исполнителями и установление│
┌────────────────────┐ │ ответственности за их выполнение │
│ Расчет затрат │ ├─────────────────────────────────────────┤
│ на содержание │ │ Разработка процедур выполнения │
│ администрации │ │ отдельных работ │
└────────────────────┘ └─────────────────────────────────────────┘
Рис. 8.1.4. Процесс формирования организационной структуры
местной администрации
Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности рассматривались в главе 3. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.
Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.
Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:
- не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;
- выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;
- исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;
- обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.
При построении организационной структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).
Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:
- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;
- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое, информационное обеспечение и т.д.;
- по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 года - только для крупных городов).
Практика построения организационных структур
местных администраций
В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:
- глава администрации;
- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);
- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
- аппарат администрации.
С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис. 8.1.5).
┌─────────────────────────────────────────────────┐
│ Структурные подразделения местной администрации │
└─────────────────────────┬───────────────────────┘
┌───────────────────┬────────┴────────┬───────────────┐
┌───────┴────────┐┌─────────┴───────┐┌────────┴──────┐┌───────┴───────┐
│ Функциональные ││ Отраслевые ││Территориальные││Вспомогательные│
└───────┬────────┘└─────────┬───────┘└────────┬──────┘└───────┬───────┘
┌───────┴────────┐┌─────────┴───────┐┌────────┴───────┐┌──────┴──────┐
│ Службы: ││ Сферы ││Районные ││Аппарат │
│- Финансовая ││ деятельности: ││администрации ││администрации│
│- Экономическая ││- ЖКХ ││в крупном городе││и его │
│- Правовая ││- Транспорт │└────────────────┘│подразделения│
│- Информационная││- Потребительский│ └─────────────┘
│- По управлению ││ рынок │
│ имуществом ││- Здравоохранение│
│- Контрольно- ││- Соц. защита │
│ аналитическая ││- Культура │
│ и др. ││ и др. │
└────────────────┘└─────────────────┘
Рис. 8.1.5. Виды структурных подразделений
местной администрации
К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.
Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.
Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.
Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:
- планирование и координацию работы всех структур администрации;
- работу с документацией (делопроизводство);
- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
- связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
- контроль исполнения решений;
- организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
- взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.
Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.
В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.
Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.
Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.
В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.
Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.
Коллегия - совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.
Программно-целевые структуры в местных администрациях
В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.
При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).
В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.
Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.
Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.
При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.
Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.
1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.
2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Это включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.
Совершенствование организационных структур
муниципального управления
Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.
1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.
3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.
4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е., по сути, занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.
В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.
Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.
Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".
Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.
1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.
3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.
Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:
- разработка модели и организационного проекта реорганизации;
- разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;
- разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности;
- разработка положений об основных организационно-административных блоках;
- описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;
- переподготовка и повышение квалификации работников администрации;
- подготовка резерва кадров для муниципального управления.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?
2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?
3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?
4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?
5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?
6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?
7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?
8.2. Организация и планирование работы
местной администрации
Роль и значение организации и планирования работы
местной администрации
Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.
Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой (например, процедура прохождения проекта бюджета, формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с недвижимостью и др.). Положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выполняемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличаются от указанных в официальных документах.
Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.
Регламентирование работы местной администрации
Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утверждаемый главой администрации.
Основные вопросы, регулируемые регламентом работы местной администрации, показаны на рис. 8.2.1.
┌───────────────────────────────────────┐
│ Регламент администрации устанавливает │
└──────────────────┬────────────────────┘
┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐
│ Порядок планирования ├─┼─┤ Порядок взаимодействия │
│ работы администрации │ │ │ администрации с │
└───────────────────────────────┘ │ │ представительным органом │
┌───────────────────────────────┐ │ └───────────────────────────────┘
│ Порядок проведения аппаратных ├─┤ ┌───────────────────────────────┐
│ и других совещаний │ ├─┤ Порядок организации работы с │
└───────────────────────────────┘ │ │ документами, поступающими от │
┬───────────────────────────────┐ │ │органов государственной власти │
│ Порядок взаимодействия │ │ │ и других организаций │
│ администрации с общественными ├─┤ └───────────────────────────────┘
│ организациями и СМИ │ │
└───────────────────────────────┘ │ ┌───────────────────────────────┐
┌───────────────────────────────┐ │ │ Распределение обязанностей │
│Порядок подготовки, оформления │ ├─┤ между главой администрации, │
│ принятия и публикации ├─┤ │ его заместителями │
│ распорядительных документов │ │ │ и руководителем аппарата │
│ различного типа и назначения │ │ └───────────────────────────────┘
└───────────────────────────────┘ │
┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐
│Порядок внесения муниципальными│ ├─┤Порядок организации контроля и │
│ служащими предложений ├─┤ │проверки исполнения документов │
│ по совершенствованию │ │ │ в администрации │
│ муниципальной службы │ │ └───────────────────────────────┘
└───────────────────────────────┘ │
┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐
│ Порядок проведения массовых │ ├─┤ Порядок работы с письмами, │
│ мероприятий, учебных ├─┤ │заявлениями, жалобами и устными│
│ семинаров и т.п. │ │ │ обращениями граждан │
└───────────────────────────────┘ │ └───────────────────────────────┘
┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐
│ Порядок содержания помещения │ │ │ Порядок работы работников │
│ администрации, внутренний ├─┴─┤ администрации с компьютерной │
│ распорядок работы │ │ информацией │
└───────────────────────────────┘ └───────────────────────────────┘
Рис. 8.2.1. Основные вопросы, регулируемые регламентом
местной администрации
Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями. На основе регламента организуются документопотоки, распределяются обязанности, ответственность и права, формируется система единых требований к руководителям.
Наряду с регламентом работы администрации, важную роль в организации ее деятельности играют нормативные документы, регламентирующие деятельность отдельных структурных подразделений и исполнителей. К их числу относятся положения о структурных подразделениях и должностные инструкции работников.
Положения о структурных подразделениях предназначены для нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функций, прав и ответственности в системе управления администрацией. Составлению положений предшествует анализ содержания и объема выполняемых работ. Положения для всех структурных подразделений должны составляться по единой методике и на основе современных технических средств.
В соответствии с положениями и профилем своей работы структурные подразделения администрации:
- курируют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений;
- осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в муниципальном образовании;
- готовят необходимые справочно-информационные и аналитические материалы;
- по поручению главы администрации, его заместителя или по собственной инициативе готовят проекты постановлений;
- осуществляют экспертизу проектов постановлений главы администрации по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;
- организуют по профилю своей деятельности консультативную поддержку главы администрации, его заместителей, других структурных подразделений, выполняют иные работы и поручения.
Должностные инструкции разрабатываются на основе положений о структурных подразделениях и с учетом технологического и квалификационного разделения труда. Они должны содержать перечень конкретных обязанностей по каждой муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности. Должностные инструкции призваны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами. Они должны обеспечить целесообразную специализацию работников, их четкое взаимодействие и достижение намеченных результатов. Должностные инструкции используются также при оценке работы муниципального служащего во время аттестации, при приеме граждан на муниципальную службу.
Система планирования работы местной администрации
Система планирования работы позволяет согласовывать во времени все стороны деятельности руководства местной администрации и структурных подразделений. В администрациях принято разрабатывать годовые и квартальные (реже месячные) планы работы, а также недельные оперативные планы. Порядок их разработки должен определяться регламентом работы. Предложения по проекту плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями и сводятся в единый проект аппаратом администрации. Наличие такого плана позволяет организовать работу наиболее эффективно.
Обычно план работы администрации включает:
- вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного органа муниципального образования;
- вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;
- вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации;
- вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации;
- организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе муниципального образования.
В планы включаются перечни конкретных мероприятий с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения и форм контроля. Ход реализации планов рассматривается еженедельно на аппаратных совещаниях, проводимых главой администрации или его заместителем. Особое внимание уделяется анализу причин, которые не позволили достичь планируемых результатов, по мере необходимости в принятые ранее планы вносятся коррективы.
Общий контроль выполнения всех мероприятий, предусмотренных планом работы администрации, возлагается на руководителя аппарата администрации.
Организация взаимодействия администрации
с представительным органом муниципального образования
Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования. В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.
Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.
Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами.
Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.
Организация работы коллегии администрации
Как отмечалось выше, во многих муниципальных образованиях при главе администрации создается коллегия или иной совещательный орган, предназначенный для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов функционирования муниципального образования. В состав коллегии обычно входят: глава администрации (председатель коллегии), его заместители, руководитель аппарата, руководитель финансового органа администрации, руководитель местного органа внутренних дел, и могут входить руководители некоторых предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, а также высококвалифицированные специалисты отдельных сфер муниципального управления. Их участие обеспечивает всестороннее, квалифицированное и объективное решение проблем управления муниципальным образованием.
Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. На них обычно рассматриваются крупные и комплексные вопросы, в частности:
- планы и программы социально-экономического развития муниципального образования;
- предложения к планам и программам, принимаемым органами власти субъекта РФ и затрагивающим интересы муниципального образования;
- проекты крупных договоров на поставку и приобретение продукции за счет бюджетных средств;
- программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и реконструкции природоохранных объектов;
- вопросы деятельности структурных подразделений администрации по исполнению их полномочий;
- предложения о размещении, развитии и специализации предприятий и организаций различных форм собственности, деятельность которых важна для муниципального образования;
- сложные (неординарные) ситуации, возникающие в муниципальном образовании и требующие принятия всесторонне продуманных решений.
Перечень вопросов, выносимых на заседание коллегии, зависит от специфики конкретного муниципального образования.
Порядок работы коллегии определяется положением, утверждаемым главой администрации. Решения, принятые на коллегии, оформляются при необходимости постановлениями и распоряжениями главы администрации.
Работа администрации с гражданами (клиентами)
Закон устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны в течение месяца дать ответ по существу обращений. За нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность.
Регламентом работы администрации предусматривается определенная система приема граждан руководителями администрации. Устанавливаются дни и часы приема посетителей каждым руководителем (обычно 1 - 2 раза в месяц), а также порядок записи на прием. Организуются встречи руководителей с населением, в том числе для разъяснения вопросов, наиболее часто поднимаемых в письмах и обращениях.
В приемной все устные и письменные обращения граждан регистрируются, а затем направляются, в зависимости от значимости вопроса, главе администрации, его заместителю либо в структурное подразделение. Приемная также осуществляет контроль (иногда компьютеризированный) соблюдения сроков рассмотрения обращений граждан. В некоторых крупных городах создана сеть общественных приемных в районах, могут создаваться "горячие" телефонные линии.
Для неотложных обращений граждан (например, по поводу аварий в системах жизнеобеспечения) в администрациях создается срочная диспетчерская служба (круглосуточная). В выходные и праздничные дни, а также ночью устанавливаются дежурства ответственных работников администрации.
В некоторых местных администрациях начали внедряться прогрессивные технологии работы с клиентами (гражданами и юридическими лицами), целью которых является повышение качества муниципальных услуг, оказываемых структурными подразделениями. К числу таких услуг относится выдача различных справок, разрешительных и согласовывающих документов, ответов на просьбы и обращения и др. Основными компонентами новых технологий являются следующие.
1. Составление перечня (реестра) муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями администрации. Примерами могут быть выдача справок по социальным льготам, справок из архива, согласование выделения земельных участков для различных нужд, согласование архитектурно-планировочной документации, прием заявок на участие в конкурсах на приобретение муниципального имущества, участие в выполнении муниципального заказа и т.д.
2. Разработка информационной карты на каждую услугу, в которой указывается: структурное подразделение администрации, ответственное за решение данного вопроса, с указанием конкретного лица, номера его кабинета и телефона; перечень документов, которые необходимо представить заявителю для решения вопроса; нормативные акты, на основании которых должен быть решен данный вопрос; стоимость предоставления услуги (если она платная) и способ оплаты; место подачи документов; нормативный срок решения вопроса; порядок обжалования решения; другая информация (при необходимости).
3. Разработка технологической карты процесса решения данного вопроса внутри администрации (последовательность процедур). Технологическая карта определяет алгоритм действий работников администрации.
4. Создание единого пункта обслуживания клиентов по предоставлению муниципальных услуг (лучше всего на первом этаже здания администрации). В нем принимаются все обращения клиентов и выдаются все ответы на обращения. Там можно ознакомиться с реестром муниципальных услуг, предоставляемых в администрации, информационными картами по любой услуге, получить бланки формуляров для заполнения требуемых заявительных документов, а также необходимую консультацию.
Внедрение такой технологии позволяет кардинально улучшить работу администрации с населением, обеспечить ее соответствие международным стандартам качества.
Организация проведения совещаний
Еще одним механизмом организации деятельности местной администрации являются совещания, семинары и другие подобного рода мероприятия с участием работников администрации и заинтересованных приглашенных лиц. Совещания и семинары проводятся в соответствии с планами работы администрации и ее структурных подразделений. Как правило, на них выносятся вопросы, которые требуют координации деятельности нескольких структурных подразделений.
Семинары проводятся с целью обучения сотрудников новым формам и методам управленческой деятельности. К участию в них целесообразно привлекать не только работников администрации, но и представителей высшей школы и исследовательских организаций. Семинары менее формализованы, чем совещания, и в большей мере ориентированы на свободный обмен мнениями по вопросам, выносимым на обсуждение.
Организация труда работников администрации
Организация управленческого труда муниципальных служащих - один из важнейших факторов эффективной работы местной администрации. Его значение зачастую недооценивается руководителями и специалистами администраций. Однако именно рациональная организация управленческого труда существенно влияет на обоснованное распределение обязанностей внутри управленческого аппарата, методы и сроки внедрения различных технических и организационных нововведений, технологию выполнения управленческих работ, обеспечивая устойчивое положение муниципальных образований.
Одним из направлений научной организации труда муниципальных служащих является создание рациональной системы разделения труда и кооперации.
Разделение управленческого труда означает разграничение и обособление различных видов деятельности, а кооперация - совместное участие работников в одном или нескольких взаимосвязанных процессах. Вместе они призваны обеспечить качественное и эффективное выполнение возложенных на работников функций.
Разделение и кооперация труда взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это выражается в том, что расчленение процесса труда на отдельные составляющие с закреплением их за определенными работниками или группами работников в значительной степени предопределяет и форму взаимодействия.
Цели рационального разделения и кооперации труда в местной администрации представлены на рис. 8.2.2. Это позволяет обеспечивать стабильность системы муниципального управления.
┌─────────────────────────────────────────┐
│ Разделение и кооперация труда в местной │
│ администрации обеспечивают │
└───────────────────┬─────────────────────┘
┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐
│ │ │ │ Предотвращение │
│ Полное использование │ │ │ дублирования │
│ рабочего времени ├─┼─┤ и параллелизма в работе │
│ │ │ │ различных служб │
│ │ │ │ и исполнителей │
└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘
┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐
│ Использование работника │ │ │ Исключение "обезлички" │
│ в соответствии с его │ │ │ за счет делегирования │
│ квалификацией, ├─┼─┤ ответственности каждому │
│ рациональное использование │ │ │ работнику │
│ кадрового потенциала │ │ │ │
└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘
┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐
│ Увязка по времени │ │ │ Освобождение работника от│
│ выполнения различных ├─┼─┤ выполнения работ, не │
│ видов работ │ │ │связанных с его должностью│
└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘
┌─────────┴─────────┐
│ Рост квалификации │
│ работника │
└───────────────────┘
Рис. 8.2.2. Цели рационального разделения
и кооперации труда в местной администрации
Основные признаки, по которым осуществляется разделение труда:
- состав и содержание функций управления;
- технологическая однородность работ;
- сложность выполняемых работ и квалификационные характеристики исполнителей.
В соответствии с этими признаками различают функциональное, технологическое и квалификационное разделение труда.
Функциональное разделение труда - это разграничение и обособление деятельности групп работников по функциям управления и относительно самостоятельным сферам деятельности.
Технологическое разделение труда - это разделение труда по видам работ и операций, закрепление их за определенными группами работников и отдельными исполнителями, что обеспечивает специализацию работников, их ориентацию на выполнение однородных или сопряженных видов работ и операций. В общем виде технологическое разделение труда воплощается в разделении управленческого персонала на руководителей, специалистов и технических исполнителей, однако степень дифференциации зависит от многообразия закрепленных за работником технологически разнородных работ и решаемых задач. Можно выделить три формы технологического разделения труда, причем каждой категории управленческого персонала соответствует одна из них.
Целевая форма предполагает закрепление за работником широкого круга задач и разнообразных видов работ, связанных с достижением определенной цели. Она характерна для руководителей.
Предметная форма предполагает закрепление за работником одной или нескольких однородных, связанных между собой задач. Эта форма наиболее характерна для специалистов, но может использоваться и для технических исполнителей (например, специалист по социальной защите, специалист по работе с населением, специалист по охране прав детей и т.п.).
Операционная форма предполагает наибольшую степень дифференциации труда, когда за работником закрепляются однородные операции (машинопись, учетные операции, переработка информации с помощью ЭВМ и т.п.). Она используется в основном для технических исполнителей (например, для машинистки).
Технологическое разделение труда, разграничивая деятельность работников администрации по признаку однородности выполняемых работ, позволяет выделить типичные работы, для которых целесообразно разработать процедуры выполнения, а также стереотипные и формализуемые операции, которые могут выполняться с помощью технических средств.
Квалификационное разделение труда означает распределение обязанностей между работниками различных квалификаций с учетом сложности поручаемых им работ и занимаемой должности. Оно осуществляется внутри профессиональных групп специалистов и технических исполнителей в рамках структурных подразделений администрации. Квалификационное разделение труда обусловливает необходимость кооперации труда между отдельными муниципальными служащими внутри структурного подразделения, занимающими различные должности и имеющими различную квалификацию.
Планирование индивидуальной работы муниципального служащего
Планирование индивидуальной трудовой деятельности муниципального служащего является важным элементом организации труда в местной администрации. Оно осуществляется в определенной последовательности и включает следующие элементы:
- анализ личного бюджета времени;
- оценку планируемого объема работ (деятельности);
- сопоставление затрат времени на планируемые работы с личным бюджетом времени;
- формирование личного перспективного плана;
- разработку проекта рабочей недели и плана рабочего дня.
Большое значение для планирования личной работы имеет обоснованный выбор формы записи текущих дел. Это могут быть: календарь для записи личных дел, календарь-еженедельник, записная книжка, разграфленный определенным образом лист ватмана, картотека и т.п. Классификация затрат и рабочего времени управленческого персонала местной администрации представлена на рис. 8.2.3.
┌──────────────────────────────────────────────┐
│ РАБОЧЕЕ ВРЕМЯ │
└───────────────────────┬──────────────────────┘
┌──────────────┐ │ ┌─────────────────┐
│ Время работы ├──────────────┴─────────────────┤ Время перерывов │
└────┬─────────┘ └─────────┬───────┘
│ По соответствию должностным обязанностям │
┌─┴────────┬──────────────────────┐ ┌───────┴─┐
┌───────┴────┐┌────┴────┐┌────────────────┴──────┐┌────┴─────┐┌──┴────────┐
│ Время ││Время не-││Время выполнения работ,││Регламен- ││Нерегламен-│
│ выполнения ││произво- ││ не предусмотренных ││тированные││тированные │
│ должностных││дительной││ должностными ││ перерывы ││ перерывы │
│обязанностей││ работы ││ обязанностями │└────┬─────┘└────┬──────┘
└───────┬────┘└─────────┘└───────────────────────┘ ┌┴───┐ ┌┴────┐
│ По содержанию труда │ │ │ │
└─┬────────┬──────────────────────┐ ┌───┴───┐│ ┌────┴────┐│
┌─────────┴──────┐┌┴─────────────┐┌───────┴──────┐│ Время ││ │Зависящие││
│Подготовительно-││Время основной││ Время ││ отдыха││ │от работ-││
│ заключительное ││работы (опера-││ обслуживания ││ ││ │ ника ││
│ время ││тивное время) ││рабочего места│└───────┘│ └─────────┘│
└────────────────┘└┬─────────────┘└──────────────┘ │ │
│ По характеру деятельности │ │
┌──────────────┴┬───────────┬──────────┐ ┌──────────┴┐┌──────────┴┐
┌───┴─────────┐┌────┴─────┐┌────┴─────┐┌───┴──┐ │ Время на ││ Не завися-│
│ Время орга- ││ Время ││ Время ││Время │ │ личные ││ щие от │
│ низационно- ││творческой││формально-││техни-│ │ надобности││ работника │
│ администра- ││ работы ││логической││ческой│ └───────────┘└───────────┘
│тивной работы││ ││ работы ││работы│
└─────────────┘└─┬────────┘└──────────┘└──────┘
│ По уровню механизации
┌────────────┴─┬───────────────────┐
┌───┴────────┐┌────┴─────────────┐┌────┴──────────┐
│Время выпол-││ Время выполнения ││ Время выпол- │
│нения ручных││ работ с привлече-││нения работ на │
│ работ ││ нием оргтехники ││ компьютере │
└────────────┘└──────────────────┘└───────────────┘
Рис. 8.2.3. Классификация затрат рабочего времени
управленческого персонала местной администрации
Планирование личного бюджета времени по существу сводится к составлению проекта процессов на предстоящий период. Это необходимо для того, чтобы работник четко представлял себе, что ему необходимо выполнить в первую очередь, какие менее важные дела можно отложить или перепоручить другим исполнителям, а каких нагрузок можно избежать вовсе.
При индивидуальном планировании работы муниципального служащего целесообразно придерживаться ряда проверенных практикой принципов.
1. План целесообразно составлять только на определенную долю рабочего времени, согласно рекомендациям специалистов - примерно на 60%. Из оставшихся 40% около 20% времени приходится на непредвиденную активность (резерв времени и непланируемые действия), а еще 20% остается на спонтанную активность и творчество. В зависимости от вида и рода занятий возможны отклонения в запланированных объемах времени.
2. Необходимо систематически анализировать виды деятельности и расходы времени, для чего следует фиксировать и перепроверять, как оно используется. Это позволяет постоянно контролировать собственный бюджет времени и накапливать опыт определения затрат времени на различные виды трудовой деятельности, корректировать распределение рабочего времени.
3. Задачи, которые предстоит решить в плановом периоде, следует свести воедино, составить последовательный план действий, предварительно разделив все задачи на долго-, средне- и краткосрочные и установив приоритетность выполнения.
Составляя план работы, целесообразно руководствоваться следующими правилами:
- в план надо включать только такой объем работ, который реально может быть выполнен;
- план должен быть гибким, приспособленным к меняющимся условиям, поскольку важно достижение поставленных целей, а не просто соблюдение позиций плана;
- необходимо стремиться к восполнению потерь рабочего времени;
- временной план целесообразно составлять в привычной для исполнителя письменной форме, а невыполненные задачи, которые по достижении контрольного срока не утратили своего значения, следует переносить на следующий период;
- в планах следует указывать ожидаемые результаты или конечные цели, что позволяет направить усилия на их достижение;
- важно ставить конкретные сроки исполнения для всех видов работ, что позволяет повысить самодисциплину и самоорганизованность;
- надо не планировать "спешных" дел, поскольку далеко не всегда неотложное дело является самым важным и срочным, однако именно "спешные" дела занимают большую часть времени;
- следует определить в плане, какую работу нужно выполнить лично, а какую можно перепоручить (делегировать);
- при планировании необходимо учитывать время, которое тратится на поездки и ожидания;
- в плане следует резервировать часть времени на творческую работу и повышение квалификации;
- при планировании в некоторых случаях необходимо рассматривать альтернативные варианты;
- в плане нужно предусматривать разнообразие деятельности, чередование долго- и краткосрочных проектов, работу в одиночку и в сотрудничестве;
- желательно согласовывать личный план с планами коллег и ожидаемых посетителей.
Большую помощь при планировании и организации личного рабочего времени муниципальным служащим как работникам умственного труда оказывают компьютер и другие технические средства, позволяющие облегчить труд и сделать его более продуктивным. Особенно актуальными для муниципальных служащих становятся рационализация документооборота, разработка оптимальных процедур принятия управленческих решений, комфортные условия труда и организация автоматизированных рабочих мест.
Стиль работы администрации и роль ее лидера
Система планирования, организация и стиль работы муниципальной администрации в значительной степени зависят от личности руководителя. В отличие от представительного органа, где все решения принимаются коллегиально, а руководитель исполняет лишь функции ведущего (спикера), администрация как исполнительный орган организуется на принципе единоначалия. В зависимости от прежней профессии, квалификации и личных качеств главы администрации может изменяться и сама ее структура, например количество заместителей и распределение обязанностей между ними.
В теории менеджмента известно несколько стилей работы руководителя, оказывающих влияние на деятельность организации и поведение подчиненных. На крайних позициях находятся лидер авторитарного типа, берущий на себя решение всех больших и малых проблем, и либеральный лидер-стратег, оставляющий за собой лишь общее руководство и возлагающий решение всех текущих задач на членов подобранной им команды. В реальной жизни всегда наблюдается сочетание того и другого.
Самим характером муниципальной деятельности востребован руководитель с демократическим стилем управления, умеющий организовывать коллегиальную работу, выслушивать различные точки зрения, постоянно сверять принятые решения с ходом их реализации, не бояться вносить в них необходимые коррективы.
Вопросы для самоконтроля
1. Какое значение для работы местной администрации имеют организация и планирование ее деятельности?
2. Какие вопросы деятельности администрации определяются ее регламентом?
3. Для чего необходимы положения о структурных подразделениях администрации и должностные инструкции для работников?
4. Каков порядок планирования работы администрации?
5. Каковы основные цели разделения и кооперации труда в администрации?
6. По каким признакам осуществляется классификация видов управленческого труда?
7. Как должно осуществляться планирование индивидуальной работы муниципального служащего?
8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления
Роль и значение кадрового обеспечения
муниципального управления
Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством.
Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления. В органах местного самоуправления работают много специалистов высокой квалификации, с большим опытом в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого положения дел - это прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.
Основной костяк кадров муниципального управления составляют муниципальные служащие. Вопросы правового обеспечения муниципальной службы изложены в главе 1, вопросы организации труда в местной администрации и планирования работы муниципальных служащих - в разделе 8.2. Здесь рассматриваются требования, предъявляемые к муниципальным кадрам, и вопросы обеспечения органов местного самоуправления кадрами, отвечающими этим требованиям.
Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию "кадры управления", профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами. По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:
- руководители;
- специалисты;
- вспомогательно-технический и обслуживающий персонал.
Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием.
С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций в различных соотношениях.
Требования к муниципальным кадрам
Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих зависят от занимаемой должности и выполняемых функций.
