Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Расширение на восток потребует перераспределения бюджетных ресурсов Европейского союза
Наталия Мирошниченко
АНАЛИЗ
Наталия Мирошниченко,
м.н.с. Института Европы РАН
Одной из важнейших задач интеграционного процесса в Европейском союзе признано достижение высокого уровня социально-экономического сплочения, на что направлено перераспределение финансовых средств от преуспевающих в экономическом отношении стран к отстающим в рамках собственных ресурсов ЕС - общего бюджета. Коммунитарный бюджет ЕС ежегодно увеличивался и сейчас равен около 90 млрд евро. При этом бюджет ЕС - это инструмент не перераспределения совокупного богатства, а решения общих задач Евросоюза - его доля в совокупном ВНП очень низка - 1,25 проц. на национальном уровне это соотношение достигает 30 проц.). Тем не менее роль общего бюджета в решении проблем отстающих стран возрастает, и прежде всего растут соответствующие статьи расходов. Сглаживание территориальных социально-экономических диспропорций в течение многих лет - одно из двух приоритетных направлений бюджетного финансирования наряду с общей сельскохозяйственной политикой.
Проблема развития системы собственных ресурсов ЕС сейчас особенно актуальна. Ведь в начале будущего десятилетия произойдет расширение Европейского союза на восток, что принесет ЕС в три раза больше населения, чем ВВП, и сделает его экономическое пространство гораздо более неоднородным. Совокупный валовой продукт стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) в текущих ценах составляет лишь 4 проц. от ЕС, а показатель ВВП в расчете на душу населения по паритету покупательной способности равен чуть больше 30 проц. среднего по Евросоюзу. Для сравнения - совокупный ВВП в расчете на душу населения четырех "отстающих" стран ЕС - Испании, Ирландии, Греции и Португалии - составляет 74 проц. от среднего показателя. Несомненно, потребуются внушительные дополнительные расходы из общего бюджета для оказания новым государствам-членам поддержки в развитии и преодолении отставания от среднего по ЕС уровня.
В марте этого года на заседании Евросовета в Берлине были определены конкретные масштабы финансового перераспределения на период с 2000-го по 2006 г. и размер помощи странам ЦВЕ. Прежде чем определить, что сулят новым странам принятые в Берлине решения, насколько союз готов сегодня оказать ЦВЕ дополнительную помощь в развитии, обратимся к истории бюджетного перераспределения в ЕС.
Элементы справедливого формирования доходов и распределения расходов в бюджете ЕС появились относительно недавно - лишь к концу 80-х годов. Решающую роль в этом сыграла инициатива и усилия наименее развитых государств-членов - Испании, Ирландии, Португалии и Греции.
Первоначально доходная часть собственных ресурсов ЕС базировалась на трех видах поступлений: таможенных сборах на внешних границах сообщества, налогах на импорт сельхозпродукции в страны ЕС из-за его пределов, отчислениях стран-членов от НДС и налога на потребление. То есть вклад стран в общий бюджет зависел от размеров их внешнеторговой деятельности и структуры потребления. Последнее было особенно несправедливо по отношению к вступившим в ЕС Испании и Португалии, которые имели повышенные показатели потребления и, следовательно, вынуждены были выплачивать сравнительно больше своей доли в совокупном ВВП ЕС.
Подписание Единого европейского акта, в котором сообщество провозгласило принцип солидарности с менее развитыми странами-членами, создало благоприятную возможность для внесения первых изменений в существующую систему. В 1988 году с принятием на сессии Евросовета в Брюсселе соглашения по так называемому "Пакету Делора-I", к трем источникам поступлений был добавлен четвертый - отчисления государств-членов, устанавливаемые согласно размерам их ВНП; кроме того отчисления от НДС стали производиться с учетом структуры экономики. Это позволило увеличить поступления в бюджет и добиться более точного соответствия финансовой нагрузки реальным возможностям государств-членов.
