|
С.В.Соколовский
КОРЕННЫЕ НАРОДЫ И САМОУПРАВЛЕНИЕ:
российская история и международный опыт
Самоуправление относится к числу наиболее острых и - если говорить о ситуации с правами коренных народов в целом - до сих пор не нашедших удовлетворительного решения проблем современного конституционного и международного права. Из всех требований коренных народов к правительствам государств и международным организациям, пожалуй, лишь только еще попытки реализации права на землю встречает столь же упорное сопротивление властей. Причинами такого положения служат не только незаинтересованность правительств, политических и экономических элит в удовлетворении противоречащих их интересам требований, но и весьма устойчивые стереотипы мышления и речевые клише, сложившиеся еще в эпоху колониализма и мало изменившиеся с тех пор.
Помимо практических сложностей, возникающих при согласовании интересов многочисленных сторон, вовлеченных в процессы становления и организации самоуправления у коренного населения (правительств и администраций разных уровней, некоренных групп, затрагиваемых этой политикой, различных ведомств и организаций и т.д.) существует немало трудностей чисто теоретического порядка. Что подразумевается под самоуправлением? Должно ли оно быть всеохватным, так сказать тотальным, или целесообразно его ограничение несколькими важными для коренных народов сферами, и если так, то какими именно? Должно ли оно охватывать все население территории (различные формы местного и территориального самоуправления), или, коль скоро оно направлено прежде всего на защиту коренного населения, то его границы должны выстраиваться по этническому принципу? Как необходимо поступать при столкновении в этом последнем случае интересов "самоуправляющихся групп" и "несамоуправляющихся"? Не является ли сама категория "интересы коренного населения" (как, впрочем, и интересы "населения вообще") политической фикцией, поскольку несовпадение интересов городских и сельских жителей, людей, ведущих традиционное хозяйство и национальной интеллигенции, живущих оседло и кочующих, наконец, молодежи и пожилых людей очевидно? Кроме того, требования самоуправления часто осуществляются с позиции неприятия ценностей и образа жизни индустриального общества, и тогда целью самоуправления становится защита традиций тех групп коренного населения, которые отвергают технократический мир современной цивилизации. Однако самоуправление в этом мире, его устроение и поддержание требуют знания и владения современными политическими технологиями, а, следовательно, подготовленных кадров (политиков, управленцев, юристов, экономистов, бизнесменов и т.д.), что, по видимости, противоречит главной цели такого самоуправления – сохранению самобытности и нежеланию становиться частью этих технологий. Самоуправление с необходимостью раскалывает самоуправляющуюся группу на две части – "управленцев", взаимодействующих с "внешним миром" и становящихся, таким образом, неотъемлемой частью этого мира, в лучшем случае – посредниками, и "управляемых", чей мир и традиционные ценности призваны защищать "свои" управленцы. Стоит ли еще раз напоминать, что интересы этих двух групп могут существенно разойтись, так что "самоуправляемыми" окажутся, как часто бывает, лишь те, кто управляет, а не те, во имя которых осуществляется самоуправление.
Тем не менее, есть основания утверждать, что в мире в целом и в истории России существуют прецеденты решения многих из перечисленных проблем, связанных с самоуправлением у коренных народов. К сожалению, процесс накопления этого опыта в российской политической практике неоднократно прерывался и сегодня в поисках положительных решений мы вынуждены обращаться к опыту других государств, устанавливающих новые стандарты в области обеспечения и защиты прав коренных народов, прежде всего, поскольку речь идет преимущественно о положении наших северных народов – к опыту скандинавских стран, а также США и Канады. Вместе с тем, не следует недооценивать и российский опыт, как исторический, так и современный, поскольку уже существуют, но остаются мало известными интересные решения отдельных проблем, связанных с организацией самоуправления у коренных народов Сибири как, например, организация территорий традиционного природопользования, законы о статусе родовых угодий, принимаемые на уровне субъектов федерации и т.п.
Основные этапы истории самоуправления в России
Одной из особенностей дореволюционного развития российского государства являлось то обстоятельство, что "присоединяемые" к нему население и территории сохраняли значительный объем самоуправления. Этот аспект государственности нашел свое отражение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г. и Своде законов Российской империи. К 1917 г. в России был накоплен значительный опыт децентрализации государственного управления, которое организовывалось с учетом географических, социально-экономических и культурно-исторических особенностей регионов. Этот опыт позволял сохранить на обширной территории государства традиционное право и обычаи коренных народов и способствовал росту Российской империи. Хорошо известно, что на принципах децентрализации государственного управления строилось управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии. Суть его заключалась в том, что каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления, в предметы ведения которых центральная власть не вмешивалась. Правовой режим предусматривал освобождение коренного населения от целого ряда повинностей, защищал народы от ассимиляции, поддерживал развитие их культур, способствовал сохранению традиционного уклада хозяйства. Еще одной формой государственности во взаимоотношениях центральной власти с народами имперских окраин являлись протектораты: договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (Тува). Эта политика характеризовалась делегированием в метрополию только права внешних сношений и функций военной защиты, а также предоставлением особых прав русским купцам. Значение разнообразных форм децентрализованного управления различными регионами России состояло в том, что они обеспечивали известную степень гибкости управления, позволяя сохранять основы российской государственности.
Важной особенностью государственного развития дореволюционной России было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур. Например, судебные округи Московской и Петербургской палат охватывали несколько губерний каждый. Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля, защищало население от произвола местных органов власти. Такая система эффективно препятствовала сговору правящих элит, развитию коррупции, нарушению прав и свобод граждан. На аналогичных принципах построена федеральная судебная система в США: тринадцать апелляционных федеральных судов обслуживают все 50 штатов. Похожие системы действуют в Великобритании, Италии и Франции.
