Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
И.О.Краснова
Земельное право
ЭЛЕМЕНТАРНЫЙ КУРС
Второе издание, переработанное и дополненное
ЮРИСТЪ
Москва 2003
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
ПРЕДИСЛОВИЕ
ВВС РФ
БНА
ВВС (РСФСР, РФ)
ГК
ЗК КоАП
САПП РФ
СЗ РФ
СП (СССР, РСФСР)
УК УПК
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
Бюллетень нормативных актов федераль ных органов исполнительной власти Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, Ве домости Съезда народных депутатов Рос сийской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федера ции
Земельный кодекс Российской Федерации Кодекс Российской Федерации об админи стративных правонарушениях Собрание актов Президента и Правитель ства Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации
Собрание постановлений Правительства (СССР, РСФСР)
Уголовный кодекс Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс Россий ской Федерации
Земельные отношения в жизни современного российского общест ва занимают особо заметное место. За короткий срок благодаря земельной реформе миллионы граждан стали собственниками зе мельных участков, иногда не до конца ощутив все юридические последствия такой метаморфозы. Осторожными, но уверенными шагами идет формирование рынка земли. Некогда неискушен ные в рыночных отношениях граждане набирают опыт в совер шении сложных по юридической технике и бюрократическим процедурам земельно-правовых сделок. Настоящие революци онные события происходят в земельном законодательстве. Именно земельное законодательство в начале 90-х гг. стало первым объектом реформирования в системе других отраслей природоресурсного законодательства. Его дальнейшее развитие продолжает оставаться предметом особого внимания законода телей и поныне. Если в Советском Союзе, превосходившем по территории Россию примерно в два раза, земельные отношения регулировались единственным общесоюзным законом — Осно вами земельного законодательства Союза ССР и союзных рес публик, то сегодня только федеральных законов, посвященных исключительно землям, уже принято порядка пяти, не считая множества иных, частично регулирующих земельные отношения. В системе государственных органов исполнительной власти по явился мощный блок ведомств, которым переданы полномочия по управлению земельными отношениями. Их работа протекает в сложных условиях ставших регулярными административных пре образований.
Не менее сложно развиваются события и в правовой науке. Идут жаркие научные споры относительно места земельного права в отечественной правовой системе. В некогда едином кол лективе экологов выделились специалисты по земельному праву, настаивающие на признании особо значимого и потому самостоя тельного места возродившейся в новом качестве отрасли. Перед современной наукой стоит еще немало дискуссионных проблем, связанных с вопросами определения сферы правового регулиро вания земельного права, развития правовых механизмов наиболее эффективной государственной земельной политики, выбора под-
10
Предисловие
ходов и решений относительно дальнейших путей формирования • земельного законодательства.
Перемены в земельном законодательстве, теории и практике земельного права не прошли незаметно для системы высшего юридического образования. Учитывая потребность в формиро вании специальных знаний в данной области, в программу обучения юридических высших учебных заведений с начала 90-х гг. включен обязательный курс «Земельное право». В про цессе изучения курса студентам надлежит приобрести широкие знания о земельном законодательстве, теоретических взглядах ученых, научиться анализировать нормативные правовые акты, находить в них достоинства и недостатки, подготовиться к ра боте в государственных органах власти, получить практические навыки решения земельных вопросов и защиты земельных прав граждан и организаций.
Настоящий учебник подготовлен с учетом этих задач. Струк турно учебный материал распределен по главам, отражающим все основные вопросы правового регулирования земельных отноше ний. В первых главах освещены основные вопросы теории зе мельного права, включая определение понятия данной отрасли, соотношения земельного права с другими отраслями права, по нятия земельных правоотношений, источников земельного права. В последующих главах изложен материал по институтам земельного права — права собственности, права землепользова ния, права государственного управления, правовой охраны земель и юридической ответственности за земельные правонарушения. В отдельных главах раскрывается правовой режим каждой кате гории земель.
Учитывая, что учебник подготовлен по рубрике издательской деятельности «Элементарный курс», вопросы курса изложены максимально компактно, лаконично, порой без деталей и подроб ностей. Учебник служит необходимым фундаментом, позволяю щим выйти на базовые позиции в изучении земельного права. В нем даны основные ориентиры и характеристика принципиаль ных положений земельного законодательства. На основе материа ла учебника заинтересованный студент и читатель смогут, само стоятельно работая с нормативными и научными источниками, расширить свои познания в земельном праве и развить необходи мые практические навыки.
Автор выражает глубокую признательность своим учителям, которые щедро дарили свои знания, открыв двери в интересный и полный неизведанного мир права.
Глава 1
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
§ 1. Значение и состояние земель
Земля — один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей — веде ния сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим природным объектам (не драм, лесам и т.д.).
В современный период в условиях научно-технического про гресса земля не потеряла ни одного из своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса.
Одновременно в современных условиях возникли опасения от носительно сохранения устойчивой способности земель отвечать общественным потребностям. Существует предположение, что в дальнейшем общество не только не утратит потребности в исполь зовании земель, но и в своем развитии создаст угрозу возникно вения дефицита земельных ресурсов.
Основными возможными причинами кризиса являются: рост народонаселения в условиях ограниченного пространства, вызывающий постоянное сокращение площади земель на душу населения;
урбанизация и связанные с этим количественное увеличение и качественное усложнение человеческих потребностей;
рост производительных сил, приводящий к усилению нагрузки на земельные ресурсы, их деградации и сокращению полезных площадей.
Существует ли опасность возникновения дефицита земель для
России?
12
Глава 1. Земельное право в системе российского права
§ 1. Значение и состояние земель
13
По площади земель Россия выступает явным лидером, обладая самым обширным в мире земельным фондом в 1709,8 млн га1. Земли используются для разнообразных целей. Более половины всех земель приходится на лесные площади, которые составляют 1046,3 млн га, или 62% земель РФ, и лишь 8,9%, или 190,3 млн гг. используется под пашню. Такая разница объясняется главныи, образом природно-климатическими условиями страны, ее геогра фическим положением. В силу этих же причин неравномерно осва иваются земли. Основная нагрузка приходится на земли европей ской части России, где сконцентрировано промышленное произ водство, развивается сельское хозяйство и наиболее интенсивно расселяются люди.
Население России сегодня составляет примерно 144,8 млн чело век2. С момента распада СССР характерным для демографических процессов страны стало явление депопуляции. По сравнению с 1991 г. население сократилось более чем на 5 млн человек, и сниже ние численности продолжается. По данным ООН, если нынешняя тенденция сохранится, то население России уменьшится в ближай шие 50 лет на 20—30 млн человек. Ослабит ли это проблему дефи цита земель? Обратимся к дополнительным цифрам.
Примерно 58% территории страны, или 10 млн кв. км, находится в зоне вечной мерзлоты, где землепользование значительно за труднено или связано с существенными затратами. Громадная территория России не всегда выглядит как показатель богатого потенциала. По своей конфигурации она вытянута длинной поло сой, что значительно снижает рентабельность экономического раз вития и землепользования. В России имеются прекрасные почвы, главным образом на юго-западе, но после распада СССР их оста лось мало'. Основная же часть наших земель расположена в райо нах рискованного земледелия3.
1 См.: Государственный национальный доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации, 1999 год». М., 2000. С. 7.
2 См.: Госкомстат России. Россия в цифрах. 2001. С. 68.
3 Существует теория, согласно которой земельный и экономический потенциа лы страны оцениваются не по абсолютной, а по эффективной территории. Под эффективной территорией понимается та часть, которая лежит вне экстремальных пространств, к которым относятся районы со средней температурой воздуха -2°, расположенные выше 2000 м над уровнем моря. По мнению академика Н.Н. Мои сеева, по этим критериям «Россия перестает казаться евразийским гигантом... Россия по размеру эффективной территории стоит всего лишь на пятом месте (на первом месте Бразилия), она в полтора раза меньше США и всего лишь в два раза больше Казахстана» (см.: Моисеев Н.Н. Агония России: есть ли у нее будущее. Попытка системного анализа проблемы выбора // Зеленый мир. 1996. № 12).
Доз общего числа населения России почти 106 млн человек проживает в городах. В результате возросшей миграции людей астет разрыв в плотности населения сельской и городской мест ностей. Для первой характерными становятся упадок обществен ной и экономической жизни, связанные с этим потери сельскохо зяйственных угодий, которые не используются, зарастают сорня ками теряют плодородие. В городах и особенно крупных центрах, наоборот, ощущается нехватка пространственного базиса, которая восполняется за счет расширения городов, поглощения сельской местности городскими застройками. Известная в мире проблема неконтролируемого «расползания» городов, приводящая к уничто жению земель, пригодных для сельскохозяйственного и иных видов пользования, становится актуальной и в России.
Полезные площади земель России сокращаются и под воздей ствием процессов их деградации. В целом динамика качественного состояния земель характеризуется усилением эрозийных процес сов, снижением количества питательных веществ, сокращением запасов гумуса, засолением почв.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в России, как и во всем мире, земли служат неизменным источником удовлетво рения жизненно важных потребностей. С развитием общества земля не только не потеряет своей значимости, но и будет прико вывать к себе еще большее внимание, ибо причины и факторы, создающие условия деградации земель, сокращения пригодных для жизнедеятельности площадей, не исчезают и даже усилива ются. Отсюда возникает необходимость обеспечить такой порядок, при котором хозяйственное использование земель, удовлетворение иных общественных интересов (к примеру, интересов собственнос ти) не будут приводить к потере полезных свойств земель, их деградации, сокращению площадей и, как следствие, вызывать опасные социальные и экономические последствия и угрозу устой чивому развитию общества.
В решении такой задачи решающая роль принадлежит праву как регулятору всех общественных отношений. С помощью пра вовых средств воздействия поддерживается такой режим дея тельности общества, который гарантирует удовлетворение раз нообразных потребностей людей, связанных с землями, имея в виду сохранение земель как основы дальнейшего развития об щества.
14
Глава 1. Земельное право в системе российского права
§ 2. Понятие земельного права. Предмет, система, структура
15
§ 2. Понятие земельного права. Предмет, система, структура
Если следовать нормативной концепции, земельное право можно определить как систему юридических норм (и соответст венно правовых нормативных актов — законов, указов, постанов-; лений, решений, распоряжений, правил, положений и др.), пред- назначенных для регулирования земельных отношений. Земельное] право — самостоятельное направление правового регулирования,! которое сформировалось в связи с выделением интересов по справедливому распределению земель между субъектами права,| рациональному использованию и охране земель в процессе обще ственного развития в самостоятельную категорию. Своей целью земельное право ставит конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное исполь- зование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития общества.
Для определения круга и содержания общественных отношений, регулируемых в рамках земельного права, своего рода пра- ] вовых границ земельного права, сферы его действия следует более подробно остановиться на системе и внутренней структуре земель ного права.
Система и структура — архитектурно-конструктивные основы, земельного права. Система относится к предметной характериста ке земельного права и, по сути, отражает систему регулируем* этим правом общественных отношений.
Земельные отношения — предмет земельного права. Они представляют собой юридически значимые связи, взаимозависимое! между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия и касающиеся использования земель, приобретения прав земельные участки, распоряжения землями, охраны земель, государственного управления в области использования и охраны зе мель. Другими словами, везде, где отношения между субъектам! права складываются по поводу земель, земельных участков, независимо от того, какими нормативными актами регулируются эти отношения, следует говорить о возникновении земельных отношений.
Структура отражает вертикальное построение права. Каждая отрасль (подотрасль) права, будучи элементом в системе нацио нального права, обладает внутренней структурой. Земельном} праву присуща сложная внутренняя структура. Основной струк-1
турной единицей земельного права является правовая норма, или принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения правило поведения соответствующих субъектов по отношению к земле. Совокупности правовых норм объединяются и образуют правовые институты по признаку однородности регулируемых общественных отношений. Однородны, к примеру, отношения зем лепользования. Соответственно нормы права, устанавливающие виды землепользования, субъектов и объектов землепользования, права и обязанности землепользователей, основания возникнове ния, изменения и прекращения прав землепользования, образуют институт права землепользования.
Выделение институтов земельного права — процесс динамич ный. Изменения в земельной политике, появление новых видов юридических прав на землю, реформы государственного управле ния создают условия для появления новых институтов, исчезнове ния старых. Динамичность структуры земельного права можно наблюдать в настоящее время, когда исчез институт исключитель ной государственной собственности, появились институт частной собственности, институт аренды.
По распространенному правилу в теории права институты зе мельного права объединяются в общую и особенную части. Инсти туты общей части содержат нормы, имеющие общее для всей отрасли значение. К таковым можно отнести институт собствен ности на землю, институт землепользования, институт государст венного управления, институт правовой охраны земель, институт юридической ответственности. Критерием выделения институтов особенной части признается принадлежность земельного участка к той или иной категории земель. Соответственно к ним относятся институты земель сельскохозяйственного назначения, поселений, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, водного и лесного фон дов, земель запаса. Каждый из этих институтов объединяет нормы, устанавливающие правовой режим соответствующей категории земель.
Несмотря на такую определенность, институты земельного права не обладают единством и полной автономией, границы между ними подвижны, а нередко и условны. Примером может служить соотношение между институтом правовой охраны земель, институтом землепользования, институтом собственности. Охрана земель обеспечивается не только мерами рекультивации, мелиорацими, иными восстановительными и профилактическими мерами,
16
Глава 1. Земельное право в системе российского права
но и недопущением загрязнения земель в процессе землепользования, в том числе путем нормирования применения удобрений, рациональной организации территории, обеспечением задач по охране земель в процессе совершения сделок с землей, приватизации земель, реализации правомочий собственности. Установить жесткую границу между институтами землепользования, собст венности и правовой охраны земель фактически невозможно, и проводимая граница будет лишь условной.
§ 3. Соотношение земельного права с другими отраслями российского права
Вопрос о месте земельного права в системе российского национального права остается дискуссионным. В настоящее время сушествуют несколько точек зрения, по этому вопросу. Распространена позиция, в соответствии с которой земельное право признается самостоятельной отраслью, стоящей в одном ряду с гражданским, административным, государственным, трудовым, экологическим и другими отраслями1. Согласно другой точке зрения, земельное право входит в систему экологического права2. По мнению В.А. Дозорцева, земельное право как самостоятельная струк-турная единица не существует, а нормы, касающиеся земли, рас пределены между гражданским, административным, конституци-онным, экологическим, уголовным и другими отраслями права3.
Для того чтобы разобраться в достоинствах и недостатках каждой из перечисленных точек зрения и сделать свой выбор,
1 К примеру, по мнению авторов учебника «Земельное право России» (под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 8), земельное право составляет «отдельную отрасль нациоальной правовой системы». Авторы учебника «Земельное право» (под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998. С. 5) также считают, что «земельное право занимает самостоя-тельное место в общей системе права». Профессор Б.В. Ерофеев (учебник «Земельное право». М., 1998. С. 36—43) отграничивает земельное право от других отраслей права, тем самым определяя его место как самостоятельное.
2 Авторы учебника «Экологическое право России» (М., 1997. С. 41) считают, что объектами экологических отношений выступают природные среды и ресурсы,. включая землю. Экологическое право определяется как комплексная отрасль составной частью которой является земельное право.
3 В.А. Дозорцев утверждает, что поскольку «земельные отношения распали на регулируемые гражданским и административным правом, то основания признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объек экономического оборота» (Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданок го права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26).
5 3 Соотношение земельного права с другими отраслями российского права 17
следует обратиться к таким понятиям, как «отрасль права», «пред мет права» и «система права».
Система российского национального права слагается из струк турных элементов, включающих отрасли, институты и нормы права. Основным критерием, по которому принято выделять от расль права, является наличие самостоятельного предмета право вого регулирования, не совпадающего с предметом правового ре гулирования других отраслей.
Предметом любой отрасли права выступает обособленная груп па общественных волевых отношений, выделяемых в зависимости от наличия особого объекта общественных отношений либо по признаку) особого субъектного состава, либо определения особой сферы жизнедеятельности общества и др. Соответственно могут быть выделены гражданские, административные, трудовые отно шения. В рамках этой схемы могут быть обособлены и земельные отношения, так как здесь имеется свой самостоятельный объект — земля.
Если остановиться на этом, то можно считать доказанным, что земельное право — независимая отрасль права, стоящая в одном ряду с другими отраслями права. Вместе с тем земля в правовом смысле категория не однородная. Она -— часть единой окружаю щей природной среды, выступающей в единстве и взаимосвязи со всеми другими элементами природы, часть материальной среды, стоящей вне общества. Одновременно земля объявлена недвижи мым имуществом наряду со зданиями и сооружениями, воздуш ными и морскими судами, другими объектами материального мира, вошедшими в структуру общества. Такая неоднородность земли позволяет разделить земельные отношения, по крайней мере, на две части — экологические и гражданские. Отсюда есть основания утверждать, что земельных отношений как самостоятельной груп пы отношений не существует, а все их многообразие можно поде лить между экологическим и гражданским правом или же, еще олее детально, закрепить за административным правом исполни тельно-распорядительную деятельность государственных органов
поводу земли, за финансовым правом — все денежные аспекты земельных отношений и т.д.
аконец, если более внимательно подойти к определению назначения и роли земли как объекта земельных отношений, ее
новых и естественно-научных характеристик, то можно подвергнуть сомнению адекватность предыдущих позиций. Прежде
всего.
земля часть единого мира природы. Это явление объек-
20
Глава 1. Земельное право в системе российского права
По своей предметной характеристике земельное право тем самым может быть отграничено от конституционного, администра тивного, гражданского, финансового и других отраслей права. Вместе с тем на этом вопрос о соотношении земельного права с другими отраслями права не исчерпан. В соответствии с общерас пространенной теоретической точкой зрения границы между от раслями права достаточно относительны и динамичны. Развитие | системы права характеризуется взаимодействием норм права одной отрасли с другими, в результате которого одни и те же нормы признаются элементами двух и более отраслей права. По такому пути формируются и развиваются комплексные отрасли права. Соответственно, признавая правовую многозначность зе мель, целесообразность использования различных методов право вого воздействия на субъектов земельных отношений, земельное право развивается как комплексная отрасль, включающая в свою систему наряду с нормами, обладающими собственной специфи кой, также нормы основных отраслей права — конституционного, административного, гражданского и др. Таким образом, нормы конституционного права, устанавливающие виды собственности на землю, или гражданского права, регулирующие имущественные отношения по поводу земли вместе с нормами, определяющими правовой режим категорий земель в соответствии с теорией ком плексных отраслей права, образуют в своем единстве и взаимо действии систему земельного права, оставаясь одновременно в системе конституционного, гражданского и иных отраслей права.
Можно рассуждать и иным образом. Если исходить из понима ния того, что основным критерием выделения отраслей права является наличие самостоятельного объекта общественных отно шений, то все нормы права, регулирующие отношения по поводу земли, образуют отрасль только земельного права, и никакого иного, и поэтому имеют свои жесткие границы, не сливаясь с другими отраслями права. А само земельное право не является комплексной отраслью, а занимает независимое (в рамках эколо гического права), только ей принадлежащее место в системе права. Соответственно нормы права, регулирующие отношения по приоб ретению земельных участков и реализации прав собственности либо пользования, регистрации прав, равно как и отношения по охране земель, образуют систему земельного права. Эти нормы могут быть выражены консолидированно, в рамках, к "примеру, кодифицированных нормативных актов, таких, как Земельный кодекс РФ, либо могут быть рассредоточены по различным ком-
§ 4. История развития земельного права России
21
плексным нормативным правовым актам — Гражданский кодекс , РФ, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке > (залоге недвижимости)»1, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Госу дарственной границе Российской Федерации»2 и т.д. Нормы зе мельного права, выраженные в таких комплексных нормативных ' актах, не входят в систему других отраслей права, так как одна и та же отрасль не может иметь одновременно несколько объектов регулируемых ею общественных отношений. Если же мы признаем это, то выделение любых отраслей права станет невозможным.
Исходя из изложенного, земельное право можно определить как подотрасль экологического права, представляющую собой со вокупность установленных и санкционированных государством правовых норм, регулирующих земельные отношения. Земельное право развивается во взаимодействии с другими подотраслями экологического права — горным, лесным, водным, атмосферным, фаунистическим и флористическим, которые вместе образуют сис тему экологического права.
§ 4. История развития земельного права России
Земельное право современной России, образовавшейся как по литическое единство и как суверенное государство в 1991 г., имеет короткую историю. Однако его теперешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции права как до революционной России, так и особенно права, развившегося после установления советской власти в 1917 г.
Земля для России всегда была одним из основных источников благосостояния страны. Обширные просторы, обилие черноземов издавна способствовали развитию самых разных отраслей эконо мики, и в первую очередь сельского хозяйства. Земельное право России длительное время развивается преимущественно вокруг отношений собственности на землю.
Главными историческими вехами, с которыми связывается раз витие земельного права дореволюционной России, стали две зе мельные реформы. В 1861 г. крестьяне были освобождены от кре постной зависимости и пополнили круг субъектов землепользова ния. В соответствии с изданными нормативными актами был ре формирован весь круг отношений, связанных с жизнью крестьян,
1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
2 ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594 (с изм. и доп.).
22
Глава 1. Земельное право в системе российского права
включая имущественные, трудовые, семейные, административные. Земельные отношения крестьян строились на принципах установ ления двух видов собственности на землю — общественной собст венности сельского общества и частной собственности крестьян. Однако действовало правило, в соответствии с которым земли в общественную и частную собственность могли быть получены лишь после выплаты выкупных платежей помещику. Эти платежи были отменены царским правительством 1 января 1907 г.
Распространенная оценка этого периода истории земельных отношений складывается не в пользу общинного землевладения. В научной литературе того времени высказывалось мнение о том, что при общинных земельных порядках отсутствует личный ин терес трудиться «напряженно», «со знанием дела», «эффективно», а при общинно-поземельных отношениях казна обречена на скуд ность доходов от земледелия. Наряду с этим существовало и твердое убеждение в том, что община является гарантом государ ственной устойчивости, основой славянской цивилизации, отлич ной от европейской. Среди помещиков и правительственных кругов доминировало мнение, что общину, состоящую из людей, прирос ших к земле, нужно сохранять.
Отношение не в пользу последних изменилось в начале XX сто летия, когда начал активно развиваться процесс индивидуализа ции крестьянского хозяйства, подготовивший почву для проведе ния Столыпинской реформы 1906—1910 гг. Принятыми в этот период нормативными актами был ликвидирован общинный поря док землевладения и установлена личная собственность крестьян на земельные участки. Практически переход к частной собствен ности не был осуществлен в полной мере. Наряду с постепенным выделением земель в частную собственность весь период Столы пинских реформ вплоть до 1917 г. сохранялась и общественная собственность крестьян. Оценка этого периода также не однознач на. С одной стороны, приводятся цифры, свидетельствующие о подъеме сельского хозяйства. С другой — этот исторический пе риод связывается с возникновением серьезнейшего кризиса в эко номике, повлекшего широкое распространение голода.
Развитие земельных отношений в сельском хозяйстве, основан ных на сочетании частной и общественной собственности, было прервано в 1917 г., когда известные революционные события при вели к установлению советской власти и образованию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Именно с этого года земельное право вступило в новую, продол-
§ 4. История развития земельного права России
23
жительную и относительно стабильную фазу своего развития, в течение которой сформировались устойчивые, несомненно обу словленные государственной политикой страны общественные зе мельные отношения. Насколько они были прогрессивны и эффек тивны — вопрос отдельный, но ясно одно, что их влияние на весь современный уклад жизни, мировоззрение людей, экономическое развитие страны остается существенным.
Первым нормативным актом, внесшим революционные преоб разования в земельные отношения, стал Декрет «О земле», при нятый Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) 26 октября 1917 г. В соответствии с Декретом отменялась помещичья собственность на землю, а земли передавались «в распоряжение волостных земельных комитетов уездных Советов крестьянских депутатов, впредь до Учредительного Собрания». Одновременно предусматривалось, что земли рядовых крестьян не конфискуются. Частью Декрета стал Крестьянский наказ о земле, по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда, земли отчуждались безвозмездно. Помещичьи, удельные, монастырские и другие земли обращались во всенародное достоя ние и передавались в безвозмездное пользование всех трудящихся. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчужде ния земли. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме. Наряду с индивидуальным землепользованием крестьян допускались и общественные формы землепользования (общинная, артельная и др.).
Вслед за Декретом «О земле» принимаются нормативные акты, регулирующие отношения государственного управления земель ными отношениями, охраны земель, землеустройства, платы за землю. В частности, в 1917 г. создается сложная система земель ных комитетов, в ведение которых поступают все земли, учреж дается единый государственный земельный фонд, отменяется право частной собственности на землю и другую недвижимость в городах, а за их использование предусматривается взимание платы.
Важное место среди нормативных актов того времени занимает Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» — своего рода комплексный документ, охвативший широкий круг земельных отношений. Декрет отменил «всякую собственность на землю», тем самым подтвердив особое место земель среди объектов
24
Глава 1. Земельное право в системе российского права
общественных отношений. Соответственно запрещались любые сделки, и земля передавалась различным категориям субъектов только в пользование.
Делается первый шаг к классификации земель по категориям. В частности, выделяются земли, предоставляемые для культурно-просветительных целей, для занятия сельским хозяйством, с целью застройки, для устройства путей сообщения. Установлены порядок административного обжалования решений государствен ных органов о предоставлении земель, основания прекращения права пользования и порядок компенсации при изъятии земель.
Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистичес ком землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» сыграло важную роль в дальнейшем развитии аграр ных и связанных с ними земельных отношений. Данное постанов ление закрепило политику перехода от единоличных форм хозяй ствования на земле к коллективным. Все виды единоличного зем лепользования рассматриваются как «проходящие и отживаю щие». Создается климат наибольшего благоприятствования раз личного рода коллективным хозяйствам. В частности, советские хозяйства (совхозы), обязанные своим рождением данному поста новлению, имели право на получение в пользование наилучших и наиболее ценных земель (имения с ценными многолетними куль турами, рациональными хозяйствами, имения с развитым техническо-промышленным делом). Поддержку получили и сельскохо зяйственные производительные коммуны — общественные сель скохозяйственные объединения трудящихся, которые, к примеру, равно как и совхозы, имели право на получение увеличенной кормовой нормы для скота. Одновременно постановление преду сматривало порядок ведения землеустройства, регистрации и учета землепользовании.
Новая экономическая политика начала 20-х гг. вернулась к стимулированию единоличного крестьянского хозяйства. В 1922 г. принимается первый Земельный кодекс РСФСР, состоящий из четырех разделов и 222 статей. Земельный кодекс начинался с подтверждения незыблемости принципа об отмене навсегда права частной собственности на землю, а все земли провозглашались собственностью рабоче-крестьянского государства. Объектами ре гулирования данного нормативного акта стали лишь две категории земель — сельскохозяйственные и земли городов. Для сельскохо зяйственных земель снимался запрет на аренду, которая, однако, была ограничена сроками (максимально на 6 лет) и условиями, и
§ 4. История развития земельного права России
25
запрещалось использование наемного труда в земледельческом хозяйстве. Допускалось создание так называемых трудовых зем ледельческих хозяйств (дворов), по своему правовому статусу приближенных к современным фермерским хозяйствам. Особый раздел был посвящен правовому режиму городских земель, выде лялась категория земель специального назначения (ныне — земли промышленности). Подтвержден принцип разрешения споров в особом квазисудебном порядке («в порядке состязательного про цесса») специально учреждаемыми административными органа ми — земельными комиссиями при местных органах.
.Отсутствие в Земельном кодексе положений о правовом режиме некоторых категорий земель компенсировался за счет принятия специальных актов. Правовой режим лесных земель был установ лен Лесным кодексом РСФСР, принятым 7 июля 1923 г. Лесной кодекс вводил понятие единого государственного лесного фонда, включающего все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд сельского хозяйства. Был урегулирован актуальный сегодня вопрос о переводе лесных зе мель в нелесные. Зафиксирован принцип об особой охране так называемых защитных лесов (ныне — леса 1-й группы), перевод которых в другой вид угодий разрешался Народным комиссариа том земледелия.
