Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
в. титков,
аспирант ИЭ РАН
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКИМ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ
Высокий размер внешнего долга России как в абсолютном, так и в относительном выражении, большое количество ресурсов, отвлека емых на его обслуживание, придают особую остроту решению про блемы внешней задолженности. Эффективное управление внешним долгом невозможно без постановки четких целей и создания механиз мов для их реализации. Это можно считать одной из приоритетных задач экономической политики, решение которой позволило бы осла бить нагрузку на бюджет по обслуживанию внешней задолженности и оптимизировать политику привлечения новых займов.
Подписание соглашения с Лондонским клубом официальных кредиторов (6 октября с. г.) о реструктуризации задолженности быв шего СССР, принятой на себя Российской Федерацией, ознаменова ло окончание "пятилетки переговоров'". Наступил новый этап разви тия ситуации с внешней задолженностью. Необходимо отметить, что, несмотря на достигнутые соглашения, проблема внешнего долга про должает оставаться одним из ключевых, фундаментальных вопросов экономической реформы России, решение которого послужит успеш ному продвижению страны к рыночной экономике.
В фокус исследований российских ученых проблемы внешнего долга и управления им попали сравнительно недавно. Этому есть ряд причин. Во-первых, острота ситуации в рассматриваемой сфере воз никла сравнительно недавно. Бывший Советский Союз, как извест но, был практически идеальным заемщиком. Заимствования осуще ствлялись умеренными темпами и долг обслуживался строго по гра фику. Во-вторых, фактические данные о состоянии внешнего долга в период существования СССР были в основном закрыты для объек тивного, непредвзятого анализа с учетом международного опыта. С распадом Советского Союза Россия оказалась единственной преемни цей его внешней задолженности, получив в наследство огромные сум мы не только долгов, но и расходов по их обслуживанию.
Анализ количественных параметров задолженности - один из важнейших элементов разработки эффективной стратегии управле ния внешним государственным долгом. Без такого анализа невозмож на и постановка управленческих задач.
Какова же величина внешнего долга Российской Федерации? Как ни удивительно, однозначный ответ на этот вопрос дать непросто, что связано с инвариантностью понятия "внешний долг". В международ ной практике существуют два принципиальных определения внешне го долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задол-
' Термин предложен А. Шохиным в статье " Как не попасть в долговую "пет лю". — Вопросы экономики, 1997, № 5, с. 4.
Проблемы управления российским внешним долгом
женность, выраженная в иностранной валюте. Так, в Британской эн циклопедии мы находим следующее его определение: "Внешний долг, в общем и целом, определяется как долг, находящийся в собственно сти нерезидентов, иностранных кредиторов или государств. Очень часто, однако, различие между внешним и внутренним долгом бази руется на валюте, в которой долг выражен"^.
Использование того или иного определения связано с типом и уровнем развития экономической системы, со степенью либерализа ции экономики. Какое же определение наиболее приемлемо и исполь зуется в Российской Федерации? Вопрос о противоречивости суще ствующей в настоящее время классификации внешнего и внутреннего долга уже ставился. В частности, И. Хакамада считает, что "в основу классификации внутреннего и внешнего долга положены разные прин ципы. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признакам, в то время как внешний долг - по истории возникновения и типу кредиторов ... В настоящее время за имствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с ва лютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внут реннему долгу, а валютные - к внешнему"^.
Соглашаясь с мнением И. Хакамады о том, что применяемая классификация не соответствует современному уровню развития рос сийской экономики, мы, однако, отчасти не согласны с тем, что "кри терии "рубль-доллар" и "резидент-нерезидент" деления долга на внут ренний и внешний совпадали только до тех пор, пока на территории России действовала соответствующая статья Уголовного кодекса, рубль был "деревянным", все внешнеэкономические операции проводились в конвертируемой валюте, а внутриэкономические - в рублях"*. Как нам представляется, замятные расхождения в оценке величины внешне го долга в зависимости от применяемого критерия для классифика ции возникли несколько позже - с середины 1996 г. - периода, когда сложились благоприятные условия и был создан механизм доступа нерезидентов на рынок долговых обязательств Российской Федера ции, номинированных в рублях (ГКО-ОФЗ). К середине 1997 г. объем участия нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ оценивался уже в 30°о общего объема этого рынка. Поэтому сейчас следовало бы перейти к учету внешнего долга как долга нерезидентам вне зависимости от валюты, в которой он выражен. Сложившийся механизм доступа не резидентов на внутренний рынок рублевых заимствований вполне позволяет проводить подобный учет.
Состав внешнего долга и структура его возникновения крайне важ ны с точки зрения управления им, так как к "унаследованному" и "но вому" долгу применяются различные подходы. В частности, в общей сум ме задолженности России реструктуризации подлежит только "унасле дованная" ее часть, в то время как "новый" долг не реструктурируется.
