Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Внешний долг России
Мария Горбань, Георгий Павлов, Юлия Швец
Российско-Европейский Центр Экономической Политики, Москва
Введение
Внешний долг Российской Федерации обычно подразделяется на обязательства, принятые на себя собственно российским правительством, и те, которые унаследованы от Советского Союза. До 1998 г. Россия исполняла обязательства по внешнему долгу и той и другой категории. Девальвация рубля серьезно подорвала возможности государства по обслуживанию внешней задолженности. Было принято решение приостановить выплату основной суммы и процентов по задолженности, накопленной Советским Союзом, но продолжать исполнение обязательств, принятых на себя Российской Федерацией в качестве суверенного государства. Пока что реакция кредиторов на это решение была достаточно благожелательной: формально дефолт не объявлен, и российское правительство приступило к консультациям с членами Парижского и Лондонского клубов, на долю которых приходится большая часть задолженности Советского Союза.
В настоящем докладе представлены ретроспективный анализ различных категорий государственного внешнего долга Российской Федерации и краткая оценка возможности российского правительства в отношении обслуживания государственного долга. Они определяются в основном размером первичного бюджетного профицита и положительного сальдо торгового баланса. Мы полагаем, что, несмотря на значительное активное сальдо торгового баланса, такие факторы, как утечка капитала, низкий уровень сбора налогов и неспособность правительства сократить расходы бюджета, жестко ограничивают объем средств, который может быть выплачен внешним кредиторам. Фундаментальные реформы, необходимые для того, чтобы повысить потенциал государства в этой области, займут несколько лет, и, возможно, что в течение этого периода правительству придется выбрать в качестве приоритетных обязательства только по нескольким категориям внешнего долга, общая сумма которого составляет 134 млрд дол.
Долг Советского Союза
Долг Парижскому и Лондонскому клубам
Резкое ухудшение экономической ситуации, обусловленное слабостью, внутренне присущей плановой экономике, и грубыми просчетами в экономической политике, вынуждали советское руководство прибегать к значительным заимствованиям за рубежом. Хотя в период с 1985 по 1989 гг. основная часть заимствованных средств направлялась на инвестиционные цели, проблемы советской экономики, носившие системный характер, не позволили достичь сколько-нибудь значительного повышения производительности труда. Средства, заимствованные на Западе в 1990-1991 гг., были большей частью использованы для обеспечения населения потребительскими товарами с помощью импорта. По состоянию на 1 января 1992 г. общая сумма внешнего долга Советского Союза оценивалась в 107,7 млрд дол. Вначале предполагалось, что бремя долга будет разделено поровну между суверенными государствами, образовавшимися после распада Советского Союза. В течение 1993 г. новые государства согласились передать Российской Федерации не только все зарубежные активы, но и обязательства Советского Союза по внешним долгам [1]. Оказавшись перед необходимостью выплатить более 40 млрд долл. в течение 1992-1993 гг., российское правительство обратилось к государствам и банкам-кредиторам с просьбой о реструктуризации долгов. В результате длительных переговоров с членами Лондонского и Парижского клубов порядок и сроки погашения долгов, унаследованных Россией от Советского Союза[2] , были пересмотрены. Ниже представлен ретроспективный обзор развития ситуации с различными категориями советского долга на протяжении 1992-1998 гг.
В апреле 1996 г. было достигнуто соглашение с правительствами государств-кредиторов, принадлежащих к Парижскому клубу, о том, что 33 млрд дол. из общей суммы долга, равной 38 млрд долл., будут выплачены Российской Федерацией в течение 25 лет. В августе 1998 г. Россия объявила технический дефолт по своим долгам Германии, на которые распространялось соглашение о реструктуризации, достигнутое с Парижским клубом. На протяжении оставшихся месяцев 1998 г. и первых пяти месяцев 1999 г. Россия не выплачивала сумм, которые подлежали выплате кредиторам, принадлежащим к Парижскому клубу. Сумма пропущенных выплат по реструктурированной задолженности составляет 1,8 млрд долл. Российское правительство провело ряд неофициальных консультаций, однако не выдвинуло никаких официальных предложений.
