Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
53
Содержание
|
Введение |
3 |
|
1. Теоретические основы бюджетирования |
5 |
|
1.1. Экономическая сущность бюджетирования |
5 |
|
1.2. Бюджетное планирование на уровне государства: цели и задачи |
7 |
|
1.3. Методы бюджетирования |
13 |
|
2. Система бюджетирования в РФ |
20 |
|
2.1. Особенности составления проекта Федерального бюджета РФ |
20 |
|
2.2. Участники бюджетного процесса в РФ |
29 |
|
3.Основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ |
34 |
|
3.1.Преимущества и недостатки бюджетирования ориентированного на результат |
34 |
|
3.2. Направления совершенствования бюджетного процесса |
41 |
|
Выводы и предложения |
49 |
|
Список использованной литературы |
51 |
|
Приложение |
54 |
Введение
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций и задач.
Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему.
Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.
Совершенствование механизма правового регулирования налогообложения в условиях рыночной экономики достигается посредством развития конституционных основ налогообложения, установления все более четких условий взимания налогов и иных обязательных платежей, реализации правовых мер по осуществлению налогово-бюджетного федерализма.
Актуальность темы работы обусловлена той ролью, которую играет бюджеты всех уровней финансовой системы России.
Целью данной работы является – определить преимущества и недостатки методов бюджетирования.
Исходя из поставленной цели можно выделить следующие задачи:
Предмет исследования - основы бюджетирования, система бюджетирования в РФ, основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ.
В первой главе рассматриваются теоретические основы бюджетирования, предмет, объект бюджетирования, бюджетное планирование, методы бюджетирования.
Во второй главе дается характеристика системе бюджетирования РФ.
В третьей главе рассмотрены направления совершенствования системы бюджетирования РФ.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.
При подготовке и написании работы использовались нормативно-правовые акты, учебная и периодическая литература.
1. Теоретические основы бюджетирования
1.1. Экономическая сущность бюджетирования
Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.
Государственный бюджет обеспечивает для органов государственного управления возможность выполнения ими своих функций, включая воздействие на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. Бюджет является инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. С помощью бюджета осуществляется межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансирование социальной политики с учетом долгосрочных интересов страны.2
Таким образом, в бюджете отражаются финансовые взаимоотношения государства с плательщиками налоговых и неналоговых средств в бюджет и получателями бюджетных средств, т.е. взаимоотношения государства с населением и хозяйствующими субъектами по поводу формирования и расходования бюджетных средств.
Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.
При рассмотрении государственных финансов необходимо иметь в виду, что функция сектора государственного управления отлична от функций других секторов экономики и заключается в оказании нерыночных услуг населению, обществу в целом и перераспределении доходов и собственности. Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики также по способам финансирования затрат - с помощью налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.
Бюджетирование — процесс составления и принятия бюджетов, последующий контроль за их исполнением. Одна из составляющих системы финансового управления, предназначенная для оптимального распределения ресурсов хозяйствующего субъекта во времени.
Рыночные условия хозяйствования предполагают свободное движение капиталов и товаров, стихийное формирование отношений между участниками воспроизводственного процесса, натуральных и стоимостных пропорций. При этом частный капитал не в состоянии решить многие проблемы социально-экономического развития. В этой связи государство осуществляет прямое (с помощью законодательных и иных нормативных актов) и косвенное социально-экономическое регулирование.
Косвенное регулирование осуществляется через финансовую и кредитную политику, в реализации которой центральную роль играет государственный бюджет. Рычагами государственного воздействия при налогообложении являются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг.
При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства,
субсидирует отдельные отрасли и предприятия, ни государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные и гарантии по банковским ссудам.3
Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования бюджетных ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и принятии, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства и повышения материального уровня и условий жизни населения.
1.2. Бюджетное планирование на уровне государства: цели и задачи
Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства и включает составление бюджета на очередной финансовый год и перспективного финансового плана.
В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете на очередной финансовый год, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.
Бюджетное планирование во многом предопределяет распределительные процессы в экономике. В частности, определяются масштабы и пропорции перераспределения чистого дохода предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, оказывается воздействие на размеры их накоплений, доля подоходного налога в доходах населения, доля участия предприятий и населения в формировании поступлений в бюджет.
Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.
Перспективный финансовый план в России формируется на три года (включая очередной финансовый год) на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития и содержит прогнозные оценки возможностей бюджета по мобилизации доходов и привлечению средств для финансирования дефицита бюджетов. Составление перспективного плана позволяет увязывать годовое планирование со среднесрочным и, в частности, определять тенденции развития финансово-экономической ситуации, прогнозировать финансовые последствия прогнозируемых реформ, программ, законов, выявлять необходимость и возможность осуществления в перспективе мер по проведению финансовой политики, выявлять негативные тенденции для своевременного их принятия4.
Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению.
Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в котором определены участники бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения; установлен порядок составления, утверждения и исполнения отчета об исполнении и финансового контроля.
Участниками бюджетного процесса являются: президент Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, органы кредитно-денежного регулирования, органы финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие организации, а также кредитные организации, выполняющие отдельные операции с бюджетными средствами.
Общая продолжительность одного цикла бюджетного процесса составляет два с половиной года, в том числе около года занимают составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение, год - исполнение бюджета и около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, отраслей экономики, а также, составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Составление и представление проектов бюджетов в законодательные (представительные) органы являются прерогативой правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований. Непосредственными составителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.