Исследователи эволюции форм управления населением Сибири (Л.М. Дамешек, В.А.Зибарев, А.Ю.Конев, В.Г.Марченко, Н.А.Миненко, А.И.Мурзина, И.В. Островский, А.И. Парусов, Л.С.Рафиенко, В.В.Рабцевич, Л.И. Светличная и др.) выделяют несколько этапов этой эволюции – от доконтактной "военной демократии", через прямое колониальное управление к управлению косвенному, а затем к религиозной интеграции и административной реформе, повлекшей усиление государственного контроля и регламентации многих сторон жизни коренных народов. Содержание этих "эпох" удачно суммирует А.В.Головнев:
" Период 16-17 вв. можно считать стадией военного утверждения российской государственности, или, условно говоря, эпохой Ермака. После того, как миновал неспокойный 17 в. и оказались разгромленными или включенными в административную систему колониального управления основные военно-политические центры туземного населения, центр тяжести социальных отношений переместился в сферу религии. Символами группового единства стали не реальные богатыри-защитники, а их сакрализованные заместители – идолы. Роль соционормативных лидеров перешла к духовным вождям – шаманам.
С 18 в. начался второй (после военного) нормативный натиск на туземцев – насильственная христианизация. На этот раз уничтожались идолы, крушились святилища, преследовались шаманы. … По имени главного вдохновителя крещения этот период можно назвать эпохой Лещинского.
В 19 в. благодаря принятию Устава "Об управлении инородцев" 1822 г. был совершен третий – правовой "захват" туземного населения. Регламентация жизни сверху еще более усилилась; при видимости народоправства реальными инстанциями управления и судопроизводства оказались инородные управы во главе с русскими писарями, уездные и губернские административные органы. По имени инициатора реформы 1822 г. этот период в истории российского влияния на туземцев можно обозначить эпохой Сперанского".
Тем не менее, большинство специалистов по истории Сибири считают, что именно устав М.М.Сперанского "Об управлении инородцев" от 22 июля 1822 г. явился первой значительной реформой, направленной на расширение самоуправления коренных народов Севера в рамках российского государства. Как известно, устав был ориентирован на предоставление разных форм самоуправления для выделяемых им трех категорий коренного населения. В соответствии с §1 Устава "все обитающие в Сибири инородные племена, именуемые поныне ясачными, по различной степени гражданского их образования и по настоящему образу жизни" разделялись на три главных разряда – оседлых, кочевых и бродячих, с наделением каждой категории особыми правами и обязанностями. Оседлые инородцы, то есть "живущие в городах и селениях", уравниваются "с россиянами во всех правах и обязанностях, в которые они вступят" и управляются "на основании общих узаконений и учреждений…" (§13), в то время как кочевые инородцы (то есть "занимающие определенные места, по временам года переменяемые") составляют "особенное сословие в равной степени с крестьянским, но отличное от оного в образе управления" (§24). Наконец, бродячие инородцы ("ловцы, переходящие с одного места на другое по рекам и урочищам", "живущие в отдалении и рассеянии") пользуются теми же правами, что и кочевые, но с иным режимом наделения землями и освобождением от "денежных земских по губернии повинностей" (§§1, 61-62). Оседлые инородцы объединялись, при достаточном числе душ, в инородные волости, а кочующие и бродячие должны были управляться с помощью общинных родовых управ, подчиняющихся инородной управе, а затем уже земской полиции и окружному суду.
На расширение децентрализации государственного управления в первом десятилетии ХХ в. была направлена и реформа П.А. Столыпина. Он намеревался создать в стране одиннадцать относительно однородных в этническом и экономическом плане крупных областей, в числе которых выделялась и Степная область (Западная Сибирь). В каждой из этих областей Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительства. Области должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Восточная Сибирь и некоторые другие регионы (как, например, казачьи области, Крым и Кавказ) пока оставались вне областного управления. Убийство Столыпина в 1911 г. помешало осуществлению этих реформ.
После революционных февральских и октябрьских событий 1917 г. опыт децентрализации был предан забвению и практически утрачен. К началу ХХ века коренное население столкнулось со все возрастающим давлением пришлого населения и индустриального развития. В 1920-е годы ряд этнографов (В.Г. Богораз и другие) предложили создать законодательство, которое бы регулировало политику в отношении коренных народов Севера. Идея проекта В.Г. Богораза была в том, чтобы дать районам, населенным коренными народами, статус коренных территорий. Однако реализация идеи общинной автономии была отвергнута. Советская власть признала за народами Крайнего Севера право на самоопределение и провозгласила их политическое равноправие, однако в своей практике она исходила из патерналистских представлений о "неподготовленности этих народов к созданию собственных органов самоуправления", и брала их под опеку, учреждая особые отделы и комитеты "по охране и управлению", "содействия развитию" и т.п. В 1924 г. при правительстве России был создан Комитет содействия народам северных окраин с целью законодательной и экономической защиты интересов народов Севера. Помощь государства этим народам должна была продолжаться до тех пор, пока каждая из малых народностей Севера "не дорастет до самостоятельности в виде самоуправляющейся хозяйственной и политической единицы". В 1925 г. был принят и законодательно закреплен список из 26 "малых народов Севера". Эти народы были объединены в одну группу на основании следующих критериев: 1) относительно малая численность, 2) ведение традиционных отраслей хозяйства (оленеводство, охота, рыболовство, морской зверобойный промысел, собирательство), 3) образ жизни (полуоседлый, кочевой) и 4) низкий уровень социально-экономического развития. Кроме того, их характеризовали известное своеобразие системы ценностей, ведущее к неприятию привносимого и навязываемого образа жизни и относительная изоляция от административных и экономических центров. В 1926 г. правительство утвердило "Временное положение об управлении аборигенных народов и племен северных окраин" для защиты прав и интересов, вовлечения в управление, поднятия хозяйства и культурных условий жизни кочевого и оседлого населения Севера. В соответствии с ним, все аборигенные народы Севера, кроме кетов, нганасан и юкагиров, были объединены в национальные сельские советы и районы. В 1929 г. был учрежден Ненецкий национальный округ, с населением, состоявшем из 43,9 % ненцев, 28,4 % коми и 27,7 % русских. Ненцы Европейского Севера представлялись наиболее развитыми среди коренных народов Севера и, в силу этого, первый национальный округ был создан именно на их территории. В 1930 г. было принято постановление "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народов Севера", предусматривающее создание восьми национальных округов и такого же числа самостоятельных национальных районов. В основу их организации был положен национально-территориальный и экономический принцип - по национальному признаку выделялись хозяйственно-целостные территории районов и округов. Были образованы Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Долгано-Ненецкий, Эвенкийский, Витимо-Олекминский эвенкийский, Чукотский, Корякский, Охотский эвенский округа и Катангский эвенкийский, Зейско-Учурский и Джелтуланский эвенские, Анабарский, Булунский, Вилюйско-Мерхинский, Тучуланский и Жигинский эвенские районы.
