Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Армия и полиция
Власть вырастает из ствола винтовки.
Мао Цзедун. Проблемы войны и стратегии (1938)
Ни одна политическая система не суще ствует исключительно силой своей полити ческой легитимности или административной эффективности. Все они, кто в большей, кто в меньшей степени, наиболее глубинной сво ей основой имеют власть сугубо принудитель ного характера, воплощенную в армии и по лиции. Эта власть, однако, может иметь са мые разные функции и политические задачи. Армия может быть ориентирована на внешние цели, но также и на внутренние, если ее ис пользуют для подавления гражданских бес порядков или поддержки непопулярных пра вительств. Она может выступать могуществен ной группой интересов или стать основой во енного режима после свержения режима граж данского. Точно так же полиция может как поддерживать общественный порядок и граж данские свободы, так и быть инструментом политических репрессий, более того, основой полицейского государства. Потенциал власти этих институтов столь офомен, что вопросы о том, как общество может и должно их кон тролировать, никогда не сходили с полити ческой повестки дня.
СОДЕРЖАНИЕ
Армия и политика 464
Роль армии 466
Контроль над армией 473
Когда военные захватывают власть? 476
Полиция и политика 478
Роль полиции 479
Политический контроль
и подотчетность 483
Выводы 485
Вопросы для обсуждения 486
464
IV. Механизмы государственного управления
В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.
Основные вопросы
Каковы отличительные черты армии как политического института?
Как и какими именно способами армия может вмешиваться в политику?
Каковы пути установления политического контроля над армией?
Чем гражданская полиция отличается от полиции политической?
Какие механизмы используются для того, чтобы обеспечить политическую подотчетность полиции?
■ Армия и политика
Истоки вооруженных сил современного типа восходят к позднему Средневековью, когда европейские державы стали обзаводиться регулярными армиями. В XIX в. ар мия превратилась в общественный институт с профессиональным командованием — институт, резко отграниченный от всего остального общества. Затем наступили времена европейского колониализма, и эта модель армии постепенно распростра нилась по всему миру, став неотъемлемым компонентом современного общества. Единственным исключением из этого правила сегодня является Пуэрто-Рико, да и то потому, что безопасность этого государства обеспечивается вооруженными си лами США.
Армия представляет собой совершенно особый политический институт. Его своеобразие — и кто-то даже скажет, что превосходство над гражданскими инсти тутами — определяется четырьмя факторами. Во-первых, будучи орудием войны, армия обладает почти полной монополией на вооружения и огромным потенциа лом власти принудительного характера. Поскольку она в состоянии поддерживать или свергнуть любой режим, от ее отношения к этому режиму зависит само его существование. Во-вторых, вооруженные силы суть в высшей степени организо ванные и дисциплинированные структуры, здесь принята четкая иерархия и укоре нена культура исполнения приказов. В известном смысле это логически предель ный вариант бюрократии в том смысле, в каком ее понимал М. Вебер. Все это придает армии необыкновенную организационную эффективность, хотя с другой стороны, может привносить сюда и элементы консерватизма. В-третьих, для армии характерны совершенно специфическая культура и набор ценностей: тот «дух во инской профессии», с которым люди готовы идти воевать, убивать и, если понадо бится, умирать. Часто воспринимаемая как сила исключительно консервативная и глубоко авторитарная (из-за укоренившихся в ней традиций чинопочитания, долга и чести), армия, однако, вполне может быть привержена и иным политическим идеалам — революционному социализму, как в Китае, или исламскому фундамента лизму, как в Иране. Наконец, в-четвертых, вооруженные силы принято считать — и они сами чаще всего так себя и воспринимают — силой, стоящей «над политикой»:
18. Армия и полиция 465
фК понятийному аппарату
Война — это состояние вооруженной борь бы между двумя или более государствами. Термин также используется в переносном значении в таких, например, словосочета ниях, как «классовая война», «торговая вой на», «холодная война». Войны современно го типа исторически восходят к началу Но вого времени, когда в Европе начался про цесс формирования системы национальных государств. Существует точка зрения, со гласно которой положительное значение войны заключается в том, что она ввела в определенные рамки естественные прояв ления человеческой агрессивности, но с та ким взглядом трудно согласиться в виду ог ромного числа военных преступлений, все гда сопутствующих войнам. Гражданская война — это состояние вооруженной борь бы между политически организованными группами внутри государства — борьбы, в ходе которой решается вопрос о том, кому будет принадлежать государственная власть.
предполагается, что, будучи гарантом безо пасности и целостности государства они слу жат общенациональным интересам. С одной стороны, это придает армии самый высокий общественный статус, — с другой, ровно по тем же причинам она может обнаруживать склонность вмешиваться в политику, когда ее командование убеждено, что национальные интересы страны находятся под угрозой.
При всем этом было бы неправильно рас сматривать армию как нечто единое и целос тное с одинаковыми для всех обществ поли тическими чертами. Внутри нее могут быть самые разные противоречия. Возможен, на пример, конфликт интересов между старшим офицерством, которое, как правило, представ лено выходцами из элитной среды с консер вативным уклоном, и остальным офицерским корпусом, члены которого, предположим, стремятся к продвижению по службе или бо лее открыты в отношении прогрессивных либо
радикальных идей. Не исключены противоречия между офицерским корпусом в це лом, всегда имеющим социальные и профессиональные привилегии, с призывным составом и гражданским персоналом — контингентом, что обычно набирается из рабочей и крестьянской среды. Наконец, различные виды войск могут бороться за престиж или ресурсы, всегда ограниченные, — и так далее вплоть до противоречий регионального или этнического характера.
Характер национальных армий всегда обусловлен определенными внутренни ми и внешними факторами — их историей и традициями, включая традиции от дельных подразделений; природой политической системы, в которой они суще ствуют; политической культурой и ценностями данного режима. Так, политическое лицо Народно-освободительной армии Китая совершенно определенно отражает ту роль, которая была ею сыграна в установлении коммунистического режима в 1949 г., как и тот строжайший контроль, что осуществляется здесь партией. Воору женные силы Германии столь же явным образом несут на себе отпечаток той поли тической работы, что была проделана здесь для искоренения нацистских симпатий и укоренения идеологии либеральной демократии. Следует, наконец, отметить и то, что говорить о природе и характере национальных армий вообще непросто, ибо они могут играть весьма разные роли в политической жизни общества. Армия мо жет представлять собой:
орудие войны
гарантию политического порядка и стабильности
специфическую группу интересов
альтернативу гражданскому правлению
466
IV. Механизмы государственного управления
Роль армии Орудие войны
Главная задача армии — при необходимости выступить орудием войны против других государств. Именно по этой причине становление регулярных армий совпа ло со становлением системы государств в начальный период Новой истории Евро пы. Принципиальным моментом, однако, здесь является то, что вооруженные силы должны быть готовы как к оборонительным, так и наступательным задачам. Обес печение обороны страны против внешней агрессии как раз и сделало армии обяза тельным элементом современного государства — не менее обязательным, чем по лиция, суд или, скажем, почта. Однако с оборонительной функцией армии, столь, казалось бы, ясной, связаны свои проблемы, от решения которых зависит сама природа армии и ее численность.
С одной стороны, вооруженные силы должны быть достаточно сильны, чтобы отразить агрессию, но еще лучше — заведомо исключить ее опасность по принципу устрашения потенциального агрессора. Проблема здесь в том, что это всегда вело к гонке вооружений, более того, к войнам, поскольку наращивание оборонного по тенциала воспринималось соседними государствами как усиление потенциала на ступательного и, следовательно, порождало международную напряженность. Именно так, например, дело обстояло с гонкой морских вооружений между Великобрита нией и имперской Германией перед Первой мировой войной, что во многом и стало ее причиной. Но не следует упускать из виду и того, что гонка вооружений также может благоприятствовать балансу власти в международных отношениях и. следовательно, сокращать опасность войны, как это имело место в годы «холодной войны».
С другой стороны, если армия принимает на себя сугубо оборонительную роль, она обрекает себя на длительное бездействие. В это время ей нужно сохранять высокую боеготовность, которая, возможно, никогда не понадобится. Более того, успешное «устрашение агрессора», как это ни парадоксально, чревато для армии ослаблением финансовой поддержки со стороны общества, поскольку таковая, по нятно, всегда связана с существованием внешней угрозы. В этой связи нужно заме тить, что окончание «холодной войны» принесло весьма ощутимые «мирные диви денды» — переключение громадных общественных ресурсов на мирные цели как в бывших коммунистических странах, так и на Западе. В Швейцарии с ее историчес кой традицией нейтралитета армия вообще сведена к чисто символической функ ции. Но наступившие времена принесли с собой и существенное переосмысление роли вооруженных сил — их более широкое использование в интервенциях гума нитарного характера, как это имеет место в Югославии, и в борьбе с терроризмом, особенно после атаки на Нью-Йорк и Вашингтон в сентябре 2001 г.