Основные документы и материалы, используемые при составлении проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются исходя из действующих на начало разработки правовых норм налогового законодательства, нормативов отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также на основе предполагаемых объемов финансовой помощи (трансфертов) от бюджетов других уровней и видов и объемов расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг разрабатываются и утверждаются федеральными органами на единицу услуг и используются для оценки объема предоставляемых услуг, определяемого в процессе составления бюджета5.
При составлении проекта бюджета учитываются следующие документы:
Бюджетное Послание президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.
Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономического развития за последний истекший год, оценки развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на проектируемый финансовый год. Основными исходными показателями для разработки проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта в проектируемом финансовом году, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции.
Баланс финансовых ресурсов (прогноз сводного финансового плана) представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.
План развития государственного или муниципального сектора территории включает сводные планы финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных и унитарных предприятий, программу приватизации (продажи) и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность, сведения о предельной штатной численности государственных и муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, а также план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляется перспективный финансовый план.
Состав показателей проекта бюджета. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления.
В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, международным организациям и иностранным юридическим лицам.
Одновременно с проектом бюджета представляются основные документы и материалы, использованные при его составлении: прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой и бюджетной политики, прогноз сводного финансового баланса и др. Представляются также прогноз консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации), оценка исполнения бюджета текущего года и другие документы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Вместе с тем было бы полезным представление дополнительных материалов, характеризующих эффективность предусматриваемых бюджетом мер, потери бюджета от предоставляемых им льгот, подробную информацию о государственном долге, потребности в средствах на его погашение и обслуживание на несколько лет вперед, задолженность государства по выплате заработной платы, оплате государственных заказов и контрактов, не учтенной в расходах бюджета текущего года, финансовые пороговые значения экономической безопасности и др.
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством исходя из Бюджетного кодекса РФ6.
Министерство финансов РФ на основе прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Федеральный закон о бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года, если он не принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года, а также в случае не вступления его в силу до 1 января очередного года по другим причинам. В этих случаях Государственная Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.
1.3. Методы бюджетирования
С начала 2005 года в России предприняты первые практические шаги по внедрению в бюджетную систему передового метода осуществления государственных бюджетных расходов - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), ставшему ключевым направлением трансформации бюджетного процесса.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция "бюджетирования, ориентированного на результаты (performance budgeting) в рамках среднесрочного финансового планирования". В ее основу положен принцип распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Таким образом, суть перехода от затратного метода бюджетирования (input budgeting) к БОР состоит в отказе от затратного ведомственного подхода и переходе к программно-целевому принципу планирования и оценки достижения поставленных целей с позиции соотношения затрат и результатов произведенных бюджетных расходов. Использование данного механизма позволяет оценить и обеспечить эффективность и результативность финансовой поддержки государством аграрной сферы. Сравнительная характеристика методов бюджетирования с позиции принципиального различия форм, методов, объектов контроля и контролирующих органов, представлена в таблице1.
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:
- достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях подготовки успешной реализации нового метода бюджетирования необходимо обеспечить:
- создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
- разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
- внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;
- разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;
- разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
- внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;
- внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.
Таблица 1.
Методы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета
|
Методы бюджетирования |
Формы контроля |
Контролирующие органы |
Объекты контроля |
Методы контроля |
|
Затратное бюджетирование |
Внешний |
Министерство финансов и другие контролирующие органы |
Затраты – конкретные статьи затрат |
Проверяется соответствие между принятым бюджетом и исполнением расходов в постатейном резерве, а также соблюдение единых нормативов; осуществляется проверка целевого характера каждой операции по санкционированию расходов (производится перед осуществлением расходов) |
|
Внутренний |
Отраслевые министерства |
Затраты – укрупненные виды расходов |
Проверяется соответствие между расходами, осуществляемыми министерством (ведомством), и общегосударственными стандартами; проверка целевого характера расходов осуществляется после того, как расходы уже произведены |
|
|
Бюджетирование, ориентированное на результат |
Контроль осуществляется непосредственными распорядителями бюджетных средств |
Департаменты отраслевых министерств, осуществляющих расходование бюджетных средств |
Результаты (непосредственные и конечные) деятельности министерства (ведомства) и общий объем их текущих расходов |
Проверяется соответствие между запланированными и достигнутыми результатами деятельности министерства (ведомства). Непосредственные и конечные результаты деятельности планируются заранее: в ходе проверки, проводимой после осуществления расходов, проверяется не правильность произведенных расходов, а правильность измерения полученных результатов |
В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования предстоит решить задачи по их методическому обеспечению и плотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов, для чего предусматривается создание соответствующей типовой нормативно-правовой и методической базы для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.
Необходимым условием для перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является составление реальных среднесрочных бюджетных планов и прогнозов экономического развития страны.
Отметим, что бюджетирование, ориентированное на результат различает два понятия экономической эффективности бюджетных расходов:
- экономическую эффективность (Efficiency) - критерий, использующийся для мониторинга и оценки программы, который рассчитывается как соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление. Экономическая эффективность тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах;
- социальную эффективность (Effectiveness) - критерий, используемый для мониторинга и оценки программы, который выражает степень достижения социально-значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставленных услуг, т.е. социальная эффективность программы тем выше, чем больший эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема.
Поэтому с точки зрения перехода к методу бюджетирования, ориентированного на конечный результат, проводимая за годы реформ аграрная политика представляет собой богатый и незаменимый эмпирический источник, который позволит учесть многие полезные наработки. По меньшей мере, Министерство сельского хозяйство обладает достаточными предпосылками для относительно быстрого и безболезненного перехода на новый метод бюджетирования.