Национальные округа вобрали в себя компактные группы коренного населения, составившие в их населении большинство. Термин "национальный" подчеркивал, что автономия давалась именно коренному населению. Так в Таймырском национальном округе ненцы, энцы, нганасаны, долганы, эвенки составляли 56,2 % от общего населения, эвенки в Эвенкийском национальном округе составляли 78,3 % всего населения. В 1931-1932 гг. в девяти национальных округах действовало 294 совета, 71,3 % депутатов в них были коренной национальности, а в Эвенкийском округе - 90 % депутатов коренной национальности. Для народов, не вошедших в состав национальных округов и районов, стали создаваться национальные сельские советы в составе территориальных районов, создавались также новые национальные районы и менялись границы национальных образований; некоторые национально-территориальные образования были упразднены (например, в 1934 г. были упразднены Охотско-Эвенский и Витимо-Олекминский национальные округа). Начиная с 1934 г. существовало семь национальных округов на территории народов Севера.
Дальнейшее развитие национально-территориальной автономии и превращение ее в действительное самоуправление народа было приостановлено политикой складывавшегося тоталитарного государства. Создавалась не власть народа, а власть над народом. В 1935 г. был упразднен Комитет Севера и ликвидированы все национальные советы. Функции местных Комитетов Севера были переданы отделам краевых и областных исполкомов. По Конституции 1936 г. администрации национальных округов стали подчиняться исполкомам областей и краев. В результате коренные народы были лишены хозяйственной и культурной автономии. Впоследствии и идея общинного самоуправления и использование хозяйственных критериев при выделении народов Севера в значительной степени были отвергнуты. Государство приняло концепцию национально-территориального деления. Объектом государственной политики стали эти округа и коренные народы Севера, включенные в законодательно закрепленный список. В период с 1937 по 1957 гг. документы правительства вообще не упоминали эти народы; объектом его опеки было население Севера вообще и хозяйственная деятельность. Лишь в 1957 г. появляется постановление Совмина РСФСР № 501 "О дополнительных мероприятиях по развитию экономики и культуры народностей Севера".
О превращении национальной автономии в обычную административную автономию территории, которой обладает любой район или область, косвенно свидетельствует и тот факт, что почти все постановления, касающиеся коренного населения Севера, ставили своей целью развитие территорий проживания народов Севера, а не развитие самих народов; в результате миллиарды рублей шли действительно на развитие территории и не попадали к коренным народам. О несамостоятельности народов Севера говорит и создание в 1962 г. в Совете Министров России отдела по народам Севера для осуществления руководства хозяйственным и культурным строительством в районах расселения народов Севера. Этому отделу подчинялись соответствующие отделы, образованные при Тюменском, Магаданском и Камчатском облисполкомах, Красноярском и Хабаровском крайисполкомах. О том, что автономные округа в этот период уже не являлись национальной автономией свидетельствовало и создание при окрисполкомах отделов по развитию экономики и культуры народов Севера. Национальные округа Крайнего Севера были низведены до положения обычных административных районов не только в хозяйственном отношении, но и в реализации этнических прав тех народов, для сохранения и развития культуры которых они были первоначально образованы. Вопросы образования, языка и культуры решались в областных или краевых центрах без участия самих народов и учета их запросов.
Национальные округа были сохранены в Конституции 1936 г., а в Конституции 1977 г. национальный округ был назван автономным, что было призвано отразить существенные изменения в этническом составе населения округов. За счет притока на Север рабочих население семи северных национальных округов возросло с 1939 по 1959 гг. более, чем на одну треть (на 93 тыс. чел.). Население Таймырского и Чукотского национальных округов увеличилось более чем вдвое. В 1959 г. коряки, ненцы, эвенки, ханты, манси, чукчи составляли уже лишь 21,1% всего населения национальных округов Севера. Еще резче увеличилась численность населения в национальных округах с 1959 по 1988 гг. за счет притока рабочих на промышленные объекты: с 342 тыс. чел. до 1 млн. 913 тыс. 200 чел. К 1979 г. коряки, чукчи, ительмены, ненцы, долганы, нганасаны, ханты, манси, эскимосы, эвенки, селькупы составляли в семи округах Севера лишь 14% общего населения. Самый высокий процент коренного населения был в Корякском национальном округе - 22,6%, самый низкий - в Ханты-Мансийском округе - всего 3,2%.