Горное положение Союза ССР, принятое постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г., устанавливало государственную соб ственность на недра и детально регулировало отношения, связан ные с «производством горного промысла», включая разведку и до бычу полезных ископаемых. Земли предоставляются в пользование в порядке горного отвода по разрешениям государственных органов. Не существует ни конкурсов, ни аукционов, а месторождения предоставляются либо в порядке первооткрывательства, либо пред приятиям горной промышленности по договорам.
В 1928 г. был принят Горный закон РСФСР, урегулировавший горные и связанные с ними земельные отношения на территории РСФСР. По содержанию и структуре он близок, а порой и повто ряет соответствующие положения союзного закона. Уже склады вается практика, имеющая распространение и сейчас, когда зако нодательство субъектов Федерации жестко следует федеральным нормам.
Положением о земельных распорядках в городах, утвержден ным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., ко дифицировано законодательство о правовом режиме городских
26
Глава 1. Земельное право в системе российского права
§ 4. История развития земельного права России
27
земель. Положение определило состав городских земель, порядок их предоставления в пользование на праве аренды и порядок изъятия.
В постановлении ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. «Общие начала землепользования и землеустройства» впервые дана раз вернутая характеристика национализации земли, под которой по нимаются отмена навсегда частной собственности и установление исключительной государственной собственности. Нарушению этого порядка путем совершения сделок с землей присваивается высо кая степень общественной опасности, подразумевающая привле чение к уголовной ответственности. Взят курс на стимулирование коллективных видов землепользования.
30-е годы — годы борьбы за коллективизацию сельского хозяй ства. Колхозное землепользование образовало особый правовой институт. Закреплен принцип устойчивого, т.е. не допускающего .изъятия в связи с выходом отдельных членов, землепользования колхозов1. Делается акцент на ужесточении условий единоличного крестьянского землепользования.
В этот период, а также в первые послевоенные годы земельное законодательство развивается главным образом за счет принятия партийно-правительственных документов, а не законов.
С конца 60-х гг. в развитии земельного права встает ряд новых проблем. Развитие производительных сил все ощутимее негативно воздействует на состояние земель, в то время как действующее законодательство фактически не уделяет внимания обеспечению рационального использования и охране земель. Законодательство представлено множеством небольших по объему, слабо взаимосвя занных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты земельных отношений. В этих условиях требуется существенное обновление земельного законодательства, которое было проведено путем кодификации норм земельного права. В 1968 г. приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес публик, а вслед за ними — земельные кодексы союзных республик, в значительной степени повторившие положения Основ.
Основы земельного законодательства — комплексный рамоч ный нормативный акт, установивший общие правила поведения субъектов по отношению к земле. Он регулирует вопросы государ ственного управления, порядок землепользования, государствен-
1 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов» // СЗ СССР. 1932. № 66. Ст. 388.
ный контроль и юридическую ответственность. В Основах закреп лена одна форма собственности — исключительная государствен ная. Запрещались любые действия, нарушающие данное право. Все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. Появился не известный прежнему законодательству объемный раздел об охране земель.
После 1968 г. развитие земельного законодательства происхо дит в рамках подзаконного регулирования. Во исполнение и в развитие Основ принимаются постановления Совета Министров СССР о возмещении убытков землепользователям при отводе зе мель для государственных и общественных нужд, о государствен ном контроле над использованием земель, о порядке ведения государственного земельного кадастра. Значительное внимание уделяется вопросам сохранения и улучшения земель, рационали зации землепользования.
В этот период земельное право развивается под воздействием процессов дифференциации, когда параллельно и относительно независимо шло развитие горного, водного, лесного и иных приро-доресурсных отраслей права. Однако постепенно в правовой науке находит поддержку и развивается естественно-научное учение о единстве всех элементов и явлений природы, которое трансфор мируется в идею о необходимости взаимосвязанного интегрирован ного регулирования отношений, связанных с использованием при родных объектов. Первые признаки такой интеграции можно свя зать с принятием в ряде республик, в том числе в РСФСР (1960), законов об охране природы. Однако такого рода союзный закон так и не был принят. Союзное законодательство развивалось по пути кодификации норм по отдельным видам природных объектов.
С расширением правового регулирования земельных отноше ний вопрос о кодификации земельного' законодательства встает заново. Однако начиная с середины 80-х гг. нарастающие полити ческие изменения в стране, вылившиеся в распад СССР в 1991 г. и образование новых независимых государств, затормозили реше ние проблемы кодификации, а после изменения социально-эконо мических и политических отношений в России придали ей иную направленность.
Сразу после образования Российской Федерации в 1991 г. как независимого государства разрабатывается программа крупномас штабного реформирования земельных отношений. В ее основу по ложена идея денационализации земель, реализованная в консти-
28
Глава 1. Земельное право в системе российского права
туционных поправках, законах о собственности в РСФСР (1990), о земельной реформе (1990)1. Развернута программа приватизации земель, реорганизации колхозов и совхозов, создания единоличных крестьянских хозяйств. Более чем через 70 лет отрицания права частной собственности на землю данный институт земельного права становится одним из наиболее важных. Принятием 25 апре ля 1991 г. Земельного кодекса РСФСР сделан первый шаг к коди фикации земельного законодательства. Но уже с самого начала реализация Земельного кодекса сталкивается с трудностями. Из-за жесткого противостояния политических сил, главным образом по вопросу о собственности, не удается в полной мере развить многие положения этого Закона.
События октября 1993 г., связанные с ликвидацией органов законодательной власти, символизировали начало нового этапа развития земельного права. В 1993 г. отменяются многие положе ния Земельного кодекса, а земельное законодательство развивает ся за счет указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, адаптирующих земельные отношения к новым политическим условиям. Снимаются ограничения на распоряжение землями, на ходящимися в частной собственности, предпринимаются настойчи вые усилия по развитию рынка земель. Земельный кодекс 1991 г., оставаясь по своей юридической силе основополагающим земель ным законом, в условиях действия указов Президента теряет значимость и становится преградой для реализации земельной политики государственной власти. В 2001 г. принят новый Земель ный кодекс РФ, призванный создать долгосрочную фундаменталь ную основу развития земельных отношений в стране.
Таким образом, земельное право России прошло сложный ис торический путь, пережив только за прошедшие сто с небольшим лет три крупномасштабные реформы. Эволюцию земельного права определяли две основные тенденции — выделение земельного права в относительно самостоятельную отрасль и затем интегра ция с другими природоресурсными отраслями и развитие в рамках экологического права.
1 ВВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416; № 26. Ст. 327.
Глава 2
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
§ 1. Понятие земельных правоотношений. Содержание. Виды
Под земельными правоотношениями понимаются урегулиро ванные нормами земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Иными словами, это — отношения, которые возникают, осуществляются, изменя ются и прекращаются в соответствии с предписаниями норм зе мельного права. Права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельно го права, составляют содержание земельных правоотношений.
Для характеристики земельных правоотношений используется метод классификации, или распределения правоотношений по труппам в соответствии с выбранными критериями. Наиболее рас пространена классификация земельных правоотношений по основ ным институтам земельного права. В соответствии с этим крите рием земельные правоотношения можно классифицировать на правоотношения собственности на землю, землепользования, госу дарственного земельного управления, правоотношения в области охраны земель и правоотношения юридической ответственности.
Правоотношения собственности имеют место в случаях уста новления той или иной формы собственности на земельный учас ток. Они возникают при приватизации государственных или муни ципальных земель, при купле-продаже или иных сделках, связан ных с отчуждением земель, при конфискации, реквизиции земель/ Правоотношения собственности на землю занимают основопола гающее место, так как во многих случаях определяют содержание других видов правоотношений.
Правоотношения землепользования являются составной час тью правоотношений собственности, поэтому для собствейника они возникают одновременно с отношениями собственности и не тре буют для этого особых дополнительных оснований. Одновременно
30
Глава 2. Земельные правоотношения
правоотношения землепользования могут выделяться из правоот ношений собственности и приобретать самостоятельное значение в силу того, что не во всех случаях собственник сам использует свой земельный участок, а заинтересован в передаче прав пользо вания другим лицам. В этом случае между собственником и таким заинтересованным лицом возникают правоотношения землеполь зования, в рамках которых обе стороны принимают на себя вза имные права и обязанности. Для возникновения правоотношений землепользования требуются дополнительные фактические и юри дические условия, закрепляющие такие взаимные права и обязан ности.
Правоотношения землепользования можно подвергнуть более детальной классификации. Так, в зависимости от категории земель правоотношения землепользования можно разделить на правоот ношения по использованию земель сельскохозяйственного назна чения, земель поселений, промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов, земель запаса. По условиям возникновения права землепользования можно выделить правоот ношения общего и специального землепользования, по времени реализации — правоотношения срочного и бессрочного землеполь зования.
Правоотношения государственного земельного управления имеют место в случаях, когда государственные и местные органы (если им делегированы государственные полномочия) выполняют возложенные на них функции управления. Они включают предо ставление земель в собственность либо пользование с выдачей и регистрацией необходимых документов, учет земель и ведение земельного кадастра, землеустройство и лицензирование земле устроительных работ, контроль за использованием и охраной земель и привлечение нарушителей к юридической ответствен ности.
Правоотношения в области охраны земель охватывают обще ственные отношения, урегулированные теми нормами земельного права, которые нацелены на сохранение полезного потенциала земли как основы хозяйственной деятельности и элемента окру жающей природной среды. Их содержание составляют права и обязанности собственников и пользователей по охране земель, включая мероприятия по мелиорации, рекультивации земель, кон сервации земель и восстановительные мероприятия на загрязнен ных и деградированных землях.
§ 2. Субъекты земельных правоотношений
31
Правоотношения юридической ответственности возникают при нарушении норм земельного права, субъективных прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и аренда торов земель. Данные правоотношения в отличие от других, упо мянутых выше, реализуются на основании норм как земельного, так и иных отраслей права. Соответственно структуре этих отрас лей можно выделить правоотношения уголовной, административ ной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной ответ ственности.
В реальных ситуациях земельные правоотношения проявляют ся как сложное сочетание различных видов. Скажем, ведение фермерского хозяйства на земельном участке реализуется через правоотношения собственности, когда для этих целей приобрета ется земельный участок; через правоотношения государственного управления, когда государственные органы контролируют состоя ние земельного участка или проводят учетные действия, правоот ношения охраны земель, когда фермеры проводят мелиоративные мероприятия, и т.д.
§ 2. Субъекты земельных правоотношений
Различают два аспекта понятия субъектов земельных правоот ношений. В первом случае о субъекте говорится как о возможном по закону участнике земельных правоотношений, во втором — как о реальном носителе субъективных прав и обязанностей. Субъекты земельных правоотношений могут приобретать специальные на именования. Так, субъектами правоотношений собственности яв ляются собственники земли, пожизненного наследуемого владе ния — владельцы, пользования — землепользователи, аренды — арендаторы и арендодатели.
Все субъекты земельных правоотношений делятся на две группы: физические и юридические лица. По отношению к физи ческим лицам в российском законодательстве в целом и в земель ном в частности используется понятие «гражданин», которое в большинстве, но не во всех случаях выступает в качестве синонима понятия «физическое лицо». Юридическое лицо — коллективное образование или организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
§ 3. Объекты земельных правоотношений
33
32
Глава 2. Земельные правоотношения
Особым участником земельных правоотношений являются Рос сийская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные обра зования. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях данные участники представлены раз личными государственными и негосударственными органами, ко торые уполномочены выражать интересы соответственно Россий ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, правомочия собственников государственных и му ниципальных земель рассредоточены между соответствующими органами и реализуются через выполнение ими необходимых функций.
Современное земельное законодательство с учетом происходя щих политических и экономических преобразований развивается по пути максимального расширения круга физических и юриди ческих лиц, включая в их число российских и иностранных физи ческих лиц и любые виды организаций. Вместе с тем не во всех случаях физические и юридические лица в полном составе могут выступать участниками всех видов земельных правоотношений. В силу различного рода причин возникает необходимость ограни чить круг субъектов. К примеру, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных не^ коммерческих объединениях граждан»1 в число субъектов земель ных правоотношений в области ведения садоводства, огородниче ства и дачного хозяйства включает граждан РФ, а также ограни ченный круг юридических лиц — садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения (ст. 2). Иностранные граж дане и юридические лица, а также лица без гражданства не могут быть субъектами правоотношений собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (земель сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств).
Субъекты земельных правоотношений как потенциальные но сители прав и обязанностей должны обладать свойством, которое общей теорией государства и права определяется как правоспо собность, т.е. способность лица (физического и юридического) иметь права и нести обязанности.
Понятие субъекта земельных правоотношений имеет второй аспект, когда речь идет о реальных участниках фактически имею щихся земельных правоотношений. В этом случае недостаточно обладать только потенциальным правом участвовать в земельных отношениях. Каждый потенциальный субъект должен дополни-
тельно отвечать определенным требованиям, предъявляемым к его субъективным качествам. Здесь возникает понятие дееспособности потенциального субъекта, или способности лица своими действия ми приобретать права, создавать для себя обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения. В отдель ных случаях могут устанавливаться дополнительные требования к физическим лицам. К примеру, для участия в правоотношениях, связанных с ведением крестьянского (фермерского) хозяйства, граждане должны не только достигнуть 18-летнего возраста, но и иметь опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо пройти специальную подготовку1.
Дееспособность юридических лиц возникает с момента их образования (регистрации). Статус юридического лица, хозяйст венная или профессиональная ориентация, цели и задачи учиты ваются в качестве дополнительных условий для участия в земель ных правоотношениях. К примеру, субъектами правоотношений пользования землями обороны могут быть организации, обеспечи вающие деятельность Вооруженных Сил РФ, а субъектами пра воотношений постоянного (бессрочного) пользования — государст венные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Прежнее законодательство не предусматривало условий, огра ничивающих дееспособность юридических лиц. Сейчас таковые уже имеются. Например, в порядке признания предприятия несо стоятельным (банкротом) оно, оставаясь какое-то время юридичес ким лицом, теряет право совершать сделки с землей и распоря жаться земельным участком, имеющимся у него в собственности.
§ 3. Объекты земельных правоотношений
В земельном праве можно говорить о сложной структуре поня тия «объект земельных правоотношений». Во-первых, принято говорить о совокупном объекте земельных отношений. Таким объ ектом является земля. Земля в этом смысле выступает объектом потенциальных, а не реальных правоотношений. Так, понятие «земля» используется в законодательстве для определения общих прав и обязанностей любых субъектов земельных правоотношений,
1 См. ст. 4 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324.
СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
34
Глава 2. Земельные правоотношения
правового режима категорий земель, необходимых процедур предоставления земель, требований по охране земель.
По земельному законодательству не все случаи отношений, связанных с понятием «земля» как совокупным объектом, относят ся к земельным правоотношениям. К земельным правоотношениям относятся только те случаи, при которых земля выступает как природный объект в его юридическом смысле.
В экологическом и земельном праве под понятием «земля» понимается часть окружающей природной среды, элемент приро ды, охватывающий поверхностный слой земной коры на глубину почвенного покрова в пределах территории Российской Федера ции. Соответственно к земле как природному объекту не относится земля, усилиями человека изъятая из природы, и земля, получен- >' ная искусственно и находящаяся изолированно от стихийно дей ствующих сил природы. В последнем случае земля приобретает качества предмета материального мира, вошедшего в структуру общества и в условиях товарного производства выступающего товарно-материальной ценностью. Земля в таком значении исклю чается из объектов земельных правоотношений, и на действия, связанные с данным объектом, не распространяются нормы зе мельного права.
В земельном законодательстве юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения. Такая классификация дана в Зе мельном кодексе РФ в разделах, устанавливающих правовой режим таких категорий земель.
В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса все земли РФ де лятся на семь категорий и включают:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли поселений;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радио вещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения кос мической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Из этих положений Земельного кодекса становится ясно, что к землям в юридическом смысле относится вся земная поверхность в пределах территории РФ, включая сухопутную территорию и такие непривычные для обыденного представления о земле ее
§ 3. Объекты земельных правоотношений
35
части, как дно рек, морей, водохранилищ, поверхность гор и пустынь. В таком единстве своих частей земля выступает совокуп ным объектом земельных правоотношений.
Во-вторых, объектом в реальных земельных правоотношени ях выступают земельный участок, доля в праве общей собствен ности на земельные участки либо часть земельного участка. Зе мельный участок — это юридически и физически индивидуально обособленная часть земель, на который распространяются права и обязанности конкретных субъектов. Так, если общим правилом установлено, что земли сельскохозяйственного назначения предо ставляются гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 78 ЗК), то реализовать это правило можно, лишь выделив земельный участок конкретному гражданину на местнос ти с установлением межевых знаков, обозначающих границы та кого участка. Соответственно возникшие в этом случае права и обязанности конкретного субъекта распространяются на индиви дуально обособленную часть земель — конкретный земельный участок.
Земельные участки обособляются не только физически, т.е. отграничиваются на местности, но и юридически, т.е. права кон кретных субъектов на данный земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу. Сегодня имеются два легальных определения земельного участка. В соответствии с ЗК (ст. 6) земельный участок — часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Если земельный участок неделим, то действуют особые правила его приватизации и установления иных прав, если на таком участке расположены здания и сооружения, принадле жащие нескольким лицам (ст. 36 ЗК).
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государ ственном земельном кадастре» дает определение земельного участка как объекта государственного учета и регистрации: «Зе мельный участок — часть поверхности земли (в том числе поверх ностный почвенный слой), границы которой описаны и удостове рены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами»1. Соответственно государственно-
1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
36
Глава 2. Земельные правоотношения
му кадастровому учету подлежат не только площадь земель и характеристики почвенного слоя, но и произрастающий на нем лес, водные объекты, участки недр.
В отличие от земельного участка доля в праве общей собствен ности на земельный участок обособляется только юридически. По отношению к земельным долям действует особый режим владения, пользования, распоряжения. В частности, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйст венного назначения»1 установлены требования отчуждения зе мельной доли из земель сельскохозяйственного назначения в слу чае, если ее размер превышает предельные нормы, особый порядок надела земельного участка в счет долей.
В-третьих, земля юридически является также недвижимым имуществом. При совершении действий с землей как недвижимым имуществом объектом отношений выступают уже не сам земель ный участок либо доля в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения, а юридические права на них. Так, при совершении сделки купли-продажи собственник продает не земельный участок, а право собственности на него. Правда, объектом права собственности является земельный участок, поэ тому при продаже права собственности покупателю переходит и сам физически обособленный земельный участок. Земельный учас ток, переданный другому лицу без регистрации права на этот участок и получения необходимых документов, не становится объ ектом собственности. Таким образом, без передачи права собствен ности от одного лица другому в установленном порядке купли-про дажи земельный участок не становится объектом права частной собственности покупателя.
Следует иметь в виду, что, несмотря на такое довольно сложное понимание объекта земельных правоотношений, понятия «земля», «земельный участок», «права на земельный участок» всегда вы ступают во взаимосвязи и динамичном взаимодействии и нередко используются как синонимы, заменяющие друг друга в различных контекстах.
В зависимости от вида земельных правоотношений в каждом случае объектами земельных отношений могут выступать земли Российской Федерации в целом, земли в границах административ но-территориальных образований, отдельные категории земель, земельные участки, закрепленные за гражданами и юридическими
§ 3. Объекты земельных правоотношений
37
лицами в собственность, владение, пользование, аренду, а также части земельных участков и земельные доли. Так, объектами права собственности и права пользования всегда выступают отдельные земельные участки, переданные заинтересованным лицам в собст венность, владение, пользование или аренду, части земельных участков, закрепляемых на праве ограниченного пользования (сер витут), либо земельные доли. В отличие от этого объекты право отношений государственного управления включают все земли в пределах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований независимо от форм собственности, а также земель ные участки, закрепленные за физическими и юридическими ли цами. Здесь выбор объекта зависит от уровня государственного управления и полномочий государственных органов, видов управ ленческой деятельности. Например, все земли РФ являются объ ектом земельных правоотношений в области контроля за состоя нием земель, учета, мониторинга, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Компетенция органов государст венного управления каждого субъекта РФ распространяется лишь на земли в пределах его границ, и правоотношения государствен ного управления таких органов могут возникать только на терри тории соответствующего субъекта РФ. Объектами правоотношений юридической ответственности выступают отдельные земельные участки, состояние и правовой режим которых были нарушены в результате противоправного действия.
Физическое обособление земельных участков производится в процессе землеустроительных мероприятий, установления границ и межевых знаков уполномоченными гражданами и организациями в установленном порядке. Юридически земельные участки обособ ляются путем издания различного рода документов — законов, иных нормативных правовых актов, свидетельств о регистрации права собственности на земельный участок либо земельную долю, лицензий, разрешений на право пользования, заключения догово ров аренды, документов, удостоверяющих взаимное согласие на право субъектов РФ об изменении границ между ними, включение в кадастры данных о площадях и размещении категорий земель, предоставлении земельных участков, издания картографических материалов.
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
38
Глава 2. Земельные правоотношения
§ 4. Основания возникновения, изменения
и прекращения земельных правоотношений
Возникновению, изменению и прекращению земельных право отношений предшествуют юридические факты — события или действия (бездействие), с которыми право связывает определен ные юридические последствия. Эти юридические факты называ ются основаниями возникновения, изменения и прекращения зе мельных правоотношений. Они могут носить как правомерный, так и неправомерный характер. Не все события, действия или бездей ствие относятся к основаниям возникновения, изменения или пре кращения земельных правоотношений, а только те из них, которые признаются законодательством таковыми.
Общим основанием возникновения, изменения или прекраще ния земельных правоотношений являются наличие правовой нормы и действия граждан, совершаемые по собственному воле изъявлению в соответствии с данной нормой. В отдельных случаях наличие закона служит достаточным и единственным основанием для возникновения, изменения или прекращения земельных пра воотношений. Это означает, что для их реализации не требуется дополнительных юридически значимых действий. Типичным при мером является право общего землепользования граждан, которое осуществляется свободно, т.е. без дополнительных разрешений. Так, граждане имеют право совершать допускаемые законом дей ствия на землях общего пользования в городах, на берегах водо емов общего пользования, землях лесного фонда, не закрепленных в пользование за отдельными гражданами и юридическими лица ми, иных землях, находящихся в государственной или муници пальной собственности, и общее пользование которыми не ограни чено, без специальных разрешений, а лишь в силу соответствую щих положений Земельного, Лесного и Водного кодексов, иных нормативных правовых актов. Правомерность такого основания в конкретных случаях определяется на месте в зависимости от того, допустимо ли общее землепользование в пределах данного земель ного участка и не требуется ли при этом соблюдение каких-либо особых условий.
Закон также может служить единственным основанием возник новения отношений государственной собственности. В этом случае такие правоотношения возникают по поводу всех земель, не нахо дящихся в собственности граждан и юридических лиц, на основа нии ст. 214 ГК РФ. На основании закона (поправки к Конституции
§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений 39
СССР 1978 г., Основ земельного законодательства, Конституции РФ, Земельного кодекса) в свое время были прекращены отноше ния исключительной государственной собственности на землю и осуществлен переход к государственной форме собственности. На личие закона и действия, совершенного в его нарушение (бездей ствия), достаточно и для возникновения отношений юридической ответственности.
Однако в большинстве случаев возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений требуют соблюдения до полнительных условий. Одним из таких условий является необ ходимость получения заинтересованными субъектами специаль ных документов, издаваемых государственными органами и, по сути, удостоверяющих право на совершение определенного рода действий, связанных с землями. Речь идет о государственных разрешительных документах — лицензиях, свидетельствах. При менительно к земле своего рода разрешением на совершение определенных действий служит также договор между заинтересо ванными субъектами, учитывая, что договоры, предметом которых выступают земельные участки, подлежат санкционированию госу дарством, что реализуется через процедуру государственной ре гистрации договоров.
В зависимости от права на земельный участок, который желает получить субъект, целей землепользования и категории земель документы, служащие основанием возникновения земельных пра воотношений, могут быть различными. Для возникновения права частной собственности физических и юридических лиц помимо наличия соответствующих правовых норм необходимо получение свидетельства о регистрации права собственности. Возникновению права собственности РФ, субъектов РФ, а также муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю предшествуют включение земельных участков в состав соответствующих категорий земель и утверждение перечней зе мельных участков Правительством РФ, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности.
Право пользования землями лесного фонда возникает на ос новании договора аренды участка лесного фонда, договора безвоз мездного пользования либо договора концессии участка лесного фонда, заключаемого заинтересованным пользователем с террито риальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, а также дополнительно лесорубочного билета, ордера
40
Глава 2. Земельные правоотношения
или лесного билета, выписываемых лесхозами и другими уполно моченными государственными органами.
Право пользования землями водного фонда приобретается на основании лицензии на водопользование, выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использо ванием и охраной водного фонда, и договора водопользования, заключаемого в соответствии с лицензией между органом испол нительной власти субъекта РФ и заинтересованным субъектом.
Для возникновения арендных отношений и отношений времен ного пользования на иных категориях земель не требуется наличие такого сложного комплекта документов, а необходимо лишь заклю чение договора.
При совершении сделок с землей в большинстве случаев пре дусматривается заключение договора. К примеру, договор купли-продажи (купчая) является необходимым условием возникновения отношений частной собственности на землю при совершении сдел ки купли-продажи либо при приобретении прав на земли, находя щиеся в государственной или муниципальной собственности. Также договором оформляется сделка дарения земельного участка и передачи земельной доли в доверительное управление.
При наличии спора по земельному участку основанием возник новения того или иного права служит вступившее в законную силу решение суда.
Земельное законодательство устанавливает различные про цедуры издания необходимых государственных разрешительных документов и заключения договоров, которые предусматривают определенную последовательность действий сторон. Соблюдение этой последовательности является обязательным условием при знания правомерности приобретенных прав на земельные участки. Действия, совершенные в соответствии с процессуальными норма ми земельного права, служат еще одним дополнительным услови ем возникновения земельных правоотношений.
При всем разнообразии действующих процедур они имеют общие черты.
Выдаче разрешительного документа либо заключению договора с государственными или муниципальными органами предшествует ходатайство заинтересованного субъекта. Если заинтересованных субъектов несколько, а также если земельные участки предостав ляются для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, действует конкурсный или аукционный порядок получения права на земельный участок. К примеру, кон-
§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений 41
курсный или аукционный порядок передачи права на земельные участки предусмотрен при продаже государственного и муници пального имущества, предоставлении в аренду земельных участ ков национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, размещении ядер ных установок, радиационных источников и пунктов хранения радиоактивных материалов. Также преимущественно на торгах (конкурсах, аукционах) предоставляются земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в госу дарственной или муниципальной собственности, гражданам и юри дическим лицам в собственность.
Для некоторых видов земельных правоотношений в качестве основания возникновения выступают определенные администра тивные действия. Так, в определенных случаях возникновению отношений собственности либо землепользования должны пред шествовать принятие компетентными органами решения о предо ставлении земельных участков, принятие федеральных целевых и региональных программ, предусматривающих использование земель для строительства объектов, согласование возможности выдачи разрешительного документа с соответствующими орга нами.
Земельным законодательством предусматриваются и условия, при которых происходит изменение земельных правоотношений. К примеру, изменение режима земель, связанное с установлением специальных зон вокруг хозяйственных объектов, особо охраняе мых территорий, не влечет обязательного изъятия земель, нахо дящихся в частной собственности, однако ограничивает его исполь зование. В пределах охранных зон, создаваемых вокруг заповед ников, запрещается деятельность, вредно влияющая на заповед ный режим. Загрязнение земель токсичными промышленными отходами, радиоактивными веществами, приведшее к их деграда ции, также не влечет обязательное изъятие земель у собственни ков и пользователей, т.е. не прекращает правоотношения собствен ности и пользования, однако дает государственным органам право временно исключать их из хозяйственного оборота (консервиро вать). В этом случае изменяются правоотношения собственности или пользования, объектами которых выступают упомянутые зе мельные участки. Основаниями изменения этих правоотношений являются решения соответствующих государственных органов: в первом случае об установлении охранной зоны, а во втором — о консервации деградированных земель.