^Encyclopaedia Britannica. London, vol. 16, p. 137.
^Хакамада И. Государственный долг: структура и управление. — Вопросы эко номики 1997, № 4, с. 68, 70.
^Там же, с. 70.
В. Титков
Анализ динамических рядов внешнего долга возможен только начиная с 1993 г. - периода урегулирования вопросов преемствен ности внешней задолженности бывшего СССР. За 1993-1996 гг. внешний долг увеличился с 112,7 млрд. до 127,4 млрд. долл. При этом основную его часть составляет задолженность, приходящаяся на бывший Советский Союз, размер которой находится на практи чески неизменном уровне.
Факторный анализ структуры внешнего долга показывает, чго ос новным источником роста внешнего долга является привлечение внеш них заимствований Российской Федерацией после 1992 г. Несмотря на то, что совокупная величина долга растет весьма умеренно, темпы увели чения "нового" российского долга непомерно высоки. С 1994 по 1997 г. он возрос более чем в 3 раза (см. табл. 1). Удельный вес "нового" дол га России в общей сумме задолженности в 1996 г. составлял 14,5"о, в 1997 г., по оценке, - 19,8, а в 1998 г., по прогнозам, достигнет 24,1%.
Таблица
Динамика внешнего долга Российской Федерации (в млрд. долл. по состоянию на 1 января)
|
1994 г. |
1995 г. |
1996 г. |
1997 г.* |
1998 г^ |
|
|
Признанный долг бывшего СССР |
103,9 |
110,3 |
103 |
102,3 |
103,2 |
|
в том числе: |
|||||
|
долг правительствам иностранных государств коммерческим банкам и фирмам "Новый" долг России |
67,8 36,1 8,8 |
70,3 40,0 11,3 |
62,6 40,4 17,4 |
62,2 40,1 25,1 |
62,3 40,9 33,0 |
|
в том числе' |
|||||
|
долг, выраженный в иностранной валюте, правительствам иностран- |
5,3 |
5,9 |
6,0 |
9,0 |
10,9 |
|
ных государств коммерческим банкам и фирмам международным финансовым организациям |
0,0 3,5 |
0,0 5,4 |
0,0 11,4 |
0,3 17,4 |
1,6 20,5 |
|
Итого внешний долг |
112,7 |
121,6 |
120,4 |
127,4 |
136,2 |
* Оценка; ** прогноз.
Источник'. Russian Economic Trends, 1996, vol. 5, № 2; Вопросы экономики 1997, № 4, с. 68.
Доля "нового" внешнего долга в общей его величине возрастает высокими темпами на фоне умеренного роста общей задолженности. Включение данных по рублевым обязательствам перед нерезидента ми еще больше повышает ее размеры. Так, за 1996 г. участие нерези дентов на рынке рублевых государственных обязательств оценивает ся на уровне 7 млрд. долл. Если к общему долгу за прошедший год добавить еще и задолженность нерезидентам по рублевым обязатель ствам, то темпы роста "нового^ долга окажутся намного выше. Пока затель же удельного веса российского долга в общей сумме внешней задолженности (с поправкой на 7 млрд. долл.) за 1996 г. будет уже не 14,5%, а 19,2%.
Проблемы управления российским внешним долгом
Какова же тяжесть долгового бремени России? Для оценки это го показателя воспользуемся международными стандартами и рас смотрим три наиболее репрезентативных и часто употребляемых от носительных коэффициента долговой нагрузки^ отношение суммы долга к ВВП, отношение суммы долга к экспорту, отношение стоимо сти обслуживания к экспорту. Таблица 2
Относительные показатели внешнего долга в 1994—1996 гг. (в "о)
|
Страны |
Долг к ВВП |
Долг к экспорту |
Обслуживание долга к экспорту |
|
Россия |
22 |
145 |
7,1 |
|
Венгрия |
70 |
260 |
52 |
|
Мексика |
35 |
230 |
33 |
|
Бразилия |
28 |
300 |
32 |
|
Аргентина |
28 |
370 |
32 |
Источник: World Debt Tables. World Bank, Washington, D.C., 1994, 1995, 1996: расчеты автора.
В сравнении с Венгрией и некоторыми странами Латинской Аме рики Россия имеет удовлетворительные относительные показатели долгового бремени и по классификации Всемирного банка она отно сится к группе стран, "умеренно обремененных внешним долгом'^. Но подобная благоприятная картина объясняется двумя причинами: во-первых, в 1993-1995 гг. из-за невыполнения в полной мере обяза тельств перед внешними кредиторами Россия осуществляла факти ческое обслуживание внешнего долга со значительным отставанием от графика; во-вторых, подписанные соглашения с Парижским (в конце апреля 1996 г.) и Лондонским (в октябре 1997 г.) клубами официальных кредиторов предоставили ей выгодные условия рестру-ктуризации долга. Не принимая во внимание эти обстоятельства, надо признать, что Россия находится в тяжелом положении: общая ситуа ция в экономике, в частности, спад производства в течение 9 лет, привела к тому, что страна потребляет больше, чем производит.
