Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
В.А. Белов
Кандидат юрид. наук, доцент кафедры гражданского права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова
НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ В РОССИЙСКОМ ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
1. Судьба термина "национализация" и института национализации
Понятие "национализация" относится к числу наименее разработанных как в науке гражданского права, так и в законодательстве. Данный термин у большинства российских граждан ассоциируется с процессом принудительного перехода в собственность завоевавшего власть рабочего класса земель, заводов, фабрик, банков и иных объектов частной собственности. Подобное определение национализации было дано в первом советском юридическом словаре1. Общераспространенным является также и следующее мнение о роли и значении национализации: "проведенная Советским государством национализация земли с ее недрами, лесами и водами, национализация заводов, фабрик, рудников, основных средств транспорта, банков утвердила социалистическую собственность на орудия и средства производства и, ликвидировав тем самым капиталистическую систему хозяйства, заложила основы социалистической системы хозяйства"2.
А вот процесс перехода имущества из частной собственности в государственную, происходивший в капиталистических странах, в данном словаре назван "так называемой национализацией", которая "не имеет ничего общего ни с экспроприацией капиталистической частной собственности на орудия и средства производства, ни с социализмом. …Национализация в современных капиталистических странах влечет за собой переход права собственности на национализируемые предприятия к капиталистическому государству и направлена на получение максимальных выгод от капитализации"3.
Подобные формулировки не могут рассматриваться как гражданско-правовые определения. Они имеют скорее социально-экономический характер, отличаясь при этом ярко выраженной политической (классовой) окраской.
Определения, в которых сделан акцент на "орудиях и средствах производства", также ничуть не цивилистичнее, ибо разделение объектов прав на средства производства и предметы потребления, сохраняя основополагающее политэкономическое значение, совершенно незначимо для гражданского права. Еще менее значимым для гражданского права является тип государства, в собственность которого переходит национализируемое имущество.
Может быть, поэтому само слово "национализация" постепенно стало исчезать из юридического, во всяком случае цивилистического, обихода4. Не было оно использовано ни в Основах гражданского законодательства (1961 и 1991 гг.), ни в ГК РСФСР (1964 г.). В учебной литературе национализация, хотя и рассматривалась как основной способ возникновения права государственной собственности, тем не менее, ей посвящали лишь одну-две страницы5; столь же "непочтительно" обходились с национализацией и в научной литературе6. В последнем советском юридическом словаре термин "национализация" вообще отсутствует7. То же самое следует сказать и о вышедших в послеперестроечные годы многочисленных юридических энциклопедиях8.
Куда же "пропал" институт национализации из гражданского права?
Он стал своеобразной политэкономической категорией, о чем весьма красноречиво свидетельствует, например, вышедший в 1984-1988 гг. "Финансово-кредитный словарь", в котором статья о национализации банков занимает более половины печатного листа, а также помещена невиданная доселе справка о национализации страхового дела9. Термин "национализация", в процессе своего развития увлекшись вначале "невинной" игрой в классовые различия и одно время оправдывавший это исторической необходимостью, пришел к своему логическому завершению, т. е. к абсурду. Институт национализации перестал быть предметом внимания юристов. Зато он обратил на себя внимание экономистов и был сведен к многочисленным цитатам классиков марксизма-ленинизма и рассказам о том, как, когда и чем большевики "овладевали" (т. е. экономисты и финансисты заодно взяли на себя еще и функции историков).
Возвращение термина "национализация" в лоно гражданского права началось, как это почти всегда бывает в России, с изменения законодательства. Часть 3 п. 2 ст. 235 нового Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) определила национализацию как "обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц" и установила, что национализация "производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 ГК РФ". Почти тут же "вспомнила" о национализации и современная российская энциклопедическая литература: в словаре-справочнике по гражданскому праву, изданному в 1996 г., термин "национализация" занял подобающее ему место10.
Если учесть, что волна законодательства о приватизации - процессе, противоположном национализации, - прошла в 1991-1993 гг., столь запоздалое и к тому же совсем краткое упоминание о национализации вызывает, конечно же, недоумение. Общеизвестна эзоповская басня о козле, который, мучимый жаждой, прыгнул в колодец, показавшийся животному совсем неглубоким. Когда же козел напился, оказалось, что выпрыгнуть обратно он не в силах. В вопросе о приватизации российское государство поступило подобно этому козлу, которому, прежде чем прыгнуть в колодец, следовало бы подумать о том, как он будет оттуда выбираться. Мы совершенно согласны с мнением, согласно которому законодательство о приватизации могло быть одобрено только при условии предварительного принятия законодательства о национализации (и, естественно, муниципализации, ибо речь шла о приватизации не только государственного, но и муниципального имущества11). Итоги приватизации, проведенной в отсутствие законодательства о национализации, мягко говоря, удручают. Повышенное внимание в деловой и политической прессе к создавшейся "послеприватизационной" ситуации сопровождается все более частым употреблением некогда забытого термина "национализация".
