Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
§ 2. Земельная практика одного района
В одном из районов Московской области (Балашихинском) было проведено научно-общественное обследование эколого-правового состояния: значительную часть в нем заняли вопросы применения земельного законодательства. Оценка и выводы являются типичны ми, характерными для большинства районов, прилегающих к горо-дам-миллионникам, — они могут представлять интерес не только для жителя данного района, но и для широкого читателя, интере сующегося правоприменением в области землепользования.
Органы, на которые возложены функции по исполнению зе мельного законодательства, представляют сложную систему.
6 Земля и право
В настоящее время основными органами, исполняющими и кон тролирующими земельное законодательство в Российской Федера ции, являются Госкомзем и Госкомэкология, а также подчиненные им органы на местах. В Московской области действуют соответст вующие комитеты, которые имеются в городах и районах.
Следующим органом (для Московской области) является Мос ковский областной центр государственного санитарно-эпидемиоло гического надзора и соответственно горрайцентры. Во главе стоят государственные санитарные врачи. Большая роль в области ох раны земли принадлежит местной администрации, действующей в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.
Кроме того, существуют многочисленные инспекции: органы рыбоохраны, органы госнадзора за соблюдением правил охоты, ор ганы лесного хозяйства и т.д.
В охрану земли активно включились правоохранительные ор ганы: функционирует Московская межрайонная природоохранная прокуратура; Главное управление внутренних дел администрации Московской области в порядке эксперимента на базе Балашихин-ского УВД создало экологическую милицию. Правда, численность ее всего 5 человек, но начало положено (и действительно, полицейские функции, вероятно, должны лежать на специализированных орга нах внутренних дел, а не на инспекторах и егерях различных много численных инспекций).
Должностные лица и работники предприятий, учреждений, организаций несут дисциплинарную ответственность за невыполне ние планов и мероприятий по охране земли, природы и рациональ ному использованию природных ресурсов, за нарушение нормати вов качества земли и окружающей природной среды и требований земельного и природоохранительного законодательства. Руководи тели и иные виновные работники могут быть полностью либо час тично депремированы или лишены иных средств поощрения.
Должностные лица и иные работники, по вине которых пред приятие, учреждение или организация понесли расходы по возме щению вреда, причиненного земельным, экологическим правонару шением, несут материальную ответственность в соответствии с тру довым законодательством.
Административная ответственность должностных лиц и граж дан, виновных в совершении земельных и экологических правона рушений, предусмотрена в ЗК, в гл. 7 КоАП, и в ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды.
Деятельность правоохранительных органов по исполнению зе мельного и природоохранительного законодательства носит, по мнению исследователей, недостаточный характер. Обратимся к цифрам. За год в Московской области (в скобках будут указаны цифры по Балашихинскому району) прокуратурой проведено 183 (4) общенадзорные проверки исполнения законодательства об охране природы, проведенные в учреждениях, предприятиях и
организациях. В ходе этих проверок выявлено 171 (7) нарушение законодательства. Прокурорами горрайпрокуратур внесено 23 (0) протеста на незаконные решения руководителей учреждений, предприятий и организаций; руководители отклонили 6(0) про тестов прокуроров. Изменены незаконные акты в 13 (0) случаях. Руководителям и должностным лицам всех уровней внесено 84 (3) представления о деятельности, идущей вразрез с законода тельством. Получив данные представления, руководители рас смотрели всего 65 (3) из них, что говорит о низкой правовой куль туре этих руководителей.
Теперь обратимся к карательной практике. За год по Москов ской области было привлечено к дисциплинарной ответственности 48 (0) лиц, к административной — 21 (1), к материальной — 20 (2), к уголовной — 3 (0). Из анализа этих цифр видно, что основной вид ответственности — дисциплинарный, т.е. ответственность должност ных лиц наступала по правилам, предусмотренным в трудовом за конодательстве. Красноречивее этих цифр нельзя сказать о том, что природу достаточно не охраняли, а те, кто все-таки каким-то обра зом попался на нарушении природоохранительного законодатель ства, отделались легким испугом.