Подготовка к подписанию амбициозного Маастрихтского договора, в котором задача сплочения была поставлена на один уровень с задачей завершения строительства экономического и валютного союза, позволила отстающим странам вновь потребовать корректировок в системе собственных ресурсов. К февралю 1992 года Комиссия ЕС предложила к обсуждению пакет мер (известный под названием "Пакет Делора-II") по развитию системы собственных ресурсов ЕС на период с 1993-го 1997 год. Она согласилась на очередное увеличение абсолютных размеров собственных ресурсов, а также уменьшение размеров отчислений государств-членов от НДС, чтобы частично сократить зависимость величины этого вида налога от структуры потребления стран, и увеличение доли четвертого доходного источника. Однако процесс принятия этих мер сильно затянулся. С позиции наиболее развитых государств-членов предложения Комиссии ЕС выглядели чрезмерно щедрыми, с позиции отстающих - это был необходимый минимум. Обсуждение длилось 11 месяцев и свелось к торговле между относительно богатыми и относительно бедными странами. В Эдинбурге (декабрь 1992 года) на заседании Европейского совета ЕС государства-члены сошлись на следующем компромиссном решении: перенесен срок увеличения бюджета до 1,27 проц. совокупного ВНП Евросоюза с 1997 г. на 1999 г.; кроме того, было решено значительно сократить долю НДС-ресурса и соответственно увеличить долю ВНП-ресурса за счет уменьшения величины отчислений от НДС в общий бюджет с 1,4 до 1 проц. и сокращения с 55 проц. до 50 проц. корзины, подлежащей обложению указанным налогом.
Таким образом, формирование доходов в бюджете ЕС во многом стало зависеть от ВНП государств-членов (табл.1), то есть стало более справедливым; доля традиционных статей дохода - таможенных и сельскохозяйственных сборов - значительно уменьшилась.
В результате поэтапной реформы собственных ресурсов ЕС с конца 80-х годов были созданы возможности для существенного укрупнения объемов структурных фондов, через которые и осуществляется главным образом распределение финансовой помощи отстающим странам и районам. Кроме того, в рамках общего бюджета был создан новый финансовый инструмент - Фонд сплочения. Ассигнования через последний стали осуществляться даже раньше официальной даты его создания. Это произошло благодаря решительным действиям Испании, которая в этих целях умело использовала свое право заблокировать начало переговоров о вступлении в ЕС Австрии, Швеции и Финляндии.
Расходы, связанные с деятельностью фондов, превышают 30 млрд евро, или 35 проц. всех бюджетных расходов. Доля ассигнований на проведение общей сельскохозяйственной политики неуклонно сокращается, хотя эта статья и продолжает оставаться крупнейшей, как и в 70-е годы (табл. 2).
Таблица 1
Доходы ЕС, %
========================================
1988 1992 1998
----------------------------------------
Сельскохозяйственные
сборы 6,2 3,3 2,0
Таможенные сборы 22,3 18,9 13,3
Отчисления от НДС 57,2 58,0 40,9
Отчисления от ВНП 10,6 13,9 43,0
Прочие 3,7 5,8 0,8
Всего 100,0 100,0 100,0
========================================
Рассчитано по: The Community Budget: the Facts in Figures. Brussels, Luxembourg. 1997, p. 93.
Таблица 2
Расходы ЕС, 1997 г.
=====================================
млрд экю %
-------------------------------------
Общая
сельскохозяйственная
политика 40,8 45,8
Структурные фонды 28,6 32,1
Фонд сплочения 2,7 3,0
Другие направления
внутренней политики 5,6 6,3
Внешняя политика 5,6 6,3
Содержание
административного
аппарата 4,3 4,8
Прочее 1,5 1,7
Всего 89,1 100,0
=====================================
Рассчитано по: The Community Budget: the Facts in Figures. Brussels, Luxembourg. 1997, p. 77.
За последние десять лет ресурсы структурных фондов увеличились почти в четыре раза. Менее развитые страны ЕС - Испания, Ирландия, Португалия и Греция получают более половины средств, выделяемых четырьмя фондами вместе взятыми. Благодаря такой высокой концентрации средств за счет них создается дополнительный десятипроцентный прирост ВВП в Греции, Португалии и Ирландии и четырехпроцентный - в Испании. Остальные средства распределяются между нуждающимися в помощи районами, расположенными в более социально и экономически благополучных странах Евросоюза. Вместе со средствами Фонда сплочения и других финансовых учреждений, таких, как Европейский инвестиционный банк, а также иностранными прямыми инвестициями, помощь ЕС количественно адекватна потребностям отстающих стран и регионов во внешней финансовой поддержке преодоления отставания и стимулирования дальнейшего развития.