Гражданско-правовое изучение института национализации целесообразно начать с краткого исторического экскурса. Но не для того, чтобы составить простой перечень дат (когда и что было сделано), а для того, чтобы установить гражданско-правовое содержание, вкладывавшееся в понятие "национализация" на различных исторических этапах и при различных экономических системах. Выявив то общее, что было присуще как национализации большевистской (традиционно именуемой "социалистической"), так и ее антиподу, мы установим гражданско-правовое понятие национализации. Определив это понятие, займемся его характеристикой как изнутри (путем раскрытия каждого признака, слагающего понятие), так и извне (путем установления соотношения со смежными гражданско-правовыми институтами и конструкциями). Завершающим этапом должно стать исследование места данного института в современном российском гражданском законодательстве, а также анализ практики применения последнего.
2. Так называемая "социалистическая национализация" (на примере национализации банков)
Социалистическая национализация проходила в 1917 - 1920 гг. в России и странах, ставших впоследствии союзными республиками СССР, в 1939 - 1940 гг. - в прибалтийских государствах, в Бессарабии, Западной Украине и Белоруссии, в 1944 - 1946 гг. - на Сахалине, Курилах и в большинстве так называемых "стран народной демократии". Она подразумевала "принудительное обращение средств производства, являющихся частной собственностью эксплуататорских классов, в собственность социалистического государства..."12. Нужно отметить, что такое "принудительное обращение" не являлось, конечно же, самоцелью. Главной задачей социалистической национализации была постановка всех средств производства (основы существования всякой власти и всякого государства) под юридический контроль нового социалистического государства, власть которого долгое время не признавалась большинством населения и иностранными государствами. Социалистическая национализация была, таким образом, своеобразным экономико-юридическим способом защиты независимости социалистического государства (а значит, и управляемого им общества) как от внутренних, так и от внешних врагов.
Для подтверждения сказанного кратко проследим ход процесса национализации банков в послереволюционной России, достаточно подробно освещенный в экономической и исторической литературе13. Общеизвестным является тот факт, что Декретом ВЦИК от 14 декабря 1917 г.14 все частные банки были национализированы, т.е. все активы частных банков стали собственностью государства, а сами банки были слиты с бывшим Государственным банком в новообразованный Народный банк. Но что стало причиной данного процесса? Что предшествовало национализации? Этот вопрос, освещенный в указанных исторических публикациях, почему-то никогда не был предметом внимания юристов. Между тем, он имеет существенное значение для понимания гражданско-правовой природы как института национализации банков в частности, так и национализации вообще.
Уже в Обращении Петроградского военно-революционного комитета от 25 октября 1917 г., известном под названием "Революция восторжествовала"15, утверждается, что "взят Государственный банк". "Взятие" выражалось не в национализации активов Государственного банка - национализировать что-либо не было необходимости, ибо банк и так был государственным, а в захвате зданий и помещений Государственного банка революционными отрядами. Показательно, что о захвате и тем более о национализации частных банков пока речь не идет.
Что же произошло дальше? Почему появились исторические речи В.И. Ленина о национализации частных банков, которые, как было известно всем школьникам советского времени, вождь пролетариата произнес в декабре 1917 г.? Что послужило толчком к национализации банков?
Захватившее власть большевистское правительство первоначально рассчитывало достичь финансового укрепления своей диктатуры посредством одного лишь захвата Государственного банка. Этого достичь не удалось. Новая власть столкнулась не просто с бездействием, а с саботажем и даже активным противодействием как Государственного банка, так и частных банков. Причем это сопротивление постоянно усиливалось. Соответственно, с течением времени становились более суровыми ответные действия, предпринимаемые большевиками. Так, резолюция ВЦИК "О борьбе с саботажем чиновников Государственного банка", принятая 8 ноября 1917 г.16, предусматривала применение ареста к служащим, наиболее активно саботировавшим работу банка. А уже 13 ноября 1917 г. было издано предписание Председателя СНК17, узаконившее арест любых служащих Государственного банка, не признающих советского правительства, независимо от того, участвуют таковые в саботаже или нет.
Для описания ситуации, сложившейся после революции в частных банках, мы воспользуемся текстом соответствующего Декрета18:
"Частные банки закрыты. Служащие и директора собираются, но дверей банков для публики не открывают. Рабочие лишены возможности получить заработную плату, так как банки денег не выплачивают по чекам заводов и фабрик. Такое положение терпимо быть не может.
Рабочее и крестьянское правительство предписывает открыть завтра, 31 октября, банки в обычные часы, с 10 часов утра до 2-х с половиной часов следующего дня.
В случае, если банки не будут открыты и деньги по чекам не будут выдаваться, все директора и члены правлений банков будут арестованы, во все банки будут назначены комиссары Временного заместителя народного комиссара по Министерству финансов, под контролем которого и будет производиться уплата по чекам, имеющим печать подлежащего фабрично-заводского комитета.
Для обеспечения порядка во все банки будут введены достаточные воинские караулы.
Все слухи, распространяемые буржуазией о конфискации капиталов, ложны. Ничего кроме мер, обеспечивающих интересы вкладчиков путем строжайшего учета и контроля над деятельностью банков, не предполагается".
Постановление подписано В.И. Лениным и В.Р. Менжинским.
