Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ВВЕДЕНИЕ
В очередном ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию традиционно дает оценку существующего положения в стране и определяет приоритеты развития России в социальной и культурной сферах, в экономике, в области безопасности и обороны, во внешней политике. Трудно переоценить роль ежегодных Посланий Президента РФ в политической, экономической жизни России. В части, касающейся нормотворчества, Послание Президента РФ всегда выступает ориентиром для различных органов законодательной власти при разработке и принятии законов.
Целью данной работы является выявление роли бюджетного послания Президента РФ в бюджетном процессе, сравнение задач бюджетной политики в области доходов и расходов, межбюджетных отношений, управления государственным долгом, финансового контроля за целевым характером расходования бюджетных средств и т.д. в разные периоды времени. Необходимо сделать вывод о том, выполняются ли поставленные Президентом РФ задачи в ходе исполнения бюджета.
1 ЗНАЧЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
Традиционно бюджет любого публичного образования разрабатывался и утверждался на финансовый год, который в РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. В соответствии с реформой бюджетного процесса произошло удлинение горизонтов бюджетного планирования.
Разработка проектов бюджетов – исключительная прерогатива органов исполнительной власти, непосредственно – Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. Составление проекта бюджета основывается на:
1. Бюджетном послании Президента РФ;
2. прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
3. основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
С концептуальных позиций, составляя проект бюджета органы исполнительной власти должны руководствоваться Бюджетным посланием Президента РФ. Бюджетное послание Президента РФ ключевое значение для всех уровней власти РФ, так как в нем определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу. В отличие от президентского Послания Федеральному Собранию, которое задает общие векторы развития. Бюджетное послание по своей специфике носит более конкретный характер и представляет собой задание для правительства РФ, которые ему необходимо выполнить в области государственных финансов.
Согласно статье 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
2 БЮДЖЕТНЫЕ ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ В 2007, 2008, 2009 г.
2.1 Бюджетное послание президента РФ от 9 марта 2007 года «О бюджетной политике в 2008—2010 годах»
В документе подведены итоги бюджетной политики в 2000—2006 годах и определены основные принципы бюджетной стратегии на 2008—2010 годы и дальнейшую перспективу.
2.1.1 Итоги бюджетной политики в 2000 -2006 гг.
1. Обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств
Впервые в РФ начиная с 2000 г. федеральный бюджет является профицитным, то есть его доходы превышают запланированные расходы. Образовавшиеся средства пошли на погашение задолженности по заработной плате, пенсиям, социальным пособиям, а также, что немаловажно, на погашение РФ государственного внешнего долга.
Между тем, несмотря на достигнутые успехи, имеются такие недочеты, как несбалансированность Пенсионного фонда РФ в части отлаживания процедуры выбора новых расходных обязательств по выплате пенсий.
2. Создание эффективной системы управления государственными финансами
Одна из основных задач при создании системы управления финансами - завершение формирования Федерального казначейства для сохранности и финансового контроля поступления и расходования бюджетных средств, их целевого использования.
Произошел переход бюджетного учета на международные стандарты, в результате была выпущена Инструкция по бюджетному учету N 70н, а потом - N 25н.
В то же время отдельные вопросы остались нерешенными:
- ввиду создания казначейской системы исполнения бюджетов главные распорядители бюджетных средств недостаточно самостоятельны при формировании и исполнении бюджетов. То есть существует проблема перераспределения бюджетных средств, особенно тех, которые остаются на конец финансового года;
- не в полной мере осуществляется финансовый контроль созданными для этой цели учреждениями полноты и правильности расходования бюджетных средств;
- не достигнута стабильность расходования средств федерального бюджета, в связи с этим значительная часть расходов осуществляется во второй половине года, следовательно, времени на использование средств остается мало, поэтому появляются стимулы израсходовать средства любой ценой, в обход установленных законодательством РФ норм.
3. Снижение налоговой нагрузки на экономику
В рамках этой программы достигнуто упрощение налоговой системы, выразившееся в снижении налогового бремени, а именно налоговых ставок и отмене некоторых налогов, в частности:
- для всех категорий налогоплательщиков введена единая ставка НДФЛ в размере 13%;
- принята регрессивная шкала ставок ЕСН, зависящая от размеров выплат и иных вознаграждений, произведенных физическим лицам по трудовым и гражданско-правовым договорам;
- снижена с 35 до 24% ставка налога на прибыль;
- снижена с 20 до 18% ставка НДС.