Когда армия используется для наступательных или экспансионистских целей, ее роль становится существенно более важной. Чтобы вести войну против других государств, нужно, чтобы вооруженные силы могли и хотели быть инструментом агрессии и чтобы в обществе имела место достаточно прочная поддержка этих це лей. Для экспансионистских государств поэтому характерны высокий уровень во енных расходов, вовлечение генералитета в процесс принятия политических реше-
18. Армия и полиция 467
постоянная пропаганда и агитация против «несправедливостей Версальского дого вора» подготовили почву для агрессивнейшей внешней политики, которая, соб ственно, и привела ко Второй мировой войне. Все эти факты, помимо прочего, означают и то, что милитаризм отнюдь не равнозначен собственно военным инте ресам государства или примату военного руководства над гражданским. Во многих отношениях германский милитаризм 1930-х годов, напротив, принес с собой под чинение армии идеологическим целям нацистской партии, что и породило под спудную враждебность в отношениях между Гитлером и генералитетом, где многие считали, что фюрер втянул Германию в войну, которая окончится уничтожением как страны, так и армии, — ситуация, которая и привела к неудавшейся попытке покушения на жизнь Гитлера в 1943 г.
Гарантия внутреннего порядка
Громадный потенциал насильственной власти вооруженных сил имеет значе ние, разумеется, не только для внешней деятельности государства, и хотя обычно
ний и рост милитаризма — распространения идей и ценностей, которые обычно ассоции руются с военным делом, по всему обществу. Классическим примером милитаристского ре жима был гитлеровский «третий рейх» в Гер мании.
Нацистский тоталитаризм стал возможен как раз потому, что в обществе стерлась грань между военными и гражданскими институ тами, произошла глубочайшая милитариза ция политической жизни. Нацистская пар тия1 была организована совершенно в воен ном духе: ее высшие функционеры носили униформу, здесь была принята военная сис тема соподчинения, царил дух армии и даже были созданы чисто военные подразделения — СА и СС. После прихода Гитлера к власти партия еще больше милитаризировалась, вош ла в теснейший союз с военной верхушкой, который стал еще прочнее после чистки СА в июне 1934 г., вошедшей в историю под на званием «ночь длинных ножей». Между тем
фК понятийному аппарату
Термин «милитаризм» имеет два значения.
1 Нацистская партия — сокращенный вариант от названия Национал-социалистической рабочей партии Германии, принятого Германской рабочей партией в 1920 г.; Гитлер был седьмым по счету членом этой партии. В ноябре 1923 г. партия предприняла попытку совершить переворот в Бава рии (так называемый «мюнхенский путч»), чтобы затем «идти на Берлин» и взять там власть в свои руки: путч был подавлен. По мере того как в стране с началом экономической депрессии росла безработица, партия стремительно укрепляла свои позиции, что позволило Гитлеру в январе 1933 г. стать канцлером Германии. В 1945 г. партия распалась, в послевоенный период официально запрещена Конституцией Германии. (Прим. пер.)
468 IV. Механизмы государственного управления
здесь наделялась функциями, обычно принадлежащими полиции, но и потому что под вопросом оказывался принцип ее традиционной нейтральности. Во внутрен нем аспекте нужно, следовательно, различать, когда армию используют в качестве «общественного инструмента», служащего национальным интересам, и когда ее пускают в ход как «политическое оружие» для достижения конкретных целей дан ного правительства. Различие это вообще становится проблемой, когда войска бро сают на подавление гражданских беспорядков или на борьбу с мятежными силами. Следует, однако, помнить, что многие государства сталкиваются со столь серь езными политическими противоречиями, что силами гражданской полиции их не разрешить, особенно при возникновении серьезных религиозных, этнических или национальных конфликтов. В таких случаях армия может стать единственной си лой, способной обеспечить целостность государства, даже если за это придется заплатить такой высокой ценой, как гражданская война. В 1969 г. британские вой ска были направлены в Северную Ирландию — первоначально для того, чтобы обеспечить защиту католического меньшинства, но в конце концов, как оказалось («по факту»), для противодействия террору со стороны Ирландской республиканс кой армии (ИРА) и деятельности таких «лоялистских» сил, как Ассоциация защиты Ольстера и Отряд защиты Ольстера. Много раз для подавления гражданских беспо рядков и восстановления политического порядка армия использовалась в Индии, как в случае с захватом сикхскими сепаратистами Золотого храма в Амритсаре в 1984 г. с людскими потерями в 1000 человек и с захватом индусскими фундамента листами Айодхи в 1992 г. Российская армия в 1994 г. была направлена в Чечню для
ф К понятийному аппарату
Диктатура — форма правления, при кото рой вся полнота власти принадлежит одно му человеку (в этом отношении близка к са модержавию). Термин восходит к временам ранней Римской республики, где он озна чал временную передачу чрезвычайных пол номочий тому или иному официальному лицу, — процедуру, осуществляемую в пол ном соответствии с законами республики. Начиная с более поздних времен, однако, он относился уже к тем узурпаторам власти, которые не признавали над собой никакого закона и власть которых принимала абсо лютный, ничем не ограниченный характер. Исторически мы знаем такие примеры дик татур, как диктатуры Суллы, Юлия Цезаря и Августа в Риме, а в более поздние времена — Гитлера, Муссолини и Саддама Хусейна. В более широком смысле слово «диктату ра» означает неограниченную власть с явно выраженными элементами произвола: с этим значением мы сталкиваемся, напри мер, в таких выражениях, как «классовая диктатура», «партийная диктатура», «военная диктатура», «личная диктатура» и т.д.
армии направлены против других государств, огромную роль они могут играть и во внут ренней политике. Задачи, которые они здесь решают, естественно, различаются от систе мы к системе и от государства к государству. Одна из типичных задач невоенного характе ра, которая может быть возложена на них, — это содействие в чрезвычайных ситуациях, вызванных природными или иными катаст рофами, но это происходит в исключитель ных случаях и политического значения не имеет. Этого нельзя сказать о тех случаях, когда войска привлекаются для подавления гражданских беспорядков или разрешения каких-то серьезных общественных противо речий.
В США, например, армия обеспечивала исполнение решений центральной власти о расовой десегрегации в 1950—1960-х годах. В Великобритании ее часто привлекали для раз решения чрезвычайных ситуаций и оказания скорой медицинской помощи в 1970—1980-х годах, когда страну захлестнули производ ственные конфликты. Часто все это вызыва ло критику, и не только потому, что армия
18. Армия и полиция 469
противодействия сепаратистским силам, что в конце концов вылилось в полномасштаб ную войну.
В тех случаях, когда политический режим совершенно теряет свою легитимность, ар мия подчас становится его единственной опо рой, защищая его от массовых возмущений или революции; при этом, как правило, пра вительство становится откровенной диктату рой, не желающей сохранять даже подобия конституционности. Из недавней истории примером может служить разгон демократи ческих сил в Китае на пекинской площади Тяньанмынь в мае 1989 г., когда стабильность коммунистического режима в Китае оказа лась под угрозой. Но здесь же проявилось и другое обстоятельство: когда имеет место на силие над безоружными людьми, правитель ство не всегда может полагаться на верность армии, так что и в Пекине пришлось вводить войска, которые прежде были расположены в сельской местности и в политической ло яльности которых режим мог не сомневать ся. Не так было в Румынии, где в декабре 1989 г. солдаты, которых бросили на подав ление гражданского возмущения, перешли на сторону оппозиции, что и предопределило ко нец режима Чаушеску.
ф К понятийному аппарату
Термин «терроризм» означает использова ние террора в политических целях. Наибо лее распространенными формами террори стических актов являются политические убийства, захват заложников, взрывы, угон самолетов и другие акты, цель которых одна — создать атмосферу страха и неуверенно сти в обществе. В последние годы склады вается новое явление — глобальный терро ризм. Как продемонстрировали события 11 сентября 2001 г. в США, сегодня требу ется уже новое понимание этого феномена. Вместе с тем в проблеме терроризма есть свои неясности и внутренние противоречия. (1) Не всегда легко провести границу между терроризмом, с одной стороны, и другими формами насилия, включая войну, — с дру гой: в войне элементов террора по отноше нию к мирному населению не меньше, чем собственно в терроризме. (2) Поскольку по нятие «терроризм» несет в себе исключи тельно отрицательное значение, его чаще всего употребляют выборочно и субъектив но (то, что одни люди считают терроризмом, другие вполне могут считать «войной за сво боду»). (3) При том что терроризм обычно имеет антиправительственный характер, правительства со своей стороны могут при бегать к террору против собственных граж дан или населения других государств (так называемый «государственный терроризм»).
