Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Системные характеристики государственного управления. 21
5.1. Система государственного управления. 5.2. Прямые и обрат ные связи в системе государственного управления. 5.3. Типичное и уникальное в государственном управлении. 5.4. Многообразие — условие устойчивости и динамизма системы государственного уп равления.
5.1. Система государственного управления
Для государственного управления, как уже отмечалось, сис темное представление его компонентов, элементов и их взаимо связей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. От того, что понимается под системой государственно го управления, какие и в каком порядке включаются в нее управ ленческие проявления, как они соотносятся между собой и при водятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассо циируется с государственным управлением. Следует выделить три логические схемы, посредством которых раскрываются раз личные аспекты системы государственного управления.
Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта государст венного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами). Однозначно можно ска зать, что субъект государственного управления не может сущест вовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления. Последняя призвана обязательно охватывать: а) ор ганизацию и функционирование субъекта управления — управ ляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей сис темы с общественной системой — управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявле ния, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-уп равляющие воздействия либо участвуют в их формировании.
Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова. В широком смысле: субъект уп равления (государство как управляющая подсистема) — взаимо действия (подсистема прямых и обратных связей) — обществен ная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе субъект управ ления (государство) определяет государственно-властный характер
92
и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодейст вия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей (организую-ще-регулирующих потенций) субъекта управления. Здесь особая роль отводитсяязакономерностям, потребностям и интересам об щественной жизнедеятельности.
В узком смысле, как уже непосредственно реализуемое, прак тически осуществляемое управление, система субъектно-объект ных зависимостей включает в себя: субъект управления — воздей ствия — управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты восприни мают его решения и действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования. В данной схеме воздействия вычленяются из взаимодействий и берутся в "готовом", сформи рованном виде; в общественной системе также выделяются толь ко те ее стороны, проявления, которые подлежат государствен но-управляющим воздействиям.
Кстати, с точки зрения взаимосвязей в системе субъектно-объектных зависимостей, само государственно-управляющее воз действие можно охарактеризовать как общественную потреб ность, интерес и цель в управлении (организации общественных связей), осознанные субъектом управления (его компонентами), юридически нормативно выраженные и практически осущест вленные в его решениях и действиях.
Система субъектно-объектных зависимостей в указанных ас пектах проявляет себя не только при формировании и реализа ции управления как определенной целостности: в каждом управ ленческом акте, действии, отношении она объективно обуслов ливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта уп равления или его отдельного управляющего компонента (госу дарственного органа, должностного лица, участника управле ния); создаваемого и реализуемого им управляющего воздейст вия; объектов воздействия в виде, главным образом, деятельнос ти организаций, учреждений, предприятий, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).
В предыдущих темах подчеркивалось, что определяющей до минантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор государственного управления, непосредственно связана с управляемыми объекта ми и в свою очередь влияет на элементы государственного уп равления (цели, функции, организацию и т.д) как напрямую,
93
придавая им формационные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в государственном управлении создается устойчивый и достаточно крепкий "каркас", несущий на себе все динамические элементы. Его можно представить в следующей логической схеме: "приро да -> цели -> функции -^ структура -> процесс -> (принципы)". "Принципы" взяты в скобки потому, что в отличие от других элементов управления они олицетворяют научные положения, определенные теоретические выводы. Остальные элементы "ма-териализированы" в управлении.
В названной системе онтологических элементов государствен ного управления существует последовательная и жесткая детерми нация. Это значит, что если изменяется, обновляется, наполня ется чем-то новым один элемент, то он непременно должен от ражаться в других, вызывать в них адекватные ему преобразова ния. И начинать здесь надо с анализа изменений в природе, а затем в целях государственного управления, а не наоборот, не с элементов управленческого процесса, что распространено на практике. В рационально поставленном государственном управ лении каждый последующий элемент должен подчиняться предыдущему и обслуживать его.
При описании системных связей государственного управле ния в таком "срезе" надо учитывать, что перечисленные элемен ты сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов. Поэтому во всем многообразии ее труд но изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представ лять, что с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело — компетенцией государственного органа, формами и методами его деятельности, его решениями или организацион ными мероприятиями — этот элемент вписан через группу одно значных элементов в систему онтологических элементов госу дарственного управления.
