Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 45
Зазнаев О.И. Дихотомия versus трихотомия: проблема типологии систем правления в политологии
УДК 32.001
Дихотомия versus трихотомия: проблема типологии систем правления в политологии
Зазнаев О.И.
В отечественной научной литературе существует согласие по поводу содержания понятия «форма правления». Обычно под ней понимают порядок формирования высших органов власти и взаимоотношения между ними (1). Вместе с тем встречается узкая и широкая трактовка этого понятия. Первая позиция сводится к тому, что характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, а точнее – от определения правового положения одного высшего органа государственной власти – главы государства (2). Сторонники широкого подхода в это понятие включают отношения между государством и населением, между высшими государственными органами, между этими органами и центрами экономической и политической власти, политическую среду, в которой реализуются эти отношения (3). В.Е.Чиркин отвергает обе трактовки, поскольку, по его мнению, «узкое определение не раскрывает всех существенных сторон формы государства, широкое – выходит за пределы формы» (4). Он предлагает такую дефиницию: форма правления – «это способ управления государством, включающий структуру и взаимоотношения органов государства, а также формы их прямых и обратных связей с населением» (5).
В отечественной юридической и политологической литературе термин «форма правления (государства)» прочно прижился. Широко используются такие понятия как «монархическая форма правления», «республиканская форма правления», «президентская форма правления», «парламентарная (или парламентарная) форма правления», «смешанная (или полупрезидентская) форма правления». Как правило, классификация форм правления выглядит так: государства делятся на монархии и республики; монархии, в свою очередь, подразделяются на абсолютные, дуалистические и парламентарные, а республики – на президентские, парламентские и смешанные (полупрезидентские). По моему мнению, этот прочно укоренившейся взгляд на формы правления нуждается в пересмотре по двум причинам.
Во-первых, как справедливо пишет Н.А.Сахаров, более корректно с точки зрения научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, парламентской системах правления, отличая их тем самым от форм правления; при этом вполне приемлемо традиционное толкование понятия «форма правления», которая может быть республиканской или монархической (6). Эту мысль развивает С.Г.Паречина, отмечая, что не следует смешивать понятия "форма правления" и "система правления" (выделено мною – О.З.), поскольку первое определяет выборные или наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе – тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными или законодательными органами (7). Форма правления – основа формирования высшей государственной власти в той или иной политической системе, которая бывает выборной или наследственной. Политическое содержание термина «система правления» (или более-менее тождественного ему термина «система власти») обозначает, в первую очередь, тот или иной тип соотношения прерогатив между исполнительными и законодательными органами государственной власти (8).
Мне представляются убедительными приведенные аргументы. Действительно, понятие «форма правления» отражает лишь внешний, формально-юридический аспект государства, связанный с процессом передачи верховной власти – путем наследования или выборов (населением, парламентом или специально создаваемым органом). Понятие «система правления» характеризует не только формально-юридическую, но и фактическую сторону государства, которая существует в виде сложной системы взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. Система правления представляет собой способ организации власти по горизонтали – между верховными государс твенными органами.
Во-вторых, если рассматривать реальные (а не «бумажные») властные полномочия разных государственных институтов, то обнаружится, что различия между конституционной (ограниченной) монархией и парламентской республикой заключается лишь в том, что монархи лишены прежней полноты власти (они «царствуют, но не правят») и отли чаются от президентов в парламентской системе только наследованием своего поста. При этом сходным для конституционной монархии и парламентской республики является механизм формирования и ответственности правительства, а также механизм функционирования двух систем. Поэтому современная западная политология рассматривает конституционную монархию не как разновидность монархии, а как разновидность парламентской системы. Конституционная (парламентская) монархия и парламентская республика оказываются в одной типологической группе (парламентская система). Следовательно, классификация систем правления (в отличие от классификации форм правления) будет выглядеть так: президентская система, парламентская система, полупрезидентская система и др.
Итак, я настаиваю на разграничении понятий «форма правления» и «система правления» и предпочитаю использовать в данной статье термин «система правления», отражающий политико-правовую сторону государства.
