Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА 4. ПРОБЛЕМЫ СТАБИЛЬНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
1. С юридической точки зрения центральной проблемой обес печения благоприятного инвестиционного климата является пробле ма стабильности правового регулирования. Вкладывая свои капита лы, иностранный инвестор хочет иметь гарантию, что условия инвес тирования не изменятся в дальнейшем и что любые изменения в за конодательстве не ухудшат коммерческие (материальные) результаты его деятельности как инвестора, на достижение которых он рассчи тывал, принимая решение о своих капиталовложениях в данный про ект по данному соглашению.
Такая гарантия связана с вопросом о незыблемости заключен ных с иностранным инвестором договоров, на основании которых он делает вклад, например в СП, осуществляет разведку и эксплуатацию природных ресурсов или иным образом ввозит капиталы в страну.
Мировая практика создания благоприятного инвестиционного климата свидетельствует о том, что необходимо обеспечить инвесто ру гарантии в случае принятия в стране законодательства, ухудшаю щего условия инвестирования.
В отношении незыблемости договорных условий обычно в конкретных договорах специально оговаривается, что условия дого воров сохраняют свою силу в течение всего срока его. действия. Одностороннее расторжение договора не допускается. В Указе Пре зидента России от 24 декабря 1993 г. в отношении соглашений о раз деле продукции при пользовании недрами прямо оговаривается, что "внесение изменений в соглашение допускается только по взаимно му согласию сторон, если иной порядок не предусмотрен соглашени ем" (ст. 10).
В первом советском законе об иностранных инвестициях такая гарантия была предусмотрена. Статья 9 Основ законодательства об иностранных инвестициях в СССР от 5 июля 1991 г.' устанавливала, что в случае ухудшения условий инвестирования к иностранным ин вестициям в течение 10 лет будет применяться законодательство, ко-
44 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования торое действовало на момент осуществления инвестиций. Следует обратить внимание на то, что этот принцип ослаблен путем внесения многочисленных изъятий (он не распространяется на изменения за конодательства, касающиеся обеспечения обороны, национальной безопасности и общественного порядка, налогообложения, кредитов и финансов, охраны окружающей среды, нравственности и здоровья населения, а также антимонопольного законодательства). На наш взгляд, такой перечень допускал широкое толкование. В него были, например, включены изменения законодательства, касающиеся "на логообложения, кредитов и финансов", но ведь многие изменения хозяйственного законодательства могут быть отнесены к этим сфе рам. Широкое же толкование изъятий не может, по нашему мнению, способствовать необходимой стабильности законодательства.
В таком ограниченном виде гарантия от изменения законода тельства содержится в республиканских законодательных актах, кото рые были приняты параллельно с Основами или после них. Однако гарантия такого рода отсутствует в Законе об инвестициях России, что, как представляется, является существенным недостатком этого Закона.
Для российского законодательства характерна непоследова тельность в предоставлении льгот иностранным инвесторам. Так, в области налогового законодательства первоначально предусматрива лось освобождение предприятий с иностранными инвестициями в те чение 2 лет от уплаты налога на прибыль с момента получения объ явленной прибыли (налоговые каникулы). Эта льгота была отменена, а затем восстановлена, но только для предприятий, действующих в сфере материального производства и зарегистрированных до 1 января 1992 г.
В этой связи следует обратить внимание на дело об СП "Се верное сияние", которое рассматривал Высший арбитражный суд Российской Федерации. Общественная организация "Социально-экологический союз" предъявила иск к Правительству. Эта организа ция требовала отменить распоряжение Правительства от 10 июня 1992 г. о предоставлении льгот СП "Северное сияние", поскольку это противоречит национальным и региональным интересам. Это со вместное предприятие учредили американская фирма и две россий ские организации (ПГО "Архангельскгеология" и ПО "Коминефть") для освоения нефтяных месторождений (Ардалинский комплекс) на территории Ненецкого автономного округа.