Теперь, при оценке эффективности бюджетных расходов гораздо в меньшей степени можно будет оперировать прилагательными "хороший", "плохой", "правильный", "неправильный", и в гораздо большей - числительными, определяющими количественные результаты реализации бюджетных программ. Например, субсидирование процентных ставок по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, на такую-то сумму позволило увеличить за счет привлеченных заемных средств производство сельхозпродукции на такой-то объем, что, в свою очередь, увеличило занятость в сельском хозяйстве на столько-то процентов, а также реальные доходы фермеров на такую-то сумму.
Кроме формирования четких конечных целей по количественному и качественному параметрам, а также денежных фондов и системы мониторинга достижения этих целей, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает более высокий, законодательный уровень ответственности за результат. Если раньше министерство само ставило перед собой конкретные цели и, как бы само перед собой, либо перед Правительством отчитывалось за результаты поставленных задач, то теперь оно отчитывается не перед вышестоящим исполнительным органом, а перед органом законодательной власти. Кроме того, если раньше законодательная власть контролировала, чтобы все выделенные из бюджета суммы были потрачены в полном объеме на указанные статьи, не вникая каков эффект от понесенных расходов, то при новой системе формирования бюджета спрос с Минсельхоза на законодательном уровне будет касаться должной и конкретной реализации поставленных задач.
Нельзя не признать, что в области государственного финансирования расходов на сельское хозяйство переход на бюджетирование, ориентированное на результат, в определенной мере и во многих компонентах уже состоялся.
2. Система бюджетирования в РФ
2.1. Особенности составления проекта Федерального бюджета РФ
Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления7.
Бюджетная комиссия:
а) до 1 ноября года, предшествующего текущему финансовому году, утверждает график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, представленный Министерством финансов Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
б) до 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году:
рассматривает и согласовывает проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период;
рассматривает и согласовывает проект основных направлений бюджетной политики, характеризующих условия и основные задачи формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, сбалансированность соответствующих бюджетов, формирование и использование нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также общий (предельный) объем и предварительное (укрупненное) распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации;
принимает решения о представлении на рассмотрение Правительства Российской Федерации концепций долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации начиная с очередного финансового года или планового периода.
Правительство Российской Федерации до 30 декабря года, предшествующего текущему финансовому году:
а) рассматривает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на текущий финансовый год, очередной финансовый год и первый год планового периода;
б) утверждает концепции долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации начиная с очередного финансового года или планового периода.
Правительство Российской Федерации одобряет до 15 февраля текущего финансового года основные направления налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период.
Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 марта текущего финансового года в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также в Министерство регионального развития Российской Федерации - указанные предложения в части, касающейся комплексного территориального развития.
Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 апреля текущего финансового года представляемые не позднее 15 марта текущего финансового года Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы8.
Субъекты бюджетного планирования - федеральные органы исполнительной власти представляют до 1 апреля текущего финансового года в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности в части, касающейся определения целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период.
Правительство Российской Федерации одобряет до 15 апреля текущего финансового года:
а) сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
б) предложения по сокращению (изменению структуры) действующих расходных обязательств Российской Федерации начиная с очередного финансового года или планового периода;
в) основные направления бюджетной политики, характеризующие условия и основные задачи формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, прогнозируемые изменения объема и структуры доходов и расходов указанных бюджетов, сбалансированность соответствующих бюджетов, формирование и использование нефтегазовых доходов федерального бюджета, общий (предельный) объем и укрупненное распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации;
г) предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.
Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 мая текущего финансового года в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения по объему и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ, внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы и проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета, а также в Министерство регионального развития Российской Федерации - указанные предложения в части, касающейся комплексного территориального развития и предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации.
Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 июня текущего финансового года представляемые не позднее 15 мая текущего финансового года Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения по объему и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ и внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации до 15 июня текущего финансового года:
а) утверждает основные характеристики федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
б) одобряет распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации;
в) утверждает долгосрочные (федеральные) целевые программы, предлагаемые для реализации начиная с очередного финансового года (планового периода), а также изменения, вносимые в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы;
г) принимает акты (вносит изменения в акты) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы;
д) принимает иные решения, необходимые для подготовки проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Субъекты бюджетного планирования - федеральные органы исполнительной власти представляют до 15 июля текущего финансового года в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности на очередной финансовый год и плановый период, подлежащие уточнению до 1 ноября текущего года с учетом рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации9.
Правительство Российской Федерации рассматривает не позднее 20 августа текущего финансового года проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также документы, материалы и проекты федеральных законов, подлежащие внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектами указанных федеральных законов, и вносит их не позднее 26 августа текущего финансового года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
До 20 июня текущего финансового года:
а) Министерство финансов Российской Федерации направляет субъектам бюджетного планирования:
проектировки изменений предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств в очередном финансовом году и первом году планового периода;
проектировки предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств во втором году планового периода;
проектировки распределения в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в очередном финансовом году и плановом периоде;
методические указания по распределению бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета;
б) Министерство регионального развития Российской Федерации согласовывает с Министерством финансов Российской Федерации проект методики (предложения по изменению утвержденной методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и направляет его в финансовые органы субъектов Российской Федерации;
в) Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации согласовывает с Министерством финансов Российской Федерации проекты методик распределения межбюджетных трансфертов из Федерального фонда обязательного медицинского страхования между бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
г) субъекты бюджетного планирования согласовывают с Министерством регионального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации проекты методик распределения субвенций и субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации.