Армия как группа интересов
Выше был представлен взгляд на вооруженные силы как на инструмент поли тики — инструмент, который правительства ставят на службу своим внутриполити ческим или внешнеполитическим силам. Но на самом деле просто инструментом, начисто лишенным каких бы то ни было собственных интересов, армия никогда и нигде не была. Подобно бюрократии, она всегда выступала особой группой интере сов и стремилась доступными ей средствами воздействовать на содержание поли тики. И в этом деле она располагает вполне надежными рычагами влияния. Во-первых, армия это носитель громадных объемов информации и знания; хотя в тео рии она должна следовать распоряжениям гражданского руководства и быть силой политически нейтральной, трудно себе представить, чтобы, напротив, правитель ство не прислушивалось к ней — во всяком случае в вопросах военной стратегии, обороны и просто внешней политики.
Во-вторых, вооруженные силы находятся не вовне, а внутри процесса принятия ключевых политических решений, — они располагают своей собственной институ-
470 IV. Механизмы государственного управления
фК понятийному аппарату
Понятие «гражданская свобода» относит ся к частной сфере жизни человека, цели ком и полностью принадлежащей ему, а не государству. Поэтому оно охватывает ряд так называемых «негативных» прав, историчес ки идущих от доктрины прав человека с ее главным принципом — принципом невме шательства государства в жизнь человека. В состав гражданских свобод обычно вклю чают свободу слова, свободу прессы, сво боду совести (вероисповедания), свободу перемещения и свободу собраний (ассоци аций). Эти фундаментальные свободы, как считается, жизненно важны для функциони рования либерально-демократических об ществ: именно они обеспечивают защиту индивида от возможного государственного произвола. В ряде государств принцип граж данской свободы получил конституционное выражение — в виде так называемого бил ля о правах.
циональной базой власти. Вооруженные силы США, например, проводят свое влияние че рез Министерство обороны (Пентагон) и Со вет по национальной безопасности, а также через всевозможные конгрессовские комите ты по вооруженным силам. Наконец, в-треть их, постоянные свои «дивиденды» армия по лучает от того, что общество всегда придает повышенное значение вопросам безопаснос ти: словом, высказываясь за наращивание во енной мощи и рост военных расходов, граж данские политики вполне могут рассчитывать на дополнительные голоса избирателей.
Как в отношении чиновничества концеп ция «общественного выбора» гласит, что бо лее всего они озабочены собственной карье рой, так и в отношении военного командо вания можно утверждать, что оно всегда бу дет «проталкивать» те политические решения, которые работают на статус армии и расши рение ее особого положения в обществе. В таком подходе армия предстает своего рода
группой лоббирования, которая использует все входы в коридоры политической власти, лишь бы добиться увеличения военного бюджета, или же конгломератом конкурирующих структур, каждая из которых стремится заполучить как можно более лакомый кусок «оборонного пирога». И в этом деле, нужно сказать, у армии есть могущественные союзники — в той среде, которую президент Эйзенхауэр в своем прощальном обращении к нации в 1961 г. назвал военно-промышленным комплек сом. Сегодня почти общепризнанно, что «холодную войну» в свое время подстеги вали военно-промышленные комплексы США и СССР. При этом обе стороны были заинтересованы в том, чтобы преувеличивать наступательные возможности другой стороны и масштабы исходящей от нее стратегической угрозы. По некото рым оценкам, расходы СССР на военные и смежные цели в 1980-х годах достигали 40 % валового национального продукта (ВНП), а оборонный комплекс был един ственно эффективным сектором разваливающейся экономики. Хотя военные рас ходы США в это же время составляли не более 6 % ВНП, в реальном исчислении это было лишь на 10 % меньше, чем в СССР.
Точно так же есть основания думать, что за «войной в заливе» в 1991 г. стояло стремление ведущих оборонных подрядчиков США продемонстрировать возмож-
Военно-промышленный комплекс —
понятие, означающее теснейшее взаи мопереплетение интересов вооруженных сил и военных отраслей промышленно сти, имеющее своей основой их общее стремление добиться увеличения воен ных расходов.
ности новейших военных разработок вроде са молета «Стеле», крылатых ракет и системы «Пат риот» и тем самым добиться увеличения воен ных ассигнований. С другой стороны, было бы неправильно заведомо видеть в вооруженных силах «поджигателей войны». Например, Колин Пауэл, главный военный советник президента
18. Армия и полиция 471
Буша, помня об «унижениях вьетнамской войны», крайне неохотно поддержал во енное решение в отношении «кризиса в заливе», опасаясь того материального и морального ущерба, который вооруженные силы США могут понести в войне без ясно обозначенных политических целей. Равным образом и при Буше-младшем Колин Пауэл (уже на посту государственного секретаря США) вместе с другими высокопоставленными военными не раз высказывался, что «войну с терроризмом» следует вести только при наличии четко сформулированных и стратегически конк ретных целей, дабы армия США не оказалось вовлеченной в затяжные военные операции.
Весьма немалую роль во внешней политике своей страны и в ее политике безо пасности играла со времен распада коммунизма и Российская армия. В советские времена при всем своем могуществе она все же находилась под контролем КПСС; с тех пор целый ряд факторов политической нестабильности и стратегической нео пределенности существенно повысил ее роль. Штурм Российского парламента в октябре 1993 г., на который были брошены элитные десантные формирования, для многих означал, что президент Ельцин становится во многих отношениях залож ником армии, тем более в тогдашней ситуации, когда реформаторы не могли рас считывать на успех у избирателей, а у самого Ельцина были столь же слабые пози ции в Думе, где заправляли националисты и коммунисты. В результате Российская армия, проводя свои интересы через Министерство обороны, стала решающей си лой, определяющей политику в отношении как «ближнего», так и «дальнего» зару бежья.
Хотя Российская армия и вывела свои соединения из Прибалтики, ее командо вание все же убедило Ельцина хотя бы в том, что внешние границы СНГ следует считать простым расширением границ Российской Федерации. Это привело к бо лее тесным военным связям между Москвой и бывшими советскими республика ми, граничащими с исламской Центральной Азией. Тем не менее с 1995 г. во внешней политике России обозначился сдвиг в сторону «дальнего» зарубежья, раньше всего проявившийся в той жесткой просербской позиции, которую Москва заняла в Боснийском кризисе, что, по существу, и помешало НАТО прибегнуть к разре шению конфликта средствами военного давления. Но после распада социалисти ческой системы в 1989 г. и Советского Союза в 1991 г. самым ясным признаком влиятельности армии в России и ее стремления не допустить территориального распада страны стала, конечно же, война в Чечне.
Альтернатива гражданскому правлению
Военные не всегда согласны быть всего лишь группой интересов, что добивается своих целей не иначе как через гражданских политиков: обладая вооружениями и громадным потенциалом насильственной власти, они время от времени напрямую вмешиваются в политику — и в отдельных случаях это ведет к установлению военно го правления. Армия ведь в состоянии как сохранить у власти любой, самый непопу лярный, режим, так и свергнуть его. Обстоятельства, при которых военные приходят к власти, мы рассмотрим ниже в этой главе, пока же скажем о тех формах, которые принимает военное правление. У них есть ряд особенностей, главная из которых,
472
IV. Механизмы государственного управления
естественно, та, что в военной диктатуре власть распределяется по принципам жес ткой субординации, превращаясь в «цепь командования и подчинения».
Одна из разновидностей военного правления — хунта (от испанского junta — совет, управление). Будучи явлением преимущественно латиноамериканским, хун та представляет собой тип коллективного военного правления, центральным орга ном которого выступает своего рода совет из представителей всех родов войск — сухопутных, морских и воздушных. В классической хунте, например в Аргентине периода 1978—1983 годов, гражданские политики совершенно удалены от власти, а профсоюзы и вообще обычная политическая деятельность поставлены под запрет. Весьма часто из-за соперничества между родами войск и личностями власть в хунте переходит из рук в руки. В других случаях военная диктатура выстраивается вокруг одного человека: примеры — полковник Пападопулос в Греции в 1974—1984 годах, генерал Пиночет в Чили после государственного переворота 1973 г., генерал Абача в Нигерии в 1993—1998 годах. Для Африки при этом характерно такое явление, как захват власти младшими офицерами: так было в Гане в 1979 г., когда власть здесь захватил лейтенант Джерри Роулингс, и в Либерии в 1980 г., когда военный пере ворот совершил сержант Самуэль Доу.
Хунты, однако, нестабильны и недолговечны. Военные могут сколь угодно убе дительно разоблачать повальную коррупцию, слабость и бездарность свергнутого ими гражданского правительства, сомнительно лишь то, что сами они смогут раз решить эти проблемы и что общество усмотрит в них законную власть, если только это не какая-то чрезвычайная политическая ситуация или общенациональный кри зис. Вот почему, придя к власти, военные режимы обычно отменяют гражданские свободы и подавляют все и всякие источники политической активности общества: свобода слова и шествий ограничивается, оппозиционные политические партии и профсоюзы запрещаются, средства массовой информации переводятся под стро жайшую цензуру. Дело часто кончается тем, что военные в этой ситуации предпо читают уходить в тень при формальной передаче власти какому-либо «более или менее гражданскому» руководству. Так, скажем, произошло в Заире при Мабуту, который пришел к власти в результате военного переворота в 1965 г., но затем предпочел удалить армию из политической жизни и править через так называемое Народное движение за революцию, им же и основанное. В 1960—1970-х годах пере ход от военного к авторитарно-гражданскому правлению совершил Египет при Га-мале Насере и Анваре Садате — фигурах, в свое время вышедших из армии. Важ ным в данном случае, однако, оказалось то, что формирование гражданских каби нетов и становление партий в стране легитимизировали режим, а Насеру и Садату обеспечили относительную свободу от армии.