При определении финансового режима деятельности СП "Се верное сияние" в технико-экономические обоснования (ТЭО) были заложены действующие в России в 1991 году ставки ренты за пользо вание недрами (10%) и налога на прибыль (25%). ТЭО представили в
Глава 4. Проблемы стабильности правового регулирования 45 1991 году, а с января 1992 г. с введением нового законодательства налог на прибыль увеличился до 32% и введена экспортная пошлина. Эти изменения резко ухудшили финансовые показатели деятельности СП. Американская фирма, к этому времени уже вложившая в проект 40 млн. долл., поставила вопрос о целесообразности продолжения работ.
14 апреля 1992 г. сессия Совета народных депутатов Ненецкого национального округа, учитывая значение деятельности СП для эко номики региона, приняла решение ходатайствовать перед Правитель ством о предоставлении СП налоговых льгот. С учетом этого обра щения по представлению Министерства экономики, Министерства топлива и энергетики, Комитета по геологии и Комитета по ино странным инвестициям Правительство своим распоряжением от 10 июля 1992 г. освободило СП от уплаты экспортной пошлины до мо мента получения прибыли и снизило отчисления роялти до 5%. В этом случае, как отмечал заместитель Министра топлива и энергети ки, "Правительство исходило из необходимости соблюдения сложив шейся в мировой практике принципа защиты инвестора от измене ния законодательства принимающей страны". Именно это решение Правительства оспаривал Социально-экологический союз. 24 ноября 1992 г. Высший арбитражный суд прекратил производство по этому делу. Однако основой для прекращения было не рассмотрение право мерности решения Правительства, а то, что обращение обществен ной организации с иском в защиту интересов государства признано неправомерным.
В Законе РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26 июня 1991 г. было предусмотрено, что государство га рантирует стабильность прав инвесторов. В случаях принятия зако нодательных актов, положения которых ограничивают права субъек тов инвестиционной деятельности, соответствующие положения этих актов не могут вводиться в действие ранее чем через год с момента их опубликования (ст. 14). Установленный годичный срок лишает га рантию такого рода практического значения. Дальнейшее развитие законодательства и практики его применения, прежде всего в облас ти налогообложения, показало, что даже в таком ограниченном объе ме эта гарантия не применялась. В то же время специально в отно шении иностранных инвестиций, в отличие от законодательства дру гих стран — участниц СНГ, в российском Законе об иностранных инвестициях такого рода гарантия не была предусмотрена вообще.
В этой связи важное значение придавалось введению Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 1993 г. так назы ваемой "дедушкиной" или "стабилизационной" оговорки. Указ пре дусматривает, что вновь издаваемые акты, которые регулируют усло-
46 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования вия функционирования на территории России предприятий с ино странными инвестициями, не будут действовать в течение 3 лет в от ношении предприятий, существующих на момент вступления в силу этих актов. Данное положение не распространяется на нормативные акты, которые обеспечивают более льготные условия функциониро вания на территории России предприятий с иностранными инвести циями^.
Таким образом, иностранным инвесторам был предоставлен своего рода иммунитет от применения наносящих им материальный ущерб российских законодательных актов, но применения на практи ке эта мера не получила.
' В отношении более узкой, хотя и очень важной сферы — раз работки недр на основе соглашений о разделе продукции — попытка решить эту проблему сделана в Указе Президента Российской Феде рации от 24 декабря 1993 г. В нем предусмотрено: "В случае если в течение срока действия соглашения законодательными актами Рос сийской Федерации будут установлены нормы, ухудшающие коммер ческие результаты деятельности инвестора в рамках соглашения, в него вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть получены при применении норм за конодательства, действовавших на момент заключения соглашения. Порядок внесения указанных изменений определяется соглашени ем"^. Этот метод был применен и при подготовке в 1995 году Закона о разделе продукции.
Как видно из приведенного выше текста, особенность этого метода состоит в том, что безусловное сохранение действия ранее принятого законодательства для иностранного инвестора не гаранти руется, однако открывается такая возможность путем внесения изме нений в конкретное соглашение.
Попытка решить эту проблему была сделана в законодательст ве Татарстана. В Законе об иностранных инвестициях в Республике Татарстан предусматривалось, что в случае принятия в этой респуб лике законодательных актов, содержащих нормы, ухудшающие поло жение иностранных инвесторов и условия их коммерческой деятель ности, соответствующие нормы этих актов будут применяться в от ношении иностранных инвесторов, уже осуществляющих инвестици онную деятельность на территории этой республики только по исте чении трех лет с момента их вступления в силу (ст. II Закона).