Министерство финансов Российской Федерации:
а) до 1 июля текущего финансового года направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации предусмотренные методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов указанных дотаций;
б) до 20 июля текущего финансового года в установленном им порядке проводит сверку исходных данных для проведения расчетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с финансовыми органами субъектов Российской Федерации, проводит и представляет в Министерство регионального развития Российской Федерации расчеты распределения указанных дотаций.
До 10 июля текущего финансового года:
а) субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Российской Федерации предложения по внесению изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и первый год планового периода и по распределению бюджетных ассигнований на второй год планового периода по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета (в части, касающейся распределения бюджетных ассигнований по долгосрочным (федеральным) целевым программам и объектам капитального строительства, включенным (включаемым) в федеральную адресную инвестиционную программу, - также в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации), плановые реестры расходных обязательств и обоснования бюджетных ассигнований соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета, пояснительную записку к проекту федерального закона о федеральном бюджете в части вопросов, отнесенных к ведению соответствующих субъектов бюджетного планирования;
б) главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета представляют в Министерство финансов Российской Федерации расчеты по соответствующим видам (подвидам) классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.
До 25 июля текущего финансового года:
а) Бюджетная комиссия рассматривает несогласованные вопросы по изменению ведомственной структуры расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и первый год планового периода и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на второй год планового периода, расчетам по статьям классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, другим документам и материалам, включая уточнение в случае необходимости решений Бюджетной комиссии и подготовку предложений по уточнению решений Правительства Российской Федерации;
б) Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации представляет в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации уточненные основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а также направляет в Министерство финансов Российской Федерации данные по федеральной адресной инвестиционной программе по состоянию на 1 июля текущего финансового года;
в) субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Российской Федерации методики (проекты методик) и распределение субвенций и субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации для формирования соответствующих приложений к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
До 11 августа текущего финансового года:
а) Министерство финансов Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с указанным проектом;
б) Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, проект федерального закона о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с указанными проектами.
2.2. Участники бюджетного процесса в РФ
БК РФ (гл. 18) определил полномочия законодательных, исполнительных органов власти, Банка России и других участников бюджетного процесса10.
Участниками бюджетного процесса являются:
• Президент РФ;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
• бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.
Законодательные (представительные) органы, органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ и другие полномочия.
Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления. А также исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления и осуществляют другие полномочия.
Аналогичные полномочия органы законодательной и исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Кредитные организации могут осуществлять отдельные операции со средствами бюджета, т.е. привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и выполнять функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций11.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят их экспертизу. Также они проводят экспертизы федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, актов органов местного самоуправления.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются БК РФ, Федеральным законом РФ О счетной палате РФ, законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.
Направления бюджетных расходов
В соответствии со статьей 21 Бюджетного Кодекса РФ классификация расходов бюджета состоит из 11 разделов. Они являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов, рассмотрим их подробнее в таблице №1 (Приложение 1)
Наибольший удельный вес в классификации расходов занимают межбюджетные трансферты. В 2008 году доля расходования этих средств составляет 34,73%. Если говорить о динамике этого показателя, то уже в следующем году (2009) он снижается на 2,21 %.
Но в денежном эквиваленте увеличивается на 141,56 млрд. руб. В среднесрочной перспективе предусмотрено абсолютное увеличение межбюджетных трансфертов к 2010 году до 2 720,97 млрд. рублей, что составляет на 439,41 млрд. руб. больше по отношению к 2008 году. Рисунки 1 и 2 позволяют наглядно увидеть, как происходит изменение этого показателя (Приложение 2)
Это свидетельствует о финансировании бюджетов субъектов РФ. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Межбюджетные трансферты» характеризуются следующими данными (Приложение 3)
Основную долю в этом разделе занимают «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов». В среднесрочной перспективе прогнозируется рост объема межбюджетных трансфертов для перечисления государственным внебюджетным фондам. В динамике этот показатель растет. Это обусловлено необходимостью проведения дополнительных мер по укреплению и сбалансированности системы пенсионного обеспечения, решению задач, поставленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, по повышению размеров пенсий и пособий, усилению социальной направленности в отношении таких категорий граждан, как инвалиды, ветераны, реализации мероприятий, направленных на демографическое развитие страны и т.д. В целом свидетельствует об увеличении расходования этих средств самого раздела.
3. Основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ
3.1. Преимущества и недостатки бюджетирования ориентированного на результат
На сегодняшний день большее распространение в Российской Федерации получила модель проблемно-ориентированного БОР. На наш взгляд, для этого было две веские причины.12
Первая из них заключается в том, что бюджетирование по результатам в Российской Федерации было инициировано «сверху» - Министерством финансов РФ и с помощью ранее упомянутого Постановления Правительства РФ получило распространение в регионах и муниципальных образованиях. Специфика же федерального уровня состоит в том, что он, как правило, не оказывает жителям страны услуги, а решает некие общие проблемы и задачи. Более того, для федерального уровня власти перечень полномочий и предметов ведения не является до конца определенным и закрытым. Как следствие, на уровне Федерации был принят за основу проблемно-ориентированный подход к построению системы результативного бюджетирования.