В свою очередь, внешний долг постепенно приобретает самодов леющую, самовоспроизводящуюся форму, в его обслуживание втя гивается все большее количество ресурсов. Российская экономика постепенно начинает работать на обслуживание долга как внешнего, так и внутреннего.
Рассмотрим пороговые значения в измерении долгового бреме ни, при превышении которых страяа может оказаться в долговой "петле" и вновь привлекаемые кредиты будут использоваться боль шей частью не на развитие экономики, а на погашение ранее полу ченных кредитов. Такими пределами считаются: отношение долга к
^ Для расчета показателей тяжести долгового бремени России используется официальная методика исчисления величины внешнего долга, рассматриваемого как долг, выраженный в иностранной валюте ^ World Debt Tables. World Bank, Washington, D C., 1996, vol. 1, 1996, p 43.
6. "Вопросы экономики" Х"11 81
В. Титков
ВВП - не выше 80%, превышение суммой долга размеров экспорта -не более чем в 2 раза, отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту - не выше 15-20%.
Среди упомянутых стран наиболее близко к пороговому уровню отношения долга к ВВП находится Венгрия (основной заемщик Вос точной Европы), на которую приходится порядка 80% всех сумм, предоставленных иностранными кредиторами этому региону. К сере дине 1996 г. Россия имела четырехкратный запас до порогового зна чения по данному коэффициенту. Вместе с тем лавинообразное нара стание "нового" долга служит сигналом к пересмотру политики внеш них заимствований, увеличение которых пагубно скажется на отно сительных показателях внешнего долга.
По итогам предоставленной отсрочки начала выплат на 7 лет ежегодные отчисления на обслуживание внешнего долга России не превысят 8-9% суммы экспорта. Это во много раз меньше, чем плате жи, осуществляемые другими заемщиками. Венгрия и Польша отчис ляют, например, соответственно 16 и 52% сумм экспорта. В практике стран с переходной экономикой отношение обслуживания долга к экспорту на уровне 20% признается приемлемым, поэтому Россия с показателем, почти втрое меньшим этого значения, находится в весь ма выгодном положении.
Важно отметить, что констатация удовлетворительного долгово го бремени России справедлива только на текущий момент, связан ный с продолжающейся эйфорией по поводу получения выгодных условий реструктуризации долга. Если бы стране пришлось осуще ствлять платежи по первоначальному графику обслуживания внеш него долга, то она сразу же переместилась бы в группу стран, "силь но обремененных внешним долгом". Достигнутые реструктурйзаци-онные соглашения лишь отодвинули на более поздний срок осуще ствление платежей по внешнему долгу - на начало 2002 г.
Итак, анализ размерности и динамики внешнего долга позволя ет охарактеризовать положение в данной области как "ситуацию уп равляемого кризиса" по следующим причинам:
- страна не может в полной мере выполнять своих обязательств по обслуживанию долга без его реструктуризации;
- за три года непосредственно российский внешний долг увели чился более чем в 3 раза, при этом его доля в общей величине задол женности возросла с 8% в 1993 г. до почти 20% в 1996 (с учетом рублевых обязательств перед нерезидентами);
- достигнутые соглашения о реструктуризации долга не умень шили общую его величину и в ближайшее время (с 2002 г. после окончания льготного периода) долговая нагрузка будет возрастать;
- вновь привлекаемые иностранные заимствования фактически направляются на обслуживание существующей задолженности, при этом общая ее сумма увеличивается.
Вместе с тем на данном этапе величина долга, особенно по относи тельным параметрам, находится на приемлемом уровне, обслуживание задолженности производится, и поэтому кризис можно охарактери зовать как умеренный и управляемый. России удается осуществлять
Проблемы управления российским внешним долгом
заимствования на международном рынке капиталов. Следовательно, при условии разработки грамотной стратегии управления внешней задолженностью нарастание кризиса пока еще можно предотвратить.
В сложившейся ситуации выбор эффективных путей управления долгом является существенным фактором проведения экономической реформы. Заметим, что понятие "управление внешним долгом" стало применяться в отечественной экономической науке сравнительно не давно. Термин "управление" больше применялся к микроэкономике. Переход к экономике рыночного типа требует более активного ис пользования термина "управление" на макроуровне. При этом значе ние, суть термина ни в коей мере не меняются.