Данную систему с известной долей условности можно назвать статичной, и ее надо уметь строить и преобразовывать, правиль но располагать элементы по горизонтали и по вертикали, содер жательно, а не формально сочленять между собой. Эта система, разумеется, существует не сама по себе и не для поддержания собственного функционирования (хотя в российском государст венном управлении слишком много сил и времени уходит как раз на это), — она постоянно взаимодействует с обществом и
94
поддерживает соответствующие взаимосвязи посредством дина мических, т.е. постоянно и активно изменяющихся элементов.
Государственное управление — это явление субъективное. Значит, "погружаясь" в объективное, стремясь своими возмож ностями способствовать его развитию, субъект управления ис пользует для этого множество элементов, которые являются про дуктом сознания людей. К ним можно отнести: информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (моде ли), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управ ленческих процессов, субъективные результаты управления, ко торые характеризуют не только объективное осуществление по требностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все такие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом, сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую целесообразно следую щим образом: "информация -> знания -> ресурсы -> идеи (моде ли) -> экспертные оценки -» решения -»• действия -> результаты".
В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятель ности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Ведь в зависимости от ин формации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствую щие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, организаци онные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.
Думается, что в совокупности и взаимосвязи система субъект но-объектных зависимостей, система онтологических элементов государственного управления, система гносеологических элемен тов государственного управления в сочетании с социальным ме ханизмом формирования и реализации государственного управ ления создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления. Одновременно эти сис темы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.
Системное "видение" государственного управления предпо лагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность го-
95
сударственного управления и решать какую-либо управленчес кую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управ ленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы "вбирает" в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые идут следом за ним и в которые он "вкладывает" свои возможности.
Причем, имеются в виду не только собственно управленчес кие (онтологические) характеристики элементов государственно го управления, но и их отражение в сознании участников управ ленческих процессов (гносеологические аспекты). Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой полити ческой и управленческой культуры очень многих лиц, как в го сударственном аппарате, так и за его пределами, ограниченной управленческой информации и т.д. распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственно го управления, а иногда и превратное, извращенное их понима ние. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство зна ний, искусства и опыта.
Тем самым, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы государственного управления (и любого ее звена) — от управляемого объекта (предприятия, организации, учреждения и т.д.) и до высшего уровня государст венной власти выступает "схватывание" всего многообразия вза имодействующих элементов и представление их в виде единой взаимообусловленной конструкции (объективной системы).
5.2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
Вопрос этот заслуживает самого пристального изучения, ибо многими он умышленно запутан. Некоторые исследователи видят эти связи прямыми, жесткими, деспотическими, без кото рых, по их мнению, невозможно обеспечить управление общест венными процессами. Другие утверждают, что в этих связях царит произвол эгоистического "я хочу", который игнорирует управляющие воздействия, а обратным связям придает хаотичес кий характер в виде бесконечных требований и нареканий.
Дополнительные неопределенности в данном вопросе воз никли при становлении демократического правового государст ва, построенного на принципе федерализма. Социологически
96
обоснованный отказ от вертикальной соподчиненности предста вительных органов государственной власти и местного самоуп равления привел к тому, что нижестоящие органы стали рас сматривать себя свободными от законодательных актов выше стоящих, из-за чего возникли трудности с формированием и действием целостного, согласованного правового "поля" в рам ках государства. К тому же нарушился принцип законности, без которого не может быть правового государства. Логически по нятное отсутствие соподчиненности представительных органов стало по аналогии переноситься на органы исполнительной власти, которые без строгой вертикальной соподчиненности те ряют способность к управлению.
Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воз действия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные элементы (и компоненты) государственного управления и вводя щие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом государственном органе, не доходит до чело века в управляемом объекте и не влияет на его поведение и дея тельность, то государственное управление как таковое не реали зуется. Убери систему управляющих воздействий — и управле ние со стороны государства развалится на отдельные части и элементы (уже не подсистемы и не звенья), которые начнут дей ствовать разрозненно, противоречиво, в конкурентной, а то и конфликтной истощающей борьбе. Смысл государственного уп равления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, раз деленном на множество социальных сил и интересов, определен ное спокойствие, согласованность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.
Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не противоречит широкой автономии (свободе и самостоятельнос ти) компонентов государственного управления (подсистем орга нов субъектов федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц, дру гих участников управленческих процессов) и установлению между ними содержательных горизонтальных взаимосвязей. На личие сильных горизонтальных взаимосвязей как раз и придает системе государственного управления законченный пирамидаль ный вид с мощно развитыми нижними пластами.
Соответственно не противоречит понимание государственно го управления как явления, в центре которого стоит управляю щее воздействие, другому его пониманию — как организацион ного сотрудничества государства с коллективными и индивиду-
4 Теория государственного управления 97
альными членами общества, обеспечивающего целесообразное и эффективное функционирование и развитие общественной жиз недеятельности. В прямых связях выделяются преимущественно управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества, взаимодействия, инициа тивы снизу, восприятия прямых связей, их результативности и другие. Это не только реакция на управляющие воздействия, но и постановка вопроса об их создании. И проблема заключается в соотношении прямых и обратных связей в системе государствен ного управления.
Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать ав торитарной бюрократизации государственного управления и рез кому снижению его рациональности и эффективности, а в сто рону обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) — параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собст венного интереса.
Прямым связям в системе государственного управления по священа значительная научная литература, в частности в области административного права. Немало о них будет сказано и в дан ном курсе лекций. Поэтому только хотелось бы остановиться на характеристике обратных связей, которые в теории государствен ного управления почти не освещались.
Впервые роль обратных связей в организации и функциони ровании самоуправляемых систем была проанализирована в ра ботах Н. Винера, Г. Клауса, Л. Берталанфи. Н. Винер обратную связь понимал как "свойство, позволяющее регулировать буду щее поведение прошлым выполнением приказов". Специаль ную работу принципу обратной связи посвятил Л.А. Петрушен-ко, который его суть увидел в том, что "любое отклонение сис темы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленно го та^им образом, чтобы поддержать систему в заданном состоя нии'.
В системе государственного управления представляется воз можным выделить два типа обратных связей: объектные и субъ ектные, что связано с местом их становления и реализации.
Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, аде кватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий компонентов субъекта государственного управле ния, действительную роль последних в их функционировании и
Винер Н. Кибернетика и общество. Пер. с англ. М., 1958. С. 45. Петрушенко Л.А. Принцип обратной связи. М., 1967. С. 143.
оазвитии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его ак тивность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, доходят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафик сированные в решениях управляющие воздействия. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обрат ных связей не позволяет определять рациональность и эффек тивность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и выраба тывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представ ляются и потребности, интересы и цели управляемых объектов.
Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятель ности субъекта государственного управления в целом, его под систем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерар хичность, многокомпонентность и многоэлементность государст ва как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъ ектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на ре шения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.
К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации и т.д. Эти связи особо значимы в государ стве, 'где существует разделение власти, федеративное устройст во, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности, забвение интересов других подсистем госу дарственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного уп равления в конгломерат частей, которые не понимают и не под держивают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены с объ ектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показы-
вают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объ ектными обратными связями субъектные обратные связи в со стоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.
5.3. Типичное и уникальное в государственном управлении
Системный характер государственного управления, объектив но связывающий все его компоненты и элементы в определен ную динамическую целостность, вполне резонно ставит вопрос о выделении в государственном управлении чего-то общего, рас пространенного, в какой-то мере универсального и одновремен но чего-то единичного, индивидуального, неповторимого. Исто рический анализ теоретических постулатов и практических дей ствий в области государственного управления, по крайней мере в течение XX века, позволяет утверждать, что у нас часто ото ждествлялись и отождествляются такие понятия, как единство, унификация (шаблонирование) и типичное. Считается, что чем больше будет унифицированных (однозначных, одинаковых) элементов, чем повсеместнее утверждается один и тот же шаб лон, тем, мол, надежнее единство системы государственного уп равления. Вот и навязываются "сверху" одинаковые для всех структуры, компетенции, штаты и прочее государственных орга нов, подгоняются под один какой-либо "ранг" управляемые объекты, унифицируется правовая регламентация способов реа лизации управленческих функций и осуществления управленчес кой деятельности. В государственном управлении общий взгляд, главным образом с вершины управленческой пирамиды, одно значный подход к огромному многообразию общественных явле ний и ситуаций распространен пока довольно широко.