Вторая причина, по нашему мнению, кроется в том, что предметы ведения и полномочия различных уровней власти до недавнего времени были нечеткими, плавающими.
Исторически это привело к распространению и закреплению точки зрения, что органы власти отвечают за «все происходящее на их территории», а не только за те вопросы и те услуги, которые предписаны им законодательно. В ситуации «ответственности за все» и ангажированности социальной ответственности власти, естественным и понятным выбором становится акцент на решении насущных и актуальных проблем.
С нашей точки зрения в российских регионах и муниципальных образованиях может быть реализована как «сервисная» модель БОР, так и проблемно-ориентированная (с некоторыми надстройками, нивелирующими ее недостатки). В то же время, мы отдаем предпочтение первому варианту в силу ряда недостатков, присущих проблемно-ориентированному подходу:
Помимо вышеперечисленного, модель БОР, основанная на «сервисном» подходе имеет собственные сильные стороны. В первую очередь, это устойчивость и долговечность модели – перечень бюджетных услуг, в отличие от перечня социальных проблем, практически лишен динамики, что позволяет создать прочную базу для применения техники результативного бюджетирования. Следующий момент – результативное бюджетирование услуг создает прямую ответственность органов власти перед населением, которое выступает потребителем этих услуг и может самым непосредственным образом оценить их качество.
Наконец, данная модель БОР создает статистику себестоимости бюджетных услуг, тем самым, открывая возможности для последующего вынесения бюджетных услуг за границы бюджетных учреждений.
К недостаткам «сервисного» подхода следует отнести усложнение механизмов решения социальных проблем (особенно если решение данных проблем входит политическую программу руководителя территории), а также сложность внедрения нового понимания государственного управления в среде государственных и муниципальных служащих.
Взаимосвязь инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
При организации бюджетного процесса на основе системы принципов БОР проблема целеполагания приобретает центральное значение. Для ее решения крайне важно выстроить иерархию целей и задач, установленных в различных инструментах бюджетного планирования, а также средств и способов их реализации.
Инструменты целеполагания и планирования
Основные цели развития муниципального образования изначально формулируются в документах планирования социально-экономического развития муниципального образования в целом, к которым можно отнести Стратегию и Программу социально-экономического развития муниципалитета. На основе установленных в этих документах приоритетов определяются наиболее проблемные сферы и направления ускоренного развития, по которым муниципальная администрация может разработать и утвердить долгосрочные целевые программы (ДЦП).
Муниципальные долгосрочные целевые программы носят межведомственный характер и призваны объединить и скоординировать усилия ведомств по реализации приоритетных целей и задач социально-экономического развития муниципалитета13.
Участвуя в достижении целей и задач развития муниципального образования, каждое ведомство должно сформулировать миссию, цели и задачи своей деятельности. Основным документом планирования и отчетности о деятельности отраслевых ведомств в системе БОР являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
Цели, установленные в докладах, должны быть увязаны с целями социально-экономического развития муниципального образования. При этом каждой из целей деятельности главных распорядителем бюджетных средств должен соответствовать определенный набор задач, а задачи, в свою очередь, могут выполняться посредством разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (ВЦП) главных распорядителей бюджетных средств.
Допускается установление в качестве отдельных целей деятельности главного распорядителя бюджетных средств целей ДЦП – при условии отсутствия непрограммных источников финансирования соответствующей стратегической цели, а также полного соответствия друг другу задач и мероприятий по ее достижению, заявленных в ДЦП и докладе о результатах и основных направлениях деятельности главного распорядителя бюджетных средств. Также допускается установление в качестве целей ВЦП отдельных задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств – при условии отсутствия непрограммных источников финансирования соответствующих задач, а также полного соответствия друг другу мероприятий по достижению указанной цели в ВЦП и докладе.
Важно отметить, что, хотя программа социально-экономического развития не определена Бюджетным кодексом Российской Федерации в качестве инструмента бюджетного планирования, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие программ отнесено к числу полномочий органов местного самоуправления. Поэтому желательно определить в нормативной правовой базе муниципалитета по целевым программам роль программы социально-экономического развития и принципы ее согласования с долгосрочными и ведомственными целевыми программами при организации бюджетного процесса. Наибольшие практические сложности в ходе данного согласования вызывает увязка мероприятий программы социально-экономического развития с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Закрепление принципов раскрытия мероприятий (приоритетных направлений) программы социально-экономического развития в мероприятия целевых программ способствует повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Сформулировав цели и задачи своей деятельности в докладах и ВЦП, главные распорядители бюджетных средств должны также определить в этих документах конкретные мероприятия, направленные на достижение установленных целей и задач. Показатели результативности бюджетных расходов на эти мероприятия в докладах и ВЦП должны быть взаимоувязаны и включать не только финансовые показатели, но и показатели общего объема произведенных услуг и выполненных работ. В состав показателей результативности необходимо также включить показатели, позволяющие оценить качество предоставленных услуг (так называемые показатели конечного результата), а такие инструменты, как муниципальное задание, стандарты качества услуг, оценка потребности в муниципальных услугах и оценка стоимости муниципальных услуг, позволяют увязать конечные результаты с затраченными на их достижение ресурсами.
Инструменты реализации установленных целей и задач
Для реализации установленных в документах целеполагания и планирования целей и задач развития муниципалитета в целом и соответствующих отраслей применяется комплекс инструментов бюджетирования по услугам.