42
Глава 2. Земельные правоотношения
Установление права ограниченного пользования чужим земель ным участком (сервитута) также изменяет правоотношения собст венности. Для этого необходимы заключение договора либо реше ние суда. Соответствующая запись об ограничении пользования земельным участком его собственником вносится в свидетельство о государственной регистрации права частной собственности.
Земельные правоотношения прекращаются при наличии раз личных случаев и условий, предусмотренных законодательством. Общие основания прекращения прав на земельные участки опре делены Земельным кодексом РФ (гл. VII) и ГК РФ (гл. 17). Пере чень оснований прекращения прав собственности и пользования содержится также в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Водном и Лесном кодексах применительно к землям водного и лесного фондов, в законах Московской области «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области», Саратовской области «О земле», Земельном кодексе Республики Коми применительно к землям соответствующих субъектов Федерации. В связи с принятием нового Земельного кодекса РФ положения законов субъектов РФ применяются в той мере, в какой они не противоречат Земельному кодексу РФ.
В обобщенном виде в число оснований прекращения прав на земельные участки входят добровольный отказ от земельного участка, отчуждение собственником своего земельного участка, использование земли не по целевому назначению, истечение срока пользования, ликвидация юридического лица, смерть гражданина-землепользователя (собственника, владельца), нерациональное ис пользование земель, использование земель способами, приводящи ми к ухудшению их состояния, неуплата земельного налога, изъ ятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, изъятие земельных участков из земель сельскохозяйствен ного назначения в государственную или муниципальную собствен ность в порядке обязательного отчуждения (ст. 3—5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), прекращение трудовых отношений, когда объектом является служебный земель ный надел, и некоторые другие.
Следует различать основания, в силу которых права собствен ности, владения, пользования прекращаются безусловно, незави симо от воли участников правоотношений, и основания, при кото рых прекращение прав возможно, но зависит от взаимного или одностороннего волеизъявления участников.
§ 4. Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений 43
Основанием безусловного, автоматического, не зависимого от волеизъявления сторон прекращения прав на земельный участок
являются истечение срока пользования, смерть гражданина-зем лепользователя. Также безусловно прекращается право собствен- ' ности на земельный участок либо земельную долю из земель сельскохозяйственного назначения при возникновении оснований для их обязательного отчуждения. Отказ от земельного участка не влечет безусловного прекращения права на данный земельный участок, потому что такой отказ нередко означает и прекращение обязанностей. Освобождение от обязанностей не может зависеть от собственного усмотрения землепользователя, а нуждается в согла сии стороны, предоставившей земельный участок в пользование. Поэтому не просто отказ как одностороннее волеизъявление, а отказ, принятый другой стороной, может служить основанием прекращения права землепользования.
Нарушение правил пользования также не влечет безусловного прекращения права частной собственности, аренды, пользования и иных прав, ибо прекращение прав как мера ответственности может применяться только в случаях, прямо указанных в законе, при наличии к тому веских оснований и в большинстве случаев по решению суда. Подобная же ситуация возникает и при ликвидации предприятия. В этом случае от бывшего пользователя требуется выполнение всех возложенных на него обязанностей, в частности по приведению земельного участка в надлежащее состояние.
Предусматриваются и другие условия прекращения земельных правоотношений, которые появились в земельном законодательст ве впервые. Так, право пользования участками лесного фонда, включая земли лесного фонда, может быть ограничено и приоста новлено для защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природ ного наследия, прав и законных интересов граждан.
Глава 3
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
§ 1. Понятие и классификация источников земельного права
Источники права представляют собой форму закрепления об щеобязательных правовых норм. Такими формами могут быть правовой обычай, судебный и административный прецедент, нор мативный акт и нормативный договор. В силу различных специ фических условий развития в правовых системах государств могут существовать все или лишь некоторые из источников права. В за висимости от этого принято различать англосаксонскую и конти нентальную системы права. В первой, которая действует в Вели кобритании, США, Канаде, Индии и некоторых других странах, наряду с нормативным актом и договором обычай и судебный прецедент играют важную роль в системе правового регулирова ния. В странах с континентальной системой права (Европа) обычай и судебный прецедент присутствуют в незначительной степени или отсутствуют совсем. Однако общей тенденцией развития права является усиление роли закона в правовом регулировании обще ственных отношений.
В российской системе права источниками права являются пи саные законы — нормативные акты и нормативные договоры. В качестве источников права признаются также решения Консти туционного Суда РФ, а также обычай в случаях, установленных законодательством. Можно сказать, что в России господствует континентальная система права, но при условии, что судебные, арбитражные и административные прецеденты, в том числе обоб щенные в постановлениях высших судебных органов, не призна ваемые источниками права, практически создают обычаи, тради ции судебной, арбитражной и административной практики. Благо даря этому они играют большую роль в правовом регулировании отношений внутри государства, придавая законодательству опре деленную интерпретацию. В качестве источника права обычай признается Гражданским кодексом. На основании обычая также регулируются отношения по использованию природных ресурсов
малочисленными народами на территориях традиционного приро допользования.
Тем не менее законодательство играет основную роль. Говоря о законодательстве, следует определить, что в соответствии с общепринятыми взглядами на понятие законодательства в его содержание включаются практически все действующие правовые принципы и нормы. Это не только содержащиеся в законах, но и те, которые существуют в составе подзаконных нормативных актов — постановлениях правительства, решениях местных влас тей, нормативных актах министерств и ведомств. Это так называе мое широкое понятие законодательства, практически совпадающее
с понятием права.
Первичным элементом законодательства является норматив ный правовой акт, который представляет собой документ, объеди няющий совокупность предметно связанных между собой норм. К ним относятся Конституция РФ, законы, кодексы, президент ские указы, постановления правительства, ведомственные акты, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъек тов РФ, нормативные постановления и решения местных органов
самоуправления.
Неотъемлемыми атрибутами, признаками каждого нормативно го акта являются его наименование и дата, а также указание того, кем он издан. В российской практике за последнее время появи лось и такое положение, которое касается обязательного опубли кования нормативного акта как условия его юридического призна ния. Если акт не опубликован, он не должен применяться. Для подзаконных нормативных актов обязательна их регистрация в Министерстве юстиции РФ. Отдельные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти подлежат го сударственной экологической экспертизе, проводимой на феде ральном уровне1. В целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, обеспечения единства правового простран ства предусматривается ведение регистра нормативных правовых актов субъектов РФ2.
1 См. постановление Правительства РФ от 13' августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных орга нов исполнительной власти и их государственной регистрации» (СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895); приказ министра юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
2 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.
46
Глава 3. Источники земельного права
Для характеристики нормативных актов следует воспользо ваться распространенным способом их классификации. Существу ют различные способы классификации.
Во-первых, для понимания структуры законодательства необ ходимо учитывать ранжирование нормативных актов по двум пересекающимся линиям. По одной — законодательство делится на отрасли по критерию предмета правового регулирования: кон ституционное, гражданское, административное, трудовое, жилищ ное и т.д. Здесь же выделяется и земельное законодательство. По другой — законодательство делится на уровни, т.е. имеется зако нодательство федеральное, субъектов Федерации и нормативные акты местных властей. Состав отраслей законодательства на каж дом уровне частично определен Конституцией РФ, которая в ст. 71 и 72 устанавливает соответственно исчерпывающий перечень предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одновременно в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ имеют право развивать собственное законодательство, которое может формировать дополнительные отрасли. В соответствии с Конституцией РФ земельное законода тельство относится к совместному ведению, что означает право государственных органов Федерации и субъектов Федерации при нимать нормативные правовые акты по земельным вопросам. Про екты федеральных законов по предметам совместного ведения также в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ проходят процедуру согласования с субъектами РФ.
Во-вторых, распространена классификация нормативных пра вовых актов по юридической силе. В этом случае все они делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. К законам относятся нормативные правовые акты, принимаемые законода тельным органом РФ — Федеральным Собранием и законодатель ными органами субъектов РФ. При этом Конституция РФ и феде ральные законы в соответствии со ст. 4 Конституции РФ «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Они действуют на территории всей страны и обладают высшей юриди ческой силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Подзаконные нормативные правовые акты — нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти. Подзаконные акты принимаются в соответствии и во исполнение закона и включают постановления и распоряжения Правительства
1. Понятие и классификация источников земельного права
47
РФ, ведомственные акты, акты, издаваемые исполнительными органами субъектов РФ.
Особое место в системе законодательства занимают указы Пре зидента РФ, объявленного в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства. Указы, изданные Президентом, не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). В этом смысле указы Президента РФ по юридической силе стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер. Но в отличие от нормативных актов Правительства они не носят исклю чительно исполнительный характер. Сложилась практика, когда указами осуществляется правовое регулирование по вопросам, еще не нашедшим отражения в законе, и их действие продолжа ется до тех пор, пока по данному вопросу не будет издана норма закона. Легитимность этой практики подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ определяет место указов Президента РФ как «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим за конодательного решения, при условии, что такие указы не проти воречат Конституции Российской Федерации и федеральным за конам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»1.
Несмотря на такое ясное предписание Конституционного Суда РФ, принятие закона не означает автоматической отмены либо прекращения действия указов Президента РФ. Известно, что для этого 'Президентом РФ должно быть принято самостоятельное решение в те сроки, которые он сочтет необходимыми, либо выне сено решение Суда, отменяющего соответствующий указ Прези дента РФ. Пока такие решения не приняты в каждом конкретном случае, сохраняется ситуация юридической неопределенности от носительно действия тех или иных положений закона и указов
Президента РФ.
Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными право выми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти,
1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
48
Глава 3. Источники земельного права
а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения. Несмотря на такую кажущуюся ясность, выявление источников земельного права остается довольно слож ной задачей. Это в первую очередь связано с определением соот ношения системы права и системы законодательства.
Если следовать доктрине, в соответствии с которой эти две сис темы не совпадают и система законодательства шире, чем система права, то по своей предметной характеристике источниками земель ного права являются как земельное законодательство, объединяю щее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по ис пользованию и охране земель (ст. 3 ЗК), так и нормативные право вые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регу лирующие в отдельных своих положениях земельные отношения наряду с другими общественными отношениями. Соответственно в части положений, регулирующих общественные отношения, объек том которых выступает земля, земельные участки, их части, зе мельные доли или права на землю, они также являются источника ми земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства. Так, источником земельного права яв ляется лесное законодательство, и в частности Лесной кодекс РФ в части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда; водное законодательство, включающее Водный ко декс РФ в части его положений, устанавливающих порядок пользо вания землями водного фонда. Также источниками земельного права может быть признано аграрное законодательство, представ ленное, к примеру, Законом «О крестьянском (фермерском) хозяй стве» в части его положений, регулирующих земельные отношения; гражданское и уголовное законодательство, представленное час тично Гражданским и Уголовным кодексами РФ.
Такой подход позволяет относительно ясно разграничить пол номочия РФ и субъектов РФ в области регулирования земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ. В частности, субъ екты РФ, сохраняя право регулировать отношения по использова нию и охране земель совместно с РФ (ст. 72 Конституции РФ), не могут принимать нормативные акты, устанавливающие меры уго ловной ответственности за земельные преступления, либо регули ровать земельные имущественные отношения, в частности связан ные с совершением сделок и распоряжением земельными участ ками. Эти вопросы соответственно являются предметом уголовного и гражданского законодательства и в соответствии со ст. 71 Кон ституции РФ относятся к исключительному ведению РФ. При этом
1. Понятие и классификация источников земельного права
49
земельные нормы, включая те, которые определяют порядок рас поряжения землями, государственного земельного контроля, со держащиеся в нормативных правовых актах различных отраслей законодательства, образуют единую систему земельного права.
Как уже упоминалось, земельное законодательство входит в со ответствии с Конституцией РФ в совместное ведение РФ и субъек тов РФ. Порядок принятия федеральных законов и законов субъ ектов РФ определен в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъ ектов Российской Федерации»1. В нем, в частности, определено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ве дения субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответст вующего федерального закона законы и иные нормативные право вые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Кроме того, действует особая процедура принятия федеральных законов, проекты которых должны быть согласованы с органом государственной власти субъектов РФ.
Дальнейшее позитивное развитие земельного законодательства субъектов РФ можно ожидать с учетом полномочий по правовому регулированию земельных отношений, которыми они наделены ЗК, Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Вторую группу источников земельного права образуют норма тивные договоры и соглашения, заключаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О принципах и поряд ке разграничения предметов ведения и полномочий между орга нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Наи более распространенным и широко известным видом договоров являются договоры и соглашения между РФ и отдельными субъ ектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения подлежат занесению в реестр соглашений, а также официальному опубликованию в местных средствах массовой ин формации2. Договоры и соглашения носят комплексный характер,
1 СЗ РФ. 1999. № 26, Ст. 3176.
2 См. постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 753.
50
Глава 3. Источники земельного права
и земельные вопросы затрагиваются в них лишь в самом общем плане. К примеру, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федераль ного значения Москвы передает в ведение органов государственной власти г. Москвы предоставление земельных участков, находя щихся в собственности Москвы, органам государственной власти. РФ, представительствам субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государ ственной власти Республики Коми не выделяет земельные отно шения в качестве отдельного вопроса, а регулирует их в совокуп ности с другими экологическими отношениями. Здесь предусмот рено, что органы государственной власти Республики Коми по согласованию с органами исполнительной власти РФ в целях реализации предусмотренного Конституцией РФ совместного ве дения РФ и Республики Коми в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами определяют порядок пользования природными ресур сами и их охраны.
Договоры подписываются Президентом РФ, с одной стороны, и главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ — с другой. Земельные отношения, однако, более детально могут регулироваться в соглашениях, заключаемых в развитие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ. Соглашения подписываются главами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации и признаются неотъемлемой частью договоров.
К примеру, 18 марта 1998 г. было заключено соглашение между Правительством РФ и Администрацией Красноярского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и рас поряжения земельными ресурсами на территории Красноярского края. Данное соглашение разграничивает объекты на федеральные и находящиеся в собственности Красноярского края, определяет порядок закрепления земельных участков за РФ и др.
Единую систему источников земельного права составляют нор мативные правовые акты субъектов РФ, многие из которых уже приняли основополагающие законы, комплексно регулирующие земельные отношения.
§ 2. Конституционные основы правового регулирования зем. отношений
51
§ 2. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений
Конституция РФ выступает в качестве основополагающего ис точника практически всех отраслей права. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответ ствующих юрисдикции действуют 21 конституция республик. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.
Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и кос венно регулирующих земельные отношения. Заметное место в Конституции занимают вопросы собственности на землю (ст. 8, 9
и 36).
Статья 8 Конституции содержит своего рода перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в РФ. Этот перечень не законченный, и помимо частной, государственной и муниципальной допускается существование иных форм собствен ности. Конституция не уточняет, каких, и этот перечень дополня ется практикой. К примеру, собственность общественных органи заций, создаваемых в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, опреде ляется при регистрации как общественная. При этом в обществен ной собственности не могут быть земли, а лишь товарно-матери альные ценности. Данное положение ст. 8 Конституции прямо свя зано с ч. 2 ст. 9, которая распространяет данный перечень форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ней про возглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находить ся в частной) государственной, муниципальной и иных формах
собственности».
Статья 36 Конституции подтверждает возможность иметь в частной собственности землю и уточняет субъектный состав: земля может находиться в частной собственности граждан и их объеди нений. На основе этой статьи можно говорить о существовании двух видов частной собственности: частной собственности физи ческих и юридических лиц. Частью второй этой же статьи закреп ляется право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, которое, однако, может быть реализовано в той мере, в какой оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. Таким образом, здесь отражен принцип приоритета общественных интересов
1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
52
Глава 3. Источники земельного права
перед частными. Часть третья ст. 36 устанавливает процессуаль ные требования, предусматривая, что условия и порядок пользо вания землей, находящейся в частной собственности, определяют ся на основе федерального закона.
Правильное толкование данного положения ст. 36 Конституции важно, так как речь идет о распределении нормотворческих пол номочий. Практически важно знать, обладает ли Федеральное Собрание РФ исключительным правом регулирования в данной области, или это право принадлежит всем субъектам, обладающим нормотворческими полномочиями (Президенту РФ, Правительству РФ), которые, однако, должны определять порядок пользования землей на основе принятого федерального закона по этому вопросу. Данное положение Конституции получило известность в связи с принятием Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О ре ализации конституционных прав граждан на землю», подвергше гося критике, в том числе за нарушение Конституции1.
В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологи ческие права. Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды (ст. 1 ЗК), действие данной статьи Конститу ции распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного праве, поддер живая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии и обеспечивая возме щение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное консти туционное положение закрепляет возможность определять обязан ности граждан в области охраны земель и обеспечения рациональ ного землепользования.
В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной, принятие гражданского законодательства.
1 См.: Кто сеет семена раздора? // Российская земля. Общественно-политичес кая газета Аграрной партии. 1996. Апр.
§ 3. Федеральное земельное законодательство
53
При всей кажущейся ясности некоторые положения этих ста тей, касающиеся земельных вопросов, наводят на размышления. К примеру, ст. 71 Конституции (п. «о») передает в ведение РФ гражданское законодательство, а ст. 72 (п. «к») — земельное. В со ответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 130) земля — недви жимое имущество, регулирование отношений по поводу которого осуществляется в рамках гражданского законодательства (ст. 2). Если исходить из такой теоретической позиции, то субъекты РФ не могут регулировать вопросы собственности на землю и другие имущественные земельные отношения. На практике же происхо дит иначе, и субъекты РФ как в своих основных законах (консти туциях, уставах), так и в законодательстве, регулирующем зе мельные отношения, обращаются к вопросам собственности. По всей видимости, такие действия субъектов РФ выходят за рамки конституционных полномочий.
§ 3. Федеральное земельное законодательство
Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земель ному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения.
Федеральное земельное законодательство развивается доста точно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений. Уже перестали действо вать некоторые федеральные законы, принятые в первые годы политических преобразований в России, — законы о земельной реформе (1990), о собственности в РСФСР (1990). После принятия Конституции РФ в 1993 г. и в несколько изменившихся политичес ких условиях происходит дальнейший рост числа земельных за конов и подзаконных нормативных правовых актов. Важным со бытием в развитии земельного законодательства стало принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ1, а также Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федера ции»2, признавшего недействующими ряд законов, в том числе Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу
1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
54
Глава 3. Источники земельного права
§ 3. Федеральное земельное законодательство
55
земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строитель ства».
Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицирован ным федеральным законом, регулирующим значительное разнооб разие земельных отношений. Он определяет порядок предоставле ния и изъятия земельных участков, использования земель граж данами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за зе мельные правонарушения.
Земельный кодекс восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве за предшествующие годы, а также создал ряд новых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекраще ния прав на землю, отсутствовавшие в Земельном кодексе РСФСР. В развитие положений ЗК принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назна чения». Этим Законом определены особые условия совершения сде лок, возникновения и прекращения прав на сельскохозяйственные угодья и другие сельскохозяйственные земли, находящиеся в соб ственности или пользовании сельскохозяйственных организаций, фермерских хозяйств, а также граждан, владеющих долями в общей собственности сельскохозяйственных организаций.
Финансовые аспекты земельных отношений развиты в Законе «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные измене ния. Закон детально определяет порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначе ния, а также распределения полученных средств. Особенностью Закона является то, что он не охватывает все виды земельных плат. Вопросы налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и неко торые другие регулируются отдельно.
Порядок ведения государственного учета земельных участков установлен в Федеральном законе «О государственном земельном
кадастре»1. Законом установлен порядок сбора, хранения и предо ставления заинтересованным лицам сведений о земельных участ ках, включая информацию об их состоянии и использовании, мес тоположении, экономических и качественных характеристиках. Проведение мероприятий по изучению состояния земель, плани рованию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулиру ется Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О зем леустройстве»2.
Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»3 и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»4. В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мели оративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мели орированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором — установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе ния при осуществлении пользователями хозяйственной деятель ности. Они включают установление прав и обязанности пользова телей по повышению плодородия почв на предоставленных им землях, обязанности Правительства РФ ежегодно готовить Нацио нальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйст венного назначения, порядок государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификации почв, агрохимика-тов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным исполь зованием.
Значительное число земельных норм содержится в федераль ных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди дан ной группы законов по объему и значимости правовых норм при надлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на
1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
2 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.
3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
4 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
56
Глава 3. Источники земельного права
соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответ ствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязатель ства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содер жит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имуще ственных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных на родов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1 развивает ст. 72 (п. «м») Конституции РФ о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этничес ких общностей. В целях такой защиты установлен особый правовой режим жизнедеятельности, в том числе землепользования, в мес тах проживания малочисленных народов в пределах большого географического региона страны. Такие земли отнесены к катего рии особо охраняемых территорий, а земельные участки предо ставляются малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Правовое регулирование общественных отношений на этих территориях осуществляется не только на основании нормативных правовых актов, но и обычаев малочисленных народов при условии, что они не противоречат законодательству РФ и субъектов РФ.
Основные процессуальные требования, предъявляемые к юри дическому оформлению права собственности на землю, а также вопросы организации государственного управления в данной облас ти содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2. Закон вносит изменения в порядок регистрации прав на земельные участки, предусматривая, в частности, создание Единого государственного реестра прав и передавая в систему Министерства юстиции РФ полномочия по его ведению.
Эти процессуальные нормы развиты в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»3, который устанавливает порядок обра-
1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
3 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
3. Федеральное земельное законодательство
57
зования федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на землю.
Правовой режим земель, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, определен в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммер ческих объединениях граждан»1. Земельные нормы сконцентриро ваны в гл. III Закона. Закон ориентирован на установление госу дарственного контроля за развитием садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем использования таких механизмов, как зонирование территории, регистрация и учет желающих получить земельные участки, определение оснований предоставления и от каза в предоставлении земель и др.
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»2, заменивший принятый в 1992 г. Закон «О залоге», регулирует порядок ипотеки (залога) недвижимого имущества, включая землю. Глава XI Закона определяет особен ности порядка ипотеки земельных участков, хотя за пределами этих особенностей все иные требования Закона в равной степени распространяются на земли. В данном разделе определяются субъекты и объекты ипотеки, установлены ограничения на совер шение сделок ипотеки земель, права и обязанности сторон догово ра ипотеки.
Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопас ном обращении с пестицидами и агрохимикатами»3, не регулируя прямо земельные отношения, может быть также отнесен к источ никам земельного права, так как его положения дополняют нормы о правовом режиме земель, используемых для ведения сельского хозяйства. Данный Закон, в частности, устанавливает механизм реализации требования земельного законодательства об обязан ности землепользователей эффективно использовать землю, повы шать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической об становки.
Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в Лесном (1997) и Водном (1995) кодексах, законах «О недрах» (1992), «О сельскохозяйственной кооперации» (1995), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002),
1 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
2 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
3 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
58
Глава 3. Источники земельного права
«О Государственной границе Российской Федерации» (1993), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об основах федеральной жилищной политики» (1992), «О товариществах соб ственников жилья» (1996), Градостроительном кодексе (1998).
Указы Президента РФ играют важную самостоятельную роль в регулировании земельных отношений. Президент РФ, используя свое конституционное право, издает от своего имени указы и распоряжения. Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению зем лями. Одним из наиболее дискутируемых стал Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»1, которым расширены права собственников земельных долей по распоряжению собственностью, а также уре гулированы некоторые вопросы предоставления земель для сель скохозяйственных целей.
Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные по становлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными.
Небольшое число постановлений Правительства РФ касается вопросов приватизации земель и реализации отношений собствен ности. Среди них — постановления от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предпри ятий и организаций агропромышленного комплекса», постановле ние Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».
Более значительна роль постановлений Правительства РФ в регулировании исполнения государственными органами функций земельного управления. В развитие Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» были приняты постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государствен ного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от
1 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.
§ 3. Федеральное земельное законодательство
59
1 ноября 1997 г. № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое иму щество и сделок с ним». Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (в ред. от 12 марта 1996 г.) «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам», от 2 де кабря 2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» определяются содержание и порядок выполнения контрольных и учетных функ ций государственных органов.
Постановление Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состоя ния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обес печивает исполнение федеральных законов «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйст венного назначения» и «О государственном земельном кадастре».
В связи с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 г. следует ожидать дальнейшего расширения земельного законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О вве дении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Президенту РФ и Правительству РФ надлежит в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами РФ договоры в соответствие с Земельным кодексом РФ. Сроки исполнения этой обязанности уже нарушены. Продол жают действовать прежние подзаконные акты, хотя они применя ются в той степени, в какой не противоречат федеральному зако нодательству, т.е. ЗК.
Серьезной проблемой развития земельного законодательства, а также других отраслей законодательства, регулирующих земель ные отношения, стал рост числа коллизионных норм. Такие кол лизии возникли относительно прав собственности на земли сель скохозяйственного назначения государственных унитарных пред приятий и некоторых других организаций, ипотеки, права собст венности и права аренды.
Глава 4
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. Современная земельная реформа
С образованием России как независимого государства новой демократической властью разрабатывается и претворяется в жизнь радикальная экономическая реформа. Ее основу составляет идея крупномасштабной денационализации государственной соб ственности, означающая передачу принадлежащих государству объектов в собственность граждан и негосударственных органи заций.
Важнейшей частью экономических преобразований стала зе мельная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности и перехода к множеству форм собственности. В первую очередь земельная ре форма коснулась аграрного сектора и сельскохозяйственных зе мель. В этой области политическое руководство пошло по пути капитализации сельского хозяйства, реставрации отношений част ной собственности, существовавших в дореволюционной России и принятых во многих развитых капиталистических странах. В дальнейшем негосударственные формы собственности вошли в практику земельных отношений применительно к другим катего риям земель. В содержание земельной реформы вошли также мероприятия по созданию муниципальной собственности, опреде лению правового режима и разграничению государственной собст венности.
Особый характер земельная реформа приобрела применитель но к сельскому хозяйству. Развитие процесса приватизации земель в данной области занимало и продолжает занимать ключевое место. Ее идея заключалась в реализации политики расформиро вания 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких крестьян ских хозяйств. Считалось, что индивидуальная форма ведения сельского хозяйства создаст конкурентную среду, способную обес печить рост сельскохозяйственного производства. Право частной
§ 1. Современная земельная реформа
61
собственности в этом случае выступает в качестве гаранта ста бильности и способно стимулировать заинтересованность сельско хозяйственного производителя бережно относиться к земле и ра ционально ее использовать.
Правовую основу земельной реформы составил блок законов и подзаконных актов, призванных придать законный характер пред принимаемым реформам. Принятые в начале 90-х гг. законы «О зе мельной реформе», «О собственности в РСФСР», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Земельный кодекс РСФСР образовали первоначальный правовой фундамент земельной реформы. Важ ную роль для формирования приватизации земель сыграли указы Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земель ной реформы в РСФСР» (1991), «О регулировании земельных от ношений и развитии аграрной реформы в России» (1993)1, «О ре ализации конституционных прав граждан на землю» (1996).
Важную роль в реализации политики приватизации земель колхозов и совхозов, а также земель, предназначенных для садо водства, огородничества, индивидуального жилищного строитель ства, сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»2. В соответствии с Указом ставилась задача в 1992 г. провести полную реорганизацию всех колхозов и совхозов, предо ставив их членам и работникам право получать земельную долю в частную собственность для создания крестьянских хозяйств и осуществления некоторых других видов индивидуального земле пользования. Для реорганизации, выделения и приватизации зе мельных долей максимально снимались административные пре пятствия и устанавливался льготный режим. Так, были предус мотрены предоставление земельной доли бесплатно, ее выделение без согласия коллектива или администрации колхоза или совхоза. Для ведения фермерского хозяйства и других видов индивидуаль ного землепользования допускалось предоставление земель в лесах 1-й группы, разрешалось свободное распоряжение земель ной долей, включая ее залог. Была предусмотрена ответственность руководителей хозяйств за задержку с выделением доли. В насто ящее время Указ потерял свое практическое значение, так как по большинству своих положений противоречит действующим феде ральным законам.
1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
2 ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.