Но некоторым военным режимам бывает уготован и такой конец, как полней
ший крах, когда армия, скажем, скомпрометирована военным поражением. Для
этого необходимо, чтобы оппозиция в обществе достигла такого размаха, что ее
уже невозможно сдерживать одними репрессиями. Примерами здесь могут служить
падение режима греческих генералов в 1973 г., когда Турция захватила север Кип-
ра, и падение аргентинской хунты в 1983 г., когда
Цензура — надзор за печатью, другими средствами массовой информации или способами выражения мнений; подавле ние свободы слова.
она проиграла Фольклендскую воину. Но вот падение филиппинского диктатора Маркоса в 1986 г. было предопределено комбинацией фак торов — движением за демократические рефор мы во главе с Корасон Акино и дипломатичес-
18. Армия и полиция
473
ким давлением со стороны США. Но опыт Акино показал и то, что если уж армия вышла из своих казарм, чтобы принимать прямое участие в политике, вернуть ее туда очень непросто: ей для этого пришлось пережить три попытки военного пере ворота за первые 18 месяцев пребывания у власти.
Контроль над армией
При устрашающей мощи вооруженных сил можно подумать, что они всегда являются важнейшим, если вообще не главным, фактором политики. В действи тельности это не так. Случаев прямого вмешательства армии в политику со сверже нием гражданских правительств в общем-то немного, и все они в основном огра ничены Латинской Америкой, Африкой и отдельными частями Азии. Западные же демократии, а в прошлом и коммунистические государства, по сути, не знали серь езных военных переворотов. Единственными исключениями из этого правила с 1945 г. были: Франция в 1958 и 1961 годах (первый переворот имел своим резуль татом падение Четвертой республики, второй не удался); Португалия в 1974 г., ког да армия захватила здесь власть «во имя спасения нации от государства», и Испа ния в 1981 г., когда ее вооруженные силы предприняли нечто вроде попытки воен ного переворота. Что касается коммунистического мира, здесь исключения таковы: неудавшийся переворот в Китае в 1971 г., связанный со стремлением к власти Линь Бяо; приход к власти генерала Ярузельского в Польше в 1981 г. и августовский путч в Москве в 1991 г., на несколько дней оставивший Горбачева за пределами власти.
Как во всем этом достигается гражданский контроль над армией? В общем плане выделяют два типа механизмов и методов, позволяющих осуществлять такой контроль. Самуэль Хантингтон (1957) в этой связи говорил об «объективном» и «субъективном» методах; Эрик Нордлингер (Eric Nordlinger, 1977) использует тер мины «либеральный метод» и «проникновение». Либеральная, или объективная, модель отношений между армией и гражданской властью четче всего просматрива ется в западных полиархиях. Главной чертой этой модели является строжайшее разграничение ролей и функций между политической и военной сферами: попрос ту говоря, армию здесь держат вне политики. Для этого существуют следующие способы.
Во-первых, действуют формальные механизмы подчинения армии гражданско му руководству, которое, в свою очередь, подотчетно законодательному собранию или обществу в целом. Во-вторых, к ведению гражданской власти относится самый процесс принятия решений по вопросам обороны: роль военных здесь сведена к тому, что они представляют свои точки зрения, а затем исполняют полученные распоряжения. Хотя на самом деле армия пользуется громадным влиянием, она все же являет собой лишь одну из многих групп интересов, которой надлежит пони мать, что недопустимо ставить под сомнение решения политического руководства страны. Наконец, в-третьих, действует принцип политической нейтральности ар мии, в соответствии с которым она сохраняет верность государству независимо от того, какая партия находится у власти.
Наиболее показательным примером того, как армию можно держать под поли тическим контролем, служат США. И это при том, что именно армии, в свое время выигравшей Войну за независимость американских колоний в 1775— 1783 годах, государство обязано, собственно говоря, своим рождением. Некогда Джордж Ва-
474
IV. Механизмы государственного управления
шингтон — первый главнокомандующий американской армии в Войне за незави симость, а позже первый президент США — счел за благо удалить армию от поли тики. С тех пор политический контроль над армией здесь обеспечен прежде всего тем, что главнокомандующим вооруженными силами страны является ее прези дент. Эта модель отношений между гражданской и военной сферами затем прошла весьма суровое испытание Гражданской войной в США (1861 — 1865) и столь же нелегкие испытания Первой и Второй мировыми войнами, хотя по этому поводу имели место самые серьезные разногласия. Даже тогда, когда сам президент стра ны был героем войны, как генерал Эйзенхауэр (президент США в 1953—1961 го дов), вооруженные силы продолжали следовать этой модели. Нужно лишь пони мать, что принцип гражданского контроля отнюдь не означает политического бес силия армии: хотя армия США прямо и никогда не пыталась вмешиваться в поли тику, ее могущественные лоббисты, всегда находящиеся на вершине политической иерархии, неизменно имели чрезвычайно большое влияние на оборонную и вне шнюю политику США.
Схожую модель отношений между военной и гражданскими сферами можно видеть и в Великобритании. В теории вооруженные силы страны несут ответствен ность перед короной, что на практике означает их подчинение — через министер ство обороны — премьер-министру и кабинету министров. Со времен английской революции XVII в. и правления Оливера Кромвеля, военачальника и политика в одном лице, армия в Великобритании никогда не имела прямого влияния на поли тическую жизнь страны. Сама идея военной профессии здесь, как и в других стра нах либеральной демократии, зиждется на принципе невмешательства в политику. И мы располагаем лишь немногочисленными примерами того, что этот принцип когда-либо подвергался испытаниям. Скажем, во время Первой мировой войны лорд Китченер использовал свое назначение на пост военного министра, чтобы быстро сколотить громадный контингент добровольцев. Сэру Дугласу Хейгу, глав нокомандующему британскими экспедиционными силами, принадлежит решение прибегнуть к дорогостоящей и изматывающей тактике окопной войны на западном фронте, но его в этом поддерживал премьер-министр X. Асквит, не вмешивавший ся в дела военных, и король Георг V, вообще симпатизировавший армии. Но при Черчилле во время Второй мировой войны ничего подобного уже не было. В целом можно говорить о совершенно устоявшемся правиле: в развитых западных государ ствах с укоренившимися традициями конституционной стабильности военные в политику не вмешиваются.
В диктаторских или однопартийных государствах гражданский контроль над армией осуществляется в иных формах. Здесь нет «объективных» механизмов при мата гражданской власти — армия контролируется «субъективными» методами: ее стремятся привязать к ценностям и идеалам правящей элиты; как отмечалось выше, действует модель «проникновения» в армию, модель ее всесторонней политизации. Достигается это различными способами и с разной степенью успеха. Гитлер, ска жем, пытался превратить армию Германии в «солдат политики», введя здесь в авгу сте 1934 г. присягу на верность себе как фюреру; одновременно он принял титул главы армии, а в 1941 г. — пост верховного главнокомандующего. Но и при этом лояльность армии по отношению к режиму проистекала скорее от националисти ческих и экспансионистских настроений, что были широчайшим образом распро странены в ней, нежели от ее приверженности нацистским догмам. Своеобразным подтверждением этому может служить то, что Гитлеру с течением времени прихо-
18. Армия и полиция
475
лилось все больше и больше полагаться на отборные и политически самые надеж ные силы СС, а перед тем как в апреле 1945 г. совершить самоубийство, он назна чил «следующим фюрером» адмирала Дёница, считая, что из всей армии только флот до конца остался ему верен.
Гораздо более жестокую политику по отношению к армии проводил в СССР Сталин. Военная реформа начала 1930-х годов, нацеленная на профессионализацию армии перед лицом все более очевидной опасности, исходившей от фашистской Германии, вдруг в 1937 г. прервалась чередой кровавых чисток: в конце концов под расстрел пошли каждые трое из пяти советских маршалов и тринадцать из пятнадца ти командующих армиями. В общем 90% советских генералов, 80% полковников и приблизительно 30 тысяч офицеров среднего звена потеряли свои должности, а кто-то из них и жизни. С точки зрения опыта и подготовки армия оказалась фактически безоружной и совершенно деморализованной в тот самый момент, когда ей в 1939— 1940 годах пришлось вести войну с Финляндией, и когда со всех углов вещалось, что ее укрепляют перед лицом возможной фашистской агрессии.
