Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Міністерство освіти і науки України
Доклад
Принципи розробки та оцінки державної політики України
2006
Аналіз та механізми впровадження державної політики в Україні
Насамперед дамо визначення державної політики. Державна політика —це відносно стабільна, організована та цілеспрямована діяльність державної влади стосовно певної проблеми, яка здійснюється ним безпосередньо чи опосередковано і впливає на життя суспільства. Можна сказати, що державна політика —це такі дії органів державної влади з вирішення проблем, які найоптимальніше сприяють реалізації інтересів суспільства.
Питання державної політики необхідно досліджувати як структурований процес у його системному та діалектичному зв'язку з процесами здійснення державної влади, політичного керівництва та державного управління.
Аналіз державної політики —це комплекс процедур, що стосуються вироблення рекомендацій органам влади про найкращий серед можливих курс дій —державну політику в цілому та її окремі складові частини, а також питань оцінювання, моніторингу результатів і наслідків виконання державних рішень з метою покращення показників суспільного розвитку.
Аналіз державної політики —це порада щодо державних рішень (дій), орієнтована на клієнта й базована на суспільних цінностях. Він також полягає в необхідності пошуку та впровадження нових технологій вироблення державно-політичних рішень, а також рішенні стратегічних завдань державотворення. Актуальність впровадження аналізу державної політики у сферу урядової діяльності визначається також і завданнями побудови громадянського суспільства в Україні.
Аналізуючи проблеми функціонування та здійснення державної влади, по суті, можна виділити два основні напрями цього процесу: а) реалізація щоденної політико-правової практики, пов'язаної з діяльністю всіх без винятку органів державної влади та всіх державних службовців; б) прийняття політичних рішень, спрямованих на визначення стратегічних державотворчих і правотворчих орієнтирів, розроблення програм політико-правового та соціально-економічного розвитку тощо.
Як правило, з першим напрямом діяльності органів державної влади асоціюються такі риси, як професіоналізм та компетентність. Тобто як базові розглядаються вимоги швидкості, повноти та ефективності реалізації тих чи інших рішень. На відміну від цього, другий напрям діяльності органів державної влади, який можна умовно окреслити поняттям «суто політичної діяльності», передбачає відповідальність не за реалізацію рішень, а за самі рішення як такі.
Уперше знання про аналіз державної політики як прикладну суспільну науку і сферу професійної діяльності в зарубіжних країнах починає поширюватися в Україні у другій половині 90-хрр. Системного характеру процес аналізу державної політики в Україні набував з 1998 р., коли центральною ланкою у процесі сучасного українською державотворення було визнано проведення широкомасштабної адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи окремо наголошувала на таких принципах побудови системи державного управління як прозорість, науковість, ефективність. Зміни парадигми державного управління, у свою чергу, вимагали залучення нових теоретичних знань та методів їх практичного застосування. Аналіз державної політики відіграватиме таку роль найефективніше, оскільки його методи базуються на гнучкому поєднанні інструментальних можливостей різних наук, а концептом вироблення рішення є узгодження інтересів різних груп гравців за пріоритетом суспільних цінностей та загального блага.
Центром роботи з упровадження методів аналізу державної політики в теорію та практику державного управління є Українська (тепер —Національна) Академія державного управління при Президентові України, де у 1998 р. під керівництвом професора Б.Кравченка було створено Центр досліджень адміністративної реформи.
Зараз в Україні завершився другий етап розвитку студій з аналізу державної політики, який характеризується переходом від ознайомлення із закордонним досвідом здійснення аналізу політики та популяризації його основних засад в українському науковому, політичному та адміністративному середовищі, до перших спроб системно впливати на вироблення державної політики.
Необхідність розвитку досліджень з аналізу державної політики зумовлена цілим комплексом причин. Перш за все, це завдання з подальшого розвитку державного управління, вироблення та здійснення стратегічних про грам державотворення. Упродовж останніх років відчутно зростає практична погреба в поширенні практичних знань стосовно вироблення ефективної державної політики.