62
Глава 4. Право собственности на землю
Однако вскоре становится ясно, что переход на единоличное крестьянское хозяйство в процессе реорганизации колхозов и сов хозов — дело намного более трудное, чем предполагалось. К нача лу лета 1992 г. семейные фермы владели не более чем 3% сель скохозяйственных земель. За летний период не был ликвидирован ни один из 27 тыс. колхозов и совхозов, которые в нарушение Указа не прошли перерегистрацию, сохранив прежнюю форму хозяйст вования. По итогам 1992 г. колхозы и совхозы оказались домини рующими производителями товарной сельскохозяйственной про дукции, хотя действовали в крайне неблагоприятных условиях. Почти все они оказались банкротами из-за реформы цен и отмены бюджетных субсидий, а также вследствие фантастической инф ляции.
Ожидания высокой эффективности крестьянских хозяйств не оправдались. В 1992 г. они производили только 0,5% продовольст венной продукции страны, значительно отставая от производи тельности личных подсобных хозяйств членов колхозов и работ ников совхозов. Только немногим более 3 тыс. ферм оказались способными вести товарное производство. Около 1% фермеров вообще не засеяли выделенные им земельные участки, хотя из расходовали полученные в банке кредиты. Государство оказалось неспособным предоставить фермерам обещанную и необходимую финансовую и техническую поддержку. Вся система жизненных условий в сельской местности не приспособлена к быстрому пре образованию колхозов и совхозов в частные крестьянские хозяй ства: жилье, снабжение, коммуникации рассчитаны на крупные сельскохозяйственные предприятия. В этих условиях приватиза ция земель колхозов и совхозов не происходит. Не была разрабо тана в достаточной степени и правовая основа реформ, необходи мая для юридического оформления права частной собственности на земельную долю. Не выдавались свидетельства о праве собст венности, не была разработана процедура выделения земельной доли в натуре (на местности). Действовавшим на тот момент законодательством не предусматривалось существование такого организационного образования, как колхоз или совхоз. В резуль тате все они оказались вне закона.
Такое положение потребовало внести коррективы в реализацию земельной реформы. Постановлением Правительства РФ от 4 сен тября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» кол-
§ 1. Современная земельная реформа
63
хозам и совхозам разрешалось сохранить прежнюю форму хозяй ствования при условии перерегистрации1.
Данное постановление и некоторые другие решения, связанные с поддержкой сельскохозяйственного производителя, в определен ной степени стимулировали процесс преобразований в деревне. К середине 1993 г. прошли перерегистрацию более 20 тыс. колхо зов и совхозов, а 7 тыс. заявили о своем желании сохранить прежнюю форму хозяйствования. Число крестьянских хозяйств выросло, достигнув к началу 1996 г. 280 тыс. Вместе с тем их эффективность оставалась низкой. Лишь в отдельных регионах максимальный объем занимаемых фермерскими хозяйствами зе мель достигал 7%.
Но и эти меры оказались недостаточными для перехода от коллективных преимущественно к индивидуальным формам веде ния сельского хозяйства. Уже в 1994 г. развивается и набирает силу процесс распада фермерских хозяйств. В 1995 г. на 100 вновь созданных приходилось 96 распавшихся. Около 7 млн га сельско хозяйственных земель были не востребованы. Треть земель, нахо дящихся в распоряжении фермеров, пустует, брошена, заросла сорняками. Импорт сельскохозяйственной продукции достиг 40%. В качестве главной причины назывались общие кризисные про цессы в экономике страны. Для решения проблемы акцент дела ется на усилении рыночных отношений, включая развитие отно шений купли-продажи земельных участков, формирования рынка земель, практического внедрения залоговых отношений.
Некоторые признаки стабилизации в развитии фермерских хозяйств наметились к концу 90-х гг. К 2000 г. падение их числа остановилось на уровне 260 тыс. Вместе с тем фермерские хозяй ства и поныне не конкурируют ни с сельскохозяйственными пред приятиями, ни даже с подсобными хозяйствами населения, постав ляя на рынок лишь 3% от общего объема продукции сельского хозяйства.
К этому же времени нарастают проблемы с дальнейшим раз витием сельскохозяйственных организаций, когда в результате непродуманного перераспределения земельных долей оказался блокированным процесс перехода прав на сельскохозяйственные земли наиболее эффективно работающим производителям. Значи тельная часть земельных долей оказалась в собственности лиц, не способных вести товарное производство, — пенсионеров, работни-
САПП РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
64
Глава 4. Право собственности на землю
ков социальной сферы. Многие земельные доли уже перешли наследникам, которые в силу разных причин не работают в сель ском хозяйстве и не передают свои земельные доли заинтересо ванным лицам. Решить эту проблему призван Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Более спокойно проходило реформирование земельных отноше ний в области садоводства, подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства. К 1996 г. число граждан, имеющих на праве частной собственности земельные участки, предоставленные для вышеуказанных целей, достигло 40 млн. Такое положение можно объяснить отсутствием необходимости в данном случае перераспределения земель, требующего введения новых сложных правовых механизмов и отличающегося высокой степенью кон-фликтности. Приватизация земель для ведения садоводства, ого родничества, дачного и подсобного хозяйства, а также индивиду ального жилищного строительства, особенно на первых порах, была связана преимущественно с документальным переоформле нием ранее предоставленных гражданам для этих целей земель ных участков. Просто один и тот же садовод из землепользователя в результате такого переоформления становился собственником. Его земельный участок не изымали, не делили и не передавали другим лицам, как это происходило с землями колхозов и совхозов.
Не без трудностей развивается процесс образования муници пальной собственности. Хотя Конституция РФ и ЗК РСФСР про декларировали право муниципальной собственности на землю, вплоть до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп равления в Российской Федерации»1 условия и порядок ее обра зования не были установлены. На практике муниципальная собст венность все же формировалась явочным порядком, когда местные органы самоуправления единолично объявляли землю муници пальной собственностью либо на основе различного рода догово ренностей с соответствующими субъектами РФ. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес некоторую определенность в вопросы об образо вании муниципальной собственности, предусмотрев, что органы государственной власти РФ на основании законов регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муници пальную, а органы государственной власти субъектов РФ регули-
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
' 2. Право собственности на землю. Формы, виды, содержание
65
руют порядок передачи и передают объекты собственности субъ ектов РФ в муниципальную собственность. Определенные пробелы в законодательстве, особенно связанные с процедурой формирова ния муниципальной собственности, сняты принятыми в 2001 г. ЗК и Федеральным законом «О разграничении государственной соб ственности на землю».
Пройдя десятилетний путь радикальных изменений земельных отношений, Россия продолжает жить в условиях земельной рефор мы. Мероприятия на краткосрочную перспективу по дальнейшему реформированию земельных отношений определены в Федераль ной целевой программе «Развитие земельной реформы в Россий ской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановле нием Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694. В соответствии с Постановлением Россия прошла лишь первый этап земельных преобразований, связанный с принципиальными, глубинными из менениями в формах собственности на землю. Целью следующего этапа провозглашено повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения инвестиционного и про изводительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.
§ 2. Право собственности на землю. Формы, виды, содержание
Земельная реформа дала толчок и создала условия для интен сивного развития не столь значимого прежде института права собственности на землю. Главной причиной такого развития стало появление в системе правоотношений собственности нескольких форм права собственности, заменивших исключительную государ ственную собственность на землю. Институт права собственности приобретает особое значение как в теории, так и в практике земельного права.
Важным моментом в развитии данного института стало юриди ческое признание земли, собственно как и других природных объектов, недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулиро вании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 подтверждает такую трансформацию, установив, что от-
1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
66
Глава 4. Право собственности на землю
ныне все сделки с земельными участками регулируются граждан ским законодательством. Одновременно все же было признано, что юридически земля не теряет своей связи с природой, оставаясь одновременно объектом земельных и других экологических право отношений. Предусмотрено, что регулирование сделок с землей гражданским законодательством осуществляется с учетом земель ного, лесного, природоохранительного, иного специального законо дательства.
Действие этой юридической формулы еще раз подтверждено в ЗК, который в ст. 3 предусматривает, что имущественные отноше ния, в том числе отношения по совершению сделок с земельными участками, регулируются гражданским законодательством. При этом приоритет отдан земельному и экологическому законодатель ству, а также специальным федеральным законам, которые своими нормами могут устанавливать иные требования и порядок реали зации имущественных отношений.
Таким образом, земля приобрела сложный правовой статус, став недвижимым имуществом особого рода, в котором сочетаются черты природного объекта и товарно-материальной ценности. Это означает, что земля теперь является объектом не только земельных, но и гражданских отношений. Соответственно стирается грань между земельным и гражданским отраслями права, которые теперь претендуют на одну и ту же сферу правового регулирования, созда вая в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.
Признание земель недвижимым имуществом является фор мальным основанием для включения права собственности на землю в категорию вещных прав и распространения на данную область подходов, принципов и решений, применяемых к отношениям соб ственности на имущество в целом. В частности, содержание права собственности на землю составляют правомочия владения, поль зования, распоряжения (ст. 209 ГК). Все три правомочия имеют ясно выраженный физический и юридический аспект. В первом случае речь идет о возможности собственника — обладателя этих правомочий физически, т.е. своими действиями, осуществлять вла дение, пользование и распоряжение физически обособленным зе мельным участком, принадлежащим ему на праве собственности. В юридическом смысле правомерность этих действий подтверж дается в индивидуальных юридически значимых документах.
Право владения означает право собственника обладать земель ным участком, т.е. беспрепятственно входить на участок, находить-
§ 2. Право собственности на землю. Формы, виды, содержание
67
ся на нем, держать под контролем земельный участок, включая право не допускать на него иных лиц. Право пользования предпо лагает возможность собственника извлекать пользу из земельного участка для удовлетворения различных собственных материаль ных и нематериальных потребностей, Право распоряжения, или право определять юридическую судьбу земельного участка, вклю чает право отчуждать земельный участок путем совершения сде лок купли-продажи, мены, дарения, право передавать земельный участок в пользование, в некоторых случаях в доверительное управление, передавать по наследству, а также право залога. Новеллой земельного законодательства служит появление обязан ности произвести отчуждение земельного участка либо доли в праве общей собственности, т.е. совершить обязательную земель но-правовую сделку. Условия такого отчуждения установле ны ст. 5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назна чения».
Все три правомочия юридически существуют как единство и закрепляются за соответствующими субъектами в виде права собственности на основании различных государственных норма тивных и ненормативных актов. Наличие документа, удостоверя ющего право собственности, является юридическим основанием для реализации любого правомочия собственности. К примеру, свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок достаточно для того, чтобы собственник мог входить на участок и находиться на нем, использовать его для разрешенных целей, а также продавать или иным образом отчуж дать земельный участок.
Правомочия владения, пользования, распоряжения составляют содержание и других вещных прав, к которым гражданское зако нодательство относит также право пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитуты (ст. 216 ГК). Однако они существуют в ограниченном объеме.
Право собственности не означает обязанности собственника всегда самому владеть, пользоваться и распоряжаться принадле жащим ему земельным участком. По своему желанию и в соответ ствии с требованиями закона он имеет право передать часть своих правомочий другим лицам. При передаче отдельных правомочий собственник ограничивает свое право собственности, но не теряет его. Так, собственник может передать свой земельный участок другим лицам в пользование, ограничив тем самым свои правомо-
68
Глава 4. Право собственности на землю
чия владения и пользования. В определенных случаях возможна передача несобственникам некоторой части правомочий распоря жения, за исключением отчуждения права собственности помимо воли собственника.
Земельное и гражданское законодательство исходит из прин ципа ограниченности свободы действий и усмотрения собственника по владению, пользованию и распоряжению земельной собствен ностью. Данный принцип основан на понимании того, что право собственности существует наряду с другими правами и интересами общества, государства, граждан и должно уравновешиваться с ними. Применительно к частной собственности данный принцип зафиксирован в Конституции РФ, ч. 2 ст. 36 которой гласит: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими при родными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Действующее земельное законодательство исходит из идеи от каза от права исключительной государственной собственности, реализующего монополию государства на землю, и его замены множеством форм собственности.
Полного, законченного перечня форм собственности на землю не существует. В регулировании этого вопроса используется гиб кий подход, в соответствии с которым допускается установление любых форм собственности. Не существует ни обязательного ми нимума, ни обязательного максимума. Статья 9 Конституции РФ предусматривает: земля и другие природные ресурсы могут нахо диться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Используемое сослагательное наклонение в форму лировке статьи, а также допустимость иных форм собственности, как представляется, придают ст. 9 Конституции широкий смысл, позволяющий решать вопрос о формах собственности, не будучи связанными жесткими временными, территориальными и иными критериями.
На практике представлены все три перечисленные в Конститу ции РФ формы собственности на землю:
государственная,
муниципальная,
частная.
Степень правовой разработанности каждой различается, что свидетельствует о том, что институт права собственности на землю находится на стадии формирования и не достиг своего полного развития.
§ 3. Право государственной собственности на землю
69
§ 3. Право государственной собственности на землю
Право государственной собственности означает принадлеж ность правомочий владения, пользования, распоряжения государ ству. Государство как субъект права государственной собственнос ти представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.
Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:
федеральной собственности и
собственности субъектов РФ (субъектной).
На каждом уровне правомочия владения, пользования и распо ряжения распределены между законодательными органами, соот ветствующими министерствами и ведомствами и реализуются через систему государственных полномочий и функций управ ления.
Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственнос ти принадлежит ведущее место. Государственные земли наиболее обширны по площади1, имеют наиболее существенную экономичес кую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подав ляющее большинство земель особо охраняемых территорий нахо дится в государственной собственности.
С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема возникла из-за суще ствовавшей длительное время недостаточно ясно выраженной по зиции государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Использовались два подхода, С одной стороны, предусматривалось проведение жесткого разграничения права го-
1 По данным государственного земельного учета, на 1 января 2001 г. в государ ственной и муниципальной собственности находится 92,4% земельного фонда РФ. В отсутствие закона о разграничении государственной собственности учесть раз дельно эти земли не представляется возможным // Государственный национальный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2000 г. М., 2001. С. 42.
70
Глава 4. Право собственности на землю
сударственной собственности физически, по объектам, а также юридически. С другой — разграничение права государственной собственности одновременно предусматривалось путем разграни чения предметов ведения и полномочий по управлению земельны ми правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.
Политическая поддержка первого подхода выражена в реше нии Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое преду сматривает разграничение права собственности на объекты недви жимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления1.
Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объяв лен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с • федеральным законом.
Одновременно Водный и Лесной кодексы независимо от факти ческого разграничения устанавливают порядок согласованного со вместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда субъектной собственностью. Водные объекты час тично разграничены путем объявления некоторых наиболее круп ных водоемов федеральной собственностью, однако не охватывают все водные объекты, правовой статус которых остается недоста точно определенным.
При этом независимо от того, какие действия будут предпри няты в этой области, оба закона предусматривают участие госу дарственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъек тов, ставится под сомнение.
1 Российская газета. 1998. 17 нояб.
§ 3. Право государственной собственности на землю
71
Данное противоречивое положение порождает интересную си туацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю Ле /асго, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности — право некой «общей» (не раз граниченной физически и юридически) государственной собствен ности. Таким образом, сам термин «право государственной собст венности» приобретает двойное значение. Он используется как родовое понятие, обозначая одну из форм собственности, а также наименование одного из разновидностей собственности государст ва — государственной (неразграниченной) собственности на землю.
Политика государства по отношению к праву государственной собственности не приобрела необходимой ясности даже с приня тием в 2001 г. Федерального закона «О разграничении государст венной собственности на землю» и Земельного кодекса РФ. С одной стороны, был установлен порядок разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную и тем самым определен курс государства на раз граничение собственности. С другой — положение о том, что право собственности соответствующих субъектов возникает с момента государственной регистрации этого права, поставило государствен ную и муниципальную собственность вне закона до тех пор, пока это право не будет зарегистрировано. Такое же жесткое положение о государственной регистрации права собственности, в том числе государственной формы собственности, как основании его возник новения содержится и в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». До этого момента также вряд ли можно признать распорядительные действия с земельными участками со стороны государства (к примеру, передача в частную собственность, пользование и т.д.) легитимными.
Одновременно можно предположить, что Земельный кодекс прояснил вопрос с видами государственной собственности. В част ности, ст. 16—18 ЗК соответственно указывают на три вида собст венности: государственную, федеральную собственность на землю, а также собственность субъектов РФ. На основании этих статей можно считать, что до тех пор, пока государственная собственность не разграничена между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, на нее распространяется право государственной (т.е. той самой «общей», но неразграниченной) собственности с особым правовым режимом. Во-первых, эти земли потенциально являются объектом разграничения прав собственности. Во-вторых,
72
Глава 4. Право собственности на землю
можно предположить, что право государственной собственности возникает автоматически По отношению ко всем земельным участ кам, не находящимся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, на основании ст. 16 ЗК и ст. 214 ГК, в том числе по отношению к неразграниченным земельным участкам, а не с момента государственной регистрации права. В отличие от этого право федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ возникает на основании при знания их таковыми федеральными законами, при разграничении государственной собственности на землю либо в порядке приобре тения земель в собственность РФ или субъектов РФ соответствен но. В последнем случае речь идет о порядке изъятия (выкупа) земель для государственных нужд и порядке конфискации земель. Право собственности субъектов РФ на сельскохозяйственные уго дья возникает также в порядке изъятия земель в государственную собственность, т.е. обязательного отчуждения земель, установлен ного Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назна чения».
Другими чертами правового режима государственных земель (включая государственные, федеральные земли и земли субъектов РФ) является право соответствующих органов передавать эти земли физическим и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное поль зование.
Землепользование осуществляется в соответствии с целевым назначением и разрешенным пользованием. Землепользование яв ляется платным.
Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государ ственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя пока в большинстве случаев принцип раздельного управления не реализуется.
§ 4. Право муниципальной собственности на землю
Право муниципальной собственности на землю — правомочия владения, пользования, распоряжения земельными участками, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муни ципального образования полномочия собственника реализуют ор ганы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве
§ 4. Право муниципальной собственности на землю
73
органы местного самоуправления имеют право предоставлять зе мельные участки во временное и постоянное владение и пользова ние (бессрочное) физическим и юридическим лицам, аренду, соб ственность физических и юридических лиц и совершать иные
сделки1.
Объектами права муниципальной собственности являются зе мельные участки, переданные- РФ или субъектами РФ в муници пальную собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при разграничении государственной собственности на землю. Кроме этого, муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выкупа) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муниципальную собственность, конфискации земельного участка у граждан и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхозяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).
В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории, т.е. в границах, му ниципальных образований, так и за их пределами.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для раз вития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назна чения. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законами соответствующих субъектов РФ. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. Передача земель в муници пальную собственность не влечет автоматического изменения гра ниц муниципальных образований, за исключением случаев, когда это прямо не предусмотрено законами субъектов РФ. Это означает, что то или иное муниципальное образование может иметь в собст венности земли на территории другого муниципального образова ния.
Особый порядок формирования муниципальной собственности установлен для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. Право муниципальной собственности в этих
1 См. ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 19 ЗК.
74
Глава 4. Право собственности на землю
городах возникает при передаче земельных участков из собствен ности Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собствен ность в соответствии с законами этих субъектов. Образование муниципальной собственности в порядке разграничения государ ственной собственности на землю не допускается.
В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земель ной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.
Основное назначение муниципальных земель — обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель поселений, за исключением земель, расположенных за их чертой. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными земле пользователями.
Допускается приватизация муниципальных земель. Условия приватизации определяются местными органами самоуправления в порядке, установленном ЗК. Средства от продажи муниципаль ной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в посе лениях1.
§ 5. Право частной собственности на землю. Общая собственность
Право частной собственности означает принадлежность право мочий владения, пользования, распоряжения земельными участ ками либо долями в общей собственности отдельным конкретным физическим или юридическим лицам, которые выступают субъек тами права частной собственности на землю.
Соответственно по субъектам право частной собственности де лится на два вида: право частной собственности физических лиц
1 См. постановление Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Феде рации земельных участков» // САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.
§ 5. Право частной собственности на землю. Общая собственность
75
и право частной собственности юридических лиц. Российское земельное законодательство максимально расширяет круг физи ческих и юридических лиц — субъектов права частной собствен ности и включает в их число граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, отечественные, иностранные, международ ные организации, совместные предприятия, общественные органи зации и др. Вместе с тем право частной собственности иностранных физических и юридических лиц существенно ограничено. Ино странные граждане не могут быть собственниками земель, предо ставляемых для ведения садоводства и огородничества, фермер ского хозяйства, других земель сельскохозяйственного назначения не могут быть собственниками земельных долей. Имеются и другие ограничения. Так, иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства не могут обладать на праве собствен ности земельными участками на приграничных территориях, а приобретают право частной собственности на землю на разрешен ных для этого территориях только за плату.
Объектами права частной собственности выступают земель ные участки лишь некоторых категорий земель. Наиболее либера лен в этом смысле правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, приобретение права частной собственности на которые фактически не ограничивается. Любые земли сельскохозяйствен ного назначения могут быть приобретены в частную собственность в пределах установленных предельных размеров. В отличие от этого, право частной собственности не может быть установлено на земли лесного фонда, земли, занятые объектами обороны, земли общего пользования в поселениях и некоторые другие (ст. 27 ЗК). В частной собственности в настоящее время находится незна чительная площадь — всего 7,6% всех земель. При этом на долю граждан приходится около 82% этих площадей. Земельные участ ки, находящиеся в частной собственности, могут использоваться только для установленных целей, указание на которые содержится в правоустанавливающих документах — свидетельствах о реги страции права частной собственности. Они могут включать исполь зование земель для ведения фермерского хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства, пред принимательской деятельности. Земельные участки могут переда ваться их собственниками другим лицам во временное пользова ние, аренду либо отчуждаться путем совершения сделок купли-продажи, наследования, дарения, мены, передачи в качестве взно са в уставные фонды, могут быть предметом залога. Собственники
76
Глава 4. Право собственности на землю
могут также добровольно отказаться от своего земельного участка либо могут объединить его с земельными участками других собст венников для создания общей собственности.
Правомочия владения, пользования, распоряжения могут быть ограничены государством. Так, Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1 запреща ется залог сельскохозяйственных угодий из состава земель сель скохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хо зяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. В этом случае речь идет о запрете на залог права собственности. Залог права аренды допускается без согласия собственника зе мельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное (ст. 22 ЗК). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд в установленном порядке и при условии компенсации их стоимости. В определенных случаях правонарушений в порядке конфискации собственник может быть лишен права собственности в соответствии с судебным решением без компенсации. На части земельного участка может быть уста новлен публичный либо частный сервитут.
На лиц, имеющих земельные участки на праве частной собст венности, возлагается ряд обязанностей. Они должны своевремен но платить земельный налог, осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать требования градостроительных регламентов, своевременно приступать к использованию земельного участка, эффективно использовать землю в соответствии с целевым назна чением и др. (ст. 40, 42 ЗК).
Право частной собственности возникает в результате различ ного рода сделок — купли-продажи земельных участков, прива тизации, мены, дарения, наследования, ипотеки, приобретения права собственности на земельный участок, находящийся в госу дарственной или муниципальной собственности (приватизации). Право частной собственности удостоверяется свидетельством о государственной регистрации права частной собственности, выда ваемым учреждениями юстиции. Право частной собственности воз никает с момента такой регистрации2.
1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
2 См. Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503.
Право общей собственности на земельные участки означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряже ния конкретным земельным участком двум и более индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, которые высту пают сособственниками.
Общая собственность существует в виде долевой или со вместной. В первом случае каждому сособственнику определя ется и фиксируется в соответствии с персональным регистра ционным документом (свидетельством о регистрации права соб ственности) его доля. Во втором случае доля каждого не опре деляется (ст. 244 ГК).
I» Объектами права общей собственности выступают земельные участки, образуемые путем добровольного объединения граждана ми или юридическими лицами принадлежащих им на праве част ной собственности земельных участков (долей). Хотя в большин стве случаев возникновения общей собственности действует прин цип добровольного выбора, в некоторых случаях право общей собственности является единственной альтернативой. К примеру, при выделении земельного участка садоводческим или огородни ческим объединениям граждан за плату земельный участок предо ставляется первоначально в совместную собственность членов та кого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена. В кондоминиумах общее имущество, включая прилегающие к обслуживающим объектам земельные участки в установленных границах, находится в общей долевой собственности домовладельцев.
Право общей долевой и совместной собственности удостоверя ется свидетельством о регистрации права собственности на часть земельного участка (долю) в общей собственности, выдаваемым каждому собственнику отдельно. Право общей совместной собст венности удостоверяется свидетельством о регистрации права, оформляемым в соответствии с Законом «О государственной реги страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Земли, находящиеся в общей долевой и совместной собствен ности, используются для различных целей: ведение сельского хозяйства, предпринимательская деятельность, использование зе мель для размещения объектов жилой и нежилой постройки. Владение и пользование земельным участком, находящимся в общей собственности граждан, осуществляется сообща.
Содержание правомочия распоряжения различно для общей совместной и долевой собственности. При долевой собственности
78
Глава 4. Право собственности на землю
собственник обладает независимым правом распоряжения своей долей. Он может передавать свою долю в пользование другим пользователям, продать, заложить, передать ее по наследству и совершать другие сделки, связанные с отчуждением земель с учетом установленных законодательством ограничений и по согла шению всех ее участников. При этом такие участники обладают преимущественным правом покупки доли. Во многих случаях ог раничением правомочия распоряжения является требование о вы делении земельной доли в натуре при совершении определенных действий по распоряжению земельным участком. Так, в аренду может быть передана лишь физически обособленная часть общей земельной собственности. Ипотека может быть установлена только на принадлежащую гражданину земельную долю, выделенную в натуре (ст. 62 Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). При невозможности выделения земельной доли в натуре собственник не может заложить ее, передать в аренду, а имеет право только на компенсацию. Имеются и другие ограничения.
При совместной собственности сособственники обладают рав ными правами собственности на весь земельный участок. Каждый из них по согласию всех других участников вправе совершать разрешенные сделки со всем земельным участком либо его частью, а также иным образом распоряжаться им. При совершении таких действий согласие других участников предполагается и специаль ного удостоверения в форме договора или иной форме для совер шения распорядительных действий не требуется.
Особые дополнительные правила установлены для оборота долей в праве общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Так, кроме универ сальных сделок собственники земельных долей могут передать свою долю в доверительное управление. Передача земельного участка в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему. Порядок пользо вания и распоряжения земельным участком, переданным в дове рительное управление, определен гл. 53 ГК.
Глава 5
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
§ 1. Понятие и общая характеристика государственного * земельного управления
Государственное земельное управление — часть управленчес кой деятельности государства в целом. Одновременно специфика земельных правоотношений придает государственному управле нию в данной области особенные черты, отражающиеся на содер жании функций государственного управления, системе и структу ре государственных органов.
Следуя теории административного права, по своему изначаль ному смыслу «государственное управление означает управление, осуществляемое государством»1. Из этого определения следует, что субъектом отношений государственного земельного управления, с одной стороны, всегда выступает государство, представляемое со ответствующими государственными органами либо иными органа ми и организациями, которым переданы (делегированы) государ ственные полномочия. С другой стороны, участниками правоотно шений государственного земельного управления выступают граж дане, государственные и негосударственные организации. Отноше ния между государственными органами, с одной стороны, физи ческими и юридическими лицами — с другой, урегулированные нормами права, именуются управленческими. Государственные органы при этом выступают в качестве выразителя функций управления, а вторая сторона подвергается управленческому воз действию государства.
Государство не является единственной управляющей системой. Упорядочением земельных отношений занимаются также общест венные, т.е. негосударственные, организации. Особая роль в управ лении общественными земельными отношениями принадлежит местным органам самоуправления, не входящим в систему органов
1 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 6.
80
Глава 5. Государственное земельное управление
государственной власти. В процессе трудовых отношений на пред приятиях осуществляется производственное управление, задача которого — обеспечить организацию производственного процесса в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе земельного. Однако в отличие от общественного, муниципального и производственного государственное земельное управление опирается на публичную власть, распространяющуюся на все общество и его отдельных членов.