Народы Крайнего Севера, так и не достигнув реального самоуправления, когда они составляли большинство населения в своих округах, после второй мировой войны были лишены этой возможности из-за существующего в СССР порядка выборов в местные органы власти. В 1987 г. в Эвенкийском округе депутатов-эвенков было в сельских советах 47,4 %, в районных советах - 27,3 %, в окружном совете - 27 %. В 1988 г. в Магаданский областной совет народных депутатов от всех оленеводов-чукчей Билибинского района Чукотского округа избран один человек, в окружной совет национального округа - один человек, в районный совет - два человека, в сельсовете из 25 депутатских мест лишь пять были заняты чукчами. Составляя в 1979 г. 8,8 % населения Чукотского округа, чукчи, эскимосы, эвенки и чуванцы при пропорциональном представительстве в советах не могли оказать существенного влияния на решение вопросов, касающихся их жизни.
Значительная часть народов Севера осталась без собственных национальных автономий. Это саамы (Мурманская область), селькупы (Томская область), кеты (Красноярский край), тофалары (Иркутская область), нивхи, негидальцы, орочи, ульчи (Хабаровский край), нанайцы, удэгейцы (Приморский край), ительмены, алеуты (Камчатская область), нивхи, ороки (Сахалинская область), эвены (Магаданская и Камчатская области). Фактически в таком же положении оказались и те группы народов Севера (из числа семи, имеющих автономные округа), которые проживают вне пределов собственных округов, хотя порою на территории одной с ними области (края). Это - ненцы в Лешуконском, Мезенском и Приморском районах Архангельской обл., манси в Свердловской обл., эвенки в Томской, Иркутской, Читинской, Амурской, Сахалинской областях, Красноярском и Хабаровском краях. По существу лишены автономии и те группы народов Севера, которые живут на территориях, автономных по своему статусу, но составляют там меньшинство среди титульных групп: нганасаны и энцы в Таймырском округе, ханты и селькупы в Ямало-Ненецком округе, эскимосы в Чукотском округе, эвены, эвенки, чукчи, юкагиры в Якутии, эвенки в Бурятии. В Республике Коми ненцы даже не выделены в числе основных национальностей республики. Между тем, некоторые из этих групп достаточно многочисленны. Так, за пределами Ханты-Мансийского округа, по данным переписи населения 1989 г. проживало 47,2 % хантов и 22,4 % манси. 88,5% эвенков живут в различных областях и краях России, не имея национальной автономии, и только 11,5 % пользуются ею. Закономерно встает вопрос о том, что современная национальная политика в отношении народов Севера нуждается в существенной корректировке.
По данным Приполярной переписи 1926/27 гг. 48,5 % коренного населения Севера кочевало; остальные жили оседло, мелкими селениями из 3-7 хозяйств (селения в 15-20 хозяйств считались крупными и их было немного). За годы советской власти был осуществлен перевод на оседлость коренного населения, породивший немало проблем. Переход к оседлому образу жизни был связан с объединением мелких хозяйств коренного населения в колхозы и совхозы, которое зачастую проводилось насильственными методами. В результате значительно уменьшилось число занятых в традиционных отраслях хозяйства - оленеводстве, морском зверобойном промысле и охоте. В прошлом среди народов Севера практически не было городского населения, в 1959 г. в городах жило 10,7 % коренного населения, а в 1989 г. - уже 26 %. в традиционных отраслях хозяйства занято не более 15-20 тысяч человек. Примерно 2-2,5 тысячи человек работают в административном аппарате, народном образовании, медицине, торговле, предприятиях связи, на стройках и в промышленности. Суммарно этот объем равен лишь половине всего трудоспособного населения малочисленных народов Севера.
Если говорить о сохранении традиционной культуры как основы для самоуправления по этническому принципу, то сегодня лишь около десяти процентов коренного населения занято оленеводством, единственной отраслью традиционного хозяйства, пока способной обеспечить воспроизводство традиционной культуры. Практически оленеводство остается профессией, которая поддерживает все остальные исконные занятия и определяет сохранение традиционных черт быта и культуры. Главная масса домашних оленей сосредоточена в тундровой зоне. Здесь практикуется крупнотабунное содержание животных, которым заняты саамы, ненцы, эвены, северные якуты, чукчи и коряки. Остальные жители Севера развивают оленеводство транспортного типа в тайге и на северной границе леса. Оленеводство практически сохраняет старую национальную культуру 15-ти тысяч аборигенов, которые вынужденно ведут кочевой образ жизни. Максимальное количество домашних оленей по всей зоне Крайнего Севера равна приблизительно 2.2 млн. животных. Эта цифра примерно соответствует оленеемкости тундровой части Севера и может быть поддержана либо путем привлечения большого числа людей в кочевое хозяйство, или дотациями государства на транспорт и зоотехнические мероприятия. В любом случае количество людей, которое может быть вовлечено в занятие оленеводческим хозяйством, вряд ли может намного превысить 20-25 тысяч человек - примерно треть всего числа трудоспособных. Однако, число занятых в традиционных отраслях хозяйства не растет, а, напротив, сокращается. На сокращение рабочих мест в этих отраслях влияет сужение сырьевой базы из-за экологических нарушений. Только в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений безвозвратно потеряно 11 млн. га оленьих пастбищ, более 20 млн. га речных нерестилищ и нагульных участков, загрязнено более 100 больших и малых рек. Можно определенно утверждать, что жизненное пространство традиционных северных отраслей обречено на постоянное свертывание. Еще одним моментом, определяющим положение с традиционной занятостью, является постоянное вытеснение аборигенов пришлым населением из рыболовного промысла, охоты и, частично, оленеводства. Все это ставит новые вопросы относительно целей и форм самоуправления. Рассмотрим те решения, которые были найдены в других странах Арктики.