В декабре 1997 г. кредиторы-члены Лондонского клуба согласились на обмен своих требований в сумме 22 млрд долл. на обращающиеся инструменты двух типов: PRIN и IAN. Последний из них относится к основной сумме долга, а первый к процентам, просроченным с выплатой. В декабре 1998 г. российское правительство нарушило условия соглашения о реструктуризации с Лондонским клубом и не выплатило наличные средства по инструменту PRIN. В мае 1999 г. кредиторы-члены Лондонского клуба решили отложить дальнейшие дискуссии о том, объявлять ли Россию банкротом, до тех пор пока российская сторона не обратится к ним с официальной просьбой о реструктуризации долга. По состоянию на 31 мая 1999 г. общая сумма задолженности членам Лондонского клуба равнялась 26,4 млрд долл., включая 200 млн долл. просроченных выплат по процентам.
Ряд важных особенностей соглашений с кредиторами обоих клубов заслуживает внимания. Возможно, они помогут прояснить причины, по которым российское правительство, оказавшееся после августовского кризиса не в состоянии обслуживать государственный долг в полном объеме, предпочло сначала объявить дефолт по долгам перед Лондонским и Парижским клубами. Исходные условия соглашения о реструктуризации советского долга не предусматривали сокращения номинальной суммы долга, хотя благодаря переносу сроков выплаты произошло сокращение чистой дисконтированной стоимости обязательств. Прецеденты списания значительной задолженности Польши и Египта перед Парижским клубом могут дать России дополнительные аргументы в новых переговорах с официальными кредиторами. Что касается Лондонского клуба, то позиция банков-кредиторов ослаблена тем фактом, что инструменты PRIN и IAN, которые на самом деле являются долговыми обязательствами Внешэкономбанка, не вполне подпадают под определение государственного долга. Таким образом, иски, которые могут предъявить члены Лондонского клуба, не представляют особой угрозы для российских активов за рубежом.
Внутренний долг, номинированный в иностранной валюте
Последняя значительная часть долга, реструктурированного в 1991 г., - это валютные счета советских предприятий и граждан во Внешэкономбанке. Данный вид задолженности был переоформлен в обращающиеся ценные бумаги под названием облигаций внутреннего валютного займа - ОВВЗ (известные также как «Минфинки» или облигации «Тайга»), выпущенные пятью траншами. ОВВЗ считаются частью внутреннего долга, и споры, возникающие в связи с этими инструментами, относятся к юрисдикции российских судебных органов. В 1996 г. Россия выпустила свои собственные ОВВЗ. По состоянию на 1 мая 1999 г. номинальная стоимость ОВВЗ, находящихся в обращении, составляла приблизительно 8,7 млрд долл. Совершенно очевидно, что правительство считает этот вид задолженности относительно низкоприоритетным. Поэтому его отказ от погашения облигаций третьего транша, срок которого наступал в мае 1999 г., не явился неожиданностью. Тем не менее все процентные выплаты по этим облигациям производились вовремя. Это на первый взгляд нелогичное поведение объясняется как минимум двумя причинами. Во-первых, правительство утверждает, что выплата процентов облегчит процесс реструктуризации с юридической точки зрения. Во-вторых, российские банки вложили в ОВВЗ изрядные средства, и, учитывая плачевное состояние банковской системы, наличность им совершенно не помешает. В мае 1999 г. официальные лица Министерства финансов выступили с заявлением, что владельцам ОВВЗ выпуска 1992 г. может быть предложена реструктуризация по образцу обмена ГКО.
Долг Российской Федерации
Кредиты, предоставленные международными организациями
В период с 1992 по 1995 г. Россия не имела выхода на международные рынки капитала и получала кредиты в основном из официальных источников. В 1993 г. МВФ и Всемирный банк стали предоставлять России кредиты при условии выполнения ею согласованной экономической программы. В отношениях России с МВФ значительную роль играли политические соображения. Вопреки общепринятой практике кредиты МВФ направлялись не только на поддержку платежного баланса, но и на финансирование дефицита государственного бюджета. В последний раз средства МВФ были выделены России в августе 1998 г., после чего общая сумма долга Российской Федерации международным финансовым организациям достигла 25,4 млрд долл. Правительство Е. Примакова было близко к подписанию программы, одобренной МВФ, когда переговоры прервались в результате отставки кабинета. Нынешнее правительство, по-видимому, вскоре подпишет указанную программу и будет добиваться принятия Думой законодательства, необходимого для реализации программы. Вероятнее всего, сумма кредита, который получит в этом случае Россия, будет примерно равна сумме очередной выплаты, которую предстоит осуществить в рамках погашения уже имеющейся задолженности перед МВФ.