Между тем все это нельзя ассоциировать с типичным в госу дарственном управлении. Типичное означает не унификацию, не шаблонирование, а выделение наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и "схватывает" в нем самое существенное. Типичное — это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных параметрах. Ти пичное не должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что
Qtio обусловливает некое начало, служащее основанием форми рования системных взаимосвязей.
В данном контексте важны два теоретических положения, раскрывающих суть методологии подхода к проблеме типичного. Прежде всего имеются в виду ограничения, объективно наклады ваемые на систему государственного управления. Их учет ориен тирует на то, что может быть типичным в государственном уп равлении. Такие ограничения создаются, во-первых, объемом и характером жизнедеятельности людей, которая приобретает об щественно значимый уровень, затрагивает интересы других людей и тем самым подлежит государственному управлению; во-вторых, стихийными механизмами, которые действуют в процес сах жизнедеятельности людей и находятся за пределами челове ческого познания и управления; в-третьих, все расширяющими ся самоуправленческими механизмами в деятельности управляе мых объектов, что свидетельствует о новых закономерностях в активности человеческого фактора; в-четвертых, управляющим воздействием на общественные процессы других субъектов уп равления; в-пятых, целесообразностью самой государственно-правовой организации и регулирования соответствующей жизне деятельности людей. Ограничения способствуют выделению из общетипичного именно того, что может быть типичным и в го сударственном управлении.
Второй важный момент, влияющий на количество, содержа ние и характер типичности элементов государственного управле ния, связан с иерархическим, пирамидальным строением субъекта государственного управления и соответственно неодинаковым отражением многообразия управляемых объектов на различных его уровнях и в разных звеньях. Ведь объективно необходимое многообразие взаимосвязей управляемых объектов, подлежащих государственному управлению, призван отражать субъект госу дарственного управления в целом, а вовсе не каждая его подсис тема, тем более — не каждый орган. Здесь должна действовать дифференциация, конкретизация и специализация государственно-управляющих воздействий.
Особое значение имеет уровень субъекта государственного управления, ибо по мере его повышения неизбежно идет суже ние, ограничение и обобщение многообразия охватываемых уп равлением взаимосвязей. Среди них отбираются наиболее важ ные, сущностные, играющие роль в обеспечении жизнедеятель ности определенных подсистем или всей системы государствен ного управления. Отсюда два вывода: а) многообразие управляе мых объектов отражается и охватывается в пределах субъекта го сударственного управления влиянием всех его компонентов;
101
б) иерархическое, пирамидальное строение субъекта государст венного управления обусловливает иерархическое, пирамидальное отражение многообразия управляемых объектов в структуре орга низации и деятельности этого субъекта.
По этой причине типичное вовсе не обязано охватывать все многообразие проявлений государственного управления, подго нять их под себя, втискивать в свои параметры. Как и, с другой стороны, не все то, что придумано в постановлениях и распоря жениях, инструкциях и приказах и выдается за типичное, на самом деле является таковым. Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправления типичное вообще становится из лишним и должно быть отброшено как наследие авторитарной бюрократии. Но при таком подходе смешиваются совершенно разные явления: свобода предполагает, конечно, безграничные возможности для творческого поиска, инициативы и самодея тельности, но в то же время необходимость действовать наиболее целесообразно и эффективно объективно сужает выбор и в какой-то мере самими целями и ожидаемыми результатами уже предполагает его. Ведь любой разумный человек обычно хочет не просто решить ту или иную задачу, достичь поставленной цели, но и осуществить это с максимальной пользой и мини мальными затратами (ресурсов, времени, собственных сил и т.д.). И тут ему поневоле приходится обращаться к типичному, к тем способам и методам, формам и средствам, с помощью кото рых уже решались либо решаются подобные задачи, тщательно изучать его и использовать применительно к своей ситуации. Право, нельзя же каждый раз изобретать колесо и не опираться на те знания и опыт, которые уже приобретены и стали достоя нием общественной практики. В мире изыскиваются все новые формы и методы организации и деятельности, которые основы ваются на развивающейся технологии, совершенных механизмах и их полноценном использовании. Вот это-то новое, интересное, конструктивное и перспективное следует не только замечать, обобщать, пропагандировать, но и превращать в типичное, в то, что надежно и широко применяется многими.