Оценивая масштабы бюджетного перераспределения, необходимо учитывать, что истинные размеры ассигнований ЕС для оказания финансовой помощи развитию отстающих стран и районов больше, чем расходы структурных фондов и Фонда сплочения. Действительно, в четыре названные отстающие страны ЕС вместе взятые направляется около 25 проц. финансовых ресурсов секции гарантий Европейского сельскохозяйственного фонда. В абсолютном выражении это равно поступлениям в эти страны из структурных фондов. Тем не менее надо принимать во внимание то, что помощь, оказываемая отстающим странам в пределах бюджета за рамками фондов, частично нейтрализуется негативным воздействием некоторых направлений экономической политики ЕС.
Возьмем, к примеру ту же общую сельскохозяйственную политику - наиболее крупную расходную статью бюджета. В ее рамках созданы максимальные возможности для межстранового перераспределения финансов. Благодаря финансовому трансферту от потребителей к производителям, или, иначе говоря, от районов и стран с более высокой долей промышленности и непроизводственного сектора к районам и странам, экономика которых больше ориентирована на сельское хозяйство, реализуется возможность относительного увеличения благосостояния последних. Ввиду того, что страны с повышенной долей сельского хозяйства чаще являются менее богатыми, такой трансферт способствует сплочению.
Однако это не значит, что страны ЕС с наименьшим уровнем благосостояния априори являются главными получателями по линии Европейского сельскохозяйственного фонда. Величина этого трансферта зависит не только от размеров аграрного сектора, но и от его структуры. Такие хозяйства, как зерновое, молочное, мясное (на базе крупного рогатого скота), шире распространенные в бассейне Атлантики, лучше защищены мерами общей сельскохозяйственной политики ЕС, чем средиземноморские. В соответствии с этим датские сельхозпроизводители получают больше субсидий, чем испанские. Кроме того, больше субсидируются хозяйства, основанные на интенсивной системе производства с хорошим техническим оснащением. Поэтому помимо трех из четырех стран сплочения - Греции, Ирландии и с недавнего времени Испании - в выигрыше оказываются датские и французские производители. Все остальные государства-члены выступают в роли нетто-плательщиков, в том числе Португалия - одна из самых бедных аграрных стран Еврооюза, а также Италия и Великобритания, в экономике которых сельское хозяйство играет важную роль.
Тем не менее реформа 1992 года сделала сельскохозяйственную политику ЕС более справедливой по отношению к отстающим государствам-членам. Зависимость между объемами сельскохозяйственного производства и гарантиями частично ослабла. Кроме того, снизилась нагрузка на страны Средиземноморья - основных импортеров в ЕС зерновых и мяса - ввиду падения цен на эти виды продукции. Позиции Греции и Ирландии как главных нетто-получателей по линии общей сельскохозяйственной политики укрепились, а Испания переведена из категории плательщиков в категорию получателей.
Финансирование других отраслей внутренней политики - научного и технологического развития, строительства трансъевропейских сетей, сферы образования и культуры - также нацелено в основном на наиболее конкурентоспособные страны, усиливая таким образом существующий разрыв между государствами. Например, четырем отстающим странам отводится лишь десятая часть финансовых ресурсов действующей ныне Пятой рамочной программы научно-технического развития ЕС - столько же, сколько приходится на одну Бельгию. Тем не менее это справедливо, если иметь в виду то, что доля этих стран в совокупном ВВП Евросоюза столь же мала. Более того, в расчете на одного занятого в сфере науки и техники бюджетные ассигнования странам сплочения превышают соответствующий показатель для остальных членов ЕС.
Несмотря на то, что неструктурные бюджетные ассигнования оказывают скорее нейтральное, чем стимулирующее влияние на процесс сближения социально-экономического развития стран ЕС, перераспределительная функция бюджета велика и значительно упрочилась в последние годы. Все четыре отстающие страны выигрывают при перераспределении бюджетных средств; Греция и Ирландия берут из коммунитарного бюджета в четыре раза больше, чем вкладывают. Чистый выигрыш этих стран составляет 4,5 проц. их ВНП, и было бы просто абсурдно утверждать, что система собственных ресурсов остается несправедливой по отношению к отстающим странам ЕС. Больше всех проигрывает Германия, которая вкладывает в бюджет ЕС столько же, сколько два других крупных вкладчика - Франция и Великобритания - вместе взятые, а нетто-вклад Германии в 5 раза больше, чем Великобритании, и в 6,5 раз больше, чем Франции.