В теории административного права различают понятие госу дарственного управления в широком и узком смыслах. В широком смысле под государственным управлением подразумевается дея тельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. В таком пониманий к государственному управлению относится регулирующая дея тельность законодательных, исполнительных и судебных органов. В узком смысле понятие государственного управления означает деятельность лишь исполнительных государственных органов, на целенная на обеспечение исполнения законодательства. Именно в таком узком смысле применяется понятие государственного зе мельного управления в рамках данного курса.
Таким образом, государственное земельное управление — ор ганизующая исполнительно-распорядительная деятельность ком петентных государственных органов по практическому осущест влению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве.
§ 2. Система и структура государственного земельного управления
Систему государственного земельного управления образуют органы государственной исполнительной власти, объектом управ ленческой деятельности которых выступают земельные правоот ношения, включая вопросы собственности на земли, предоставле ние государственных земель в пользование, организацию рацио нального использования и охраны земель, учет и контроль за землепользованием. Иными словами, система государственного зе мельного управления — система высших органов исполнительной власти в РФ, министерств и ведомств, в компетенцию которых входит обеспечение исполнения земельного законодательства. В систему государственного земельного управления могут входить также местные органы самоуправления, в той степени, в какой им
§ 2. Система и структура государственного земельного управления
81
переданы (делегированы) полномочия государственного земельного управления.
Будучи структурным элементом государственного управления в целом, государственное земельное управление имеет свою внут реннюю структуру. Структура — построение системы органов, их взаимное расположение. Структура государственного управления определяется различными факторами, среди которых — политика и задачи государства в области упорядочения земельных отноше ний, особенности правового регулирования, государственного уст ройства, установленные механизмы реализации. Структура может также зависеть и от сложившихся традиций, стереотипов государ ственных решений, финансовых, материальных и технических возможностей государства.
Государственное земельное управление имеет вертикальные и горизонтальные параметры. Вертикальные параметры определя ются федеративным устройством РФ, а также конституционным распределением предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Управленческая деятельность государственных органов исполни тельной власти осуществляется на основе принципа разграничения полномочий и компетенции между РФ и субъектами РФ в соот ветствии с требованиями Конституции РФ (ст. 11, 71, 72, 76), Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации»1, земельным законодательством, соглашения ми и договорами между РФ и субъектами РФ о разграничении предметов ведения и компетенции.
Исходя из смысла Конституции РФ, государственное земельное управление входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ2. Соответственно органы государственного земельного управления расположены на двух уровнях исполнительной власти — феде ральном и субъектном, образуя единую систему исполнительной власти в РФ. Государственное земельное управление может осу ществляться также на третьем, местном уровне, если местным органам самоуправления передана часть государственных управ ленческих полномочий в области регулирования земельных отно шений.
1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Статья 72 Конституции РФ включает в совместное ведение РФ и субъектов РФ «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, ...разграничение государственной собственности ,.., природопользование..., земельное... законодательство...».
84
Глава 5. Государственное земельное управление
Росземкадастр получил статус федерального органа исполни тельной власти по государственному управлению земельными ре сурсами. Ему переданы специальные функции государственного управления: ведение государственного земельного кадастра и го сударственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, зем леустройство, государственная кадастровая оценка земель, мони торинг земель и государственный контроль за использованием и охраной земель.
Государственный контроль за использованием и охраной земель возложен также на МПР России, которое в результате реорганизации получило статус специально уполномоченного государственного ор гана в данной области. В его компетенцию входит также коор динация деятельности федеральных органов исполнительной власти пс^ вопросим ведения* государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей среды, т.е. включая государственный земельный кадастр1.
Министерство юстиции РФ имеет статус специально уполномо ченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, и сделок с ним2. Регистрация прав на земельные участки осуществляется учреждениями юстиции, создаваемыми в соответ ствии с Законом «О государственной регистрации прав на недви жимое имущество и сделок с ним» органом государственной власти субъекта РФ. В задачи учреждений юстиции входят государствен ная регистрация прав собственников земельных участков и обла дателей иных, подлежащих государственной регистрации прав, создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача свидетельств о государственной регистрации прав3.
Минсельхоз России является федеральным органом исполни тельной власти, проводящим государственную политику и осу-
1 См. п. 1, 8 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726 // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.
2 См. пп. 46 п. 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 (с изм.) // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.
3 См. пп. 8, 9 п. 8 Примерного положения об учреждении юстиции по государ ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. поста новлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288 // СЗ РФ. 1998. № П. Ст. 1291.
§ 3. Гос. земельное управление на федеральном и субъектном уровнях 85
ществляющим управление в сфере агропромышленного комплек са1. Министерство играет также особую рель в обеспечении охраны земель, являясь специально уполномоченным органом в области мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В его функции входит учас тие в осуществлении земельной реформы в сельской местности.
Минздрав России через свой Департамент санитарно-эпидеми-ологического надзора контролирует выполнение гигиенических требований при размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство, планировке и застройке населенных пунктов2.
Госстрой России обладает полномочиями государственного зе мельного управления применительно к градостроительной дея тельности. Он, в частности, участвует в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного када стра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности3.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы4.
Территориальные органы созданы в системе МПР России5, Росземкадастра6, а также других федеральных министерств и
1 См. постановление Правительства РФ от 23 июня 2000 г. № 476 «Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 27. Ст. 2846.
2 См. постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утвержде нии Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормиро вании» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.
3 См. постановление Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289 «Об утверж дении Положения о Государственном комитете Российской Федераций по строитель ству и жилищно-коммунальному комплексу» // СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.
4 См. ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 6 июля 2000 г. № 495 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» данному Министерству были переданы территориальные органы упраздненных Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России // СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 2983.
6 В соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 537 «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России» территориаль ные органы упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике были переданы Росземкадастру // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3154.
86
Глава 5. Государственное земельное управление
ведомств. Лесхозы, бассейновые управления, комитеты по охране окружающей среды и комитеты природных ресурсов субъектов РФ являются территориальными органами МПР России1. По во просам, входящим в компетенцию МПР России, территориальные органы действуют под контролем министерства, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, — под контролем органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Террито риальными органами Росземкадастра являются комземы в субъ ектах РФ. Комземы субъектов РФ подчиняются Росземкадастру и осуществляют свою деятельность во.взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта РФ2. В полномочия комземов субъектов РФ входят государственное управление на территории субъекта РФ, землеустройство, ведение государственного земель ного кадастра, государственный контроль за использованием и охраной земель, обеспечение функционирования единой системы государственной регистрации**прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также некоторые другие. В систему территориаль ных органов Минздрава России входят Федеральные государст венные учреждения — Центры государственного санитарно-эпи-демиологического надзора в субъектах РФ, земельные центры санэпиднадзора. Минсельхоз России имеет сложную систему тер риториальных органов, включающих обычно сразу несколько тер риториальных подразделений в большинстве субъектов РФ. Это — комитеты по мелиорации земель, государственные инспекции по карантину растений, департаменты по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов, станции защиты растений и др.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ само стоятельно устанавливают систему органов государственной власти.
Государственное управление на субъектном уровне распро страняется на земли, находящиеся в пределах территории соот ветствующего субъекта РФ, а также на земли, приобретенные на территории других субъектов РФ. Государственное земельное уп равление в различном объеме и различного содержания осущест вляют высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполни-
1 См. Типовое положение о территориальном органе Госкомэкологии России, утв. приказом Госкомэкологии РФ от 2 ноября 1999 г. № 641.
2 См. Положение о территориальном органе Государственного комитета Рос сийской Федерации по земельной политике в субъекте Российской Федерации, утв. приказом Госкомзема от 29 ноября 1999 г. № 94 «О Положении о территориальном органе Госкомзема России»'.
§ 3. Гос. земельное управление на федеральном и субъектном уровнях 87
тельный орган, а также министерства и ведомства субъектов РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ, в частности, управ ляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной ему в управление1. Сис тема министерств и ведомств в субъектах РФ создается в соответ ствии с потребностями каждого субъекта, экономическими и гео графическими особенностями, полномочиями и компетенцией, ус тановленными соответствующими законами субъектов РФ, догово рами и соглашениями с Российской Федерацией.
К примеру, в Московской области функции государственного земельного управления выполняют:
Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экологии и природопользования, Министерство имущественных отношений, Главное управление архитектуры и градостроительства, Московская областная регистрационная палата. Министерство сельского хозяйства и продовольствия является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, осуществляющим проведение единой госу дарственной политики в рациональном использовании земель сельскохозяйственного назначения. Министерство экологии и при родопользования в рамках полномочий по охране окружающей среды выполняет функции по охране земель. Министерство иму щественных отношений осуществляет управление и распоряже ние государственной собственностью Московской области, управ ление в области приватизации и регулирования рынка недви жимости. Главное управление архитектуры и градостроительства обеспечивает выполнение земельного законодательства при за стройке городов и других поселений, а Московская областная палата является учреждением юстиции, отвечающим за госу дарственную регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними2.
1 См. ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2 См. Закон Московской области от 13 марта 20(^0 г. № 13/2000-ОЗ «О схеме управления Московской областью» (с изм. и доп.).
Глава 5. Государственное земельное управление
§ 4. Земельное управление на местном уровне
На третьем, низовом уровне вертикали государственного зе мельного управления находится местное самоуправление. Как уже упоминалось, оно занимает это место только в тот момент и в той мере, когда соответствующие полномочия и функции государст венного земельного управления им переданы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления наде ляются государственными полномочиями законом с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств. Помимо этого, местное самоуправление имеет собственную компетенцию в области регулирования земельных отношений. Местное самоуправление осуществляется гражданами через орга ны местного самоуправления, которые создаются в структуре местного самоуправления для регулирования земельных отноше ний. К таким органам $>тносятся специальные подразделения в виде служб, ведающих земельными вопросами местного значения, создаваемые в структуре местных администраций.
Управленческие полномочия местных органов распространяют ся на земельные участки в пределах муниципальных образова ний — городов, поселков и других поселений, а также на земель ные участки, находящиеся в муниципальной собственности за пределами границ муниципальных образований.
Вопрос о том, обладают ли реально органы местного самоуправ ления делегированными государственными полномочиями, остает ся дискуссионным. С одной стороны, по утверждению Госкомзема России, изложенному в письме от 20 апреля 2000 г. № СС-864 «О государственном регулировании земельных отношений», деле гирование полномочий в области земельных отношений органам местного самоуправления не предусмотрено. С другой — в соот ветствии со ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования и контроль за использова нием земель, находящихся в границах муниципального образова ния, т.е. независимо от форм собственности. Также в соответствии со ст. 56 Градостроительного кодекса органам местного самоуправ ления предоставлено право устанавливать дополнительные требо вания к использованию земельных участков, включая государст венные земли.
Определенная роль закреплена за органами местного самоуп равления при предоставлении земельных участков. В соответствии
§ 4. Земельное управление на местном уровне
89
со ст. 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивают выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства, а также информируют население о возможном предоставлении земельного участка. Лес ной кодекс предусматривает, что участки лесного фонда переда ются в аренду территориальным органом лесного хозяйства с участием органов местного самоуправления.
Законом «О плате за землю» за местными органами самоуправ ления закреплены функции по регулированию налогообложения. В частности, им дано право с учетом благоприятных условий размещения земельного участка повышать ставки земельного на лога на сельскохозяйственные угодья и в зависимости от местопо ложения и зон различной градостроительной ценности осущест влять дифференциацию средних ставок земельного налога на го родские земли. Таким образом, местные органы самоуправления обладают реальными правами по установлению правового режима земель любой формы собственности, в том числе федеральной, распоряжения земельными участками, т.е., по сути, правом осу ществлять государственное земельное управление на территории муниципального образования. Если учесть, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ управление федеральной собственностью является исключительным ведением РФ, то любое установление права местных органов принимать решения по отношению к фе деральным землям на основании федеральных законов можно фактически признать делегированием. Несмотря на это, формули ровки вышеупомянутых законов не позволяют дать точного ответа на вопрос о том, являются ли предусмотренные федеральными законами полномочия «передачей» (делегированием) либо образу ют собственную компетенцию органов местного самоуправления. Процедуры делегирования государственных полномочий не уста новлено.
Тем не менее местное самоуправление остается важным звеном в управлении земельными отношениями. Органы местного самоуп равления выполняют функции управления землями, находящими ся в муниципальной собственности, принимают решения об изъ ятии земель для муниципальных нужд, изымают в установленных случаях сельскохозяйственные угодья в муниципальную собствен ность, осуществляют регулирование планировки и застройки тер риторий муниципальных образований, муниципальный контроль
90
Глава 5. Государственное земельное управление
за использованием земель на территории муниципального образо вания, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др.1
§ 5. Функции государственного земельного управления
Функции государственного земельного управления — виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законода тельства.
Они включают:
нормативно-правов'бе регулирование,
предоставление и прекращение прав на земельные участки,
землеустройство,
территориальное планирование и зонирование,
учет земель и ведение земельного кадастра,
регистрацию прав на зе!1?ельные участки,
контроль за использованием и охраной земель, включая мони торинг.
Нормативно-правовое регулирование означает деятельность органов государственного земельного управления по разработке и принятию подзаконных нормативных актов. Право принимать нор мативные правовые акты в общем установлено Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Рос сийской Федерации», положениями о соответствующих ведомст вах, другими законами и подзаконными актами. В частности, По ложением о Министерстве природных ресурсов Российской Феде рации в число функций министерства включено издание норма тивных правовых актов по вопросам, отнесенным к его компе тенции.
Предоставление и прекращение прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также изъятие земель, находящихся в частной собственно.сти, представляет собой деятельность по распределению и перераспре делению земель. В необходимых случаях предоставлению прав на земельный участок одному лицу предшествует вынесение реше ния о прекращении прав на этот участок другого лица или изъятие земельного участка для государственных нужд. Применение такой
§ 5. Функции государственного земельного управления
91
1 См. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, а также ЗК РФ,
сложной процедуры необходимо главным образом при строитель стве промышленных объектов, дорог, требующих изъятия земель сельскохозяйственного назначения, землепользования в городах и других поселениях. К данной функции относятся также действия государственных органов в связи с приватизацией земель и совер шением иных сделок, связанных с отчуждением права собствен ности. Права на земельные участки подлежат государственной регистрации, которая включает действия по оформлению и выдаче документов, устанавливающих право на земельный участок, зане сению сведений в Единый государственный реестр прав на недви жимое имущество и сделок с ним.
Землеустройство — деятельность по организации территории. Она заключается в определении и установлении границ земельных участков, определении мест размещения объектов на земельных участках. По результатам землеустроительных работ составляется план земельного участка.
В целях рационального использования земель с учетом их ес тественных характеристик, экономической ценности, оптимального сочетания землепользовании осуществляются такие функции го сударственного земельного управления, как территориальное пла нирование и зонирование территории. Они заключаются в подго товке генеральных планов развития населенных пунктов, выделе нии в пределах какой-либо территории функциональных зон (на пример, в национальных парках, городах). При зонировании тер ритории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений определяются зоны, наиболее бла гоприятные для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммер ческих объединениях граждан»).
В процессе учетной деятельности, включая инвентаризацию земель, осуществляются сбор и систематизация сведений о земель ных участках. Полученные в порядке учетной деятельности све дения заносятся в государственный земельный кадастр.
Государственный контроль за использованием и охраной зе мель заключается в проверке намечаемых и реализуемых дейст вий землепользователей, включая собственников, на предмет их соответствия требованиям законодательства. Контроль осущест вляется в форме инспекционных проверок, экспертиз, выявления правонарушений и применения мер ответственности. Разновиднос тью контроля является мониторинг, под которым понимается де ятельность по наблюдению за состоянием почв.
§ 1. Понятие и порядок землеустройства
93
Глава 6
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
§ 1. Понятие землеустройства и порядок осуществления землеустроительных мероприятий
'*г»
Рациональное использование земель предполагает обеспечение такого использования, при котором учитываются географические, природно-клим^тические, ландшафтные и почвенные характерис тики земель, потребности в создании комфортных и безопасных условий для проживания и жизнедеятельности населения в соче тании с интересами экономически эффективного землепользова ния, сохранения целостности земельных участков и предупрежде ние их дробления, охраны земель и других природных объектов, предупреждения опасных негативных изменений в их состоянии. Одним из средств обеспечения рационального землепользования являются мероприятия по землеустройству территории.
Значение землеустройства в условиях современной реформы возрастает, учитывая происходящий интенсивный процесс распре деления и перераспределения земель. Реорганизация колхозов и совхозов, появление на их территории множества новых землевла дений и землепользовании, выделение в пределах этих земель водоохранных зон, защитных и охранных зон требует надлежаще го упорядочения границ земельных участков в процессе земле устройства.
Землеустройство представляет собой последовательность вза имосвязанных картографических, инженерно-технических, инвен таризационных работ по изучению состояния земель, а также по организации территории, включая установление границ объектов землеустройства на местности, выполняемых в соответствии с установленной процедурой и нацеленных на обеспечение рацио нального землепользования, охраны земель, создания благоприят ной окружающей среды и улучшения ландшафтов.
Содержание и порядок проведения землеустройства определе ны в Земельном, Лесном и Градостроительном кодексах РФ, Фе деральном законе «О землеустройстве», некоторых постановлени ях Правительства РФ, нормативных актах субъектов РФ и ведом ственных нормативных актах.
Землеустройство включает проведение кадастровых съемок, аэросъемочных, топографо-геодезических, почвенных, геоботани ческих и других обследований и измерений, межевание границ, разработку предложений о рациональном использовании земель, которые позволяют собирать данные о количественных и качест венных параметрах земельных участков территорий субъектов РФ, муниципальных образований, других административно-терри ториальных образований и территориальных зон, выступающих объектами землеустройства. В целях обеспечения надежности и достоверности данных установлен порядок сертификации измери тельно-технических средств, используемых при обследованиях и измерениях земельных участков в целях землеустройства на ос нове технических и технологических стандартов.
На основе обследований разрабатывается землеустроительная документация, включая схемы, планы земельных участков, карто графические и иные материалы проектов землеустройства. По каждому объекту землеустройства из землеустроительной доку ментации формируется землеустроительное дело. Планы земель ных участков содержат информацию о площади земельного участ ка, местоположении различных объектов и сооружений, инженер ных систем, природных объектов. В планы также заносятся сведения об ограничениях и обременениях земельного участка, включая указания на те части земельного участка, на которых действует право сервитута. Наличие планов земельных участков обязательно при купле-продаже земельных участков и соверше нии иных сделок1.
Проведение землеустройства и подготовка различного рода землеустроительных проектных материалов предусмотрены при регулировании землепользования в городах и других поселениях. В содержание землеустроительных работ здесь входит разработка генеральных планов и планов застройки городов, территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов, схем зонирования
1 См. п. 6 постановления Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков» // САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.
94 Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра
защиты территорий и поселений от воздействий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, зон охраны вокруг особо охраняемых объектов, зон воздействия промышленных пред приятий, проектов межевания территорий, планы отдельных зе мельных участков и др.
Подготовка землеустроительной проектной документации игра ет важную роль при организации использования сельскохозяйст венных земель. При реорганизации колхозов и совхозов земле устроительные организации проводят инвентаризацию сельскохо зяйственных угодий, отграничивают часть земель, передаваемых в общую собственность участников сельскохозяйственных пред приятий, уточняют и наносят на планово-картографические мате риалы границы земель* на которые установлены ограничения ис пользования и которые обременены правами других лиц1. На основе положений о землеустройстве определяются предельные (максимальные и минимальные) размеры и требования к положе нию земельных участков из земель сельскохозяйственного назна чения. Последстви^этих решений существенны, так как превыше ние установленных размеров земельных участков инициирует ме ханизм обязательного отчуждения излишней площади.
Землеустроительная документация необходима при выделении земельных участков для ведения коллективного садоводства, ого родничества, дачного хозяйства. Статья 12 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает зонирование террито рии при размещении садовых, огородных и дачных некоммер ческих объединений. По результатам зонирования составляется схема зонирования территории, содержащая сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении участков, разре шенном использовании земель, включая указания об ограниче ниях, обременениях и сервитутах, а также сведения о правах, на которых допускается предоставлять гражданам земельные участки в конкретных зонах. Схема зонирования служит основой для определения объемов строительства подъездных автомобиль ных дорог, объектов энергоснабжения, связи, а также для раз вития общественного транспорта, торговли, медицинского и бы тового обслуживания.
§ 1. Понятие и порядок землеустройства
95
1 См. Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи, одобренные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 5^.
Организация территории лесного фонда производится в рамках лесоустроительных мероприятий. В их содержание входят опре деление границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территории лесного фонда, лесхозов, национальных парков, государственных природных заповедников, находящихся в ведении МПР России, выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда (ст. 72—74 Лесного кодекса).
Землеустроительные мероприятия с составлением необходи мых планов и проектов проводятся при установлении администра тивно-территориальных границ между субъектами РФ, районами и поселениями, разграничении земель различного целевого назна чения.
На завершающем этапе подготовленные землеустроительные материалы подлежат утверждению уполномоченными государст венными органами, после чего выполняются работы по перенесе нию землеустроительного проекта на местность с установлением специальных межевых знаков (лесоустроительных знаков), черты поселений, а также их внутренних границ (красных линий).
Землеустройство делится на:
территориальное и
внутрихозяйственное.
Территориальное землеустройство направлено на изучение со стояния земель, организацию их рационального использования, оп ределение административно-территориальных границ и границ зе мельных участков, межевание объектов землеустройства. Оно про водится в обязательном порядке в случаях изменения их границ, при выявлении нарушенных земель, проведении мероприятий по консервации и рекультивации земель, выделении земельных долей, предоставлении и изъятии земельных участков для сельскохозяй ственного производства. К территориальному землеустройству от носятся также мероприятия по установлению и изменению границ городских и сельских поселений, зонированию территории поселе ний, созданию национальных парков, других особо охраняемых тер риторий, зон со специальным режимом землепользования, разме щению предприятий, учреждений, организаций.
Внутрихозяйственное землеустройство нацелено на организа цию рационального землепользования в пределах уже выделенных земельных участков для сельскохозяйственного производства, а также на организацию территорий, используемых общинами ко ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Вое-
96 Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра
тока. Практически оно заключается в составлении либо рассмот рении и утверждении составленных планов размещения сельско хозяйственных угодий, оленьих пастбищ, объектов жилой и про изводственной застройки, инженерно-транспортной инфраструк туры в пределах таких земельных участков. Внутрихозяйственное землеустройство проводится по желанию лиц, за которыми за креплены земельные участки.
Землеустройство проводится по решению органов государст венной власти РФ, субъектов РФ или местного самоуправления соответственно применительно к землям, находящимся в феде ральной собственности, собственности соответствующих субъектов РФ или муниципальной собственности, либо в соответствии с судебным решением* Основанием проведения землеустройства для организации рационального использования земельных участков для сельскохозяйственного производства, организации земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, яв ляются договоры о проведении землеустройства, заключаемые заинтересованными субъектами и землеустроительными органи зациями или гражданами. В соответствии с принятыми решениями или договорами землеустроительные организации или граждане проводят необходимые обследования и изыскания, геодезические и картографические работы; проводят, если это необходимо, меже вание земельных участков и других объектов землеустройства. Лица, чьи законные интересы могут быть затронуты при проведе нии землеустройства, извещаются об этом землеустроителями в письменной форме не позднее чем за 7 календарных дней до начала работ (ст. 69 ЗК).
Для соответствующего земельного участка, иного объекта зем леустройства готовится землеустроительное дело, которое вклю чает планы, проекты, материалы обследований земельных участ ков, оценки качества, тематические карты и атласы, которые проходят необходимые согласования, утверждения, а также го сударственную экспертизу в порядке, установленном Правитель ством РФ. При составлении карт (планов) земельных участков используются сведения государственного земельного кадастра, другие картографические материалы, полученные при съемках на местности и межевании. Карта земельного участка исполь зуется для составления дежурной кадастровой карты. Земле устроительная документация передается в государственный фонд данных и является федеральной собственностью. Граждане и юридические лица, проводящие землеустройство, обязаны пере-
§ 1. Понятие и порядок землеустройства
97
дать в такой фонд один экземпляр землеустроительной доку ментации бесплатно.
Утвержденная землеустроительная документация служит ос нованием для отвода земельного участка в натуре с установлением межевых знаков. Заинтересованный землепользователь получает акт землеустройства, план земельного участка, другие землеустро ительные документы.
Подготовленная и утвержденная землеустроительная докумен тация используется в дальнейшем для регистрации права на дан ный земельный участок с получением правоустанавливающих до кументов. Землеустроительная документация обязательна для ис полнения. Использование земельных участков с нарушением зем леустроительных проектов влечет применение мер юридической ответственности. Предоставление земельных участков с наруше нием землеустроительных проектов не допускается.
За землеустроительными организациями и гражданами в слу чаях, предусмотренных договором о проведении землеустройства, может сохраняться право авторского надзора за выполнением проектов собственниками, пользователями, владельцами и аренда торами земельных участков, относительно которых было проведе но землеустройство. Соблюдение землеустроительных документов проверяется также в порядке осуществления государственными органами функций государственного земельного контроля.
В свою очередь землеустроительные организации и граждане несут административную ответственность за нарушение требова ний законодательства о порядке разработки и утверждения зем леустроительной документации.
Полномочия по организации и осуществлению работ по земле устройству возложены на Росземкадастр. Отдельные землеустро ительные функции выполняются также местной администрацией, в штате которой учреждается должность инженера-землеустрои теля. В частности, местные органы самоуправления издают поста новления о проведении работ по межеванию территорий городов и других поселений, а также утверждают подготовленный проект межевания; при межевании территории внутри существующей застройки могут создавать для этого комиссии, состоящие из пред ставителей государственных органов, заинтересованных граждан и организаций.
Выполнение проектных и изыскательских работ в рамках зем леустройства осуществляется как государственными, так и негосу дарственными коммерческими организациями, а также физически-
98 Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра
ми лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Для проведения геодезической и картографической деятельности организации и граждане обязаны получить лицензию. Лицензии выдаются по ходатайству заинтере сованных лиц Росземкадастром либо его территориальным органом. В остальных случаях землеустройство осуществляется без специ альных разрешений. Работы по землеустройству финансируются из государственного и местного бюджетов. Разработка землеустрои тельных проектов, связанных с организацией земельных участков, их улучшением и охраной от негативных воздействий, проводимая по инициативе собственников, владельцев, пользователей, аренда торов, осуществляется за их счет. .*>-
§ 2. Понятие и назначение государственного земельного кадастра
Обеспечение рационального землепользования и охраны земель при их распределении и перераспределении, охраны интересов государства и прав собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, развитие эффективной системы платежей требуют надлежащего учета земель. Он состоит из последовательно совер шаемых и взаимосвязанных действий уполномоченных государст венных органов по сбору, систематизации и обобщению информа ции, сведений и документов о земельных участках, а также зане сении такой информации, сведений и документов в специальную информационную систему — государственный земельный кадастр.
Государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных, получаемых в результате государствен ного кадастрового учета земельных участков сведений о местопо ложении, кадастровой стоимости земельных участков, целевом назначении и правовом режиме земель РФ, сведений о террито риальных зонах, о размерах земельных участков и наличии рас положенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества1.
Порядок ведения кадастрового учета земельных участков, го сударственного земельного кадастра, предоставления сведений и документов регулируется ЗК РФ, Федеральным законом «О госу дарственном земельном кадастре».
1 См. ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государствен ном земельном кадастре» // СЗ РФ. 2000. № . Ст. 149; ст. 70 ЗК РФ.
§ 2. Понятие и назначение государственного земельного кадастра
99
Организация ведения земельного кадастра занимает важное место в исполнительно-распорядительной деятельности государст ва. Значение этой деятельности в современных условиях возрас тает в связи с реформированием отношений собственности, свя занных с перераспределением земель, введением порядка их купли-продажи и совершения иных сделок, развития порядка платности землепользования.