Строжайшие "учет и контроль", введенные в отчаянно сопротивлявшихся банках, ничего не дали. Осталось единственное - выставить банкиров из банков, а сами банки объявить государственными. И это было сделано: 13 декабря 1917 г. на заседании СНК были обсуждены проекты уже упомянутого Декрета о национализации банков, а также Декрета "О ревизии стальных ящиков в банках"19. 14 декабря оба декрета были приняты ВЦИК, но до этого, в ночь с 13 на 14-е декабря, без какого бы то ни было законодательного распоряжения нового государства последовал захват всех частных петроградских банков "вооруженными отрядами рабочих, солдат и матросов, чтобы не дать возможность капиталистам изъять деньги и ценности"20.
Подчеркиваем, что национализация банков не означала национализации также и прав требований клиентов по счетам, вкладам и ценным бумагам, выпущенным банками. Строго говоря, каждый кредитор любого национализированного частного банка мог явиться в Народный банк и потребовать от последнего как от правопреемника исполнения принятых правопредшественником обязательств. Эту ситуацию было необходимо срочно изменить, чем большевики и занялись на рубеже 1917 - 1918 гг.
23 декабря 1917 г. был принят Декрет СНК "О прекращении платежей по купонам и дивиденда"21, в соответствии с которым большевики могли более не беспокоиться о выплатах банковским облигационерам22 и акционерам. А ровно через месяц, 23 января 1918 г., с принятием Декрета СНК "О конфискации акционерных капиталов бывших частных банков"23, был уничтожен и институт банковских акционеров, ибо единственным "акционером" всех банков стало социалистическое государство. Национализации требований вкладчиков не произошло; даже большевики не отважились на такую меру24. Только с упразднением в 1920 г. Народного банка25 Советское государство стало располагать всеми активами и инфраструктурой бывшей банковской системы и в то же время не обременило себя какими-либо обязательствами бывших банков.
Итак, неработоспособность банковской системы, парализованные расчеты и платежи, ущемленные интересы вкладчиков и рабочих - вот те причины, которые побудили большевиков прибегнуть сначала к введению воинских караулов и назначению комиссаров во все банки, а затем (через полтора месяца) привели к национализации банков. Будучи успешно проведенной, национализация банков отвечала потребностям новой большевистской политики - политики "военного коммунизма". Именно стремлением проводить данную политику объясняются все последующие шаги Советского правительства. С конца 1918 г. оно более не арестовывало бастующих банкиров и не заботилось об удовлетворении требований кредиторов - ни то, ни другое не имело уже существенного значения26. Никто не сомневался, что деньги рано или поздно отменят, чем, кстати, многие объясняют бесконтрольную эмиссию денежных знаков (деньги, катастрофически обесцениваясь, сами себя изживут). Для перевода денег пользовались услугами отрядов солдат и матросов во главе с комиссарами. Все завершилось в 1920 г. разрушением банковской системы, которую пришлось создавать, практически "с нуля" уже через год.
Какими же "родимыми пятнами" отмечена социалистическая национализация банков? Отметая в сторону политическую и фактографическую шелуху, можем сказать, что национализация банков:
а) представляла собой переход активов частных банков в государственную собственность;
б) носила безвозмездный и, как следствие, принудительный характер;
в) осуществлялась путем фактического захвата банковских активов и установления контроля над их использованием, как правило, предварявшего принятие соответствующих нормативных актов и оправдывавшегося таковыми уже задним числом;27
г) осуществлялась в интересах обеспечения функциональности банковской системы в экстремальных условиях28.
Государство не "тянуло одеяло" на себя, а лишь брало на себя ответственность за обеспечение работоспособности банков и сохранение устойчивости национальной денежной системы. Естественно, что для выполнения этих функций требовались известные средства. Откуда было их взять? За счет чего обеспечивать работоспособность банков, если не за счет активов самих этих банков?
Но все, что производилось сверх этого, - начиная с беспредела, творимого в банках отрядами "солдат и матросов", и кончая законодательным беспределом, утвердившем свои позиции при непосредственном участии Председателя СНК В.И. Ульянова-Ленина, - не имеет к национализации банков никакого отношения.
Все сказанное в полной мере относится и к национализации любых других объектов права собственности - земли29, торгового флота30, предприятий промышленности и транспорта31, городской недвижимости32, обществ взаимного кредита и кооперативных банков33, частных сберегательных касс34 и др.. Все то, что по той или иной причине работало плохо, не работало совсем или работало против Советской власти, - все это становилось предметом национализации. Социалистическая национализация - это инструмент выживания национальной экономики в экстремальных условиях, а вовсе не способ обогащения социалистического государства за счет своих граждан35.
Аналогично проходила национализация в 1944 - 1946 гг. в странах народной демократии. Что касается национализации банков, то в большинстве этих стран национализации подлежали не все банки, а лишь центральный банк, наиболее крупные банки и банки, работавшие в годы войны на итальянских, немецких и японских оккупантов, т. е. оказавшие и продолжавшие оказывать на государство наиболее разрушительное воздействие. В ряде государств (КНДР, Куба) подверглись национализации иностранные банки и их филиалы, но это были скорее исключения. Имелись и исключения иного характера: в некоторых странах (ЧССР, ВНР, СРР) национализация происходила в форме выкупа государством банковских акций у их владельцев36.
Особняком стоят процессы национализации, происходившие на присоединенных к СССР территориях (в Прибалтике, Бессарабии37, Западной Украине и Белоруссии, на Сахалине и Курилах38). При той же сути - прекращении частной собственности и установлении государственной, той же принудительности, использовались иные методы и имелась в виду другая цель.