Опыт скандинавских стран
В конце 1980-х годов общее число саами оценивалось в 60 тыс. чел., примерно половина жила в Норвегии, 17-20 тыс. в Швеции, 5 тыс. в Финляндии и 2-3 тыс. в Советском Союзе. Саами составляли большинство населения лишь в шести из четырехсот коммун северной провинции Финнмарк (Норвегия) и всего одной - в Финляндии. Почти треть всех саами (около 15-20 тыс.) жили в Финнмарке, где они составляли около 25 % населения. В географическом и языковом отношениях саами обычно делят на четыре ареальные группы – северных, восточных, центральных и южных, языковые различия между которыми столь велики, что их считают самостоятельными языками. Многие саами продолжают заниматься оленеводством, охотой и рыболовством.
В XIX веке Швеция, Норвегия (состоявшие в унии, но имевшие разные законодательные и административные системы) и Великое Княжество Финляндское применяли разные стратегии в отношении саами. Норвежские власти проводили ассимиляционистскую политику; шведское правительство поддерживало социальную изоляцию коренных общин, обеспечивавшую консервацию традиционного уклада жизни; в Финляндии вопросы, связанные с саами, по большому счету официально игнорировались. Каждая страна в основном продолжала придерживаться избранной линии до Второй Мировой войны. В послевоенное время начался пересмотр этих подходов. Все три государства постепенно признали особый статус коренного населения и заявили о своем обязательстве поддерживать саамские языки и культуру. На протяжении последних трех десятилетий развивалось конструктивное взаимодействие государственных служб и неправительственных организаций, представляющих саами.
Норвегия. Саамский язык был официально признан в 1947 г. Королевская Комиссия по саамскому вопросу в 1959 году постановила, что дети саами имеют право обучаться на родном языке. С тех пор преподавание в первых трех классах для саами велось на родном языке; норвежский изучался как предмет. В 1971 г. был создан Саамский литературный комитет, а в 1979 г. - Союз саамских писателей. В 1974 г. межправительственным Северным Советом основан Северный саамский институт. С 1979 г. правительство начало субсидировать единственную в Норвегии саамскую газету. В 1975 г. создан Саамский Совет по образованию при Департаменте по делам религии и просвещения. С этого же времени существует Саамский культурный комитет при официальном Норвежском культурном совете. С властями тесно сотрудничает также созданная в 1948 г. Ассоциация норвежских оленеводов.
С начала 1990-х гг. саамский считается наряду с норвежским официальным языком в шести коммунах Финнмарка. Государство финансирует саамскую культуру. В 1986 г. в г. Хаттфьелдалл был открыт Южный саамский культурный центр; в1987 г. начал работу саамский театр в Каутокейно. Художники-саами с 1987 г. получают правительственные гранты. Осенью 1989 г. в Каутокейно был открыт саамский колледж, в котором могут проходить обучение саами из Швеции и Финляндии. В 1989 г. государственные расходы на саамскую культуру составили 200 млн. норвежских крон.
Правительство создало несколько совещательных органов с участием саами. В 1964-87 гг. существовал Норвежский Совет саами. Его члены назначались королем по представлению саамских общественных организаций, а также властей шести северных провинций (фюльке) и девяти коммун. Проблемами саами уполномочены заниматься две правительственные службы, созданные в 1980 г.: Комитет по правам саами и Комиссия по культурным и образовательным проблемам саами. Подготовленный в 1984 г. доклад Комитета содержал рекомендации признать обязательство государства поддерживать саамскую культуру, рассматривать саами как особый народ (без права на политическое самоопределение), признать особые права саами на распоряжение ресурсами и использование территории, создать саамский представительный орган с совещательными функциями. Все эти рекомендации были приняты, и 27 мая 1987 г. стортинг одобрил конституционные поправки (подсекция 100а Основного Закона), содержавшие признание "саамской этнической группы" (Folkegruppe) и обязавшие государство поощрять саамскую самобытность. 12 июня того же года парламент принял "Саамский Акт", который предусматривал создание "саамского парламента" (Sameting) в составе 39 человек. Он формировался на основе прямых выборов среди саами, образующих особый электоральный список, в который были включены те, кто а) считают себя саами и б) чей материнский язык саами или кто имеет предков в первом или втором поколении, у кого родным языком был саами. Саметинг получил совещательные права - те, которыми пользовался Норвежский Совет саами. Некоторые министерства позднее передали саамской ассамблее часть исполнительных полномочий и возможность распоряжения определенными финансовыми фондами. Первые выборы в Саметинг были проведены осенью 1989 г.
Швеция. Система образования традиционно сегрегирована - для саами существуют отдельные школы. Школьная система автономна и руководится Советом, избираемым саами. С 1950-х гг. детей саами в начальных классах учат на родном языке. Законодательство не устанавливает ограничений на преподавание на саамском языке, однако реально для обеспечения среднего и высшего образования не хватает учебных материалов и преподавателей. В целях развития саамской культуры создан самоуправляемый Саамский Фонд, поддерживаемый правительственными грантами.
Основной правительственный орган, уполномоченный заниматься проблемами саами - Шведский Комитет по правам саами, создан в 1982 г. Именно этот комитет предложил создать представительный орган, аналогичный норвежскому Саметингу.