В юридической науке на протяжении длительного времени было принято делить системы правления демократических государств на президентские и парламентские. Существование этих двух типов никто не подвергал и не подвергает сомнению. Возражение вызывают критерии классификации и, как следствие этого, – количество получаемых типов и их признаки. Три десятилетия назад политологи «бросили вызов» традиционному делению на два типа и существенно пересмотрели классификацию. Как пишет один из западных исследователей, «парламентско-президентская дихотомия провалилась» (9). Одни авторы настаивают на существовании трех типов (президентский, парламентский, полупрезидентский), другие – пяти типов (президентский, парламентский, президентско-парламентский, премьерско-президентский, ассамблейно-независимый). Не все согласились с отказом от дихотомического деления систем правления. Как отмечал М.Дюверже, юристы «продолжают чтить только две священные коровы – парламентский режим и президентский режим» (10). Нет единства и в стане политологов.
Первым, кто отошел от дихотомического деления систем демократического правления, был Дюверже. Он предложил ввести новую категорию, назвав ее полупрезидентской системой (11). В литературе эта система правления характеризуется дуализмом исполнительной власти: «всенародно избранный на фиксированный срок президент существует наряду с премьер-министром и кабинетом, которые несут ответственность перед парламентом» (12). В западной политической науке подобного рода системы правления называют разными терминами: система биполярной (двойственной) исполнительной власти, система разделенной исполнительной власти, парламентско-президентская республика, квази-парламентская форма правления, премьер-президентская форма, смешанная форма правления, президенциалистский режим. В отечественной политологии и юриспруденции полупрезидентскую систему обычно именуют смешанной.
Понятие «полупрезидентская система» прочно вошло в политическую науку Запада, однако сразу же после появления стало подвергаться критике. Оппоненты полупрезиденциализма продолжали настаивать на двухчленной типологии систем правления. Среди них – известный американский политолог А.Лейпхарт. Рассмотрим подробнее его классификацию систем правления (13) и попытаемся выяснить, прав ли автор.
В основе типологии Лейпхарта лежат три (по его словам, «дихотомических») критерия, что приводит к образованию 8 форм, из которых чистыми являются президентская и парламентская, а остальные 6 – смешанными, комбинирующими президентские и парламентские характеристики, причем из них три реализованы в политической практике, а три являются гипотетическими (см. таблицу ниже).
Типология парламентской, президентской и смешанной форм демократии с некоторыми примерами из практики (автор – А.Лейпхарт)
|
Коллегиальная исп. власть |
Единоличная исп. власть |
|||
|
Зависит от доверия легислатуры |
Не зависит от доверия легислатуры |
Зависит от доверия легислатуры |
Не зависит от доверия легислатуры |
|
|
Исполнительная власть выбирается легислатурой |
Чистый парламентаризм: Большинство западноевропейских демократий Австралия Канада Франция (1986-88) Индия Израиль Ямайка Япония Малайзия Новая Зеландия Турция Нигерия (1960-66) |
Швейцария |
Нет примеров из практики A |
Ливан |
|
Исполнительная власть выбирается избирателями |
Нет примеров из практики B |
Кипр (1960-63) Уругвай (1952-67) |
Нет примеров из практики C |
Чистый президенциализм: Большинство латиноамериканских демократий Кипр Франция (Пятая республика кроме 1986-88) Нигерия (1979-83) Филиппины Южная Корея Соединенные Штаты |
Источник: Lijphart A. Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations // The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives. Ed. by J.J.Linz and A.Valenzuela. – Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994. – P.94.
Согласно Лейпхарту, первый критерий типологии – парламентское доверие правительству. При парламентской системе глава правительства (он может называться премьер-министром, премьером, канцлером, министром-президентом и др.) и его кабинет связаны доверием со стороны законодательной ассамблеи и могут быть смещены со своих постов путем парламентского вотума недоверия или резолюции порицания. В президентской системе глава правительства (президент) избирается на фиксированный, конституционно предписанный срок и в обычных условиях не может быть смещен легислатурой (хотя президента можно сместить путем импичмента) (14).
Второй критерий типологии систем правления у Лейпхарта – это способ отбора исполнительной власти. При президентской системе глава правительства (президент) избирается населением путем прямых выборов или посредством избирательной коллегии, в то время как премьер-министры в парламентской системе отбирается парламентом (Лейпхарт умышленно использует термин «отбор», поскольку процесс назначения премьер-министра варьируется в разных странах от формальных выборов до межпартийных сделок) (15).
Наконец, третий критерий связан с тем, единоличным или коллегиальным является орган исполнительной власти. Лейпхарт отмечает, что в президентской системе исполнительная власть единолична и осуществляется президентом, члены его кабинета являются не более чем советниками и подчинены ему. При парламентской системе премьер-министр и кабинет образуют коллегиальный орган исполнительной власти (16).