Захвата имущества революционными отрядами уже не требовалось. Издания соответствующего закона с последующими решениями по конкретному имуществу, принимаемыми и исполняемыми местными органами государственной власти, оказывалось вполне достаточно. Лица, оказывавшие сопротивление представителям власти, осуществлявшим национализацию, привлекались к уголовной ответственности. Сама же национализация не имела цели государственной поддержки экономики присоединяемых к СССР территорий. Государственный строй СССР не допускал сосуществования государственного и частного производственного и торгового секторов, а потому обращение средств производства и торговли, находившихся в частной собственности, в государственную собственность СССР или соответствующих республик из меры экономической превратилось в меру политическую.
Средства производства, торговли и вообще коммерческой деятельности стали имуществом, которое в силу закона не может находиться в частной собственности. Соответственно и основанный на принципе недопустимости существования частной собственности и частного капитала процесс принудительной безвозмездной передачи в собственность Советского государства имущества и имущественных комплексов, используемых для предпринимательской деятельности, более походит на процесс принудительного прекращения права собственности на имущество, которое по закону не может находиться в частной собственности. Данный институт, приводящий к последствиям, идентичным последствиям национализации, тем не менее, существенно отличается от него по своим юридическим характеристикам (см. далее).
3. Так называемая "капиталистическая национализация"
Насколько широко известна вульгаризированная трактовка национализации, произведенной большевиками в нашей стране, настолько мало исследовались российской наукой процессы национализации, осуществлявшиеся в буржуазных государствах. Из советских авторов, пожалуй, только А.В. Венедиктов вскрыл юридическую природу этих процессов и дал некую адекватную их юридическую оценку.
Основу капиталистической национализации можно усмотреть в институте государственного вмешательства в экономику39. Если заглянуть еще глубже, можно обнаружить корни этой национализации в институте государственных ограничений права собственности, традиционно объявляемого священным и неприкосновенным, но столь же традиционно попираемого едва ли не всеми законодательствами, особенно в экстремальные периоды экономического развития.
Так, в предвоенной Германии широко применялся институт "прочесывания предприятий". Суть его состояла в периодическом пересмотре деятельности мелких и средних предприятий с целью приостановить их деятельность. Это влекло высвобождение рабочей силы. Часть освободившихся людских ресурсов направлялась в армию, а часть - на работу на крупнейшие предприятия, обеспечивавшие финансовую поддержку государству и правящей партии. Аналогичные мероприятия производились в Англии и США, результатом которых стало сокращение числа мелких и средних предприятий и укрупнение предприятий-монополистов40. Поставив последние под свой юридический контроль, государство гарантировало себе определенный минимум годового дохода и получало возможность непосредственно влиять на рынок соответствующих товаров, работ или услуг.
Как государство могло бы установить над монополиями свой юридический контроль? Только посредством национализации данных монополий, осуществляемой путем принудительного выкупа контрольных пакетов их акций. Но на выкуп необходимы деньги, с которыми, естественно, ни одно государство расстаться не пожелает. Также нужно учесть, что необходимость в жестком государственном контроле над монополистическими предприятиями обостряется в периоды кризисов, т.е. тогда, когда в экономике ощущается денежный дефицит. Поэтому в большинстве капиталистических государств национализация крупнейших предприятий осуществлялась путем обмена акций на государственные ценные бумаги с фиксированным доходом. При этом выигрыш акционеров заключался в том, что они получали право вместо неопределенного и колеблющегося в периоды кризисов дивиденда требовать выплаты твердой суммы дохода, а государство выигрывало в том, что получало возможность влиять на принятие решений интересующим его предприятием.
Таким способом осуществлялась, в частности, послевоенная национализация в Англии (Английского банка, предприятий угольной промышленности и железнодорожных предприятий) и Франции (угольных копей, воздушного транспорта, Французского и четырех крупнейших депозитных банков, предприятий по производству и распределению электроэнергии и др.)41.
Советские авторы неустанно разоблачали буржуазно-капиталистическую сущность подобной национализации42. Да, в условиях классовых приоритетов сохранение предприятий за лицом, эксплуатирующим труд рабочего класса, было основополагающим фактором, влияющим на оценку процесса национализации. Кем было это лицо - капиталистом или государством - принципиального значения не имело. Но даже классовый подход к анализу не мог изменить то обстоятельство, что целью капиталистической национализации является выживание национальной экономики в экстремальных условиях.
Так, говоря об имущественном положении бывших акционеров, принудительно расставшихся со своими акциями в пользу государства, А.В. Венедиктов указывает, что "полученная владельцами всех национализированных предприятий компенсация фактически обеспечивает им значительно больший доход, чем они имели... или могли бы иметь в современных условиях от эксплуатации своих, крайне устарелых и нуждающихся в полной реконструкции, копей или железных дорог"43. С.М. Корнеев прямо связывает данное обстоятельство с буржуазным эксплуататорским характером национализации: "Национализируются некоторые предприятия, чаще всего нерентабельные, т. е. не приносящие их собственникам прибылей. Кроме того, собственникам выплачивается "справедливое вознаграждение", которое нередко превышает действительную стоимость национализируемого имущества. В ряде случаев национализированные предприятия, после того как они становятся рентабельными благодаря сделанным за счет государства капиталовложениям, вновь возвращаются их частным владельцам. Иначе и быть не может: от государства, находящегося в руках капиталистов, нельзя ожидать, чтобы оно причинило ущерб капиталистам"44.