Хотя новый кредит МВФ по существу будет представлять собой не что иное, как рефинансирование ранее выданного кредита, смысл его заключается в том влиянии, которое он окажет на других потенциальных и теперешних кредиторов. Члены Парижского клуба обычно требуют, чтобы страны, обращающиеся к ним с просьбой о списании долгов, располагали экономической программой, согласованной с МВФ. Японский «Эксимбанк» и Всемирный банк возобновят предоставление России кредитов только после того, как совет директоров МВФ одобрит выделение России новых кредитов. После августовского кризиса российское правительство продолжает своевременно производить выплаты по кредитам МВФ и Всемирного банка. Представляется сомнительным, что правительство откажется от исполнения обязательств перед международными финансовыми организациями даже при самых неблагоприятных обстоятельствах. По состоянию на 1 мая 1999 г. общая сумма долга перед международными финансовыми организациями равнялась 23,3 млрд долл [3].
Еврооблигации
Достижение соглашений с членами Парижского и Лондонского клубов, а также утверждение согласованной с МВФ программы кредитно-денежной стабилизации повысили кредитный рейтинг Российской Федерации, и в конце 1996 г. были выпущены первые российские еврооблигации. В период с 1996 по 1998 гг. состоялось девять выпусков еврооблигаций на номинальную сумму приблизительно 15,9 млрд долл. Стремление правительства снизить цену заимствований путем замены высокодоходных внутренних долговых обязательств на валютные облигации, размещаемые на внешнем рынке, было основано на оптимистических ожиданиях в отношении устойчивости валютного курса рубля. Девальвация рубля, происшедшая в августе 1998 г., резко повысила стоимость обслуживания задолженности по еврооблигациям, однако правительство продолжало своевременно производить по ним купонные выплаты. Согласно заявлениям представителей правительства, по приоритетности выплат владельцы еврооблигаций стоят на втором месте после международных организаций и при наличии ресурсов для обслуживания этой части внешнего долга выплаты по нему непременно будут производиться. Логика действий правительства заключается в том, что после реструктуризации советского долга оно надеется вновь выйти на международные рынки капитала. Другая возможная причина - это стремление избежать того унижения, которое испытает Россия, став первой страной, объявившей дефолт по государственному внешнему долгу. Следует также отметить, что владельцы еврооблигаций имеют более надежные правовые гарантии, чем другие кредиторы, и за дефолтом, вероятнее всего, последует иск, который поставит под угрозу зарубежные активы как государства, так и частных лиц [4].
Таблица 1. Внешний долг России по состоянию на 31 мая 1999 г. (млрд долл.)
|
Общая сумма внешнего долга |
134 |
|
Советский долг |
87,1 |
|
Парижский клуб |
39,4 |
|
Другие официальные кредиторы |
21,3 |
|
Лондонский клуба |
26,4 |
|
Российский долг |
47,1 |
|
МБРР и МВФ |
23,3 |
|
Другие официальные кредиторы |
7,9 |
|
Еврооблигации |
15,9 |
Источник: оценки экспертов РЕЦЭП.
Списание долга и программа HIPC.
Списание части внешнего долга является одной из процедур, применяемых в случае возникновения значительных финансовых трудностей у страны-заемщика. Так, с 1995 г. Всемирный банк и МВФ осуществляли руководство программой HIPC, в рамках которой было проведено списание долгов семи государств на 3 млрд. дол. Боливия, Буркина-Фасо, Кот-д'Ивуар, Гайана, Мозамбик, Мали и Уганда приняли участие в программе как страны с низким ВВП и чрезмерно высоким уровнем задолженности. Мы попытались оценить насколько положение Российской Федерации соответствует критериям отбора, использованным в программе HIPC.
