Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР РАЗРАБОТКИ, УТВЕРЖДЕНИЯ, ИСПОЛНЕНИЯ И КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И ПРОБЛЕМЫ СТАТУСА ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
I.1. Общая характеристика бюджетного законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса и альтернативные подходы к его построению
До разработки Бюджетного кодекса в Российской Федерации не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а принятые в 1991 году Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и в 1993 году Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" значительно устарели и не соответствовали действующей Конституции и потребностям российского государства на современном этапе. Показательно, например, что в действовавшем вплоть до принятия Бюджетного кодекса Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" упоминается СССР, федеральный бюджет именуется "республиканским бюджетом РСФСР", а в качестве органа, уполномоченного утверждать "республиканский бюджет РСФСР" называется Верховный Совет РСФСР. Кроме того, эти законы определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации, многие их нормы были не предназначены для непосредственного применения и нуждались в толковании и конкретизации на уровне подзаконных актов. Чтобы составить представление о том, сколь недостаточным было правовое регулирование бюджетной системы РФ, достаточно сказать, что упомянутые два базовых законодательных акта 1991 и 1993 года вместе занимали лишь около 30 печатных страниц.
Вследствие явной неадекватности упомянутых нормативных актов Конституции начиная с 1995 года процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулировался разовыми законами "О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете", принимаемыми отдельно на каждый финансовый год. И хотя эти нормативные акты носили временный характер и регламентировали лишь парламентскую стадию бюджетного процесса, необходимо отметить, что ежегодная корректировка соответствующих бюджетных процедур с учетом выявившихся на практике недостатков позволила постепенно оптимизировать их правовое регулирование.
Кроме указанных законов с более или менее широким предметом регулирования существовал ряд законов по частным вопросам бюджетного права. Среди них следует упомянуть: Закон РФ от 13.11.92 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", Закон от 11.01.1995 г. №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Закон от 15.08.1996 г. №115-ФЗ "О бюджетном классификации", Закон от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Перечисленные законы неравноценны по своему качеству, но взятые в совокупности, они отличаются несовершенством понятийного аппарата и взаимной противоречивостью, что обусловлено слабостью базовых законов по бюджетным вопросам.
Помимо федерального законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса существовал большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях. Эти законодательные акты имели различную форму (общий или специфический характер), разную степень охвата бюджетных правоотношений, но, как правило, воспроизводили недостатки, присущие федеральному законодательству в этой области.
В целом, правовое регулирование бюджетного процесса было неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие - неизмеримо хуже. Так, в бюджетном законодательстве практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов, ответственность за нарушение бюджетных обязательств. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов: Федеральное казначейство действовало на базе президентского указа № 1556 от 08.12.1992 г., при этом даже не была отменена норма ст.15 Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса", устанавливающая банковскую систему исполнения бюджета.
В отсутствие постоянно действующего акта, определяющего принципы взаимоотношений субъектов бюджетной системы РФ, они ежегодно менялись, что дезориентировало органы власти субъектов Российской Федерации при выработке собственной бюджетной стратегии.
В силу указанных недостатков, действующее бюджетное законодательство не содействовало решению своей главной задачи - обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, целевому и наиболее эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, было практически бессильно в борьбе со злоупотреблениями бюджетополучателей и прочими бюджетными правонарушениями.
Первоначально при обсуждении концепции проекта Бюджетного кодекса существовало несколько подходов к его построению.
Первый вариант предполагал построение Бюджетного кодекса путем инкорпорации в единый документ уже действующих федеральных законов, регулирующих определенные бюджетные правоотношения.
Второй вариант предполагал принятие документа, регулирующего лишь общие принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, и последующую разработку федеральных законов, регулирующих отдельные бюджетные правоотношения, в том числе и межбюджетные.
Третий вариант предполагал создание нового по существу кодифицированного законодательного акта, подробно регламентирующего не только общие принципы, но и все основные институты бюджетного законодательства, а именно: правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Учитывая несовершенство действовавшего на момент разработки Бюджетного кодекса законодательства, простая его инкорпорация в единый нормативный акт не обеспечила бы существенного прогресса в бюджетном регулировании. Поэтому первый из перечисленных способов разработки Бюджетного кодекса был отвергнут.
Второй вариант - принятие нового законодательного акта общего характера с постепенной доработкой на его основе законов, регулирующих более частные аспекты бюджетных правоотношений, - имел свои плюсы. Это позволило бы отработать экспериментальным путем наиболее эффективные механизмы правового регулирования соответствующих правоотношений, отсрочив их окончательное закрепление в едином нормативном акте. Внесение же поправок в кодифицированный нормативный акт значительно затруднено высокой степенью взаимозависимости между его нормами, при которой изменение одной из них сопряжено с необходимостью пересмотра других, с ней сопряженных. В пользу такого решения проблемы говорил и опыт принятия временных законов о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Однако при таком способе правового регулирования с изменением сиюминутного соотношения политических сил меняется и законодательная политика, а потому целостную и непротиворечивую систему бюджетного законодательства построить достаточно трудно.
Учитывая перечисленные выше обстоятельства, был избран третий вариант построения Бюджетного кодекса. В результате кодекс представляет собой весьма объемный нормативный акт, состоящий из 5 частей, 28 глав и 307 статей. В нем нашли отражение практически все стороны бюджетных правоотношений, в частности: структура бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числу несомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести то, что подавляющее большинство его норм являются нормами прямого действия и не требуют конкретизации в подзаконных актах.
Помимо упомянутой детальности правового регулирования важной новацией Бюджетного кодекса является то, что большинство его норм распространяются не только на отношения, возникающие в процессе подготовки, утверждения, исполнения и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, но также и на соответствующие отношения, возникающие на субфедеральных уровнях бюджетной системы.