Теперь мы можем назвать основные черты капиталистической национализации:
а) сама национализация представляет собой процесс "переподчинения" юридических лиц, перехода контрольных пакетов их акций (долей, паев) в государственную собственность;
б) она имеет возмездный характер и является принудительной только в смысле самого акта, но не в смысле последствий насильственного изымания имущества;
в) осуществляется только на основании соответствующих нормативных актов;
г) осуществляется для обеспечения функциональности экономической системы в экстремальных условиях.
4. Гражданско-правовое понятие о национализации
Отмеченные характерные черты капиталистической и социалистической национализации, общие для обоих ее типов, позволяют предложить следующее определение. Национализация представляет собой законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и капиталах) у государства, с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях (революции, войны, кризиса и т.п.).
Рассмотрим все признаки этого определения.
1. Национализация - это государственно-властный акт. Никто (включая творчески и революционно настроенных рабочих) не может осуществить национализацию имущества, кроме уполномоченного на это органа государственной исполнительной власти (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Данный орган сначала издает индивидуально-определенный акт о национализации конкретного имущества (имущественного комплекса), в котором определяет все значимые условия осуществления национализации (сроки и способ проведения, а также форму и порядок выплаты возмещения). Затем представители данного органа производят опись, если необходимо - арест и оценку45 национализируемого имущества, а также передачу его на ответственное хранение. После этого предусмотрено равноценное возмещение владельцу и только затем - изъятие у владельца национализируемого имущества и передача его в собственность государства (в казну)46.
2. Национализация - это законный акт. Акт национализации возможен только при условии его законности, т. е. при условии его соответствия конкретной норме действующего в момент акта национализации закона47. Никакое "революционное творчество" кого бы то ни было недопустимо. Акт национализации, не соответствующий закону, является не чем иным, как актом насилия, произвола и причинения ущерба незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти. "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц", - провозглашает ст. 53 действующей российской Конституции. Убытки, причиненные такими действиями, подлежат возмещению по правилам, установленным ст. 1069 ГК РФ. При этом сам факт принятия закона, предусматривающего обязательность прекращения права частной собственности на то или иное имущество (в том числе путем его национализации), также является основанием для возмещения бывшим собственникам убытков (ст. 306 ГК РФ)48.
3. Национализация - это принудительный акт. Сказанное ранее о нормах действующего российского законодательства (п. 3 ст. 35 Конституции РФ, ст. 235, 306, 1069 и др. ГК РФ) позволяет сделать вывод о том, что принудительность касается исключительно самого факта национализации. Оспаривать законный факт национализации невозможно. Но принудительность не должна пониматься в том смысле, что имущество бывшего собственника насильно уменьшается вследствие национализации. Напротив, уменьшения имущества происходить не должно.
4. Национализация, следовательно, - это возмездный акт. Выплата равноценного и справедливого возмещения - необходимое условие всякой национализации по современному российскому законодательству. Без соблюдения этого условия нельзя говорить о законности национализации. Общее правило о возмездности всякого принудительного изъятия имущества государством установлено в п. 3 ст. 35 Конституции РФ, предъявляющем такие требования к возмещению, как равноценность и предварительность49. Специальной нормой, устанавливающей возмездность именно национализации, является ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ50. Нормами, относящимися к одному виду имущества, можно считать положения Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"51 и Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР"52.
Согласно п. 2 ст. 15 первого из названных законов, "инвестиции не могут быть безвозмездно национализированы, реквизированы, к ним также не могут быть применены меры, равные указанным по последствиям. Применение таких мер возможно лишь с полным возмещением инвестору всех убытков, причиненных отчуждением инвестированного имущества, включая упущенную выгоду, и только на основе законодательных актов РСФСР и республик в составе РСФСР. Порядок возмещения убытков инвестору определяется в указанных актах. Внесенные или приобретенные инвесторами целевые банковские вклады, акции или иные ценные бумаги, платежи за приобретенное имущество, а также арендные права в случаях их изъятия в соответствии с законодательными актами РСФСР и республик в составе РСФСР возмещаются инвесторам, за исключением сумм, используемых или утраченных в результате действий самих инвесторов или предпринятых с их участием"53.
Аналогичные нормы содержатся в ст. 7 и 8 второго из названных законов; отличие их только в том, что они относятся к иностранным инвестициям. Сам факт национализации иностранных инвестиций расценивается как исключительный случай, предусмотренный законодательными актами, когда эти меры принимаются в общественных интересах. По общему же правилу иностранные инвестиции в РСФСР не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции или конфискации. Особо оговорены правила компенсации: "Компенсация, выплачиваемая иностранному инвестору, должна соответствовать реальной стоимости национализируемых или реквизируемых инвестиций непосредственно до момента, когда официально стало известно о фактическом осуществлении либо о предстоящей национализации и реквизиции. Компенсация должна выплачиваться без необоснованной задержки в той валюте, в которой первоначально были осуществлены инвестиции, или в любой другой иностранной валюте, приемлемой для иностранного инвестора. До момента выплаты на сумму компенсации начисляются проценты согласно действующей на территории РСФСР процентной ставке".