Муниципальные должности в соответствии с реестром должностей подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие (см. главу 1). По выполняемым функциям муниципальные служащие могут быть отнесены к низовому, среднему и высшему звену управления (табл. 8.3.1).
Таблица 8.3.1
Функции различных групп муниципальных служащих
|
Группы |
Низовое |
Среднее звено |
Высшее звено |
|
Должности |
Специалисты |
Руководители |
Главы администраций, |
|
Основной |
Оперативное |
Тактическое |
Стратегическое |
|
Функции |
Выполнение |
Трансформация реше- |
Управление |
С учетом выполняемых функций к муниципальным служащим предъявляются следующие требования.
Низовое звено - знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять напряжение, в том числе вызванное решениями руководства.
Среднее звено - знание научных методов управления, общего менеджмента, специальных экономических и управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками, знание социально-психологических методов управления, аналитические навыки.
Высшее звено - умение предвидеть и оценить ситуацию, а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-психологические и другие навыки.
Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и экономические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков.
Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего.
К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служащего относятся:
- способность быстро и легко усваивать информацию;
- способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;
- способность не только к анализу, но и к синтезу, обобщениям;
- творческие способности.
Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.
Среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно выделить следующие.
1. Способность понимать людей и работать с ними:
- уважение к мнению других людей;
- способность предвосхищать и оценивать человеческую реакцию;
- легкость в налаживании человеческих контактов;
- способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение;
- умение вести устное и письменное общение;
- способность убедить и создать мотивы для действия.
2. Интеллектуальная и эмоциональная зрелость:
- независимость в выводах;
- способность противостоять давлению извне;
- самоконтроль во всех ситуациях;
- гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям;
- честность;
- способность осознавать границы собственной компетенции;
- способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач.
Современные требования к муниципальному менеджеру основываются на понимании ряда важнейших отправных положений (рис. 8.3.1).
┌───────────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐
│Сознавать, что муниципалитет - │ │ Сознавать, что │
│это не производство и основной │ │муниципальное управление│
│целью муниципального управления│ │ должно решать текущие │
│является не извлечение прибыли │ │ и перспективные задачи;│
│или увеличение доходов бюджета,│ │ при решении текущих │
│а удовлетворение потребностей │ │ задач видеть их связь │
│ населения │ │ с перспективой │
└───────────────┬───────────────┘ └────────┬───────────────┘
└──────────────────┐ ┌───────────┘
┌───────────────────────────────┐ │ │ ┌────────────────────────┐
│ Знать, что муниципальное │┌─┴─────────┴─┐│ Уметь отделять функции │
│управление возможно только при ││Муниципальный││ муниципального │
│ вовлечении населения в этот ├┤ менеджер ├┤ управления от прямой │
│ процесс, уметь привлекать к ││ должен ││ хозяйственной деятель- │
│ процессу управления различные │└─┬─────────┬─┘│ ности, сознавать вред │
│ местные сообщества │ │ │ │от смешения этих функций│
└───────────────────────────────┘ │ │ └────────────────────────┘
┌──────────────────┘ └───────────┐
┌───────────────┴───────────────┐ ┌─────────────────────┴───────────────┐
│ Видеть связь и взаимозависи- │ │ Сознавать важность и преимущества │
│ мость между всеми сферами и │ │ нормативно-правового регулирования │
│ процессами муниципального │ │ различных сфер муниципальной │
│управления, знать, что действия│ │деятельности перед волевыми решениями│
│ в одной сфере дают косвенный │ │даже квалифицированного руководителя,│
│ эффект в других сферах, уметь │ │ способствовать созданию местной │
│ предвидеть этот эффект │ │ нормативно-правовой базы │
└───────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────────┘
Рис. 8.3.1. Современные требования к
муниципальному менеджеру
Этические нормы муниципальной службы
Наряду с профессиональными требованиями, большое значение для муниципального служащего имеют этические нормы поведения. Они особенно важны в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности предоставляются жизненно важные услуги гражданам. Количество и интенсивность контактов муниципального служащего с внешней средой (населением, предпринимателями, учреждениями, общественными организациями и т.д.) особенно велики, причем в них оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления.
В самом общем виде муниципальный управленец - это сотрудник, занимающийся оказанием услуг клиентам: гражданам и юридическим лицам, удовлетворением их спроса и потребностей.
Некоторые из норм поведения муниципального служащего закреплены законодательно (см. главу 1). В частности, муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой), предпринимательской деятельностью, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей, принимать участие в забастовках и др.
Наряду с законодательным регулированием, необходима выработка для муниципальных служащих специального этического кодекса. Зарубежный опыт создания подобных "моральных" документов рекомендательного характера имеется. Так, в США Ассоциацией городских управляющих разработан Этический кодекс городского управляющего. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы в 1999 году принята Рекомендация о политической добросовестности местных и региональных выборных представителей.
В России опыт создания этических норм поведения муниципальных служащих пока невелик: известен, в частности, опыт Красноярска [6]. Между тем орган местного самоуправления в целом и каждый его работник должны быть примером для населения, предпринимательских кругов и общественности. В связи с этим необходимо формировать корпоративную культуру муниципального управления и закрепить ее в письменной форме в качестве неформальных требований (этических норм, корпоративных кодексов) муниципальной службы. Примерный состав таких этических норм может быть следующим.
1. Этические стандарты, основной функцией которых является разграничение "допустимого" и "недозволенного" с моральной точки зрения:
- честность и соблюдение законодательства;
- обеспечение достоверности любой информации, исходящей от органа и должностного лица местного самоуправления, этические нормы получения и использования информации о других организациях, обеспечение конфиденциальности информации в необходимых случаях;
- нормы поведения при конфликтах интересов;
- недопустимость политической деятельности внутри муниципального образования;
- недопустимость использования в личных целях ресурсов органа местного самоуправления;
- нормы отношений со средствами массовой информации.
2. Постулаты веры, провозглашенные официально или исторически сложившиеся и принимаемые на веру утверждения, касающиеся стиля поведения муниципальных служащих. Вот некоторые из них:
- стиль отношений с другими лицами и администрациями (документирование, отсутствие "телефонного права", взаимное уважение и пр.);
- важность частностей (дни рождения, профессиональные праздники и пр.);
- максимальная информированность населения о проводимых мероприятиях и результатах деятельности органов местного самоуправления;
- предоставление населению возможностей максимального участия в решении вопросов общественного характера;
- гуманное отношение к слабозащищенным категориям населения;
- уважительное отношение к людям при решении возникающих проблем, каждый должен рассматриваться как личность;
- выполнение обещаний;
- уважение сотрудников и признание их достижений;
- поощрение нововведений и др.
В 2002 году был издан Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Многие его положения могут быть использованы и в муниципальной службе.
Ключевое значение в процессах кадрового обеспечения и развития кадрового потенциала муниципальной службы с учетом перечисленных профессиональных требований и этических норм имеет деятельность, связанная с формированием и эффективным использованием кадров муниципального управления. Ее главные компоненты представлены на рис. 8.3.2.
┌────────────┐
│ Компоненты │
└──────┬─────┘
┌──────────────┬───────┴───────┬─────────────────┐
┌───────┴──────┐┌──────┴─────┐┌────────┴───────┐┌────────┴───────┐
│Подбор, оценка││ Аттестация ││ Подготовка, ││ Формирование │
│ и расстановка││ кадров ││ переподготовка,││ резерва кадров │
│ кадров │└────────────┘│ повышение ││ и работа с ними│
└──────────────┘ │ квалификации │└────────────────┘
│ кадров │
└────────────────┘
Рис. 8.3.2. Основные компоненты кадрового обеспечения
муниципального управления
Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих
Подбор муниципальных служащих заключается в установлении пригодности работников (оценке) и отборе наиболее подготовленных для выполнения обязанностей по определенной должности муниципальной службы.
Расстановка муниципальных служащих предполагает обоснованное и экономически целесообразное распределение работников по структурным подразделениям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом работы, деловыми и личностными качествами.
При подборе кадров муниципальной службы может быть предусмотрен конкурс на замещение соответствующих должностей. При этом наряду с оценкой уровня и профиля образования претендента, квалификации, стажа, направлений предыдущей деятельности и других формальных показателей важной становится оценка его личностных качеств и совместимости с окружением. Главная задача - оценить относительно устойчивые признаки личности будущего муниципального служащего, его потенциал.
Почти во всех странах условием приема на муниципальную службу является наличие у претендента определенных профессиональных навыков, а также соответствующего документа об образовании. В ряде стран, чтобы занять определенные должности муниципальной службы, наличия профессиональной подготовки не требуется. Но прежде чем приступить к работе или продвинуться по службе, такие работники должны пройти интенсивный курс обучения и сдать профессиональный экзамен. В большинстве стран прием на муниципальную службу осуществляется с использованием двух подходов:
1) наем сравнительно молодых людей из школ и университетов предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как и орган власти, и сами кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость в этой сфере. Продвижение по службе зависит от таких характеристик, как благонадежность, стаж работы и высокие моральные качества;
2) привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в корпоративном секторе, или так называемый "сторонний наем" используется в том случае, когда в муниципальном секторе не хватает кадров определенных профессий.
Среди методов отбора кандидатов на замещение должностей в местных администрациях выделяют выборы и назначение. Эти методы могут быть использованы для всех групп кадров. Исключение составляет должность главы муниципального образования (а также некоторые другие должности), требующие, в соответствии с уставом муниципального образования, обязательного проведения выборов. В качестве конкурсной комиссии может выступать население либо представительный орган муниципального образования. Особый порядок проведения конкурса установлен Федеральным законом 2003 года для главы местной администрации, не являющегося главой муниципального образования. Условия, сведения о дате, времени и месте проведения, а также проект контракта с главой администрации должны быть опубликованы не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. В городских округах и муниципальных районах 2/3 членов конкурсной комиссии назначаются соответствующим представительным органом, а 1/3 - законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Методы найма, продвижения по службе и организации труда способны существенно повлиять на квалификацию муниципальных служащих, а следовательно, на качество, эффективность и престижность их труда.
На практике прием кадров на муниципальные должности чаще всего осуществляется в основном по формальным критериям (квалификация, стаж работы в органах местного самоуправления и т.п.), без должного учета личностных и деловых качеств кандидата. Конкурсы на замещение вакантных должностей проводятся редко. В результате на муниципальную службу нередко принимаются работники без достаточной квалификации.
При отборе муниципальных служащих с ними проводится собеседование, цель которого - дополнить данные письменных источников.
Методы оценки муниципальных служащих зависят прежде всего от характера и специфики их работы. Оценку работников, осуществляющих относительно несложную деятельность, провести проще, чем оценку руководителей. Для выявления у кандидата качеств, необходимых для замещения вакантной должности муниципальной службы, может быть проведено анкетирование (претендентам предлагается письменно ответить на вопросы). При этом состав и формулировки вопросов анкеты должны базироваться на перечне основных качеств, требуемых от служащего на конкретной должности. Он может быть составлен методом экспертного опроса специалистов. К разработке анкет могут привлекаться специалисты по социологии, психологии и организации труда.
Для оценки претендентов на муниципальную службу иногда полезно использовать тестирование. Оно заключается в решении претендентом заранее подготовленных задач (тестов) по какой-либо проблеме из соответствующей сферы муниципальной деятельности и установлении количественных показателей, определяющих уровень кандидата.
Поскольку найти идеального работника практически невозможно, обычно приходится идти на компромиссы. Учитывается, что подбор кадров - это подбор не только конкретного работника на определенную должность, но и всего коллектива. Поэтому подход с позиций коллектива позволяет за счет качеств одного работника возместить нехватку аналогичных качеств у другого. В итоге возможно из не вполне идеальных отдельных работников сформировать эффективно работающий коллектив.
Аттестация муниципальных служащих
Для определения уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствия их занимаемым должностям, стимулирования роста квалификации и повышения ответственности за исполнение ими должностных обязанностей, развития у них инициативы и творческой активности проводится аттестация.
Аттестация проводится не чаще раза в 2 года и не реже раза в 4 года. Порядок и условия устанавливаются нормативно-правовыми актами муниципального образования. Основным документом, регламентирующим проведение аттестации, является положение об аттестации.
На подготовительном этапе утверждается график проведения аттестации и состав аттестационной комиссии. На каждого служащего, подлежащего аттестации, его непосредственный руководитель составляет служебную характеристику, с которой аттестуемый должен быть ознакомлен; подготавливаются материалы, необходимые для заседания аттестационной комиссии.
Аттестация проводится в присутствии аттестуемого и его непосредственного руководителя. Комиссия заслушивает сообщение аттестуемого о своей работе, задает ему вопросы и рассматривает представленные материалы. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок:
- соответствует занимаемой должности;
- соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнении рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год;
- не соответствует занимаемой должности.
Комиссия дает также аргументированные рекомендации о поощрении отдельных работников за успехи, изменении должностных окладов, установлении, изменении или отмене надбавок к должностным окладам, включении в резерв на выдвижение, понижении в должности и др. Оценка деятельности работника и рекомендации комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие аттестуемого. Результаты заносятся в аттестационный лист и сообщаются служащему сразу же после голосования.
Изучение и анализ данных по проведению аттестации муниципальных служащих в ряде муниципальных образований позволяют отметить следующие недостатки в этой работе:
- нерегулярность проведения аттестации;
- проведение оценки аттестуемых лишь по формальным критериям (образование, стаж работы и т.п.) и на основании служебной характеристики;
- незначительный процент муниципальных служащих, направляемых по результатам аттестации на переподготовку и повышение квалификации, а также зачисляемых в резерв на выдвижение;
- недостаточность методических разработок в этой области.
Для устранения этих недостатков необходимо исключить отношение к аттестации как к формальному мероприятию. Это, в свою очередь, требует использования более широкого арсенала методов количественной и качественной оценки.
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации
муниципальных служащих
Основные элементы системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих представлены на рис. 8.3.3.
┌─────────────────────────────────────────────────────┐
┌─────────┤ Система профессиональной подготовки, переподготовки ├───────┐
│ │ и повышение квалификации муниципальных служащих │ │
│ └───────────────────────┬─────────────────────────────┘ │
│ ┌───────────┬────────────┴┬───────────────┬────────────┐ │
│┌───────┴─────┐┌────┴────┐┌───────┴──────┐┌───────┴──────┐┌────┴────┐ │
││Подготовка - ││Перепод- ││ Повышение ││ Стажировка - ││ После- │ │
││ обучение ││готовка -││квалификации -││ закрепление ││вузовское│ │
││ с целью ││обучение ││ непрерывное ││профессиональ-││дополни- │ │
││приобретения ││ с целью ││ обновление ││ ных знаний ││тельное │ │
││ профессио- ││получения││профессиональ-││ и навыков, ││ образо- │ │
││нальных зна- ││дополни- ││ ных знаний ││ полученных ││ вание │ │
││ний, навыков,││ тельных ││ ││в результате ││ │ │
││ умений по ││ знаний, ││ ││теоретической ││ │ │
││специальности││ навыков ││ ││ подготовки ││ │ │
│└─────────────┘└─────────┤├──────────────┘└──────────────┘└─────────┘ │
│ ┌───────────────────┐ ││ ┌──────────────────────────────────────┐ │
│ │ При необходимости │ ││ │ Для поддержания уровня квалификации, │ │
│ │ должностных │ │├─┤ достаточной для исполнения │ │
│ │ перемещений ├─┤│ │ обязанностей по должности │ │
│ │ с изменением │ ││ └──────────────────────────────────────┘ │
│ │ профиля │ ││ ┌──────────────────────────────────────┐ │
│ │ деятельности │ │├─┤ При необходимости должностных │ │
│ └───────────────────┘ ││ │ перемещений без изменения профиля │ │
│ ┌───────────────────┐ ││ │ деятельности │ │
│ │ Для лиц, не ├─┘│ └──────────────────────────────────────┘ │
│ │ имеющих базового │ │ ┌──────────────────────────────────────┐ │
│ │ профессионального │ ├─┤ Для лиц, впервые принятых на │ │
│ │ образования │ │ │ муниципальную службу │ │
│ └───────────────────┘ │ └──────────────────────────────────────┘ │
│ │ ┌──────────────────────────────────────┐ │
│ ├─┤ По решению аттестационной комиссии │ │
│ │ └──────────────────────────────────────┘ │
│ │ ┌──────────────────────────────────────┐ │
│ └─┤ При формировании резерва на замещение│ │
│ │ руководящих должностей │ │
│ └──────────────────────────────────────┘ │
│ │
├────────┬─────────┬────────┬────────────┬──────────┬────────┬──────────┤
│ Опере- │Преемст- │Целевая │Обучение с │Функциони-│Единое │ Участие │
│ жающий │венность │направ- │использова- │ рование │научно- │в процессе│
│характер│процессов│ленность│нием резуль-│ преиму- │методи- │управления│
│обучения│обучения │обучения│татов науч- │щественно │ческое │обучением │
│ │ │ │ных иссле- │на основе │управ- │заказчиков│
│ │ │ │дований и │ государ- │ление │ на обра- │
│ │ │ │практики │ственного │деятель-│зователь- │
│ │ │ │муниципаль- │ заказа │ностью │ные услуги│
│ │ │ │ ного │ │ │ │
│ │ │ │управления │ │ │ │
├────────┴─────────┴────────┴────────────┴──────────┴────────┴──────────┤
│ Принципы функционирования системы │
└───────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 8.3.3. Система профессиональной подготовки,
переподготовки и повышения квалификации
муниципальных служащих
Первичная подготовка муниципальных служащих осуществляется в высших учебных заведениях в соответствии с государственными образовательными стандартами.
Под профессиональной переподготовкой понимается обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется по программам в объеме свыше 500 часов, длится от 3 до 6 месяцев с отрывом от работы и от 6 месяцев до 1 года без отрыва от работы и заканчивается защитой дипломной работы.
Под повышением квалификации понимается обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации может включать краткосрочное тематическое обучение по профилю профессиональной деятельности (72 - 100 часов) с защитой реферата или обучение для углубленного изучения проблем по профилю профессиональной деятельности (свыше 160 часов) с защитой выпускной работы. Срок обучения с отрывом от работы составляет от 2 до 6 недель и без отрыва от работы - от 6 недель до 6 месяцев. Обучение осуществляется по мере необходимости, но не реже раза в 5 лет в течение всей трудовой деятельности муниципального служащего.
Стажировка является отдельным видом дополнительного профессионального образования. Во время стажировки изучается передовой опыт муниципального управления, приобретаются профессиональные и организаторские навыки по занимаемой или более высокой должности.
Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих является подсистемой образовательной системы в России и в качестве структурных элементов включает:
- государственные и негосударственные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования;
- профессиональные образовательные планы и программы (основные и дополнительные);
- соответствующие государственные образовательные стандарты;
- органы управления подготовкой и переподготовкой государственных и муниципальных служащих и подведомственные им учреждения и предприятия.
При функционировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих должны учитываться следующие принципы.
1. Обеспечение опережающего характера обучения.
Реализация этого принципа связана с определением и анализом проблем развития территории, решение которых требует дополнительного обучения муниципальных служащих, выявлением приоритетных направлений и целей, формированием системы мер, направленных на обеспечение дополнительного профессионального образования этих работников и создание действенной системы контроля хода ее реализации.
2. Преемственность процессов обучения.
Преемственность процессов подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов предполагает такую организацию обучения, когда содержание текущей учебы связано с предыдущим обучением и обеспечивает необходимое качество выполнения должностных обязанностей.
3. Целевая направленность обучения.
Реализация этого принципа связана с обеспечением интенсификации и оптимизации учебного процесса, развитием послевузовского образования (аспирантура, докторантура, соискательство, магистратура). При этом возможно использование многообразных форм получения образования: очная, очно-заочная (вечерняя), заочная, дистанционное образование, экстернат в специальных образовательных учреждениях повышения квалификации, по месту работы муниципальных служащих, самообразование и т.п.
4. Научность.
Этот принцип предусматривает организацию образовательного процесса на основе внедрения в обучение результатов научных исследований, анализа современной практики муниципального управления, отечественного и зарубежного опыта.
5. Функционирование системы обучения преимущественно на основе государственного и муниципального заказа.
Этот принцип предполагает проведение обучения за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов при возможном привлечении других финансовых источников. Государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления. Он определяет периодичность и сроки в зависимости от форм и видов обучения, создает предпосылки для формирования механизма финансирования затрат из федерального бюджета. Объем и структуру госзаказа на обучение утверждает Правительство РФ. Он размещается среди образовательных учреждений на конкурсной основе. В качестве заказчиков выступают органы государственного и муниципального управления.
6. Единое научно-методическое управление деятельностью всех элементов системы.
Для совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальности "Государственное и муниципальное управление" выделяются государственные вузы, которые осуществляют региональную координацию учебной деятельности по образовательным округам.
7. Обеспечение участия в процессе управления обучением заказчиков на образовательные услуги.
В системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих действуют три субъекта: будущий специалист или муниципальный служащий, проходящий обучение; учебное заведение, реализующее программу обучения; муниципальный орган, заинтересованный в получении квалифицированного, компетентного специалиста. Эффективное взаимодействие всех заинтересованных сторон повышает действенность системы.
Таким образом, совершенствование кадрового обеспечения муниципальной службы во многом зависит от масштабов, содержания и эффективности образовательной деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих.
Формирование кадрового резерва и работа с ним
Одно из важнейших направлений в кадровой работе - формирование резерва кадров и проведение планомерной работы по подготовке резервистов к выдвижению на руководящие должности.
Кадровый резерв создается с целью замены руководителей, выбывающих по различным причинам, замещения должностей во вновь создаваемых подразделениях. Создание кадрового резерва для выдвижения на руководящие муниципальные должности - многоплановая работа, включающая:
- отбор наиболее достойных работников и включение их в состав резерва;
- ежегодную оценку состава резерва, его пересмотр и пополнение;
- изучение деловых и личностных качеств работников, включенных в резерв, организацию их подготовки и повышения квалификации;
- выдвижение кандидатов из резерва на руководящие должности.
Состав кадрового резерва является основным источником замещения вакантных руководящих должностей муниципальной службы. Его количественный состав устанавливается исходя из общего количества номенклатурных должностей муниципальной службы (независимо от наличия вакантных должностей и сроков их замещения), с тем чтобы на каждую руководящую должность в резерве оставались 1 - 2 кандидата. Резерв подбирается не на каждую должность, а на группу однородных. Практика свидетельствует, что эффект резерва ослабевает, если ставка делается на одного человека. Конкуренция нескольких претендентов на одну должность повышает шансы отбора на замещение должности наиболее подготовленного кандидата. В основу отбора в состав кадрового резерва должны быть положены требования профессиональной компетентности, творческого подхода, организаторских способностей, ответственности, высоких моральных качеств. Резерв следует формировать как открытый, и работа с людьми, рекомендованными для выдвижения, также должна вестись открыто.
Каждого кандидата на выдвижение целесообразно готовить на конкретную должность. При таком подходе гарантируется подготовка кандидатов на замещение каждой должности на всех уровнях муниципального управления.
Подготовка зачисленных в резерв специалистов осуществляется на основе личных планов, по которым производится сопоставление характеристик каждого кандидата с "портретом идеального сотрудника" на данной должности. При этом целесообразно использовать тестирование и метод экспертных оценок. Тестирование позволяет провести всестороннюю и достаточно объективную оценку резервистов, однако требует специально разработанных тестов для каждой должности и интерпретации их профессиональными психологами. Метод экспертных оценок заключается в оценке экспертами индивидуальных характеристик кандидата по каждой из составляющих портрета идеального сотрудника. В качестве экспертов выступают знающие резервиста сотрудники. Достоинство этого метода состоит в его простоте и низких издержках. Результатом сопоставления характеристик резервиста и идеального служащего становится определение областей развития. План развития должен содержать конкретные мероприятия, направленные на ликвидацию несоответствий, а также сроки их реализации.
Основной формой подготовки резерва является обучение в процессе трудовой деятельности. Содержание и объем подготовки определяются исходя из уровня соответствия знаний кандидата (выявленных в ходе экспертной оценки) требованиям, предъявляемым к данной должности. Помимо постоянного обучения на рабочем месте, практикуются перемещения работника по горизонтали и по вертикали, командировки для изучения передового опыта, стажировки на различных должностях, замещение соответствующих работников на время их отпусков. Работники, зачисленные в кадровый резерв, должны в первую очередь направляться на переподготовку и повышение квалификации.
Необходима ежегодная оценка состава резерва. Ее результатом может стать его изменение или корректировка плана развития.
Эффективность работы с резервом в немалой степени зависит от срока пребывания кандидата в резерве. Опыт показывает, что для получения достоверной оценки способностей работника и выявления возможности его выдвижения на руководящую должность достаточно 3-летнего срока. При таком сроке находящийся в резерве работник, принимая должность, уже будет в курсе всех дел, и замена пройдет гладко.
Содержание деятельности по созданию кадрового резерва муниципальной службы и его подготовке представлено на рис. 8.3.4.