Финляндия. В 1970-х гг. саамский язык начал преподаваться в школах в местах компактного расселения саами. В 1985 г. законом было закреплено, что саамский может быть языком обучения в северном регионе страны. Учебный план школ, где преподается саамский язык, утверждается соответствующими муниципалитетами. Представительный орган саами в Финляндии - Delegationen for samearender ("Саамская делегация"), более известная под именем "Саамский парламент" (Sami Parlamenta) - был создан в 1973 г. В его составе 20 человек, он формируется на основе непрямых выборов (через саамские организации) и выполняет только совещательные функции. Существует также Samedelegationen - "Саамская комиссия" - совещательный орган при премьер-министре. половина членов комиссии представляет правительство, половина - "Саамскую делегацию" С 1978 г. работает специальная правительственная комиссия по земельным и водным правам саами. В 1986 г. создан Консультативный Совет по вопросам обучения саами, состоящий из 10 членов, шесть из которых назначаются выборным органом саами.
Гренландия. Наименее изученным остается гренландский опыт организации самоуправления у коренного населения. Из 55 тысяч населения аборигены здесь составляют 86%. Большинство населенных пунктов (их около 80) – небольшие по величине; даже в столице Нууке проживает всего 13 тысяч человек. Значительная часть территории остается малоосвоенной в промышленном отношении, что облегчает решение земельных проблем и организации традиционного хозяйства. Самоуправление Гренландии было предоставлено датским правительством в 1979 г., однако формально Гренландия не имеет статуса автономии, поскольку по конституции Дания остается унитарным государством, а самоуправление определено парламентским законом и не отражено в конституции страны. По содержанию предоставленное самоуправление может быть отнесено к территориальному, поскольку коренное население не обладает предпочтительными правами перед другими жителями, но способно защищать свои права как эффективное большинство в ходе обычных демократических процедур (выборов, референдумов и т.п.). Под контролем датского правительства остались международные дела, оборона, финансовая политика, общее законодательство. В ведении парламента Гренландии находятся сферы образования и здравоохранения, экономического развития и местного налогообложения. Около 75% бюджета территории формируется за счет экономической помощи Дании. Парламент обладает правом вето на международные соглашения, затрагивающие интересы населения Гренландии. В Скандинавском Совете, включающем представителей парламентов пяти скандинавских государств, два депутата представляют Гренландию.
Американский опыт организации самоуправления
Опыт США и Канады в решении проблем защиты прав коренного населения относительно хорошо изучен и описан в значительном числе публикаций.
США. Коренное население США, более половины которого проживает в 267 федеральных и 24 легислатурных (принадлежащих штатам) резервациях, насчитывает свыше 1,5 млн. человек. К 1980 г. в городах проживало 44,2%. Резервации - это особые административные единицы, включающие в себя земельные участки и населенные пункты, главным образом деревни, население которых составляет индейские территориальные общины. Таким образом, их можно сравнить с национально-территориальными образованиями советской России 1920-х гг. Однако, индейские земли являются собственностью соответствующих общин. Отчуждение или продажа земель резерваций сегодня невозможны без разрешения совета общины и подтверждения федерального правительства.
Эволюция индейской политики США во многом напоминает описанные выше этапы "природнения" инородцев в России. Н.А.Лопуленко суммирует содержание этих этапов следующим образом:
1-й этап (XVIII-XIX вв.) - осуществление ассимиляторских целей путем переселения индейцев в резервации, лишение их земель для развития товарного сельскохозяйственного производства;
2-й этап (начало XX в. до 1945 г.) - попытки стимулировать ассимиляцию путем использования еще сохранившихся традиционных институтов, ориентация на индейскую общину и ее самоуправление;
3-й этап (1950-е гг. XX в.) - политика терминации и релокации, усиление ассимиляционных процессов, ликвидация общин и опеки над ними в интересах монополий и крупного капитала;
4-й этап (60-70-е гг.) - внимание к экономическому развитию резерваций силами индейского предпринимательства, центристская политика умеренной ассимиляции, восстановление опеки над общинами, помощь в становлении предпринимательства за счет удовлетворения территориальных претензий;
5-й этап (с 80-х гг.) - переход от опеки к партнерству, сокращение государственных субсидий общинам, развитие в них частного предпринимательства, ограничение их прав.
По мнению Н.А.Лопуленко, индейская политика правительства США на всем ее протяжении преследовала одну цель – "сделать все возможное для ассимиляции коренного населения". Можно сделать вывод, что практически на всех этапах своего осуществления эта политика носила двойственный и непоследовательный характер. Отчасти это может объясняться тем обстоятельством, что защита индейских общин как корпоративных групп приходила в противоречие с господствующими в политике и науке доктринами либерального индивидуализма, в силу чего преобладала то ориентация на включение индейцев в капиталистическую экономику на индивидуальном уровне (универсалистскую инкорпорацию), то идея опосредованного общиной включения коренных жителей в процессы экономического развития страны (так называемой эквивалентной, или сегментированной инкорпорации). Этот мучительный выбор стоит, по всей видимости, перед коренными народами всего мира, поскольку политические технологии самоуправления требуют от тех, кто их осуществляет, интеграции в современную глобальную политическую культуру, основанную на ценностях западного общества, тех самых ценностях, изначальное отрицание которых коренными народами и обусловило само их существование как особых образований. Анализ мирового опыта показывает, что наиболее успешным самоуправление оказывалось там, где лидеры общин сумели освоить современные политические технологии и, тем самым, оказались включенными в доминирующую политическую культуру.