5. Предметом национализации является право частной собственности, причем, как правило, не просто на имущество, а на имущественные комплексы, на предприятия в смысле ст. 132 ГК РФ. В процессе обмена акций (долей, паев) хозяйственных обществ на государственные облигации не происходит перехода частной собственности на имущественный комплекс, а потому, согласно современному российскому законодательству, такой обмен не может расцениваться как разновидность национализации54. По-видимому, нужно говорить о некоем смежном институте, обозначив его, например, термином "огосударствление предприятий". Точнее же говорить об огосударствлении хозяйственных обществ55.
6. Юридическим результатом национализации является возникновение права собственности на национализируемое имущество у государства. Национализация традиционно относится цивилистами к числу первоначальных способов приобретения права собственности на имущество, что расшифровывается обычно как независимость правового положения государства от чистоты прав предшествующего собственника. "Право собственности государства при национализации возникает независимо от прав прежних собственников, не в порядке правопреемства. Права прежних собственников... ликвидируются, аннулируются"56.
Следует отметить, что принцип разделения способов приобретения права собственности на первоначальные и производные до сих пор окончательно не разработан. Один из критериев традиционно именуется "критерием правопреемства"57, другой - критерием "согласования воли" предшествующего собственника и приобретателя58.
В соответствии с первым критерием способы приобретения права собственности первоначальны, "если право собственности возникает независимо от чьего-либо предшествующего права", и производны, "если оно переходит к данному лицу от предшествующего собственника"59. В соответствии со вторым критерием первоначальные способы приобретения права собственности характеризуются тем, что право собственности приобретается независимо от воли и желания предшествующего собственника; производные, соответственно, наоборот60.
С этой точки зрения национализация действительно является первоначальным способом приобретения права государственной (муниципальной) собственности, ибо, будучи законным и принудительным актом, национализация может не принимать во внимание волеизъявление бывшего собственника по своему существу. Имея в виду, что данный критерий различения способов приобретения права собственности на первоначальные и производные не является господствующим и получил в научной литературе убедительное опровержение, мы не будем им руководствоваться и остановимся на критерии правопреемства. Это значит, что мы должны причислить национализацию (муниципализацию) к числу производных способов приобретения права государственной (муниципальной) собственности. Государство отвечает по всем долгам, обременяющим национализированное имущество, если иное не будет установлено специальным законом61.
7. Наконец, национализация - это акт, совершаемый государством с целью обеспечения надежного функционирования соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях. Акты, имеющие карательное назначение, ставящие целью временное изъятие имущества, посредством данной акции обеспечивающие деятельность отдельно взятых должностных лиц или органов государственной власти в условиях чрезвычайных обстоятельств и т.п., т. е. акты, совершаемые с иной целью, не могут быть причислены к актам национализации.
Таковы гражданско-правовые признаки института национализации, выделенные в соответствии с положениями теории и действующим нормативным материалом.
Окончание следует
1См.: Юридический словарь / Под ред. С.Н. Братуся, Н.Д. Казанцева, С.Ф. Кечекьяна и др. М., 1953. С. 361.
2 Там же. С. 362.
3 Там же. С. 363.
4 Исчез из гражданского законодательства и близкий к национализации институт муниципализации. Произошло это в связи с отменой ГК 1922 г., т. е. в 1964 г. Почти одновременно он выпал и из научного оборота.
5 См., напр.: Вильнянский С.И. Лекции по советскому гражданскому праву. Харьков, 1958. С. 217-219.
6 См., напр.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 284-297; Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 33-39.
Д.М. Генкин вообще отказался от рассмотрения национализации в рамках темы о способах приобретения права собственности (см.: Право собственности в СССР. М., 1961. С. 122, сноска 3).
7См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 188 (после термина "находка" расположен термин "национально-государственное устройство").
8 См., напр.: Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 3-е., доп. и перераб. М., 1995. С. 171 (соседствующие термины "находка" и "национальный режим" не оставляют места "национализации").
9 См.: Финансово-кредитный словарь / Гл. ред. В.Ф. Гарбузов. М., 1986. Т. 2. С. 284-289.
10Определение данного источника представляет собой своеобразный гибрид определения, данного в ст. 235 ГК РФ, с традиционными представлениями о национализации: "переход из частной собственности в собственность государства или общества земли, промышленных предприятий, банков, транспорта и т.д." (см.: Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Гражданское право: Словарь-справочник. М., 1996. С. 296).
11В дальнейшем, если не будет специально оговорено иное, употребляя термин "национализация", мы будем иметь в виду и муниципализацию.
12 Корнеев С.М. Указ. соч. С. 33.
13 См., напр.: Атлас М.С. Национализация банков в СССР. М., 1948; Гиндин М.М. Как большевики овладели Государственным банком. М., 1961; Гиндин М.М. Как большевики национализировали частные банки. М., 1962.
14Правда. 1917. 15 декабря (здесь и далее даты, относящиеся к концу 1917 г. - началу 1918 г., приводятся по старому стилю).
15Рабочий и солдат. 1917. 25 октября.
16Правда. 1917. 10 ноября.
17Впервые опубликовано: Декреты Советской власти: Сборник. М., 1957. Т. 1. С. 540.
18Постановление СНК от 30 октября 1917 г. "Об открытии банков" // Правда. 1917. 1 ноября.