Пополнение кадрового резерва
┌───────────────────────────────────────────────────────────┐
┌─ - - - - - - - - - - - - ──┐│┌─ - - - - - - - - - - - ──┐ ┌─ - - - - - - - - - - - - ─┐│
ФОРМИРОВАНИЕ ││ РАБОТА С РЕЗЕРВОМ │ ЕЖЕГОДНАЯ АТТЕСТАЦИЯ │
│ КАДРОВОГО РЕЗЕРВА ││ │ РЕЗЕРВА ││
└─ - - - - - - - - - - - - ──┘│└─ - - - - - - - - - - - ──┘ └─ - - - - - - - - - - - - ─┘│
┌─ - - - - - - - - - - - - ──┐│┌─ - - - - - - - - - - - ──┐ ┌─ - - - - - - - - - - - - ─┐│
│ ┌───────────────────────┐│ ┌────────────────┐ │
│┌────────────────────────┐ │││ │ Распределение │ ┌─┼──>│ Оценка резерва │ ││
│ Определение кандидатов │<─┼┘ │ кандидатов │││ │ └───────┬────────┘ │
││ в резерв │ ┌┼>│ в резерв по группам │ │ ┌───────┼────────┐ ││
└──────────┬─────────────┘ ││ │ однородных должностей │││ │ \/ \/ \/ │
│ │ ││ └─────────┬─────────────┘ │ ┌───────┐┌─────┐┌─────────┐││
\/ ││ \/ ││ ││ Метод ││ Тес-││ Метод │ │
│ ┌────────────┐ ││ ┌───────────────────────┐ │ │ экс- ││тиро-││групповой│││
│ Оценка │ ││ │Издание соответствующих│││ ││пертных││ ва- ││дискуссии│ │
│ │ кандидатов │ ││ │ распорядительных │ │ │оценок ││ ние ││ │││
└─┬────┬───┬─┘ ││ │ документов │││ │└────┬──┘└───┬─┘└─────┬───┘ │
│ │ │ │ ││ └─────────┬─────────────┘ │ └───────┼────────┘ ││
\/ │ \/ ││ \/ ││ │ \/ │
│ ┌───────┐ │┌────────────┐ ││┌───────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────┐││
┌┤Тести- │ ││Биографичес-├┐││ │ Разработка личных │ ││ ││Анализ результатов оценки│ │
│││рование│ ││кий метод ││ │││ планов резервистов │<... └────────────┬────────────┘││
│└───────┘ │└────────────┘│││ └──────────┬────────────┘ ││.│ ┌───────────┼───────────┐ │
││ ┌──────┐ │ ┌──────────┐│ ││ \/ │. \/ \/ \/ ││
│ │Метод │ │ │ Метод ││││ ┌────────────────────────┐││.│┌─────┐┌─────────┐┌───────┐ │
││ │экс- │ │ │ групповой││ │││Реализация личных планов│ │. │Поло-││Требуется││Отрица-│││
│ │перт- │<─┴─>│ (индиви- ││││ └────┬─────┬──────┬──────┘││.││ жи- ││дополни- ││тельная│ │
││ │ных │ │ дуальной)││ ││ \/ │ \/ │. │тель-││тельная ││оценка │││
│ │оценок│ │ характе- ││││ ┌────────┐ │ ┌──────────┐ ││.││ная ││ подго- │└───┬───┘ │
││ │ │ │ ристики ││ │││ Стажи- │ │ │ Коман- │ │. │оцен-││ товка │ │ ││
│ └────┬─┘ └───────┬──┘│││ │ ровка │ │ │ дировки │ ││.││ ка ││ │ │ │
│└──────┼───────────────┴───┘ ││└┬───────┘ │ └─────────┬┘ │. └──┬──┘└───────.─┘ │ ││
\/ ││ │ ┌─────┴────┐ │ ││.│ \/ . \/ │
│ ┌───────┐ ┌──────────┐ ││ │ \/ \/ │ │. ┌─────────────┐.┌────────┐ ││
│Анализ │ │Отказ в │ ││ │┌─────┐┌────────────┐│ ││.││Выдвижение на│.│Исключе-│ │
│ │резуль-├────>│зачислении│ ││ ││Рота-││ Повышение ││ │. │ руководящую │.│ ние из │ ││
│татов │ │в резерв │ ││ ││ция ││квалификации││ ││.││ должность │.│резерва │ │
│ │оценки │ │ │ ││ │└─────┘└──────┬─────┘│ │. └─────┬───────┘.└─────┬──┘ ││
└───────┘ └──────────┘ ││ └──────────────┼──────┘ ││.│ \/ . │ │
└ - - ─┼─ - - - - - - - - - ─┘│└ - - - - - - - ─┼─ - - - ─┘│.└─ - - - - - - -.- - - ├ - ─┘│
└──────────────────────┘ └──────────┘.................. └─────┘
Корректировка плана
развития резервиста
Рис. 8.3.4. Схема формирования кадрового резерва
и организации работы с ним
Существующий в органах местного самоуправления механизм формирования кадрового резерва значительно отстает от запросов практики и носит скорее формальный, чем планомерный характер. Свидетельством этого служит высокая доля работников, назначаемых на должности не из резерва. В резерв нередко зачисляют кандидатов без тщательного отбора и оценки, поэтому туда попадают неперспективные работники, а кадровые службы создают лишь видимость серьезной работы. Бывает, что работника зачисляют в резерв всего за несколько месяцев до освобождения должности, когда вопрос о замещении уже решен. Часто зачисление осуществляется лишь по результатам аттестации, что малоэффективно, поскольку аттестация проводится один раз в 2 - 4 года, а пополнение резерва должно осуществляться постоянно, по мере выбытия кандидатов.
Отсутствие или несовершенство методических и инструктивных материалов, регулирующих работу по формированию резерва, создает дополнительные трудности.
Кадровые службы местных администраций
Реализация задач подбора, расстановки, оценки и аттестации, подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, формирования кадрового резерва и работы с ним предполагает соответствующее организационное обеспечение. Речь идет об укомплектовании кадровой службы местной администрации специалистами, способными выполнять весь комплекс задач кадрового обеспечения муниципального образования.
Кадровые службы (иногда это один специалист) с разными названиями и численностью есть во всех исполнительных органах местного самоуправления. Однако в большинстве случаев они действуют на основе традиционных представлений о кадровой работе и заняты в основном учетно-регистрационной деятельностью. Между тем задачи кадровой службы значительно шире: она должна осуществлять маркетинг и мониторинг кадровой составляющей муниципального управления, выявлять проблемы социально-экономического развития территории, решение которых требует дополнительных теоретических знаний и практических навыков, формировать муниципальный заказ на подготовку специалистов муниципальной службы и т.п. Известно, что во многих бизнес-структурах имеется специальная должность директора по персоналу, который несет ответственность за все аспекты работы с кадрами. Введение такой должности говорит о значимости кадровой работы для успеха организации. Представляется, что этот опыт может быть полезен и для органов местного самоуправления.
Необходимо проводить серьезную аттестацию самих работников кадровых служб, а также работу, связанную с уточнением структуры кадровой службы и должностных инструкций ее сотрудников. Вместе с тем необходимо пересмотреть традиционный подход к замещению должностей в кадровых службах. На смену "регистраторам" и "учетчикам" в них должны прийти специалисты, имеющие экономическую, психологическую, юридическую подготовку, способные понять проблемы становления местного самоуправления и комплексно решать задачи кадрового обеспечения муниципального управления.
Вопросы для самоконтроля
1. Как соотносятся понятия "муниципальный служащий" и "кадры муниципального управления"?
2. Каковы основные требования к муниципальному служащему?
3. Какое значение имеют этические нормы муниципальной службы?
4. Какие методы количественной и качественной оценки целесообразны при отборе претендентов на муниципальную службу, оценке кадрового резерва и аттестации муниципальных служащих?
5. В каких случаях должна осуществляться профессиональная переподготовка муниципальных служащих, а в каких - повышение квалификации?
6. Какие образовательные учреждения осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих?
7. Каково содержание деятельности по созданию и подготовке кадрового резерва к выдвижению?
8. Какие функции должна выполнять кадровая служба местной администрации?
8.4. Информационное обеспечение муниципального управления
Информация и ее роль в муниципальном управлении
Всякое управление включает в себя процесс сбора, накопления, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения.
Информационный ресурс в наше время играет в сфере муниципального управления не менее важную роль, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы. В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т.д. Различают следующие основные понятия:
- информационные ресурсы - отдельные документы и массивы документов в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах;
- информационная система - организационно упорядоченная совокупность документов, массивов документов и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы;
- информационные процессы - процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.
Информация является связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и динамике, обеспечивая подготовку управляющего воздействия и сведения о результатах его реализации. Она позволяет осуществлять обратную связь и корректировку целей в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Она служит "предметом длительного пользования" и не теряет своих свойств в результате неоднократного потребления. Информация обладает свойством саморазвития, т.е. по мере накопления данных получается качественно новая информация. Она пронизывает все виды деятельности в органах местного самоуправления и обеспечивает восприятие работниками своих организационных ролей, фиксируемых в должностных инструкциях. В конечном счете от эффективности информационных процессов зависит эффективность работы местной администрации в целом.
Основные элементы любого информационного процесса - источник, сообщение, канал и получатель:
- источник - это тот, кто создает сообщение и несет ответственность за его полноту и достоверность;
- сообщение - это информация, которую источник передает получателю. В информационной системе сообщения передаются в различных формах (письменной, устной, электронной);
- канал - это средство, с помощью которого сообщение передается от источника к получателю;
- получатель - это тот, кому предназначено сообщение.
Информационное обеспечение подразумевает организацию информации на всех этапах ее возникновения, преобразования, передачи и восприятия.
Информационное обеспечение системы управления - это взаимосвязанная совокупность необходимой информации, форм и способов ее представления и организации в пространстве и во времени, обеспечивающая решение необходимых задач в системе управления.
Источники и потребители информации
в муниципальном управлении
Информацию, поступающую в органы местного самоуправления, можно классифицировать по различным признакам (рис. 8.4.1).
┌────────────┐
│ Информация │
└──────┬─────┘
┌──────────────────┐ │ ┌────────────────────────┐
│ По происхождению │ │ │ По сферам общественной │
│ │<───────┼──────>│ жизни │
└────────┬─────────┘ │ └───────────┬────────────┘
┌────────┴────────┐ │ ┌───────┼───────┐
┌─────┴───────┐┌────────┴──────┐ │ ┌────────┴──────┐│┌──────┴───────┐
│ Официальная ││ Неофициальная │ │ │ Экономическая │││ Политическая │
└─────────────┘└───────────────┘ │ └───────────────┘│└──────────────┘
│ ┌───────┴────┐
│ │ Социальная │
│ └────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ По источникам поступления │<───┼───>│ По материальным носителям │
└─────────────┬─────────────┘ │ └──────────────┬────────────┘
┌────────┴────────┐ │ ┌───────┼───────┐
┌─────┴──────┐ ┌──────┴──┐ │ ┌──────┴───┐ │ ┌───┴─────────┐
│ Внутренняя │ │ Внешняя │ │ │ Бумажная │ │ │ Электронная │
└────────────┘ └─────────┘ │ └──────────┘ │ └─────────────┘
│ ┌───────┴────┐
│ │ Телефонная │
│ └────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ По периоду использования │<───┼───>│ По формам носителя │
└─────────────┬─────────────┘ │ └──────────────┬────────────┘
┌────────┴───────┐ │ ┌─────┬────────┴─┬───┬──────┐
┌─────┴──────┐ ┌─────┴──────┐ │┌───┴────┐│┌─────────┴──┐│┌─────┴────┐
│ Переменная │ │ Условно- │ ││ Устная │││ Письменная │││ Печатная │
└────────────┘ │ постоянная │ │└────────┘│└────────────┘│└──────────┘
└────────────┘ │ ┌──┴──┐ ┌────────┴────┐
│ │ СМИ │ │ Электронная │
│ └─────┘ └─────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ По направленности │<───┼───>│ По видам основных функций │
│ применения │ │ │ управления │
└─────────────┬─────────────┘ │ └──────────────┬────────────┘
┌────────┴────────┐ │ ┌───────┴───────┐
┌─────┴───────┐ ┌──────┴────┐ │ ┌──────┴─────┐ ┌────┴────────┐
│Универсальная│ │Специальная│ │ │ Планово- │ │ Контрольно- │
└─────────────┘ └───────────┘ │ │ прогнозная │ │ учетная │
│ └────────────┘ └─────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ По качеству предоставления│<───┴───>│ По степени готовности для │
│ информации │ │ использования в принятии │
└─────────────┬─────────────┘ │ решений │
│ └──────────────┬────────────┘
┌─────┴─────┐ ┌──────┼──────┐
┌────────┴───┐ ┌────┴─────────┐ ┌───────┴───┐ │ ┌───┴───────┐
│Качественная│ │Некачественная│ │ Первичная │ │ │ Вторичная │
└────────────┘ └──────────────┘ └───────────┘ │ └───────────┘
┌─────┴────┐
│ Выходная │
└──────────┘
Рис. 8.4.1. Классификация информации,
поступающей в органы местного самоуправления
Особенно важно разделение информации на внутреннюю (по отношению к органу местного самоуправления) и внешнюю. К внутренней относятся решения представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения главы администрации и его заместителей, протоколы заседаний коллегии, ведомости учета изданных муниципальных правовых актов, отчеты о работе структурных подразделений администрации, справки о ходе рассмотрения обращений граждан и т.д. Подобная информация дает возможность более полно представлять фактическое положение дел в администрации, рационально распределять силы и рабочее время, эффективно организовывать работу. Организация внутренних потоков информации - задача руководства муниципального образования.
В отношении внешней информации местная власть не всесильна, но может при грамотной постановке работы получать более полную информацию из различных источников. Основные внешние источники информации для органов местного самоуправления показаны на рис. 8.4.2.
┌──────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────────┐
│ │ │ Общественные │ │ Органы │
│ Население ├───┐ │ объединения │ ┌───┤государственной│
│ │ │ │ граждан │ │ │ власти │
└──────────────────┘ │ └───────┬──────┘ │ └───────────────┘
┌──────────────────┐ │ │ │ ┌───────────────┐
│ │ └──┐ │ ┌──┘ │ Муниципальные │
│ Органы статистики│ │ │ │ │ предприятия │
│ ├─┐ │ │ │ ┌─┤ и учреждения │
└──────────────────┘ │ ┌─┴──────┴─────┴─┐ │ └───────────────┘
┌──────────────────┐ └──┤ ├──┘ ┌───────────────┐
│Союзы и ассоциации│ │ Муниципалитет │ │Немуниципальные│
│ муниципальных │ ┌──┤ ├──┐ │ хозяйствующие │
│ образований ├─┘ └─┬──────┬─────┬─┘ └─┤ субъекты │
└──────────────────┘ │ │ │ └───────────────┘
┌──────────────────┐ ┌──┘ │ └──┐
│ Органы │ │ ┌───────┴──────┐ │
│ государственного │ │ │ Финансовые │ │ ┌───────────┐
│ и муниципального ├───┘ │ и кредитные │ └───┤ Инвесторы │
│контроля и надзора│ │ организации │ └───────────┘
└──────────────────┘ └──────────────┘
Рис. 8.4.2. Внешние информационные потоки муниципалитета
Население выражает свое отношение к деятельности муниципальной власти путем выборов, референдумов, опросов, правотворческих инициатив, обращений к органам и должностным лицам, мирных массовых акций. Особое значение имеют личные встречи руководителей муниципального образования с жителями, прием избирателей депутатами представительных органов. На этих встречах должна быть создана атмосфера откровенного диалога, позволяющего обеспечить доступ к информации, которую нельзя получить никаким другим способом. Муниципальная власть учитывает мнение населения в своей работе.
Общественные объединения граждан выражают отношение к деятельности муниципальной власти отдельных групп населения, местных сообществ, имеющих общие интересы. Администрация обязана иметь информацию о позиции различных общественных объединений при принятии важных решений.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ в пределах своей компетенции издают нормативные акты и принимают решения, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, а по другим вопросам вырабатывают методические рекомендации и инструктивные материалы, полезные для муниципальной власти.
Союзы и ассоциации муниципальных образований вырабатывают рекомендации по отдельным аспектам муниципальной деятельности. Они должны изучаться и учитываться при составлении планов социально-экономического развития территории.
Немуниципальные хозяйствующие субъекты на территории муниципального образования также выражают свое отношение к решениям органов местного самоуправления, затрагивающим их интересы, направляя в администрацию предложения по различным местным вопросам. Многие органы муниципальной власти сделали союзы промышленников и предпринимателей своими деловыми партнерами.
Финансовые и кредитные организации снабжают органы местного самоуправления важной информацией о финансовом состоянии муниципалитета и хозяйствующих субъектов.
Органы государственного и муниципального контроля и надзора поставляют ценную информацию о ходе выполнения тех или иных решений, выявленных нарушениях.
Особенно важна информация, получаемая от органов статистики. Вопросы организации муниципальной статистики рассматриваются в следующем разделе.
Задача органов местного самоуправления - использовать все каналы информации, получить достоверные сведения об отношении всех слоев общества к своей деятельности, анализировать их и на их основе корректировать свои действия.
Практически все поставщики информации для органов местного самоуправления одновременно являются и потребителями информации о деятельности этих органов. К числу потребителей муниципальной информации относятся государственные, региональные и муниципальные органы власти, должностные лица местного самоуправления, граждане, общественные объединения, союзы, ассоциации, финансовые и кредитные организации, органы статистики, муниципальные предприятия и учреждения, иные хозяйствующие субъекты, предприниматели, инвесторы.
Организация движения информации в местной администрации
Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.
Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем документированной информации является наличие операций по составлению, приему, передаче, регистрации, визированию, подписанию, копированию, хранению, уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с документами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату представляет собой документооборот. Рациональная организация документооборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохождение документов.
Документооборот представляет собой потоки документов, движущихся между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа управления) и пунктами технической обработки (экспедиция, машинописное бюро, копировально-множительная служба и т.п.). Он разделяется на входящие, исходящие и внутренние потоки документов. К основным параметрам потоков документов относятся: направление, определяемое пунктами отправления и назначения; объем, характеризующийся количеством документов, проходящих в единицу времени; структура, характеризующаяся разновидностью документов, авторством и другими признаками; режим, определяемый периодичностью движения информации через пункты обработки.
Порядок работы с документами в органах муниципального управления регламентируют такие нормативные акты, как "Общие требования к документам и службам информационного обеспечения Государственной системы документационного обеспечения управления" (ГСДОУ), "Унифицированная система организационно-распорядительной документации" (УСОРД), государственный стандарт УСОРД, а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов органами муниципального управления.
Номенклатура дел - утвержденный в установленном порядке, систематизированный список наименований дел, образующихся в органе муниципального управления. Она используется в качестве схемы распределения и группировки документов в делах (схема классификации), указателя индексации документов и дел, сроков хранения, а также как схема построения справочной картотеки на исполненные документы. Номенклатура дел позволяет находить документы по их видам и содержанию. От качества ее построения зависит оперативность работы с документами и их сохранность.
Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на рис. 8.4.3.
┌───────────────┐ ┌───────────────┐ ┌───────────────┐
│ Полнота │ │ Достоверность │ │ Оперативность │
└───────┬───────┘ └───────┬───────┘ └───────┬───────┘
└──────────────┐ │ ┌──────────────┘
┌───────────────┐ ┌─┴─────┴─────┴─┐ ┌───────────────┐
│ Однозначность ├────┤ Требования, ├────┤ Полезность │
└───────────────┘ │ предъявляемые │ └───────────────┘
┌───────────────┐ │ к информации │ ┌───────────────┐
│ Сохраняемость ├────┤ ├────┤ Готовность │
└───────────────┘ └─┬──────┬────┬─┘ └───────────────┘
┌──────────────┘ │ └──────────────┐
┌───────┴────────┐ ┌────────┴──────┐ ┌───────┴───────┐
│ Минимальная │ │ Агрегирование │ │ Эффективность │
│ трудоемкость │ └───────────────┘ └───────────────┘
│сбора и передачи│
└────────────────┘
Рис. 8.4.3. Требования, предъявляемые к информации
для целей муниципального управления
При использовании информации для принятия управленческих решений необходимо учитывать следующие особенности исходной информации:
- исходная информация не всегда достоверна - если это статистическая или отчетная информация, то погрешности возникают в результате неправильных расчетов, ошибок исполнителей или искажения отчетных данных; если это экспертная информация, ошибки могут возникать из-за некомпетентности экспертов и неправильных методов обработки;
- информацию не всегда возможно получить к необходимому моменту времени из-за срывов сроков отчетности или несоответствия их установленным срокам анализа, длительности сбора и обработки информации;
- в связи с тем что каждое решение должно основываться на учете будущих условий его реализации, а прогнозная информация носит вероятностный характер, принимаемые на ее основе решения также будут подвержены влиянию случайных ошибок;
- большинство принимаемых решений на стадии подготовки носит многовариантный, альтернативный характер, причем чаще всего трудность состоит в отсутствии обобщенного критерия, позволяющего выбрать вариант решения.
Информационные технологии и системы
в муниципальном управлении
Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, программных средств, баз данных и систем управления ими.
Система информационного обеспечения органа местного самоуправления - это совокупность организационно-правовых, информационных, методических, программно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы в системе управления. Структура информационной системы муниципального образования, внедрение новых информационных технологий определяются функциями этой системы, текущими и перспективными задачами (рис. 8.4.4).
┌─────────────────────────┐
Цель │ Управляющая система │ Управленческое
----------->├─────────────────────────┼───────────────
Директива │ Управленческий персонал │ решение
└─────┬───────────────────┘ ┌─┐
│ /\ │ │
│ │ │ │
Запрос \/ │ Ответ ─┘ └─
┌─────────────────────────┴──────────┐ \ /
│ Информационная система │ \ /
├────────────────────────────────────┤ ┌───────────────┐
│ Информационно-аналитическая │ │ Социально- │
│ служба │ │ экономическая │
└────────────────────────────────────┘ │ система │
\ Информационные ресурсы / └──┬────┬────┬──┘
\ ┌────────────────────┐ / │ │ │
\ │Технические средства│ / │ │ │
\ ├────────────────────┤ / │ │ │
\ │Программные средства│ / \/ \/ \/
\ ├────────────────────┤ /
\│ Персонал │/
└────────────────────┘
НИТ
/\
/ \
/ \ ┌─────────────────┐
──┐ ┌── │ Характеристика: │
│ │ │ параметры, │
│ │ │ критерии, │
│ │ │ оценки │
│ │ └─────────────────┘
│ └──────────────────────┐
│ │
└─────────────────────────┘
Рис. 8.4.4. Схема использования новых информационных
технологий (НИТ) в муниципальном управлении
Почти во всех органах местного самоуправления сегодня есть персональные компьютеры, частично используются локальные компьютерные сети. В то же время развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит бессистемно. Современные технологии построения информационных систем почти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще всего только в бухгалтерии и делопроизводстве.
Современный подход к использованию информационных технологий в муниципальном управлении требует создания системы, включающей центральный сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с центральным сервером. Такая система предоставляет полный набор функций по работе с документами в соответствии с требованиями и стандартами российского делопроизводства и способна поддерживать схемы делового документооборота муниципальных органов: горизонтальную (переписка внутри муниципалитета), вертикальную (организационно-распорядительные документы), внешнюю (входящая и исходящая корреспонденция). Назначением системы является автоматизация работы с документами, фиксация пути прохождения документа от его поступления или создания до списания в дело, контроль на каждом этапе рассмотрения, получение справочной информации, анализ документооборота.
Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделений позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сферах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.
В сфере учета и социальной защиты граждан:
- ведение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз данных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занятости, социально незащищенным группам, миграции, повышение на этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при получении справок, выписок;
- автоматическое формирование и выведение на печать различных форм учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по специальным запросам органов государственной власти и местного самоуправления (избиратели, школьники, пенсионеры, призывники и т.д.);
- ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления социальных льгот и субсидий;
- ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные субсидии.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства:
- сбор, регистрация, хранение, обработка информации о техническом состоянии жилищного фонда;
- оперативный учет потребления энергоресурсов и воды;
- контроль технических параметров систем жизнеобеспечения и дистанционное управление объектами;
- бухгалтерский учет и расчеты платежей за жилищно-коммунальные услуги (создание компьютеризированных муниципальных расчетно-кассовых центров).
В сфере управления использованием территории города (геоинформационные системы) основной задачей является создание и ведение многослойной электронной карты (плана) города. Объектами компьютеризированного учета на этой карте могут быть:
- земельные ресурсы территории (земельный кадастр) по каждому земельному участку в разрезе прав собственности на землю, функционального назначения отдельных участков, их стоимостной оценки и др., формирование на этой основе базы данных для взимания платы за землю;
- генеральный план города (градостроительный кадастр);
- инженерные коммуникации разного назначения;
- объекты недвижимости (инвентаризация, размещение и стоимостная оценка объектов недвижимости, основных фондов, техническое состояние строений);
- дороги и транспорт (сведения о техническом состоянии дорог, качестве покрытия, технической характеристике мостов, проездов, переездов, дорожных знаках, экономические данные об использовании дорог для грузовых и пассажирских перевозок и т.п.);
- экология (сведения о состоянии атмосферы, почв, шумовом и ином загрязнении отдельных участков территории, формирование базы данных для расчета платежей за загрязнение городской среды);
- потребительский рынок (размещение объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения);
- общественная безопасность (размещение объектов и постов ГИБДД, пожарной охраны, охраны общественного порядка, постов наблюдения, учреждений системы "медицины катастроф", автоматизированное слежение за фактическим расположением патрульных машин, дислокация зон эвакуации и маршрутов следования для предприятий и населения при чрезвычайных ситуациях и т.п.);
- объекты социальной сферы (размещение образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, досуговых зон, учреждений социальной защиты и т.п.);
- объекты и системы связи и телекоммуникаций, их размещение.
Используя возможности современных геоинформационных технологий, ряд администраций городов приступил к созданию собственных муниципальных кадастров. Они представляют собой системы слоев (частных кадастров), наносимых на единую электронную подоснову. Ответственным за ведение каждого слоя является соответствующее структурное подразделение администрации или предприятие (например, водоканал, теплосеть). Организацией деятельности всей геоинформационной системы города, обеспечением ее технического и программного единства может заниматься специальная служба муниципального кадастра.
В сфере управления муниципальными финансами:
- разработка прогнозных вариантов местного бюджета в зависимости от возможных изменений отдельных параметров (изменения налоговых поступлений от отдельных плательщиков, цен и тарифов на ресурсы и т.п.);
- создание компьютеризированной системы муниципального казначейства, в которую должна быть встроена система муниципальных контрактов, предусматривающих расходование бюджетных средств (подробно об этом сказано в главе 6). Такая работа ведется во многих городах.
Использование Интернета в муниципальном управлении
Интернет открывает широкие возможности для совершенствования муниципального управления. Наиболее эффективно они могут быть использованы при создании муниципального сайта, ориентированного как на население города, так и на внешних пользователей. Его примерное содержание может быть следующим.
1. Представительская и деловая информация: визитная карточка города (приветствие главы муниципального образования, основные показатели и характеристики); хозяйствующие субъекты (характеристика основных предприятий, финансовых структур, научных организаций, вузов и т.п. со ссылкой на их сайты); данные о стратегическом плане развития, основных городских программах развития, федеральных и региональных целевых программах, в которых участвует город; паспортные данные об имеющихся инвестиционных проектах и деловых предложениях предприятий города; молодежная страница; план города с указанием основных транспортных объектов и схем движения транспорта; информация для деловых людей и туристов (гостиницы в городе и окрестностях, проезд, питание, отдых, развлечения); достопримечательности города и его окрестностей.
2. Справочная и оперативная информация: городские новости; история и текущая статистика; страницы городских служб и организаций; состояние рынка труда и занятости населения; телефонный и адресный справочник; данные о средствах массовой информации города; городская доска объявлений; обратная связь (место для информации и вопросов пользователей сайта).
Информация на сайте может быть представлена как на русском, так и на других языках.
Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут способствовать фотогалерея, веб-камера (например, наблюдение за главной улицей или площадью города в режиме обновления кадра), новости дня города, книга жалоб, предложений и обращений, интернет-приемная главы муниципального образования, рубрика "Ваше мнение о..." (проблемный блок), прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т.д. Сайт может развиваться, обрастая новыми функциями и возможностями.
Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может производить различные операции (например, оплачивать счета, бронировать места в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т.п.), то он превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена информацией и сотрудничества.
Муниципальные образования
в едином информационном пространстве России
Важную роль в информационном обеспечении муниципальной деятельности играют специализированные межмуниципальные информационные системы и базы данных. Из имеющихся в России таких систем наиболее известна информационная сеть Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Информационные компьютерные банки этой сети (их свыше 10) позволяют получать информацию о социально-экономических показателях городов - участников сети, принятых муниципальных актах и т.д. Но для этого каждый город должен регулярно размещать в Интернете свою информацию.
Однако наибольший эффект в информационном обеспечении муниципальных образований может обеспечить создание единого информационного пространства России. Оно реализуется через создание и функционирование информационной вертикали "Федерация - субъект РФ - муниципальное образование". В ней ключевым элементом являются информационные ресурсы муниципального образования.
На рисунке 8.4.5 изображена схема информационного взаимодействия уровней публичной власти, отвечающая современным требованиям.
.................. .....................
. Федеральные БД .<--------->. Федеральные органы.
. . . управления .
.................. .....................
/\ /\
│ │
\/ \/
.................. .....................
. БД субъекта РФ .<--------->. Органы управления .
. . . субъекта РФ .
.................. .....................
/\ │
│ │
\/ ┌───────────┼──────────┐
.................. ┌─┴──────────┐│┌─────────┴─┐
. БД . ┌───┴───────────┐├┴┤┌──────────┴────┐
. муниципальных . │ Муниципальные ├┘ └┤ Города │
. образований . │ районы │ │ │
.................. └───────────────┘ └───────────────┘
.............................
. Система сбора первичной .
. информации муниципального .
. образования .
.............................
/\ /\ /\
│ │ │
│ │ │
┌────────────────────────────────────────────┐
│ Основные информационные объекты │
│ муниципального образования │
├───────────┬───────────────┬────────────────┤
│ Население │ Хозяйствующие │ Объекты │
│ │ субъекты │ собственности │
│ │ │ муниципального │
│ │ │ образования │
└───────────┴───────────────┴────────────────┘
БД - база данных
Рис. 8.4.5. Информационное взаимодействие
уровней публичной власти
Создание единой системы информационных ресурсов осуществляется на основе объемно-ориентированного подхода. Основной объем информации содержится в базовых кадастрах и регистрах и размещается на муниципальном уровне, где в процессе регистрации объектов и субъектов деятельности возникает первичная информация о них.
Система базовых кадастров и регистров отдельного субъекта РФ является составной частью Единой системы государственных кадастров и регистров РФ (ЕСГКР), которая представляет собой взаимосвязанный комплекс территориально распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами. Это позволяет обеспечить единую методологическую основу учета имущественных компонентов и природных объектов как объектов прав собственности, устранить ведомственную разобщенность и несовместимость кадастровых сведений, скоординировать проводимые в субъектах РФ различными министерствами и ведомствами кадастровые работы, повысить их качество, исключить дублирование и снизить затраты на выполнение.
Для эффективной информационной поддержки решения комплексных задач управления необходимо, чтобы базы данных, содержащие информацию об объектах, относящихся к одной предметной области, были технологически объединены в объектно-ориентированные региональные системы баз данных (СБД).
Организационной основой для объединения в СБД объектно-ориентированных баз данных могут стать территориальные информационные центры (ТИЦ "Земля", ТИЦ "Население" и т.п.), создаваемые на базе организаций - держателей соответствующих кадастров и регистров и обеспечивающие использование информационно-лингвистических, программных и технических средств обмена данными.
Далее необходимо административно и технологически обеспечивать информационное взаимодействие между различными СБД и в первую очередь между базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ пользователей к информационным ресурсам СБД.
Для реализации административных и технологических функций по организации доступа к информационным ресурсам и обеспечения взаимосвязи между ресурсами разных уровней публичной власти необходим региональный информационно-технологический центр (ИТЦ) с соответствующими подразделениями или иная служба, например в составе телекоммуникационных центров субъектов РФ и муниципальных образований.
Наряду с технологической обработкой информации важно обеспечить ее аналитическую обработку в системе информационно-аналитических центров (ИАЦ). Такие ИАЦ должны создаваться в отдельных функциональных комплексах управления (бюджетно-финансовый, социальный, имущественный и т.д.), администрациях муниципальных образований, региональных органах статистики.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно классифицировать информацию, поступающую в органы местного самоуправления?
2. Каковы основные источники информации, используемой органами местного самоуправления?
3. Из каких компонентов состоит система информационного обеспечения муниципального образования?
4. Как организован процесс движения информации в органе местного самоуправления?
5. В каких сферах муниципальной деятельности и для решения каких задач могут использоваться современные информационные технологии и системы?
6. Какой эффект может дать использование ресурсов Интернета в муниципальном управлении?
7. Каково значение встраивания органов местного самоуправления в единое информационное пространство России?
8.5. Организация муниципальной статистики
Значение и проблемы муниципальной статистики
Статистическая информация является одним из главных источников информационного обеспечения муниципальной деятельности. Объектами статистического изучения на территории муниципального образования являются население, среда его проживания и комплекс коллективных потребностей: финансы, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, торговые, культурные, социальные, ритуальные и другие муниципальные услуги в их натуральном и стоимостном выражении.
В СССР существовала единая отлаженная и централизованно финансируемая система Госкомстата, включающая федеральные, региональные и местные органы государственной статистики и снабжающая статистической информацией все уровни публичной власти. В России при разделении функций между государственным и муниципальным уровнями власти структура Госкомстата была передана в ведение федеральных властей и стала обеспечивать только их потребности. Органы местного самоуправления остались без собственных статистических служб и статистического обеспечения.
Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. К сожалению, в Законе ничего не сказано о встречной обязанности органов государственной власти и государственной статистики по обеспечению статистической информацией органов местного самоуправления. Единственное исключение сделано специальным Постановлением Правительства РФ (см. Приложение 1) для налоговых органов, однако их информации недостаточно. В Положении о Федеральной службе государственной статистики (Росстат), утвержденном Правительством РФ в июле 2004 года, в качестве одного из ее полномочий указано предоставление официальной статистической информации органам местного самоуправления, однако объем и состав этой информации не определены.
В настоящее время органы местного самоуправления РФ работают в условиях недостаточной информированности о состояниях и процессах, происходящих в экономической, социальной и других сферах жизни страны.
Информационный потенциал структур, осуществляющих информационное обеспечение органов местного самоуправления, не отвечает требованиям сложного переходного периода от административно-командных методов к условиям рыночной экономики.
Большинство органов местного самоуправления самостоятельно, в меру своих возможностей, решают проблемы как собственного информационного обеспечения, так и обеспечения внешних потребителей информации - физических и юридических лиц.
Таким образом, в РФ к настоящему времени накопилось множество нормативных актов разного уровня, направленных на регулирование информационных проблем применительно к отдельным ветвям власти и конкретным органам на создание и реорганизацию различных информационно-аналитических структур, которые не носят общенормативного характера.
Сложившаяся ситуация приводит не только к неудовлетворительному информационному и нормативно-правовому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и неисполнению положений Конституции РФ в части открытости и доступности информации о деятельности органов власти, но и к необоснованному завышению материальных затрат на создание несовместимых автоматизированных информационных систем и баз данных этих органов.
В связи с этим возникла необходимость воссоздания в России муниципальной статистики как отдельной подотрасли социально-экономической статистики и увязки ее с общей системой государственной статистики.
Организация муниципальной статистики осложняется рядом факторов. Главный из них - финансовый. Существовавшие прежде в местных исполкомах отделы статистики были ликвидированы, и, как отмечалось, большинство муниципальных образований не имеет средств для создания своих органов статистики. Часть статистической информации накапливается в экономических и информационно-аналитических службах местных администраций, однако многие руководители муниципалитетов не придают работе с этой информацией должного значения.
В некоторых субъектах РФ, например в Тюменской области (см.: Муниципальная экономика. 2003. N 1), приняты региональные законы о муниципальной статистике, выделяются соответствующие бюджетные средства. Однако все это - локальные меры, и в целом по России проблема организации муниципальной статистики остается нерешенной. Нужна единая система формирования информационных ресурсов государства, прежде всего в интересах органов государственной и муниципальной власти - согласованные процедуры и правила их использования в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Повышение значимости нормативной основы информационного обеспечения органов власти давно является предметом мировой науки и законодательства многих стран.
Предмет, методы, задачи муниципальной статистики
Предметом муниципальной статистики являются количественные и качественные характеристики однородных массовых экономических, социальных, демографических, экологических и других явлений и процессов, происходящих на территории муниципального образования. Она должна охватывать все сферы и объекты муниципального управления в динамике, выполнение целевых программ и т.д.
Муниципальная статистика использует как общие, так и специфические методы исследования количественной и качественной стороны общественных явлений. Традиционно выделяется три этапа исследования:
- статистическое наблюдение за массовыми явлениями;
- сводка результатов наблюдения, которая предусматривает обобщение материалов наблюдения в соответствии с классификациями, их группировку, расчет обобщающих аналитических показателей;
- заключительный этап - анализ материалов сводки, прогнозирование и подготовка информации для соответствующих пользователей.
При проведении статистического наблюдения могут возникнуть проблемы выбора его форм, видов, способов, в частности в связи с переходом на выборочные и цензовые методы. Федеральные выборочные наблюдения нерепрезентативны для муниципального уровня и не могут служить источником информации для принятия решений.
Статистическая информация должна отвечать требованиям достоверности, объективности, однозначности, своевременности, полноты охвата изучаемого явления в соответствии с поставленными задачами. Для этого необходимо соблюдать единство методологии исчисления обобщающих показателей, их сопоставимости во времени, многократности применения и длительности хранения в банках данных и т.д.
Оперативность и качество разработки статистических данных зависит от используемых систем, прикладных программ, табличных процессоров. Их применение дает возможность улучшить оформление аналитических материалов, дополнить их таблицами и графиками. Возможно внедрение безбумажной технологии сбора и обработки статистической информации, формирование выходных таблиц для обеспечения информацией местных органов с применением пакетов прикладных программ.
Организационно-муниципальная статистика должна быть элементом муниципальной информационной системы. Возможная схема организации муниципальной статистики представлена на рис. 8.5.1.
┌─────────────────────────────────────────┐
│ Администрация муниципалитета │
└────┬───────────────────────────────┬────┘
/\ │ │ /\
Регулярная │ │ Данные Управляющее │ │ Сигналы
информация │ │ по запросу воздействие │ │ с мест
без запроса │ │ │ │
│ \/ Регулярные разовые \/ │
┌───────────┴──────────┐ обследования ┌─────┴─────────┐
│ Органы муниципальной ├───────────────────>│ Муниципальное │
│ статистики │<───────────────────┤ образование │
└──────────────────────┘ Полученная └───────────────┘
информация
Рис. 8.5.1. Схема организации муниципальной статистики
Существует обширный класс задач статистического анализа, решение которых необходимо в системе муниципального управления. К ним относятся:
- обеспечение органов местного самоуправления оперативной статистической информацией и информацией, необходимой для разработки программ развития;
- классификация и паспортизация социально-экономических объектов;
- построение интегральных индикаторов эффективности функционирования объектов;
- выявление скрытых факторов, определяющих течение того или иного социально-экономического процесса;
- исследование происходящих на территории муниципального образования экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаимосвязи, обобщение и прогнозирование тенденций их развития, исследование динамики состояния объектов;
- обеспечение органов местного самоуправления статистической информацией, необходимой для управления муниципальным хозяйством, распоряжения имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования и исполнения местного бюджета;
- наблюдение за ходом выполнения муниципальных программ;
- информирование населения о комплексе социально-экономических явлений, происходящих на территории муниципального образования.
Система показателей муниципальной статистики
Алгоритм формирования системы показателей муниципальной статистики показан на рис. 8.5.2.
┌──────┐┌──────┐┌──────┐┌──────┐┌──────┐┌──────────────┐┌───────────────┐
│Мони- ││Опера-││Плано-││ Прог-││ ││Инвентаризация││Государственная│
│торинг││тивные││ вые ││нозные││ ││ и анализ ││ система │
└───┬──┘└───┬──┘└───┬──┘└───┬──┘│ Базы ││ действующей ││ показателей │
└───────┴───┬───┴───────┘ │данных││ отчетности ││ социально- │
\/ │ ││(предприятий, ││экономического │
┌──────────────────────────────┐│ ││региональной, ││ положения │
│ Информационные потребности ││ ││ведомственной)││ территории │
└───────────────┬──────────────┘└───┬──┘└───────┬──────┘└───────┬───────┘
│ └───────────┴────┬──────────┘
\/ \/
┌──────────────────────────────┐┌───────────────────────────────────────┐
│ Формирование основных ││ Формирование источников информации │
│ показателей ││ │
└───────────────┬──────────────┘└────────────────────┬──────────────────┘
└───────────────────┬────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Составление перечней потребностей и ресурсов │
└───────────────────────────────────┬───────────────────────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Формирование системы показателей │
└───────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 8.5.2. Алгоритм формирования системы показателей
муниципальной статистики
Потребляемую муниципалитетом статистическую информацию можно условно разделить на два вида:
- унифицированную (внешнюю), формирующуюся в соответствии с требованиями государственных статистических органов;
- специфическую, используемую внутри муниципального образования и не отражаемую в показателях государственной статистической отчетности.
Перечень унифицированных статистических показателей, характеризующих различные стороны социально-экономического положения муниципального образования, был утвержден Постановлением Госкомстата РФ в 1998 году. Информация по данному перечню должна была предоставляться органам местного самоуправления соответствующими территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В свете требований Федерального закона 2003 года этот перечень подлежит пересмотру с разделением по типам муниципальных образований в соответствии с их компетенцией.
Для получения внутренних статистических показателей, отражающих специфику градообразующей, градообслуживающей и социальной сфер конкретного муниципального образования, форм собственности в этих сферах и т.д., следует определить потребность в таких показателях, разработать формы статистической отчетности, инструментарий по сбору информации, установить объекты наблюдения, сроки, формы, виды и способы наблюдения. Состав показателей может изменяться во времени в сторону как большей, так и меньшей детализации. Органам местного самоуправления необходимо ответственно подходить к формированию набора показателей внутренней статистики, предъявлять разумные требования к объему и качеству информации.
В настоящее время соответствующим подразделениям местных администраций приходится самостоятельно и различными способами собирать необходимую им информацию, данные финансовых органов, органов здравоохранения, образования, внутренних дел, загса и других структур. В результате информация, которой располагают органы местного самоуправления, носит во многом экспертный, эвристический характер.
Сознавая ненормальность сложившейся ситуации, органы местного самоуправления, их союзы и ассоциации, а также вузы и научные организации предпринимают попытки разработать комплексную систему показателей муниципальной статистики, пригодных для использования в муниципальной практике. Интерес в связи с этим представляет "Инвентарная книга" территории, макет которой создан в Кубанском госуниверситете. В Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) разработана система показателей социально-экономического положения муниципальных образований, наиболее часто используемых в практической работе органов местного самоуправления, создан компьютерный банк этих данных и организован обмен показателями. Показатели разделены на представляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно.
Задачи организации муниципальной статистики
Муниципальная статистика в настоящее время лишена возможности развиваться и полноценно обеспечивать функции муниципального управления. Необходимо развитие информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и создание устойчивого информационного пространства, способствующего повышению качества принятия управленческих решений. Выделяются основные проблемы:
- обеспечение доступа к информации о ресурсах территории (трудовых, земельных, лесных, водных, полезных ископаемых и др.) органам местного самоуправления;
- создание системы обеспечения органов местного самоуправления информацией о субъектах хозяйственной деятельности территории (отношения собственности, результаты хозяйственной деятельности и др.).
Создание и развитие муниципальной статистики требует реализации актуальных задач:
- формирования оптимизированной системы экономико-статистических показателей и создания на ее основе комплексной трехуровневой базы данных;
- обеспечения высокой оперативности и максимальной достоверности информации;
- создания информационно-статистических ресурсов на современном программно-технологическом и техническом уровне;
- максимального соблюдения требований по обеспечению безопасности, включая защиту от несанкционированного доступа, при сборе, обработке, накоплении, предоставлении информации.
Система показателей должна базироваться на формах государственных федеральных, региональных статистических наблюдений, а также показателях ведомственной статистики и отчетности, не централизованной в органах статистики. В основу системы показателей предполагается заложить трехуровневый принцип подбора. За основу системы показателей могут быть взяты разработанные в рамках программы ТАСИС проект "Статистика-3" - система показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Система показателей корректируется с учетом замечаний муниципальных образований и областных ведомств, после чего вносится на утверждение законодательным собранием региона. В дальнейшем она будет открытой: она может меняться в зависимости от условий изменения методологии исчисляемых отдельных показателей, проведения новых наблюдений и обследований, изменившихся потребностей органов власти в информации.
Первый уровень - система показателей, характеризующая деятельность хозяйствующих субъектов и позволяющая анализировать его собственную деятельность.
Показатели этого уровня направлены на характеристику производителей товаров и услуг (всех отраслей и видов деятельности) с точки зрения условий и результатов их финансово-хозяйственной деятельности. Хозяйствующие субъекты по составу характеризующих их показателей подразделяются на три группы.
К первой группе относятся крупные и средние предприятия и предприятия, имеющие в уставном капитале долю государства 25 и более процентов. В состав показателей, характеризующих данную группу предприятий, входят данные об их демографии, показатели, позволяющие анализировать количественный и качественный состав ресурсов предприятия, касающиеся его производственной деятельности (объемы производства, материальные затраты и т.п.) и эффективности работы (характеризующие отдачу факторов производства, финансово-экономическую устойчивость и др.).
Ко второй группе относятся субъекты малого бизнеса - юридические лица. Для их характеристики будут использованы показатели из Единого государственного регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), годовой бухгалтерской отчетности и единовременных обследований.
К третьей группе относятся физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (частные предприниматели).
Второй уровень - система показателей, характеризующая социально-экономическое развитие города, района.
Значительная часть этих показателей будет получена за счет обработки информации первого уровня. Но для обеспечения комплексного развития муниципальной территории и управления муниципальным образованием необходимы показатели, характеризующие все формы жизнедеятельности: уровень жизни и занятости населения, бюджетно-финансовое состояние, демографическая ситуация, экология, правопорядок. Кроме того, они должны характеризовать состояние и развитие муниципального хозяйства на соответствующей территории. Получить эти показатели можно из соответствующих государственных статистических наблюдений и ведомственной статистики.
Система муниципальной статистики должна включать относительно небольшое количество показателей, но в то же время она должна быть достаточной для глубокого изучения муниципальной территории, проведения сравнительного анализа и управления муниципальным образованием. Для этой цели вводится группа индикативных показателей, позволяющая получить сводный индекс развития территории.
Данная система позволит оценить не только состояние дел в городе (районе), но и вклад отдельной территории в экономику области, получить информацию о хозяйствующих субъектах и их роли в экономике и социальной сфере города (района).
Третий уровень - система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования.
Она позволит анализировать фактическое состояние дел, прогнозировать тенденции развития муниципального образования и базируется частично на показателях систем более низкого уровня, а частично на показателях, характерных только для третьего уровня. Особое значение для этого уровня имеют макроэкономические показатели, среди которых выделяется блок показателей эффективности экономики.
Важное место в системе показателей регионального уровня предполагается отвести показателям оценки деятельности муниципальных образований и уровня руководства ими.
Применение единой методологии расчетов и технологических подходов делает показатели сопоставимыми независимо от уровня использования информации.
Отдельной, но весьма актуальной проблемой является разработка методики построения интегрального показателя (показателей) развития административно-территориальных образований области.
На основе разработанной системы показателей проводятся проектно-технологические работы и создается многоуровневая база данных с годовым объемом более миллиона показателей, в том числе по характеристике муниципальных образований - около 200 тысяч показателей в расчете на год.
По предварительным оценкам, большинство показателей по всем трем уровням базы данных будут базироваться на федеральных статистических наблюдениях. Однако значительную часть их необходимо будет использовать из информационных ресурсов других федеральных ведомств, подразделений администрации области, администраций муниципальных образований. Для сбора информации, ее обработки и приведения к единому формату в комитете статистики может быть создана группа специалистов. После создания информационно-статистических ресурсов области эта группа будет выполнять организационно-распорядительные функции по их актуализации и развитию. Должен быть установлен единый объем и порядок сбора и обработки информации во всех муниципальных образованиях России.
Вопросы для самоконтроля
1. Для чего необходима муниципальная статистика?
2. Какие задачи муниципального управления могут решаться с помощью статистической информации?
3. Как можно классифицировать статистическую информацию, используемую органами местного самоуправления?
4. Какие существуют способы организации муниципальной статистики, какой из них представляется вам более предпочтительным и почему?
8.6. Система контроля в муниципальном образовании
Значение и виды контроля в муниципальном образовании
Контроль является одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.
Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.
Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рис. 8.6.1).
┌───────────────────────────────────────────────────┐
│ Виды контроля │
└────────┬─────────────────────────────┬─────────┬──┘
│ │ └──────┐
┌─────────────┴────────────────┐│┌──────────┴───────────┐ │
│ Внешний │││ Внутренний │ │
│ (государственный) │││ │ │
└─────┬──────────┬─────────┬───┘│└─────┬───────────┬────┘ │
┌─────┴────┐┌────┴───┐┌────┴───┐│┌─────┴────┐┌─────┴────┐┌───┴─────┐
│Прокурату-││Субъекты││Ведомст-│││ Предста- ││ Админист-││ Общест- │
│ ра, суды ││ РФ ││ венный │││ вительный││ ративный ││ венный │
└──────────┘└────────┘└────────┘│└──────────┘└──────────┘└─────────┘
┌──────────────────────────────┐│┌─────────────────────────────────┐
│ По масштабу │││ По продолжительности │
└───────┬─────────────┬────────┘│└────────┬──────────────────┬─────┘
┌ - ┴ - ┐ ┌ - - ┴ - - ┐ │ ┌ - - - ┴ - - - ┐ ┌ - - - ┴ - - ┐
Общий Детальный │ Периодический Непрерывный
└ - - - ┘ └ - - - - - ┘ │ └ - - - - - - - ┘ └ - - - - - - ┘
┌──────────────────────────────┐│┌─────────────────────────────────┐
│ По форме │││ По временному фактору │
└────┬────────┬──────────┬─────┘│└─────┬───────────┬──────────┬────┘
┌────┴───┐┌───┴───┐┌─────┴─────┐│┌─────┴─────┐┌────┴────┐┌────┴────┐
│Докумен-││Собесе-││ Заслушива-│││ Предвари- ││ Текущий ││ Оконча- │
│ тальный││дования││ние отчетов│││ тельный ││ ││ тельный │
└────────┘└───────┘└───────────┘│└───────────┘└─────────┘└─────────┘
┌──────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────────┐
│ По предмету контроля │││В зависимости от целей деятельности│
└────┬─────────┬───────────┬───┘│└───────────┬─────────────┬─────────┘
┌────┴───┐┌────┴─────┐┌────┴───┐│┌─────────┐ │ ┌────────┐ │
│Контроль││ Контроль ││Контроль│││Служебный│ │ │Эколо- │ │
│текущих ││ исполне- ││деятель-││└─────────┘ │ │гический│ │
│резуль- ││ния распо-││ ности ││ │ └────────┘ │
│ татов ││рядитель- ││подраз- ││ ┌──────────┴─┐ ┌─────────┴─┐
│ ││ных доку- ││делений ││ │Санитарный │ │Юридический│
│ ││ ментов ││ ││ └────────────┘ └───────────┘
└────────┘└──────────┘└────────┘
Рис. 8.6.1. Виды контроля в муниципальном образовании
Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления рассматривались в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей системы муниципального управления.
По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. Непрерывный обычно связан с применением технических средств контроля.
По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя.
По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.
По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.
По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распорядительных документов, деятельности структурных подразделений и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.
Основные составляющие процесса контроля:
- выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если они не были установлены ранее);
- сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;
- осуществление корректирующих действий.
Принципы и методы контроля в муниципальном образовании
При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов, показанных на рис. 8.6.2. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону.
┌───────────────────────────────┐
│ Принципы контроля │
└───────────────┬───────────────┘
┌───────────────┴───────────────┐
┌───────┴─────┐ ┌───────┴─────┐
│ Общие │ │ Частные │
└───────┬─────┘ └───────┬─────┘
┌──────────────┐│┌──────────────┐┌────────────┐ │ ┌──────────────┐
│ Массовость ├┼┤Повсеместность││Осмысление и│ │ │ Двустороннее │
└──────────────┘││ контроля ││однозначное │ ├─┤ общение с │
│└──────────────┘│ восприятие ├─┤ │ сотрудниками │
┌──────────────┐│┌──────────────┐│ цели │ │ └──────────────┘
│Всесторонность├┼┤ Реальность ││сотрудниками│ │ ┌──────────────┐
└──────────────┘│└──────────────┘└────────────┘ │ │ Установление │
┌──────────────┐│┌──────────────┐ ├─┤ достижимых │
│Объективность ├┼┤ Результатив- │ │ │ целей │
└──────────────┘││ ность │┌────────────┐ │ └──────────────┘
│└──────────────┘│ Отсутствие │ │ ┌──────────────┐
┌─────┴─────┐ │чрезмерного ├─┤ │Вознаграждение│
│ Гласность │ │ контроля │ └─┤за достижение │
└───────────┘ └────────────┘ └──────────────┘
Рис. 8.6.2. Принципы контроля в системе
муниципального управления
К методам контроля относятся:
- анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;
- отчеты должностных лиц на заседаниях;
- изучение объектов на месте;
- аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.
Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед органом местного самоуправления задач.
Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля выполнения большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д.
Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.
Система и органы муниципального контроля
Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:
- представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 года контрольными органами муниципального образования;
- административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.
Представительный орган муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом 2003 года, наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются соблюдение прав граждан на территории муниципального образования, выполнение местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на их выполнение.
Важным компонентом представительного контроля является контроль использования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в том числе в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 года предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К его полномочиям относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат публикации (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Федеральный закон 1995 года также предусматривал соответствующие контрольные полномочия представительного органа муниципального образования, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 года, создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании.
Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль действий подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.
Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.
Общественный контроль в муниципальном образовании
Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.
В Федеральном законе 2003 года говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, Градостроительном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).
В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.
Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагают, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: "ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать". В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.
Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие задачи решаются посредством контроля в муниципальном образовании?
2. Как классифицируются виды контроля в муниципальном образовании?
3. Какие принципы должны соблюдаться при проведении контроля?