В большинстве случаев, однако, модель «проникновения» в армию предполага ет не столько «отбраковку» политически ненадежных командиров, сколько пропа ганду политически «правильных» взглядов и ценностей. Так, скажем, в иракской армии со времен прихода Саддама Хусейна к власти в 1979 г., партия Баас всячески насаждала идеологию пан-арабского национализма (объединения арабов и их ос вобождения от «западного империализма») и сионизма: именно этими целями ре жим объяснял как вторжение в Иран в 1980 г., так и попытку аннексировать Ку вейт в 1990 г.
В коммунистических государствах «проникновение» в армию принимало самые что ни есть сложные институциональные формы. В Китае до сих пор в армии действуют политические органы, занимающиеся политической и идеологической работой — своеобразная форма гражданского контроля над вооруженными силами. Все это, правда, оборачивается столь тесным взаимным переплетением партии и армии, что исчезают всякие границы между ее гражданскими и боевыми задачами. Обязательным условием служебного роста в Народно-освободительной армии Ки тая является членство в партии и предоставление характеристик, в которых за че ловека ручаются в том смысле, что он абсолютно предан коммунистическим идеа лам и делу партии. Но поскольку партия действует в армии и через нее, и воору женные силы получают право голоса в политическом процессе и тем проводят свое влияние в единой партийно-государственно-военной элите. В СССР это в свое время позволяло генералитету решающим образом вмешиваться в политику, как это, например, произошло в 1957 г., когда армия поддержала Хрущева и помогла ему разгромить так называемую «антипартийную группу», и в 1964 г., когда вскоре после кубинского ядерного кризиса1 она, напротив, отшатнулась от Хрущева, чем во многом и объясняется его падение.
1 Кубинский военный кризис в октября 1962 г. Событиям предшествовало размещение Советским Союзом ракетного оружия на Кубе. 22 октября 1962 г. тогдашний президент США Дж. Кеннеди объявил о морской блокаде Кубы, после чего обратился к Н.С.Хрущеву с требованием убрать все ракеты с острова. СССР со своей стороны предъявил США требование вывести ядерное оружие НАТО с территории Турции; американская сторона отвергла это требование. Мир впервые оказал ся на грани ядерной войны между США и СССР. 26 октября советское руководство объявило о своей готовности вывести ракеты с Кубы при условии того, что США снимут морскую блокаду и дадут гарантии ненападения на остров. Это и стало основой для разрешения конфликта. (Прим. пер.)
476
IV. Механизмы государственного управления
Когда военные захватывают власть?
Наиболее очевидным и драматичным образом вмешательство армии в политику проявляется, понятно, тогда, когда она совершает государственный переворот и смешает гражданское правительство. В таких случаях происходит либо установле ние открытой военной диктатуры, либо замена одних гражданских политиков на других — ставленников армии. Впрочем, в такого рода ситуациях армия может формально и не претендовать на власть, как это, например, было на Филиппинах при президенте Маркосе, особенно после того, как здесь в 1972 г. было введено военное положение. В отдельных частях мира вмешательство военных в политику стало настолько обычным явлением, а военные режимы способны находиться у власти столь продолжительное время, что все это уже нельзя считать ни исключе нием из правил, ни явлением переходного характера. Военный переворот стано вится главным способом передачи государственной власти от одной группы лиде ров к другой. Так происходило весь XIX в. в Латинской Америке (особенно в Мек сике, Перу и Чили), в Испании и на Балканах. В XX веке армия чрезвычайно активно действует в развивающихся странах Африки, Латинской Америки и от дельных частях Азии.
Военные перевороты происходят при определенных обстоятельствах. Наиболее важными факторами в данном случае являются:
экономическая отсталость страны;
утрата гражданскими правительствами своей легитимности в глазах общества
конфликтность в отношениях между военными и государством (правитель ством);
соответствующие международные обстоятельства, благоприятствующие пе ревороту.
С наибольшей очевидностью проявляется связь военных переворотов с экономи ческой отсталостью. Пинкни (Pinkney, 1990) со всей очевидностью показал, что из 56 стран, где с 1960-х годов имели место военные перевороты, подавляющее боль шинство относится к «третьему миру». Более того, часто перевороты происходят в совершенно определенных экономических ситуациях. Смешение гражданского пра вительства в Нигерии в 1983 г., например, произошло после длительного экономи ческого кризиса, вызванного падением цен на нефть. Справедливо и противополож ное: позитивные экономические тенденции обеспечивают своего рода иммунитет от вмешательства военных в политику, как об этом свидетельствует опыт Латинской Америки с 1970-х годов. Как бы то ни было, массовая бедность и глубокое социаль ное неравенство всегда ведут к тому, что общественная поддержка находящегося у власти правительства падает, а военные получают предлог выступить под лозунгами спасения национальной экономики. Следует только помнить, что одни лишь эконо мические факторы не объясняют военных переворотов: Индия, например, всегда страдала от нищеты, но ее вооруженные силы сохраняют свою политическую нейт ральность и никогда не выступали против гражданского правительства.
Военные перевороты отчасти объясняет следующее: они происходят потому, что они могут произойти. Другими словами, армия идет на вмешательство в поли тику тогда, когда видит, что правящая гражданская элита теряет свою легитим ность и переворот имеет все шансы на успех. В той системе, где существует ста бильная культура демократии, вооруженные силы редко напрямую вмешиваются в
18. Армия и полиция
477
политику. Так потому, что военная диктатура способна действовать только метода ми систематических репрессий, а поддерживать такую ситуацию непросто, ибо она всегда чревата расколом в самой армии. Неудивительно поэтому, что дольше всего военные режимы держались в тех частях мира, которые некогда были колониями — в Латинской Америке, на Ближнем Востоке, в Африке и Юго-Восточной Азии. Для новых государств всегда характерны политическая слабость и нестабильность, чем и стремятся воспользоваться военные. И причина здесь не только в том, что обще ство не успело привыкнуть к демократии, — еще чаще действуют такие факторы, как завышенные общественные ожидания, хрупкость новосозданных политичес ких институтов, региональные и этнические противоречия, унаследованные от ко лониального прошлого.
Показателен пример Нигерии, имевшей краткий опыт гражданского правления после освобождения от Великобритании в I960 г. В свое время колониальные вла сти стремились ослабить и расколоть национальное движение в Нигерии, внося раскол в отношения между основными этносами страны — хауса на севере, йоруба на западе и ибо на востоке. Независимая Нигерия поэтому унаследовала чрезвы чайно расколотую элиту, принципиально неспособную к тому социальному кон сенсусу, который жизненно необходим для политической стабильности. Усиление гражданских беспорядков — прямое следствие нараставших этнических противоре чий — в конце концов привело к тому, что в 1966 г. власть в стране захватила армия. Но региональное соперничество продолжало обостряться, и в следующем году вспыхнула гражданская война, когда восточная часть страны, приняв назва ние Биафры, сделала попытку выйти из подчинения федеральному правительству. Так и не сумев найти решений для проблем страны, армия, напротив, только усу губила их. Причина, можно полагать, в том, что этнические, религиозные и регио нальные конфликты, раздиравшие страну в прошлом, переместились вовнутрь са мой армии, сама же она поставила себя над страной, чтобы тем увереннее контро лировать развитие событий.
Третий момент, объясняющий вмешательство военных в политику, связан с тем вопросом, в какой степени ценности, цели и интересы армии совпадают или, напротив, расходятся с ценностями и целями данного политического режима в целом. Выше мы уже приводили пример Индии. Несмотря на массовую бедность в стране и при всех ее внутренних религиозных, языковых и региональных различи ях, вооруженные силы Индии в силу глубоко укоренившегося уважения к нацио нальной конституции всегда стояли в стороне от политики. Когда армия, о какой бы стране ни шла речь, выступает против правительства, она делает это в одном из двух возможных случаев: либо усматривая какую-то серьезную угрозу своим инте ресам, либо считая свое вмешательство в дела страны делом прямой необходимос ти. Во многих развивающихся государствах, недавно получивших независимость, армия неоднократно выступала под лозунгом «спасения отечества», присваивая себе роль движущей силы «модернизации» или «вестернизации» и выступая против тра диционной сельской, политически отсталой и чаще всего расколотой элиты: так, к примеру, происходило в Нигерии, Индонезии и Пакистане.
В других случаях, напротив, консервативная военная элита в союзе с большим бизнесом и средним классом общества выступала против реформистского или со циалистического правительства. Бескровный переворот в Бразилии в J 964 г. во многом как раз и произошел потому, что военным здесь пришлись не по вкусу левые устремления тогдашнего правительства. Еще более яркий пример — Чили,
478 IV. Механизмы государственного управления
где Сальвадор Альенде, первый в мире демократически избранный «марксистский» президент, был свергнут и убит в 1973 г. — армией руководил генерал Пиночет1. Вообще военные всегда стремятся продемонстрировать, что они в таких случаях руководствуются самыми благородными целями: необходимостью покончить с кор рупцией, преодолеть раскол в обществе, спасти нацию. Но никогда нельзя сказать, что во всем этом так уж совершенно отсутствуют и их собственные интересы. Во енные перевороты весьма часто являют собой простую попытку сохранить за арми ей привилегии, независимость или престиж, если в деле нет еще более серьезных политических амбиций.