Теперь рассмотрим, как в гражданско-правовом порядке испол нялось законодательство. Прокурорами предъявлялись иски к на рушителям закона 53 раза. Из этого количества суды приняли к рас смотрению 44 иска (отсюда видно, что некоторые иски прокуроров недостаточно аргументированы и доказаны, что являет собой минус в работе прокуратуры). Удовлетворил суд 43 иска; нарушители природоохранительного законодательства добровольно внесли в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, 10 его процен тов. Анализ исковых требований показывает, что в подавляющем большинстве случаев речь идет о незаконной порубке деревьев, за грязнении водоемов и нанесении ущерба рыбным запасам.
В Балашихинском районе сосредоточено большое количество экологически опасных предприятий: Балашихинский литейно-меха нический завод, НПО "Криогенмаш", Кучинский комбинат облицо вочных керамических материалов, "Мосасботермостекло", НПО "Машиностроение" (все имеют гальванические цеха). "Экологичес ких вредителей" много, мало, к сожалению, прокурорского надзора за нарушением природоохранительного законодательства. Террито риальная прокуратура с трудом может обеспечить надлежащий прокурорский надзор. Для обеспечения эффективного надзора за экологически вредными производствами и создана Московская меж районная природоохранная прокуратура, дислоцированная в горо де Железнодорожный. Все указанные выше предприятия попали в поле зрения природоохранного прокурора.
Проводится землеохранительная работа адвокатами, нотариу сами, другими учреждениями юстиции, судами, административны ми комиссиями при местной администрации. У населения преобла дают настроения пессимизма, неверия государственным органам по
Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
§ 2. Земельная практика одного района
вопросам землепользования, охраны окружающей среды, бездейст вия законов.
Однако, по мнению участников социально-правового обследова ния, регион Балашихи представляет в этом, во-первых, не худший образец, а во-вторых, перспективный полигон для значительного улучшения правовой деятельности благодаря концентрации круп ного и организованного машинного и промышленного производства и обилию военизированных учреждений. Под контролем и наблю дением больших трудовых коллективов и с их помощью можно ре шительно улучшить координацию правоохранительной работы в области землепользования и экологии, сделать известными населе нию как достижения, так и промахи в этом деле.
Заслуживает серьезного улучшения правовое воспитание насе ления, в том числе с помощью средств массовой информации: про пагандировать целесообразно не только крупные мероприятия, но и мелкие шаги по охране земель, окружающей среды, достижения отдельных людей, групп, коллективов; надо показывать возможности закона, а они разнообразны. Согласно дополнительным мерам по ускорению проведения земельной реформы в России желающим гражданам должны были быть выделены земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов. По району эта ра бота до конца проведена не была, факты отказа в выделении земель ных участков под строительство имеются (деревня Абрамцево, село Щитниково). В нарушение принципа целевого назначения земель населенных пунктов, земли, пригодные под застройку, заняты вре менными огородами граждан, не проживающих в данных населен ных пунктах. Отмечаются случаи, когда на выделенных под времен ные огороды земельных участках гражданами самовольно возводятся капитальные постройки, что противоречит как ранее действовавше му земельному законодательству, так и действующему в настоящее время ЗК. Более того, пользователи земельными участками, заня тыми под временными огородами, по действующему в настоящее время земельному законодательству не имеют правовых оснований для оформления прав на эти участки.
Вопрос о выводе временных огородов вызывает в сельских на селенных пунктах Балашихинского района социальную напряжен ность. В то же время эту проблему можно решить при наличии резервного фонда земель, выделив на законном основании земли для ведения гражданами садоводства и огородничества и закрепив за ними надлежащим образом эти земельные участки. Это позволит создать стабильность в землепользовании и исключить основания возникновения подобных конфликтов. Земли же в пределах насе ленных пунктов, особенно в реабилитируемых деревнях в 50-кило метровой зоне Москвы, в первую очередь должны выделяться жи телям города Москвы и Московской области под малоэтажное стро ительство для удовлетворения нужд населения в индивидуальном, кооперативном и муниципальном жилье (также для различных ви дов застроек должны выделяться земли вдоль основных транспорт-
ных магистралей и в отчуждаемых участках специальных терри торий)^ Выделение земельных участков для малоэтажного стро ительства и садоводства должно проводиться также Министерст вом обороны из подведомственных территорий, что имеет большое значение для Балашихинского района, значительная часть терри тории которого занята объектами Министерства обороны.