В соответствии с идеей Лейпхарта классификация систем правления по каждому критерию приводит к образованию взаимоисключающих типов, что согласуется с правилами логики, которая требует, чтобы получаемые при классификации типы были не совпадающими по объему понятиями. Для того чтобы выяснить, так ли это на самом деле, я составил классификационную таблицу, опираясь на работу Лейпхарта.
Таблица 2
Парламентские и президентские элементы форм правления (по А.Лейпхарту)
|
Критерий |
Элемент |
Чистая парламентская система |
Чистая президентская система |
Смешанные формы |
|
1. Наличие/ отсутствие парламентского доверия правительству |
вотум доверия главе правительства и его кабинету |
+ |
– |
+ |
|
отсутствие вотума доверия главе правительства и его кабинету |
– |
+ |
– |
|
|
2. Селекция исполнительной власти |
формирование исполнительной власти парламентом |
+ |
– |
+ |
|
избрание исполнительной власти населением |
– |
+ |
– |
|
|
3. Структура исполнительной власти |
коллегиальная (правительство) |
+ |
– |
+ |
|
единоличная (президент) |
– |
+ |
– |
Примечание. Таблица составлена по: Lijphart. Op. cit. – P.92-95.
Первый критерий не вызывает возражений, поскольку получаемые путем классификации типы – система правления с вотумом доверия и система правления с отсутствием такового – исключают друг друга. Второй и третий критерий могут быть подвергнуты сомнению, так как получаемые в результате такой классификации типы не взаимоисключают друг друга. Так, в условиях Пятой республики Франции сочетаются формирование исполнительной власти (кабинета) парламентом и избрание исполнительной власти (главы) населением, с одной стороны, а, с другой стороны, коллегиальность правительства и единоличность президента. Лейпхарт не учел при построении критериев типологии того обстоятельства, что исполнительная власть может быть разделена (президент и правительство). Последние могут формироваться разными способами (избрание населением и назначение парламентом) и существовать раздельно (как коллегиальный и единоличный орган).
Критику третьего критерия Лейпхарта дают М.С.Шугарт и Д.М.Кэри. Они считают, что режимы, в которых всенародно избранные носители верховной исполнительной власти были коллегиальными органами (Уругвай в 1952-67 гг. и Кипр в 1960-1963 гг.), следовало бы классифицировать как президентские независимо от того, единоличным или коллегиальным является выборный носитель верховной исполнительной власти (17). Выделение третьего критерия противоречит «духу двух других критериев, выдвинутых Лейпхартом» (18): в условиях президентской системы принципиально важна относительная взаимозависимость законодательной и исполнительной властей для поддержания взаимных сдержек, и это – явно не мажоритарная черта. Отсюда они делают вывод о теоретической несостоятельности третьего критерия Лейпхарта (19).
Лейпхарт утверждает, что подавляющее большинство демократий подпадают под категории «чистого парламентского» или «чистого президентского» типов (20). Франция Пятой республики, как видно из таблицы 1, «кочует» из зоны чистого парламентаризма в зону чистого президенциализма в зависимости от того, складывается ли ситуация сосуществования или имеет место неразделенная исполнительная власть. Лейпхарт подхватил мысль Дюверже о полупрезидентской системе как системе чередовании президентской и парламентской фаз. Президентская фаза существует тогда, когда и президент, и парламентское большинство принадлежат к одной партии или блоку партий. В такой ситуации премьер-министр превращается в первого помощника президента и перестает играть активную роль в политике. Парламентская фаза возникает тогда, когда политическая ориентация президента и парламентского большинства не совпадают.
Полупрезидентские системы, по мнению Лейпхарта, могут быть отнесены преимущественно к президентской или преимущественно к парламентской системе. «Следовательно, – заключает он, – категория полупрезиденциализма становится почти пустой клеткой» (21). Тем самым Лейпхарт отрицает существование полупрезидентских систем как самостоятельного типа правления, однозначно отвечая на вопрос, поставленный в заголовке своей статьи «Трихотомия или дихотомия [систем правления]?». По его мнению, «…Пятая республика вместо того, чтобы быть полупрезидентской, является обычно президентской и лишь изредка парламентской» (22), доминирующей тенденцией с 1958 года здесь был президенциализм (23).