Главные распорядители бюджетных средств по направлениям деятельности, определенным в докладах, устанавливают для подведомственных учреждений муниципальные задания на оказание услуг (выполнение работ). Задания должны охватывать как услуги и работы, оказание (выполнение) которых предусмотрено в долгосрочных и ведомственных целевых программах, так и услуги и работы, осуществляемые в рамках текущей деятельности.
После проведения анализа деятельности муниципальных учреждений (при наличии – и частных поставщиков услуг), для которых будут сформированы муниципальные задания, составляется реестр муниципальных услуг и работ, включающий в себя полный единый перечень тех услуг и работ, на которые будут выданы задания учреждениям.14
По каждой муниципальной услуге (виду услуг), включенной в реестр, разрабатывается и утверждается набор требований к ее содержанию и основным параметрам предоставления потребителям (физическим и юридическим лицам) – стандарт качества муниципальной услуги. Стандарты качества непосредственно определяют требования к оказанию услуг (выполнению работ), устанавливаемые в муниципальных заданиях.
Для определения необходимых объемов оказания каждой услуги в предстоящем бюджетном периоде проводится оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг. Результаты оценки учитываются при планировании объемов заданий поставщикам услуг в ходе формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год. Помимо этого результаты оценки могут быть использованы и при формировании приоритетов социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период.
Производится оценка стоимости муниципальных услуг, результаты которой учитываются при определении объемов необходимых расходов на выполнение учреждениями муниципальных заданий. Для оценки стоимости услуг, планируемых к оказанию в рамках выполнения заданий, может быть использована разработанная Институтом экономики города методология оценки стоимости услуг и компьютерная программа – калькулятор стоимости государственных и муниципальных услуг.
Общая схема взаимосвязи инструментов целеполагания и планирования с инструментами бюджетирования по услугам представлена на рисунке 3 (Приложение 4). Обращаем внимание читателей на то, что представленная схема предполагает использование в бюджетном процессе всех рассмотренных выше механизмов БОР. Однако напрактике последовательность внедрения инструментов, применение которых не является сегодня обязательным, может быть различной. Соответственно, роль того или иного инструмента может меняться по мере осуществления преобразований в ходе бюджетной реформы.
3.2. Направления совершенствования бюджетного процесса
Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.
Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов15.
В этих целях необходимо решение следующих основных задач.
Первое. Обеспечить исполнение социальных обязательств.
При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.
Второе. Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы.
Следует предусмотреть последовательное снижение бюджетного дефицита, сохранив таким образом резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств. Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов исходя из консервативного сценария развития мировой экономики.
Третье. Перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.
Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.
Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.
Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.
Четвертое. Определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и создающие стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда. Выполнение требований повышения эффективности должно быть обязательным условием оказания государственной поддержки.
Пятое. Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.
Требуется развитие, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов и государственных программ, современных форм организации предоставления образовательных, медицинских, социальных услуг в государственном секторе, обеспечение их оплаты за реальный результат, завершение внедрения новых систем оплаты труда работников соответствующих учреждений.
Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования.
Шестое. Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами.
Система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.
Государственные закупки должны использоваться в том числе в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.
Седьмое. Определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов, соответствующие современной стадии развития российской экономики и стимулирующие развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий.
Необходимо определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования.
Одновременно требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.
Восьмое. Обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения на каждом уровне публичной власти, установить ответственность за неэффективное расходование средств, создать стимулы для расширения собственного доходного потенциала.
Бюджетные субсидии должны ограничиваться целями исключения значительных дисбалансов в уровне предоставления отдельных публичных услуг или стимулирования внедрения наилучшей практики оказания таких услуг, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов16.
Девятое. Завершить формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, основанной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения.
Наряду с системой обязательных платежей, возрастающую роль должно играть добровольное пенсионное страхование, в том числе за счет использования механизмов государственного стимулирования.
Десятое. Определить и реализовать комплекс мер по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также иные мероприятия, связанные с ратификацией Конвенции о правах инвалидов.
Налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач – модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы.
Структура и уровень налогообложения должны минимизировать искажающее и оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, формировать комфортные условия для развития предпринимательской деятельности и инновационной активности.
Бизнес должен проявить высокую степень ответственности при выполнении обязанности по уплате налогов. Надо четко понимать - умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Поэтому подобные действия должны жестко пресекаться.
При формировании налоговой политики на среднесрочную перспективу должен учитываться ряд актуальных факторов.
Во-первых, в кризисный период произошло резкое снижение доходов бюджетной системы, прежде всего налоговых поступлений.
Во-вторых, большинство граждан и организаций находятся сегодня в сложном финансовом положении.
В-третьих, принятые решения о переходе на страховые принципы ресурсного обеспечения государственной пенсионной системы и соответствующее повышение размеров платежей приведут- при прочих равных условиях - к увеличению финансовой нагрузки на бизнес (даже с учетом снижения налоговой нагрузки по налогу на прибыль с 2009 года).
В 2009–2011 годах должна быть продолжена работа по оптимизации налоговой системы.
Требуется дополнительно проанализировать последствия повышения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования для финансового положения организаций и определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения потенциального отрицательного эффекта.
При этом особое внимание необходимо уделить мерам в отношении субъектов малого предпринимательства, а также сельскохозяйственных производителей. При этом лица, занятые в этих секторах экономики, не должны столкнуться со снижением уровня пенсионного обеспечения.
Начиная с 2010 года необходимо увеличить в два раза предельный размер выручки, позволяющий применять упрощенную систему налогообложения, с 30 млн. рублей до 60 млн. рублей в год.
