Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СОВЕТ И МЭР В УПРЯЖКЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7
l тачальный этап становле ния местного самоуправления в сопровождается в РСФСР переходом от коллегиально-исполкомовской формы руководства исполнительной деятельностью к единоличному главе исполнительного аппарата. В Москве и Ленинграде состоялись первые выборы мэров. "Наш мэр" — фраза, выражавшая прежде не более чем уважи тельное отношение к председателю исполкома как чело веку или посту, теперь обретает прямой юридический смысл.
И что примечательно? При всех жарких баталиях вок руг вопроса о местной исполнительной власти (как мэров избирать, как их именовать, какие им прав^ дать и пр.) особого сожаления по поводу окончания долгой исполко мовской эры не замечалось. Вероятно, исполкомы выгля дели в общественном сознании не жертвой администра тивно-командного режима, попиравшего Советы, а одним из ее порождений. Основания для такого суждения име лись. И то, что десятилетиями исполкомы подменяли Со веты, командовали ими. И то, что именно эти органы были главным инструментом партийной монополии на реальное руководство местными делами. И то, что сфор мированная из чиновных лиц исполкомовская команда, сдобренная для демократического антуража двумя-тремя рабочими, колхозниками, рядовыми служащими и воз-
главлявшаяся формально почти бесправным (первым среди равных), а фактически очень даже властным пред седателем была отличным прикрытием безответственно сти местной советской номенклатуры перед Советами и населением.
Естественно, что уже в самом начале перестройки про явилось стремление избавить Советы от исполкомовского диктата. Совет получил собственного лидера в лице свое го президиума с организационными полномочиями. А дальше — не без попустительств республиканских ор ганов — президиумы стали подменять Советы, присваи вать их права на принятие решений. Одновременно они принялись руководить исполкомами, лишая их самостоя тельности в хозяйственно-исполнительской деятельности. В конечном счете такая практика ускорила осознание факта, что сложившиеся формы построения исполнитель ного аппарата и его взаимодействия с Советом требуют не косметического ремонта, а коренных изменений.
Порой приходится встречаться с мнением, что введе ние поста единоличного главы местной администрации копирует опыт Запада, чтобы было "все как у людей". Хотя против учета зарубежного опыта возражений быть не может, надо иметь в виду. что, во-первых, встречают ся и зарубежные системы местного самоуправления с "исполкомовской формой" (например, Италия). С другой стороны, в дореволюционном российском земстве был и собственный институт единоличного главы. Но ключевой фактор — те качества, которые создают привлекатель ность такому институту, особенно в условиях, когда па ралич исполнительской воли грозит свести на нет эффек тивность многотрудных работ наших законодательных органов, подводящих правовой фундамент под политику экономических, социальных и иных реформ для вывода страны из кризиса.
Анализируя систему "Совет народных депутатов — единоличный глава местной администрации" в том виде, как она спланирована для РСФСР, можно для образно сти воспользоваться терминологией простых арифметиче ских действий: Сложение: власть местного самоуправления осуществ-
304
Часть 11. Местное самоуправление: российский вариант
Совет и мэр в упряжке самоуправления
305
ляется двумя органами — Советом народных депутатов и главой местной администрации с подчиненным ему ис полнительным аппаратом; эта упряжка должна соединять в местном самоуправлении решения и практические дей ствия, она работает на общий интерес.
Вычитание: из компетенции Совета исключается запи санное в прежнем законодательстве право решать любой вопрос, отнесенный к данному уровню власти, поскольку это полномочие, хотя оно на практике никогда широко не использовалось, сегодня, в условиях политического противоборства во многих Советах, может привести к неограниченному вмешательству депутатов в исполни тельскую деятельность, к ее дезорганизации и подавле нию исполнительской, инициативы. С другой стороны, исключается принадлежавшее исполкому право решать все вопросы компетенции Совета, кроме немногих, запи санных только за Советом. Именно это право было юри дической отмычкой для вторжения исполнительных орга нов в дела Совета и его оттеснения от реального' руко водства.
Умножение: утрата Советом формального права "ре шать все" компенсируется ему как ведущему в системе самоуправления представительному органу умножением перечня его исключительных полномочий, осуществляе мых только на сессиях. Так, сам Совет определяет струк туру местного административного аппарата, решает воп росы формирования фонда муниципальной собственно сти, порядка использования земельного фонда, проведе ния приватизации, устанавливает в соответствии с зако нодательством местные налоги, тарифы на оплату услуг, утверждает планы застройки территории, планы социаль но-экономического развития, социальные и иные про граммы, бюджет и т.п. Словом, Совет располагает страте гическими полномочиями по регулированию и направле нию текущего управления. Осуществлению этих полно мочий, не требующих, как правило, неотложного реше ния, как раз и отвечает сессионный порядок работы Со вета, освобождающий депутатов от постоянной занятости в заседаниях. Что касается главы местной администрации, то умно-
жение его полномочий по сравнению с правами исполко ма связано прежде всего с расширением сферы свободно го усмотрения органов местного самоуправления в хозяй ственной и социальной сферах. Располагая правами само стоятельно решать на основе законов и актов вопросы управления муниципальным имуществом, земельным фондом, исполнения плана и бюджета, заключать хозяй ственные договоры, мэр олицетворяет достаточно само стоятельную и сильную исполнительную власть.