Останніми роками Кабінетом Міністрів України було проведено кілька проектів, підготовлена ціла низка документів, метою яких є посилення аналітичної, прогностичної спроможності уряду. Зростає необхідність у розвитку такої сфери прикладних досліджень для місцевих органів виконавчої влади та самоврядування. Питання аналізу потреб розвитку територіальних громад, визначення резонансних проблем та обрання найефективнішого шляху їх розв'язання, підготовка програм зі стратегічного планування окремих міст і регіонів усе більше привертають увагу місцевих урядовців та політиків. У контексті інституційних перетворень, що відбуваються в Україні, реалізація завдань формування пової парадигми державної влади та управління, адміністративної культури вимагає поступової зміни світоглядних орієнтацій управлінської еліти. Необхідність набуття сучасних знань та навичок щодо вироблення та впровадження ефективної політики усвідомлюється сьогодні також й І йми представниками бізнесу, які прагнуть цивілізованого розвитку відносин між державою і підприємцями.
Курс України на інтеграцію в Європейський Союз поставив на порядок денний питання щодо більш активної участі громадських організацій та політичних партій у виробленні державної політики, надання цьому процесові характеру рівноправного, відкритого і прозорого діалогу громадськості і влади. Зокрема, на це спрямовано проект постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадян у процесі формування та реалізації державної політики центральними та місцевими органами виконавчої влади».
Усе це можна розцінювати як сприятливі передумови для створення нового напряму в урядовій діяльності, формування аналітичного сегменту на ринку державних послуг, розвитку конкуренції у виробленні пропозицій ефективної політики тощо. Розуміння важливості процедур вироблення урядових рішень та оцінки їх ефективності починають посідати не менш важливе місце в громадській свідомості, ніж показники вартості життя або прожиткового мінімуму. В умовах стратифікації українського; суспільства важливого значення набуває питання узгодження позицій різних груп інтересів щодо вироблення державної політики. Таким чином, попри всі політичні проблеми останніх років, процес трансформаційних змін в Україні триває і набуває незворотного характеру.
Проте розвиток будь-якого нового явища не може відбуватися безпроблемно. Що стосується аналізу державної політики, то існує цілий комплекс наявних та прихованих перешкод, які мають як об'єктивне, так і суб’єктивне походження.
Насамперед, це —застосування понятійно-категоріального апарату з аналізу політики у вітчизняному науковому та адміністративному середовищі. Темі адекватного перекладу та вживання термінів і понять з аналізу державної політики присвячено цілий ряд публікацій українських дослідників. У них наголошується на необхідності провести детальні наукові розвідки, на підставі яких виробити спільну термінологічну політику і запропонувати її до широкого обговорення наукового загалу. Зволікання у вирішенні цього питання може призвести до термінологічної плутанини, що ускладнить і до того непростий шлях розвитку аналізу державної політики в Україні.
Однак це лише один бік проблеми. Головна ж перешкода полягає в різниці підходів до принципів та процедур вироблення державної політики в Україні й у західних країнах, що, у свою чергу, відображається у проблемі термінології. Виправлення такого становища можливо лише в контексті здійснення адміністративної реформи, наближення України до світових стандартів вироблення та впровадження політики.
До числа перешкод необхідно також віднести недостатню кількість неурядових аналітичних центрів, громадських організацій, які залучені до вироблення державної політики. Невизначеність їх організаційно-правового статусу, нерозвиненість корпоративних зв'язків, обмеженість ресурсів перешкоджають активному залученню потенціалу «третього сектора» до процесів державотворення.
Підсумовуючи, можна зазначити, що процес розвитку аналізу державної політики в Україні відбувається високими темпами. Після ознайомлення наукового та адміністративного середовища з основами аналізу політики, що було характерно для першого етапу цього процесу, поступово висуваються завдання практичного впровадження методів аналізу політики в урядову діяльність. Головним змістом наступних кроків мають стати утвердження аналізу державної політики як навчальної дисципліни у вищих навчальних закладах, де готуються магістри державного управління та державної служби, організаційно-правове забезпечення упровадження методів аналізу політики як елементу управлінських процедур, підсилення інституційної спроможності неурядових організацій у формуванні, реалізації та оцінці державної політики.
Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз та наближення до європейських стандартів
Європейські стандарти проголошені нормою соціального життя, економіки і політики в Україні. Європейський вибір нашої держави —це рух до реальної демократії, інформаційного громадянського суспільства, соціально-орієнтованого ринкового господарства, що базується на засадах верховенства права й забезпеченні прав та свобод людини і громадськості.
Кінцева мета євро-інтеграційного курсу —набуття повноправного членства у ЄС —вимагає глибоких внутрішніх трансформаційних процесів на користь європейських цінностей, реформування інституційної системи нашої держави в інститути європейського зразка, утвердження європейських стандартів соціально-економічного та політичного розвитку відповідного рівня та якості життя населення. Реалізація таких перетворень вимагає спільних зусиль українських політиків, керівників держави та самого суспільства. Це не в останню чергу стосується державного управління.
Передусім дамо визначення державного управління. Це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер. Воно полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічної, соціально-культурної і адміністративно-політичної сфері шляхом застосування державно-владних повноважень. Державному управлінні властиві всі ознаки виконавчої влади, яка і є відображенням поділу державної влади на окремі гілки. Воно спрямоване на виконання законів та ін. нормативно-правових актів; пов'язане з використанням методів нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер, передбачає можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими особами виконавчої влади.
Термін «державне управління» змістом дещо ширший за поняття «виконавча влада». Зміст першого охоплює сукупність елементів, що становлять систему державного управління: суб'єкти управління, головним чином органи виконавчої влади, об'єкти управління —сфери та галузі суспільного життя, на які спрямовано організуючий вплив держави; власне процес управлінського впливу, тобто управлінська діяльність як вид суспільних відносин, де реалізуються різноманітні зв'язки і взаємодії між суб'єктами та об'єктами управління. Домінуючим у правовому регулюванні державного управління є адміністративне право, яке закріплює організацію, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади, механізм функціонування державної служби, форми взаємовідносин цих органів з громадянами та іншими суб'єктами адміністративного права, засоби забезпечення законності у державному управлінні тощо.
Щодо державно-управлінського аспекту загального питання європейської інтеграції України, то можна виділити наступні проблеми, такі, як відсутність наскрізної системи управління процесом європейської інтеграції; не достатня кількість спеціально підготовлених кадрів для роботи в підрозділах, відповідальних за питання європейської інтеграції; відсутність спеціальної „орієнтаційної” програми для всієї державної служби.
Одним з важливих елементів інтеграції України до Європейського Союзу (ЄС) є приведення у відповідність законодавства України до стандартів права ЄС. Така адаптація законодавства є результатом співпраці України та Європейського Союзу у багатьох сферах суспільного життя.
Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу полягає у поетапному прийнятті та впровадженні нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.
„План дій Україна-Європейський Союз”, розроблений Кабміном України, встановлює такі заходи щодо розвитку державного управління, які потребує інтеграція країни до ЄС:
„1. Посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенства права:
2. Подальше проведення судової та правової реформ для забезпечення незалежності судової влади та зміцнення її адміністративної дієздатності, а також забезпечення неупередженості та ефективності прокуратури:
виконувати відповідні заходи, передбачені Планом дій ЄС щодо України у сфері юстиції та внутрішніх справ та реалізацію його Плану-графіку.
. Забезпечення ефективності боротьби з корупцією.
Кілька слів про державну службу України. Я би виділив три проблемних сфери щодо її розвитку в умовах наближення України до ЄС: 1) правове регулювання; 2) інституційна спроможність; 3) система управління.
) Найперша і основна проблема —це проблема врегулювання правового статусу інституту державної служби. До цього часу чітко не визначено коло осіб, що підпадають під дію Закону "Про державну службу" (допоміжний персонал); деякі положення цього Закону фактично поширюються на осіб, що згідно нього ж не є державними службовцями (науковці, журналісти); державні службовці деяких державних органів лише частково підпадають під дію Закону (податківці, державні службовці правоохоронних органів); існує недосконала система категорій, вона фактично дублює систему рангів державних службовців, відсутні критерії віднесення державних службовців до тієї чи іншої категорії.