Следует отметить, что ведение государственного земельного кадастра предусматривалось земельным законодательством доре форменного периода. Однако на практике выполнению этого тре бования уделялось мало внимания и учет земель велся на мини мально необходимой основе. Единого свода данных о всех землях в реальности не существовало, а земельные участки учитывались и регистрировались выборочно, главным образом охватывая те из них, которые закреплялись в индивидуальное землепользование граждан. Распределение и перераспределение земель при предо ставлении земель государственным предприятиям осуществлялись нередко без соответствующего учета этих земель, систематизации данных о земельных участках в государственном земельном када стре. Землепользование было бесплатным, и строгого учета данных о земельных участках в связи с этим не требовалось.
При приватизации земель, формировании рынка земли и ус ложнении земельных отношений в целом такое положение не может быть признано удовлетворительным. По официальным дан ным, с начала 1990 г. зарегистрировано около 16 млн личных подсобных хозяйств граждан, 14 млн коллективных садоводов и более 5 млн индивидуальных застройщиков, 261 тыс. крестьянских и фермерских хозяйств. В условиях земельной реформы землям придано ясно выраженное фискальное значение. Они стали одним из важных источников пополнения местных и государственного бюджетов. Взимание платы за землепользование, регулирование земельно-правовых сделок требуют тщательной количественной и качественной оценки земельных участков в рамках ведения госу дарственного земельного кадастра.
Земельное законодательство с учетом такой обстановки опре деляет, что цели ведения государственного земельного кадастра заключаются в информационном обеспечении государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государст венного контроля за использованием и охраной земель, мероприя тий, направленных на сохранение и повышение плодородия зе мель, государственной регистрации прав на недвижимое имуще-
100 Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра
ство и сделок с ним, землеустройства, экономической оценки зе мель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов, установления обоснованной платы за землю, иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участка ми деятельности.
§ 3. Содержание земельного кадастра
Объектом государственного кадастрового учета выступают все земельные участки в пределах территории РФ независимо от их целевого назначения и формы собственности. Учету подлежат земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, пожизненном наследуемом владении, пользо вании, аренде. Учитываются также земли городских и сельских поселений, земли и границы субъектов РФ, муниципальных обра зований, территориальные зоны. Обязательным при ведении учета земель является выделение мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участ ков, занятых особо охраняемыми природными и историко-куль-турными объектами. По результатам государственного кадастро вого учета ведется Единый государственный реестр земель. В нем хранятся сведения не только о существующих, но и о прекратив ших существование земельных участках. Единый государственный реестр подлежит вечному хранению. Его уничтожение или изъятие не допускается.
Содержание государственного земельного кадастра составля ют сведения о землях (земельных участках) в пределах террито рии РФ, занесенные в соответствующие документы государствен ного земельного кадастра.
Учету в государственном земельном кадастре подлежит также акватория внутренних вод и территориального моря.
Документы государственного земельного кадастра подразде ляются на основные, вспомогательные и производные.
. К основным относятся документы, содержащие сведения о земельных участках:
Единый государственный реестр земель,
кадастровые дела,
дежурные кадастровые карты (планы).
Вспомогательные документы включают разнообразную учет ную документацию, например книги учета документов, книги учета выданных сведений.
§ 3. Содержание земельного кадастра
101
Результаты обобщения сведений основных документов содер жатся в производных документах. Это — документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, докла ды о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистичес кие отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты, иные справочные и аналитические документы.
Сведения о земельных участках, содержащиеся в Едином госу дарственном реестре земель, включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, заре гистрированные вещные права и ограничения (обременения), эко номические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.
Кадастровые номера присваиваются каждому земельному участку, который учитывается как объект имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином госу дарственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несколько обособленных земельных участков, представля ющих собой единое землепользование, по заявлению правообла-дателя могут быть учтены как один объект недвижимого иму щества с присвоением им одного кадастрового номера. Кадастро вые номера присваиваются Росземкадастром после представления документов о межевании ранее учтенных земельных участков и проведения кадастровых работ (слияние, разделение, перераспре деление) по формированию вновь образованных участков1.
Кадастровые номера присваиваются земельным участкам в порядке кадастрового деления территории РФ2. Единицами када стрового деления территории являются кадастровые округа, када стровые районы и кадастровые кварталы. На территории РФ предусматривается создание 89 кадастровых округов, включаю щих территории субъектов РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающие к этим территориям.
1 См. Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утв. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.
2 См. Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.
102 Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра
Кадастровая стоимость земельного участка в целях налогооб ложения и определения других экономических характеристик зе мельных участков определяется в порядке проведения государст венной кадастровой оценки земель Росземкадастром1.
Сведения государственного земельного кадастра о земельных участках и других объектах государственного кадастрового учета в графической форме с необходимыми текстовыми пояснениями ] воспроизводятся на кадастровых картах. Субъекты РФ имеют право самостоятельно устанавливать перечень дополнительных | сведений государственного земельного кадастра, не установленных РФ. Дополнительные сведения, не установленные РФ и субъекта ми РФ, могут быть включены в государственный земельный ка дастр органами местного самоуправления.
'*•».
§ 4. Порядок ведения государственного земельного кадастра
Ведение государственного земельного кадастра, государствен ный учет расположенных на земельных участках и прочно свя занных с ними объектов недвижимого имущества, государствен ная кадастровая оценка земель возложены на Росземкадастр, его территориальные органы — комземы субъектов РФ2. Для ведения государственного кадастрового учета земель в системе Росземкадастра создаются федеральные государственные учреж дения — Земельнь*! кадастровые палаты в субъектах РФ. К проведению государственной кадастровой оценки земель могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оце ночной деятельности. Субъекты РФ имеют право осуществлять сбор, обработку и хранение установленных ими дополнительных сведений государственного земельного кадастра. Органы местного самоуправления могут включать в государственный земельный кадастр самостоятельно и за счет средств местных бюджетов дополнительные сведения, не установленные РФ и субъекта ми РФ.
Ведение государственного земельного кадастра — многоплано вая постоянная работа, которая заключается в сборе сведений о
1 См. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утв. постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.
2 См. постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» // СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 251.
§ 5. Доступ к сведениям государственного земельного кадастра
103
земельных участках, их документировании в Едином государст венном реестре земель, на кадастровых картах, накоплении, обра ботке, учете и хранении. Сбор данных производится в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистра ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекцион ного контроля, землеустройства, выполняемых разнообразными уполномоченными государственными органами, а также негосу дарственными организациями и гражданами в разрешенных слу чаях. Кадастровый учет земель неразрывно связан с учетом других природных ресурсов. Соответственно ведение земельного кадастра осуществляется в сотрудничестве с государственными органами, отвечающими за ведение лесного и водного кадастров, кадастров других природных ресурсов. На различных этапах сбора, обработ ки, систематизации и обобщения кадастровой информации и доку ментов эти государственные органы включаются в сложную тех ническую и бюрократическую работу по созданию единого свода данных о землях и прочно связанной с землями недвижимости.
Кадастровый учет проходится по инициативе государственных органов, органов местного самоуправления либо заинтересованных граждан и юридических лиц, которые обращаются в Росзем-кадстр с соответствующей заявкой. К заявке прилагаются пра-воустанавливающие документы и документы о межевании зе мельного участка. После проверки представленных документов на их основе органы Росземкадастра составляют описание зе мельного участка в Едином государственном реестре земель, присваивают кадастровый номер, составляют карту земельного участка и формируют кадастровое дело. Государственный ка дастровый учет проводится в течение одного месяца со дня подачи заявки. За его проведение плата с заявителей не взи мается. По результатам заявителю выдается кадастровый план земельного участка.
§ 5. Доступ к сведениям государственного земельного кадастра
Сведения государственного земельного кадастра относятся к государственным информационным ресурсам и являются государ ственной собственностью. Они открыты и общедоступны, за исклю чением сведений, отнесенных к категории ограниченного доступа. Действует различный порядок предоставления сведений, носящих открытый общедоступный характер, и сведений, отнесенных к
104 Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра
категории ограниченного доступа. К категории ограниченного до ступа относится информация, составляющая государственную тайну.
Сведения государственного земельного кадастра, носящие об щедоступный характер, могут быть получены по письменному заявлению заинтересованного лица с указанием объема и ха рактера запрашиваемых сведений. Сведения предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, и в установленных случаях — в виде копий документов. Сведения об определенном земельном участке предоставляются за плату и бесплатно. Бесплатно сведения предоставляются правооблада-телю, лицам, имеющим право на наследование земельного участ ка, а также некоторым государственным органам и судам. С иных лиц за предоставление сведений взимается плата. Отказ в выдаче сведений государственного земельного кадастра может быть об жалован в судебном порядке1. Предусмотрена ответственность за нарушение требований ведения государственного земельного кадастра2.
К государственной тайне отнесена информация об отводе зе мель для режимных и особо важных объектов. Эти сведения предоставляются по государственным разрешениям, полученным в установленном порядке. Одновременно не подлежат засекречи ванию сведения о состоянии экологии и сельского хозяйства3.
Пользователями земельного кадастра могут быть без ограни чений любые физические и юридические лица, которые обладают равными правами доступа к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ре сурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Ис ключение составляет информация с ограниченным доступом4.
Глава 7
1 См. Правила предоставления сведений государственного земельного када стра, утв. постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. № 918 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4899.
2 В частности, ст. 170 УК РФ предусматривает уголовную ответственность должностных лиц за искажение учетных данных государственного земельного кадастра.
3 См. Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» (с изм. от 6 октября 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673.
4 См. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ
§ 1. Понятие государственного земельного контроля. Виды земельного контроля
Обеспечению исполнения земельного законодательства, а также условий индивидуальных земельно-правовых документов в части предупреждения и борьбы с правонарушениями служит функция государственного контроля за использованием и охраной земель, или государственного земельного контроля.
Различают четыре формы земельного контроля:
государственный,
муниципальный,
общественный и
производственный
Контроль за исполнением и соблюдением земельного законода тельства в широком смысле включает деятельность, направленную на оценку соответствия поведения субъектов требованиям права. В этом смысле земельный контроль входит в содержание обязан ности собственников, владельцев, пользователей обеспечить соот ветствие собственного поведения требованиям земельного законо дательства и индивидуальных разрешительных документов. Такая форма контроля, применяемая к юридическим лицам-землеполь зователям, получила название производственного контроля.
Производственный земельный контроль обеспечивается путем проведения юридическими лицами добровольно, собственными си лами инициативных мероприятий по организации проверки соблю дения земельного законодательства в процессе землепользования. Он распространяется только на действия данного юридического лица и членов его коллектива по отношению и закрепленному за ним земельному участку и направлен на обеспечение соблюдения зе мельного законодательства и внутренних правил землепользования.
Производственный контроль включает организацию внутрен них текущих и периодических проверок, экспертиз и аудита.
106
Глава 7. Государственный земельный контроль
Выявленные в результате производственного контроля недостатки служат основанием для внесения коррективов в организацию зем лепользования и хозяйственной деятельности. В случае квалифи кации производственных действий как правонарушений применя ются меры дисциплинарной и материальной ответственности органами управления производством. Решения производственных контрольных органов, вынесенные в законном порядке, имеют обязательную силу и охраняются законом. Проведение производ ственного контроля регулируется правилами внутреннего распо рядка.
В целях организации производственного контроля на предпри ятиях по мере необходимости могут создаваться специальные службы, либо определенными полномочиями наделяются соответ ствующие сотрудники предприятия. Применительно к деятельнос ти, связанной с обеспечением рационального использования и ох раны земель, субъекты хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружаю щей среды» и ст. 73 ЗК обязаны представлять сведения и отчеты об организации производственного экологического контроля в ор ганы исполнительной власти и местного самоуправления, осущест вляющие соответственно государственный и муниципальный кон троль. Организация внутреннего производственного контроля — важная мера самодисциплины и повышения эффективности зе мельного законодательства.
Вместе с тем организации производственного контроля недоста точно для обеспечения соблюдения земельного законодательства. В силу психологических причин землепользователи не способны объективно и в достаточной степени проконтролировать собствен ное поведение и добровольно принять меры к его исправлению, особенно если это затрагивает их финансовые и материальные интересы. С технической, организационной и материальной сторон отдельные землепользователи не всегда способны обеспечить соб ственными силами организацию некоторых форм современного контроля, например мониторинга природных объектов. Без созда ния специальных внешних организационных структур невозможно обеспечить единство контрольных действий, их координацию, ана лиз и оценку. Наконец, борьба с правонарушениями требует внеш него вмешательства.
Роль необходимого в этом случае внешнего независимого кон троля играет государственный контроль. Задача и содержание государственного земельного контроля, система органов, отвечаю-
§ 1. Понятие и виды государственного земельного контроля
107
щих за его осуществление, их полномочия специально определены в Земельном кодексе, Федеральном законе «Об охране окружаю щей среды», Федеральном законе «О мелиорации земель», Граж данском, Лесном и Водном кодексах, а также в подзаконных актах.
Задачей государственного земельного контроля является обес печение соблюдения физическими, должностными и юридически ми лицами требований земельного законодательства в целях эф фективного использования и охраны земель1.
Государственный земельный контроль является постоянной ра ботой соответствующих органов, осуществляемой в соответствии с ведомственными годовыми планами работ. Необходимые контроль ные действия предпринимаются также по заявлениям и жалобам граждан.
Объектами госземконтроля выступают действия всех субъек тов земельного права — физических и юридических лиц, связан ные с осуществлением прав собственности, владения, пользования, аренды земельных участков, мероприятий по обеспечению их рационального использования и охраны. В качестве самостоятель ного объекта госземконтроля выступают действия должностных лиц, выполняющих функции по приватизации и предоставлению земель, оформлению и регистрации прав на земельные участки и другие управленческие функции.
Полномочия органов государственного земельного контроля распространяются на все земли в пределах территории РФ неза висимо от форм собственности, правового режима и целевого на значения. Решения государственных контрольных органов обяза тельны для исполнения. Одновременно за землепользователями сохраняется право оспорить решение, затрагивающее их права и интересы, в административном и судебном порядке.
Для осуществления госземконтроля в РФ учреждена система исполнительных органов, наделяемых необходимыми полномочия ми и образующих систему специально уполномоченных государст венных органов госземконтроля. Госземконтроль осуществляется как федеральными органами, так и органами исполнительной влас ти субъектов РФ.
В систему федеральных органов, уполномоченных осущест влять контроль за использованием и охраной земель, входят Рос-
1 См. п. 2 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров —.Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (с изм.) // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.
108
Глава 7. Государственный земельный контроль
§ 1. Понятие и виды государственного земельного контроля
109
земкадастр, МПР России, Департамент санэпиднадзора Минздрава России, а также Госстрой России. Эти органы обладают как общей, так и специальной, отражающей специфику их деятельности, компетенцией. Так, перечисленные ведомства обладают общими для всех полномочиями по организации проверок качественного состояния земель и функционального зонирования городов и дру гих поселений, внесению предложений о консервации земель. Они также имеют право принимать меры к устранению нарушений земельного законодательства, участвуют в согласовании градо строительной документации.
Дополнительно к этому Росземкадастр специально уполномочен контролировать соблюдение отдельных требований земельного за конодательства: режим использования земель в соответствии с це левым назначением, недопущение самовольного занятия земельных участков. Он также следит за своевременной рекультивацией нару шенных земель, своевременным и качественным выполнением ме роприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почв и других негативных изменений, соблюде нием сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, установлением и сохранностью межевых зна ков. Руководитель Росземкадастра наделяется контрольными пол номочиями по организации и осуществлению госземконтроля.
МПР России в дополнение к общим контрольным полномочиям контролирует соблюдение земельного законодательства в части охраны земель. В частности, Министерство контролирует выпол нение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности, соблюдение экологических норм при разработке новой технологии и материалов для обработ ки почв, требований по предотвращению захламления земель, загрязнению почв сточными водами,'минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами, соблюдение режима использования особо охраняемых земель, выполнение мероприя тий, по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы и др.
Департамент санэпиднадзора Минздрава России осуществляет государственный контроль за соблюдением санитарного законода тельства при использовании земельных участков. В частности, го сударственный контроль за соблюдением санитарного законода тельства при использовании земельного участка, установлении ох ранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий по использо-
ванию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных ма териалов и отходов производства, за предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и иных заболеваний.
Компетенция Госстроя России распространяется на земли го родских и сельских поселений. Перед ним ставятся задачи по осуществлению контроля за соблюдением земельного законода тельства при всех видах градостроительной деятельности, вклю чая контроль за соблюдением норм и правил планировки и застройки, предотвращению самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, установленного порядка использования тер риторий с особым режимом градостроительной деятельности1.
На уровне субъектов РФ по мере необходимости могут созда ваться органы государственного земельного контроля. Они осу ществляют госземконтроль в рамках своей компетенции только на территории соответствующего субъекта РФ. К примеру, Государ ственная земельная инспекция Московского земельного комитета контролирует использование и охрану земель в г. Москве, профи лактику, выявление и устранение нарушений земельного законо дательства на территории города.
В зависимости от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого действия различают: предупредительный, текущий и
последующий государственный контроль.
Предупредительный контроль осуществляется на этапе проек тирования и планирования деятельности, связанной с использова нием земель и воздействием на состояние земель, и нацелен на предупреждение возможных нарушений земельного законодатель ства в процессе реализации проекта. К видам предупредительного контроля относятся различного рода государственные экспертизы, лицензирование видов деятельности и сертификация используе мых в хозяйственной деятельности технических средств, техноло гий и веществ.
В процессе реализации деятельности, связанной с землеполь зованием и воздействием на состояние земель, осуществляется текущий контроль. Его задача — регулярные проверки хозяйст венной и иной деятельности на предмет ее соответствия требова ниям земельного законодательства и условиям индивидуальных разрешительных документов. Текущий контроль осуществляется
1 См. Положение о- порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.
110
Глава 7. Государственный земельный
контроль
при помощи инспектирования объектов землепользования и хозяй ственной деятельности, а также мониторинга земель.
Последующий государственный контроль подразумевает дей ствия государственных контрольных органов и уполномоченных лиц по оформлению правонарушений и привлечению совершив ших их лиц к юридической ответственности. Последующий кон троль — логическое продолжение инспекционных проверок и мо ниторинга земель в том случае, если в процессе их осуществления обнаружены нарушения земельного законодательства и.условий индивидуальных разрешительных документов. Последующий кон троль направлен на прекращение правонарушения и восстановле ние правопорядка. Последующий государственный контроль прямо связан с применением к правонарушителям мер юридической ответственности. Соотношение обнаруженных правонарушений и примененных к правонарушителям мер юридической ответствен ности служит одним из критериев определения эффективности законодательства.
Общественный контроль заключается в полномочиях и дея тельности органов территориального общественного самоуправле ния, других общественных организаций контролировать соблюде ние порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления ре шений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц' а также соблюдение требований использования и охраны земель. В отдельных случаях общественным организа циям и гражданам предоставляются полномочия по осуществле нию внешнего, независимого контроля за землепользованием в целом, ведущегося параллельно или дополнительно к государст венному. К примеру, допускается проведение общественной э^о-логической экспертизы. Однако компетенция и спектр полномочий общественных организаций в области контроля по сравнению с государственными органами существенно ограничен. Так, общест венные организации и граждане, по общему правилу, не имеют права инспектировать объекты землепользования, требовать от землепользователей предъявления документов для экспертизы, осуществлять лицензирование, давать обязательные для исполне ния землепользователями предписания до тех пор, пока эти пол номочия не будут им переданы.
Особое место в системе общественного контроля занимает кон троль, осуществляемый внештатными общественными инспекто рами, которые на основании полученных государственных удосто верений имеют право выполнять инспекционные проверки земле-
1. Понятие и виды государственного земельного контроля
111
пользования. Особыми контрольными полномочиями обладают профсоюзы, которые в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»1, имеют более широкие, чем другие общественные организации, полномочия с условием, что они распространяются только на вопросы охраны окружающей среды, в том числе земель, в связи с трудовой деятельностью членов данного профсоюза.
В остальном реализация права общественного контроля зави сит от различных ограничений, связанных с защитой прав собст венности, коммерческой и государственной тайны, процессуальных требований земельного контроля. Наиболее реальным и действен ным способом общественного контроля является право граждан обращаться с заявлениями и жалобами по вопросам соблюдения земельного законодательства в административные и судебные ин станции, а также право общественных организаций представлять и защищать права и законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти, органах мест ного самоуправления.
Муниципальный земельный контроль возложен на местные органы самоуправления. В соответствии с ЗК (ст. 72) и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) местные органы самоуправления наделены общими полномочиями по контролю за использованием земель на территории муниципальных образований, что включает соответственно их право контролировать использование не только муниципальных земель, но и земель, принадлежащих государству, физическим и юридическим лицам. Они также уполномочены осу ществлять общий контроль за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве. Кроме того, в целях выполнения государст венного контроля предусматривается взаимодействие государст венных органов с местными органами самоуправления, в том числе в области мониторинга, экспертизы некоторых проектов.
Вопрос о соотношении производственного, государственного, общественного и муниципального земельного контроля недоста точно изучен и урегулирован в праве. В частности, неясно, обя заны ли производственные, муниципальные и общественные кон трольные органы сообщать в государственные контрольные ор ганы о выявленных правонарушениях. Имеют ли право государ-
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 12. Ст. 1093.
112
Глава 7. Государственный земельный контроль
ственные контрольные органы требовать предъявления резуль татов и документов внутрипроизводственных контрольных про верок, данных мониторинга и аудита? Положение ЗК (ст. 73) об обязанности землепользователей предоставлять сведения об ор ганизации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля не вносит достаточной ясности в этот вопрос, хотя и устанавливает элементарную связь' между государственным и производственным земельным контролем. В остальном в силу различных причин эти вопросы пока не привлекают внимания ни в теории права, ни в практике его применения. Однако на самом деле вопрос о соотношении различных форм контроля, взаимных правах и обязанностях органов, организаций и граждан имеет важное зна чение и напрямую связан с разработкой эффективной защиты конституционных прав и интересов граждан, обеспечением реа лизации законодательства.
§ 2. Государственный инспекционный контроль
В целях обеспечения соблюдения земельного законодательства, условий индивидуальных документов, удостоверяющих права и обязанности отдельных землепользователей, в процессе земле пользования предусмотрено проведение государственного инспек ционного контроля в области использования и охраны земель. По своей сути инспекционный контроль ориентирован на выявление правонарушений, т.е. является своего рода мерой обеспечения принудительного исполнения законодательства.
Государственный инспекционный контроль проводится в форме инспекционных проверок, предпринимаемых систематически в со ответствии с планом работы специально уполномоченных органов либо по мере необходимости, в том числе по заявлениям и жалобам граждан.
В процессе инспекционного контроля проверяются документа ция, имеющая отношение к землепользованию, в том числе свя занная с воздействием на состояние земель, технические средства, технологии, используемые химические вещества и препараты, а также проводятся необходимые замеры земельных участков и анализы почв. Инспекционные проверки могут касаться деятель ности государственных и муниципальных органов, скажем, по предоставлению и изъятию земель, регистрации прав на земель ные участки и сделок с ними, по проведению конкурсов и аукци-
2. Государственный инспекционный контроль
113
онов. В процессе инспектирования проверяются содержание и формы документов, сроки рассмотрения заявлений, соблюдение других процессуальных требований.
По результатам проверок органами, осуществляющими госу дарственный земельный контроль, готовятся ежегодные отчеты по районам и субъектам РФ. В отчетах отражается количество про верок по отдельным землепользованиям, количество выявленных правонарушений, площади деградированных земель, количество случаев нерационального использования земель, использования земель не по целевому назначению, нарушение режима особо охраняемых территорий и другие нарушения1.
Учитывая, что инспекционный контроль связан с применением принудительных мер исполнения земельного законодательства, доступом к информации землепользователей и государственных органов, распространение которой может нанести ущерб их правам и интересам, предусматривается его проведение только наделен ными инспекционными полномочиями должностными лицами ор ганов госземконтроля с соблюдением необходимой иерархии. Ин спекционные проверки могут также проводиться общественными инспекторами, полномочия которых должны быть подтверждены удостоверениями установленного образца2.
Для осуществления инспекционного контроля инспектора наде ляются необходимыми полномочиями. В частности, они имеют право беспрепятственно при предъявлении служебного удостове рения посещать предприятия, организации, учреждения, в том числе в установленном порядке военные объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, получать для ознакомления документы, результаты анализов' и другие материалы. Они также вправе запрашивать и получать бесплатно от министерств и ведомств статистическую отчетность о состоянии земельного фонда. Для обследований земельных участков, проверок выполнения меро приятий по охране земель к инспекционной работе могут привле-
1 См. Инструкцию о порядке работы госземинспекторов по привлечению фи зических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утв. приказом Роскомзема от 18 фев раля 1994 г. № 18 // БНА. 1994. № 7. С. 3.
2 Образец удостоверения внештатного общественного инспектора по использо ванию и охране земель установлен Инструкцией о порядке работы госземинспекто ров по привлечению физических, должностных и юридических лиц к администра тивной ответственности за нарушение земельного законодательства, утв. приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 (с изм. и доп.).
114
Глава 7. Государственный земельный контроль
§ 3. Мониторинг земель
115
каться специалисты. При выявлении правонарушений государст венные инспектора имеют право по своему усмотрению в зависи мости от тяжести совершенного правонарушения принимать меры, направленные на их прекращение, включая приостановление хо зяйственной и иной деятельности, и устранение их последствий, включая применение мер юридической ответственности.
Если в действиях правонарушителя имеются признаки дисцип линарного проступка, уголовного преступления или администра тивного правонарушения, рассмотрение которых не входит в ком петенцию инспектора, то он может направить дело в соответст- -вующую инстанцию.
На инспекторов возлагается обязанность своевременно приме нять меры к нарушителям земельного законодательства. В случае необходимости они имеют право обращаться в органы внутренних дел за оказанием^помощи по пресечению действий правонаруши телей, препятствующих законному выполнению инспекционных функций. Учитывая известную опасность выполняемой работы, инспекторам госземконтроля разрешается в установленном поряд ке ношение огнестрельного оружия.
Стороны, участвующие в госземконтроле, несут взаимную ответственность. Предусмотрено, что должностные и физичес кие лица, препятствующие государственному контролю за со стоянием, использованием и охраной земель, применяющие ' угрозы насилия и насильственные действия по отношению к государственным инспекторам, несут установленную законо дательством ответственность. В свою очередь должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законо дательства, а также за объективность материалов проведенных проверок.
Действия инспекторов могут быть оспорены в порядке обраще ния с жалобами на их действия и решения вышестоящему долж ностному лицу или в суд.
§ 3. Мониторинг земель
Принятие адекватных и эффективных управленческих реше ний по соблюдению земельного законодательства зависит от нали чия точных научно обоснованных данных о качественном состоя нии земель и происходящих в них изменениях. Источником полу чения таких данных является мониторинг земель. Мониторинг —
преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб почв и проведением почвен-но-геоботанических обследований, анализов и измерений хими ческого и биологического состава почв, их физического состоя ния. Это — одновременно мера предупредительного, текущего и последующего контроля. Его данные используются для вынесе ния решений о возможном размещении того или иного объекта, определении разрешенных видов землепользования и тем самым служат предупреждению такого землепользования, которое спо собно привести к ухудшению земель. Постоянные обследования почв позволяют контролировать процесс землепользования и тем самым выполнять задачи текущего контроля. Мониторинг также фиксирует отклонения от разрешенного поведения, тем самым выявляя правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель, а данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответствен ности.
Помимо задач по выявлению изменений состояния земель, оценки и прогноза мониторинг обеспечивает научно обоснованной информацией государственные органы и других заинтересованных лиц, которая затем используется для ведения государственного земельного кадастра, организации землепользования и проведения землеустройства. Сведения мониторинга также служат источником информации для граждан о состоянии окружающей среды в части состояния земель (ст. 67 ЗК).
Смысл мониторинга заключается в слежении за динамикой процессов, происходящих в почвах, в целях выявления причин и источников негативных изменений, принятия научно обоснованных решений по совершенствованию земельного законодательства, внесению необходимых корректировок в правовой режим земель и порядок землепользования.
Государственный мониторинг может быть федеральным, реги ональным и локальным в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории. На федеральном уровне осуществление мониторинга земель возложено на Госземкадастр, Росгидромет и МНР России при участии заинтересованных министерств и ве домств.