При выделении земельных участков под жилищное строитель ство следует исходить из необходимости обязательного соблюдения архитектурно-планировочных требований, санитарных и экологи ческих норм. Это в равной степени относится к размещению произ водственных объектоз на территории населенных пунктов. Так, со стороны жителей района неоднократно поступали жалобы на рабо ту гранитной мастерской, вызывающей сильную запыленность и зашумленность прилегающей территории. В то же время пыль, на пример, относится к основным загрязняющим атмосферу вещест вам (ГОСТ 17.2.1.03-84)^, и при несоблюдении установленных нор мативов выброса пыли мастерская может быть закрыта либо дея тельность ее временно приостановлена до устранения выявленных недостатков как по решению местной администрации, так и на ос новании проверок и решений органов санитарно-эпидемиологичес кой службы и экологического контроля.
Для объективной оценки обстановки в городе Балашихе на кар ту-схему должны быть нанесены промплощадки (с основными ис точниками выброса), санитарно-защитные зоны, существующие жилые кварталы и территории, участки перспективной жилой за стройки, зоны отдыха и т.п.
Оценка гигиенических условий проживания населения проводит ся по данным санитарно-эпидемиологической службы. Особо следу ет учитывать, какое количество населения проживает в санитарно-защитных зонах или на территориях, подлежащих включению в са нитарно-защитные зоньь Инспекции Министерства природных ресур сов Российской Федерации, Госкомэкологии и санэпиднадзора долж ны периодически представлять сведения о влиянии загрязнения ат мосферы города на здоровье населения и окружающую среду — леса, национальный парк, животный мир, исторические и культурные па мятники — в соответствующие органы и комиссии Балашихи по ох ране природы и здравоохранению^.
Действенный контроль за охраной земельных ресурсов на тер ритории города и населенных пунктов района не осуществляется из-за того, что до сих пор до конца не разграничены полномочия рай-
' Указ Президента Российской Федерации "Об отводе земельных участков в Мос ковской области для малоэтажного строительства и садоводства для жителей г. Москвы и области" от 4 января 1992 г. № 1 //ВВС. 1992. № 3. Ст. 99.
' См. Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. М., 1990. С. 273.
^ См. ГОСТ 17.2.3.02-78. Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допус тимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями // Природо охранные нормы и правила проектирования. Справочник. М„ 1990. С. 285—286.
156
Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
§ 2. Земельная практика одного района
157
онного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству и ар хитектурно-планировочного управления.
В ряде населенных пунктов отмечаются факты загрязнения питьевой воды. Так, в населенных пунктах на территории Пахра-Покровской сельской администрации вода в колодцах по загряз ненности нитратами и бактериальному загрязнению не отвечает са нитарным нормам. Вопросы загрязнения вод тесным образом свя заны с вопросами загрязнения земель, так как из-за природных особенностей района водоносные горизонты расположены очень близко к поверхности, везде по району (кроме Соболихинского мес торождения песков) отмечается высокий уровень стояния грунто вых вод. Поэтому вопросы охраны вод и охраны земель необходи мо решать комплексно. Такой же подход должен применяться в отношении охраны малых рек, воды которых загрязняются не толь ко промышленными выбросами, но и стоками с огородов в сель ских населенных пунктах, где огороды часто размещены в водо-охранной зоне малых рек. В первую очередь речь идет о времен ных огородах и самозахватах. Здесь в недостаточной степени мест ные администрации применяют предоставленные им законодатель ством полномочия. Не выполняет в должной мере свои функции и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, инспекция по охране вод.
Для развития городского хозяйства и промышленности одной из наиболее актуальных проблем становится обезвреживание и утилизация отходов. Размещение полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов должно осущест вляться по территориальному принципу и предусматриваться при разработке схем и проектов районной планировки. Строительство таких полигонов должно осуществляться на основе долевого учас тия предприятий и организаций, у которых образуются эти отхо ды, а размеры долевого участия в строительстве полигонов опре деляются пропорционально требуемым затратам по уничтожению и захоронению отходов^
На территории Балашихинского района не расположены поли гоны утилизации отходов города Москвы, но размещено несколько местных свалок, оказывающих воздействие на состояние окружаю щей среды. Одна из них— Фенинская — расположена на границе города Железнодорожный, деревни Фенино и земель колхоза им. Кирова, занимает территорию общей площадью 30 га. Эта свалка оказывает воздействие не только на окружающую среду населенных пунктов, но и на состояние земель сельскохозяйственного назначе ния. Есть на территории района и несанкционированные свалки — на Лисьей горе и в селе Щитниково. В Комитете по земельным ресур сам и землеустройству не смогли дать документально подтвержден-
Приказ Госстроя СССР "Об утилизации, обезвреживании и захоронении токсич ных промышленных отходов" от 15 июня 1984 г. №47// Природоохранные нор мы и правила проектирования. Справочник. С. 426.