С учетом возникших сложностей по доступу организаций к кредитным ресурсам и проблем с ликвидностью следует принять следующие меры налоговой политики:
увеличить предельную величину процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами, в соответствии с текущими процентными ставками;
установить временный специальный порядок работы с налоговой задолженностью организаций, позволяющий по заявлению налогоплательщика использовать все имеющиеся инструменты изменения сроков уплаты налога.
Целесообразно также развитие института изменения срока уплаты налогов и сборов (предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита).
В целях поддержания инвестиционной активности в экономике необходимо:
во-первых, в 2009 году в целях исчисления налога на прибыль организаций законодательно установить возможность признания затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд;
во-вторых, разработать меры налогового стимулирования повышения энергоэффективности производства.
В целях создания условий для развития научно-технической и инновационной деятельности, а также внедрения результатов такой деятельности необходимо усовершенствовать порядок амортизации нематериальных активов. При этом для нематериальных активов, по которым невозможно определить срок полезного использования, целесообразно установить срок амортизации два года17.
Актуальной остается проблема налогообложения добычи твердых полезных ископаемых, и в первую очередь угля, в части, касающейся перехода на взимание налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля на основании специфических налоговых ставок, дифференцированных в зависимости от вида угля и отдельных условий его добычи.
Требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов и одновременному сокращению издержек, связанных с выполнением налоговых обязательств, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.
Риск для стабильности доходной части бюджета по-прежнему представляет практика использования схем уклонения от уплаты налогов.
Необходимы также решения и активная работа по следующим направлениям:
инвентаризация и оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего по налогу на имущество физических лиц), расширение налоговой автономии региональных и местных властей;
скорейшее создание условий для введения местного налога на недвижимость, прежде всего, завершение формирования кадастра объектов недвижимости;
увеличение доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, их объективной оценки, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов;
повышение ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию, с учетом необходимости решения задач в области охраны здоровья населения;
оптимизация системы налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов, с учетом того, что поступления от данного сектора в среднесрочной перспективе будут в значительной степени формировать доходную базу бюджетной системы.
Выводы и предложения
Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставило нас скорректировать бюджет на текущий год. Впервые за последние десять лет расходы бюджета будут выше доходов. Дефицит федерального бюджета составит не менее 7 процентов ВВП. Накопленные резервы позволили продолжить устойчивое выполнение социальных обязательств, минимизировать сокращение государственного спроса по ряду направлений и заложить возможность осуществления расходов на реализацию антикризисной программы. Общие расходы федерального бюджета превысят ранее запланированный уровень.
Кризис заставляет нас извлечь уроки, чтобы предотвратить в будущем подобные шоки для российской экономики.
Во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры.
Во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности.
В-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства.
В-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.
Нарушение макроэкономической стабильности чревато неисполнением государством принятых обязательств, необходимостью повышения налоговой нагрузки либо масштабным увеличением заимствований.
Учет данных уроков позволит сформировать и реализовать ответственную бюджетную политику, которая будет служить одним из ключевых инструментов достижения наших долгосрочных целей.
Список использованной литературы
1. Нормативные правовые акты и нормативные документы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ЮНИТИ - ДАНА, 2010 г.
2. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации.- М.: Юрайт, 2009.- 245 с.
2. Монографии, сборники, учебники и учебные пособия
3. Баранов Л. Г. Бюджетный процесс в РФ: Учебное пособие. - М.: Издательство «Перспектива»: ИНФРА - М, 2008 г.
4. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебное пособие -М.: Юнити, 2007. – 651 с. : ил.
5. Дробозина Л.А., Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М: Финансы, ЮНИТИ, 2007.
6. Дробозина Л.А.Финансы. Бюджетная система РФ: - М.: ЮНИТИ, 2009. – 631 с. : ил.
7. Горбунова О.Н.- Финансовое право: Учебник М.: Юристъ, 2009.- 587 с.
8. Колосов А. С. Бюджетный процесс: сущность и совершенствование/ Финансы № 11 2003 г.
9. Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации.- М.: КНОРУС, 2008.- 208 с.
10. Кучеров И.И. Бюджетное право России.-М.: ЦентрЮрИнфоР, 2007.- 317 с.
11. Ковалева A.M., Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева Финансы: Учебное пособие.; Под ред. проф. A.M. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2008.
12. Пшенникова Е.И. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации.- С-Пб.: Питер, 2009.- 196 с.
13. Панова Г. С. Предстоит реформирование бюджетного процесса Финансы № 5 2008 г.
14. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов. -М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2007 г.
15. Поляк Г.Б. Финансы. Денежное обращение и кредит. М., 2007. – 491 с.
16. Романовский М. В. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник – М.: Юрайт-Издат, 2004. – 544 с.
17. Тедееев А.А. Бюджетная система России.- М.: ЭКСМО, 2005.- 416 с.
18. Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации.- М.: ЮНИТИ, 2008.- 367 с.
19. Химичев Н.И. Финансовое право: Учебник.- М.: Юристъ, 2006.- 749 с.
20. Ковалевой А.М. Финансы: Учеб. пособие/. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Финансы и статистика, 2008. – 384с.: ил.
3. Статьи в периодической печати
21. Другова Ю.В. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства //Журнал российского права.- 2006.- № 3.- с. 18-26.
22. Ещенко Г. А. Участие общественности в бюджетном процессе/ Финансы №8 2007 г.