Мониторинг земель — составная часть мониторинга за состоя нием окружающей природной среды и входит в Единую государ ственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Помимо
116
Глава 7. Государственный земельный контроль
мониторинга земель в ЕГСЭМ входит мониторинг состояния других природных объектов, осуществляемый различными федеральны ми министерствами и ведомствами. Общее руководство ЕГСЭМ выполняет МПР России1.
Мониторинг ведется на всей территории РФ по отношению к любым земельным участкам независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Это означает, что сотрудники государственной службы мониторинга имеют право проводить необходимые замеры и обследования там и тогда, где и когда это предусмотрено, а собственники и землепользователи не имеют права препятствовать этим действиям.
В содержание мониторинга входит выполнение наблюдений по нескольким направлениям. В процессе мониторинга изучаются процессы, связанные с изменением плодородия почв (опустынива ние, развитие эрозии, потеря гумуса, заболачивание, засоление), зарастанием сельскохозяйственных земель сорняками и кустарни ком, загрязнением земель пестицидами, тяжелыми металлами и другими веществами. Наблюдение также ведется за процессами образования оврагов, оползней и другими природными явлениями, состоянием земель, занятых хозяйственными объектами, включая места захоронения токсичных промышленных отходов и радиоак тивных материалов2.
Полученные результаты накапливаются в архивах и базах данных автоматизированной информационной системы, ежегодно обобщаются и используются для подготовки ежегодного Государ ственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ3.
§ 4. Государственные .экспертизы и другие меры контроля
Целям предупреждения возможных нарушений физическими и юридическими лицами законодательства в процессе хозяйствен ной и иной деятельности, недопущения деградации и ухудшения
1 См. постановление Совета Министров — Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мони торинга» // САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4661.
2 См. Положение о сертификации средств и измерений, программно-аппаратных средств и продукции государственного земельного кадастра, землеустройства и мони торинга земель, утв. приказом Роскомзема от 12 августа 1996 г. № 79.
3 Требования и порядок проведения мониторинга земель определены в Поло жении о мониторинге земель в Российской Федерации, утв. постановлением Прави тельства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 // САПП РФ. 1992. № 4. Ст. 183.
§ 4. Государственные экспертизы и другие меры контроля
117
качества земель служат такие меры государственного земельного контроля, как государственные экспертизы проектов и лицензиро вание отдельных видов деятельности.
Механизм экспертиз призван определить на этапе планирова ния проекта, будет ли обеспечено исполнение требований законо дательства в процессе его реализации. Такой подход основан на понимании того, что предупреждение правонарушений и их нега тивных последствий всегда связано с меньшими издержками, чем их устранение.
Проведение экспертиз проектов как механизм предупредитель ного контроля особенно за хозяйственной деятельностью получает в настоящее время широкое распространение. Нередко особенно в случаях осуществления крупных хозяйственных мероприятий — строительства промышленных объектов, разработки и утвержде ния градостроительной документации, программ развития отрас лей экономики, освоения месторождений, других видах природо пользования, проект подвергается нескольким государственным экспертизам. По отношению к сложным многокомпонентным про ектам, которые реализуются в несколько этапов, экспертизы могут проводиться на каждом этапе и по отдельным компонентам.
В тех случаях, когда проект связан с предоставлением и ис пользованием земельного участка, предусматривается проведение государственной экспертизы землеустроительной документации. Объектом экспертизы выступают программы, схемы и проекты в части использования земельного участка. Это — своего рода ве домственная, отраслевая экспертиза, проведение которой возло жено на Росземкадастр, его территориальные органы.
Государственная экспертиза землеустроительной документа ции проводится по каждому проекту при решении вопросов о размещении промышленных и иных объектов, строительстве новых объектов на предоставленном земельном участке, проведе нии межеваний земельных участков, в том числе в процессе разработки проектов черты поселений, зонировании в городах, подготовке генеральной схемы землеустройства территории РФ, схем землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований, проектов внутрихозяйственного и территориального землеустройства. Проекты и иные документы оцениваются на предмет соответствия землеустроительной документации исход ным данным, техническим условиям и требованиям, включая тре бования по обеспечению рационального использования и охраны земель.
118
Глава 7. Государственный земельный контроль
Соответствие документации требованиям земельного законода тельства проверяется также в процессе экологической экспертизы, задача которой — предупредить возможные неблагоприятные воз действия планируемой деятельности на окружающую природную среду, в том числе землю. Землепользование по проектам, не прошедшим экологическую экспертизу или получившим отрица тельное заключение, подлежит приостановлению по решению должностных лиц госземконтроля1.
Соотношение землеустроительной и экологической, равно как и других, экспертиз недостаточно ясно определено законода тельством. В частности, ни Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»2, ни земельное законодательство не определяют, в какой последовательности должны проводиться соответствующие экспертизы. Известно лишь, что землеустроительный проект подлежит экологической экспертизе3. Однако неясно, должна ли государственная эксперти за землеустроительной документации предшествовать экологичес кой и должны ли документы предшествующих экспертиз быть рассмотрены последующими экспертизами. Наконец, остается не решенным вопрос о том, что делать, если одна экспертная комис сия дает положительную, а другая отрицательную оценку. Зако нодательство либо вообще не дает разъяснений на этот счет, либо содержит расплывчатые формулировки. Статья 29 Градострои тельного кодекса РФ, например, предусматривает, что заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проект ной документации должно быть основано на заключениях государ ственной экологической экспертизы, комитетов по земельным ре сурсам и землеустройству, специально уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фон дом недр и др.
Своего рода мерой косвенного предупредительного контроля за землепользованием является механизм регистрации пестицидов и агрохимикатов, применяемых при землепользовании. При помощи
§ 4. Государственные экспертизы и другие меры контроля
119
1 См. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.
2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.
3 См. Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, земле владельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 // САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4808; 1996. № 28. Ст. 3383; 1999. № 21. Ст. 2625. • «.
регистрации обеспечивается соблюдение требований земельного законодательства по недопущению порчи и других видов загряз нения земель, предупреждение нарушений земельного законода тельства в части охраны земель от неблагоприятных воздействий.
В соответствии с установленным порядком в данной области пестициды и агрохимикаты, поступающие в оборот, подлежат регистрации в Государственном каталоге пестицидов и агрохими катов. Регистрация означает, что их последующее применение при землепользовании разрешено1. Регистрации предшествует прове дение государственной экологической, токсиколого-гигиенической экспертизы пестицидов и агрохимикатов.
Регистрация действует максимально 10 лет и удостоверяется регистрационным свидетельством. Зарегистрированные пестициды и агрохимикаты применяются при помощи специальной техники и оборудования.
1 См. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обра щении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ, 1997. № 29. Ст. 3510.
1. Понятие земельно-правовой сделки
121
Глава 8
ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ СДЕЛКИ
§ 1. Понятие земельно-правовой сделки
Реформирование отношений собственности на землю, введение права частной и муниципальной собственности наряду с государ ственной поставили перед теорией права и практикой его приме нения сложную задачу по определению содержания правомочий распоряжения землей, способов и процедур отчуждения земель и передачи иных прав на земельные участки.
В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аг рарной реформы в России»1 провозглашено право граждан и юри дических лиц — собственников земельных участков продавать, г|ередавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обме нивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных об ществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Граждане также имеют право образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем доброволь ного объединения принадлежащих им земельных участков. Граж дане и юридические лица могут передавать находящиеся в их собственности земельные участки в пользование, добровольно от казываться от них, передавать их в собственность других лиц на праве ренты, передавать свое имущество в доверительное управ ление и совершать другие сделки. Государственные органы полу чили право отчуждать государственную собственность в порядке приватизации земель, а также предоставлять гражданам и юри дическим лицам земельные участки в аренду, постоянное (бессроч ное) пользование, безвозмездное срочное пользование. Участник долевой собственности в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может по своему усмотрению продать, подарить, обменять, завещать, отдать
1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
в залог, внести в уставный (складочный) капитал юридического лица свою долю, передать ее в доверительное управление. Совер шение сделок допускается в той мере, в какой это разрешено законом, и по отношению к тем земельным участкам, которые не исключены из оборота и не ограничены в обороте (ст. 260 ГК, ст. 27 ЗК).
В этих условиях в законодательстве и теории права второе рождение получает понятие «институт сделки» как правоотноше ния, в рамках которого реализуются правомочия по распоряжению собственностью. Разработка этого института находится на стадии формирования, оставляя дискуссионными немало вопросов.
Общее, довольно лаконичное определение сделки дано в Граж данском кодексе РФ. Статья 153 ГК относит к сделкам «действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей». ГК не приводит перечня видов сделок, что дает возможность довольно широко трактовать понятие сделки. В этом широком смысле к сделкам могут быть отнесены любые действия граждан и юридических лиц, в результате которых все гражданские права и обязанности по поводу того или иного объекта или их часть передаются другому лицу, либо права и обязанности дан ного лица по отношению к данному объекту изменяются или прекращаются.
Наряду с общим определением ГК устанавливает дополнитель ные признаки сделки, которые позволяют очертить круг действий, подпадающих под понятие сделки.
Прежде всего, сделки — только те действия, субъектами кото рых являются граждане и юридические лица. Субъектами сделок могут быть органы государственной власти, которые в соответст вии со ст. 125 ГК имеют право от имени РФ и субъектов РФ своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Подобное право преду смотрено и для органов местного самоуправления. Вместе с тем Для квалификации действия организации как сделки важно при знание организации юридическим лицом. Государственные органи зации и учреждения, не обладающие статусом юридического лица, либо общественные организации, создаваемые без права юриди ческого лица, не имеют права совершать земельно-правовые сдел ки до тех пор, пока права по их совершению не будут им доверены либо не указаны в законе, ином акте уполномоченного государст венного органа или органа местного самоуправления.
122
Глава 8. Земельно-правовые сделки
Для признания действия сделкой необходимо соблюдение и других условий. Сделкой может быть признано действие, которое совершается при наличии равенства, автономии воли и имущест венной самостоятельности сторон (ст. 2 ГК). Соответственно уста новление, изменение или прекращение гражданских прав и обя занностей в принудительном порядке либо в порядке администра тивного или властного подчинения не относятся к сделкам. Принудительный порядок прекращения гражданских прав и обя занностей по отношению к земельным участкам следует отличать от обязательного. В последнем случае речь идет об обязательном отчуждении земельного участка как особой разновидности сделки купли-продажи, установленном Законом «Об обороте земель сель скохозяйственного назначения».
Обязательное отчуждение применяется в случаях, когда раз мер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий на территории одного административно-территориального образования, находящийся в собственности гражданина, его близ ких родственников и юридических лиц, где такие граждане обла дают более 50% капитала, превышает установленные максималь ные размеры. Также обязаны продать свою земельную собствен ность иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, где 50% капитала уставного фонда принадлежит иностран ным гражданам или иностранным юридическим лицам, учитывая, что такие субъекты могут обладать земельными участками этой категории только на праве аренды. Обязательное отчуждение должно быть произведено собственником любому лицу в течение года с момента возникновения права собственности. При невозмож ности заключения сделки в течение этого периода земельный участок или земельная доля должны быть приобретены субъектом РФ либо органом местного самоуправления.
Характерным признаком сделки являются воля и взаимный интерес сторон в установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 1 ГК). Этот интерес может выражаться в желании одной стороны получить денежную или иную компенсацию за передаваемые ей права и обязанности дру гой стороне. Такой интерес может носить и иной нематериальный характер, к примеру, если речь идет о дарении.
И наконец, сделки совершаются только по поводу имущества. Действия с объектами, не признаваемыми имуществом, не отно сятся к сделкам. Гражданское законодательство делит имущество на две группы — движимое и недвижимое. Статья 130 ГК относит
§ 1. Понятие земельно-правовой сделки
123
земельные участки к недвижимым вещам (недвижимому имуще ству, недвижимости).
Земельно-правовые сделки — действия граждан и юридичес ких лиц по установлению, изменению или прекращению граждан ских прав и обязанностей по поводу земли как природного объекта и недвижимого имущества. Объектами земельно-правовых сделок выступают права граждан и юридических лиц на индивидуально-обособленные земельные участки, находящиеся в их собственности либо принадлежащие им на других титулах, — пожизненном на следуемом владении, бессрочном или срочном пользовании, аренде. Объектами сделок могут быть также права на земельные участки, закрепленные за государственными или муниципальными органа ми. В этом случае виды и возможности совершения сделок огра ничены и осуществляются в соответствии с установленной адми нистративной процедурой.
Земельно-правовые сделки совершаются в соответствии с дей ствующими процессуальными требованиями. Так, земельно-право вая сделка купли-продажи земли заключается только в письмен ной форме и оформляется договором продажи недвижимости (ст. 550 ГК), в необходимых случаях сопровождаемым соответст вующим государственным решением.
Некоторые земельно-правовые сделки по отношению к земель ным участкам, находящимся в государственной или муниципаль ной собственности, требуют совершения со стороны собственника целого ряда процессуальных действий. В различных случаях они включают подготовку технической документации по предоставля емым земельным участкам, решения о проведении торгов, о предо ставлении земельного участка.
Так же как и применительно к другим видам сделок, земель но-правовые сделки могут быть возмездными и безвозмездными.
В зависимости от объема передаваемых гражданских прав и обязанностей на земельные участки земельно-правовые сделки можно разделить на две группы:
сделки, связанные с передачей всех правомочий собственности и отчуждением земельного участка,
сделки, в результате которых передается часть правомочий собственности.
К первой группе относятся такие виды сделок, как купля-про дажа права частной собственности на земельный участок, мена, дарение, различные формы приобретения права частной собствен ности на земельные участки, находящиеся в государственной или
124
Глава 8. Земельно-правовые сделки
муниципальной собственности, изъятие путем выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд1.
Часть правомочий собственности передается в результате сде лок аренды, пользования (временного, постоянного, ограниченного), пожизненного наследуемого владения2, ренты, залога, передачи в доверительное управление.
К земельно-правовым сделкам не относятся действия, связан ные с принудительным изменением либо прекращением прав на земельные участки. В эту категорию не попадают принудительное прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками ввиду ненадлежащего использования земельного участка, изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, используемого с различного рода нарушениями, реквизиция, конфирмация и национализация. Не относятся к сдел кам также действия государственных органов по передаче госу дарственных земель в постоянное (бессрочное) пользование го сударственным учреждениям, федеральным казенным предпри ятиям и органам государственной власти, так как они совершаются в порядке административного подчинения. Нельзя отнести к сдел кам действия по разграничению государственной собственности на федеральную, субъектную и муниципальную, даже если они офор мляются договором, так как эти действия носят не гражданско-правовой, а государственно-правовой характер. Не охватываются понятием сделки действия по выделению земельной доли из общей собственности: здесь не происходит установления, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, а имеет место реализация одного из правомочий собственника земельной доли в общей собственности — право на ее выделение.
§ 2. Купля-продажа права собственности на земельный участок
Одним из относительно хорошо развитых в законодательстве и практике видов земельно-правовых сделок является купля-продажа права собственности на земельный участок. Это — воз-
1 В силу особых публичных интересов, связанных с изъятием земель, данный вид сделки рассмотрен в гл. 10, посвященной мерам защиты прав государства, выражающего публичные интересы.
2 В интересах оптимальной организации материала глав порядок передачи и пользования земельными участками на праве аренды, пользования и пожизненного наследуемого владения рассмотрен в гл. 9.
§ 2. Купля-продажа права собственности на земельный участок 125
мездная сделка, в которой одна сторона передает право собст венности на земельный участок другой стороне в обмен на де нежную компенсацию. Порядок купли-продажи распространяется также на право аренды. Продажа или передача права собствен ности на государственные или муниципальные земли гражданам и юридическим лицам осуществляется в соответствии с особыми правилами, в порядке приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собствен ности (ст. 28 ЗК).
Сделка купли-продажи инициируется свободным волеизъявле нием собственника земельного участка, кроме обязательного от чуждения. В большинстве случаев он волен сам выбирать покупа теля и момент продажи. При обязательном отчуждении земельных участков, которое применяется только к сельскохозяйственным угодьям, при отсутствии покупателя в течение года с момента возникновения права собственности у продавца земельный участок должен быть приобретен субъектом РФ или органом местного самоуправления. Допускается также продажа гражданами и орга низациями своих земельных участков на торгах (конкурсе или аукционе)1. Государственные и муниципальные земли сельскохо зяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья) предо ставляются (продаются) только на торгах. Единого порядка прове дения торгов не установлено, за исключением продажи земельных участков гражданам и юридическим лицам на территориях посе лений2.
В некоторых случаях возможности свободного выбора покупа теля ограничиваются. К примеру, при продаже земельной доли в общей собственности преимущественным правом ее приобретения пользуются другие собственники земельных долей3. При продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий) преимущественным правом покуп ки пользуются субъект РФ либо в случаях, установленных зако ном, субъект РФ, орган местного самоуправления (ст. 8 Закона «Об
1 Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных Участков утвержден постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 // САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.
2 Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на терри ториях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержден поста новлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.
3 См. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».
126
Глава 8. Земельно-правовые сделки
2. Купля-продажа права собственности на земельный участок
127
обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Также пре-1 имущественным правом покупки земельного участка пользуется собственник здания или сооружения, расположенного на продава емом земельном участке (ст. 35 ЗК, ст. 552 ГК).
Купля-продажа права частной собственности на земельный участок оформляется договором продажи недвижимости, по об щему правилу, не подлежащим нотариальному заверению (ст. 550 ГК). Объектом купли-продажи может быть только земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. Он со ставляется между продавцом и покупателем в письменном виде в соответствии с установленной типовой формой1. В договоре, поми мо данных об участниках сделки, указываются кадастровый номер земельного участка, ещ площадь, целевое назначение, местополо жение, нормативная цена и стоимость земельного участка, обре менения (ограничения). Определен также минимум обязательств сторон, который включает обязанность продавца продать земель ный участок свободным от любых имущественных прав и претен зий третьих лиц, за исключением случаев, когда покупатель со гласен принять земельный участок, обремененный правами тре тьих лиц. Покупатель в свою очередь обязан своевременно опла тить приобретенный земельный участок. Передача земельного участка продавцом покупателю осуществляется по подписываемо му сторонами передаточному акту или иному документу о пере даче (ст. 556 ГК). Не допускается в договоре устанавливать право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию, ограничивать дальнейшее распоряжение земельным участком, ограничивать ответственность продавца в случае предъ явления прав на земельные участки третьими лицами. Неотъем лемой частью договора являются план или чертеж границ земель ного участка, акты о нормативной цене земли, оценки земельного участка и др. Договор продажи недвижимости без прилагаемого к нему плана и других документов не подлежит регистрации.
При совершении сделки купли-продажи права частной собст венности на земельный участок ни продавец, ни покупатель не имеют права изменить его целевое назначение и режим использо вания. Изменение целевого назначения осуществляется либо до, либо после сделки в порядке перевода земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 ЗК. В частности, земельный
1 Типовой договор купли-продажи утвержден Роскомземом 2 июня 1993 г. Примерный договор купли-продажи земельной доли одобрен постановлением Пра вительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
участок сельскохозяйственного назначения переводится в иную категорию по решению органа исполнительной власти субъектов РФ, другие земли — по решению органов местного самоуправле ния. Продавец обязан предоставить покупателю полную и досто верную информацию о продаваемом земельном участке. В случае предоставления заведомо ложной информации об ограничениях, разрешении на застройку и иной информации, которая может повлиять на решение покупателя о покупке земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, покупатель имеет право требовать уменьшения цены либо расторжения договора с возмещением причиненных убытков. Основанием совершения сделки купли-продажи является свиде тельство продавца о регистрации права собственности или права аренды на данный земельный участок. По завершении сделки и после перехода права собственности покупателю свидетельство продавца утрачивает силу, а покупателю выдается новое свиде тельство о регистрации права собственности на купленный земель ный участок.
Особые условия установлены для купли-продажи права част ной собственности земельных долей граждан в общей собственнос ти1. В частности, при совершении данной сделки земельный учас ток в натуре предварительно не выделяется. Фактически приоб ретается площадь, соответствующая размеру доли. Допускается приобретение одним покупателем нескольких земельных долей, но с соблюдением предельных (максимальных и минимальных) раз меров. Для покупателей земельных долей устанавливается очеред ность. Преимущественным правом покупки земельной доли поль зуются другие участники долевой собственности, затем в случае их отказа — исполнительный орган государственной власти субъ екта РФ либо орган местного самоуправления и, наконец, третьи лица. При продаже доли продавец обязан известить об этом в письменной форме остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в определенных субъектом РФ сред ствах массовой информации. Также в письменной форме должен быть извещен исполнительный орган субъекта РФ или орган местного самоуправления о продаже земельной доли. К заявлению о государственной регистрации прилагаются документы, под тверждающие, что продавец доли известил других участников
1 См. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сЗДьскохозяйственного назначения».
128
Глава 8. Земельно-правовые сделки
долевой собственности о намерении продать свою долю с указани ем цены и других условий продажи1.
По особой процедуре продается земля крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных организаций (сельскохозяйственных уго дий). Преимущественным правом покупки таких земельных участ ков пользуются субъект РФ или в случаях, установленных зако ном субъекта РФ, местный орган самоуправления, которые долж ны быть извещены в письменной форме продавцом (заказным письмом с уведомлением о вручении) о намерении продать земель ный участок. Продавец может продать свой земельный участок третьему лицу, только если высший орган исполнительной власти субъекта РФ или местный орган самоуправления не уведомил продавца о намерении приобрести такой участок в течение месяца. Продажа третьим ми/щам допускается в этом случае по цене, не ниже указанной в извещении, и в течение года. Нарушение этого порядка влечет право субъекта РФ требовать в судебном порядке в течение года с момента государственной регистрации продажи земельного участка третьему лицу перевода на него прав и обя занностей покупателя. Купленный таким образом земельный учас ток становится собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и переходит в фонд перераспределения земель.
Совершение сделки купли-продажи подлежит налогообложе нию. С граждан взимается налог в размере, установленном Зако ном РФ «О подоходном налоге с физических лиц», а с организа ций — в соответствии с Законом РФ «О налоге на прибыль пред приятий и организаций». За регистрацию взимается государствен ная пошлина.
§ 3. Приватизация земель
Земельные участки, находящиеся в государственной и муни ципальной собственности, переходят в частную, а также общую собственность граждан и юридических лиц в порядке приобре тения прав на земельные участки, находящиеся в государствен ной или муниципальной собственности, именуемой также при ватизацией земель. Приватизация земель — сделка, в резуль тате которой происходят отчуждение государственной или муни ципальной собственности и ее передача в частную собственность
1 См. ст. 24 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государст венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
§ 3. Приватизация земель
129
граждан и юридических лиц. В результате приватизации меняется форма собственности — государственной или муниципальной на частную.
Объектами приватизации могут быть только те земельные участки, которые не изъяты из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК, другими законами и подзаконными актами. К примеру, из приватизации исключаются земли лесного и водного фондов. В общей сложности это — свыше 50% всех земель РФ. Кроме того, не разрешается приватизация земель общего пользования в посе лениях, земель особо охраняемых территорий, земель использова ния и охраны недр, земель, зараженных опасными веществами и подверженных биогенному заражению, земельных участков, нахо дящихся во временном пользовании1. Изъяты из оборота земли, занятые войсками, объектами Вооруженных Сил РФ, Федеральной пограничной службой РФ, объектами атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также некоторые другие. Правительством РФ исключены из приватиза ции земли, занятые некоторыми оборонными и иными государст венными предприятиями.
Приватизация земель может зависеть от необходимости при нятия специальных решений исполнительных органов. В частнос ти, государственные и муниципальные земли предоставляются в частную (общую) собственность для ведения садоводства, огород ничества и дачного хозяйства в соответствии с утвержденными схемами зонирования территорий2. Практикуется также привати зация земель и расположенных на них объектов в соответствии с государственными программами приватизации государственного и муниципального имущества.
К настоящему моменту сложилось несколько способов приоб ретения прав на земельные участки, находящиеся в государствен ной или муниципальной собственности. В зависимости от условий приватизации и целевого использования приобретаемых земель ных участков применяются следующие процедуры:
1 См. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» // ВВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1427; СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 2240; 1999. № 5. Ст. 651.
2 См. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 12).
130
Глава 8. Земельно-правовые сделки
приватизация земель в порядке реорганизации колхозов и сов хозов;
приобретение прав на земельные участки гражданами для целей, не связанных со строительством;
приобретение права собственности на земельные участки, предоставленные гражданам и организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого вла дения;
приобретение прав на земельные участки, на которых располо жены здания, строения, сооружения;
приобретение прав на земельные участки для строительства. Приватизация может быть платной и бесплатной. К примеру, приватизация земель в порядке реорганизации колхозов и совхо зов осуществляется .Десплатно. Для строительства государствен ные или муниципальные земли приобретаются только за плату. В случае платной приватизации земельный участок продается по договорной либо нормативной цене земли. Нормативная цена земли определяется ежегодно органами исполнительной власти субъек тов РФ по оценочным зонам, административным районам, поселе ниям и их группам. Местные органы самоуправления имеют право повышать или понижать установленную цену земли, но не более чем на 25%'. :| Основу процедуры приватизации земель в порядке реоргани- ц зации колхозов и совхозов составляет признание за членами реор- а ганизуемых колхозов и совхозов права на приватизацию закреп ленных за этими организациями земель2. В результате приватиза ции земли делятся на земельные доли и распределяются между имеющими право на получение земельных долей членами коллек тива. В настоящее время эта процедура потеряла практическую значимость, так как все колхозы и совхозы уже прошли реорга низацию или перерегистрацию с закреплением земельных участ ков на праве постоянного (бессрочного) пользования либо собствен ности с выделением земельных долей членам коллективов.
1 См. постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.
Коллективам совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользо вания, было предписано до 1 марта 1992 г. принять решение о переходе к частной, коллективно-договорной и другим формам собственности в соответствии с Земель ным кодексом РСФСР (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неот ложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР // ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.).
§ 3. Приватизация земель
131
Права на земельные участки для целей, не связанных со строительством, могут быть приобретены только гражданами. Цели, для которых приобретаются земельные участки, включают индивидуальное садоводство, огородничество, подсобное хозяйст во, фермерское хозяйство, животноводство, сенокошение и другие сельскохозяйственные цели. Земли предоставляются из фонда перераспределения земель по заявлениям заинтересованных граждан, подаваемым в исполнительные органы государственной власти или местного самоуправления. С учетом зонирования тер ритории и после изготовления проекта границ земельного участка орган государственной власти (государственные земли) либо орган местного самоуправления (муниципальные земли) принимает ре шение о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно.
Приобретение права собственности на земельные участки, предоставленные гражданам и организациям на праве постоян ного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения, осуществляется по заявлению таких граждан и органи заций. При этом для граждан и организаций условия приватизации различаются. Граждане имеют право приобрести в собственность земельный участок, закрепленный за ними на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владения, по своему желанию в любое время однократно и бесплатно. Это означает, что только один земельный участок и один раз, считая с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ, может быть приобретен гражданином в собственность бесплатно. Организации, имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользова ния, обязаны приобрести их в собственность либо оформить право аренды не позднее 1 января 2004 г.
Преимущественное право приватизации земель, занятых объ ектами недвижимости — предприятиями, зданиями, сооруже ниями (в том числе незавершенного строительства), принадлежит собственникам таких объектов недвижимости. Граждане и юриди ческие лица — собственники строений на землях несельскохозяй ственного назначения приобретают права собственности на заня тые этими объектами и необходимые для их использования зе мельные участки только за плату. Не допускается приватизация земель, занятых федеральными казенными предприятиями, госу дарственными и муниципальными учреждениями. Владельцы кон доминиума приобретают земельный участок в общую долевую собственность. Приватизация земельных участков осуществляется
132
Глава 8. Земельно-правовые сделки
§ 4. Иные земельно-правовые сделки
133
по заявлению заинтересованных лиц и оформляется договором купли-продажи. Приватизация земель осуществляется в сроки, предусмотренные ЗК. До этого земельный участок закрепляется за собственником здания в аренду (ст. 36 ЗК).