Деление: впервые четко разведена компетенция Сове та и исполнительного аппарата. Мэр с подчиненным ему исполнительным аппаратом имеет по закону собственную компетенцию (в отличие от этого исполком осуществлял полномочия Совета), а следовательно, возрастает и его ответственность. Конечно, о принципе разделения вла стей применительно к системе "Совет—мэр" можно гово рить весьма условно. Нормоустановительная ("законода тельная") деятельность ведется Советом в сравнительно небольших масштабах, и чем ниже уровень территори альной ячейки местного самоуправления, тем больше в работе Совета конкретных управленческих дел. Тем не менее Совет может брать на себя решение управленче ских вопросов, отнесенных к ведению исполнительных органов, кроме тех случаев, когда об этом просит сам глава местной администрации.
Привлекательность этой системы заключается, таким образом, в ее следующих достоинствах:
1. Сохраняется сильный представительный орган. Его "полновластие", декларированное прежним зако нодательством, которого на деле не было, заменяется точно обозначенными реальными и конкретными пра вами, позволяющими реализовать демократические принципы местного самоуправления, соответственно направлять работу местной администрации.
2. Создается сильный исполнительный аппарат, дей ствующий под единоличным руководством главы ад министрации, наделенный достаточно широкой са мостоятельной компетенцией, которая позволяет ему проявлять инициативу в хозяйственных делах, не опа саясь мелочной опеки представительного органа. Зна-20-3236
306
Часть II. Местное самоуправление: российский вариант
Совет и мэр в упряжке самоуправления
307
чительные полномочия мэра сочетаются с его персональ ной ответственностью за принятые им постановления. 3. Поскольку Совет и глава местной администрации дол жны каждый заниматься своим делом, сокращается зо на возможных конфликтов между ними. Можно ожи дать, что на смену баталий между депутатами и испол комом, снижавших эффективность их деятельности до ноля, придет практика конструктивного диалога, повы сится профессионализм управления. Впрочем, никакая управленческая схема и никакой за кон не могут полностью исключить из жизни конфликт ные ситуации. Как на деле будут складываться отноше ния Совета и мэра — это зависит от многих факторов, в особенности от уровня профессионализма мэра и других должностных лиц исполнительного аппарата, правильно го понимания как ими, так и депутатами своей роли в механизме местного самоуправления. Задача закона — создать взаимные сдержки против любых необоснован ных и неправомерных действий как Совета, так и главы администрации, определить цивилизованные процедуры разрешения возможных разногласий между ними.
При прямых выборах мэра населением, а такой поря док его избрания в РСФСР будет практиковаться, у гла вы администрации как избранника всего населения может появиться соблазн противопоставить себя Совету. Но, избирая мэра, население вручает ему мандат не на пред ставительство, а на исполнительскую деятельность, кото рая не должна входить в противоречие с решениями представительного органа. Резонно, что Совет должен быть вооружен против подобных амбиций главы местной администрации. Любой акт местной администрации, если он противоречит законодательству или решению Совета, может быть отменен или приостановлен Советом. Мэр и другие руководители отрасли и иных органов местной администрации подотчетны Совету. Совет большинством 2/3 голосов депутатов может выразить свое недоверие главе местной администрации, равно как руководителям ее структурных подразделений. Решение о недоверии мэ ру или иному должностному лицу, избранному Советом, влечет их отставку, если же мэр избран населением, то
такое решение служит основанием для возбуждения воп роса об отзыве главы местной администрации избирате лями.
Что касается мэра, то и он в свою очередь располагает средствами защиты против неправомерных решений Со вета, определенными гарантиями стабильности своего по ложения. Главе местной администрации дано право опро тестовывать адресованные администрации решения Сове та, которые он считает незаконными, противоречащими ранее принятым решениям, не отмененным, оставленным Советом без изменений, или же неисполнимыми в силу необеспеченности финансовыми, материальными ресур сами и организационными средствами. Протест приоста навливает действие решения. Отклонить протест Совет может лишь голосами большинства от всего состава своих депутатов. Если же решение опротестовано по мотивам его незаконности, то в случае отклонения протеста Сове том конфликт может быть разрешен в судебном порядке.
Насколько действенна такая гарантия стабильности по ложения мэра, как возможность вынесения ему недове рия лишь квалифицированным большинством голосов де путатов? Думается, что убедить столь значительное депу татское большинство в том, что мэр допустил серьезные нарушения в работе или по иным причинам недостоин занимаемого поста, не просто. В распоряжение депутатов инициаторами решения о недоверии должны быть пред ставлены серьезные обоснования, тщательно проверен ные факты.