На фоне совершенствования налоговой системы сократились случаи уклонения от уплаты налогов и сборов, возросли налоговые поступления во все уровни бюджетов РФ.
Вместе с тем не все предусмотренные задачи по совершенствованию налоговой системы оказались выполненными:
- не введен налог на жилую недвижимость;
- до конца не проведена модернизация налоговой системы.
4. Концентрация финансовых ресурсов для решения приоритетных задач и снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен
В результате выполненных задач достигнуты следующие значительные показатели:
- увеличение финансирования всех органов законодательной и исполнительной власти;
- повышение заработной платы в учреждениях бюджетной сферы деятельности и пенсий;
- повышение размеров денежного довольствия военнослужащих федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, способствующее наряду с принятием системы накопительно-ипотечного обеспечения военнослужащих стабилизации кадрового состава ВС РФ и других родов войск воинских формирований и органов;
- начата реализация национальных проектов в образовании, здравоохранении, агропромышленном комплексе, жилищном строительстве;
- для улучшения демографической ситуации в стране в федеральном бюджете на 2007 г. на эти цели предусмотрены ассигнования.
Однако при планировании бюджетной политики решены не все проблемы. Так, с учетом недостаточности бюджетного финансирования не в полной мере выполняются планы по содержанию дорог в надлежащем состоянии. Не обеспечена достаточная эффективность деятельности бюджетных учреждений, а также расходования бюджетных средств. При этом штатная численность учреждений возрастает.
5. Реформирование межбюджетных отношений
Данная задача была определена с целью закрепления за всеми уровнями бюджетов РФ собственных доходных источников на долгосрочной основе, их прозрачности. В процессе ее решения впервые были приняты и исполнены бюджеты городских и сельских поселений. Более того, запланированные местные бюджеты были выполнены со значительным профицитом.
Вместе с тем некоторые органы государственной власти субъектов РФ до сих пор не установили предусмотренные БК РФ принципы финансовых взаимоотношений с органами местного самоуправления. Данное несоответствие приводит к тому, что в некоторых регионах не решена проблема закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. (Комментарий из консультанта)
2.1.2 Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 годы и дальнейшую перспективу.
Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов, как говорится в документе.
В послании определяются основные задачи, на которых надлежит сосредоточиться правительству при формировании и реализации бюджетной стратегии.
1. Превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3-4 % в год.
2. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен. Для этих целей Стабилизационный фонд Российской Федерации необходимо преобразовать в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.
3. Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3 летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10-15 лет и более) прогнозов.
4. Обеспечение исполнения расходных обязательств. Указывается, что в основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Одновременно указывается на необходимость взвешенного и осторожного подхода к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов.
5. Внедрение в практику деятельности Правительства России современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.
6. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений.
7. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.
8. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Бюджетное послание предписывает финансовым органам внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
9. Определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда.
Также указывается на необходимость уделять особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, направленной на содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.
2.2 Бюджетное послание президента РФ от 23 июня 2008 года «О бюджетной политике в 2009—2011 годах»
2.2.1 Основные итоги бюджетной политики в 2007 году и начале 2008 года.
В качестве основополагающих принципов бюджетной политики, с помощью которых удалось достичь улучшения качества жизни населения, а также позитивных изменений в экономике и социальной сфере, Президент называет:
- модернизацию бюджетного процесса;
- внедрение механизмов бюджетирования по результатам;
- корректировку налогового законодательства;
- социально-экономическую ориентацию бюджетных расходов;
- совершенствование межбюджетных отношений.
В результате модернизации бюджетного процесса:
1. Законодательно определен новый механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета.
2. Установлены параметры формирования нефтегазового трансферта.
3. Установлены ограничения на размер дефицита федерального бюджета.
4. Стабилизационный фонд РФ выполнил возложенные на него задачи поддержания стабильности и защиты экономики и бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры рынка.
5. Сформированы Резервный фонд (на случай недостаточности нефтегазовых доходов) и Фонд национального благосостояния (в целях обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы).
6. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ формируются и утверждаются на 3-летний период. Это позволит обеспечить преемственность и предсказуемость бюджетных проектировок, заключение многолетних государственных контрактов, формирование среднесрочных ориентиров для бизнеса.