Проблема заключается в том, что система взимания средств в бюджет не учитывает численности населения государств-членов. Германия уже давно предлагает увязать размер вклада государств-членов в общий бюджет с размером валового продукта на душу населения. Недоучет численности населения в системе отчислений в общий бюджет является одной из причин некоторого несоответствия положения стран в ряду получателей-плательщиков их благосостоянию. Сейчас в группу нетто-получателей, помимо четверки отстающих, входит Дания, а буквально до последнего времени входили также Люксембург и Бельгия. Все три считаются одними из самых богатых. А, например, Великобритания, являющаяся одним из главных нетто-плательщиков, лишь девятая в ряду наиболее богатых стран ЕС. Нидерланды - нетто-бенефициант 1988 г. - в 1993 г. стали вторыми в ряду плательщиков по показателю в расчете на душу населения, а в 1995 г. - первыми. Вклад Италии и Великобритании составляет около 1,1 проц. их ВНП, тогда как Ирландия и Нидерланды отдают более 1,6 процента.
Некоторое неравенство заметно и между получателями структурных фондов. Например, Нидерланды или Великобритания имеют меньшую долю поддержки в расчете на душу населения, чем страны с более высоким или эквивалентным доходом - Германия, Франция, а также Италия.
При этом предложение привести взносы в бюджет ЕС в соответствие с размерами ВНП государств-членов и с численностью их населения не нашло отклика и при обсуждении нового соглашения о финансах ЕС, состоявшегося в марте этого года на сессии Евросовета в Берлине. Оно было отложено до следующего пересмотра системы собственных ресурсов, который должен быть предпринят к 2006 году.
При безусловном копировании методики выделения финансовой помощи, существующей сегодня в ЕС, с приемом стран ЦВЕ, значительно отстающих по показателям социально-экономического развития от уровня нынешних его государств-членов, требуется либо увеличить общий бюджет на 50, а то и на 100 проц. либо перевести целый ряд нынешних его нетто-получателей в категорию нетто-плательщиков. Ни то, ни другое неприемлемо для Евросоюза: основные плательщики не способны в современных условиях начала работы валютного союза так сильно увеличить свой вклад в коммунитарный бюджет, а основные получатели структурных фондов не позволяют ЕС ущемить их интересы.
Институтам и органам ЕС потребовалось более двух лет, чтобы разработать и убедить государства принять компромиссный вариант построения системы собственных ресурсов с 2000-го по 2006 год. Евросовет в Берлине принял следующие решения:
- сохранить потолок собственных ресурсов на уровне 1,27 проц. совокупного ВНП ЕС, то есть на нынешнем уровне;
- постепенно стабилизировать расходы на проведение общей сельскохозяйственной политики на среднегодовом уровне, чуть превышающем 41 млрд евро;
- установить на весь период с 2000-го по 2006 г. финансирование из структурных фондов в размере 195 млрд евро и из Фонда сплочения в размере 18 млрд евро для пятнадцати нынешних государств-членов;
- выделить новым государствам-членам из ЦВЕ финансовую помощь в рамках политики сплочения в размере 39,5 млрд евро, а также ограниченную помощь кандидатам на вступление (помимо средств по программе ФАРЕ) в размере около 7 млрд евро;
- сократить поступления в бюджет ЕС за счет НДС до 0,75 проц. от собираемых в государствах-членах сумм в 2002 г. и до 0,5 проц. в 2004 г., но увеличить на 25 проц. традиционные отчисления (главным образом за счет таможенных сборов).
Таким образом, на этот раз победу на переговорах одержали страны-плательщики. Тем не менее достигнутые договоренности, без сомнения, неокончательные. Союзу придется не раз возвращаться к проблеме собственных ресурсов, когда будут приниматься главные решения о вступлении в его состав новых стран. С течением времени разногласия и недовольства отдельных государств-членов или групп проявятся вновь. Уже сегодня видны два основных источника конфликтных ситуаций.
Первый - это сокращение числа районов-получателей, запланированное для того, чтобы собрать необходимые средства для финансирования программ социально-экономического развития в новых государствах-членах. Ведь ожидаемый ежегодный экономический рост в 2,5 проц. создаст лишь половину от требуемой суммы. Под сокращение попадают Северная Ирландия, Корсика (Франция), старопромышленный ареал Дуэ-Валансьен-Эно (Франция - Бельгия), Мерсисайд (Великобритания), Лиссабон (Португалия), Валенсия (Испания), Сардиния (Италия), Флеволенд (Нидерланды), вся территория Ирландии, горные и островные районы Шотландии. Из всех вышеперечисленных регионов лишь Ирландия действительно добилась существенных успехов, показатели благосостояния и занятости в остальных мало изменились к лучшему. На Корсике, например, безработица ныне почти в два раза выше, чем была в 1995 г. Во многих районах не ослабевает социальная напряженность.