4. Какие органы местного самоуправления осуществляют контроль на территории муниципального образования?
5. Какова роль общественного контроля в муниципальном образовании?
8.7. Эффективность муниципального управления
Оценка эффективности муниципального управления
Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.
Эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее "вмешательства" в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения поставленных перед муниципальным образованием целей и задач.
Органы местного самоуправления призваны решать возникающие на территории муниципального образования проблемы. Проблема - это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому.
Эффект (лат. "effectus") - это действие; эффективный (лат. "effectivus") - действенный, дающий желаемый результат. Эффект управления представляет собой способность субъекта управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях.
Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.
Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой.
Эффективность - это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект.
Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние "нового" управления на результаты деятельности органа власти, отнесенной к затратам. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.
Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях.
Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.
Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.
Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами, например сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки.
Эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.
Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:
- спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;
- трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;
- сложностью получения достоверной исходной информации;
- трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер.
Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного показателя зависит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния.
Можно определить эффективность работы органов местного самоуправления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей. Различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления.
Внутренняя эффективность - это эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.
Внешняя эффективность - это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.
Можно выделить следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления:
- обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития муниципального образования;
- определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления;
- разработка методов расчета отдельных показателей.
Для оценки эффективности муниципального управления может быть предложена система показателей, представленная на рис. 8.7.1.
┌─────────────────────────────────┐ ┌───────────────────────────┐
│ Степень соответствия содержания │ │ Глубина учета и выражения │
│ и результатов деятельности │ │ в управленческих решениях │
│ органов и должностных лиц тем │ │ и действиях комплекса │
│ параметрам, которые определены │ │ потребностей и интересов │
│ их функциями и статусом │ │ людей │
└──────────┬──────────────────────┘ └───────────────┬───────────┘
└───────────────┐ ┌──────────────┘
┌───────────────────────┐ │ │ ┌──────────────────────┐
│ Уровень организации │ ┌┴─────────────┴─┐ │ Соблюдение законности│
│ труда: регламентация, │ │ │ │в решениях и действиях│
│ организация рабочих ├─┤ Показатели ├─┤ органов и должностных│
│ мест, оснащение │ │ │ │ лиц │
│техническими средствами│ └┬──────┬──────┬─┘ └──────────────────────┘
└───────────────────────┘ │ │ │
│ │ │
┌───────────────┘ │ └──────────────┐
┌──────────┴──────────┐┌──────────┴─────────┐┌──────────┴───────────┐
│ Характер и объем ││ ││ Целесообразный объем │
│взаимосвязей структур││ ││ и правдивость │
│муниципальной власти ││ Авторитетность ││ управленческой │
│с различными местными││ решений и действий ││ информации, │
│ сообществами, ││ управленческих ││ выдаваемой │
│широким кругом людей,││структур и отдельных││ управленческими │
│ демократизм ││ работников ││ структурами и │
│ муниципальной ││ ││отдельными работниками│
│ деятельности ││ ││ │
└─────────────────────┘└────────────────────┘└──────────────────────┘
Рис. 8.7.1. Система показателей эффективности
муниципального управления
Критерии и измерители эффективности
муниципального управления
При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.
Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней управления.
Экономичность - это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными.
Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.
Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).
Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях с фактическими условиями.
Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.
Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты (табл. 8.7.1).
Таблица 8.7.1
Эффективность муниципального управления
|
Виды эффективности |
Содержание отдельных видов |
|
Общая социальная |
Уровень и качество жизни |
|
Эффективность |
1. Содержание и организация |
|
Эффективность |
1. Степень достижения основных |
Определение эффективности организации
муниципального управления
Показатели, используемые при оценке эффективности организации муниципального управления, представлены на рис. 8.7.2.
┌──────────────┐
│ Показатели │
└───────┬──────┘
┌───────────────────┼─────────────────────────┐
┌────────┴────────┐┌─────────┴───────────┐┌────────────┴──────────────┐
│ Характеризующие ││ Характеризующие ││ Характеризующие │
│ эффективность ││ рациональность ││ эффективность │
│ процесса ││ организационной ││организационно-технического│
│ управления ││структуры управления ││ уровня системы управления │
└─┬───────────────┘└┬────────────────────┘└┬──────────────────────────┘
│┌──────────────┐ │┌───────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
├┤ Расходы на │ ├┤ Звенность системы │ ├┤ Уровень разделения │
││ управление │ ││ управления │ ││ труда служащих │
│└──────────────┘ │└───────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌──────────────┐ │┌───────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││Производитель-│ ││ Уровень │ ├┤ Уровень технологичности │
├┤ность аппарата│ ├┤ централизации │ ││ управления │
││ управления │ ││функций управления │ │└─────────────────────────┘
│└──────────────┘ │└───────────────────┘ │┌─────────────────────────┐
│┌──────────────┐ │┌───────────────────┐ ││ Уровень контроля │
││ Экономичность│ ││ Принятые нормы │ ├┤ за исполнением │
├┤ аппарата │ ├┤ управляемости │ ││ управленческих решений │
││ управления │ │└───────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│└──────────────┘ │┌───────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
│┌──────────────┐ ││Сбалансированность │ ││ Уровень планирования │
││ Адаптивность │ └┤ прав и │ ├┤ деятельности служащих │
├┤ системы │ │ ответственности │ │└─────────────────────────┘
││ управления │ └───────────────────┘ │┌─────────────────────────┐
│└──────────────┘ ┌───────────────────┐ ││ Уровень числа служащих, │
│┌──────────────┐ │ Уровень │ ├┤ текущие результаты │
││ Гибкость │ │ технической ├─┤│ которых постоянно │
├┤ системы │ │ вооруженности │ ││ оцениваются │
││ управления │ │ служащих │ │└─────────────────────────┘
│└──────────────┘ └───────────────────┘ │┌─────────────────────────┐
│┌──────────────┐ ┌───────────────────┐ ││ Уровень стабильности │
││ Оперативность│ │ Уровень │ ├┤ кадров │
││ принятия │ │ организации ├─┤└─────────────────────────┘
├┤управленческих│ │ профессиональной │ │┌─────────────────────────┐
││ решений │ │подготовки служащих│ ├┤ Уровень дис- │
│└──────────────┘ └───────────────────┘ ││ циплинированности кадров│
│┌──────────────┐ ┌───────────────────┐ │└─────────────────────────┘
││ Надежность │ │ Уровень работы │ │┌─────────────────────────┐
└┤ аппарата │ │ с обращениями ├─┤│ Уровень организации │
│ управления │ │ граждан │ └┤ рабочих мест служащих │
└──────────────┘ └───────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рис. 8.7.2. Показатели эффективности организации
муниципального управления
Они могут быть разделены на три группы. Первая характеризует эффективность процесса управления, т.е. соотношение затрат и результирующих показателей управленческого труда. В качестве затрат на управление могут применяться такие легкоизмеряемые показатели, как текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров управления.
Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться как количественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев эффективности, когда организационная структура изменяется в направлении улучшения одного или группы показателей без изменения (ухудшения) остальных.
Производительность аппарата управления может определяться объемом выработанной в процессе управления информации. Под экономичностью аппарата управления понимаются относительные затраты на его функционирование (например, удельный вес затрат на содержание аппарата управления).
Адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система. Гибкость системы управления характеризует возможность органов управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности.
Оперативность принятия управленческих решений характеризует своевременность выявления управленческих проблем и скорость их решения, которая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохранении устойчивости налаженных управленческих процессов.
Надежность аппарата управления в целом характеризуется безотказным функционированием, т.е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки надежности аппарата управления и его подсистем могут использоваться уровень выполнения плановых заданий, соблюдение утвержденных нормативов и отсутствие отклонений при исполнении указаний.
Вторая группа показателей, характеризующих рациональность организационной структуры управления, рассмотрена в разделе 8.1. Для оценки рациональности организационной структуры управления большое значение имеет ее соответствие объекту управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функций и целей управления, соответствии численности состава работников объему и сложности работ, полноте обеспечения требуемой информацией, обеспеченности процессов управления техническими средствами.
Третья группа показателей, характеризующих эффективность организационно-технического уровня системы муниципального управления, может быть представлена в виде формулы:
Эоту = (К1 + К2 + К3 + К4 + К5 + К6 + К7 + К8 + К9 + К10 + К11) / 11,
где Эоту - эффективность организационно-технического уровня системы муниципального управления;
К1 - уровень разделения труда служащих;
К1 = С1 / С,
где С1 - число служащих, действующих на основе должностных инструкций;
С - общее число служащих;
К2 - уровень технологичности управления;
К2 = Ф1 / Ф,
где Ф1 - число функций органа или структурного подразделения, на выполнение которых имеются инструктивные или методические материалы;
Ф - общее число функций органа или структурного подразделения;
К3 - уровень контроля исполнения управленческих решений;
К3 = Р1 / Р,
где Р1 - число контролируемых решений за определенный период;
Р - общее число решений за тот же период;
К4 - уровень планирования деятельности служащих;
К4 = Сп / С,
где Сп - число служащих, работа которых планируется в данном периоде;
С - среднесписочный состав служащих;
К5 - уровень числа служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;
К5 = Со / С,
где Со - число служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;
С - общее число служащих;
К6 - уровень стабильности кадров;
К6 = 1 - С2 / С,
где С2 - число служащих, уволенных за год;
С - общее число служащих;
К7 - уровень дисциплинированности кадров;
К7 = 1 - С3 / С,
где С3 - число служащих, получивших за год дисциплинарные взыскания;
С - общее число служащих;
К8 - уровень организации рабочих мест служащих;
К8 = 1 - С4 / С,
где С4 - число служащих, рабочее место которых соответствует требованиям научной организации труда на площади, оснащенной в соответствии с условиями труда;
С - общее число служащих;
К9 - уровень технической вооруженности служащих;
К9 = 1 - С5 / С,
где С5 - число служащих, использующих персональные компьютеры;
С - общее число служащих;
К10 - уровень организации профессиональной подготовки служащих;
К10 = 1 - С6 / С,
где С6 - число служащих, прошедших профессиональную подготовку за год;
С - общее число служащих;
К11 - уровень работы с обращениями граждан в органы муниципального управления;
К11 = 1 - О1 / О,
где О1 - число обращений граждан за определенный период, по которым приняты решения в установленные сроки;
О - общее число обращений граждан за тот же период.
Определение эффективности системы муниципального управления
Для оценки эффективности системы муниципального управления могут использоваться следующие методы.
1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления.
Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:
Эц = Кув x Куж x Кунпч
Эц - обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.
Кув - коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования. Этот показатель определяется как отношение числа родившихся на территории муниципального образования за оцениваемый период к числу умерших к отношению числа родившихся в предыдущий период к числу умерших граждан в муниципальном образовании за тот же период. Если это отношение больше 1, то на территории муниципального образования деятельность муниципальных органов власти дала положительный результат.
Куж - коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории. Определяется как отношение величины денежной суммы прожиточного минимума за период оценки к аналогичному показателю за предыдущий период. Если это соотношение больше 1, то деятельность муниципальных органов власти дала положительный результат.
Кунпч - коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период. Этот показатель определяется отношением количества случаев нарушения прав человека, юридически установленных органами власти, за предыдущий и оцениваемый периоды. Если он больше 1, то деятельность органов муниципальной власти дала положительный результат.
2. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.
Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т.е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития. Эта эффективность названа потребностной.
Комплексному понятию эффективности соответствует выражение:
Эк = П / Ц x Ц / Р x Р / З.
Потребностной эффективности (отношение целей к потребностям, идеалам и нормам) соответствует формула:
Эп = П / Ц.
Результативная эффективность (отношение достигнутого результата к преследуемым целям) измеряется с помощью выражения:
Эр = Ц / Р.
Наконец, для определения затратной эффективности (отношение затрат к достигнутым результатам) используется формула:
Эз = Р / З.
3. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.
Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.
Таким образом, эффективность муниципального управления - многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показатели эффективности.
Вопросы для самоконтроля
1. Для чего необходимо измерять и оценивать эффективность муниципального управления?
2. В чем состоят сложности измерения и оценки эффективности муниципального управления?
3. Может ли показатель изменения качества жизни населения служить показателем эффективности муниципального управления и в какой мере?
4. Какие показатели могут быть использованы для оценки эффективности отдельных компонентов муниципального управления?
Литература к главе 8
1. Бабун Р.В., Старченко Е.Н. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации // Городское управление. 2003. N 5.
2. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.
3. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент, справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2002.
4. Калиниченко Л.А. Муниципальное управление: организационные основы. М.: Логос, 2001.
5. Мусинова Н.Н., Семкина О.С. Организация и кадровое обеспечение муниципального управления. М.: ГУУ, 1999.
6. Пенюгалова А.В. Методологические основы и опыт применения информационной базы местного сообщества. Краснодар: КубГУ, 2005.
7. Профессионально-этический кодекс муниципального служащего. Красноярск: Красноярский исследовательский центр, 2000.
8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: РостИздаТ, 2001.
9. Реорганизация структур муниципального управления. М.: ИМС, 1998.
10. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие. М.: Экзамен, 2004.
11. Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Под ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Фонд "За экономическую грамотность"; Российский экономический журнал; АО "Консалтбанкир", 1998.
Глава 9. ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
9.1. Специфика и законодательная база организации
местного самоуправления в городах федерального значения
Специфика управления крупнейшими и столичными городами
Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:
- многомиллионным населением;
- высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;
- средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;
- наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);
- наличием большого количества иностранных посольств и представительств.
Москва и Санкт-Петербург - крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва - столица современной России, а Санкт-Петербург - бывшая столица Российской империи.
Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления (рис. 9.1.1).
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Особенности │
└┬────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Значительная неравномерность размещения объектов социальной │
││ и производственной инфраструктуры │
│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Огромные освоенные территории с развитым взаимосвязанным │
├┤ расселением, т.е. связями между местами труда и проживания │
│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Неделимость многих объектов социальной инфраструктуры │
│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Размытость территориальных границ реальных "сфер обитания" │
├┤ жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей│
│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно │
││ удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного │
││ значения │
│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
└┤ Большое количество объектов культурного наследия страны │
└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 9.1.1. Особенности городов федерального значения
как объектов управления
Они существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.
Правовые основы управления городами федерального значения
Спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 года не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.
Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 года (N 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 года. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности, было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в их состав, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города. Было установлено (редакция Устава 2000 года), что жители Москвы в совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный и исполнительный органы власти Москвы имеют двойной статус, т.е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и государственной власти. В то же время, согласно Уставу Санкт-Петербурга, его органы власти являются только государственными органами, а органы местного самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в систему органов государственной власти.
Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997 года N 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу "растаскивания" объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям.
Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 года. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 9.1.2.
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Особенности организации местного самоуправления │
└──────────────────────────────┬──────────────────────────────────┘
┌──────────────┬───────┴───────┬──────────────────┐
\/ \/ \/ \/
┌────────────────┐┌──────────┐┌─────────────────┐┌────────────────┐
│ Территория ││ Местный ││ Компетенция ││ Муниципальное │
│ ││ бюджет ││ ││ имущество │
└───────┬────────┘└────┬─────┘└────────┬────────┘└────────┬───────┘
\/ \/ \/ \/
┌────────────────┐┌──────────┐┌─────────────────┐┌────────────────┐
│ Внутригородские││ Источники││ Перечень ││ Состав │
│ муниципальные ││ доходов ││вопросов местного││ определяется │
│ образования │└────┬─────┘│ значения ││ исходя из │
└───────┬────────┘ │ └────────┬────────┘│ установленного │
\/ \/ \/ │перечня вопросов│
┌────────────────┐┌─────────────────────────────┐│ местного │
│ Установление и ││ Определяются исходя ││ значения │
│ изменение их ││ из необходимости сохранения │└────────┬───────┘
│ границ, их ││единства городского хозяйства│ │
│ преобразование │└─────────────┬───────────────┘ │
│ осуществляются │ │ │
│ с учетом мнения│ │ │
│ населения │ │ │
└───────┬────────┘ │ │
\/ \/ \/
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Законами субъектов РФ - городов федерального значения │
│ Москвы и Санкт-Петербурга │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 9.1.2. Особенности организации местного самоуправления
в городах федерального значения
Эти особенности заключаются в следующем.
1. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.
2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, а также их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов.
4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.
Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.
Особенности управления крупнейшими городами
в зарубежных странах
Отмеченные проблемы организации управления в городах федерального значения РФ характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы. Ниже рассмотрены примеры решения этих проблем.
Берлин. Город является одновременно субъектом федерации (землей) и городом (коммуной). Соответственно, органам власти города надлежит решать как государственные задачи, так и вопросы местного значения. Берлин состоит из 12 районов, управление которыми осуществляется в соответствии с положениями о местном самоуправлении. Вопросами общегородского значения Конституцией Берлина признаются общие вопросы управления городом, вопросы деятельности полиции, юстиции, налоговые вопросы, а также все те, которые требуют незамедлительных действий под ответственность исполнительного органа. К полномочиям районов относятся вопросы, не имеющие общегородского значения. Районы не имеют выборных органов, не обладают правом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только самостоятельно нанимают персонал и определяют внутреннюю структуру своих органов управления.
Районы города не имеют собственных бюджетов. Все доходы зачисляются в бюджет города, из которого районам на осуществление своих задач выделяется общая сумма. Этой суммой они распоряжаются самостоятельно, а по истечении года отчитываются о расходовании выделенных средств. Таким образом, местное самоуправление на внутригородских территориях Берлина практически отсутствует.
Вена. Как и Берлин, Вена имеет двойной статус - земли и муниципалитета. На общегородском уровне функции власти осуществляют муниципальный совет и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным органом - магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществляется местное самоуправление. В районах функционируют районные советы, районный судья, районные руководители и ведомства магистрата. Районный совет состоит из 40 - 60 советников, избираемых населением на 5 лет и работающих без отрыва от основной деятельности. Он выбирает руководителя районного органа управления, а также образует две постоянно действующие комиссии - финансовую и по строительству. Руководители районных органов управления разделяют ответственность с городскими властями в вопросах поддержания порядка на улицах, уборки отходов и мусора, содержания культурных и исторических памятников, фонтанов и т.д. К совместному ведению городских властей и районов относятся строительство транспортных развязок, развитие общественного транспорта, определение порядка и времени работы предприятий сферы торговли, планирования городского строительства, меры по защите окружающей среды.
Формально бюджета у городского района нет. Финансовые средства выделяются по смете из городского бюджета и распределяются по принципу: 40% зависит от количества населения района, 40% - от протяженности дорог и 20% - от числа учащихся в районе. Этими средствами районы распоряжаются самостоятельно, в том числе при решении следующих вопросов:
- эксплуатация зданий школ и детских садов и благоустройство прилегающей к ней территории;
- дороги и дворы, подъездные пути (поддержание в исправности, проведение дорожно-строительных мероприятий, сооружение транспортных знаков, светосигнальных установок и т.п.);
- объекты общественного пользования (поддержание в исправности освещения и часов в общественных местах, сооружение и поддержание в исправном состоянии зеленых насаждений);
- создание и содержание игровых площадок для молодежи, детей дошкольного возраста и площадок для игры в мяч;
- руководство клубами для пенсионеров;
- экспертные заключения по новому строительству.
Париж. Этот город также имеет двойной статус: коммуны (муниципального образования нижнего уровня) и департамента (территории). Город имеет только один законодательный орган (совет) и один исполнительный (мэр). Административные подразделения коммуны и департамента, как правило, являются общими.
Город разделен на 20 округов (коммун). Избиратели выбирают на 6-летний срок 354 советников округов, из которых формируется 20 окружных советов. 163 советника, возглавляющие списки кандидатов, являются одновременно советниками Парижа. Сформированный таким образом Совет Парижа выносит решения в зависимости от их назначения: в качестве муниципального совета (органа местного самоуправления коммуны) или Генерального совета (органа местного самоуправления департамента).
Окружные советы возглавляют мэры округов, которые выбираются из числа членов этих советов и являются советниками Парижа. Мэр округа уполномочен вырабатывать решения, относящиеся к его компетенции. Финансовая деятельность окружного совета связана с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся на его территории, список которых устанавливается законом. Эксплуатационные расходы, связанные с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся в ведении округов, компенсируются за счет дотаций, выделяемых Советом Парижа.
Для исполнения установленных функций в распоряжении мэров округов находятся сотрудники, назначаемые городскими властями по заявкам мэров округов. Последние могут также в случае необходимости использовать возможности городских хозяйственных структур и служб (градостроительство, жилищная политика, уборка территории, транспортные коммуникации, образование и т.д.). При мэрах округов назначаются генеральные секретари, которые руководят административными службами. Они назначаются мэром города по предложению мэров округов.
Лондон. Отличительной особенностью Лондона является то, что управление в нем реализовано только на окружном (муниципальном) уровне. Город разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами. Общегородской орган муниципального управления - Совет Большого Лондона - был упразднен Законом о местном самоуправлении 1985 года. Часть полномочий Совета Большого Лондона была передана окружным советам, а другая часть (более масштабные функции, требующие координации действий, такие как управление полицией, противопожарной безопасностью, общественным транспортом) - специализированным государственным структурам.
В настоящее время в Лондоне представлены и наделены полномочиями 70 - 80 различных управленческих органов, многие из которых фактически не подотчетны населению, что вызывает негативные отзывы со стороны граждан. Реформа 1985 года так и не достигла одной из своих главных целей - экономии средств, поскольку было сформировано множество новых управленческих структур.
Мадрид. Высшим органом управления является пленум, состоящий из 55 советников. Он избирается населением на 4 года по спискам партий или коалиций. Основные функции пленума связаны с осуществлением контроля деятельности исполнительных органов, разработки налоговой политики, принятия и изменения бюджета, учреждения и преобразования муниципальных округов или районов, отчуждения собственности и др.
Пленум избирает из своего состава мэра города и имеет право выражать вотум недоверия мэру. Мэр руководит правительством города, муниципальной администрацией, полицией, осуществляет контроль деятельности муниципальных органов и служб.
Город состоит из 21 района. В сферу компетенции районных органов управления входит: проведение муниципальной политики в данном районе; заключение договоров на приобретение имущества, проведение работ, предоставление услуг, осуществление поставок для нужд района; осуществление приемки новых городских объектов; утверждение урбанизационных проектов.
Возглавляет район советник-президент, назначаемый мэром города. Вместе с 13 членами, назначаемыми мэром по представлению политических партий пропорционально результатам выборов, они образуют районный пленум (хунту). В каждом районе работают от 100 до 200 служащих. При районных органах управления создаются советы по разным направлениям деятельности, в которые входят местные жители.
Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов решения проблем местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один из них не может рассматриваться в качестве эталона для российских городов федерального значения.
Принципы организации местного самоуправления
в городах федерального значения
Установленные Федеральным законом 2003 года особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Они приведены на рис. 9.1.3.
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Принципы │
└┬───────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Сохранение единства городского хозяйства │
│└──────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Субсидиарная ответственность органов государственной │
││ власти и местного самоуправления перед населением города │
│└──────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Унифицированный подход к структуре и организации │
││ деятельности органов местного самоуправления │
│└──────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
├┤ Сохранение единства бюджетной системы города │
│└──────────────────────────────────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
└┤ Реализация интересов жителей муниципального образования │
│ с учетом интересов жителей других территорий │
└──────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 9.1.3. Основные принципы организации
местного самоуправления в городах федерального значения
Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.
Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.
Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.
Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы особенности городов федерального значения как объектов управления?
2. Каково влияние особенностей городов федерального значения на организацию местного самоуправления в этих городах?
3. Каков правовой статус городов федерального значения в России и в зарубежных странах?
4. В чем состоят правовые особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения?
5. Каковы основные принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения?
9.2. Законодательство и практика
муниципального управления в Москве
Общая схема управления городом и ее трансформация
Москва - особый город, выполняющий столичные функции. Его уникальность выражена в ее экономической и политической значимости. Москва дает около 40% бюджетных поступлений России.
До 1991 года Москва делилась на 33 района, включая город Зеленоград. При этом на район распространялись почти такие же обязанности и права по комплексному социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования.
Сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:
- количество районов как объектов управления на уровне города было велико, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема диапазона управляемости и контроля);
- в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население с трудом могло достучаться до органов управления (проблема доступности власти);
- расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло четко координировать усилия по выполнению "столичных функций" (проблема концентрации функций).
Необходимость демократизации общества и решения вышеназванных проблем потребовала изменения административно-территориального деления и системы органов управления городом. В результате реформы системы управления в 1991 году в Москве было образовано 10 крупных административных округов, в каждом из которых было создано от 17 муниципальных образований - районов (Северо-Восточный АО) до 8 районов (Северо-Западный АО). В Зеленоградском АО было образовано 5 районов, а всего столица была разделена на 125 районов. Это позволило приблизить органы управления к населению.
В июне 1995 года был принят Устав города Москвы, устанавливающий упомянутый двойной статус органов власти. Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения. Согласно Уставу города Москвы 1995 года:
- представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская Дума;
- исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (или мэрия);
- деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации;
- в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;
- городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах города Москвы - районные управы, являющиеся органами государственной власти. Их задача - решать местные проблемы населения.
В 1996 году был принят Закон "О районной управе в городе Москве". В нем установлено: "районная управа в городе Москве - орган власти района - осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления". Возглавляет районную управу ее глава. Он же является председателем районного собрания, которое наделено "полномочиями представительного органа населения". Глава управы возглавляет и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность "решение вопросов местного (районного) значения, осуществляет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района".
Наконец, в районе могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.
Создание районных управ явилось шагом вперед на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась по сути местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным собранием из своего состава по представлению мэра Москвы. Мэр, в соответствии с Законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного собрания). Таким образом, главы управ не всегда были выборными лицами. В-третьих, в Законе "О районной управе" отмечено: "Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов". Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах.
Начиная с июня 1998 года в Устав города Москвы периодически вносились изменения. В связи с изменением положений о местном самоуправлении в районах были внесены поправки в Устав города, в соответствии с которыми образуются:
- в административных округах - префектуры административных округов;
- в районах города Москвы - управы районов.
Префектура осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа <1>.
--------------------------------
<1> Положение о префектуре административного округа города Москвы утверждено Постановлением правительства Москвы от 3 декабря 2002 года N 981-ПП.
Управа района - территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный правительству Москвы. Оперативное руководство, координацию и контроль деятельности управы района осуществляет префект соответствующего административного округа <1>.
--------------------------------
<1> Положение об Управе района города Москвы утверждено Постановлением правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП.
Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти (рис. 9.2.1).
........................................................
. Федеральные органы .