Можно привести следующие примеры такого типичного. Так, исследователи из США Т. Питере и Р. Уотермен, проанализиро вав организацию и деятельность нескольких десятков преуспева ющих компаний, обнаружили в них ряд типичных проявлений, которые выразили посредством следующих парадигм: 1) ориен тация на действие; 2) лицом к потребителю; 3) самостоятель ность и предприимчивость; 4) производительность — от челове ка; 5) связь с жизнью, ценностное руководство; 6) привержен-
1^2
ность своему делу; 7) простая форма, скромный штат управле ния; 8) свобода действий и жесткость одновременно. В этих па радигмах уловлено многое из того, что сегодня должно быть присуще множеству структур, действующих как в области ме неджмента, так и в сфере государственного управления. Поль ский автор С. Ковалевски полагает, что аппарат административ ного управления должен раскрываться по таким типовым на правлениям: построение аппарата — рабочее место служащего, структурные подразделения, диапазон и сфера руководства, связи между организационными единицами, вспомогательные и штатные службы; трудовые процессы и служебные отношения — функции руководителей, оценка действий подчиненных, способ формирования поручений, мотивация хорошей работы; служеб ный контроль, оценка, поощрения и взыскания, административ ный контроль; отношения с обществом — посетитель, его техни ческое обслуживание. Практически в каждой серьезной работе по управлению отчетливо просматриваются стремление авторов выделить в качестве типичного то, что благоприятствует дости жению управленческих целей и осуществлению управленческих функций.
В государственном управлении наряду и вместе с типичным важное место должно принадлежать уникальному, то есть еди ничному, самобытному, неповторимому. Это вызвано тем, что государственным органам нередко приходится действовать в так называемых "внештатных" обстоятельствах и ситуациях, когда нельзя ничем воспользоваться по принципу аналогии. А если го ворить о низовых органах иерархической структуры государст венного управления, то они почти все находятся в своеобразных природных, производственных, социальных и демографических условиях. Неповторимым является человеческий потенциал госу дарственных органов, определяющий своеобразное эвристичес кое начало в реализации их компетенции.
Уникальное связано также с известной свободой и творческим подходом в государственном управлении. Даже использование типичного не может идти по шаблону или осуществляться сугубо формально. Управление не есть конвейерная технология, в кото рой каждый в соответствии со своим местом в ней выполняет каждодневные рутинные, однообразные, механические опера ции. Типичное для того, чтобы "привиться", упрочиться и дать
См.: Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с англ. М., 1986.
См.: Ковалевски С. Научные основы административного управления. Пер. с польск. М., 1979.
положительные результаты, должно учитывать совокупность конкретных обстоятельств и особенности движущих сил. Иными словами, уже в нем содержится момент уникальности. Но в большинстве своем участники управленческих процессов сталки ваются с такой ситуацией, такими хитросплетениями судеб и же ланий людей, располагают такими условиями и ресурсами, кото рые при решении управленческих задач не дают возможности использовать готовые рецепты или прецеденты. Приходится самостоятельно, творчески, исходя из собственных знаний и ин туиции создавать свой прогноз развития, свои мыслительные модели, вырабатывать свои ответы, намечать цели и пути дейст вий и практически действовать. А поскольку жизнь непрерывно изменяется, развивается, переходит во все новые состояния, то и в управлении надо все время искать, что-то открывать, по-ново му осмысливать происходящее, двигаться вперед, создавать ори гинальное, говоря кратко, постоянно воспроизводить уникаль ное.
Надо сказать, что возможность и необходимость уникального выводят нас на управленческий эксперимент, а значит, и на разви тие управления. Стоит признать отсутствие уникального и суще ствование только типичного — как сразу же мы придем к кон серватизму, застою, окостенелости управления, созданию в его системе затхлой атмосферы. По сравнению с типичным, причем даже самым передовым, эффективным и, по этой причине, акту альным, все новое всегда является уникальным, оно возникает в единичном варианте и только постепенно отвоевывает себе "место под солнцем", доказывая шаг за шагом свою рациональ ность и превращаясь в типичное. Такова диалектика развития, перехода из одного качества в другое любого общественного яв ления.