Система резерваций не распространялась на коренное население Аляски, которое в 1980 г. насчитывало свыше 64 тыс. человек (пятьдесят три процента коренного населения Аляски составляли эскимосы; на юго-востоке, во внутренних районах и на юге центральной Аляски сосредоточены индейцы, следующая по численности группа коренных жителей - 34%; на юго-западе, вдоль полуострова Аляска и на Алеутских островах расселены алеуты - 12,7%).. Это было связано, в первую очередь, с особенностями традиционного хозяйства, требовавшего сезонных миграций (охота на морских животных у алеутов и эскимосов; рыболовство в период нереста лососевых и сухопутная охота у всех групп). Избежать участи индейцев других штатов аборигенам Аляски помогло также то обстоятельство, что их земли не представляли интереса для крупного фермерского хозяйства. Хозяйство большинства семей коренных жителей Аляски, живущих в сельской местности, зависит от доходов от традиционных промыслов и работы по найму. Поскольку охота и рыболовство носят сезонный характер, часть населения работает в промышленности, но, по большей части, на неквалифицированных работах..
Коренные жители Аляски впервые были законодательно выделены и получили особый статус только в 1971 г. в результате длительной борьбы за земли и компенсации. Государственный закон 92-203 Конгресса США от 18.12.1971 “Об удовлетворении земельных притязаний коренного населения Аляски” был принят после подробных определений и уточнений прав федерального правительства США и властей штата Аляска в связи с разработкой и получением доходов крупнейшей нефтедобывающей Арктической компании Прадхобей. Закон о правах на земли от 1971 г. гласил, что "туземец Аляски - это гражданин США, который по крайней мере на 1/4 имеет кровь от индейца, эскимоса или алеута Аляски, или который, при отсутствии твердых свидетельств этого, обычно считался "туземцем" теми, от кого исходят правдоподобные сведения". Закон в известной степени решил вопрос о земле и о денежных компенсациях за ее эксплуатацию. Создание “Аборигенного фонда” позволило решить проблему финансового механизма поддержки коренного населения. Закон создавал региональные и поселковые корпорации аборигенов в качестве структур, определяющих самостоятельное хозяйственно-культурное развитие туземцев. В области государственной политики закон декларировал “справедливое урегулирование всех претензий коренного населения Аляски и его групп на основе требований аборигенного населения на землю”, которое должно было осуществиться без промедлений и тяжб с какими-либо инстанциями.
По вопросу о земле закон предписывал изъятие из федерального земельного фонда штата Аляска 40 млн. акров земли в районах расселения туземных общин и передачу им этой земли “во владение”. 200 поселкам передавалось около 22 млн. акров земли для ведения традиционного хозяйства. Региональные корпорации получили 16 млн. акров. Достались земельные отводы и отдельным горожанам из числа коренного населения. Около 2 млн. акров составили земли, занятые историко-культурными памятниками, кладбищами и прочими мемориальными местами. Для подачи заявок на другие земли со стороны общин и региональных корпораций отводилось 3 года с момента вступления закона в силу.
Закон установил с поправками следующие нормативы земли для поселковых корпораций:
Число людей в поселках по переписи 1970 г.
Размеры земельных наделов в акрах (0,4 га)
25 -99
27648
100 -199
36864
200 -399
46080
400 -599
55296
600 и более
64512
Поселковые корпорации после такого распределения получили половину всех выделенных земель. Другая половина была распределена в соответствии с поданными заявками между 12 региональными корпорациями, которые сами делили эти территории между аборигенными группами на равной основе с учетом традиционного землепользования. Эта земельная программа на Аляске осуществляется и поныне с учетом многочисленных поправок и заявок аборигенов. Заявленная площадь превысила 32 млн. акров. Вокруг формирования аборигенных групп развернулась бурная деятельность; в ряде мест аборигенные группы создавались из мигрантов, не имеющих связей ни с индейцами, ни с эскимосами. Важнейшим моментом было то, что корпорации получили в собственность лишь поверхность выделенного участка и право использовать только поверхностные ресурсы. Поселковые корпорации не владеют ископаемыми богатствами; это право признается лишь за региональными корпорациями, которые могут в случае обнаружения минеральных ресурсов на этих землях лишь сдавать их в аренду на разработку, причем доход поступает в региональную корпорацию и Аборигенный фонд штата. Сумма арендных платежей определяется в 2% от доходов, получаемых при разработке недр.
Фонд коренных жителей Аляски получил в виде финансовой компенсации от Конгресса США и от властей штата и федерального правительства (отчисления от нефтяной и газовой промышленности) 962 млн. долларов. В этот фонд, согласно закона, поступило два процента доходов от общей суммы сбыта минералов всеми предприятиями. Средства и были вложены в создание на местах современных условий жизни для аборигенов. Практически они выступили как совладельцы добывающих предприятий. Сумма компенсаций во много раз превышает доходы от традиционных занятий. Получателями компенсационных сумм стали 200 поселковых и 12 региональных корпораций аборигенного населения Аляски. Управление региональными корпорациями осуществлялось через совет директоров, которые, в свою очередь, являлись акционерами: корпорации получили право выпустить по 100 акций на каждого входящего в нее аборигена. Это мероприятие преследовало цель вовлечения аборигенов в предпринимательскую деятельность и, соответственно, должно было повлечь за собой отказ от традиционных форм хозяйства, которые уступают свое место коммерческой деятельности, вложению акций в производство строительных предприятий и коммуникаций, связанных с низкой степенью риска, оптовой и розничной торговли, банковскому делу, небольшим предприятиям нефтегазовой индустрии, занятости в сфере рекреационных услуг и служб ремонта. Однако сегодня уже можно утверждать, что новые занятия не привились, поскольку были связаны не только с переменами образа жизни, но и идеологии, требовавших серьезной психологической перестройки, реконструкции системы образования, т.е. коренной денационализации. После двадцатилетнего срока, предусмотренного законом в качестве переходного периода, передача земли в частные руки не произошла; земля осталась в общинном пользовании региональных и общинных корпораций. Известный отечественный северовед Ю.Б.Симченко, оценивая этот опыт, делает вывод о "невозможность следования аналогичным программам, если ставится целью обеспечить подлинную самостоятельность коренного населения".