........................................................
│ ┌───────────────┐ │
│ │ Мэр Москвы │ │
│ └──────┬────────┘ │
│ ┌ - - - - - - - - - │ - - - - - - - - - ─┐ │
│ │ │
│┌──────┴─────┐ │ ┌─────┴──┴─┐
││ Московская │ ┌──────┴────────┐ │ Судебные │
││ городская │ │ Правительство │ │ органы │
││ Дума │ └──────┬────────┘ └──────────┘
│└────────────┘ │
┌┴───────────────────────┐ │
│ Территориальные органы │ │
│ федеральных органов ├ - ┤
│ исполнительной власти │ │
└────────────────────────┘ │
┌─────────────────────┼────────────────────┐
│ │ │
┌──┼───────────┐ ┌───┼────────┐ ┌─────┼────┐
┌─┴──┴──────────┐│ ┌─┴───┴───────┐│ ┌─┴─────┴───┐│
┌─┴──────────────┐││ ┌─┴────────────┐││ ┌─┴──────────┐││
│ Функциональные │├┘ │ Префектуры │├┘ │ Отраслевые │├┘
│ органы ├┘ │ ├┘ │ органы ├┘
└────────────────┘ └────────┬─────┘ └────────────┘
┌────┴───────┐
┌─┴───────────┐│
┌─┴────────────┐││
│Управы районов│├┘
│ ├┘
└──────────────┘
------ общее линейное руководство - - - - координация
Рис. 9.2.1. Состав органов государственной власти в Москве
Система местного самоуправления в Москве
В целях дальнейшего развития демократических преобразований и становления местного самоуправления в Москве в ноябре 2002 года был принят Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Он позволяет:
- сохранить статус Москвы как субъекта РФ и одновременно осуществить местное самоуправление на уровне районов с учетом особенностей городов федерального значения;
- использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов;
- обеспечить достаточную и необходимую централизацию городского управления, направленную на устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие города.
В соответствии с указанным Законом местное самоуправление в Москве определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению (непосредственно или через органы местного самоуправления) вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований. Местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских муниципальных образований в городе Москве путем проведения местных референдумов, выборов, собраний и конференций, проявления гражданской инициативы, через органы и иные формы местного самоуправления, создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.
Законом города Москвы установлены 125 внутригородских муниципальных образований, создаваемых в границах территорий районов. Таким образом, в каждом районе имеется и местный орган государственной власти - управа района, и органы местного самоуправления. Наименования муниципальных образований, сведения о составе их территорий вносятся в реестр муниципальных образований, который ведет уполномоченный орган власти города Москвы.
К вопросам местного значения относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования исходя из сочетания интересов жителей города Москвы и конкретного муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В новой редакции Устава и в Законе Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" заложен принцип, по которому за органами местного самоуправления закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности городского хозяйства могут успешно ими решаться. Закон определил 24 предмета ведения муниципального образования. Среди них:
- принятие планов и программ развития муниципального образования;
- утверждение положения о бюджетном процессе и местного бюджета, исполнение местного бюджета, утверждение отчета о его исполнении;
- установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, назначение и увольнение их руководителей;
- содействие организации регистрации животных;
- осуществление мероприятий по сохранению памятников истории и культуры местного значения;
- организация первичных мер пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций;
- во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля по вопросам использования земель, благоустройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности;
- информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления, содействие средствам массовой информации;
- организация и осуществление опеки и попечительства;
- принятие решений по охране прав и интересов несовершеннолетних;
- организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;
- содействие созданию и деятельности территориальных общин и органов территориального общественного самоуправления;
- содержание, использование и распоряжение жилищным фондом и нежилыми помещениями, находящимися в муниципальной собственности;
- организация содержания и эксплуатации объектов социальной сферы, находящихся в муниципальной собственности;
- содействие развитию малого бизнеса на территории муниципального образования.
Все остальные хозяйственные вопросы в районе (жилищные, коммунального хозяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания, здравоохранения и образования) решаются управами районов.
Органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий.
Органы местного самоуправления
внутригородских муниципальных образований Москвы
Закон города Москвы устанавливает, что каждое муниципальное образование формирует представительный орган местного самоуправления - муниципальное собрание и исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет.
Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав определяется уставом муниципального образования с учетом численности избирателей района. При числе избирателей до 50 тысяч число депутатов муниципального собрания устанавливается до 10, при числе избирателей свыше 100 тысяч - до 20 депутатов. Возглавляет его председатель.
Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования возглавляет руководитель муниципального образования (эта должность соответствует должности главы муниципального образования по Федеральному закону 2003 года). Он избирается на срок полномочий депутатов муниципального собрания и наделяется компетенцией по решению всех вопросов местного значения, кроме тех, которые отнесены к исключительному ведению муниципального собрания. В соответствии с уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность руководителя муниципалитета (соответствует должности главы местной администрации по Федеральному закону 2003 года). Он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования.
Закон города Москвы предусматривает использование различных моделей организации муниципальной власти:
- избрание руководителя муниципального образования может осуществляться непосредственно населением или муниципальным собранием из своего состава;
- руководитель муниципального образования может выполнять полномочия председателя муниципального собрания или возглавлять муниципалитет;
- предусматривается выполнение функций руководителя муниципалитета наемным менеджером, который назначается председателем муниципального собрания на конкурсной основе, и т.д.
Закон вступил в действие с 1 января 2003 года, в марте 2004 года прошли выборы депутатов муниципальных собраний и выборных должностных лиц местного самоуправления и на конституционной основе были сформированы органы местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований Москвы реализована модель, согласно которой (рис. 9.2.2) руководитель муниципального образования избирается муниципальным собранием из своего состава и является его председателем. Руководитель муниципалитета назначается на должность решением муниципального собрания из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение указанной должности.
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Население │
└──────────────────────┬────────────────────┘
\/ избирает
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Депутаты муниципального собрания ├─┐
└──────────────────────┬────────────────────┘ │
│ избирают │
\/ из своего состава │ назначают
┌───────────────────────────────────────────┐ │ по результатам
│ Руководитель муниципального образования - │ │ конкурса
│ председатель муниципального собрания │ │
└──────────────────────┬────────────────────┘ │
│
решение └ - - - ─┐ │
основных вопросов \/ \/
местного значения ┌───────────────────────────────┐
│ Руководитель муниципалитета │
│ (глава местной администрации) │
└──────────────────┬────────────┘
\/
┌───────────────────────────────┐
│ Муниципалитет │
│ (муниципальные служащие) │
└───────────────────────────────┘
Рис. 9.2.2. Наиболее распространенная модель
организации местной власти во внутригородских
муниципальных образованиях Москвы
Финансово-экономическая основа
местного самоуправления в Москве
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей муниципального образования. Перечень имущества, находящегося в собственности Москвы, передаваемого в собственность муниципальных образований, и порядок его передачи определяются законом города Москвы. К полномочиям органов государственной власти Москвы в области финансово-экономического обеспечения местного самоуправления относятся:
- регулирование отношений между бюджетом города и местными бюджетами;
- обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- законодательное определение источников доходов местных бюджетов и казначейское исполнение местных бюджетов на основании соглашений с органами местного самоуправления;
- установление и введение в действие местных налогов и сборов;
- предоставление финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации) местным бюджетам.
Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль его исполнения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно на основе применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание бюджетных услуг, устанавливаемых соответствующими органами государственной власти.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также дотаций, субвенций, субсидий и иных поступлений, предусмотренных федеральными законами и законами Москвы. В настоящее время в доходы местных бюджетов муниципальных образований города зачисляются два вида налогов: налог на имущество физических лиц и налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения.
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходования средств местных бюджетов в соответствии с предметами ведения муниципальных образований. Они также обеспечивают финансирование расходов в пределах средств, переданных муниципальному образованию из бюджета Москвы на выполнение отдельных полномочий города (государственных полномочий).
Подводя итоги, следует отметить, что становление местного самоуправления в Москве только начинается и многое еще предстоит сделать для его развития.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы причины, обусловившие изменение в 1991 году административно-территориального деления города Москвы и системы органов управления городом?
2. Каковы были особенности устройства системы органов власти в городе Москве в середине 1990-х?
3. Как изменился состав органов государственной власти с принятием Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" от 6 ноября 2002 года?
4. На каких территориях создаются внутригородские муниципальные образования в Москве?
5. Какие модели организации муниципальной власти предлагаются Законом в качестве организационной основы местного самоуправления в Москве?
6. По какой схеме осуществляется финансирование внутригородских муниципальных образований в Москве?
9.3. Законодательство и практика муниципального управления
в Санкт-Петербурге
Общая схема управления городом
Санкт-Петербург - второй по величине (после Москвы) город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.
Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их населения колеблется от 10 тысяч (Зеленогорск) до 142 тысяч человек (Колпино). Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортов (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов).
Поселки - это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность их населения колеблется от 106 человек (поселок Серово) до 30,8 тысяч человек (поселок Левашово). На территориях одних поселков (Понтонный, Металлострой) имеется развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.
Санкт-Петербург традиционно делится на районы. В настоящее время их насчитывается 18. За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения функционирования города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное - укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.
В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти - на уровне города и на уровне районов (рис. 9.3.1).
........................................................
. Федеральные органы .
........................................................
│ ┌─────────────────────────────┐ │
│ │ Губернатор Санкт-Петербурга │ │
│ └─────────────┬───────────────┘ │
│ ┌ - - - - - - - - - │ - - - - - - - - - ─┐ │
│ │ │
│┌──────┴─────────┐ │ ┌─────┴──┴─┐
││ Законодательное│ ┌──────┴─────────┐ │ Судебные │
││ Собрание │ │ Правительство │ │ органы │
││Санкт-Петербурга│ │Санкт-Петербурга│ └──────────┘
│└────────────────┘ └──────┬─────────┘
┌┴───────────────────────┐ │
│ Территориальные органы │ │
│ федеральных органов ├ - ┤
│ исполнительной власти │ │
└────────────────────────┘ │
┌──────────────┴─────────────────┐
│ Администрация Санкт-Петербурга │
└──────────────┬─────────────────┘
┌────────────┴────────────┐
│ Территориальные органы │
│ (администрации районов) │
└─────────────────────────┘
------ общее линейное руководство - - - - координация
Рис. 9.3.1. Состав органов государственной власти
в Санкт-Петербурге
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - высший и единственный законодательный орган государственной власти города. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 4 года. Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо города - губернатор, избираемый населением также на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти. Судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.
Территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) входят в состав администрации Санкт-Петербурга. Их формирует правительство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.
Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге
До 1997 года в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После реформирования местных советов в 1993 году местные представительные органы отсутствовали в городе почти 4 года.
Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23 июня 1997 года. В соответствии с ним на территории города как субъекта РФ было создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ в городской черте, 9 в городах-пригородах и 21 - в поселках. Первые выборы в муниципальные советы прошли в сентябре 1997 года и в начале 1998 года.
Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и органы государственной власти (управы), и органы местного самоуправления. На территории одного административного района Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.
Созданные муниципальные образования различаются по статусу, размеру территории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности; своему экономическому и налоговому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.
В городах-пригородах, как правило, существует автономная инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.
В пригородных поселках также есть своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большинства вопросов местного значения. Для разных поселков она различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительная часть населения. В силу этого органам местного самоуправления часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении задач местного значения, которые в рамках санкт-петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти.
Муниципальные округа в городской черте Санкт-Петербурга - многонаселенные, характеризующиеся, как правило, компактной территорией с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс. Эти муниципальные округа также неоднородны, численность их населения колеблется от 12 до 85 тысяч человек. Они различаются также по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и т.д.
Отмеченные различия порождают разницу в понимании миссии местного самоуправления, стратегии деятельности его органов, используемых технологий муниципального управления, усложняют задачу справедливого распределения финансовых ресурсов.
Первоначально Законом "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" для всех типов муниципальных образований был установлен унифицированный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий в себя 24 полномочия. Среди них:
- введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате налогов и сборов;
- принятие планов и программ развития муниципального образования;
- содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность;
- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
- владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;
- обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на его территории;
- текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;
- создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
- содержание и развитие муниципального транспорта и т.д.
Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе собственности, передаваемой органам местного самоуправления. Муниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помещения. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.
В дальнейшем произошла определенная дифференциация подхода к муниципальным образованиям разных типов. В соответствии с Законом "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 11 февраля 2000 года муниципальным образованиям, созданным в городах-пригородах и поселках, были переданы дополнительно 10 вопросов местного значения: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля соблюдения законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др. Законом Санкт-Петербурга от 10 октября 2000 года "О порядке определения органами местного самоуправления территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" в ведение муниципальных образований передан вопрос определения территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Однако даже эти небольшие по объему реально исполняемые полномочия местного самоуправления пересекаются с полномочиями территориальных управлений администрации Санкт-Петербурга. Это прежде всего полномочия, связанные с размещением объектов розничной торговли, осуществлением контроля розничной торговли и санитарного благополучия, а также полномочия в сфере благоустройства. Такое положение становится причиной осложнения отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. В то же время недостаточность объема полномочий у местной власти делает "нерентабельным" содержание ее органов.
Так, если в расходах консолидированного бюджета Санкт-Петербурга расходы по статье "Государственное и муниципальное управление" не превышают 3% всех расходов, то в бюджетах муниципальных образований на эту статью в 2002 году приходилось 27,2% всех расходов, а в бюджетах отдельных муниципальных образований значение колебалось от 12,4 до 63%.
Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге
В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления. Формы осуществления местного самоуправления определяются Уставом Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, выборы, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы местного самоуправления, другие формы.
К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:
- представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;
- глава муниципального образования (должность и порядок избрания могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);
- администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом;
- иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления.
Численный состав муниципальных советов устанавливается Законом Санкт-Петербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис. 9.3.2.
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Муниципальный совет ┌ - - - - - - ─┐│
│ Глава │
│┌─────────┐ ┌─────────┐ ┌─────────┐ ┌─────────┐│муниципального││
││ Депутат │ │ Депутат │ │ Депутат │ ... │ Депутат │ образования │
│└───┬─────┘ └─────────┘ └────┬────┘ └────┬────┘└ - - - - - - ─┘│
└────┼────────────────────────┼───────────────┼─────────────────────┘
┌────┼────────────────────────┼───────────────┼─────────────────────┐
│┌───┴───────┐ ┌──────┴────┐ ┌────┴──────┐ │
││Руководящая│ │Руководящая│ │Руководящая│ │
││ должность │ │ должность │ ... │ должность │ │
│└───────────┘ └───────────┘ └───────────┘ │
│ Администрация │
└───────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 9.3.2. Модель местного самоуправления
во внутригородском муниципальном образовании
Санкт-Петербурга
В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась практика, при которой, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет депутаты работают постоянно, выполняя задачи в пределах ведения местного самоуправления, а с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами. В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции: представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль ее деятельности, и муниципального чиновника, работающего в этой системе. Такая схема напоминает комиссионную модель местного самоуправления, существующую в США (см. раздел 1.9). Эта модель не предусмотрена Федеральным законом 2003 года и требует замены.
Финансово-экономическая основа
местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Закон "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" устанавливает финансово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует действующему законодательству.
Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет налоговых доходов (более 75%), их доля заметно менялась по годам. В условиях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной собственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные образования не могут адекватно планировать свои бюджеты.
В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петербурге низок. В 2001 году суммарное исполнение местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга составило примерно 3% доходов и расходов городского бюджета. Для сравнения: расходы территориальных управлений районов города составляют порядка 18,7% от бюджета Санкт-Петербурга.
Уровень обеспеченности расходов местных бюджетов собственными доходами варьируется: размер дотации одних муниципальных образований составляет до 80% от расходов бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4 - 6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются во много раз.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы административно-территориальное деление города и система органов государственной власти в Санкт-Петербурге?
2. Каковы основные типы муниципальных образований в Санкт-Петербурге?
3. Каков состав и порядок формирования органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге?
4. Каковы особенности и недостатки системы финансового обеспечения местного самоуправления в Санкт-Петербурге?
9.4. Направления совершенствования
муниципального управления в городах федерального значения
Дальнейшее совершенствование муниципального управления в Москве и Санкт-Петербурге предполагается осуществлять в контексте общих направлений реформирования местного самоуправления в РФ, предусмотренных Федеральным законом 2003 года, и с учетом специфических особенностей городов федерального значения, изложенных в разделе 9.1. Для этого потребуется внесение ряда существенных изменений в уставы Москвы и Санкт-Петербурга и в законы о местном самоуправлении в этих городах, устранение недостатков и решение проблем, отмеченных в разделах 9.2 и 9.3. Оптимальной для городов федерального значения представляется трехуровневая система публичной власти с двумя уровнями государственной власти (общегородской и в крупных районах или префектурах) и одним уровнем местного самоуправления.
Основные направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения приведены на рис. 9.4.1.
┌───────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────┐
│ Расширение │ │ Наделение внутригородских │
│ объема полномочий органов ├┐ ┌┤ муниципальных образований │
│ местного самоуправления ││ ││ адекватным объемом имущества│
│ ││ ││ и финансовыми средствами │
└───────────────────────────┘│ │└─────────────────────────────┘
┌───────────────┴────┴────────────┐
│ Основные направления │
│ совершенствования │
┌──┤ муниципального управления ├──┐
│ │ в городах федерального значения │ │
│ └─────────────────┬───────────────┘ │
┌─────────┴────────────────┐ │ ┌──────────────┴───────────────┐
│ Развитие территориального│ │ │ Совершенствование механизмов │
│ общественного │ │ │ финансового обеспечения │
│ самоуправления │ │ │ муниципальных образований │
└──────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘
┌──────────────┴─────────────┐
│ Формирование полноценных │
│ муниципальных образований │
│ на пригородных территориях │
└────────────────────────────┘
Рис. 9.4.1. Основные направления совершенствования
муниципального управления в городах федерального значения
Далее рассматривается каждое из этих направлений.
1. Расширение объемов полномочий органов местного самоуправления.
Принцип сохранения единства городского хозяйства не позволяет наделить внутригородские муниципальные образования всем объемом полномочий, предусмотренных Федеральным законом 2003 года для городских округов и даже для городских поселений. Тем не менее, по сравнению с существующим положением, объем этих полномочий может быть существенно расширен. В первую очередь это относится к следующим вопросам местного значения:
- содержание муниципального жилищного фонда на соответствующих территориях;
- организация благоустройства и озеленения территории;
- содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка на них указателей;
- создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения указанных объектов;
- осуществление контроля использования земель в границах муниципального образования;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
- организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);
- обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;
- организация обустройства мест массового отдыха локального значения;
- создание условий для предоставления транспортных услуг населению (размещение и оборудование остановочных пунктов);
- организация сбора бытовых отходов;
- вопросы опеки и попечительства;
- организация охраны общественного порядка муниципальной милицией (участковыми милиционерами).
На внутригородские муниципальные образования может быть возложен также ряд других полномочий, не перечисленных в Федеральном законе 2003 года, например:
- текущий ремонт и эксплуатация жилищного фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования;
- организация внешкольной работы с детьми и подростками на соответствующей территории, создание необходимых муниципальных учреждений;
- содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет местного бюджета, содействие благотворительности;
- участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.
Передача в компетенцию внутригородских муниципальных образований перечисленных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, позволит начать местные инициативы по обустройству территорий, улучшить оказание ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.
2. Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества.
Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующих имущественных комплексов.
Представляется нецелесообразным вводить в городах федерального значения муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные объекты. В то же время внутригородским муниципальным образованиям может быть передано право оформления краткосрочной аренды земельных участков для некапитальных объектов с последующей регистрацией в городских органах.
В собственность внутригородских муниципальных образований могут быть переданы объекты, имеющие местное значение, расположенные на территории внутригородского муниципального образования и преимущественно ориентированные на обслуживание населения: неприватизированный жилищный фонд и имущество, связанное с его содержанием; имущество, необходимое для содержания и благоустройства территории; предприятия социально-бытового назначения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта; другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.
Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления или городских органов и оформляться соответствующими договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.
3. Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований.
Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований обусловливает необходимость их соответствующего финансового обеспечения. Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов городов с учетом реального объема расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах (см. раздел 9.1). Однако не исключено закрепление за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и арендная плата за землю, налог на имущество физических лиц, часть налогов на малый бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи. Каждое такое решение требует отдельного рассмотрения.
Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 года.
4. Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах.
Для городов федерального значения создание эффективно действующей системы ТОС имеет большее значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований, о чем говорилось в разделе 9.1. Исходя из принципа субсидиарности решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять особое внимание развитию ТОС на своих территориях.
Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вместе с финансовыми ресурсами будет способствовать развитию демократических процессов в городах федерального значения.
5. Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях.
Как отмечалось, в состав городов федерального значения как субъектов РФ входят не только сами города Москва и Санкт-Петербург, но и пригородные территории с расположенными на них городами и поселками. Система местного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских территориях.
Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками доходов. Они не должны чем-либо отличаться от городских округов в других субъектах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой в других субъектах РФ. В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).
Вопросы для самоконтроля
1. По каким основным направлениям может совершенствоваться система муниципального управления в городах федерального значения?
2. Какие полномочия по жизнеобеспечению населения целесообразно закрепить за органами местного самоуправления в городах федерального значения и почему?
3. Какое имущество целесообразно передавать в собственность внутригородских муниципальных образований?
4. Какой может быть модель финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения?
5. Какое значение имеет для городов федерального значения развитие территориального общественного самоуправления?
Литература к главе 9
1. Ильин Д.Ю. О статусе главы местной власти // Вестник уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. N 2.
2. Москва. Управление развитием столичного мегаполиса. М.: Голден-Би, 2003.
3. Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения: Материалы круглого стола. М., 4 - 5 апреля 2002 г.
4. Организация управления административным округом столицы (информационно-справочное издание) / Под ред. В.Б. Зотова. М.: Прима-Пресс-М, 2000.
5. Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
6. Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" от 6 ноября 2002 года N 56. М.: Норма, 2003.
7. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" от 9 октября 2002 года N 51. М.: Норма, 2003.
8. Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23 июня 1997 года N 111-35 (в редакции от 15 декабря 2003 года).
9. Закон Санкт-Петербурга "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге" от 15 февраля 2000 года N 53-8.
10. Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 5 января 1996 года N 155-26 (в редакции от 10 июля 2001 года).
11. Закон Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" от 25 декабря 1996 года.
12. Устав города Москвы. М.: Норма, 2003.
13. Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года.
Глава 10. ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ
10.1. Сельская местность как объект
муниципального управления
Цели и задачи муниципального управления
в сельской местности
Общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности аналогичны городским и направлены на повышение качества жизни населения. В то же время, как отмечалось в главе 2, сельские населенные пункты по многим параметрам существенно отличаются от городских, что оказывает сильное влияние на систему муниципального управления.
Сельское поселение, как и городское, представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис. 10.1.1 и раскрываются в последующих разделах настоящей главы.
┌────────┐
│ Задачи │
└───┬────┘
┌────────────────┬────────┼────────┬────────────────┐
┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐│┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐
│ Поддержка ││ Регулирование │││ Содержание ││ Содержание │
│ сельско- ││землепользова- │││ и развитие ││ и развитие │
│ хозяйственного││ния, планировки│││ инженерной ││ социальной │
│ производства и││ и застройки │││инфраструктуры ││сферы поселений│
│агропереработки││ поселений │││ поселений │└───────┬───────┘
└───────┬───────┘└───────┬───────┘││ и сферы │ \/
│ │ ││ обслуживания │┌───────────────┐
│ │ │└───────┬───────┘│ Улучшение │
\/ \/ │ \/ │ возможностей │
┌───────────────┐┌───────────────┐│┌───────────────┐│ получения │
│ Развитие ││ Улучшение │││ Улучшение ││ образования, │
│ экономической ││ условий │││ обеспечения ││ медицинской │
│ и финансовой ││ расселения, │││ населения ││ помощи, │
│ базы сельских ││ жилищных │││ соответствую- ││ пользования │
│ поселений ││ условий, │││ щими услугами ││ учреждениями │
└───────────────┘│ комфортности ││└───────────────┘│ культуры, │
│ поселений ││ │ занятиями │
└───────────────┘│ │ физкультурой │
│ │ и спортом, │
┌──────────────────────────┴────────────────┐│ социальной │
│ Организация самоуправления, вовлечение ││ поддержки │
│ активной части сельских жителей в процесс ││ отдельных │
│ муниципального управления ││ граждан │
└───────────────────────────────────────────┘└───────────────┘
Рис. 10.1.1. Основные задачи муниципального управления
в сельской местности
Социально-демографические особенности сельской местности
Главной социально-демографической особенностью сельской местности является рассредоточенность населенных пунктов и малая (по сравнению с городскими) численность жителей. В экономической географии принято разделять сельские населенные пункты в зависимости от числа жителей на следующие группы:
- крупные - свыше 5 тысяч;
- большие - от 1 до 5 тысяч;
- средние - от 200 до 1000;
- малые - до 200 жителей.
По данным Всероссийской переписи населения, в 2002 году в сельских поселениях России проживало 38,7 миллиона человек, или 27% населения России. Число сельских населенных пунктов и жителей в них показано в табл. 10.1.1.
Таблица 10.1.1
Сельские населенные пункты РФ
|
Группировка сельских |
Число |
Число |
Число |
|
Всего сельских населенных |
155289 |
38738 |
100 |
|
Без населения |
13086 |
- |
- |
|
С числом жителей 10 и менее |
34003 |
168 |
0,4 |
|
11 - 50 |
38073 |
950 |
2,5 |
|
51 - 100 |
14901 |
1082 |
2,8 |
|
101 - 500 |
36308 |
8919 |
23,0 |
|
501 - 1000 |
10836 |
7571 |
19,5 |
|
1001 - 3000 |
6402 |
9996 |
25,8 |
|
Более 3000 |
1680 |
10052 |
26,0 |
Как видно из таблицы, свыше 13 тысяч населенных пунктов не имеют постоянного населения (заброшены) и в более чем 34 тысячах населенных пунктов проживает менее 10 жителей в каждом. Больше половины сельских жителей проживают в больших и крупных сельских населенных пунктах с числом жителей более 1 тысячи.
Социально-демографическая ситуация в сельской местности всегда характеризовалась своими специфическими особенностями, представленными на рис. 10.1.2.