История, к сожалению, дает обилие фактов того, что уни кальное плохо воспринималось системой государственного уп равления, особенно ее верхними уровнями. Многие начинания, рационализации, новые формы и методы, изобретения, ноу-хау в области государственного управления, которые рождались та лантом людей, так и остались в единичном или нескольких эк земплярах, в лучшем случае о них что-то сообщали средства массовой информации. Обычным было и сохраняется навязыва ние вовсе не типичного, а только того, что было угодно, прием лемо для того или иного "начальника" — большого и малого.
Необходимо кардинально изменить отношение к уникальному в мировоззрении и психологии управляющих и управляемых, в организационных и нормативных подсистемах управления, от крыть дорогу управленческому творчеству, юридически закрепить
104
право на управленческий эксперимент. Ведь если ситуация здесь останется прежней и уникальное будет само становиться на ноги, самостоятельно пробиваться "в люди", то вряд ли процессы по вышения рациональности и эффективности государственного уп равления пойдут быстро и успешно, поскольку несравнимы силы опытной и сплоченной бюрократии и одинокого и робкого уни кального. Более того, само уникальное может быть дискредитиро вано, извращено, использовано с противоположным эффектом.
Типичное и уникальное являются источниками качественного совершенствования государственного управления. Их сочетание создает внутренние импульсы его саморазвития. Это следует по мнить и использовать па практике.
5.4. Многообразие — условие устойчивости и динамизма системы государственного управления
В завершение раздела о государственном управлении как сис темном общественном явлении хотелось бы отметить, что госу дарство, с одной стороны, и по своим причинам, а общество, с другой, весьма заинтересованы в том, чтобы в любой момент вре мени и перед лицом любых, даже самых неожиданных проблем система государственного управления всегда была действенной, рациональной и эффективной. Весь вопрос заключается в том, как этого добиться, какие использовать средства и ресурсы.
Историческое наследие здесь у нас довольно однозначное, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвер гается негативной оценке советская авторитарная бюрократия, которая социалистическую идею свободы и равноправия трудя щихся превратила чуть ли не в свою противоположность. Но не лучшим было положение и в дореволюционный период. Приведу лишь несколько суждений, написанных в 1905 году человеком, наверное, лучше нас знавшим ситуацию в свое время: "При без мерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически со вершенно невозможно... В результате единственной действитель ной властью в стране является канцелярия... В довершение всего — это 50-летнее владычество бюрократии очень быстро про извело вредное воздействие на ее собственный персонал... В общем получилось то явление, что всевластный правящий класс бюрократии, по личным качествам, начал становиться гораздо ниже "управляемых'.
^Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 398 — 399. 105
"Ахиллесовой пятой" нашего государственного управления, независимо от его формационных особенностей, фактически всегда были единообразие, центризм, унифицированность, безответ ственность первых лиц, формализм, которые не давали ему ни ус тойчивости, ни динамики. Неустойчивость происходила (да и про исходит) потому, что при унифицированности элементов государ ственные органы "схватывают" адекватно только отдельные сто роны, моменты управляемой действительности, в то время как другие проявления просто втискиваются в искусственно создан ные для них структуры, формы и методы. Естественно, что все искусственное (шаблонированное) им мешает, они хотят из него вырваться, уйти, уклониться. Управление становится как бы чужим, враждебным управляемым объектам.
Для сохранения и навязывания искусственного государствен ным органам приходится постоянно бороться с отклонениями, преодолевать сопротивление "среды". В результате система госу дарственного управления погружается в состояние напряженнос ти, зыбкости, внутренней конфликтности. Но поскольку жизнь всегда сильнее любых догм и канонов и рано или поздно проры вает их сеть, то государственное управление подвергается таким "спазмам" и деформациям, которые вообще надолго выводят его из строя. Оно сотрясается революциями, реформами, а общество теряет управляемость.