Шугарт и Кэри не разделяют взгляда Лейпхарта, хотя и не приводят аргументов (24). Д.Ж. Сартори также не соглашается с трактовкой полупрезидентской системы как чередования двух фаз, поскольку, по его мнению, такое представление «взрывает на части» цельную природу системы полупрезиденциализма и в действительности доказывает, что не существует «подлинной системы» президенциализма (25) (выделено автором в оригинале – О.З.). Процессы, которые Дюверже описал как чередование двух систем, Сартори предлагает обозначить термином «колебания». При этом он подчеркивает, что если чередование касается перехода от президентского к парламентскому режиму и наоборот, то колебательные движения происходят «в рамках системы» полупрезиденциализма: «при колебаниях кое-что остается само по себе» (26).
Сартори вторит Р.Илджи, который отмечает, что полупрезидентские страны демонстрируют разные формы политической практики в рамках одной и той же базовой конституционной структуры, в рамках одного и того типа режима, а поэтому полупрезидентские режимы являются точно такими же «чистыми», как президентские или парламентские режимы, которые также демонстрируют разнообразие политической практики в разные времена (27).
Действительно, если систему правления рассматривать как стабильную конституционную характеристику, то, очевидно, что она не может меняться с проведением выборов и изменением соотношения политических сил в парламенте и правительстве. Если исходить из посылки о том, что система правления есть фактически сложившиеся на практике отношения между законодательной и исполнительной властью (на что намекает Лейпхарт), то не ясно, почему происходит столь радикальная смена (президентской системы на парламентскую и наоборот) после выборов. Если конституция не содержала парламентских (или президентских) черт, то непонятно, откуда они появились.
Попытаюсь провести типологию систем правления, корректируя модель Лейпхарта. На мой взгляд, можно выделить два главных критерия: 1) парламентская ответственность правительства и 2) всенародное избрание главы государства. Типологизация по этим двум критериям дает четыре варианта (см. таблицу).
Типология систем правления
|
Глава государства избирается всенародно |
Глава государства (единоличн. или коллект.) не избирается всенародно |
|
|
Правительство ответственно перед парламентом |
полупрезиденциализм |
парламентаризм |
|
Правительство не ответственно перед парламентом |
президенциализм |
ассамблейно-независимый режим (Швейцария) |
Различия между типами четко видны из таблицы 3. Вместе с тем, в данной типологии подчеркивается сходство между двумя парами типов:
Как видно из таблицы 3 каждый тип представляет собой самостоятельный режим с набором присущих ему характеристик. Поэтому неправомерно утверждать, что смешанным типом является полупрезидентская система. Целый ряд авторов считает, что такой режим соединяет в себе частично президентскую систему, частично – парламентскую систему. Так, Сартори говорит о том, что полупрезиденциализм – это «политическая форма, которая находится на перекрестке между президентской и парламентской системами и черпает [черты] от обеих форм» (28). Французский конституционалист П.Пактэ утверждает, эти черты смешиваются так, что возникает проблема их совместимости между собой (29). По существу, пишет Илджи, утверждение о смешанной природе означает то, что полупрезиденциализм не представляет собой «чистого» типа режима, каковыми являются президентский и парламентский режимы, и поэтому у него нет такой концептуальной обоснованности, которая имеется у других стандартных типов режимов (30).
Некоторые критики отрицают концепт «полупрезиденциализм» именно на том основании, что считают его нечистым, гибридным понятием, «метисом». Однако я полагаю, нельзя считать полупрезиденциализм смешанным режимом только потому, что в его характеристиках присутствуют черты, которые мы наблюдаем у двух других систем. Полупрезиденциализм – это особая и отдельная система правления, которая имеет свою собственную природу, и поэтому вряд ли правомерно говорить о том, что президентская система и парламентская система были ее «родителями».
Ж.Паскуино справедливо пишет, что полупрезидентские системы имеют свои собственные специфические институциональные черты (31). Они не могут быть созданы только путем усиления некоторых черт парламентских систем (например, введением прямых выборов президента) или путем ослабления каких-либо черт президентских систем (например, путем передачи исполнительной власти двум разным лидерам): «Просто так президентские системы не могут, так сказать, «перетечь» в полупрезидентские системы, а парламентские системы – «прыгнуть» в полупрезидентские системы. То, что требуется для конструирования полупрезидентских систем, – это явные, преследующие цели создания, хорошо разработанные действия по институциональному и конституционному инжинирингу» (32).