Наконец, решение армии взять власть в свои руки может быть продиктовано соображениями, связанными с международными обстоятельствами. Мы имеем весьма мало примеров того, чтобы военный переворот, в какой бы стране он ни происхо дил, совершенно не затрагивал бы интересов соседних стран, региональных или международных организаций либо, наконец, международного сообщества в целом. В каких-то случаях военные и выступают-то потому, что на них оказывается давле ние извне. Именно таков случай Чили: ЦРУ США в Альенде видело прокубински настроенного коммуниста, чьи реформы явно несли с собой угрозу интересам аме риканских многонациональных корпораций в Чили и по всей Латинской Америке; Пиночет же не только получал от ЦРУ всевозможные консультации: США гаран тировали ему и прямую дипломатическую поддержку в случае успеха переворота.
В других случаях, напротив, военные заговоры не удавались из-за опасений перед негативной реакцией со стороны международного сообщества. Так, в странах Восточной Европы в 1989 г. армии в основном пассивно наблюдали за тем, как при массовых демонстрациях и общественном энтузиазме рушился коммунистический режим. Здесь можно было говорить не только о том, что коммунистическое руко водство этих стран совершенно потеряло какую бы то ни было политическую волю, но и о том, что вооруженные силы остались в стороне, поскольку не надеялись на поддержку Горбачева и опасались негативной реакции США и Запада в целом. Не следует, однако, и переоценивать чувствительности военных режимов к диплома тическому давлению извне. Саддама Хусейна весьма мало заботила международная критика в связи с его военными действиями против курдов и мусульман-шиитов после войны в Персидском заливе 1991 г. Точно так же на нигерийского диктатора Абачу не произвели никакого впечатления попытки Британского Содружества в 1995 г. спасти от казни нигерийских борцов за права человека.
■ Полиция и политика
Полиция, как и армия, есть часть государственного аппарата принуждения, но разница между ними очевидна: роль вооруженных сил — обеспечивать оборону
1 Сальвадор Альенде победил на президентских выборах в сентябре 1970 г. Его программа «дороги к социализму» предусматривала национализацию медных рудников в Чили, принадлежавших фи лиалам американских компаний. Усилиями ЦРУ в стране была инспирирована мощная оппозиция этим реформам и подготовлен военный мятеж. В сентябре 1973 г. вооруженные силы под командо ванием генерала Пиночета атаковали президентский дворец в Сантьяго; Альенде был убит, после чего в стране были распущены все политические партии и установлен режим жесткой диктатуры. (Прим. пер.)
18. Армия и полиция
479
страны, роль полиции — поддерживать в ней внутренний порядок. В современном своем виде полицейские силы восходят к XIX в., когда процессы индустриализа ции до предела обострили социальные и политические противоречия западного общества. Так, в Великобритании специальные полицейские силы — оплачивае мые, особо подготовленные, имеющие собственную униформу и занятые полный рабочий день — были созданы Робертом Пилем в Лондоне в 1829 г. после бойни в Питерлоо (Манчестер), когда для разгона мирной демонстрации рабочих была бро шена кавалерия. На всю Великобританию эта система полиции была распростра нена в 1856 г., позже ее приняли и во многих других странах.
Хотя армия и полиция схожи в весьма многих отношениях, нужно указать и на существенные различия между ними. Во-первых, армия при ее преимущественно внешней ориентации на практике действует весьма редко: во времена войны, чрез вычайных ситуаций и катастроф крупного масштаба. Полиция же с ее внутренней ориентацией задействована на ежедневной основе. Кроме того, полицейские силы значительно теснее, чем армия, связаны с обществом: их служащие со своими семь ями обычно проживают в тех же самых местах, где и работают, хотя, как будет показано ниже, при этом можно говорить и об особой полицейской культуре. Далее, полиция обычно не пускает в ход средств военного характера: поскольку общество в целом понимает и признает ее роль, она либо не вооружена (как это, например, в Великобритании), либо использует лишь средства самообороны. Нужно, однако, сказать, что сегодня границы между полицией и армией во многом стираются: ар мию начинают все чаще привлекать к противодействию внутренним беспорядкам, как это, например, имело место в Лос-Анджелесе в 1992 г., но с другой стороны, полицейские силы приобретают почти военный характер, обзаводятся современны ми вооружениями и в ряде государств действуют уже совершенно по-военному.
Роль полиции
На характер полиции и ее роль в обществе существуют три точки зрения — либеральная, консервативная и радикальная. Либеральная точка зрения усматрива ет в полиции преимущественно нейтральный институт, задача которого сводится к тому, чтобы охранять общественный порядок и обеспечивать защиту прав и свобод людей. В этом подходе проблема понимается следующим образом: полиция опира ется на широкий общественный консенсус и обладает высокой степенью легитим ности, поскольку граждане убеждены в том, что она содействует общественной стабильности и обеспечивает личную безопасность людей, защищая их друг от дру га; при этом, поскольку она занята поддержанием правопорядка, иных политичес ких функций у нее нет и быть не может.
Консервативная точка зрения утверждает, что роль полиции состоит в том, что бы поддерживать власть государства, обеспечивать исполнение его законов на всей территории страны. Этот подход, имеющий под собой весьма пессимистическое воззрение на природу человека, подчеркивает значение полиции как силового ин ститута общества, способного, если понадобится, самым жестким образом действо вать в ситуациях общественных волнений и гражданских беспорядков. Полиция в этом случае рассматривается как механизм политического контроля.
480
IV. Механизмы государственного управления
Радикальная точка зрения куда более критична в отношении власти полиции. В этом подходе она предстает инструментом угнетения, который находится скорее в руках государства, нежели общества, и служит скорее элите, нежели массе. В марк систской версии этого же подхода задача полиции усматривается еще и в том, чтобы стоять на страже собственности и вообще интересов капитала.
Наконец, исследователи говорят, что роль полицейских сил в громадной степе ни зависит от той политической системы, частью которой они являются, и от того, для решения каких именно задач их использует государство или действующее пра вительство. В этом смысле различают гражданскую полицию и политическую по лицию — разделение, отражающее более общее деление на либеральные и так на зываемые полицейские государства.
Гражданская полиция
В случае с гражданской полицией речь идет о тех силах, сфера действия кото рых ограничена областью уголовного права. Это именно та полиция, какой ее чаще всего представляет себе общество: «полиция, существующая для того, чтобы бо роться с преступностью». Нужно лишь понимать, что поддержание общественного порядка, скажем, в сельской Индии — это одно, а в современном Нью-Йорке, Париже или Санкт-Петербурге — совсем иное. Известно, что небольшие и одно родные сообщества достаточно успешно собственными силами справляются с за дачей поддержания правопорядка. Совсем иная картина в более масштабных и фрагментированных (в социальном и культурном отношениях) обществах, где от ношения между людьми подчас совершенно деперсонализированы. Здесь полиция самых разных стран, испытывающих на себе последствия одних и тех же моделей индустриализации, сталкивается по существу с одинаковыми задачами — транс портными правонарушениями, угоном машин, уличной преступностью, организо ванной преступностью: поэтому организация и тактика полицейских сил в них также приобретают схожие черты.
Можно говорить о разных моделях гражданской полиции. Есть модель поли ции конкретного сообщества: здесь предполагается постоянное ее присутствие в тех или иных местах компактного проживания людей, со стороны же граждан ожи даются сотрудничество в расследовании и раскрытии преступлений, сверх этого преследуется и более общая задача профилактики правонарушений, укоренения в сообществе таких ценностей и отношений, которые направлены именно на это. Эта концепция присуща Великобритании, но в еще большей степени — Японии. От японского полицейского ожидается, что он достаточно хорошо знает и постоян но посещает жилища и предприятия, относящиеся к его участку: этому служат специальные полицейские посты (кобан) или постоянные полицейские участки (чу-зайсо). Успех этого метода, правда, находится в прямой зависимости от того, отно сятся ли к полицейскому как к уважаемому члену сообщества и готовы ли граждане к тому, чтобы находиться под постоянным наблюдением. В Великобритании эту систему из соображений экономии основательно сократили в 1960—1970-х годах, но вновь стали расширять после волны городских беспорядков в начале 1980-х гг.
С другой стороны, существует модель полиции, которая действует по принципу «пожарной бригады»: главным здесь является ее способность немедленно реагиро-
18. Армия и полиция
481
вать на правонарушения и именно быстротой своей реакции решать не только оперативные, но и профилактические задачи. Как правило, в этой модели приняты более жесткие, почти военные методы, здесь также больше полагаются на новей шие технологии и виды оружия. Модель характерна более всего для авторитарных и тоталитарных государств, но не чужда и государствам либеральным. Так, поли ция Нью-Йорка в целях устрашения потенциальных правонарушителей вооружена крупнокалиберными револьверами и дубинками; парижская — мелкокалиберными полуавтоматическими револьверами и дубинками, а каирская — автоматами или автоматическими винтовками.