Динамизм государственного управления утрачивается по той причине, что участниками управленческих процессов всегда явля ются люди и любая унификация их отношений ведет к закостене-нию, формализации и омертвлению жизни. Не срабатывают здесь даже периодические реформы, пусть самого радикального свойст ва, ибо и они часто охватывают лишь отдельный круг явлений, оставляя многие вне преобразований, и не продвигают, как пра вило, развитие, а лишь компенсируют его отсутствие и к тому же влекут за собой существенные и безвозвратные общественные из держки.
Выход существует, он найден многими странами, но в наших условиях требует совершенно нового мышления, фактически про рыва традиционных подходов. Речь идет не просто о реализации концепций (в мировой трактовке) разделения власти, федерализ ма, децентрализации, деконцентрации и других в государствен ном управлении. Имеется в виду признание системы государствен ного управления в качестве органической системы, составные части и элементы которой многообразны и способны к непрерывному само развитию.
Разумеется, что статусы государственных органов и государст венных должностей — это юридические установления, и в извест ной мере они должны быть стабильными, но реальное функцио нирование им задается людьми, теми, кто в этих органах служит и
'06
эти должности замещает. Поэтому ни один однотипный орган и ни одна однотипная должность не реализуются абсолютно одина ковым образом. Их человеческий потенциал предопределяет многообразие конкретных и дифференцированных способов, форм, методов, операций и процедур по созданию и реализации управляющих воздействий. Самое большее, к чему реально здесь можно стремиться, видимо, состоит в том, чтобы путем установ ления компетенции государственного органа, обязанностей и пол номочий по государственной должности ограничить произвол и добиться согласования управленческих решений и действий. Творчество же всегда будет оставаться за человеком.
Первая проблема, которая при этом возникает, заключается в том, каким образом и насколько система субъекта государственно го управления может охватывать и воспроизводить систему многообразных управляемых объектов. При ее рассмотрении не редко ссылаются на кибернетический закон У.Р. Эшби, согласно которому для обеспечения гомеостазиса динамической системы необходимо, чтобы многообразие управляющих параметров соот ветствовало многообразию составляющих управляемых объектов. Закон этот, в общем, верен для кибернетических систем, но при применении в государственном управлении он нуждается в по правках на способность управляемых объектов к самоорганиза ции и самоуправлению.
Значит, субъект государственного управления не должен бук вально повторять или воспроизводить в себе развивающееся многообразие общественной жизни. Вместе с тем, он не может и не реагировать на происходящее и оставаться как бы в стороне. Решение такой дилеммы видится в том, чтобы, с одной стороны, ограничить разумными и достаточными пределами вмешательство государственного управления в общественную жизнедеятельность людей, дав в последней простор ее естественным законам и фор мам, а с другой, сделать весьма многообразными и адаптацион ными сами управленческие процессы. Главное для субъекта госу дарственного управления и его отдельных компонентов — найти в управляемых объектах управляющие и контрольные параметры, а также "критические" (болевые) точки, воздействуя на которые можно сохранять или преобразовывать их состояние.
Вторая проблема заключается в придании субъекту государст венного управления такой конфигурации и таких свойств, которые бы, с одной стороны, позволяли совокупную мощность государст венного управления использовать наиболее рационально и эф фективно, а с другой, способствовали интеллектуальному усиле нию этой мощности при снижении удельного веса материальных затрат на нее. Первая часть данной проблемы требует умелого распределения целей и функций государственного управления по иерархической пирамиде государственных органов и государст-
107
венных должностей. Причем, распределения как по вертикали — принципы федерализма и самоуправления, так и по горизонта ли — принципы специализации и комплексности управления. Необходимо слаженное и скоординированное развитие самостоя тельности и ответственности человека, общественных самоуправ ленческих механизмов, общественного управления, менеджмента, местного самоуправления и государственного управления.
Логично, что многообразие форм и видов собственности, сво бодный рынок, международный обмен предполагают и предопре деляют многообразие организационных структур хозяйствова ния — ведения экономических и социальных процессов. Ими могут быть как крупные, диверсифицированные концерны, консо рциумы, ассоциации, научно-производственные и производствен ные объединения, агропромышленные комплексы и фирмы, так и одновременно, рядом с ними и даже в их структуре — средние и мелкие предприятия, вплоть до основанных на семейном труде. Все зависит от объемов и технологии деятельности, охватывающей стадии производства, распределения, обмена и потребления.