19 Правда. 1917. 16 декабря. Предусматривалась конфискация золота, хранящегося в банковских сейфах частных лиц. За собственниками золота сохранялось единственное право - присутствовать при конфискации.
20Финансово-кредитный словарь. Т. 2. С. 286.
21СУ РСФСР. N 13. Ст. 185.
22Что фактически ликвидировало сам институт облигационеров банков.
23СУ РСФСР. N 19. Ст. 295.
24Исключение составил один небезызвестный "вкладчик", удостоившийся специального постановления СНК от 4 января 1918 г. "О конфискации сумм, находящихся в банках на текущих счетах А.Ф. Керенского" (Известия ЦИК Советов Крестьянских, Рабочих и Солдатских депутатов и Петроградского Совета Рабочих и Солдатских депутатов. 1918. 9 января), со счета которого N 43191 в бывшем Государственном банке был конфискован 1 157 714 р. 40 коп., а со счета N 15697 в Международном коммерческом банке - 317 020 р. 17 коп.
25Декрет СНК от 19 января 1920 г. // СУ РСФСР. 1920. N 4, 5. Ст. 25.
26 Равно как и малоизвестные сегодня акты большевистского правительства о торговых книгах, о регистрации торговых и промышленных предприятий и о переходе предприятий по частным сделкам от 3 августа 1918 г. // СУ РСФСР. N 59. Ст. 651, 652; N 61. Ст. 666. Они остались "мертворожденными детьми" революционного правительства, но их содержание (и сам факт принятия) свидетельствует о том, что правительство заботилось не только о революции, но и о нормальной экономической жизни и гражданском обороте. Другое дело, что политика данного правительства не позволяла рассчитывать на скорое становление этого нормального оборота.
27 Советские авторы называли это революционно-творческой деятельностью масс: "...в период напряженной борьбы с яростным сопротивлением свергнутых классов национализация нередко осуществлялась по инициативе самих рабочих путем фактического овладения предприятиями и другим имуществом" (см.: Корнеев С.М. Указ. соч. С. 36).
28Естественно, достижению этой цели вовсе не способствовало широко практиковавшееся "революционное творчество масс".
29Декрет Съезда Советов рабочих и солдатских депутатов от 26 октября 1917 г. "О земле" // СУ РСФСР. N 1. Ст. 3.
30Декрет СНК от 26 января 1918 г. // СУ РСФСР. N 19. Ст. 290.
31Декрет СНК от 28 июня 1918 г. // СУ РСФСР. N 47. Ст. 559.
32Декрет Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 г. // СУ РСФСР. N 62. Ст. 674.
33Постановление СНК от 4 сентября 1918 г. // Декреты Советской власти. Т. 3. С. 577; Декрет СНК от 2 декабря 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. N 90. Ст. 912.
34Декрет СНК от 10 апреля 1919 г. // СУ РСФСР. 1919. N 20. Ст. 237.
35На последнее обстоятельство со ссылкой на В.И. Ленина указывает С.М. Корнеев (Указ. соч. С. 36). Первоначально национализацию действительно предполагалось осуществлять на возмездной основе.
36См. об этом: Финансово-кредитный словарь. Т. 2. С. 286 - 287.
37Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 августа 1940 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. N 29.
38Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1946 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. N 5.
39 Прямыми предшественниками капиталистической национализации были процессы установления многочисленных монополий феодальных сеньоров и государств на отдельные виды деятельности, имевшие в конкретно-исторических условиях существенное экономическое значение, как-то: чеканка монет, эмиссия бумажных денег и банкнот, торговля с определенными странами, торговля определенными товарами, сбор налогов, пошлин и податей и т.п.
40См.: Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 285.
41 См.: Там же. С. 287-288.
42См., напр.: Там же. С. 289-292; Корнеев С.М. Указ. соч. С. 38-39.
43Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 288.
44Корнеев С.М. Указ. соч. С. 38-39.
45Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Ст. 8 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
46Безосновательно утверждение С.М. Корнеева о том, что национализация осуществляется лишь на основании закона (Указ. соч. С. 32, 39). Если бы это было так, то не было бы необходимости вводить в банки революционных солдат и матросов, а также не могло бы быть описанной им самим национализации в порядке "революционного творчества".
47В настоящий момент нам известен один такой закон - Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 226). Согласно ст. 13 данного Закона, государство "в целях обеспечения своих интересов в области развития авиации вправе на основании федерального закона национализировать (обратить в государственную собственность) имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц".
48Данную статью подверг критике А.А. Рубанов. С его точки зрения, она противоречит п. 3 ст. 35 Конституции России, который предусматривает обязанность государства предоставить собственнику предварительную и равноценную компенсацию, кроме того, "закона, прекращающего право собственности," существовать не может (см.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Научно-практический комментарий / Отв. ред. Т.Е. Абова, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин. М., 1996. С. 487 - 489). Соглашаясь с почтенным комментатором в части, касающейся несоответствия данной нормы конституционному предписанию, мы не можем согласиться со вторым его возражением. Действительно, закон не может по определению касаться конкретного лица, в то время как нормы о прекращении права собственности неопределенного круга лиц неконституционны (Там же. С. 486 - 487). Но в критикуемой статье Кодекса речь идет не о законе, прекращающем право собственности в субъективном смысле, а о законе, изымающем из правоспособности частных лиц правомочие иметь в собственности определенное имущество. Статья 306 говорит о законе, который будет являться основанием для национализации (издания индивидуально-определенных актов органов исполнительной власти) и судебных актов принудительного отчуждения имущества (ст. 238 ГК РФ). Реализация же актов национализации на практике осуществляется, действительно, так, как описал А.А. Рубанов - при условии предварительного и равноценного возмещения собственнику национализируемого имущества; исполнение решений суда - так, как определено в этих решениях.
