Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
К вопросу о видах надзора
В настоящей статье остановимся на соотношении прокурорского с другими видами надзора, проблеме, имеющей не только научное, но и большое практическое значение.
В связи с этим заметим, что некоторые ученые полагают, что в современной России имеется три вида (типа) надзора: судебный, прокурорский и административный (1). Другие авторы считают, что надзорную деятельность в ее наиболее полном и отделенном от других методов правоохранительной деятельности виде осуществляют два звена правоохранительной системы – прокуратура и органы внутренних дел во главе с Министерством внутренних дел (2) (речь идет в одном случае об административном надзоре милиции за соблюдением правил дорожного движения, порядка на улицах, в других общественных местах и т.п., а в другом – о контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти – специальных ведомств, инспекций).
С нашей точки зрения, в современной России есть только один чисто надзорный орган – прокуратура. Так утверждают и другие авторы. Например, В.Н. Гаращук уверен, что надзорные функции присущи только одному органу – прокуратуре. «Все другие формы деятельности по отслеживанию процессов, которые сейчас происходят в обществе, а также специализированные структуры, на которые возложены такие задачи, как бы они или их деятельность не называлась, осуществляют не надзор, а контроль» (3). В.И. Рохлин также считает, что органом надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля или, может быть, – органами государственного контроля (4).
По нашему мнению, об элементах надзорной деятельности суда (но не о судебном надзоре) возможно говорить лишь в случаях, когда орган судебной власти в целях устранения нарушений закона путем вынесения определения ставит перед соответствующим органом вопрос об устранении нарушений законности. Внутри же судебной системы для устранения судебных ошибок (5), действует институт иерархического (внутриведомственного) контроля вышестоящих судов за законностью и обоснованностью решений нижестоящих судов. Поэтому поддерживаем мнение О.Е. Савенко, которая судебный контроль за правовым содержанием всех нормативных актов называет правоохранительной формой осуществления контрольной деятельности (6), и считаем юридически корректным говорить лишь о контрольной деятельности суда. Фактически к такому же выводу приходит и Е.Г. Тришина, когда пишет, что судебный контроль классифицируется на самоконтроль суда первой инстанции, на последующий судебный контроль, то есть пересмотр решений, определений, постановлений, вступивших или не вступивших в законную силу. «Следовательно, характерной чертой судебного контроля является возможность его реализации всеми судебными органами на разных этапах деятельности и в различном объеме» (7).
Теперь перейдем к такому виду надзора, как административный, который имеет свои особенности и характерные черты. Прежде всего отметим, что административный надзор в юридической литературе традиционно рассматривается в соотношении с контрольной деятельностью, и это представляется вполне обоснованным, поскольку исследуются понятия, находящиеся в отношениях общего и особенного. Как считает Б.В. Муромцев, административное право России различает два вида контрольной деятельности: контроль и надзор (8). Вопросам административного надзора посвящены многие работы ученых-юристов; проанализируем точки зрения отдельных из них.
Существенный вклад в разработку института административного надзора внес Ф.С. Разаренов. Исследуя соотношение административного надзора и внешнего контроля, различия между ними он видит в том, что органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, которая включает проверку не только с точки зрения правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности; надзор и контроль различаются по объекту их деятельности (надзор ограничивается проверкой соблюдения определенных правил, органы внешнего контроля занимаются и вопросами хозяйственной деятельности, выполнения плановых заданий по количественным и качественным показателям и т.п.); для административного надзора характерны особые методы его осуществления; характер полномочий органов внешнего специального контроля отличается от полномочий органов административного надзора. В итоге административный надзор определяется как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности (9). Сразу же обратим внимание на такую (очень существенную) деталь: автор допускает возможность по результатам надзорной деятельности привлечение нарушителей к ответственности, что, с нашей точки зрения, входит в явное противоречие с сущностью надзора и полномочиями надзорного органа; непосредственно привлекать к ответственности могут только контролирующие органы (их должностные лица), но не надзорные.