Для участия в программе правительство страны должно продемонстрировать, что текущий уровень внешнего долга значительно превышает максимально возможный объем выплат. Хотя формального определения не существует, в 1991 г. для сорока стран, обладающих правом на участие в программе HIPC, среднее отношение чистой приведенной стоимости внешнего государственного долга к экспорту составило 600%. По мнению экспертов МВФ, государства, в которых данный показатель находится в пределах 200-250%, все еще способны обслуживать свои долги. Таким образом, ключевым индикатором наличия у данной страны возможности осуществлять выплаты по внешнему долгу являются доходы от экспорта.
Рисунок 1. Отношение внешнего долга к годовому экспорту для стран, чей долг был частично списан по программе HIPC Initiative, и для России
Источники: Всемирный банк, Госкомстат, Международный валютный фонд, РЕЦЭП.
Из рисунка 1 следует, что Россия обладает гораздо большим потенциалом для выплаты долгов из экспортной выручки, чем страны, включенные в программу HIPC. Наличие значительных запасов полезных ископаемых обеспечивает постоянный приток валюты в страну. В то же время эксперты Всемирного банка и МВФ полагают, что данный критерий не является самодостаточным, поскольку правительство также должно иметь возможность направить часть доходов от экспорта на выплату внешних долгов. Только когда объем собираемых налогов превышает 20% ВВП, правительство в состоянии осуществлять обслуживание своих долгов. Данный показатель совпадает с долей налоговых поступлений в российском валовом доходе.
Сравнения свидетельствуют о том, что в настоящее время ситуация с внешним долгом России не позволяет включить страну в программу HIPC. Однако российское правительство не в состоянии выполнять обязательства по внешнему долгу по причине своей неспособности контролировать экспортную выручку российских компаний. При этом вышеизложенное не означает, что списание внешних долгов России не достижимо, - как было указано ранее, известны прецеденты, когда прощение долгов происходило в основном по политическим соображениям.
Заключение
Существуют два основных источника поступления ресурсов для обслуживания и погашения внешнего долга - это активное сальдо платежного баланса и первичный профицит бюджета. Проблема с использованием экспортной выручки заключается в необходимости приобретения правительством валюты при посредничестве Центрального банка. Последний может использовать ресурсы, полученные от продажи ценных бумаг, или же финансировать приобретение валюты путем денежной эмиссии. В первом случае необходимо, чтобы существовал рыночный спрос на облигации правительства. Эмиссионное финансирование приводит к дестабилизации денежного обращения в стране. Таким образом, только первичный профицит бюджета является эффективным источником ресурсов для выплат по внешнему долгу.
Даже если в течение следующих двух-трех лет Россия сможет довести положительное сальдо торгового баланса до 15-20 млрд дол., возможности государства воспользоваться экспортной выручкой представляются ограниченными. Печатание денег для приобретения твердой валюты с целью исполнения обязательств по внешней задолженности приведет к обесценению рубля, что лишает подобную политику смысла. Иными словами, основным источником для обслуживания внешнего долга является первичный профицит бюджета.
Необходимость серьезной реформы бюджетно-налоговой сферы не подлежит сомнению, но даже если правительство приложит все усилия для улучшения бюджетной ситуации, значительный объем задолженности по-прежнему будет лежать на бюджете тяжелым бременем. Долг, который поглощает значительную часть бюджетных поступлений, может ликвидировать стимулы для осуществления экономических реформ.
[1] Строго говоря, Российская Федерация приняла на себя 97,4% внешнего долга Советского Союза.
[2] Остальная часть задолженности Советского Союза перед государствами-кредиторами, на которую не распространялось соглашение о реструктуризации, достигнутое с Парижским клубом, составляла 21,3 млрд дол. (по состоянию на 1 мая 1999 г.) Сюда относятся долги перед государствами, не являющимися членами Парижского клуба: Кореей, Саудовской Аравией и странами СЭВ. [3] По состоянию на 1 января 1999 г., долг Российской Федерации перед правительствами иностранных государств составил 7,9 млрд долл. Большая часть этой суммы приходится на страны-члены ОЭСР, причем основным кредитором является Германия.
[4] Это объясняет, почему российское правительство в 1991 г. не объявило дефолт по еврооблигациям, выпущенным Советским Союзом.
Доклад впервые опубликован в "Обзоре российской экономики", июнь 1999