В системі державного управління немає чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій. Це спричиняє низку проблем: плинність кадрів та залежність від політичних змін; упередженість та політична заангажованість державних службовців; непослідовність та непередбачуваність у прийнятті адміністративних рішень; завантаженість політиків дрібними адміністративними питаннями.
До проблем правового регулювання відноситься і відсутність чіткого законодавчого регулювання адміністративних процедур та професійної етики державних службовців —адміністративні процедури регулюються на рівні окремих органів державної влади, що створює значні труднощі для фізичних та юридичних осіб; не існує єдиної і обов'язкової для всіх державних службовців "адміністративної конституції". Крім того, існує великий ризик дій державних службовців "на власний розсуд", що стимулює корупцію. Невизначений порядок накладання стягнень на державних службовців та їх досудового оскарження (апеляційні комісії). Дотримання державними службовцями фактично не є обов'язковим, а не дотримання не тягне за собою санкцій.
. Друга не менш важлива проблема —низька інституційна спроможність державної служби. Якість підготовки кадрів та підвищення їх кваліфікації залишається низькою. Особливої уваги заслуговує зміст навчання державних службовців як менеджерів процесу вироблення політики та менеджерів з управління програмами та проектами. Поки що відчувається брак вмінь до аналізу політики, організації комунікацій, управління змінами —вмінь, без яких сучасна державна служба не може ефективно працювати. Відсутня система безперервного навчання, які могли б суттєво допомогти у вирішенні цієї проблеми.
Інша проблема —відсутність чітких внутрішніх стандартів та процедур роботи. Часто спостерігається невідповідність структур органів влади тим функціям, що вини виконують.
. Третя глобальна проблема —проблема низької ефективності системи управління інститутом державної служби.
Щодо системи оплати праці державних службовців: низька частка посадового окладу в зарплаті спричиняє непрозорість в оплаті праці та залежність від суб'єктивного фактора; значні міжвідомчі та територіальні розбіжності в рівні оплати праці стимулюють плинність кадрів в окремих органах та регіонах та дисбаланс високопрофесійних кадрів; чинна система нарахувань за вислугу років перешкоджає залученню молоді і стимулює до роботи на державній службі людей перед пенсійного віку; система оплати праці не прив'язана до результатів роботи.
Методи визначення ефективності державної політики, оцінка її результатів, взаємовідносини гілок влади
Формування ефективної державної політики —це проблема, яка не минає жодну державу, і яку час від часу змушені вирішувати усі країни світу. Україна також не стала винятком у цьому питанні —з моменту проголошення державної незалежності цей процес перебуває у епіцентрі політичної уваги і політиків, і всього українського суспільства.
Оцінювання ефективності та результатів політики/політичної програми є емпіричне дослідження, у якому широко використовуються методи соціальних наук, проведене з метою підвищення загальної якості політики в будь-якої галузі, результати якого дозволяють коректувати реалізовану політичну програму, пророкувати і впливати на її результати.
Більшість досліджень в області державної політики були довгий час структуровані за допомогою секвенціонального підходу, що пропонував розглядати політику чи політичну програму як послідовність дій, що одночасно листуються з описом реальності і створенням ідеального типу політико-управлінської дії. У рамках т.н. „стадіального підходу” традиційно виділяють п’ять чи шість послідовних кроків, що дозволяють простежити розвиток політики через призму певної кількості етапів:
Розвиток технократичної традиції в державному управлінні привів до поступового витіснення політичного циклу циклом управлінським, у рамках якого акцент робиться на управління за результатами, агенсификацию та процедури само оцінювання, а сам цикл складається усього х трьох етапів-стадій: 1) постановка цілей; 2) імплементація політики/програм; 3) оцінювання.
Важливим методом оцінювання ефективності державної політики виступає опитування громадської думки, в якому відповіді респондентів є даними про самих респондентів, а не про шляхи вирішення проблеми (правдивість чи правильність громадської думки щодо проблеми не має значення для самого опитування).