Управление внешним долгом является одним из элементов макро экономической политики. Эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные фи нансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств спо собствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кро ме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и поли тического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.
Каковы же основные цели управления внешним долгом? В наи более общем виде их можно разделить на следующие группы.
Экономические. К ним относятся прежде всего минимизация сто имости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинан сирования и/или переоформления задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффектив ности использования привлекаемых ресурсов. В эту группу можно включить также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравно мерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюд жетных расходов. В целом экономические цели определяются степе нью обремененности страны внешним долгом.
Политические цели управления внешним долгом - поддержание стабильности функционирования политической системы.
К социальным целям относятся прежде всего своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности.
Обеспечение национальной безопасности. В условиях неспособ ности страны выполнять обязательства по выплате внешнего долга и процентов по нему возникает угроза ее экономической самостоятель ности. Чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают серьезные трудности функ ционирования национальной экономики, подрывают возможность про ведения независимой экономической политики и, следовательно, яв ляются фактором, который может самым серьезным образом влиять
6* 83
В. Титков
на экономическую безопасность страны. В теории подобное явление получило специальное название - "тиски зависимости". На практи ке это означает фактическое банкротство страны: ей начинают дикто вать условия не только по погашению задолженности, но и по прове дению экономической политики в целом. Следовательно, способность эффективно управлять внешним долгом напрямую связана с систе мой экономической безопасности страны.
Внешний долг является составной частью экономической сис темы, оказывая прямое и косвенное воздействие на многие ее эле менты, в частности, на государственный бюджет, денежно-кредит ную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внеш ние сбережения, иностранные инвестиции и др. Таким образом, вне шний долг влияет на экономику страны в целом, а возможности его эффективного использования во многом определяются общим уров нем развития экономики и затрагивают практически все элементы экономической системы.
Управление внешним долгом - процесс цикличный и многоста дийный. Цикл управления внешним государственным долгом, как и любым долгом вообще, включает три стадии: привлечение, размеще ние (использование) и погашение (выплата процентов и основной части долга). Соответственно система управления внешним государ ственным долгом означает управление всеми стадиями цикла.
Управление привлечением внешнего долга может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных ме тодах, включающих выдачу государственных гарантий и норматив но-административное регулирование привлечения негарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление привлечением внешнего долга, как правило, осуществляется в кон тексте бюджетного процесса, который определяет предельные разме ры внешних государственных заимствований и государственных га рантий на текущий бюджетный год.
Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая российским правительством, ориентируется на значительные внешние заимство вания. С 1992 по 1997 г. Российская Федерация привлекла ресурсов более чем на 25 млрд. долл., и нарастание "нового" долга идет край не высокими темпами. Вместе с тем эта политика осуществляется на высоком профессиональном уровне. России удалось получить прием лемый кредитный рейтинг, успешно реализуется программа заимство ваний через еврооблигации.
Управление размещением (использованием) внешнего долга ха рактеризуется как ключевой активный элемент системы управления внешним долгом. Можно выделить три способа возможного исполь зования привлекаемых ресурсов:
- финансовое размещение, когда из внешнего источника осуще ствляется финансирование инвестиционных проектов и развития эко номики. Данный способ является наиболее прогрессивным видом ис пользования внешнего долга. При этом крайне важен отбор конку рентных высокоэффективных инвестиционных проектов, которые обеспечивали бы возврат полученных ресурсов;
Проблемы управления российским внешним долгом
- бюджетное использование, при котором привлеченные ресур сы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых с международного рынка ресурсов -наименее эффективный из существующих;
- смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимство вания используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом.
В российской практике большое распространение, к сожалению, получил наименее эффективный способ - новые заимствования на правляются на финансирование текущих расходов бюджета, вклю чая и обслуживание существующего внешнего долга.
Управление погашением внешнего долга. Погашение внешнего долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золото валютных резервов, собственности; из новых заимствований.
В российской практике новые заимствования играют существен ную роль в обслуживании задолженности. Золотовалютные резервы направлялись на погашение задолженности только в период долгово го кризиса в 1991-1992 гг. Необходимо отметить, что широко приме няемые в международной практике методы погашения задолженнос ти путем конвертации ее в акции предприятий в нашей стране прак тически не применялись.
В современных условиях внешняя задолженность оказывает суще ственное влияние на экономику России, прежде всего на государст венные финансы, платежный баланс, привлечение иностранных инве стиций. Вот почему при неэффективном управлении внешним долгом он может оказаться сдерживающим фактором преодоления кризиса и начала экономического роста. К решению данной проблемы необхо дим комплексный подход, который потребует как активного исполь зования мирового опыта, так и поиска нетрадиционных способов.