Инструментами внедрения механизма бюджетирования по результатам явились долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты. При этом их практическое внедрение затянулось по причине невыполнения Правительством РФ сроков утверждения порядка формирования, реализации и оценки эффективности целевых программ. Кроме того, не создана в должном объеме нормативная и методическая база функционирования автономных учреждений.
Между тем Бюджетным кодексом более четко определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей и получателей бюджетных средств. С 2008 г. внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.
Корректировка налогового законодательства проведена с целью стимулирования инновационной деятельности. Так, с 2008 г. освобождена от обложения НДС передача исключительных прав на основные виды интеллектуальной собственности, научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ независимо от источников их оплаты. Введен повышающий коэффициент амортизации для основных средств, используемых исключительно для научно-технической деятельности.
В 2007 г. введены единая декларация по НДС и общий порядок возмещения этого налога, упрощена процедура получения налоговых вычетов по нему. Реформирована система налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам. Введен новый вычет на сумму отчислений на добровольное пенсионное страхование, а также объединены все социальные вычеты на образование и здравоохранение с увеличением предельной суммы единого вычета до 100 тыс. руб.
В части бюджетных расходов отмечено увеличение фонда оплаты труда федеральных государственных учреждений, денежного довольствия военнослужащих, базовой и страховой частей трудовой пенсии, заработной платы врачей первичного звена, а также высокая степень оснащенности современным медицинским оборудованием амбулаторно-поликлинических учреждений страны и обеспечение населения высокотехнологичными видами медицинской помощи.
В сфере образования осуществлялись выплаты за классное руководство и предоставлялись гранты лучшим учителям. Все школы подключены к международной компьютерной сети Интернет. Производилось обеспечение сельских школ автотранспортом.
Выполнены государственные обязательства по предоставлению жилья 31,2 тыс. семей. Обеспечены жильем за счет средств федерального бюджета 13,7 тыс. семей ветеранов и инвалидов. Предоставлена государственная поддержка в улучшении жилищных условий 82 тыс. молодых семей.
В то же время в целом бюджетные учреждения слабо ориентированы на повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закрепленного за ними государственного имущества. В ряде случаев сложилась практика взимания разного рода поборов с населения за оказание гарантированных государством и уже оплаченных бюджетом услуг и увлечения "внебюджетными" доходами в ущерб основной деятельности.
Оправдало себя совершенствование межбюджетных отношений в форме:
- механизма делегирования федеральных полномочий субъектам РФ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета;
- изменения подхода к порядку обеспечения федеральной поддержки осуществления инвестиций в объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, то есть отказа от утверждения детализированного перечня этих объектов на федеральном уровне;
- стимулирования сокращения дотаций бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам за счет расширения их бюджетных полномочий.
Отрицательными моментами межбюджетных отношений названы:
- отсрочка реформы местного самоуправления в ряде субъектов РФ;
- несоблюдение органами государственной власти субъектов РФ установленных БК РФ принципов финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;
- приверженность традициям "централизованного регулирования" доходов и расходов местных бюджетов. (Комментарий из консультанта)
2.2.2 Основные цели и задачи бюджетной политики на 2009 – 2011 гг. и дальнейшую перспективу
Одним из приоритетов является замедление роста цен. Для этого Правительство РФ совместно с Банком России должны будут принять исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции, данная задача была одной из ключевых задач предыдущего послания В. В. Путина, в течение предыдущего года она успешно реализовывалась. (Приложение А)
Расширение горизонта бюджетного прогнозирования с целью повышения эффективности расходов бюджета и одновременного сдерживания их необоснованного роста. Как уже было сказано в бюджетном послании 2007 г., формирование федерального бюджета на трехлетний период не единственная задача для достижения его сбалансированности. Приоритетом является разработка и введение в действие долгосрочных перспектив бюджетных прогнозов (на 10 - 15 лет). Это предполагает принятие активных мер по повышению качества государственных услуг, обеспечению роста производительности труда в государственном секторе.