Полупрезидентский режим содержит ряд черт президентского и ряд черт парламентского режимов, и в этом смысле он является смешанным. Но, во-первых, у этого режима есть черты, которых нет у его «родителей» (дуализм исполнительной власти). Во-вторых, комбинация черт такова, что она приводит к появлению нового качества. Это не простое смешение черт, а создание принципиально новой системы, функционирующей иначе, чем две традиционные. Можно провести аналогию со строительством. Строители используют одинаковые блоки (кирпичи, плиты и пр.), но при этом результатом их строительства являются совершенно разные сооружения, которые не могут быть похожими только на том основании, что все они созданы из одинаковых блоков (кирпичей, плит и пр.). Конституционный и политический инжиниринг предполагает, что при конструировании общественных систем будут использоваться уже готовые элементы современных обществ – те, которые себя так или иначе оправдали (выборность, подотчетность, ответственность и др.). Ясно, что нельзя совместить в одной системе взаимоисключающие элементы (например, политическую ответственность правительства и его политическую безответственность). Совмещение же не противоречащих друг другу элементов может быть разным.
Могут ли существовать смешанные режимы? Да, поскольку в жизни «чистота» форм может быть нарушена (тем более системы правления создают люди). Допустим, считается, что США являются «чистой» президентской республикой, однако на деле эта система имеет парламентское «вкрапление» – согласование президентом кандидатур министров с сенатом США. Примерами смешанных режимов являются парламентаризированная президентская система (или парламентско-президентская система) и президенциализированная парламентская система (или президентско-парламентская система). В первом случае речь идет о парламентаризации, а о втором – о президенциализации системы правления. Но вопрос о трансформациях систем – это тема отдельного разговора.
Итак, дихотомическая типология демократических систем правления не выдерживает критики. Проведенная мною классификация приводит к образованию четырех типов – президентского, парламентского, полупрезидентского и ассамблейно-независимого. Каждый из этих типов представляет собой «чистый» тип с присущими ему отличительными чертами. Данная типология является завершенной, так как охватывает все случаи политической практики.
Примечания:
1. См., напр.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. – М.: Инфограф, 1999. – С.200.
2. См.: Государственное право буржуазных и развивающихся стран: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1989. – С.130.
3. См.: Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. – М., 1985. – С.194.
4. Чиркин В.Е. Конституционные институты формы государства // Сравнительное конституционное право: Уч. пособие/ Отв. ред. В.Е.Чиркин. – М.: Междунар. отношения, 2002. – С.258.
5. Там же. – С.259.
6. См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994. – С.3.
7. См.: Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред. Е.В. Матусевича. – Мн.: ИСПИ, 2003. – § 1.2.
8. См.: там же.
9. Daly S. The Ladder of Abstraction: A framework for the Systematic Classification of Democratic Regime Types // Politics. – 2003. – Vol.23 (2). – P.96.
10. Цит. по: Semi-Presidentialism in Europe. Ed. by R.Elgie. – Oxford: Oxford University Press, 1999. – P.7.
11. См.: Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. – 1980. – V. 8. – P.165-187.
12. Semi-Presidentialism in Europe. – P.13.
13. См. его работу: Lijphart A. Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations // The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives. Ed. by J.J.Linz and A.Valenzuela. – Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994. – P.91-105.
14. См.: Ibid. – P.92.
15. См.: Ibid.
16. См.: Ibid. – P.93.
17. См.: Шугарт М.С. и Кэри Д.М. Президентские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия. – М., 1997. – С.202.
18. Там же.
19. См.: там же.
20. См.: Lijphart. Op. cit. – P.93.
21. Lijphart A. Nomination: Trichotomy or Dichotomy? // European Journal of Political Research. 1997. V. 31. P.127.
22. Lijphart. Presidentialism and Majoritarian Democracy. – P.95.
23. См.: Lijphart. Nomination: Trichotomy or Dichotomy? – P.128.
24. См.: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P.23.
25. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. – 2nd edition. – London: Macmillan Press Ltd., 1997. – P.124.
26. Ibid.
27. См.: Semi-Presidentialism in Europe. – P.8.
28. Sartori. Op. cit. – P.121.
29. Цит. по: Semi-Presidentialism in Europe. – P.6-7.
30. См.: Ibid. – P.6.
31. См.: Pasquino G. Semi-presidentialism: A Political Model at Work // European Journal of Political Research. – 1997. – V. 31. – P.129.
32. Ibid.
PAGE 46
Раздел 1. Теоретические проблемы политологии