Канада. Вплоть до 1970-х гг. федеральные власти Канады руководствовались в своей политике по отношению к коренному населению стратегическими целями ассимиляции и интеграции этих народов в доминирующее общество. Некоторые ассимиляционистские положения канадского законодательства были устранены Индейским актом 1951 г. По переписи 1981 г., в которой все коренное население делилось на четыре категории – официально зарегистрированных, или "статусных" индейцев, нестатусных индейцев, эскимосов и метисов – его общая численность достигала немногим более полумиллиона человек.
До начала 1980-х гг. политические требования коренных народов в области самоуправления не встречали поддержки со стороны правительства Канады. Лишь принятым в декабре 1981 г. Актом о Канаде было предусмотрено проведение конституционной конференции, посвященной правам коренного населения и закреплению этих прав в канадской конституции. На четырех последовавших за этим конституционных конференциях 1983-87 гг. особого прогресса достигнуто не было. Однако созданная парламентом в 1983 г. комиссия по индейскому самоуправлению все же рекомендовала в своем докладе осуществить закрепление в конституции страны законодательной власти общинных советов в таких сферах как образование, социальное обеспечение, местное налогообложение и некоторых других, традиционно находившихся в ведении провинциальных властей. Существенные изменения позиции канадского правительства относительно самоуправления коренных народов произошли, однако, десятилетием позже - в начале 1990-х гг., когда идея передачи поселкам многих функций управления стала широко обсуждаться и получила поддержку общественности и некоторых региональных правительств и, хотя поправка к конституции о самоуправлении, вынесенная на референдум в 1992 г., не получила поддержки, тем не менее было достигнуто и подписано соглашение между федеральным, провинциальными, территориальными правительствами и вождями коренных народов, в соответствии с которым были намечены пути согласования позиций в таких важных областях как образование, язык, здравоохранение, религия, решение жилищных проблем и проблем землепользования.
Помимо этого результата, длительные, растянувшиеся на пятнадцать лет переговоры инуитов по удовлетворению их территориальных претензий в Северной и Восточной Арктике завершились подписанием соглашения с федеральным правительством о выделении из Северо-Западных территорий региона площадью около двух миллионов кв.км для организации инуитской территории Нунавут, где инуиты составляют численное большинство (около 90%) из 18 тыс. человек ее населения. 18% этой площади (около 350 тыс. кв. км) в 1999 г. перейдет под непосредственное самоуправление. Кроме того, инуиты получают права на минеральные ресурсы на площади в 35 тыс. кв. км и компенсацию за отказ от дальнейших территориальных претензий в один миллиард долларов, которая будет выплачиваться в течение четырнадцати лет. В данном случае, все же, речь идет пусть о недалеком, но будущем. Вместе с тем, если иметь в виду такие специфические формы самоуправления, как дополнительные коллективные права, получаемые коренным населением в результате договоров о землепользовании, то необходимо отметить уже имеющийся опыт самоуправления в небольшой (около 3,5 тыс. человек) группе канадских эскимосов – инувиалуитов, которые проживают в шести поселках Западной Арктики (в основном, в дельте реки Маккензи) и которые еще в 1984 г. после десятилетних переговоров получили исключительные права на землю общей площадью около 35 тыс. кв. миль, в том числе и права на недра на площади в пять тыс. кв. миль. Субъектом договорных отношений здесь стала региональная корпорация, объединяющая всех представителей данной группы. В соответствии с достигнутым соглашением инувиалуиты получили до 1997 г. освобожденные от налогов компенсационные выплаты в размере 170 млн. долларов за отказ от дальнейших земельных притязаний.
Некоторые итоги
Рассмотрение опыта организации самоуправления у различных коренных народов циркумполярных государств позволяет заметить своеобразие ситуации, в которой находятся коренные народы Сибири и Севера России. Своеобразие это заключается в том, что практически ни в одном из округов (в отличие от ситуации коренного населения во многих административных единицах на Аляске, Северо-Западных территориях Канады и в Гренландии) коренное население не составляет большинства, что существенно затрудняет решения ряда проблем, связанных с организацией самоуправления и заставляет ориентироваться на поиск нестандартных решений. С другой стороны, общая экономическая ситуация в России сегодня не позволяет надеяться на то, что правительство сумеет найти средства для значительных дотаций и компенсаций, которые бы позволили смягчить последствия от сужения естественной базы традиционного хозяйства. В ситуации, когда перенос "готового опыта" богатых стран оказывается невозможным, начинает выглядеть более привлекательными быть может не столь эффектные, но найденные в сходных обстоятельствах решения в странах третьего мира, и в самой России – в ее прошлом и настоящем. В частности, остается неизученным опыт организации крупнотабунного животноводства в условиях экономических реформ в Монголии, который мог бы пригодиться для решения некоторых проблем, встающих перед теми общинами коренного населения, которые ориентированы на традиционное хозяйство, связанное с сезонными перекочевками. Не лишен интереса для организации самоуправления у народов Севера и опыт более крупных коренных народов Сибири (алтайцев, бурятов, хакасов, якутов), а также опыт организации различных форм автономий у меньшинств, как в России, так и за рубежом. Наконец, необходимо отказаться от двух черт российской национальной политики, принесших столько вреда и народам и авторитету центральной власти - универсализма (попыток найти одно решение для всех народов и местностей) и финализма (попыток найти сразу окончательное решение, вместо взвешенного и постепенного продвижения к стратегическим целям).
|