Политическая полиция
Полиция может быть «политической» в двух отношениях. Во-первых, в ее деле может присутствовать некая постоянная тенденция, благоприятствующая одним группам и действующая против других. Во-вторых, она может выходить за пределы своей деятельности и пытаться влиять на сугубо политические процессы. Первую из этих проблем постоянно поднимали критики радикального и социалистическо го толка со свойственным им абсолютным неверием в то, что полицейские силы (вообще какой бы то ни было орган государства) могут быть хоть в чем-то нейт ральны и действовать незаинтересованным и справедливым образом. С этой точки зрения дело предстает так: спецподготовка и дисциплинированность сил полиции уже сами по себе порождают в них такую культуру, которая по существу является авторитарной и политически консервативной, поэтому с такими группами, как ра бочие, забастовщики, женщины и этнические меньшинства, они заведомо будут обращаться более жестким образом, чем с любыми иными.
Хотя полиция в общем и целом находится под общественным контролем, тако го рода обвинения не лишены основательности, на что существует множество сви детельств. В свое время Национальная консультативная комиссия США по граж данским беспорядкам, учрежденная Линдоном Джонсоном для расследования слу чаев городских беспорядков в стране во время «долгого жаркого лета» 1967 г., об наружила, что во многих случаях причиной этих беспорядков были как раз агрес сивные и дискриминационные действия полиции в отношении жителей негритян ских кварталов. На всю страну прогремела история об избиении четырьмя белыми полицейскими Родни Кинга, оправдание которого в 1992 г. вызвало в среде сочув ствующих ему очередную волну беспорядков, не прекращавшихся двое суток. В Великобритании та же самая проблема была темой Доклада Скармана, где было установлено, что беспорядки 1981 г. в Брикстоне были вызваны проявлениями ра сизма со стороны полиции: Доклад, помимо прочего, рекомендовал полицейским силам использовать специальные процедуры для выявления расистски настроен ных полицейских и шире привлекать в свои ряды чернокожих служащих.
Уровень политизации сил полиции неизменно повышается по мере того, как общество становится все более сложным и фрагментированным. Некоторые тео ретики даже утверждают, что вообще невозможно провести границу между граж данскими и политическими сферами деятельности полиции: всякое преступление, говорят они, «политично» в том смысле, что оно так или иначе идет от неравномер ного распределения материальных благ, власти и ресурсов в обществе, а потому всегда «политично» и полицейское дело, коль скоро оно стоит на страже сложив-
482
IV. Механизмы государственного управления
шейся общественной системы. Весьма часто в нейтральность полиции не верит и общество в целом, особенно тогда, когда ее бросают на действия против забасто вок, демонстраций и тех гражданских беспорядков, что проистекают из неискоре нимых общественных противоречий. Так часто происходит в тех регионах, где су ществуют острые этнические или национальные проблемы, как, например, в Стра не басков на севере Испании или Северной Ирландии, где значительная часть населения не воспринимает полицию как «законную силу».
Часто для выполнения «политически особо щекотливых» операций государства создают специальные полицейские отряды полувоенного характера. Классическим примером здесь может служить Республиканская служба безопасности во Франции, организованная на совершенно военный лад вплоть до того, что ее сотрудники жи вут в специальных гарнизонах. В Великобритании для тех же целей создана Специ альная группа патрулирования. Наконец, практически во всех государствах есть свои секретные службы разведки и безопасности. Их функции носят однозначно полити ческий характер, включая наблюдение за группами и людьми, деятельность которых, как предполагается, может нести в себе угрозу для государства, а подчас и их «деста билизацию». Речь идет о таких службах внутренней безопасности, как MI5 (МИ5) в Великобритании1, ЦРУ и ФБР в США и бывший КГБ в СССР.
Полицейские государства
Термин «полицейское государство» относится к такому политическому режиму, в котором попраны все и всякие гражданские свободы, над полицией нет никакого закона, она не отвечает ни перед судебной властью, ни перед обществом в целом и действует самыми грубыми и неразборчивыми средствами. Полицейские государства являют собой прямое воплощение тоталитаризма: здесь полиция, которой дана со вершенно избыточная власть, специально поддерживает постоянную атмосферу страха, чтобы правящая элита тем прочнее могла держать все стороны жизни общества под своим контролем. При всем этом, правда, полиции в таком полицейском государстве отнюдь не принадлежит такое же место, какое в военной диктатуре занимает армия, — она здесь попросту находится в услужении у политической элиты.
Именно так обстояло дело в нацистской Германии, где был сколочен огромный аппарат запугивания и надзора. Отряды СА («штурмовики», или «коричневые ру башки») готовы были по первому слову расправиться с любым противником режи ма. Гестапо выполняло задачи тайной полиции, подразделения СД отвечали за разведку и безопасность, а СС под руководством Гитлера стали настоящим госу дарством в государстве. Аналогичная картина имела место в СССР: Ленин в 1917 г. основал ЧК для борьбы с буржуазией и своими политическими соперниками, за тем на ее месте возник ОГПУ (помимо прочего, отвечавшее за насильственную коллективизацию), потом НКВД (сталинский личный инструмент террора) и, на конец, в 1953 г. — КГБ, который, наряду с другими функциями, осуществлял кон-
1 MI5 (официальное название «Служба безопасности и разведки») — агентство, имеющее своей задачей обеспечивать внутреннюю безопасность и контрразведывательную деятельность в Вели кобритании. Создано в 1909 г. для борьбы с немецким шпионажем в Великобритании. Считается одной из самых мощных разведывательных служб в мире. {Прим. пер.)
18. Армия и полиция
483
троль над пограничной службой и системой трудовых лагерей1. Другими примера ми тайной полиции в коммунистических государствах были «Штази» в ГДР и «Се-кьюритате» в Румынии, сумевшие сплести огромнейшую сеть информаторов, про никнуть во все поры общества и готовые, когда от них того требовали, «нейтрали зовать» любого противника режима.
Наряду с такими системами государственной безопасности могут существовать и вполне «обычные» полицейские силы. Так, в нацистской Германии в течение всего времени фашистской диктатуры работала обычная территориально-организованная полиция, следившая за правопорядком в традиционном понимании этого слова. В СССР отдельно от КГБ существовала милиция, подчиненная Министерству внут ренних дел и отвечавшая за выявление уголовных преступлений, поимку преступни ков, надзор над паспортным режимом и общее поддержание правопорядка.
Но и так называемые «либеральные» государства имеют свою тайную полицию. Так, ЦРУ в США неоднократно участвовало в ряде тайных операций за пределами страны, включая поддержку пиночетовского переворота в Чили, попытку убийства кубинского лидера Фиделя Кастро и поставку вооружений силам, выступавшим про тив законно избранного правительства в Сальвадоре. Есть основания думать, что оно неоднократно проводило секретные операции и внутри страны, сыграв свою роль (что, впрочем, не доказано) в убийстве президента Кеннеди в 1963 г. Методы «поли цейского террора» использовались и в Северной Ирландии в конце 1960-х годов, где специальные отряды полиции Великобритании не только контролировали гражданс кие демонстрации и противодействовали ИРА, но и делали все, чтобы запугать населе ние католических кварталов Ольстера: в 1969 г. эти отряды были распущены, но не ранее того как полицейские функции были переданы британской армии.
Политический контроль и подотчетность
Вопросы контроля над полицией заставляют вспомнить вопрос Аристотеля: «Quis custodiet ipsos custodes?» — «Кто будет стражем над стражами?» Это чрезвычайно непростая проблема, имеющая две стороны — позитивную и негативную. В пози тивном смысле здесь речь идет о подотчетности полиции перед обществом, о меха низмах политического и правового надзора за ней, о возможностях установленным порядком разъяснить любую проблему, связанную с ней. Но контроль над поли цейскими силами (и это негативный аспект проблемы) может обернуться и ее по литизацией, превращением в простой инструмент, которым действующее прави тельство распоряжается как ему заблагорассудится.
Ключевым фактором, определяющим возможность равновесия между этими по люсами, является способ организации полиции — централизованный или децентра лизованный. Привлекательной стороной децентрализации является то, что для нее органичны структуры, работающие по вектору «снизу вверх» и потому в большей или меньшей степени не зависящие от центрального правительства: в любом случае это
1 ЧК — Чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем; ОГПУ (Объединенное государственное политическое управление при Совете народных комиссаров СССР) — орган по охране государственной безопасности в СССР с 1923 по 1934 год, когда оно было включено в состав НКВД; НКВД — Народный комиссариат внутренних дел; КГБ — Комитет государственной безопасности СССР. (Прим. пер.)