┌──────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────┐
│ Характер расселения: │ │ Социально-демографическая структура │
│ рассредоточенность, │ │ населения, более низкий уровень жизни,│
│преобладание частного,├─┐│ уровень образования и квалификации │
│ односемейного │ │└──────────┬────────────────────────────┘
│ жилищного фонда │ │ │ ┌─────────────────────────┐
└──────────────────────┘ │ │ │ Более значительная роль │
┌──────────────────────┐ │ │ │исторических, культурных,│
│ Худшая транспортная │┌┴───────────┴┐ │ сословных (казачество), │
│ доступность и ││Специфические├─┤ национальных традиций │
│ обеспеченность ├┤ особенности ├┐└─────────────────────────┘
│ современными │└─┬──────────┬┘│┌─────────────────────────┐
│ средствами связи │ │ │ ││ Специфика форм │
└──────────────────────┘ │ │ ││ человеческого общения │
┌─────────────────────────┴─────────┐│ └┤ (зачастую все жители │
│ Характер местной экономики: земля ││ │ знают друг друга) │
│ как основной природный ресурс, ││ └─────────────────────────┘
│ значительная роль личных хозяйств ││ ┌─────────────────────────┐
│в производстве продукции, сезонный ││ │ Более низкий уровень │
│ характер занятости, высокая │└──┤ развития инженерной │
│ зависимость от │ │ и социальной │
│ природно-климатических условий │ │инфраструктуры поселений │
└───────────────────────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рис. 10.1.2. Специфические особенности
сельских поселений
В свое время в Программе КПСС была поставлена задача ликвидации существенных различий между городом и селом, но решить ее по понятным причинам не удалось.
Сельские поселения образуются, как правило, в непосредственной близости от объектов трудовой деятельности работников сельского хозяйства - продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны.
Определяющим обстоятельством в развитии сельских населенных пунктов является конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха экономической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отнесены к разряду градообразующих, т.е. определяющих жизнеспособность крупных сельских населенных пунктов.
Изменение социально-демографической ситуации в сельской местности характеризуется рядом негативных тенденций. В результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли в 90-е годы прошлого века инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе оказались в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация. Естественная убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тысяч человек). Коэффициент смертности на селе в расчете на 1 тысячу человек составляет 17%, что на 16% выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30 - 34 лет. Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.
Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 году уменьшилась на 285 тысяч человек (5,9%) и на начало 2001 года составила 4,6 миллиона человек. Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 годом удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56%. В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей. Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4 - 5% в год сокращается поголовье коров в личных подсобных хозяйствах.
Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала. Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем особенности сельских поселений в сравнении с городскими?
2. Каковы основные задачи муниципального управления в сельской местности?
3. Какими признаками характеризуется социально-демографическая ситуация в сельской местности?
10.2. Система самоуправления в сельской местности
Исторические традиции сельского самоуправления
Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, сходы (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались советы старейшин - лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).
Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели - добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.
Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с общими выборами на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовал обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение.
Основные функции дореволюционной российской сельской общины показаны на рис. 10.2.1.
┌─────────────────────────────┐
┌────────────┤ Функции сельской общины │
│ └─────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
│┌─────────────────┐ │ Справедливое распределение земли, │
├┤ Хозяйственно- ├─>│ регулирование и контроль за ее │
││ экономическая │ │ использованием. Организация │
│└─────────────────┘ │ сельскохозяйственного производства │
│ └───────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
│ │ Контроль и взимание государственных, │
│ │ земских и других сборов, взыскание │
│┌─────────────────┐ │ недоимок. Содержание дорог, мостов, │
││ Фискально- │ │ переправ. Содействие перевозке │
├┤ податная ├─>│ арестантов, чиновников при их разъездах. │
│└─────────────────┘ │ Принятие на постой военных и иных │
│ │ служащих людей │
│ └───────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐
││ │ │ Разбор гражданских дел. Суд по уголовным │
├┤ Судебная ├─>│ преступлениям, совершенным внутри общины │
││ │ │ (кроме тяжких), на основе местных обычаев │
│└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
│ │ Поддержание правопорядка, внутриобщинной │
│ │ дисциплины и общепринятых норм жизни. │
│ │ Задержание бродяг, беглых, дезертиров. │
│ │ Наблюдение за исполнением правил прописки.│
│┌─────────────────┐ │ Борьба с пожарами и другими стихийными │
├┤ Административно-├─>│ бедствиями. Предупреждение преступлений, │
││ полицейская │ │ задержание виновных, предварительное │
│└─────────────────┘ │ дознание, наказание за мелкие проступки │
│ │ (штраф, арест, порка). Отправка должников │
│ │ на принудительные работы │
│ └───────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
│ │ Объединение в борьбе за свои интересы │
│┌─────────────────┐ │ с государством, помещиками, другими │
├┤ Кооперативно- ├─>│ общинами. Взаимопомощь, в том числе и в │
││ социальная │ │ случае неурожая. Поддержка бедных, сирот, │
│└─────────────────┘ │ больных и одиноких стариков. Содержание │
│ │ больниц, богаделен, других общественных │
│ │ заведений │
│ └───────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐
││ Культурно- │ │ Организация досуга. Содержание школ, │
├┤ воспитательная ├─>│ библиотек, церквей. Проведение религиозных│
││ │ │ и других праздников и обрядов │
│└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐
││ │ │ Отношения с местными, волостными, │
└┤Представительская├─>│ уездными, губернскими светскими и │
│ │ │ церковными властями и учреждениями │
└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘
Рис. 10.2.1. Основные функции дореволюционной
российской сельской общины
Фактически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т.д.
Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой - официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного общества.
Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление в наши дни:
- "коллективный демократизм" - соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;
- допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;
- право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;
- право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);
- право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;
- невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.
Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу ей находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.
Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны: преобладание неформальных отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к существованию, стремление к самоуправлению.
Сельское самоуправление в современной России
Система управления и хозяйствования в сельской местности в СССР функционировала на основе колхозно-совхозного строя. Формально колхозная собственность считалась не государственной, а коллективной. Органами местной власти были выборные районные и сельские советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты. Однако на деле все решения по развитию сельскохозяйственного производства решались партийными органами. Подлинного самоуправления в сельской местности (как и в городской) не было.
После распада СССР в 90-х годах прошлого века в различных субъектах РФ сложились разные системы местного самоуправления в сельской местности, опирающиеся на одну из трех моделей (территориальную, поселенческую или двухуровневую), охарактеризованных в главе 1. В соответствии с этими моделями сложились следующие типы организации местного самоуправления на сельских территориях:
- сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;
- сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования "город-район";
- сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;
- сельские округа (волости, сельсоветы и т.п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существовали формально, не имели объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансировались по сметам расходов;
- сельские округа (волости, сельсоветы и т.п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действовали администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; их главы назначались главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществлялось по сметам расходов;
- сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. В них обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.
Очевидно, что возможности населения перечисленных сельских территорий при осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигается именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Опыт показал, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.
Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры - города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т.п.). Они объединяют органы государственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунктов.
Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районного уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государственных функций (рис. 10.2.2).
┌───────────┐
│ Функции │
└──────┬────┘
┌──────────────────────────────────┐│┌────────────────────────────┐
│ Обеспечение координации работы │││ Мобилизация сил и средств │
│ субъекта РФ с сельскими террито- │││ сельских территорий при │
│риями, обмен информацией, передача│├┤ чрезвычайных ситуациях │
│ решений органов власти субъекта ├┤└────────────────────────────┘
│ РФ "вниз" и отчетов "вверх" ││┌────────────────────────────┐
└──────────────────────────────────┘├┤ Участие в сборе налогов │
┌──────────────────────────────────┐│└────────────────────────────┘
│ Содействие в освоении сельской ├┤┌────────────────────────────┐
│ территории │││ Размещение территориальных │
└──────────────────────────────────┘├┤ структур органов │
┌──────────────────────────────────┐││ государственного управления│
│ Содействие в организации ││└────────────────────────────┘
│ государственных служб: почтовой, ├┤┌────────────────────────────┐
│ санитарной, пожарной и др. │├┤Содействие государственному │
└──────────────────────────────────┘││регулированию различных сфер│
┌──────────────────────────────────┐││ жизни сельского населения │
│ Содействие развитию ││└────────────────────────────┘
│ территориального общественного ├┤┌────────────────────────────┐
│ самоуправления │├┤ Организация рационального │
└──────────────────────────────────┘││ землепользования │
┌──────────────────────────────────┐│└────────────────────────────┘
│ Обеспечение избирательных ││┌────────────────────────────┐
│ кампаний и других мероприятий, ├┤│Организация деятельности │
│ организуемых органами │└┤муниципальных предприятий и │
│ государственной власти │ │учреждений в сельских │
└──────────────────────────────────┘ │поселениях │
└────────────────────────────┘
Рис. 10.2.2. Основные местные и государственные функции
органов местного самоуправления в сельской местности
Перспективы развития самоуправления в сельской местности
Система местного самоуправления в сельской местности должна кардинальным образом измениться после вступления в силу Федерального закона 2003 года. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы).
На базе сельских населенных пунктов с 1 января 2006 года функционирует 19736 муниципальных образований - сельских поселений, объединенных в 1805 муниципальных районов. Их количество по федеральным округам и по субъектам РФ приведено в Приложении 2. В одном сельском поселении может быть от 1 до 10 и более населенных пунктов, а в одном муниципальном районе - от 3 до 10 и более сельских поселений. Требования к установлению границ поселений и муниципальных районов были изложены в главе 1. Некоторое количество пригородных сельских населенных пунктов входит в состав городских округов. Кроме того, в состав муниципальных районов входит 2057 городских населенных пунктов (городов и поселков) со статусом городского поселения. Все это предопределяет достаточно сложную структуру муниципального управления на сельских территориях.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года N 131-ФЗ разграничил вопросы местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями и закрепил за каждым уровнем соответствующее имущество и источники доходов (см. главу 1).
За поселениями Законом закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например: организация инженерной инфраструктуры, дорожное хозяйство в границах населенных пунктов, содержание муниципального жилищного фонда, участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха, развития массовой физической культуры и спорта, охрана памятников истории и культуры местного значения, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройство и озеленение территорий, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т.п. Из вопросов перспективного характера за поселениями закрепляются: утверждение генеральных планов, установление правил землепользования и застройки, планирование застройки территории поселений, обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, организация строительства муниципального жилищного фонда и др.
На уровне муниципальных районов сосредоточено решение в основном задач межмуниципального характера, для которых необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, школьное образование (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), дошкольное воспитание, организация основных видов медицинской помощи и т.п. На муниципальные районы возлагается также решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов могут заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий с соответствующим финансированием. Например, сельские поселения могут содержать расположенные на их территориях школьные здания, детские сады, фельдшерско-акушерские пункты, участковые пункты милиции и др. В свою очередь, муниципальные районы могут осуществлять централизованные закупки топлива для населения, содержать и ремонтировать силами районных организаций дороги в границах сельских населенных пунктов, сельские котельные, теплотрассы, электрические сети и т.д. Каждое такое соглашение должно заключаться на принципах добровольности и требует обоснования целесообразности и эффективности.
Поселения и муниципальные районы должны самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними имуществом, самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы.
Многие субъекты РФ пришли к выводу о том, что большинство сельских поселений к началу 2006 года будут не готовы принять на себя вышеперечисленный объем полномочий, самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, эффективно распоряжаться муниципальным имуществом. В связи с этим Федеральным законом от 12 октября 2005 года N 129-ФЗ срок вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ в полную силу был перенесен на 1 января 2009 года, а до этого срока установлен переходный период. В переходный период законами субъектов РФ может быть предусмотрено решение вопросов местного самоуправления вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. Соответственно, последние в переходный период могут распоряжаться имуществом и исполнять бюджетные полномочия вновь образованных поселений. На момент выхода в свет настоящего учебника процесс передачи сельским поселениям полномочий, имущества и финансовых средств проходит в разных субъектах РФ с разной интенсивностью.
Основными задачами сельских поселений в переходном периоде должны быть:
- формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;
- формирование организационных структур местных администраций, их материально-техническое, организационно-методическое и информационное обеспечение;
- подготовка квалифицированных кадров для новых органов местного самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, земельно-имущественных отношений, юриспруденции и информатизации;
- привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.
Вопросы для самоконтроля
1. Какими возможностями в реализации функций местного управления обладала сельская община в дореволюционной России?
2. Какие типы сельских территорий (с позиций самоуправления) сложились в России к началу нынешнего столетия?
3. Какие функции выполняют органы местного самоуправления в сельской местности в соответствии с существующим законодательством?
4. Каковы направления реформирования системы местного самоуправления в сельской местности?
5. Какие задачи встают перед системой местного самоуправления в сельской местности в связи с реализацией Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?
6. Для чего потребовался переходный период перед вступлением в силу Федерального закона N 131-ФЗ?
10.3. Муниципальное регулирование экономики
в сельской местности
Экономическая ситуация в аграрном секторе
Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.
По данным Всемирного банка, в 2002 году Россия располагала 9% сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4%. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территорий и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.
Большинство сельскохозяйственных угодий России находится в зоне рискованного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.
В 90-е годы XX века сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их акционерными обществами и другими формами хозяйствования, в том числе фермерского. Этому процессу сопутствовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика постепенно превращается в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом - деградирующие, убыточные. Большинство сельских товаропроизводителей продолжает накапливать долги и не имеет ресурсов не только для технологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации.
После дефолта 1998 года в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных - снижаться. Исчерпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муниципальном уровне.
Роль сельскохозяйственной переписи
в развитии агропромышленного комплекса
Для объективной оценки экономической ситуации в сельской местности и разработки мер по ее улучшению большое значение имеет сельскохозяйственная перепись, проведенная в июле 2006 года. Это была масштабная кампания по исследованию российского аграрного сектора. Она проводилась впервые за последние 86 лет и охватила 47,5 тысяч крупных, средних и малых сельскохозяйственных предприятий и организаций (что составило 100,8% от числа объектов, предусмотренных в списках), 249,9 тысячи крестьянских и фермерских хозяйств (100%), 31,4 тысячи индивидуальных предпринимателей (104,9%), 80,2 тысячи некоммерческих объединений (100,1%) и 17,843 миллиона личных подсобных хозяйств (100,3%). Перепись затронула около 100 миллионов россиян. В кампании приняли участие без малого 200 тысяч заранее обученных переписчиков, среди которых преобладали представители сельской интеллигенции и студенты аграрных вузов. Из федерального бюджета на проведение переписи было выделено 6,5 миллиарда рублей.
Объем и качество собранной информации действительно уникальны. Перепись позволила выявить фактическое, а не только номинальное размежевание земель сельскохозяйственного назначения, определить истинную картину структуры сельскохозяйственного производства.
Так, по оценкам Россельхоза, в стране должно было быть 24 миллиона личных подсобных хозяйств. Но на поверку их оказалось значительно меньше - 17,8 миллиона. Зато индивидуальных предпринимателей и малых сельскохозяйственных предприятий на селе насчитали больше, чем предполагалось, - на 5% и 1,3% соответственно. Большая часть сельскохозяйственных земель принадлежит крупным и средним аграрным предприятиям (233,3 миллиона гектаров из 330 миллионов). Во владении фермеров находится около 25 миллионов, а личные подсобные хозяйства занимают 8,5 миллиона гектаров. При этом средний размер фермерского хозяйства приближается к 100 гектарам, а личного подсобного хозяйства в деревнях - к 52 соткам.
Во время переписи были обнаружены брошенные подворья, а местами даже опустевшие деревни. Земля есть, она обрабатывается. А кем - никто не знает. Проблемы с поиском хозяина возникали чаще всего в южных регионах России.
В целом проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи оценивается успешно. По расчетам экспертов, экономический эффект от переписи значительно перекроет инвестиции в ее проведение.
Кроме чисто отраслевых интересов агропромышленного комплекса, проведенная перепись позволит уточнить структуру инвестиций в развитие социальной инфраструктуры сельских муниципальных образований, более обоснованно подходить к планированию их развития. Составление полной картины сегодняшнего состояния аграрно-промышленного комплекса российской экономики будет способствовать повышению его конкурентоспособности, улучшению жизни и быта селян. Данные, полученные в результате переписи, станут основой долгосрочной государственной политики в отношении села, будут способствовать устойчивому развитию сельских территорий и эффективной реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК".
Государственное регулирование агропромышленного комплекса
Главные задачи государственного регулирования АПК - совершенствование законодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изменения Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства", который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение полномочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которого препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.
Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает переход земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрезмерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в развитие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских поселений. Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вертикально интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перерабатывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных издержек в цепочке производственных связей и позволит системно решить следующие задачи:
- вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель; обеспечение прав владельцев земельных долей;
- создание общих институциональных условий развития сельского хозяйства, в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяйственных предприятий и семейных хозяйств;
- увеличение государственной поддержки аграрного сектора;
- устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства с промышленностью;
- осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;
- рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и профессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;
- стимулирование эффективной работы в низовых производственных единицах интегрированных агропромышленных формирований;
- развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с региональными и муниципальными органами управления АПК;
- повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропромышленных структур в решении проблем развития сельской социальной инфраструктуры;
- стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводе из банкротства сельскохозяйственных предприятий.
Решающую роль в решении этих и других задач подъема сельского хозяйства и преобразования условий жизни в сельской местности должен сыграть приоритетный национальный проект "Развитие АПК".
Роль сельских органов местного самоуправления
в реализации аграрной политики
Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации приоритетного национального проекта и региональных программ развития АПК. Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ органы местного самоуправления взаимодействуют с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.
Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в том числе на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ. Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.
Наряду с поддержкой агропромышленного комплекса, большое значение для сельской экономики имеет поддержка малого бизнеса, особенно в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения. Развитие потребительской кооперации может положительно сказаться на организации закупок, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, особенно личных подсобных и фермерских хозяйств. Эта задача должна быть одной из приоритетных для органов местного самоуправления как сельских поселений, так и муниципальных районов.
Задачи сельской экономики по реализации
Федерального закона 2003 года
В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 года перед сельскими муниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые сложные задачи.
1. Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответствующей перечню решаемых вопросов местного значения. Потребуется принять от административных районов в собственность сельских поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эффективное использование муниципального имущества, создать в составе администраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуществом.
2. Формирование финансовой базы сельских поселений. Потребуется определить налоговый потенциал сельских поселений, организовать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаимодействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми органами, органами федерального казначейства, банками и другим финансово-кредитными организациями. В администрациях новых сельских поселений потребуется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными кадрами. Нельзя согласиться с предложениями некоторых субъектов РФ о передаче на постоянной основе разработки и исполнения бюджетов сельских поселений на уровень муниципальных районов, ибо такой подход фактически лишит органы местного самоуправления поселений их главных функций и снизит их ответственность перед населением.
3. Реформирование финансовой системы административных районов, преобразуемых в муниципальные районы. Объем финансовых ресурсов муниципальных районов существенно сократится в связи с направлением некоторой их части в бюджеты поселений.
4. Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности. В соответствии с Федеральным законом 2003 года органы местного самоуправления муниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального района формируется фонд финансовой поддержки поселений. Из него будут направляться дотации тем селам, уровень бюджетной обеспеченности которых окажется ниже критериального, определенного в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных доходов в расчете на 1 жителя должен обеспечивать сельским поселениям возможность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Средства районного фонда финансовой поддержки поселений формируются за счет субвенций из соответствующего регионального фонда. Распределение дотаций между ними утверждается решением представительного органа муниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации поселениям из районного фонда финансовой поддержки могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ. Аналогичным способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих муниципальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно оценить современное состояние агропромышленного комплекса в России?
2. В чем заключаются основные задачи инвестиционной и структурной политики в АПК?
3. В чем заключается содержание изменений в механизмах управления сельским муниципальным образованием при разработке и реализации целевых программ развития АПК?
4. Какое значение имеет развитие малого бизнеса и потребительской кооперации для сельской экономики?
5. Какие новые задачи в сфере экономики и финансов встают перед сельскими органами местного самоуправления в свете Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?
10.4. Муниципальное регулирование планировки,
застройки и жизнеобеспечения сельских поселений
Современная ситуация в системах жизнеобеспечения
сельских поселений
Как известно, уровень бытовой и коммунальной обустроенности основной массы сельских поселений существенно отличается от городских. Комплексная застройка и благоустройство характерны только для 10 тысяч сельских поселений. Частично обустроены примерно 50 тысяч, а более 90 тысяч не вовлечены в этот процесс.
Сельский жилищный фонд благоустроен значительно хуже городского. Основная часть жилищного фонда сельских домохозяйств не имеет элементарных коммунальных удобств. Водопровод есть в 36% поселений, центральное отопление - в 37%, канализация - в 30%, горячее водоснабжение - в 17% сельских жилых домов.
К началу 2001 года в сельской местности функционируют более 12,7 тысячи километров воздушных электрических линий и 3,9 тысячи трансформаторных подстанций, находящихся на балансе предприятий, которые отработали свой нормативный срок и требуют замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Более 30% линий электропередач, относящихся к муниципальной собственности, в результате сверхнормативной эксплуатации находится в ветхом, технически непригодном состоянии. Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей возросли на 20 - 25%, продолжительность перерывов в электроснабжении сельских объектов возросла до 75 часов в год.
В сельской местности эксплуатируется 258 тысяч км распределительных газовых сетей, газифицировано 13 миллионов домов (квартир), что составляет лишь около 28% от общего количества.
Централизованным водоснабжением пользуются жители 73 тысяч сельских поселений с населением 25,4 миллиона человек, или 64,8% сельского населения страны. Большинство систем водоснабжения не имеет необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды или оно работает неэффективно, 65% локальных водопроводов нуждается в реконструкции и 10% - в полном восстановлении. В результате 75% сельского населения вынуждены пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам и стандартам.
Основная масса сельского населения живет в условиях ограниченного информационного поля или вообще находится в условиях информационной изоляции. Треть сельских поселений не имеет телефонной связи, более половины учреждений социальной сферы и торгово-бытового обслуживания также не телефонизировано. Существующая телефонная сеть в сельских муниципальных образованиях физически изношена и устарела. Только 28% абонентов имеют автоматический выход на междугородные телефонные станции. В сельской местности всего 8,6 телефона на 100 человек (в городах - около 18). Это сдерживает развитие современных информационных систем и использование их ресурсов в целях социально-экономического развития села.
Сельская дорожно-транспортная сеть не соответствует растущим потребностям сельскохозяйственных товаропроизводителей, сдерживает интеграционные процессы, тормозит формирование в аграрном секторе рыночной инфраструктуры и препятствует организации выездных форм социального обслуживания сельского населения, развитию торгово-бытового и других видов сервиса. Из-за бездорожья свыше 40 тысяч сельских поселений остаются без автобусного сообщения.
В результате недостаточных инвестиций снизились объемы строительства объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельской местности, увеличился сверхнормативный износ их основных фондов, сопровождающийся интенсивным сокращением имеющихся объектов социальной сферы и систем жизнеобеспечения.
В связи с увеличением издержек и резким падением платежеспособного спроса сельского населения розничная торговая сеть на селе сократилась по сравнению с 1990 годом на 66%. Снизились объемы закупочной и производственной деятельности потребительской кооперации. Практически прекратила функционировать сеть предприятий бытового обслуживания. Осталось менее половины предприятий общественного питания по сравнению с 1990 годом.
Решение перечисленных проблем требует значительных инвестиций и длительного времени.
Деятельность органов местного самоуправления
в сфере жизнеобеспечения сельских поселений
Одной из важных задач муниципального управления в сельской местности является регулирование планировки и застройки сельских поселений. В соответствии с требованиями Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ и нового Градостроительного кодекса РФ каждый муниципальный район должен иметь утвержденную схему территориального планирования, а каждое сельское поселение - утвержденный генеральный план, правила землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования, иную документацию по планировке территории. Разработка такой документации требует времени, значительных финансовых средств и привлечения квалифицированных специалистов и организаций. Органы государственной власти субъектов РФ должны оказать сельским поселениям содействие в организации и финансировании этой работы.
Крайне важным является обеспечение гласности при рассмотрении градостроительной документации. Правила землепользования и застройки, определяющие политику органов местного самоуправления сельских поселений в этой сфере, должны согласно Закону в обязательном порядке пройти через публичные слушания до их утверждения.
Другой важнейшей задачей сельских поселений является содержание инженерной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность населенных пунктов. Основные решения в этой сфере должны приниматься представительными органами сельских муниципальных образований. Администрация сельского поселения (или по некоторым позициям администрация муниципального района на основе соглашения), как правило, наделяется следующими полномочиями:
- организация подготовки проектов застройки населенных пунктов, утверждение проектов и титульных списков строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контроль их соблюдения;
- организация за счет собственных средств и на долевых началах строительства и ремонта муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, дорог, привлечение в установленном порядке к дорожному строительству сельскохозяйственных и других предприятий и организаций;
- выполнение функций заказчика по строительству муниципальных объектов; назначение приемочных комиссий и утверждение актов приемки в эксплуатацию законченных строительных объектов;
- выдача разрешений на строительство на территории населенных пунктов жилых домов, объектов производственного и иного назначения; приостановка строительства, осуществляемого с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки;
- контроль работы транспортных предприятий и организаций на территории муниципального образования, согласование маршрутов и графиков движения транспорта, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организаций, действующих на подведомственной территории;
- организация работы предприятий связи, развитие радио- и телевещания;
- организация эксплуатации муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;
- распределение в установленном порядке муниципального жилищного фонда, ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление им жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, решение вопросов приватизации муниципальных домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности;
- принятие мер по обеспечению населения топливом;
- благоустройство населенных пунктов, привлечение на договорной основе к этой работе предприятий, учреждений, организаций, а также населения;
- контроль благоустройства производственных территорий в сельских поселениях, организация озеленения, охраны зеленых насаждений и водоемов, участие в создании мест массового отдыха граждан, присвоение наименований улицам и другим частям населенных пунктов, нумерация домов;
- координация планов розничного товарооборота организаций торговли в сельских поселениях, организация рынков и ярмарок;
- установление правил торговли, контроль соблюдения цен и правил торговли, санитарного состояния мест торговли;
- установление удобного для населения режима работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения;
- содержание кладбищ, обеспечение поддержания в надлежащем состоянии иных мест погребения.
Многие из перечисленных функций на практике выполняются местной сельской администрацией не в полном объеме или не выполняются совсем из-за недостатка бюджетных средств.
Государственная поддержка жилищного строительства
в сельской местности
Наиболее сложной и дорогостоящей из всех задач жизнеобеспечения сельских поселений является задача улучшения жилищных условий сельских жителей и обеспечения жилых домов коммунальными услугами. Решить эту задачу за счет самих жителей и средств местных бюджетов в современных условиях невозможно.