Р.И. Денисов последовательно отстаивает точку зрения о самостоятельности административного надзора среди видов социального контроля и способов обеспечения законности в государственном управлении (10) (не совсем понятно, почему в этом случае видом социального контроля называется надзор?). Административный надзор, считают А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, представляет собой специфическую разновидность государственного контроля (11) (вот именно, разновидность контроля, хотя и специфическая – но это же не надзор!). В свою очередь, Н.Г. Салищева называет административным надзором специфическую форму надведомственного контроля и методом деятельности органов внешнего государственного контроля (12). При таком подходе также фактически ставится знак равенства между понятиями контроля и надзора. М.С. Студеникина различие между органами контроля и административного надзора видит в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Органы контроля, считает она, интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта (13). Исходя из такого подхода, можно говорить о конкуренции прокурорского и так называемого административного надзора; но мы отдаем первенство все же прокурорскому надзору, при котором проверяется толькоисполнение законов.
Е.В. Шорина в административном надзоре отмечает такую особенность: подобно прокурорскому надзору, он не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта или органа управления. В случаях, когда такое вмешательство имеет место, надзор уступает место контролю (14). Так и напрашивается вопрос, а как это «уступает место»? Не проще ли окончательно определить, что надзор и контроль – понятия не тождественные и абсолютно разные; тогда не надо будет определять, кто кому должен «уступать место».
Характеризуя административно-публичную деятельность, И.М. Машаров пишет, что административно-наблюдательная (административно-надзорная) деятельность – это деятельность компетентных административных органов, состоящая в осуществлении специального наблюдения за поведением (выделено нами – В.Б.) физических и юридических лиц без применения к ним мер административного ограничения и принуждения с целью выявления возможных нарушений правопорядка. И в качестве примера приводится «надзорная» (кавычки наши – В.Б.) деятельность органов ГИБДД МВД РФ (15). С нашей точки зрения, предложенный подход к определению надзорной деятельности не выдерживает никакой критики потому, что, во-первых, надзор предполагает проверку не поведения, а исполнения законов, во-вторых, органы надзора непосредственно не привлекают виновных к ответственности (пример с ГИБДД явно неудачный, всем известны права этих стражей порядка: составлять протоколы, налагать штрафы и т.п.).
Исследуя контроль и надзор в области трудового законодательства, С.Ф. Васличев под надзором понимает «особую форму контроля, исходящую от органов государственного управления и обладающую властными полномочиями», а под контролем – «деятельность государственных органов и общественных организаций, направленную на проверку соблюдения и исполнения, а также выявление случаев нарушения законодательства о труде и охране труда» (16). И в этом случае автор надзором называет особую форму опять-таки контроля. В.Г. Бессарабов также считает, что специфическую разновидность государственного контроля представляет собой административный надзор (17), а А.И. Модяева, характеризуя финансовый контроль, одной из его форм называет надзор (?!) (18).
Ряд ученых-административистов за рубежом убеждены, что деятельность государственных инспекций и служб следует признать контролем, а не надзором; надзор же осуществляет единственный государственный орган – прокуратура (19). В сравнительно недавней работе А.И. Гурин утверждает, что понятия «государственный контроль» и «административный надзор» соотносятся как целое и часть. Административный надзор – особый вид государственного контроля, обладающий рядом отличительных признаков, которые необходимо закрепить в законодательстве (20).
Приведенная палитра мнений позволяет сделать вывод, что сторонники наличия административного надзора в подавляющем своем большинстве рассматривают его как вид, разновидность, специфическую форму и т.д. и т.п. именноконтроля. Но вместе с тем (видимо, в силу традиции) ученые упорно не хотят, исходя из сущности и содержания контроля и надзора, разграничить эти понятия, наконец-то определиться, как правильно пишет И.И. Мах, в этом одном из наиболее дискуссионных вопросов (21). Остается надеяться, что придет все же время, когда будет поставлена точка в этом затянувшемся споре.