Принятая в Берлине величина финансирования новых государств-членов из ЦВЕ в рамках политики сплочения основана на постулате о низкой поглощающей способности их финансовых систем. Поглощающую способность можно охарактеризовать как объем коммунитарной финансовой помощи, который может принять страна без существенного увеличения инфляции и без существенного давления на национальный бюджет1. Был принят следующий критерий: финансовый трансферт не может превышать 4 проц. ВВП страны-получателя. С одной стороны, предложение кажется вполне логичным, так как четырем отстающим странам ЕС - Испании, Португалии, Греции и Ирландии - как раз и выделяется помощь в объеме 3 - 4 проц. их ВВП, но, с другой стороны, в расчете на душу населения страны ЦВЕ получат гораздо меньше, чем указанные страны ЕС. Так что избранный критерий можно считать довольно жестким. Известно, что развивающаяся экономика способна воспринимать и больший объем финансовых средств из-за рубежа. Применение критерия поглощающей способности может стать в будущем другим источником недовольства и конфликта между получателями в ЕС-пятнадцати и новыми государствами-членами.
Стремясь к большей интегрированности - полноправному принятию в свой состав стран ЦВЕ и формированию более социально-экономически сильного и сплоченного валютного ядра, ЕС так упорно отказывается от увеличения общего бюджета вообще и, в частности, от заметного усиления такого элемента, как финансовое перераспределение, характерного для государств-федераций. До сих пор ЕС обходился ограниченным количеством финансовых ресурсов и надеется обходиться им и впредь. Это возможно благодаря наличию принципа субсидиарности, который допускает вмешательство ЕС в реализацию какого-либо проекта, только лишь если этого требуют его масштабы и предполагаемый конечный эффект. Но при сохранении в будущем потолка собственных ресурсов на уровне 1999 года расширенный Евросоюз не сможет оказывать столь существенную, как сегодня, финансовую поддержку процессов социально-экономического роста в отстающих регионах; помощь будет концентрироваться лишь в некоторых государствах-членах, а основной группе стран придется решать свои проблемы самостоятельно. Это вряд ли может считаться положительным моментом. Практика показывает, что страны-нетто-плательщики неохотно идут на дискуссии о проблемах финансирования политики сплочения. Какими же трудными будут в будущем переговоры по привлечению финансов государств-членов в общий бюджет, если те потеряют статус получателей структурных фондов.
Другой важный аргумент в пользу увеличения собственных ресурсов ЕС скорее политический, чем экономический. Для того чтобы отстающие страны считали для себя возможным оставаться в союзе и не противиться новым его целям, а другие - вступать в такой союз, им необходимы внушительные стимулы. Замедление темпов экономического роста, значительное ухудшение конкурентных позиций ЦВЕ в Общем рынке может в конце концов вызвать разочарование населения этих стран от участия в ЕС. А это представляет опасность и для самого Европейского союза. Ведь регион ЦВЕ станет предъявлять постоянные претензии своим западным соседям, обращать их внимание на свои проблемы, бойкотируя на высшем уровне принятие важных решений, и, следовательно, может стать тормозом процесса интеграции. И финансовое перераспределение должно стать эффективным инструментом борьбы с появлением напряженности такого рода, а не просто символом солидарности с менее процветающими странами и регионами, как сегодня в ЕС.
Таблица 3
Динамика бюджетных расходов ЕС на политику сплочения в 2000 - 2006 гг., млрд ЭКЮ, в ценах 1997 г.
=======================================================
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
-------------------------------------------------------
ЕС-15:
-Структурные
фонды 29,4 28,8 28,3 27,7 27,1 27,1 26,7
- Фонд
сплочения 2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5
Новые
государства
- члены ЕС:
- Структурные
фонды и Фонд
сплочения 0,0 0,0 3,8 5,8 7,9 10,0 12,1
Поддержка
кандидатов 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
Всего 33,0 32,4 35,7 37,1 38,5 40,6 42,3
========================================================
Рассчитано по: Bulletin Quotidien Europe, N 2131/2132.
1 Действующее положение об использовании средств структурных фондов обязывает эти страны привлекать на соответствующие цели примерно равное количество собственных ассигнований.