В целях улучшения жилищных условий сельских граждан, не обладающих достаточными собственными накоплениями, Правительством России была принята Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года", которая предусматривает:
- формирование финансовых, организационных и кредитно-финансовых механизмов приобретения и строительства жилья, включая механизмы ипотечного жилищного кредитования;
- создание механизмов, способствующих привлечению внебюджетных средств в жилищное строительство в сельской местности.
Средства федерального бюджета выделяются на безвозвратной основе субъектам РФ на условиях долевого финансирования, осуществляемого в порядке межбюджетных отношений, в виде субсидий гражданам на строительство (приобретение) жилья в сельской местности. Увеличение жилищного строительства на селе влечет за собой рост отраслей строительной индустрии - деревообработки, производства строительных материалов из местных сырьевых источников, металлоконструкций, повышает занятость населения. Новое жилье стимулирует приобретение новой бытовой техники и товаров длительного пользования.
Выполнение программных мероприятий позволит:
- улучшить жилищные условия более чем 141 тысяче сельских семей и повысить уровень коммунального обустройства жилья в сельской местности;
- сформировать систему ипотечного жилищного кредитования в сельской местности на базе государственных стандартов, разрабатываемых для создания системы ипотечного жилищного кредитования граждан, постоянно проживающих в сельской местности, порядок выдачи и погашения ипотечных жилищных кредитов, их обслуживания, а также механизм их рефинансирования;
- привлечь для финансового обеспечения внебюджетные источники финансирования, в том числе кредиты коммерческих банков.
Задачи органов местного самоуправления в сельской местности
в сфере жизнеобеспечения поселений,
вытекающие из Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ
Как отмечалось, в соответствии с Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ большинство вопросов жизнеобеспечения населения в сельской местности, включая вопросы планирования застройки поселений, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, связи и т.д., отнесено к вопросам местного значения поселений. Соответственно, финансирование их решения должно осуществляться из бюджетов поселений. Освоение новых функций органами местного самоуправления поселений является крайне сложной задачей. Для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, потребуется активная работа органов местного самоуправления поселений по выявлению и учету таких граждан и включению строительства жилья на территории конкретного поселения в состав мероприятий Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" и приоритетного национального проекта.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем состоят основные проблемы жизнеобеспечения сельских поселений?
2. Какими полномочиями обладают органы местного самоуправления в вопросах регулирования планировки и застройки сельских поселений?
3. Какими полномочиями обладают органы местного самоуправления в вопросах жизнеобеспечения сельских поселений?
4. В чем заключаются основные положения Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года"?
5. Какие новые задачи в сфере жизнеобеспечения сельских поселений встают перед органами местного самоуправления в связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?
10.5. Муниципальная социальная политика
в сельской местности
Современная ситуация в социальной сфере сельских поселений
Социальная инфраструктура в сельской местности, как и инженерная инфраструктура, существенно уступает городской.
По данным на начало первого десятилетия XXI века, в среднем по России на 100 сельских поселений приходится 26 детских дошкольных учреждений, 32 школы, 42 клуба, 30 учреждений здравоохранения. Значительная часть сельских населенных пунктов удалена от школ, больниц, объектов культуры на 10 - 20, а иногда и сотни километров и не имеет с ними регулярного транспортного сообщения.
За последнее десятилетие участковых больниц стало меньше на 1533 (на 32%), фельдшерско-акушерских пунктов - на 1901 (на 4%). На 10 тысяч человек в сельской местности приходится только 60,1 врачебной больничной койки (в городах - 134,5), обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями в расчете на 10 тысяч жителей на селе в 2,2 раза меньше, чем в городе.
Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,4 раза, а средним медицинским персоналом - в 1,9 раза по сравнению с городским населением.
Сеть физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений сократилась на 60%, их единовременная пропускная способность составляет 17% от норматива. Занимаются физкультурой и спортом всего 3 - 5% взрослого населения и 8 - 10% учащейся молодежи, тогда как в экономически развитых странах этот показатель достигает 40 - 60%.
Сеть дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 1990 годом сократилась на 40%. Из 24,3 тысячи детских дошкольных учреждений в 2001 году 85% являются малокомплектными (на 1 - 3 группы).
Количество детей, занимающихся в общественных дошкольных учреждениях, снизилось с 56 до 36%, тогда как в городе оно составляет 64%.
Закрытие сельских школ сопровождалось сокращением количества ученических мест на 3 тысячи при увеличении численности учащихся на 218 тысяч человек.
В результате сокращения сети общеобразовательных учреждений и отсутствия организованной доставки детей в школы в сельских поселениях обострилась проблема доступности общего образования.
За последние годы резко сократилась подготовка в сельских профессиональных училищах специалистов для агропромышленного комплекса. Если в 1991 году выпуск профессиональных кадров для АПК составил 228 тысяч человек, то в 2001 году - только 102 тысячи человек.
За последнее десятилетие число клубов и домов культуры сократилось на 23%, киноустановок - на 7%, библиотек - на 6%, библиотечный фонд уменьшился на 53 миллиона экземпляров (на 13%).
Финансирование социальной инфраструктуры в сельской местности традиционно осуществлялось по остаточному принципу. В то же время без развития социальной сферы не могут быть решены никакие другие задачи сельских поселений, включая задачи модернизации и развития агропромышленного комплекса.
Цели и задачи муниципальной социальной политики
в сельской местности
Муниципальная социальная политика в сельской местности должна быть ориентирована на достижение следующих целей:
- развитие социальной сферы сельских поселений, сокращение разрыва между городом и селом в уровне обеспеченности объектами социальной сферы;
- создание основ для повышения престижности проживания в сельской местности, содействие решению общегосударственных задач в области миграционной политики;
- расширение рынка труда в сельской местности путем создания условий для развития сельской экономики и роста доходов сельских жителей;
- создание условий для завершения передачи объектов социальной сферы сельскохозяйственными предприятиями и организациями в ведение органов местного самоуправления.
Для реализации этих целей необходимо решение следующих задач:
- стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высших и средних профессиональных учебных заведений, молодых специалистов;
- улучшение состояния здоровья сельского населения за счет повышения доступности и качества первичной медико-санитарной помощи;
- повышение роли физической культуры и спорта для предупреждения заболеваний, поддержания высокой работоспособности населения, профилактики правонарушений, преодоления распространения наркомании и алкоголизма;
- повышение образовательного уровня учащихся сельских школ, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями, обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;
- активизация культурной деятельности на селе;
- повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест.
Учитывая ограниченность средств бюджетов всех уровней, основные пути решения поставленных задач могут быть следующими:
- приоритетная государственная поддержка развития социальной сферы сельских поселений на федеральном и региональном уровнях;
- разработка и реализация эффективного экономического механизма, обеспечивающего содержание и эксплуатацию объектов социальной сферы села на уровне нормативных требований;
- повышение эффективности использования материально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования предприятий интегрированного типа, внедрения новых прогрессивных форм деятельности;
- создание условий для привлечения в социальную сферу села средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также других внебюджетных источников, содействие организации и функционированию малых предпринимательских структур в сфере социального обслуживания сельского населения;
- формирование правового и методического обеспечения социального развития села.
Деятельность сельских органов местного самоуправления
в социальной сфере
По сложившейся традиции представительные органы сельских муниципальных образований ежегодно утверждают программы развития социальной сферы в качестве составной части комплексных планов социально-экономического развития территорий. В составе местных бюджетов утверждаются расходы на содержание и развитие социальной сферы. Местная администрация сельского поселения и муниципального района (с возможностью взаимной передачи отдельных полномочий по соглашениям) наделена в социальной сфере следующими полномочиями:
- организация и координация работы учреждений социально-культурного назначения с учетом национально-культурных традиций населения, обеспечение их материально-техническими ресурсами, создание при школах фонда всеобуча за счет собственных и привлеченных средств; содействие организации трудового обучения и профессиональной ориентации школьников;
- внесение предложений в соответствующие органы об объявлении памятниками природы, истории и культуры объектов местного значения, находящихся на территории поселения и представляющих экологическую, историческую, культурную или научную ценность, охрана памятников истории и культуры и организация использования памятников, переданных в ведение органов местного самоуправления;
- оказание жителям помощи в назначении пенсий и пособий;
- организация для обеспечения занятости населения общественных оплачиваемых работ по благоустройству, строительству и ремонту дорог, зданий, сооружений и т.п. за счет средств местного бюджета и привлеченных средств;
- принятие мер по улучшению материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильца, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому, содействие устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения;
- принятие мер к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан;
- назначение опекунов и попечителей, контроль выполнения ими своих обязанностей;
- получение от расположенных на территории муниципального образования предприятий, организаций сведений о высвобождении работающих, рассмотрение сообщений руководителей предприятий, организаций по этим вопросам.
Изменение задач и функций сельских органов
местного самоуправления в социальной сфере в связи
с вступлением в силу Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ
В связи с вступлением в силу Федерального закона N 131-ФЗ задачи и функции сельских органов местного самоуправления существенно изменяются. Многие из ныне выполняемых ими функций не включены в перечни вопросов местного значения и приобретают статус государственных полномочий. К ним относятся в первую очередь вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан, а также финансирования расходов на обеспечение образовательного процесса. Последнее особенно важно для обеспечения бесперебойной выплаты заработной платы сельским учителям, снабжения сельских школ учебниками, методическими пособиями, компьютерной техникой.
За уровнем сельских поселений в социальной сфере закрепляются вопросы, не требующие крупных затрат, такие как:
- организация библиотечного обслуживания сельского населения с помощью библиотечного коллектора муниципального района;
- создание условий для организации досуга и обеспечения сельских жителей услугами организаций культуры (например, содержание сельского клуба);
- создание условий для массового отдыха сельских жителей и обустройство мест массового отдыха (скверы, парки, пляжи, игровые площадки и т.п.);
- оказание содействия органам местного самоуправления муниципальных районов в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями сельских поселений.
За муниципальными районами закрепляется предоставление сельским жителям широкого спектра образовательных и медицинских услуг, опека и попечительство, организация библиотечного обслуживания сельских поселений.
Такое разграничение функций требует тщательной проработки вопросов обеспечения содержания и ремонта сельских школ и детских дошкольных учреждений, особенно в малочисленных сельских населенных пунктах, а также содержания в сельских поселениях пунктов оказания первичной медико-санитарной помощи.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие цели преследует социальная политика в сельской местности?
2. В чем специфика современных задач социальной политики в сельской местности?
3. Какими полномочиями наделена сельская администрация в области социально-культурного обслуживания и социальной защиты населения?
Литература к главе 10
1. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. Ростов-на-Дону: МарТ, 2001.
2. Иванов К.П. Проблемы этнической географии / Под ред. А.И. Чистобаева. СПб.: СПбГУ, 1998.
3. Конкурентоспособность предприятий и территорий в меняющемся мире. Тезисы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 5 - 6 декабря, 2002. Екатеринбург, 2002.
4. Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.: Муниципальная власть, 1999.
5. Петриков А. Актуальные проблемы экономической и социальной политики в аграрной сфере // Аграрная реформа. Экономика и право. 2002. N 6.
6. Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. М.: Муниципальная власть, 2000.
Приложение 1
Перечень основных федеральных правовых актов,
связанных с реформой местного самоуправления
(по состоянию на сентябрь 2006 года)
|
Дата и N |
Наименование |
|
Федеральные законы |
|
|
6 октября |
ФЗ "Об общих принципах организации местного |
|
14 ноября |
ФЗ "О государственных и муниципальных |
|
21 декабря |
ФЗ "О приватизации государственного |
|
4 июля |
ФЗ "О внесении изменений и дополнений в |
|
19 июня |
ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях |
|
12 августа |
ФЗ "О внесении изменений в статью 82 Федерального |
|
20 августа |
ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс |
|
22 августа |
ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты |
|
2 января |
ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. |
|
23 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон |
|
29 декабря |
Жилищный кодекс Российской Федерации |
|
29 декабря |
ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса |
|
29 декабря |
Градостроительный кодекс Российской Федерации |
|
29 декабря |
ФЗ "О введении в действие Градостроительного |
|
29 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты |
|
30 декабря |
ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций |
|
30 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в некоторые |
|
29 июня |
ФЗ "О внесении изменений в статью 80 Федерального |
|
21 июля |
ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, |
|
21 июля |
ФЗ "О государственной регистрации уставов |
|
21 июля |
ФЗ "О концессионных соглашениях" |
|
12 октября |
ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 |
|
27 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс |
|
31 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные |
|
31 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные |
|
31 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О |
|
31 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О |
|
31 декабря |
ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс |
|
2 февраля |
ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные |
|
17 апреля |
ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс |
|
3 июня |
ФЗ "О введении в действие Водного кодекса |
|
Иные федеральные акты |
|
|
22 мая |
Постановление Правительства РФ "О мерах по повышению |
|
6 ноября |
Постановление Правительства РФ "О квалификационных |
|
31 декабря |
Постановление Правительства РФ "Об утверждении |
|
1 июня |
Постановление Правительства РФ "О ведении |
|
27 августа |
Приказ Министерства финансов РФ "О методических |
|
25 февраля |
Приказ Министерства регионального развития РФ. |
|
25 февраля |
Приказ Министерства регионального развития РФ. |
|
29 июля |
Приказ Минздравсоцразвития России "Об утверждении |
|
19 августа |
Приказ Минюста России "Об утверждении Инструкции о |
|
23 августа |
Приказ Минюста России "Об утверждении форм докумен- |
|
24 августа |
Приказ Минюста России "Об утверждении Положения о |
|
14 декабря |
Постановление Правительства РФ "О предоставлении |
|
21 января |
Постановление Правительства РФ "Об утверждении |
|
6 февраля |
Постановление Правительства РФ "О порядке проведения |
Приложение 2
Количество и статус муниципальных образований
Российской Федерации
|
Субъект РФ |
Всего муниципальных образований |
|||||
|
2002 |
На 1 марта 2005 года |
|||||
|
Всего, |
Город- |
Муници- |
Городские |
Сельские |
||
|
Центральный федеральный округ |
||||||
|
г. Москва |
1 |
125 |
- |
- |
- |
- |
|
Белгородская |
22 |
338 |
1 |
21 |
28 |
288 |
|
Брянская |
482 |
287 |
7 |
27 |
30 |
223 |
|
Владимирская |
74 |
55 |
12 |
8 |
29 |
6 |
|
Воронежская |
547 |
535 |
3 |
31 |
30 |
471 |
|
Ивановская |
27 |
180 |
6 |
21 |
25 |
128 |
|
Калужская |
49 |
319 |
2 |
24 |
31 |
262 |
|
Костромская |
31 |
303 |
6 |
24 |
12 |
261 |
|
Курская область |
511 |
540 |
5 |
28 |
27 |
480 |
|
Липецкая |
324 |
331 |
2 |
18 |
6 |
305 |
|
Московская |
73 |
376 |
36 |
36 |
114 |
190 |
|
Орловская |
267 |
367 |
3 |
24 |
16 |
224 |
|
Рязанская |
29 |
295 |
4 |
25 |
31 |
235 |
|
Смоленская |
27 |
350 |
2 |
25 |
297 |
26 |
|
Тамбовская |
353 |
352 |
7 |
23 |
13 |
309 |
|
Тверская |
43 |
406 |
5 |
36 |
44 |
318 |
|
Тульская |
26 |
179 |
3 |
23 |
41 |
112 |
|
Ярославская |
19 |
99 |
2 |
17 |
22 |
58 |
|
Итого по округу |
2905 |
5334 |
106 |
411 |
796 |
3896 |
|
Северо-Западный федеральный округ |
||||||
|
г. Санкт- |
111 |
111 |
- |
- |
- |
- |
|
Республика |
19 |
120 |
2 |
16 |
22 |
80 |
|
Республика Коми |
21 |
169 |
9 |
11 |
6 |
143 |
|
Архангельская |
26 |
253 |
5 |
22 |
26 |
200 |
|
Вологодская |
28 |
372 |
2 |
26 |
23 |
321 |
|
Калининградская |
22 |
38 |
18 |
4 |
6 |
10 |
|
Ленинградская |
29 |
222 |
1 |
17 |
62 |
142 |
|
Мурманская |
24 |
42 |
14 |
5 |
13 |
10 |
|
Новгородская |
22 |
290 |
1 |
21 |
24 |
244 |
|
Псковская |
28 |
244 |
2 |
24 |
26 |
192 |
|
Ненецкий |
21 |
21 |
1 |
1 |
1 |
18 |
|
Итого по округу |
351 |
1882 |
55 |
147 |
209 |
1360 |
|
Южный федеральный округ |
||||||
|
Республика |
55 |
57 |
2 |
7 |
5 |
43 |
|
Республика |
750 |
740 |
10 |
41 |
8 |
681 |
|
Республика |
0 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Кабардино- |
132 |
132 |
3 |
10 |
7 |
112 |
|
Республика |
116 |
128 |
1 |
13 |
2 |
112 |
|
Карачаево- |
84 |
96 |
2 |
8 |
5 |
81 |
|
Республика |
116 |
114 |
1 |
8 |
5 |
100 |
|
Чеченская |
- |
234 |
2 |
15 |
3 |
214 |
|
Краснодарский |
48 |
426 |
11 |
37 |
26 |
352 |
|
Ставропольский |
304 |
330 |
9 |
26 |
14 |
281 |
|
Астраханская |
154 |
176 |
2 |
11 |
12 |
151 |
|
Волгоградская |
39 |
489 |
6 |
33 |
35 |
415 |
|
Ростовская |
55 |
163 |
12 |
43 |
18 |
390 |
|
Итого по округу |
1853 |
3385 |
61 |
252 |
140 |
2932 |
|
Приволжский федеральный округ |
||||||
|
Республика |
978 |
1020 |
9 |
54 |
15 |
942 |
|
Республика |
17 |
170 |
3 |
14 |
17 |
136 |
|
Республика |
470 |
459 |
1 |
22 |
17 |
419 |
|
Республика |
928 |
997 |
2 |
43 |
38 |
914 |
|
Удмурдская |
30 |
341 |
5 |
25 |
12 |
299 |
|
Чувашская |
26 |
317 |
5 |
21 |
7 |
284 |
|
Кировская |
45 |
512 |
6 |
39 |
64 |
403 |
|
Нижегородская |
594 |
660 |
4 |
48 |
79 |
529 |
|
Оренбургская |
578 |
613 |
9 |
35 |
4 |
565 |
|
Пензенская |
407 |
431 |
5 |
28 |
22 |
376 |
|
Пермская |
48 |
326 |
5 |
36 |
54 |
231 |
|
Самарская |
37 |
342 |
10 |
27 |
13 |
292 |
|
Саратовская |
41 |
439 |
4 |
38 |
42 |
355 |
|
Ульяновская |
24 |
167 |
4 |
21 |
31 |
111 |
|
Коми-Пермяцкий |
7 |
37 |
0 |
6 |
1 |
30 |
|
Итого по округу |
4230 |
6831 |
72 |
457 |
416 |
5886 |
|
Уральский федеральный округ |
||||||
|
Курганская |
459 |
458 |
2 |
24 |
13 |
419 |
|
Свердловская |
72 |
93 |
67 |
5 |
5 |
16 |
|
Тюменская |
306 |
319 |
5 |
21 |
0 |
293 |
|
Челябинская |
325 |
317 |
16 |
27 |
28 |
246 |
|
Ханты- |
22 |
105 |
13 |
9 |
26 |
57 |
|
Ямало-Ненецкий |
13 |
58 |
6 |
7 |
7 |
38 |
|
Итого по округу |
1197 |
1350 |
109 |
93 |
79 |
1069 |
|
Сибирский федеральный округ |
||||||
|
Республика |
10 |
103 |
1 |
10 |
0 |
92 |
|
Республика |
23 |
296 |
2 |
21 |
23 |
250 |
|
Республика Тыва |
21 |
142 |
2 |
17 |
4 |
119 |
|
Республика |
104 |
101 |
5 |
8 |
9 |
79 |
|
Алтайский край |
764 |
797 |
12 |
60 |
5 |
720 |
|
Красноярский |
574 |
559 |
18 |
42 |
38 |
461 |
|
Иркутская |
37 |
392 |
9 |
27 |
67 |
289 |
|
Кемеровская |
34 |
223 |
16 |
18 |
22 |
167 |
|
Новосибирская |
454 |
490 |
5 |
30 |
26 |
429 |
|
Омская область |
33 |
424 |
1 |
32 |
26 |
365 |
|
Томская область |
20 |
140 |
4 |
16 |
3 |
117 |
|
Читинская |
32 |
376 |
4 |
28 |
42 |
302 |
|
Агинский |
42 |
42 |
0 |
3 |
4 |
35 |
|
Таймырский |
4 |
5 |
0 |
1 |
2 |
2 |
|
Усть-Ордынский |
6 |
83 |
0 |
6 |
0 |
77 |
|
Эвенкийский |
24 |
25 |
0 |
1 |
0 |
24 |
|
Итого по округу |
2182 |
4198 |
79 |
320 |
271 |
3528 |
|
Дальневосточный федеральный округ |
||||||
|
Республика Саха |
35 |
448 |
2 |
34 |
52 |
360 |
|
Приморский край |
39 |
179 |
12 |
22 |
26 |
119 |
|
Хабаровский |
224 |
236 |
2 |
17 |
29 |
188 |
|
Амурская |
339 |
320 |
9 |
20 |
19 |
272 |
|
Камчатская |
10 |
39 |
2 |
7 |
5 |
25 |
|
Магаданская |
66 |
53 |
1 |
8 |
25 |
19 |
|
Сахалинская |
19 |
19 |
19 |
0 |
0 |
0 |
|
Еврейская |
8 |
36 |
1 |
5 |
12 |
18 |
|
Корякский |
29 |
33 |
1 |
4 |
1 |
27 |
|
Чукотский |
9 |
53 |
1 |
8 |
7 |
37 |
|
Итого по округу |
778 |
1416 |
50 |
125 |
176 |
1065 |
|
Итого по |
13496 |
24396 |
532 |
1805 |
2057 |
19736 |
Примечания.
1. Данные за 2002 год взяты из Аналитического вестника Государственной Думы (комитет по вопросам местного самоуправления, выпуск 13, часть 1). При этом исправлено ошибочно показанное количество муниципальных образований по Кемеровской области. Данные на 1 марта 2005 года взяты из рабочих материалов Министерства регионального развития РФ.
2. Общее число муниципальных образований по РФ не включает в себя муниципальные образования Республики Ингушетии.
3. По Москве и Санкт-Петербургу количество муниципальных образований показано без разделения по типам.
ГЛОССАРИЙ
Административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, в котором находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
Бюджетные услуги (применительно к муниципальному управлению) - муниципальные услуги, финансирование которых полностью или частично осуществляется из средств местного бюджета.
Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно и не требует вмешательства органов государственной власти.
Городское поселение - город или поселок, в котором осуществляется местное самоуправление.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
Город федерального значения (применительно к муниципальному управлению) - город, в котором местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях.
Градообразующая сфера - совокупность предприятий и организаций, расположенных на территории поселения, продукция которых в основном реализуется за его пределами в рамках территориального разделения труда.
Градообслуживающая сфера - совокупность предприятий и организаций, основная часть продукции и услуг которых реализуется внутри поселения и обеспечивает его функционирование и развитие.
Градостроительный регламент - совокупность установленных правилами землепользования и застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях.
Дотация - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из других уровней бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе.
Инфраструктура поселения - комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие поселения. Подразделяется на инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру.
Кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
Маркетинг территории муниципального образования - деятельность органов местного самоуправления по привлечению инвестиций на территорию муниципального образования путем наиболее полного раскрытия его инвестиционного потенциала.
Межселенная территория - часть территории муниципального района, находящаяся вне границ поселений.
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Местное сообщество - население муниципального образования, объединенное коллективными интересами по решению вопросов местного значения.
Местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно, в соответствии с действующим законодательством.
Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Муниципальная деятельность - деятельность населения муниципального образования и (или) органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Муниципальная казна - средства местного бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Муниципальная политика - система целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Муниципальная экономика - совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения на местном уровне, и отношений по их использованию.
Муниципальное имущество - имущество, находящееся в собственности местного сообщества.
Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.
Муниципальное предприятие - предприятие, собственником имущества и учредителем которого является муниципальное образование.
Муниципальное управление - управление муниципальной деятельностью.
Муниципальное учреждение - учреждение, собственником имущества и учредителем которого является муниципальное образование.
Муниципальные минимальные социальные стандарты - устанавливаемые органами местного самоуправления минимальные нормы и нормативы предоставления муниципальных услуг по объему, качеству и срокам (периодичности).
Муниципальные услуги - услуги, которые должны предоставляться в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность.
Муниципальные финансы - совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.
Муниципальный долг - обязательства, возникающие из муниципальных займов или гарантий.
Муниципальный заказ - система финансирования расходов местного бюджета через заключение муниципальных контрактов, совокупность муниципальных контрактов.
Муниципальный контракт - договор, заключаемый органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими или юридическими лицами на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.
Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Правила землепользования и застройки - нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости на территории поселений.
Расходные обязательства (муниципального образования) - обусловленная законом или иным нормативным актом, договором или соглашением обязанность муниципального образования предоставлять средства местного бюджета физическим или юридическим лицам, органам государственной власти и иным субъектам.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых осуществляется местное самоуправление.
Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из бюджетов других уровней на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.
Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
2. Основные положения аудита
3. Задание ’1 Горащенко Екатерины менедмент Упражнение 1
4. публичные экономические отношения связанные с процессом аккумулирования распределения и использования це
5. Вариант 4 в НУ не признаются объектами НМА организационные расходы; деловая репутация организации 2; 4
6. I-{{113}}; KB; S- Профиль метрической резьбы изображен на рисунке 1 2 3 4 -3; -4; -2; -1
7. Внешняя политика при Екатерине Великой
8. Общая структура цитология и кариология рака
9. ревматология для сдачи практических навыков студентов 4 курса по специальности общая медицина
10. Christina Aguilera biography
11. так семь часов семь утра вставать пора словно боясь что их никто не послушает
12. 1Описание установки- Используемый в работе прибор содержит измерительную часть включающую в себя миллисек
13. Тема Название темы Фонд социального страхования РФ ~ проблемы и п
14. Мета роботи Вивчити будову принцип дії та дослідити тягові характеристики електромагнітів постійного
15. Культурное строительство в СССР в 20-30 годы1
16. Производственные силы Украины
17. Опека и попечительство по римскому праву
18. 1озолыклотримозоллоратадин кандибенеканестен кетоназолнизорал ороназолитронанозирунин руминозкор
19. Шляпное сражение Познавательно развлекательная программа Дата проведения- 202128 октября 2005г.html
20. Конструкционные углеродистые стали и сплавы