Говоря о положении главы местной администрации в отношениях с Советом, нельзя упускать из виду и то, что серьезным пороком прежней, исполкомовской формы ис полнительной деятельности в местных Советах было то обстоятельство, что в своей работе исполкомы, равно как и отделы и управления, больше зависели от вышестоя щих исполнительных органов, чем от своих Советов. Вмешательство этих органов превращало местную адми нистрацию в придаток. Безусловное подчинение этих ор ганов вышестоящим звеньям управления фактически сво дило на нет как самостоятельность местной администра ции, так и ее статус как исполнительного аппарата Сове-20*
308
Часть 11. Местное самоуправление: российский вариант
Совет и мэр в упряжке самоуправления
та. К примеру, выговоры по дисциплинарной линии пред седатель исполкома получал исключительно от вышесто ящего исполнительного органа, и никогда — от своего Совета. С вышестоящими органами согласовывались (по мимо согласований с партаппаратом) кандидатуры в ис полком и на должности руководителей отделов и управ лений. В адрес исполкомов шел сверху поток решений, происходило мелочное вмешательство в их дела.
Концепция местного самоуправления несовместима с подобной практикой бюрократического централизма. Но остается тот факт, что у Центра на местах нет иных серьезных механизмов исполнения законов, президент ских и правительственных актов, кроме как все та же местная администрация. Значит, управленческая верти каль? Как же она выстраивается теперь, в условиях само управления?
В Законе РСФСР об изменениях и дополнениях Кон ституции Российской Федерации на этот счет содержатся два принципиальных положения. Первое — о сохранении прежней, двойной подотчетности местных исполнитель ных органов — своему Совету и вышестоящим органам управления. Есть опасность, что, опираясь на эту норму, краевые, областные органы управления с прежним пылом примутся руководить новыми органами городской и рай онной администрации, а последние — сельским и посел ковым исполнительным аппаратом. При этом урон потер пит и Совет, поскольку будет нарушен основополагаю щий принцип самостоятельности — местное самоуправ ление в местных делах. Истовые радетели мощной верти кали — от Президента СССР (или республики) до сель ского председателя — настаивают даже на президентских наместниках или префектах, напоминающих отвергнутый не так давно Францией, но принятый в Грузии антиде мократический институт префектов.
Однако тем более важно подчеркнуть, что названный закон содержит противоядие против толкования двойной подотчетности в духе бюрократического централизма. Согласно закону, акты вышестоящих органов, которые обязана исполнять местная администрация, принимаются в пределах их полномочий. Следует полагать, что содер-
жание вертикальной подотчетности мэров как раз и дол жно ограничиваться вопросами исполнения таких актов. Другое толкование открыло бы путь к реставрации от жившей административно-командной системы отношений Центра и мест в сфере управления.
Подчеркивая прогрессивные стороны российской моде ли организации исполнительной деятельности в механиз ме местного самоуправления, нельзя вместе с тем впадать в крайность и признавать ее единственно верной. В со временном мире местное самоуправление демонстрирует огромное разнообразие организационных форм. Их ре альные недостатки часто компенсируются столь же ре альными достоинствами. Управленческий плюрализм, как представляется, с учетом местных условий волне целесо образен и в той же Российской Федерации. Так, думает ся, по желанию населения возможно назначение мэров прямыми выборами, но допустим и вариант их избра ния на сессиях Советов. В низовом звене самоуправле ния — в сельсоветах, поселках — было бы вполне допустимо с учетом прямой демократии (собрание, сход жителей) выполнение функций Совета собранием, схо дом жителей, избирающих и главу местной администра ции, или же возложение исполнительских функций на председателя Совета.
Разнообразие подходов к реформе управления на мес тах наблюдается в союзных республиках, принявших уже свои законы о местном самоуправлении. Так, на Украи не, в Белоруссии, Казахстане и Таджикистане руководя щими органами местной администрации остаются испол нительные комитеты. При этом на Украине и в Белорус сии председатель Совета и исполкома — одно лицо, то же во всех городах и районах Таджикистана. В Казахста не председателем исполкома является первый замести тель председателя Совета. Недостаток такой формы — опасная концентрация полномочий по организации рабо ты Совета и руководству исполнительным аппаратом у одного лица — по-видимому, по замыслу законодателей, оправдывается сравнительной простотой увязки работы Совета и исполнительного аппарата. В общем, практика ближайших лет высветит плюсы и минусы различных
310 Часть U. Местное самоуправление: российский вариант
форм организационных решений по вопросам местной администрации, позволит кое-что пояправить, а кое-что заменить. Разумеется, дальнейшие поиски на этом пути будут требовать самой широкой информации о работе новых структур в местном самоуправлении всех респуб лик, глубокого анализа и сопоставления эффективности их функционирования.