В отношении введения "дедушкиной оговорки" возникает ряд вопросов общего характера.
Во-первых, необходимо четко определить круг законодатель ных актов, в отношении которых она вводится. Как уже отмечалось выше, в ЗИИ Украины, а затем и в Декрете Украины (ст. 8) говори-
Глава 4. Проблемы стабильности правового регулирования 47 лось, что не будет применяться последующее специальное законода тельство Украины об иностранных инвестициях. В Указе Президента Российской Федерации от 27 сентября 1993 г. имелись в виду "вновь издаваемые акты, регулирующие условия функционирования" пред приятий с иностранными инвестициями. По моему мнению, цель введения оговорки может быть достигнута наилучшим образом тогда, когда о законодательстве будет говориться самым широким образом. Неважно, содержатся ли нормы в специальном законодательстве об иностранных инвестициях или в общем законодательстве. Важно оп ределить последствия их введения. Если они будут ухудшать условия инвестирования, вести к неблагоприятным материальным последст виям для инвестора, тогда их действие должно быть временно приос тановлено.
Во-вторых, необходимо определить механизм применения "де душкиной оговорки". В Декрете Украины предусмотрено, что ранее действовавшее законодательство ("законодательство, действовавшее на момент регистрации инвестиций") применяется по требованию иностранного инвестора. В Указе Президента Российской Федерации о том, каким образом будет применяться оговорка, вообще ничего не говорится. '
Представляется желательным предусмотреть в российском за коне такой порядок, при котором инициатива неприменения новых положений законодательства, ухудшающих положение иностранного инвестора, принадлежала бы самому инвестору. Если же государст венный орган посчитает действия такого рода инвестора неправомер ными, он должен иметь возможность обратиться в Высший Арбит ражный Суд Российской Федерации с иском о признании старых норм недействительными в отношении инвестора.
Следует иметь в виду, что "дедушкина оговорка" в любой ее форме касается действия нормативных актов, регулирующих отноше ния между предприятиями с иностранными инвестициями и государ ством, т.е. норм административно-правового характера. Речь ни в коем случае не идет о регулировании гражданско-правовых отноше ний. Принцип равенства участников имущественных отношений (ст. 1 Гражданского кодекса 1994 г.) применяется и к договорным от ношениям между предприятиями с иностранными инвестициями и другими российскими предприятиями. Стороны одного и того же до говора независимо от того, кто они — российские по своему капита лу или с иностранными инвестициями, всегда будут в равном поло жении.
В заключение рассмотрения вопроса о "дедушкиной оговорке" отметим, что ее введение может оказать в определенной степени пре вентивное воздействие на законодателя, не учитывающего, к сожале-
48 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования ник), как показал наш отечественный опыт, значение принципа ста бильности законов как фактора привлечения в страну иностранного капитала.
Если на стадии разработки и принятия новых нормативных актов, законодатель будет знать, что то или иное положение в отно шении предприятий с иностранными инвестициями не будет дейст вовать, может быть, это остановит внесение в действующее законода тельство неоправданных изменений.
Оговорка о сохранении действия законодательства есть в зако нах ряда государств (Кыргызстан, Латвия, Молдова, Узбекистан, Ук раина и другие). По законам об иностранных инвестициях Азербайд жана, Латвии, Молдовы, Таджикистана, Казахстана, Узбекистана в случае ухудшения условий инвестирования ранее принятые правовые нормы сохраняют свое действие в течение 10 лет.
По законам Беларуси и Армении этот срок — 5 лет, однако рассматриваемое условие сформулировано без каких-либо изъятий. В законах Азербайджана, Молдовы и ряда других государств это усло вие не распространяется на законодательство в области обороны, на циональной безопасности, охраны окружающей среды, здравоохране ния, а также налогообложения, кредитов и финансов. В Казахстане и Узбекистане в этот перечень не вошло законодательство в области налогообложения, кредитов и финансов. Латвийский Закон содержит оговорку о сохранении действия налоговых льгот, которые предус мотрены данным Законом.