ного ответа, производился ли когда-нибудь отвод земельного участ ка под свалку на Лисьей горе по решению исполкома районного Со вета либо это был самозахват земельного участка с самого начала функционирования свалки. В настоящее время, хотя складирование отходов на этой территории запрещено, свалка продолжает расти. Органы, обязанные в силу закона осуществлять контроль в данной области, обладают соответствующей информацией, но даже докумен тально не оформляют факт нарушения. Так, со стороны Комитета по земельным ресурсам и землеустройству не было указаний об устра нении земельных правонарушений, не составлялись протоколы о зе мельном правонарушении, соответственно ни разу не были взыска ны штрафы, хотя конкретные виновники загрязнения — предприятия города — контролирующим органам известны.
В Комитете по земельным ресурсам и землеустройству было 11 документов, подтверждающих проведение в течение года проверок соблюдения земельного законодательства. Они составлены в форме указаний о допущенных нарушениях земельного законодательства и касаются в основном случаев самозахватов земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения:
— самозахвата земельного участка под строительство дополни тельных гаражей (на землях агрофирмы колхоза им. Кирова);
— самозахвата земельного участка со стороны НПМП "Томас" (на землях агрофирмы колхоза им. Кирова); * '
— самозахвата земельного участка под строительство производ ственной базы (земли хозяйства "Серп и Молот");
— самозахвата и самовольного строительства со стороны коопе ратива "Блок" на землях хозяйства "Серп и Молот";
— замозахвата территории и незаконного возведения гаражей в поселке Никольско-Архангельском.
Отмечен также случай самозахвата со стороны военной части земельного участка под коллективное садоводство и возведения ог раждений.
Однако реакция Комитета по земельным ресурсам и землеустрой ству ограничивается в основном вынесением указаний. Не отмечено случаев составления протокола о земельном правонарушении и, со ответственно, постановления о наложении штрафа. Анализ практи ки применения законодательства об ответственности показывает, что эффективность таких мер воздействия, как предупреждение или вы несение указания, довольно низка. Действующим земельным законо дательством (ст. 125 ЗК) предусмотрена административная ответствен ность в виде штрафа, налагаемого на юридических лиц и на граждан.
Земли природоохранного, природво-заповедного, оздорови тельного, рекреационного и историко-культурного назначения должны подлежать особой охране.
В границах района находится часть территории национального природного парка "Лосиный остров", а также ряд объектов, имею щих историко-культурную ценность. На этих землях предусмотре но либо полное запрещение хозяйственной деятельности, либо ус-
158
Глава 7. Практика правотворчеСтва и правоприменения
§ 2. Земельная практика одного, района
159
тановление особого режима использования этих земель. Так, для охраны и рационального использования природных ресурсов наци ональных природных парков на их территориях образуются зоны заповедного и заказного режимов, рекреационного использования (ст. 63 Закона об охране окружающей природной среды)^ Вокруг на циональных парков согласно действующему законодательству (ст. 63 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 90 ЗК) для обеспечения их режима могут быть установлейы охранные зоныыс запрещением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Дать оценку тому, какой вид деятельности может от рицательно повлиять на природный режим национального парка, могут лишь специалисты самого национального парка. Поэтому пла нирование нового жилищного строительства, сельскохозяйственно го производства, размещение временных огородов в охранной зоне национального парка должны проводиться лишь по согласованию с его администрацией, чтобы потом не пришлось возмещать ущерб, причиненный природной среде.
Наглядным примером экологического конфликта в связи с зем лями этой категории является правовая ситуация садового товари щества "Криница", расположенного у озера Бисерово.