Загалом опитування щодо напрямку політики виявляється у двох аспектах —загальній підтримці та задоволенні замовників.
Правильне розуміння результатів здійснення політики часто пов'язане з усвідомленням і оцінюванням процесу (наприклад, учасники політики досягай значних індивідуальних успіхів (різні групи, різна кваліфікація тощо), а політика загалом має досить скромні результати). Досить часто відповідь на питання чи проблему пов'язана з процесом, а не результатом. Тому систематичне дослідження й оцінювання процесів є важливою складовою оцінювання.
Загалом можна виділити три аспекти оцінювання процесів політики:
) ключові питання безпосередньо пов'язані з процесами політики тоді, коли учасники політики намагаються дізнатися про її реалії;
) ключові питання пов'язані з результатами політики, де основним є виявлення впливів на ці результати;
) взаємозв'язок результатів оцінювання з конкретними елементами процесів, що відбуваються в межах політики (особливі риси політики, пов'язані зі значним чи незначним її успіхом).
Оцінювання результатів (кінцевий матеріал напряму політики), наслідків (заздалегідь передбачених фахівцями) і ефектів (прямих, побічних, небажаних тощо) буде неповним без акцентування на такій дефініції, як впливи. Здебільшого їх ототожнюють з результатами, але досить часто застосовують для визначення довготривалих результатів чи у більш широкій сфері. Головне, на чому наголошується при оцінюванні, —політика чи програма змінює становище або ситуацію на краще, а отже, справляє відповідний вплив. Відповідна оцінка результатів і є вирішальним чинником у визначенні того, чи досягла політика мети. Крім того, значення впливів полягає у безпосередньому наслідку програми чи політики, з урахуванням того, що б сталося за її відсутності. На практиці це означає переконання в еквівалентності оцінювальних показників.
Загалом виділяють дві групи результатів оцінювання політики:
) технічний —кількісні результати, пов'язані з виробництвом товарів чи послуг. Оцінюється результативність —економічна ефективність успішного виконання програми;
) політична ефективність —політичні результати, наслідки державного втручання в певну політику. Важко оцінити через наявність непрямих впливів.
За допомогою оцінювання результатів можна розділити причини і наслідки (впливи) вирішення проблеми. Переважна більшість методик для виконання цього завдання побудовані на статистичних методах та намаганні взяти під контроль (чи нейтралізувати) сторонні причинно-наслідкові змінні величини. Оптимальним методом вважається метод метааналізу.
Що стосується ефективності й результативності політики, то ці поняття слід розрізняти. Так, діяльність державних службовців треба розглядати за такими підходами: економія (оцінка економічності, розумності, правильності використання державних фондів за даного рівня ефективності. Їі стандартом є мінімізація ціни); ефективність (ефективність використання ресурсів або відношення якості й кількості наданих товарів і послуг стосовно дій та витрат на їх створення для досягнення результатів. Стандартом ефективності е кращий досвід); результативність (ступінь відповідності досягнутих результатів і наслідків, що спостерігаються, поставленій меті; погодження засобів, що використовувалися, і досягнутих результатів із поставленою метою; оцінка зумовленості досягнутих результатів обраною політикою).
Щодо європейських принципів ефективності як управлінського вміння у підтриманні найкращого співвідношення між задіяними ресурсами та отриманими здобутками результативність покликана забезпечити успішне вирішення суспільних проблем та досягнення цілей. Загалом політика, яка досягає своєї мети, називається результативною. Але якщо це коштує занадто дорого, то її називають неефективною. Для оцінювання результативності й ефективності переважно застосовуються два методи: аналіз вигід-витрат та аналіз витрат і результативності, або аналіз ефективності. Обидва методи зосереджують увагу на питаннях кращого (альтернативного) використання обмежених ресурсів.
Потрібно зауважити, що аналіз результативності не дає остаточних висновків щодо відносних вигід, а залишає це на розсуд особам, які приймають рішення, тому використання його в оцінюванні державної політики є обмежено дієздатним через неспроможність показати альтернативні шляхи адекватного використання коштів для суспільства.