Пока же, исходя из анализа теоретических воззрений, сформулируем ряд положений относительно административного надзора:
а) основными его задачами являются обеспечение законности, безопасности общества, государства, граждан, а также надлежащего качества продукции и услуг;
б) представляет собой особый вид (функцию) исполнительно-распорядительной деятельности;
в) является разновидностью надведомственного контроля;
г) его реализация возлагается на специальные органы исполнительной власти;
д) для административного надзора характерны особые методы и средства его осуществления, возможность применения мер воздействия к правонарушителям;
е) он может сочетаться с непосредственным административным принуждением.
Анализ административного надзора (коль так он пока называется) позволяет отграничить его от прокурорского, что заключается в следующем. Во-первых, органы прокурорского надзора не входят в систему исполнительной власти, тогда как органы административного надзора включены в нее. Причем, и это очень важно, прокуратура вправе осуществлять надзор за законностью в деятельности самих органов административного надзора и законностью выносимых ими решений. Во-вторых, осуществляя надзор, прокуроры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. 26 закона о прокуратуре), они могут только ставить вопрос о предоставлении необходимых документов, о проведении ревизии и т.п. Органы административного надзора в этом плане наделены гораздо большими полномочиями: от инспектирования до приостановления (запрещения) хозяйственной деятельности; им предоставлено и право применения так называемых мер пресекательного характера (22). В-третьих, органы административного надзора осуществляют проверки только по вопросам, относящимся к их компетенции и только в сфере их деятельности (энергонадзор − в сфере электроснабжения, санэпиднадзор − за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил и т.д.), тогда как прокурорским надзором охватывается законность в деятельности всех государственных органов (до определенного уровня) и во всех сферах. В-четвертых, и это существенно отграничивает прокурорский надзор от административного: последний осуществляется и в отношении граждан. В-пятых, органы административного надзора (их должностные лица) сами могут привлекать виновных к административной ответственности; прокуроры вправе лишь возбудить производство об административном правонарушении. «Надзор основан лишь на проверке исполнения закона» (23), и это утверждение аксиоматично.
Сопоставляя административный и прокурорский надзор можно выделить и общие черты. Во-первых, объектом надзора в большинстве случаев является законность в деятельности органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Во-вторых, надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении за деятельностью неподчиненных структурам надзора органов и должностных лиц с целью выявления нарушений законности. В-третьих, в соответствующих случаях органы надзора за допущенные нарушения законности вправе применять (или ставить вопрос об этом) в пределах их компетенции определенные меры принуждения (санкции). В-четвертых, органам надзора присуща общая цель: введение в режим законности деятельности поднадзорных объектов.
В заключение по исследуемому вопросу критически выскажемся еще раз по проблеме наличия/отсутствия административного надзора, и вот под каким углом зрения. Считаем, что административный надзор нельзя назвать постоянной, устоявшейся формой юридической деятельности. Многочисленные «надзорные» структуры (инспекции, комитеты, комиссии) в той или иной период истории России многократно изменялись, исчезали, перестраивались, переименовывались (к примеру, госохотоинспекция превращалась в госохотонадзор, энергетическая комиссия – в энергонадзор и т.д.). Особенно это прослеживается в последние годы, когда с приходом к власти новых лиц вся система исполнительной власти, в том числе и органы административного надзора, перекраиваются. Очередная перестройка произошла в марте 2004 г., когда Президентом РФ был подписан указ о реформировании системы и структуры органов исполнительной власти, в число которых теперь включены федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Как точно подметил В.М. Манохин, за последние 10 лет сменилось много глав федерального правительства, при этом каждый новый премьер считал необходимым внести изменения и дополнения в структуру исполнительной власти (24).
Кроме того, до настоящего времени в России нет единого (унифицированного) законодательного акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора. Существуют многочисленные положения, постановления, ведомственные акты, которые регулируют лишь отдельные аспекты административно-надзорной деятельности. Наконец, отсутствует основательная научная общетеоретическая проработка проблем административно-надзорной деятельности с позиций сущности, функций, принципов, форм, методов. Возможно, в дальнейшем административный надзор по мере научного освоения, при условии принятия обособленного законодательства, формирования обобщенных и сравнительных знаний о сущности надзора, стабильной практике также может стать компонентом учения о надзорной форме деятельности и претендовать на роль самостоятельного вида надзора.