В Законе Кыргызстана есть общее положение о том, что."Рес публика Кыргызстан гарантирует стабильность прав иностранных инвесторов и иные формы их правовой защиты" (ст. 7). Статья 9 За кона Украины предусматривала: "...в том случае, когда последующее специальное законодательство Украины об иностранных инвестициях изменяет условия защиты иностранных инвестиций, предусмотрен ные настоящим Законом, то к иностранным инвесторам в течение десяти лет применяется по требованию иностранного инвестора спе циальное законодательство, которое действовало на момент регистра ции инвестиций". Каких-либо изъятий из этих правил не делается. Это означало, что "дедушкина" оговорка распространялась на нало говые льготы, освобождение от обязанностей получать лицензию и льготы при экспорте и импорте. Однако в Декрете от 20 мая 1993 г. говорится только о сохранении в течение 10 лет по требованию ин вестора условий защиты инвестиций, которая прямо предусмотрена в разделе втором Декрета (ст. 8). Речь идет о гарантиях в отношении принудительных изъятий, незаконных действий государственных ор ганов, возмещения убытков, перевода доходов, прибылей. Что же ка сается, например, таможенного обложения, налоговых льгот, то они
Глава 4. Проблемы стабильности правового регулирования 49 определяются не во втором, а в четвертом разделе Декрета. В ст. 31 установлено, что в случае введения законодательством Украины новых видов налогов, которые не были предусмотрены в момент принятия Декрета (то есть к маю 1993 г.), существующие предпри ятия с иностранными инвестициями будут освобождены от этих на логов в течение 5 лет. Следовательно, в отношении других налоговых и иных льгот "дедушкина" оговорка применяться не будет.
Однако применительно к инвестициям из стран Европейского союза (Европейского Сообщества) следует иметь в виду, что согласно Соглашению о сотрудничестве и партнерстве Европейского союза с Украиной от 14 июня 1994 г. в случае, если в результате введения на Украине новых правовых норм произойдет ухудшение условий дея тельности хозяйственных обществ, созданных в странах Европейско го союза, или их дочерних предприятий и представительств, сущест вовавших на день подписания Соглашения, то эти правовые нормы не будут применяться в течение трех лет после их вступления в силу.
В Законе Татарстана, о котором говорилось выше, оговорка не распространяется на случаи изменения законодательства, касающего ся обеспечения обороны, национальной безопасности и обществен ного порядка, экспорта и импорта стратегически важных сырьевых товаров, охраны окружающей среды, а также антимонопольного за конодательства.
2. При наличии законов, декретов, постановлений и других актов, специально регулирующих иностранные инвестиции, возника ют проблемы совместимости этих актов, условно говоря, как по го ризонтали (то есть принятыми одними и теми же органами), так и по вертикали (принятыми органами, занимающими различное положе ние в структуре органов государственной власти и управления). Эта проблема имеет общий характер для всех государств, законодательст во которых рассматривается в настоящей работе. Однако решается эта проблема с учетом особенностей, отраженных в конституции и иных актах каждого государства.
Законодательство об иностранных инвестициях, согласно Фе деративному договору и Конституции РСФСР, относилось к совмест ной компетенции Федерации и республик, входящих в состав Рос сийской Федерации. В ряде республик (Башкортостан, Коми, Татар стан, Саха (Якутия) были приняты республиканские законы об ино странных инвестициях. Республики, которые вошли в состав Россий ской Федерации, с+ремятся к сближению своего хозяйственного за конодательства, предусматривают проведение самостоятельной поли тики в отношении инвестиций, а в необходимых случаях — и ее ко ординацию.
50 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования
Приоритет регулирования в области иностранных инвестиций на федеральном уровне был подчеркнут Указом Президента Россий ской Федерации от 27 сентября 1993 г. Указ предусматривал, что ог раничения в деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации могут быть установлены только законами Российской Федерации и указами Президента.