Незважаючи на недоліки методів оцінювання, державна політика в суспільстві продовжує оцінюватися і докладно обговорюватися. Передусім це пов'язано з тим, що політичний процес ні за яких умов не може відповідати раціональній моделі, а лише репрезентує вибір між конкурентними пропозиціями в умовах обмежених ресурсів. Окрім того, раціональність робить кілька важливих внесків (навіть не змінюючи політику) у політичний процес.
Методи оцінювання політики є, на відміну від нейтральності та об'єктивності, переважно механічними, оскільки всі ці методи намагаються поліпшити усвідомлення і визначення проблеми та розроблення альтернатив політики. Складовими такого процесу, або, як зазначає Л. Пал, „доброго мислення”, є розсудлива оцінка, інтуїція та здоровий глузд, результатом чого є свіжі проникливі творчі ідеї.
Огляд методів оцінювання впровадження політики підтверджує досить важливий висновок Л. Пала щодо аналізу державної політики: важко дізнатися, чи політика вносить зміну в те, що могло б статися і без державного втручання.
Система влади, що склалася в Україні, відрізняється надмірною централізацією, закритістю від суспільства і високим рівнем корупції. Найбільше проблем в минулій моделі поставало через брак чіткого розмежування повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів у формуванні та реалізації державної політики. Зокрема, це проявлялося в інерційній практиці видання нормативних актів Президента з економічних питань, призначенні заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також у неконституційному впливові глави держави та його апарату на органи виконавчої влади через механізм “доручень”.
Наявність двох “центрів” вироблення державної політики –Кабінету Міністрів та Президента з координаційними і допоміжними органами при ньому –привело до переобтяженості Кабінету Міністрів адміністративними питаннями, що, в свою чергу, зумовило недостатній рівень стратегічного планування в його діяльності. До того ж, уряд мав дуже обмежений вплив на деякі центральні органи виконавчої влади, низький рівень горизонтальної координації між міністерствами, що приводило до надвисокої централізації виконавчої влади. Тут варто вказати, що в Україні функціонує необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади, що часто приводить до створення власної адміністративної вертикалі у більшості з цих органів.
Поруч з цим, місцеве самоврядування животіло під тиском центральних органів влади. Не додавав ефективності і нераціональний адміністративно-територіальний устрій.
На загал, нашу систему характеризує презумпція правоти чиновника, пріоритет відомчих інтересів, формалізм та бюрократія, звідси –неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеми доступу до неї. У нас досі неефективний адміністративний та судовий захист від рішень, дій та бездіяльності публічної влади.
Але ці проблеми можна і, на мою думку, треба було вирішувати в правовому полі Конституції 1996 року, оскільки більшість із них породжені неконституційною практикою врядування Л.Кучми, який узурпував позаконституційним шляхом надто багато повноважень, так би мовити, “явочним порядком”. Деякі з цих проблем можна було вирішувати у відповідності до старої Конституції прийняттям відповідних законів –нової редакції Закону про Президента України, Закону про Кабінет міністрів України, законів про міністерство України, про адміністративно-територіальний устрій тощо.
Система розподілу гілок влади в Україні безпосередньо після впровадження інституту президентства являла собою своєрідну комбінацію, у якій жодна з гілок не мала чітко визначеного офіційного статусу, адміністративної структури чи чіткого уявлення щодо механізму (послідовності дій) створення ефективної системи правління. Парламент, наділений вищими законодавчими повноваженнями і значною владою над урядом, був доповнений президентом, обраним у результаті прямих виборів, якому надавалися значні права щодо визначення структури уряду, а також відводилась значна роль у законотворчості.
Головними факторами, що обумовлюють взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади, а також ступінь їх протиріч, є конституційні норми, що визначають життєздатність президента і парламенту: чим значніше різниця в ступені життєздатності гілок влади (здатність однієї гілки влади викликати усунення іншої без прискорення власного падіння), тим вище імовірність міжусобних сутичок.
17