Планируется продолжить курс на снижение налогового бремени. Так, от обложения НДС предлагается дополнительно освободить некоторые виды услуг в области социального обслуживания и культуры. Не менее чем в два раза должен быть увеличен предельный размер дохода, до достижения которого налогоплательщик имеет право на применение стандартного налогового вычета по НДФЛ. Необходима либерализация амортизационной политики, в том числе путем расширения возможностей для ускорения амортизации технологического оборудования и введения дополнительных мер стимулирования НИОКР. В целях стабилизации добычи нефти предусматривается повышение размера необлагаемого минимума при расчете НДПИ. Также как и в предыдущем послании планируется принять главу Налогового кодекса РФ, регулирующую взимание налога на жилую недвижимость граждан, так как в предыдущем бюджетном. Указанный налог должен будет исчисляться исходя из рыночной цены объекта недвижимости, но при этом сохранится такая система вычетов, которая не позволит увеличить налоговое бремя малообеспеченных граждан.
Что касается бюджетных расходов, то приоритетными направлениями здесь должны стать сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно-конструкторских разработок, модернизация транспортной инфраструктуры. Так, планируется разработка новых федеральных целевых программ: Развитие транспортной системы РФ в 2010-2015 гг.; Модернизация Единой системы организации воздушного движения в РФ (2009-2015 гг.); Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 гг.; Развитие футбола в РФ на 2008-2015 гг.; Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах РФ на 2009-2013 гг. и др.
Повышение эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, временно свободными бюджетными средствами (создание которых являлось целью предыдущего бюджетного послания).
В 2009 г. средний размер социальной пенсии должен достигнуть величины прожиточного минимума пенсионера, данная задача была еще поставлена в послании 2007 года, а средний размер трудовой пенсии по старости - превысить прожиточный минимум пенсионера более чем в 1,3 раза. (Приложение) К концу 2012 г. предполагается полностью сформировать фонд служебного жилья для военнослужащих. ( http://www.garant.ru/hotlaw/federal/176785/)
Основной целью политики в сфере межбюджетных отношений должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах РФ, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета.
2.3 Бюджетное послание президента РФ от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010—2011 годах»
Всоответствии с требованием ст. 170 БК РФ Бюджетные послания должны разрабатываться ежегодно, а определять основные направления осуществления налогово-бюджетной политики страны на ближайшие 3 года, поэтому напрашивается вывод о существовании преемственности целей и задач между Бюджетными посланиями текущего и предыдущего годов. Отличительной особенностью подготовки Бюджетного послания 2009 г. является необходимость проведения активной антикризисной политики в условиях бюджетных ограничений. (И.А. Соколов - к.э.н., зав. лабораторией бюджетной политики, http://www.iet.ru/ru/kommentarii/o-byudzhetnom-poslanii-prezidenta-rossii-fs-rf.html)
Без сомнения, новое Бюджетное послание президента стало значительной вехой в развитии бюджетной политики. Оно впервые составлено в столь подробном виде и затрагивает абсолютно все направления бюджетной системы. Так, целый раздел посвящен теме межбюджетных отношений. Очень много внимания уделено проблеме сбалансированности между доходами и расходными полномочиями. Все понимают, насколько тяжело решать эту разновекторную проблему: с одной стороны, необходимо помогать бизнесу, не «душить» его, чтобы он мог работать и тем самым увеличивать объемы производимых товаров и услуг. С другой стороны, давая преференции бизнесу, нельзя допускать существенного сокращения поступлений в доходную часть бюджетов всех уровней. Это сложная задача.
Обратимся к первой части этого бюджетного послания.
2.3.1 Основные итоги бюджетной политики в 2008 году и начале 2009 года.
Задачи, поставленные в предыдущем бюджетном послании, в целом последовательно реализовываются.
Политика предшествующих лет позволила заблаговременно создать ряд инструментов и резервов, необходимых для того, чтобы существенно смягчить воздействие на российскую экономику мирового финансового кризиса. Была заложена и хорошая основа для позитивных структурных изменений в экономической и социальной сфере.
Но бюджетное планирование на среднесрочную перспективу осуществляется в ситуации, при которой сохраняются высокие риски продолжения глобального экономического кризиса.
В 2009 году ожидается значительный спад ВВП, более глубокий по сравнению с первоначальными прогнозами. Перспективы восстановления положительного роста ВВП в 2010 году остаются неопределенными. Высок уровень числа безработных, медленно снижается инфляция, впервые за десятилетие прогнозируется снижение реального уровня доходов граждан.
Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставило нас скорректировать бюджет на текущий год. Впервые за последние десять лет расходы бюджета будут выше доходов. Дефицит федерального бюджета составит не менее 7 процентов ВВП. Накопленные резервы позволили продолжить устойчивое выполнение социальных обязательств, минимизировать сокращение государственного спроса по ряду направлений и заложить возможность осуществления расходов на реализацию антикризисной программы. Общие расходы федерального бюджета превысят ранее запланированный уровень.
Кризис заставляет нас извлечь уроки, чтобы предотвратить в будущем подобные шоки для российской экономики.
Во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры.
Во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности.
В-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства.
В-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.
Нарушение макроэкономической стабильности чревато неисполнением государством принятых обязательств, необходимостью повышения налоговой нагрузки либо масштабным увеличением заимствований.
Учет данных уроков позволит сформировать и реализовать ответственную бюджетную политику, которая будет служить одним из ключевых инструментов достижения наших долгосрочных целей. (БП 3)
2.3.2 Основные цели и задачи бюджетной политики на 2010 – 2012 гг. и дальнейшую перспективу
Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.
Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов.
В бюджетном послании Президент РФ Д. А. Медведев определил 10 основных тезисов бюджетной политики на 2010–2012 гг.
1. Обеспечить исполнение социальных обязательств.
При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.
2. Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы. Следует предусмотреть последовательное снижение бюджетного дефицита, сохранив, таким образом, резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств. Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов исходя из консервативного сценария развития мировой экономики.
3. Перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.
Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение. Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты. Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.
4. Определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и создающие стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда. Выполнение требований повышения эффективности должно быть обязательным условием оказания государственной поддержки.
5. Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств. Требуется развитие, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов и государственных программ, современных форм организации предоставления образовательных, медицинских, социальных услуг в государственном секторе, обеспечение их оплаты за реальный результат, завершение внедрения новых систем оплаты труда работников соответствующих учреждений. Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования.
6. Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами. Система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.
Государственные закупки должны использоваться в том числе в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.
7. Определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов, соответствующие современной стадии развития российской экономики и стимулирующие развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий. Необходимо определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования. Одновременно требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.
8. Обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения на каждом уровне публичной власти, установить ответственность за неэффективное расходование средств, создать стимулы для расширения собственного доходного потенциала.
Бюджетные субсидии должны ограничиваться целями исключения значительных дисбалансов в уровне предоставления отдельных публичных услуг или стимулирования внедрения наилучшей практики оказания таких услуг, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов.
9. Завершить формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, основанной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения. Наряду с системой обязательных платежей, возрастающую роль должно играть добровольное пенсионное страхование, в том числе за счет использования механизмов государственного стимулирования.
10. Определить и реализовать комплекс мер по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также иные мероприятия, связанные с ратификацией Конвенции о правах инвалидов. (БП 2009)
Перечисленные задачи, соответствуют проблемам, которые существуют давно, а отнюдь не возникли в связи с кризисом. Экономический кризис и обострение бюджетной ситуации требуют не декларативного, а практического сосредоточения усилий всех уровней исполнительной власти на решении поставленных жизнью и озвучиваемых в Бюджетном послании задач. В то же время эти задачи не могут быть решены к какой-либо определенной дате. Любой уровень эффективности является относительным и предполагает возможность дальнейшего совершенствования, в том числе и бюджетной политики.
Актуальными, но вместе с тем труднореализуемыми являются меры, предусматриваемые в целях исполнения социальных обязательств и придания им адресного характера, - за счет расширения полномочий региональных органов власти.
Неясно также, насколько согласованно будут решаться задачи экономически оправданного уровня налоговой нагрузки, который стимулировал бы и развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий, и формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы, позволяющей обеспечить достойный уровень жизни для граждан старшего поколения.
В перечисленных президентом приоритетах бюджетной политики отсутствуют задачи, связанные с вопросами безопасности. Можно предположить, что бюджетное финансирование силовых структур, а также органов государственной власти будет определяться, исходя из общей задачи повышения качества публичных услуг, которые предоставляются гражданам. Другими словами, соответствующие ассигнования будут расти меньшими темпами по сравнению с предшествующими годами. Можно ожидать относительного увеличения расходов на исполнение социальных обязательств (первая и девятая задачи в Бюджетном послании), на поддержку экономики и бюджетной сферы (четвертая задача и пятая задача в части приоритетных национальных проектов). (Македонский Сергей Николаевич , Заведующий лабораторией анализа и прогнозирования развития налогово-бюджетной системы ИНП РАН, к.э.н., http://kommentarii.ru/comment.php?f=3&t=2845&p=28889)
Как и годом ранее, основной задачей бюджетной политики государства является обеспечение макроэкономической стабильности как неотъемлемого условия выполнения государственных и в первую очередь социальных обязательств в последующие годы. Однако если в предыдущем Бюджетном послании эту задачу предполагалось реализовывать посредством более четкой координации объемов и направлений осуществления дополнительных бюджетных расходов с регулирующими способностями денежно-кредитной системы страны, то в Послании 2009 г. речь уже идет о необходимости проведения «разумной политики сдерживания роста государственных расходов» и ограничения размеров бюджетного дефицита.