По Конституции Российской Федерации 1993 г. к ведению Фе дерации отнесено установление основ федеральной политики и разра ботка федеральных программ, в частности, в области экономического развития (ст. 71 "е"), а также финансовое, валютное, кредитное и та моженное регулирование (ст. 71 "ж"), внешнеэкономические отноше ния Российской Федерации (ст. 71 "л"), гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, пра вовое регулирование интеллектуальной собственности (ст. 71 "о").
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (а это — все республики в составе России, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Пе тербург, автономная область, автономные округа) находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (ст. 72 "в"), природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопаснос ти (ст. 72 "д"), установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 "и"). Однако система нало гов, которые взимаются в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливают ся федеральным законом (ст. 75). К совместному ведению относится административное, административно-процессуальное, трудовое, зе мельное, водное, лесное законодательство, законодательство о не драх, об охране окружающей среды (ст. 72 "к"), координация между народных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Фе дерации (ст. 72 "о").
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имею щие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Рос сийской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют
Глава 4. Проблемы стабильности правового регулирования 51 собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Россий ской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, из данным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, который издан по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федера ции и вне пределов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в Конституции 1993 г. правовое регулирование иностранных инвестиций (в отличие, например, от правового регули рования интеллектуальной собственности) прямо не указано. Учиты вая комплексный характер такого регулирования, следует исходить из следующих соображений. Законы об иностранных инвестициях и соответственно законы о внесении изменений и дополнений в эти законы должны быть отнесены к категории федеральных законов. Они имеют прямое действие на всей территории Российской Федера ции. В то же время по отдельным вопросам регулирования в этой об ласти могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Особенно важными для регу лирования правового положения инвестиций являются вопросы вла дения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами, земельное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, а также вопросы трудового законода тельства. Очевидно, что при регулировании этих отношений в феде ральном законе об иностранных инвестициях должны содержаться отсылки к соответствующим законодательным актам.
Сложность представляет вопрос о налогах и сборах. Могут ли органы субъектов Федерации вводить на своих территориях дополни тельные налоги и сборы, взимаемые с иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями? В этой связи следует вернуться к Указу Президента Российской Федерации от 27 сентября 1993 г. В ст. 2 этого Указа было сказано, что ограничения в деятель ности иностранных инвесторов на территории Российской Федера ции могут быть установлены только законами Российской Федера ции и указами Президента Российской Федерации.
Все нормативные акты Совета Министров — Правительства Российской Федерации, государственных комитетов, министерств и ведомств Российской Федерации, органов государственного управле ния республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
52 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования автономной области и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, устанавливающие дополнительные, не предусмот ренные законами Российской Федерации и указами Президента Рос сийской Федерации ограничения в деятельности иностранных инвес торов на территории Российской Федерации, недействительны и не подлежат применению.
Это означает, что Указом от 27 сентября 1993 г. попытались пре кратить, применяя выражение газеты "Коммерсантъ", "региональную и отраслевую самодеятельность в регулировании иностранных инвес тиций". Позицию Указа следует поддержать, однако принцип единого режима на всей территории России, устанавливаемый федеральным за конодательством, следует, как нам представляется, более четко закре пить в федеральном законе. Одним из аргументов в пользу такого под хода может послужить и международно-правовое регулирование. Все международные договоры, действующие для России, исходят из уста новления режима иностранных инвестиций, единого для всей терри тории Федерации, что не исключает установления более льготных ус ловий для отдельных территорий, но не допускает ухудшения положе ния иностранных инвесторов.
Так, по ряду вопросов Закон Татарстана об иностранных ин вестициях 1994 г. устанавливает более льготные положения для ино странных инвесторов, чем Закон России об иностранных инвестици ях 1991 г.
Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Конституцией 1993 г. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае, если они противоречат федеральным законам и международным обя зательствам Российской Федерации (ст. 85).
В отношении совместимости обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации нормативных актов, прини маемых органами Федерации, следует иметь в виду следующее.
Согласно Конституции 1993 г. федеральные законы принимает Федеральное Собрание (Государственная Дума, а в ряде случаев — Совет Федерации), законы подписывает Президент. Президент Рос сийской Федерации издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. №31. Ст. 880.
2 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3740.
3 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1. Ст. 3.