Вторая часть названной проблемы обусловливает актуальность создания системы по развитию человеческого потенциала государ ственного управления. Здесь необходим комплексный подход, предполагающий управленческую подготовку не только собствен но управленческих кадров либо государственных служащих для государственного управления, что у нас подразумевается традици онно, но и тех, кто находится в управляемых объектах, ориенти руется на управляющие воздействия и воспринимает их. Ведь если те, кто по разным основаниям и причинам включаются в уп равленческие процессы, не будут понимать значения и смысла го сударственного управления, не смогут разделять его идеологии и ценностей, проводимой им государственной политики, то трудно надеяться на то, что государство сможет реализовать объективно стоящие перед ним цели. Как это ни странно прозвучит для неко торых, но вся система образования, воспитания и информации в об ществе должна постоянно и неуклонно проводить линию на фор мирование управленческой культуры всех людей. Разумеется, не только управленческой культуры, но вообще культуры, всех ее видов, однако в том числе и управленческой.
В качестве примера приведу обзор известной всему миру "мяг кой" системы управления, сделанный ученым из США. Эта сис тема является зеркальным отражением глубоких исторических традиций в отношениях между людьми на всех уровнях, которые вплетены в ткань современного общества посредством семейных, школьных, корпоративных связей (школа — университет, универ ситет — компания, компания — поставщик, бизнес — правитель ство, промышленность — торговля, корпорация — банк, торговая ассоциация — правительственный департамент и т.д.). Эти связи
ins
составлены из многообразной и всеохватывающей мозаики лич ных отношений, коллективной работы, совместной учебы, одина кового социального происхождения.яВ японской культуре инфор мация, ценностные установки, традиции, навыки становятся ин струментами выработки и достижения общих целей . Вот пони мание связанности управления с обществом, а общества с управ лением.
Третью, в известной мере обобщающую, проблему можно сформулировать в виде набора правил, которые должны быть раз работаны и реально использоваться для обеспечения многообра зия и целостности системы государственного управления. Не пре тендуя на исчерпывающий перечень, хотелось бы предложить следующие правила дифференциации и согласования различных элементов государственного управления, способные придать ус тойчивость и динамизм соответствующей системе. При формировании "древа" целей:
четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном управлении;
правильное определение обеспечивающих целей (целей-средств), достижение которых способствует главной цели;
прогностический учет производных или побочных целей, ко торые могут возникнуть при реализации главной и обеспечиваю щей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сто рону.
При построении функциональной структуры: предоставление подсистеме государственных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по на правленности, предмету, содержанию и формам осуществления;
сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, кон центрированного объема управленческих функций, позволяюще го самостоятельно реализовать комплексные управленческие за дачи;
обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и комбинирова нии отдельных из них соответствовали месту, роли и целям под системы управления;
"наполнение" управленческих функций адекватными их со держанию и объему организационными, юридическими, инфор мационными и иными ресурсами. При создании организационной структуры: распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, кол-
^См.: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М., 1988. С. 71.
лективное осуществление управленческих функций и полномо чий подсистемы управления органично сочеталось с индивиду альным и ответственным ведением конкретной управленческой работы;
установление отчетливо видимых субординационных взаимо связей, вычленяющих руководящие центры, оперативно испол нительские процессы, обслуживающие действия, линии подчине ния и контроля;
обязательное формирование координационных, горизонталь ных взаимосвязей между одно- и разновидовыми элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоя тельного согласования своих действий;
непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и само управляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие;
согласованное "расположение" человеческого субстрата орга низационной структуры и технических средств управления, веду щее к повышению продуктивности управленческих усилий. При организации управленческой деятельности: обеспечение совпадения социальной роли элементов государ ственного управления и возможностей людей, призванных его ре ализовывать;
использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления;
последовательная ориентация при работе с элементами госу дарственного управления на их информационное, психологичес кое и педагогическое восприятие всеми участниками управлен ческих процессов.
Системное освоение даже названных правил может способст вовать развитию многообразия государственного управления и придания ему необходимых устойчивости и динамики. А в целом решение этой проблемы требует знания того, что будет предложе но в следующих разделах и темах.