23. Осин А.А. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства //Финансы.- 2008.- № 12.- с. 12-15.
4. Интернет ресурсы
24. Официальный сайт Правительства РФ - www.government.ru
25. Официальный сайт Президенты РФ - http://archive.kremlin.ru/
26. Сборник кодексов РФ - http://www.kodeks.ru/
27. сайт Справочно-правовой системы Консультант + http://www.consultant.ru/
28. Официальный сайт Госкомстата РФ - http://www.gks.ru/
Приложение 1
Таблица №1 – Расходы федерального бюджета на 2008,2009 и прогноз 2010 гг.18
|
Расходы федерального бюджета |
2008г |
2009г |
Отклонение |
2010г |
||||
|
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес,% |
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес,% |
По сумме, млрд. руб. |
По удельному вес,% |
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес,% |
|
|
Общегосударственные вопросы |
828,78 |
12,61 |
899,84 |
12,08 |
71,06 |
-0,54 |
963,10 |
11,90 |
|
Национальная оборона |
509,10 |
7,75 |
566,74 |
7,61 |
57,64 |
-0,14 |
596,19 |
7,37 |
|
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность |
521,84 |
7,94 |
642,61 |
8,62 |
120,77 |
0,68 |
693,51 |
8,57 |
|
Национальная экономика |
702,32 |
10,69 |
789,62 |
10,60 |
87,30 |
-0,09 |
528,55 |
6,53 |
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
54,56 |
0,83 |
56,29 |
0,76 |
1,73 |
-0,07 |
51,86 |
0,64 |
|
Охрана окружающей среды |
9,33 |
0,14 |
10,21 |
0,14 |
0,88 |
0,00 |
10,96 |
0,14 |
|
Образование |
307,20 |
4,68 |
313,64 |
4,21 |
6,44 |
-0,47 |
339,85 |
4,20 |
|
Культура, кинематография и средства массовой информации |
83,81 |
1,28 |
73,01 |
0,98 |
-10,80 |
-0,30 |
67,58 |
0,84 |
|
Здравоохранение и спорт |
211,69 |
3,22 |
245,22 |
3,29 |
33,53 |
0,07 |
295,36 |
3,65 |
|
Социальная политика |
270,86 |
4,12 |
342,67 |
4,60 |
71,81 |
0,48 |
396,54 |
4,90 |
|
Межбюджетные трансферты |
2281,56 |
34,73 |
2423,12 |
32,52 |
141,56 |
-2,21 |
2720,97 |
33,63 |
|
Условно утвержденные расходы |
0,00 |
0,00 |
186,30 |
2,50 |
186,30 |
2,50 |
404,50 |
5,00 |
|
Секретные статьи |
789,25 |
12,01 |
901,88 |
12,10 |
112,63 |
0,09 |
1021,00 |
12,62 |
|
Всего |
6570,30 |
100,00 |
7451,15 |
100,00 |
880,85 |
8089,97 |
100,00 |
Приложение 2
Рисунок 2- Межбюджетные трансферты в абсолютном выражении
Рисунок 3 - Межбюджетные трансферты в процентном выражении
Приложение 3
Таблица 2.- Состав и структура межбюджетных трансферт
|
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ |
2008 г |
2009 г |
2010 г |
|||
|
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес, % |
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес, % |
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес, % |
|
|
Всего: |
2 281,56 |
100,00 |
2 423,12 |
100,00 |
2 720,97 |
100,00 |
|
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
375,54 |
16,46 |
392,67 |
16,21 |
411,07 |
15,11 |
|
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии) |
317,19 |
13,90 |
300,74 |
12,41 |
234,25 |
8,61 |
|
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
163,74 |
7,18 |
175,97 |
7,26 |
191,01 |
7,02 |
|
Иные межбюджетные трансферты |
69,75 |
3,06 |
37,83 |
1,56 |
43,86 |
1,61 |
|
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов |
1 355,34 |
59,40 |
1 515,90 |
62,56 |
1 840,79 |
67,65 |
Приложение 4
Рисунок 3 – Схема взаимосвязи основных инструментов БОР
2 Пшенникова Е.И. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации.- С-Пб.: Питер, 2009.- 196 с.
3 Ковалева A.M., Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева Финансы: Учебное пособие.; Под ред. проф. A.M. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2008.
4 Официальный сайт Правительства РФ - www.government.ru
5 Ковалева A.M., Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева Финансы: Учебное пособие.; Под ред. проф. A.M. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2008.
6 Панова Г. С. Предстоит реформирование бюджетного процесса Финансы № 5 2008 г.
7 Официальный сайт Правительства РФ - www.government.ru
8 Официальный сайт Президенты РФ - http://archive.kremlin.ru/
9 Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации.- М.: КНОРУС, 2008.- 208 с.
10 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ЮНИТИ - ДАНА, 2010 г.
11 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ЮНИТИ - ДАНА, 2010 г.
12 Официальный сайт Президенты РФ - http://archive.kremlin.ru/
13 Дробозина Л.А., Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М: Финансы, ЮНИТИ, 2007.
14 Колосов А. С. Бюджетный процесс: сущность и совершенствование/ Финансы № 11 2009 г. – 65с.
15 Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации.- М.: КНОРУС, 2008.- 208 с.
16 Официальный сайт Правительства РФ - www.government.ru
17 Официальный сайт Президенты РФ - http://archive.kremlin.ru/
18 Официальный сайт Правительства РФ - www.government.ru