Следовательно, при сохранении выбранного ранее вектора социально-экономического развития поднимаются вопросы об изыскании резервов для экономии бюджетных средств, повышении отдачи на каждый расходуемый государственный рубль, пересмотре сроков реализации ранее заявленных проектов и программ. А с учетом того, что социальная сфера по-прежнему остается приоритетом в отношении расходования государственных средств, сокращение бюджетных ассигнований следует ожидать в области поддержки отечественной экономики, подтверждением чему служит тезис о «необходимости оказания государственной поддержки… по веским основаниям, при этом финансовая помощь должна выделяться только в обоснованных и выверенных размерах». В развитие данного тезиса Президент призывает органы власти всех уровней отказаться от принятия популистских решений, влекущих за собой рост неэффективных бюджетных расходов, а также воздержаться от решения текущих проблем отдельных секторов экономики, если это способно создать препятствия на пути достижения долгосрочных целей развития.
Очевидно, что необходимость сокращения расходов федерального бюджета вынуждает регионы и организации в своей деятельности ориентироваться в большей степени на собственные средства, оставляя их фактически один на один с кризисом. Регионам, в частности, настоятельно рекомендуется сосредоточиться на увеличении собственной доходной базы преимущественно за счет развития малого и среднего предпринимательства, а также обеспечить реструктуризацию бюджетной сети и оптимизировать расходы на содержание своих органов управления. Более того, предлагается активно расширять региональные и местные полномочия, при этом вопросы финансового обеспечения даже не поднимаются.
На фоне явно сдержанной межбюджетной политики со стороны федерального центра планируется усиление механизмов финансового контроля, вплоть до введения временных финансовых администраций в случаях невыполнения субъектами Федерации и муниципальными образованиями своих обязательств или неэффективного использования предоставленной финансовой помощи. Едва ли можно назвать «ответственной» межбюджетную политику, реализация положений которой будет означать сокращение межбюджетных трансфертов и ухудшение бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов), рост взаимных претензий между уровнями власти и консервацию кризисных явлений в региональных экономиках.
В отличие от Послания 2008 г., рассматриваемый документ вообще не выделяет в качестве приоритетных какие-либо отрасли российской экономики. Более того, при решении вопросов оказания поддержки реальному сектору должен применяться индивидуальный подход к каждому отдельному предприятию, при этом на получение бюджетных средств вправе рассчитывать либо конкурентоспособные предприятия, которых в России не так уж и много, либо предприятия, заказчиком продукции которых выступает государство. Справедливости ради следует отметить, что в целях сглаживания социальных конфликтов для неэффективных и нуждающихся в государственной поддержке предприятий предусматриваются некие компенсирующие механизмы, однако суть и условия их действия в Послании не раскрываются. Очевидно, что большинство предприятий реального сектора останутся вне перечня поддерживаемых организаций и должны в своей деятельности рассчитывать исключительно на собственные силы, а значит, возможности их выживания напрямую зависят от продолжительности мирового кризиса, стабильности и сговорчивости российских банков.
В социальной сфере приоритеты бюджетной политики на предстоящие 3 года определены довольно конкретно, так как преимущественно были заимствованы из предыдущего Послания. В качестве самостоятельных задач Президентом были выделены необходимость завершения формирования финансово устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу, повышение качества социальных услуг и реструктурирование бюджетной сети. Кроме того, среди приоритетных направлений расходования бюджетных средств указываются реализация приоритетных национальных проектов и мероприятий по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также обеспечение модернизации армии и выполнение международных обязательств, включая проведение саммита АТЭС и Олимпиады в г. Сочи.