484
IV. Механизмы государственного управления
позволяет полиции точнее реагировать на местные проблемы, интересы и потребно сти. Вот почему децентрализованная полиция, отвечающая за себя перед местным сообществом, считается идеальным решением проблемы. Оно и было бы таковым, не будь в обществе давления, подчас сильного, в пользу централизации, поскольку таковая полнее соответствует требованиям общенационального управления и более эффективна как с административной, так и с политической точек зрения.
В большинстве континентальных государств Европы полиция централизована. Классический пример Франция, где исторически сложилось два вида полиции — Национальная полиция, находящаяся под гражданским контролем Министерства внутренних дел, и жандармерия, подчиненная военному контролю Министерства обороны. Первая отвечает за поддержание закона и порядка в больших городах, вторая — в сельской местности: их сферы ответственности столь часто пересекают ся, что порой дело оборачивается настоящей «полицейской войной». Но в обще стве более всего обеспокоены иным — той ситуацией политического контроля, под которым находится Национальная полиция: во Франции министру внутренних дел принадлежит право лично назначать старших ее чинов; префекты, возглавляющие полицейские участки 96 департаментов страны, по сути являются простыми испол нителями решений Министерства внутренних дел с весьма небольшой степенью свободы действий на местах.
Проблема осложняется сравнительной слабостью Министерства юстиции в стра не, из-за чего весьма слабо выражена и подотчетность полиции перед судебной властью. Национальная полиция поэтому часто воспринимается как простой инст румент в руках правительства — институт, не очень чувствительный к вопросам гражданских свобод, а ее высшие функционеры — как убежденные сторонники таких правых партий, как Объединение в защиту республики и Союз за демокра тию. В 1981 г., правда, когда с победой Миттерана в стране было сформировано социалистическое правительство, в полицейской системе были осуществлены глу бочайшие изменения. Был пересмотрен состав ее высшего руководства, смещены префект полиции и генеральный директор Национальной полиции, введены жест кие ограничения на практику прослушивания телефонных разговоров.
Что принцип централизованной полиции вполне можно сочетать с высоким уровнем ее подотчетности, свидетельствует опыт Скандинавии. В Дании комиссар полиции назначается центральным правительством, и он здесь отвечает главным образом за вопросы стратегического характера, тогда как 72 местных главных кон стебля также обладают достаточной степенью самостоятельности, по собственному усмотрению набирая персонал своих служб и распоряжаясь соответствующими ре сурсами. В Швеции полиция была централизована в 1965 г., но здесь действует система местных полицейских комитетов, позволяя местным властям держать под контролем бюджеты полицейских участков и даже обсуждать с их шефами чисто операционные вопросы.
Но, может быть, наиболее централизованной полицейской службой в мире являет ся полиция США. Многослойная федеральная система страны имеет не менее пяти различных типов полицейских структур. Это федеральные органы при Министерстве юстиции вроде ФБР, полицейские силы 50 штатов, шерифы и заместители шерифов на уровне графств, полиция больших и малых городов и, наконец, сельская и окруж ная полиция. Сильная сторона этой системы в том, что она достаточно адекватно реагирует на местные нужды: собственно говоря, полиция здесь организована в соот ветствии с требованиями тех местных сообществ, которые она и обслуживает. Очевид-
18. Армия и полиция
485
ны и ее недостатки: дублирование и взаимопересечение сфер ответственности более чем 40 тыс. полицейских органов, естественно, оборачивается тем, что в такой системе вообще сложно говорить о каком бы то ни было балансе между принципом подотчет ности полиции перед обществом и принципом ее политической нейтральности. В таких крупных американских городах, как Нью-Йорк и Лос-Анджелес, полиции по просту невозможно избежать политического давления даже в вопросах повседневной деятельности: комиссары полиции здесь назначаются мэром города на определенный срок, и срок этот они, естественно, всякий раз желали бы продлить.
В других странах от какой бы то ни было децентрализации отказались вообще. Так, в Западной Германии и Японии после 1945 г. в рамках общего движения к демократизации поначалу шла децентрализация полицейских систем, но скоро выяснилось, что это порождает лишь путаницу и неэффективность. К I950 г. За падная Германия вернулась к организации полиции по землям, после чего здесь были созданы и общенациональные органы вроде Федерального бюро криминаль ной полиции. В Японии в 1954 г. все полицейские силы были слиты в единую национальную службу, подчиненную комиссару по национальной общественной безопасности, но функционирующую преимущественно на уровне префектур.
Великобритания всегда считалась классическим примером децентрализованной охраны общественного порядка, поскольку общенациональной полиции здесь ни когда не было. Если не считать полиции Лондона, что подчинена непосредственно министру внутренних дел, полиция страны организована на местном уровне и в лице главных констеблей ответственна и подотчетна перед местными же органами власти. Но до идеала децентрализации далеко и здесь. Начать с того, что компетенция мини стра внутренних дел на практике выходит далеко за пределы столичной полиции, охватывая вообще все вопросы правоприменения. Через всевозможные инструкции, директивы и циркуляры, а также парламентское законодательство, Министерство внутренних дел держит под постоянным контролем руководящее звено националь ной полиции. Кроме того, тенденция к централизации развивается через внедрение общенациональных технологий полицейского дела, таких, как Вычислительный центр национальной полиции и Национальный центр хранения данных. Элементы даль нейшей централизации принесли с собой и то, что с 1990-х годов в полиции стали все реже практиковать избрание на должность. Наконец, весьма обширный круг вопросов вообще выведен из-под контроля общества. Речь идет прежде всего о MI5, сфера компетенции которой в 1996 г. была расширена, включив себя сбор информа ции по уголовным делам и правоприменению, а также по всему тому, что связано с «национальной безопасностью»; при этом все операции MI5 носят секретный харак тер, его бюджет не подлежит парламентскому контролю, и оно является единствен ной из служб безопасности Великобритании, которой дано право «самостоятельно определять свои задачи». Теоретически говоря, это означает одно: MI5 может зани маться чем угодно, кем угодно и когда угодно.
■ Выводы
♦ Армия представляет собой политический институт особого рода. От других ин ститутов общества вооруженные силы отличаются тем, что практически обладают мо нополией на вооружения, имеют громадную власть принудительного характера, внут-
486 IV. Механизмы государственного управления
ренне в высшей степени дисциплинированы и структурированы по уровням подчине ния, имеют особую культуру и ценностные ориентации и видят в себе носителей обще национального интереса, что ставит их, во всяком случае в теории, «над политикой».
Главная задача вооруженных сил — быть орудием войны против других госу дарств. Но армия одновременно является и могущественной группой интересов, влия ющей на политику вообще, а на внешнюю и оборонную политику в особенности. Кро ме того, ее используют как дополнительное средство поддержания внутреннего порядка и стабильности, особенно в ситуациях, когда гражданские службы не справляются с этой задачей. Армия, наконец, выступает силой, способной сместить гражданское пра вительство и установить свою диктатуру.
Исторически сложились две формы контроля в отношении армии. Либеральная, или «объективная», модель предполагает, что армию можно и нужно держать вне поли тики с помощью механизмов гражданского контроля, через ее подчинение гражданско му руководству и подотчетность перед ним. В «субъективной» модели, или «модели проникновения», армию привязывают к гражданскому руководству тем, что идеологи чески подчиняют ее ценностям и целям правящей элиты.
Военные перевороты происходят при определенных обстоятельствах. Главные из этих факторов: экономическая отсталость страны (всегда сопровождаемая низким уров нем поддержки действующего правительства); утрата институтами власти и правящей элитой своей легитимности в глазах общества; конфликт интересов между военным и гражданским руководством и, наконец, международные обстоятельства, подталкиваю щие военных к перевороту или, как минимум, облегчающие им захват власти.
Главная задача полиции — осуществлять правоприменение и поддерживать граж данский порядок. При этом она может иметь политический характер — в тех случаях, когда в ней самой действуют те или иные тенденции, когда ее используют в отношении гражданских беспорядков или политических разногласий или когда она является инст рументом полицейского государства, становясь чем-то вроде частной армии на службе политической элиты.
Действенный контроль над полицией требует баланса между принципом ее поли тической подотчетности и принципом ее политизации, что в свою очередь зависит от того, организована ли она на централизованной или децентрализованной основе. Де централизованные полицейские силы пользуются независимостью от центрального пра вительства и должны чутко реагировать на местные нужды. Централизация, однако, адекватнее отвечает потребностям общенационального управления, а также требовани ям эффективности.
■ Вопросы для обсуждения
Коль скоро все государства имеют своей основой власть насильственного харак тера, почему вооруженные силы столь редко вмешиваются в политику?
Когда использование армии во внутренней политике можно считать оправдан ным? Если его вообще можно считать оправданным.
Верно ли, что военно-промышленный комплекс несет в себе угрозу для демок ратического процесса?
Можно ли сказать, что армия всегда и везде придерживается «правых» или авто-ритаристских политических ориентации?
Всегда ли полиция политична?
Что предпочтительнее — централизованная или децентрализованная полиция?