В 1988 г. были приняты компетентными органами решения о предоставле^и товариществу участка земли для коллективного садоводства работников Министерства оборонной промышленности СССР. Уже в то время на одном из правовых документов отсутст вовала виза одного из природоохранных органов, а другой отозвал свою подпись буквально сразу после отвода. Впоследствии озеро было признано памятником природы, товарищество лишено права землепользования, неоднократно давались предписания о прекра щении строительства на отведенной территории, о чем имеются акты как районного, так и областного^масштаба. Членам товарищества были предоставлены земли не природоохранного назначения (вза мен озера Бисерово).
Однако товарищество, несмотря на неоднократные заключения природоохранных органов об отрицательном воздействии его на окружающую природную среду и решения компетентных органов, не только не подчинилось законным требованиям органов власти и управления, но активизировало строительство домов (после его за прещения администрацией района), обратилось в арбитражный суд Московской области для отмены решения администрации. Арбит ражный суд в отсутствие ответчика удовлетворил иск товарище ства; с опозданием администрация обжаловала это решение в Ар битражный Суд Российской Федерации.
Вопрос о "Кринице" получил значительную общественную ог ласку, освещается на страницах печати, обсуждается на заседани ях администрации Балашихинского района, на комиссиях. Жители
ВВС. 1992. № 10. Ст. 457.
города принимают его близко к сердцу, так как его местоположе ние является одним из любимых мест отдыха горожан. Товарище ство допустило ряд правовых погрешностей и упорствует там, где это недопустимо по закону: например, не предоставляет по требо ванию администрации списки членов товарищества, скрывает ряд своих документов. Между тем, как известно, администрация не толь ко вправе, но и обязана осуществлять контроль за соблюдением устава товарищества, ходом его осуществления. Не использовали своих полномочий в области привлечения к административной от ветственности органы Госкомзема охраны природы области и района.
По мнению экспертов, социально-правовой конфликт, связан ный с озером Бисерово и товариществом "Криница", может быть разрешен на основании закона путем:
а) осуществления администрацией района всех полномочий по осуществлению контроля за землепользованием и деятельностью садового товарищества;
б) гласного рассмотрения конфликта с разбором всех требуемых законной властью документов "Криницы";
в) возможного переселения членов товарищества на новое предо ставленное им место с рассмотрением вопроса о возмещении им ущерба на момент принятия первого решения об изъятии у него земли;
г) применения требований Законодательства о прекращении прав на землю и о возмещении убытков землепользователям, арендато рам, землевладельцам, собственникам;
д) учета интересов как горожан, так и садоводов, имя в виду необходимость дальнейшего совместного мирного (и законного) про живания и сосуществования.
Складывается впечатление, что район, изыскав новый равно ценный участок, сделал шаг навстречу товариществу "Криница".
Таким образом, можно сделать следующие выводы по право вым аспектам социально-экологического обследования города Бала шихи Московской области:
1. Развитое законодательство Российской Федерации известно должностным лицам и гражданам и применяется в городе недоста точно.
2. Система правоохранительных, землеустроительных и приро-доохранительных органов действует недостаточно системно и недо статочно эффективно.
3. Администрация района в части землепользования и эколо гии действует недостаточно согласованно, не полностью учитывает общественное мнение, требования закона и современную ситуацию. 4. Важнейшим фактором влияния на социально-экологическую обстановку является допущение частных самовольных занятий зе мель, самовольного строительства, отсутствие в ряде случаев отгра ничения земель сельскохозяйственных предприятий от земель на селенных пунктов, среднерайонной нормы бесплатной передачи земель в собственность гражданам, контроля за осуществлением земельной реформы.
Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
5. Отрицательно влияет на правовую обстановку в районе от сутствие специального фонда перераспределения земель в соответ ствии с российским законодательством, земельного кадастра и мо ниторинга, обуславливаемых как объективными, так и субъектив ными причинами.
6. Нельзя не отдать должное руководителям администрации района, решившимся на проведение незаинтересованной неправи тельственной социально-экологической оценки района, что означа ет начало длинной и большой работы по облагораживанию и упо рядочению окружающей жителя района природной среды; но это только начало, и главное предстоит в грамотной реализации пред лагаемых специалистами рекомендаций.
7. В наведении порядка многое будет зависеть от тщательного изучения и выполнения закона правовой службой и другими долж ностными лицами администрации, организации их взаимодействия по эколого-правовым вопросам, гласности постановки и решения вопросов, привлечения и учета общественного мнения.