В области налоговой политики предлагаемые в Послании меры ориентированы на поиск компромисса в решении двух диаметрально противоположных задач: с одной стороны, необходимо стимулировать модернизацию российской экономики, а с другой, – обеспечить налоговое пополнение бюджета. Тем не менее детальный анализ мер по оптимизации налоговой системы позволяет заключить, что большинство из них направлено на решение первой задачи. В частности, глава государства предлагает увеличить в два раза предельный размер выручки, позволяющей применять упрощенную систему налогообложения; увеличить предельную величину процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами; установить возможность признания затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд; установить временный специальный порядок работы с налоговой задолженностью организаций; активно развивать институт изменения срока уплаты налогов и сборов (предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита). По сути, речь идет об ослаблении налогового режима, что в условиях экономического кризиса вполне оправдано, так как способствует сохранению ликвидности у значительной части предприятий.
Однако вышеуказанные меры, вероятнее всего, приведут к выпадению части бюджетных доходов, при этом указанные в Послании источники компенсирования потенциальных потерь выглядят не слишком убедительно. Наряду с традиционными мерами по пресечению практики использования схем уклонения от уплаты налогов предлагается проводить активную работу по введению налога на недвижимость, повысить ставки акцизов на табачную и алкогольную продукцию, оптимизировать систему налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов. И если первые две меры повышения бюджетных доходов в принципе не способны сформировать значимые поступления в бюджет, то в отношении обложения предприятий нефтяного сектора отсутствует конкретика предлагаемых изменений, хотя из логики документа можно ожидать увеличения налогового бремени на данный сектор экономики.
Следует положительно оценить инициативу по сокращению издержек налогового администрирования за счет внедрения современных технологий, устранения избыточных налоговых отчетностей и оптимизации числа выездных проверок.
Определенной новацией в структуре Послания стало выделение в самостоятельный раздел блока мероприятий, направленных на совершенствование используемых технологий формирования и исполнения бюджета. И хотя в содержательном плане большинство предложений уже высказывались ранее (в частности, о необходимости повышения эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, об обеспечении ритмичности исполнения федерального бюджета, о повышении эффективности государственных закупок, о совершенствовании государственного и муниципального контроля, о внедрении государственного задания на оказание социальных услуг), это не умаляет их актуальности. Кроме того, в данном разделе Послания присутствуют и относительно новые предложения, обоснованно ориентированные на повышение эффективности управления бюджетными расходами:
- необходимость использования в бюджетном планировании консервативного варианта прогноза и увеличения объемов условно утверждаемых расходов, что должно способствовать минимизации бюджетных рисков;
- укрупнение утверждаемой ведомственной структуры расходов и наделение главных распорядителей большей самостоятельностью при перераспределении бюджетных средств в рамках установленных среднесрочных «потолков» бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной политики (предоставление им права ведения своих бюджетных росписей);
- переход от бюджетного финансирования организаций, в том числе через вложения в уставный капитал, к использованию механизма рефинансирования долговых обязательств данных организаций;
- дальнейшее развитие бюджетного планирования в рамках концепции управления по результатам посредством перехода к программной структуре бюджета, в основу которой должны быть положены долгосрочные целевые программы и приоритетные национальные проекты.
Итак, в Послании с высокой очевидностью прослеживается продолжение выбранного Д. Медведевым курса на повышение качества жизни российских граждан и развитие инновационной экономики. Однако следование данному курсу по опыту 2008 г. предполагает дальнейшее наращивание государственных расходов, что в условиях кризиса и бюджетных ограничений идет вразрез с требованиями первоочередного поддержания макроэкономической стабильности и безусловного исполнения ранее принятых обязательств. Поэтому необходимость нахождения компромисса между следованием ранее определенным стратегическим целям и реализацией антикризисной программы мер в области бюджетно-налоговой политики придало Посланию 2009 г. «вынужденно консервативный» характер, предполагающий изыскание резервов для сокращения государственных расходов в экономике, снижения общей налоговой нагрузки и повышения значимости процедурных мер в управлении бюджетом.
(И.А. Соколов - к.э.н., зав. лабораторией бюджетной политики, http://www.iet.ru/ru/kommentarii/o-byudzhetnom-poslanii-prezidenta-rossii-fs-rf.html)
3 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ БЮДЖЕТНЫХ ПОСЛАНИЙ ПРЕЗИДЕНТА ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ 2007, 2008, 2009 ГОДОВ