49Предварительность следует понимать как предшествование выплаты возмещения самому изъятию имущества, а вовсе не акту национализации, как полагает А.А. Рубанов (Указ. комментарий. С. 391). Иначе мы не сможем объяснить, за что же и, самое главное, на каком правовом основании платится возмещение, если не произошло не только изъятия, но даже и принятия акта о национализации имущества.
50Неудачность ее формулировки (национализация имущества производится "с возмещением стоимости этого имущества и других убытков") также вызвала критику А.А. Рубанова. Он упрекнул данную норму в противоречии п. 3 ст. 35 Конституции РФ, которая не относит установленное ею возмещение к "убыткам", а значит, не требует доказывания причинной связи между изданием акта о национализации и убытками. Конечно, в рассматриваемой норме ГК РФ под "стоимостью имущества" подразумевается то самое "равноценное возмещение", право на которое установлено Конституцией РФ, и сверх этого установлено право требовать возмещения других сумм - сумм убытков по правилам ст. 306 и 1069 ГК РФ.
51Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2397.
52Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1008; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2397; 1997. N 47. Ст. 5341.
53Применяется с учетом рассмотренных критических замечаний А.А. Рубанова в адрес нормы ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК.
54Также не являются равнозначными термины "приватизация предприятий" (передача имущественных комплексов в частную собственность) и "разгосударствление предприятий" (создание на базе имущества бывшего государственного предприятия акционерного общества с определенным государственным участием).
55 Коль скоро огосударствление нельзя отнести к разновидности национализации, следует признать, что огосударствление в современных условиях может быть, по общему правилу, только добровольным, т. е. осуществляемым по соглашению акционеров (участников) соответствующих хозяйственных обществ и государства. Естественно, что обязательным условием всякого подобного соглашения почти наверняка будет справедливая компенсация со стороны государства. Нет ничего невозможного в том, чтобы она приняла в том числе вид облигаций государственных займов.
Принудительное огосударствление (как, впрочем, и всякое ограничение гражданских прав) возможно только в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции России (ч. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ), т. е. "на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Расширительное толкование термина "безопасность государства", включающая в себя, в частности, экономическую безопасность, в недалеком будущем вполне может стать основанием издания закона, предусматривающего подобие принудительного огосударствления предприятий различных, наиболее высоко значимых, отраслей производства и торговли.
56Корнеев С.М. Указ. соч. С. 39. К сожалению, почтенный цивилист не сослался на нормативную базу данного своего заключения.
57Более точно он обозначен Д.М. Генкиным: "критерий преемства в самом праве, но не в его содержании" (см.: Генкин Д.М. Указ. соч. С. 126-127).
58Предложен О.С. Иоффе (см.: Иоффе О.С. Советское гражданское право: Курс лекций. Ч. 1. Л., 1958. С. 283, 293), подвергнут убедительной критике Д.М. Генкиным (см.: Указ. соч. С. 126) и Б.Б. Черепахиным (см.: Черепахин Б.Б. Правопреемство по советскому гражданскому праву. М., 1962. С. 8-9).
59См.: Вильнянский С.И. Указ. соч. С. 199; Генкин Д.М. Указ. соч. С. 125-126. Получается, что первоначальные способы приобретения права собственности могут иметь место только при создании новой вещи либо при приобретении в собственность вещи, собственник которой неизвестен или утратил на нее право. Совершенно непонятно при такой трактовке, каковы основания причисления национализации к числу первоначальных способов приобретения права собственности (см.: Вильнянский С.И. Указ. соч. С. 202; Генкин Д.М. Указ. соч. С. 128).
Мы полностью разделяем точку зрения Б.Б. Черепахина, в соответствии с которой национализация отнесена к числу производных способов приобретения права собственности, выделяемых в соответствии с критерием правопреемства (Черепахин Б.Б. Указ. соч. С. 9-11).
60См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 283, 293.
61Нужно отметить, что вопрос о переходе к государству долгов, обременяющих национализированное имущество, приобретает практическую значимость только в случае осуществления незаконной национализации, а именно - национализации, не предваренной равноценной компенсацией. В нормальных же случаях следует полагать, что обременение распространяется на полученную бывшим собственником национализированного имущества компенсацию, или что, во всяком случае, возникает такое обременение, которое соответствует форме полученной компенсации (см., напр.: ГК РФ. Ст. 354. П. 1). Частью 2 п. 1 ст. 41 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400) установлено, что залогодержатель, интересы которого не могут быть в полной мере защищены указанными выше правами, "... вправе потребовать досрочного исполнения обеспеченного ипотекой обязательства и обращения взыскания на имущество, предоставленное залогодателю взамен изъятого", что исключает ответственность государства, вытекающую из договора залога национализированного