Приватизация земель для строительства осуществляется с1 проведением работ по формированию земельного участка. Эти работы включают определение границ земельного участка, его разрешенного использования, кадастровый учет, определение раз личных технических условий, организацию и проведение торгов либо прием и рассмотрение заявлений о предоставлении земель ного участка без проведения торгов.
Возможны два способа предоставления прав на земельные участки для строительства: без предварительного согласования мест размещения.объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов. Вместе с тем приобретение права частной собственности на государственные и муниципальные земли (приватизация) допускается лишь в порядке, предусмотрен ном для предоставления земельных участков без предварительно го согласования мест размещения объектов и исключительно на торгах. Таким образом, приобретение права частной собственности в этом случае всегда является платным.
Торги организуются собственником земельного участка (РФ, субъектами РФ либо местными органами самоуправления) либо специализированной организацией на основании договора с собст венником. От имени РФ как собственника в сделках по привати зации федеральных земель в качестве продавца участвует Фонд федерального имущества. По результатам торгов продавец и вы игравший торги покупатель заключают договор продажи недви жимости, подлежащий государственной регистрации. На основа нии договора покупатель получает свидетельство о регистрации права частной собственности. Земельный участок передается про давцом покупателю по передаточному акту.
Земельные участки предоставляются в собственность граждан и организаций по письменному заявлению заинтересованных лиц в исполнительные органы государственной или муниципальной власти, соответственно уполномоченные предоставлять земельные участки, находящиеся в федеральной, субъектной или муници пальной собственности. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть вынесено в двухнедельный срок. Если следовать букве закона (ст. 28 и 30 ЗК), то в течение двух недель должны быть сформирован земельный участок, орга-
низованы и проведены торги, так как именно по результатам торгов собственник выносит решение о предоставлении земельного участка в собственность. Но возможно ли успеть выполнить такие сложные действия за такой короткий срок?
Земельный кодекс предусматривает меры защиты прав граж дан и организаций на приватизацию земель в этом случае. В част ности, не допускается отказ в предоставлении государственных и муниципальных земель в собственность, за исключением тех, ко торые изъяты из оборота, запрещены для приватизации либо зарезервированы для государственных и муниципальных нужд. На сегодняшний день порядок резервирования земель предусмотрен для создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых территорий, предусматривающий вынесение решения органов государственной власти субъекта РФ о резервировании необходимого земельного участка, а также для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользо-
вания
§ 4. Иные земельно-правовые сделки
На стадии скорее начального развития находится правовое регулирование сделок мены, дарения и залога земельных участков. Относительно недавно был принят Федеральный закон «Об ипоте ке (залоге недвижимости)», содержащий несколько статей о залоге земель. Сделки мены и дарения почти в полном объеме регулиру ются гражданским законодательством, хотя некоторые особеннос ти совершения сделки мены установлены ЗК (ст. 37). В частности, предусмотрена обязанность лиц, меняющихся земельными участ ками, предоставить друг другу точную информацию о земельных участках. Если ими предоставляется заведомо ложная информа ция о правовом режиме и состоянии земельных участков, договор мены, по инициативе лица, не получившего точную информацию, может быть расторгнут. В качестве альтернативы допускается право такого лица требовать доплаты. В частности, неясно, воз можны ли такого рода сделки с государственными и муниципаль ными землями, насколько применимы правила гражданского зако нодательства к таким землям, могут ли обмениваться земельные
1 См. постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 718 «О резерви ровании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3389.
§ 4. Иные земельно-правовые сделки
135
V
Глава 8. Земельно-правовые сделки
участки разного целевого назначения, могут ли юридические лица обмениваться земельными участками с физическими.
Определенные особенности совершения сделок мены, отра жающие специфику земельных отношений, учтены при регули ровании сделок мены земельных долей. В результате мена и дарение получили узкое применение на практике, охватывая лишь земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и предназначенные для индивидуального землепользо вания. Да и здесь из-за высоких налогов на сделки мены и дарения, недостаточных гарантий защиты прав, наличия более надежного, альтернативного способа — купли-продажи объем сделок мены и дарения невысок.
Мена земельных участков является земельно-правовой сдел- кой, близкой по сути, и* процедуре к купле-продаже. Сделка мены совершается по свободному волеизъявлению и договоренности сто- рон, по их инициативе и оформляется письменным договором в соответствии с правилами заключения договоров, установленными для купли-продажи земельных участков (гл. 30 ГК РФ). Пример- ная форма договора мены установлена письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629.
Принципиальная разница между земельно-правовыми сделка ми мены и купли-продажи заключается в том, что в первом случае компенсацией за передаваемое право собственности на получае мый в обмен земельный участок служит право собственности на
другой земельный участок.
Объектами сделки мены выступают права собственности на обмениваемые земельные участки (в том числе земельные доли в , общей собственности). При совершении сделки мены фактически происходит обмен этими правами между их обладателями.
В общем не запрещена мена другими вещными правами на землю. Однако, как и в случае купли-продажи, эти процедуры не разработаны и поэтому на практике либо невозможны, либо огра ничены. Применительно к пожизненному наследуемому владению прямо установлено право владельцев лишь передавать земельные участки по наследству. Сделки, связанные с отчуждением земель ного участка, не допускаются.
К обмениваемым земельным участкам предъявляются опреде ленные требования. По общим нормам гражданского права (ст. 568 ГК), могут обмениваться права только на равноценные земельные участки. «Равноценность» земельных участков означает их равную денежную стоимость. Если цена обмениваемых земельных участ-
ков различна, предусматривается обязанность одной из сторон сделки, земельный участок которой ниже по стоимости, произвести доплату в размере разницы в ценах. Некоторые ограничения ус тановлены для обмена правами на земельные доли в общей собст венности сельскохозяйственных коммерческих предприятий: Так, исходя из смысла законодательства, земельная доля может быть обменена только на имущественный пай в данном хозяйстве, при надлежащий другому лицу, либо на земельную долю в другом хозяйстве. При оформлении сделки обмена земельной доли на имущественный пай применяются правила заключения договора купли-продажи земельных долей. В разделе о стоимости указы вается денежный эквивалент имущественного пая.
Еще одной разновидностью земельно-правовой сделки, факти чески применяемой лишь к праву частной собственности физичес ких и юридических лиц на земельные участки, является сделка дарения. Дарение — действие, в результате совершения которого одна сторона (даритель) передает или обязуется передать безвоз мездно другой стороне (одаряемому) право собственности или иное имущественное право на земельный участок (ст. 572 ГК). Сделки дарения оформляются договором дарения между дарителем и одаряемым. Не допускается дарение права пожизненного наследу емого владения, права бессрочного пользования или аренды.
Подписывая договор, одаряемый тем самым выражает добро вольное согласие принять дар. Это важно, так как, получая право собственности, он одновременно получает и обязанности, выразить согласие на несение которых — его право. До момента оформления права собственности он вправе отказаться от дара, заявив об этом письменно. Письменный отказ подлежит регистрации, если посту пил после регистрации договора дарения.
Залог (ипотека) земельного участка означает действие, когда собственник либо арендатор земельного участка (залогодатель) берет на себя обязательство в надлежащий срок либо при наступ лении установленных событий передать свои права на земельный участок другому лицу (залогодержателю) взамен на предоставляе мый им кредит, заем или иное обязательство, в том числе осно ванное на купле-продаже, аренде, других договорах или причине нии вреда. Событиями, служащими основанием возникновения права залогодержателя на земельный участок, является невыпла та предоставленного займа либо невыполнение иного обязательст ва к определенному сторонами времени.
136
Глава 8. Земельно-правовые сделки
§ 5. Государственная регистрация земельно-правовых сдела
137
Залог представляет собой одну из форм обременения земель ного участка. Имущество, на которое установлена ипотека, остает ся во владении и пользовании залогодателя. Он имеет право возводить в установленном порядке здания и сооружения без согласия залогодержателя, извлекать доходы, получать сельско хозяйственную продукцию. При этом залогодержатель не приоб ретает право залога либо иные права на такие объекты, продукцию или доходы. При пользовании земельным участком залогодержа тель не должен ухудшать состояние земельного участка или до пускать уменьшения его стоимости.
Отношения по залогу земельного участка оформляются заклю чаемым между сторонами договором. Запрещается установление в договоре ограничений на право пользования земельным участком.
Объектом залога могут быть право частной собственности на земельный участок либо земельную долю в общей собственности, а также право аренды. При залоге земельного участка, находяще гося в общей совместной собственности (т.е. без выделения доли), требуется наличие согласия всех собственников, оформляемое письменно. Залог земельной доли каждого участника в долевой собственности не требует согласия собственников других долей. Право аренды передается арендатором в залог без согласия соб ственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное.
Не могут быть предметом залога земельные участки, находя щиеся в государственной и муниципальной собственности, пожиз ненном наследуемом владении либо пользовании. Не допускается залог права частной (общей) собственности либо аренды полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Соответственно круг субъектов отношений залога включает физических и юри дических лиц с обеих сторон. Из числа залогодателей исключаются государственные и муниципальные органы, учреждения и органи зации. Неясно положение с правом залога .земель сельскохозяйст венных угодий из состава земель сельскохозяйственных организа ций, крестьянских (фермерских) хозяйств. С одной стороны, в соответствии со ст. 63 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» залог таких земель не допускается. С другой — по Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйствен ного назначения» такая сделка разрешена.
Внесение земельной доли в уставный (складочный) фонд юри дического лица является особой формой сделки, установленной только для собственников земельных долей.
Внесение права собственности или пользования земельной долей допускается только в том случае, если это прямо установ лено учредительным договором данной сельскохозяйственной ор ганизации. При передаче права собственности на земельную долю сельскохозяйственная организация как юридическое лицо приоб ретает право собственности, и соответственно собственник пере данной земельной доли его теряет. Право нового собственника — организации удостоверяется надлежащим образом зарегистриро ванным государственным свидетельством. Действие свидетельства о праве частной собственности на земельную долю гражданина прекращается. При внесении права собственности на земельную долю земельный участок выделяется в натуре, а план земельного участка выдается новому собственнику. Выдел земельного участка осуществляется по правилам ст. 13 Федерального закона «Об обо роте земель сельскохозяйственного назначения».
Собственники земельных долей могут передать в уставный капитал сельскохозяйственной организации право аренды на срок не более трех лет с правом продления. Выделение земельного участка в натуре не требуется. Право собственности гражданина на земельную долю при этом не прекращается, а компенсацией за переданное право аренды служат дивиденды на каждый рубль суммы оценки права аренды земельной доли1. Также исключитель но собственникам земельных долей разрешается передача своей доли в праве общей собственности на сельскохозяйственные угодья в доверительное управление в соответствии с общими нормами гражданского права (гл. 53 ГК). Земельная доля передается в доверительное управление на срок не более 5 лет по договору доверителю управления. Такой договор должен быть заключен в форме договора купли^продажи земельного участка и подлежит государственной регистрации. Право доверительного управления земельной долей может быть передано только индивидуальному предпринимателю или коммерческой организации.
§ 5. Государственная регистрация земельно-правовых сделок
Действия по совершению земельно-правовых сделок осущест вляются под контролем государства. В качестве формы контроля применяется государственная регистрация земельно-правовых
1 См. Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущест венными паями, одобренные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 (разд. IV) // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
138
Глава 8. Земельно-правовые
сделок, производимая в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963..
Регистрация земельно-правовых сделок — важное процессу альное событие, так как фиксирует момент перехода права на земельный участок от одного лица к другому.
Договоры о совершении сделок, приложения к договору и иные документы регистрируются в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственной регистрации в Едином государственном реестре подлежат также выданные по результатам сделки свидетельства о регистрации . права собственности и иных прав на землю. Данный Реестр пред назначен для ведения унифицированной системы записей о правах на недвижимое имущество и сделках, а также об ограничениях (обременениях) этих прав1. Регистрация земельно-правовых сде лок и ведение Единого" государственного реестра прав на недви жимое имущество и сделок с ним возложены на учреждения юстиции в системе Министерства юстиции РФ, создаваемые в субъектах РФ2. Их полномочия распространяются соответственно на установленные регистрационные округа.
1 См. постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижи мое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.
2 См. постановление Правительства РФ от б марта 1998 г. № 288 «Об утверж дении Примерного положения об учреждении юстиции по государственной реги страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 11, Ст. 1291.
Глава 9
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ
§ 1. Понятие права землепользования
В условиях современной земельной реформы право землеполь зования получает второе рождение. Введение новых форм собст венности на землю не могло оставить неизменным институт права землепользования, который к моменту реформ был достаточно высоко развит. Земельное право доперестроечного периода, сохра няя право собственности на землю за государством, предусматри вало возможность передачи земельных участков гражданам и организациям на праве бессрочного и временного пользования, уделяло значительное внимание широкому обеспечению права свободного доступа каждого к землям для удовлетворения различ ного рода личных потребностей, установив право общего пользо вания. Все эти виды землепользования интегрировались в рефор мируемое земельное законодательство.
Вместе с тем прежний уровень регулирования отношений зем лепользования не соответствует в полной мере меняющимся усло виям. Установление права частной собственности потребовало аде кватного , решения вопроса о доступе граждан-несобственников к землям. В связи с этим введено право публичного и частного сервитутов. Реанимирована аренда земельных участков, которая была распространена в России сразу в послереволюционный пе риод и запрещена впоследствии. Восстановлен и значительно рас ширен применяемый короткое время в прошлом принцип платнос ти землепользования. ,
Таким образом, в отличие от права собственности, разработка которого по многим направлениям начиналась фактически с нуля, реформирование права землепользования происходит преимуще ственно на основе использования накопленного в прежней истории национального опыта регулирования этих отношений.
Право землепользования существует в двух значениях — как объективное и субъективное право. В первом случае право зем-
140
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
лепользования представляет собой институт земельного права, в состав которого входят нормы, регулирующие общественные отно шения в области использования земель. В их число входят нормы, определяющие виды землепользования, порядок и условия предо ставления земель в пользование, права и обязанности землеполь зователей, основания возникновения и прекращения права земле пользования.
Как субъективное право, право землепользования означает совокупность правомочий, возникающих у конкретных субъектов земельных правоотношений в связи с предоставлением им в поль зование земельных участков. Лица, получившие право землеполь зования, являются землепользователями.
Право землепользования — родовое понятие и на практике представлено различными видами. В соответствии с делением зе мель на категории право землепользования можно разделить на право пользования землями сельскохозяйственного назначения, поселений, землями промышленности и иного специального назна чения, землями особо охраняемых территорий, лесного, водного фондов и земель запаса.
По субъектному признаку право землепользования делится на две большие группы — право землепользования граждан и орга низаций. В зависимости от оснований и условий возникновения право землепользования может быть общим и специальным. В свою очередь, специальное землепользование существует в виде права постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного поль зования, права аренды, пожизненного наследуемого владения и ограниченного пользования чужим земельным участком. В зависи мости от цели, для которой предоставлен земельный участок в пользование, право землепользования делится на право пользова ния для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, строительства и эксплуатации жилых и нежилых зда ний и сооружений, включая предприятия и другие объекты хозяй ственной деятельности, прохода, проезда, размещения объектов инженерной инфраструктуры и др.
§ 2. Общее землепользование граждан. Публичный сервитут
Под общим землепользованием понимается использование гражданами земель в целях, не связанных с удовлетворением хозяйственно-экономических нужд и не требующих закрепления
§ 2. Общее землепользование граждан. Публичный сервитут
141
индивидуально-определенного земельного участка за конкретными
субъектами.
Субъектами права общего землепользования могут быть толь ко граждане. При реализации права общего землепользования круг граждан не индивидуализируется и не ограничивается по числу или иным критериям. Изначально любые граждане могут нахо диться на участке, проходить, проезжать по земельным участкам, предназначенным для общего пользования.
Объектом права общего землепользования могут быть госу дарственные и муниципальные земли, а также земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и организаций. В первом случае общее землепользование возникает непосредст венно на основании закона. Для общего пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, требуется уста новление публичного сервитута.
Общее землепользование характеризуется тем, что является общедоступным, т.е. не требует получения индивидуального раз решения в каждом случае со стороны собственника. По общему правилу, общее землепользование осуществляется везде, где это не запрещено законом, компетентными государственными или му ниципальными органами или в установленном законом порядке субъектами права пользования данным земельным участком, права владения или аренды. В содержание права общего земле пользования входит право находиться на участке, проходить и проезжать по земельному участку. В отдельных случаях оно может включать дополнительные права, определяемые законода тельством. К примеру, право общего пользования лесным фондом охватывает не только право находиться в его границах, но и собирать объекты растительного мира.
Содержание права общего землепользования определено ст. 262 ГК РФ, в соответствии с которой граждане имеют право свободно без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для об щего доступа земельных участках, являющихся государственной и муниципальной собственностью, а также использовать имеющие ся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соот ветствующего земельного участка. Это означает, что если земель ный участок не огорожен или его собственник иным образом не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может находиться на данном земельном участке, проходить и проезжать по нему.
142
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
В отдельных случаях предусматривается выделение части го сударственных и муниципальных земель, специально предназна ченных для общего пользования. К ним относятся земли, занятые дорогами, площадями, набережными, парками, садами, скверами, пляжами в поселениях, а также автомобильными дорогами вне поселений. Режим общего землепользования действует и в преде- : лах земель лесного и водного фондов.
Режим общего пользования не исключает права собственника! обособлять часть земель для специальных целей, связанных с обслуживанием объектов общего пользования. Например, для фе деральных автомобильных дорог общего пользования предусмат ривается выделение придорожных полос, в пределах которых допускается содержание объектов дорожной службы, Государст венной инспекции безопасности дорожного движения, МВД РФ, дорожного сервиса?.
Земли общего пользования, относящиеся к государственной и муниципальной собственности, не следует смешивать с землями, имеющими такое же название, но выделяемые в пределах земель ных участков, предоставляемых гражданам для садоводства, ого родничества и дачного хозяйства. В последнем случае земли общего пользования, скажем, садоводческого товарищества нахо дятся либо в частной собственности данного товарищества как юридического лица, либо в общей совместной собственности. Право общего пользования такими землями распространяется не на всех граждан, а только на членов данного объединения.
По общему правилу, общее землепользование является бес платным, что, однако, не исключает права собственника взимать платежи в отдельных случаях. Типичным примером применения данного исключения являются платные стоянки, платный вход в парки, на пляжи.
Общее землепользование граждан на земельных участках, на ходящихся в частной собственности, допускается только в случае установления публичного сервитута. Публичный сервитут означа ет право граждан-несобственников проходить и проезжать по той части земельного участка, на которую установлен публичный сер витут. Установление публичного сервитута не означает изъятия части земельного участка у собственника и прекращения права частной собственности.
1 См. Правила установления и использования придорожных полос федераль ных автомобильных дорог общего пользования, утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1420 // СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6059.
§ 3. Специальное землепользование граждан и организаций
143
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нор мативным правовым актом РФ, субъекта РФ, органа местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения с учетом результатов публичных слушаний. При этом процедура изъятия земельного участка не применяется, т.е. никаких компенсаций в виде выкупа не производится (ст. 23 ЗК). Соответствующая запись об обреме нении вносится в свидетельство о регистрации права частной собственности. При ведении градостроительной деятельности пуб личный сервитут устанавливается нормативными правовыми ак тами органов местного самоуправления на основании градострои тельной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными и общественными интересами (ст. 64 Градостроительного кодекса РФ).
В настоящее время институт публичного сервитута разработан недостаточно полно. Не до конца определена процедура установ ления публичного сервитута. Неясны критерии, по которым можно требовать установления публичного сервитута. Неясно, скажем, может ли собственник влиять на этот процесс. Можно ли устано вить публичный сервитут на другую часть земельного участка взамен выбранного. Остается открытым вопрос об исчислении земельного налога. Было бы, вероятно, справедливо освободить собственника от уплаты земельного налога, однако Закон «О плате за землю» не предусматривает такой льготы. Неясны и взаимные обязательства государства и собственника, в частности касающие ся содержания в исправности дорог и земель, на которые установ лен публичный сервитут.
§ 3. Специальное землепользование граждан и организаций
Специальное землепользование осуществляется в соответст вии с существующей разрешительной системой. Оно характеризу ется тем, что требует выделения индивидуально-определенного земельного участка и его закрепления в обособленное пользование за конкретным лицом. Специальное землепользование может осу ществляться как гражданами, так и юридическими лицами. Осно ваниями возникновения права специального землепользования являются оформленные в установленном порядке разрешительные документы: договоры, лицензии, свидетельства. Право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения,
144
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
3. Специальное землепользование граждан и организаций
145
ограниченного пользования (сервитут), а также право аренды на срок более одного года подлежат государственной регистрации.
Специальное землепользование осуществляется для строго оп ределенных целей, предусмотренных законодательством. К ним относятся строительство и эксплуатация промышленных объектов, жилых строений, ведение сельскохозяйственного производства, садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства и некоторых других. Действует правило о недопустимости измене-1 ния целевого назначения земельного участка. По общему правилу,/ специальное землепользование является платным, хотя допуска ется полное или частичное освобождение от земельных платежей.
Специальное землепользование осуществляется на основе права постоянного (бессрочного) и безвозмездного срочного поль зования, пожизненного наследуемого владения, аренды, права ог раниченного пользования чужим земельным участком (частного сервитута).
Право постоянного и временного пользования. В зависимости от срока, на который предоставляется земельный участок в поль зование, различают право постоянного (бессрочного) и безвозмезд ного срочного пользования.
Право постоянного (бессрочного) пользования означает право пользования земельным участком без заранее установленного срока либо отменяющих условий. Оно не является вечным или пожизненным, и собственник земельного участка не лишается возможности прекратить постоянное пользование при возникнове нии достаточных оснований. Право постоянного пользования пре кращается в порядке отказа пользователя от права на земельный участок (ст. 53 ЗК) либо принудительно в порядке прекращения права землепользования за совершенное правонарушение по ре шению суда (ст. 54 ЗК). Примечательно, что ЗК и ГК не предус матривают возможность прекращения права постоянного пользо вания для государственных или муниципальных нужд.
На праве постоянного (бессрочного) пользования предоставля ются земельные участки, находящиеся только в государственной или муниципальной собственности. Право постоянного пользования может быть предоставлено только государственным и муниципаль ным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного само управления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессроч ное) пользование не предоставляются. Право постоянного пользо вания на земельные участки, предоставленное гражданам или
юридическим лицам до введения в действие нового ЗК, сохраня-1 ется. При этом граждане имеют право по собственному усмотрению \ и в любое время однократно и бесплатно приобрести земельный \ участок в собственность. Юридические лица, не относящиеся к ^вышеперечисленным категориям, т.е. негосударственные и иные Коммерческие и некоммерческие организации, обязаны до 1 января 2004 г. переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды либо приобрести земельные участки в собствен ность.
Законодательством установлены случаи, когда постоянное пользование не допускается. К примеру, невозможно постоянное пользование землями лесного фонда.
Пользователи не имеют право отчуждать находящиеся в их постоянном (бессрочном) пользовании земельные участки. Они также не могут передавать их в аренду либо безвозмездное сроч ное пользование, за исключением предоставления земельных участков в качестве служебных наделов государственными и му ниципальными учреждениями, федеральными казенными пред приятиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления из числа принадлежащих им земельных участков. Право постоянного пользования возникает на основании реше ний государственных и муниципальных органов, уполномоченных предоставлять земельные участки, и оформляется свидетельством о регистрации права пользования, выдаваемым учреждениями юстиции.
Право безвозмездного срочного пользования означает право его обладателя пользоваться земельным участком в течение заранее определенного срока. При этом земельные участки предоставля ются государственным и муниципальным учреждениям, федераль ным казенным предприятиям, органам государственной власти и местным органам самоуправления на срок не более одного года. В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться зе мельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности, в том числе земельные доли. Срок и другие условия пользования землями, находящимися в собствен ности граждан и юридических лиц, устанавливаются по взаимной Договоренности и фиксируются в договоре. По отношению к неко торым категориям земель допускается временное пользование. Временное землепользование может быть краткосрочным и дол госрочным. В зависимости от категории земель и целей землеполь зования сроки могут быть различными. Например, участки лесного
146
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года. Максимальный срок долгосрочного пользования для этой категории земель — 49 лет. При использовании недр земель ные участки предоставляются на срок не более 25 лет.
Пожизненное наследуемое владение. Новый ЗК реализует по-/ литику постепенного отказа от права пожизненного наследуемо:' владения. Закрепление этой политики в ряде положений Земель-^ ^ого кодекса привело к возникновению прямых противоречий соответствующими положениями Гражданского кодекса, разреше ние которых невозможно без принятия поправок в тот или иной закон. В частности, ст. 21 ЗК предусматривается запрет на даль нейшее с момента введения в действие Земельного кодекса предо ставление земельных участков на праве пожизненного'наследуе мого владения. Одновременно ст. 265 ГК не содержит такого за прета, а, наоборот, допускает предоставление земельных участков гражданам на этом праве. Статьи 22 и 24 ЗК не предусматривают права владельцев передавать земельные участки в аренду либо безвозмездное срочное пользование, в то время как ст. 267 ГК это допускает.
Одновременно новым Земельным кодексом предусмотрено, что граждане, получившие земельный участок на этом праве ранее, сохраняют его без ограничений по времени, но без права распоря жения, за исключением передачи по наследству. Владельцы не могут продать земельный участок, совершать иные сделки, свя занные с отчуждением участка. Наследование осуществляется на общих основаниях, предусмотренных Гражданским кодексом. Такие общие основания содержатся в положениях разд. V ГК.
Право пожизненного наследуемого владения в отличие от права постоянного (бессрочного) пользования является «вечным». Оно принадлежит гражданину вплоть до его смерти, и государство не может прекратить землепользование, за исключением принуди тельного прекращения права на земельный участок в случаях ненадлежащего его использования по решению суда. Гражданин может отказаться от права владения добровольно при условии, что данный отказ принят собственником. Отказ не влечет для владель ца права на получение компенсации стоимости земельного участка. Владелец вправе по своему желанию приобрести право собствен ности на земельный участок в установленном порядке. При этом однократно в любой удобный момент каждый гражданин имеет право приобрести земельный участок, находящийся в его пожиз ненном наследуемом владении, бесплатно. Право пожизненного
§ 3. Специальное землепользование граждан и организаций
147
наследуемого владения удостоверяется свидетельством о реги страции права.
Аренда. Право аренды — право граждан или организаций поль зоваться земельным участком в течение определенного, заранее оговоренного срока либо без установления такового, но с правом каждой стороны в этом случае отказаться от права аренды, пре дупредив об этом другую сторону за один месяц. При этом договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного на значения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет. Не допускается досрочное расторжение договора аренды государ ственных или муниципальных земель, заключенного на срок более 5 лет, по требованию арендодателя. Такой договор может быть расторгнут только по решению суда при существенном нарушении условий договора арендатором. Арендные отношения закрепляют ся договором, который является основанием возникновения права аренды. Договор подлежит государственной регистрации. Аренда тор платит собственнику арендную плату, размер которой опреде ляется договором. Специальные льготы установлены для транс портных систем естественных монополий — газопроводов, электросетей и т.д. Для них размер арендной платы за использо вание государственных или муниципальных земель не может пре вышать размеры ставок земельного налога, установленных для земель промышленного и иного специального назначения.
На праве аренды могут передаваться земельные участки, на ходящиеся в собственности, в том числе долевой, граждан и юри дических лиц, государства и муниципальных образований (ст. 22 ЗК), за исключением земельных участков, изъятых из оборота. Право аренды может быть предметом залога. В соответствии со ст. 22 ЗК согласия собственника для залога права аренды не требуется. Арендатор обязан лишь уведомить собственника об этом. Примечательно, что данное положение противоречит ст. 6 Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)», которая требует со гласия арендодателя на залог прав аренды. Право аренды может быть внесено арендатором в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив при условии уведомления собствен ника. Согласия собственника не требуется. Арендатор также может передать арендованный земельный участок в субаренду. Допуска ется заключение договоров аренды, предусматривающих после дующий переход арендованного земельного участка в собствен ность арендатора. В этом случае договор аренды заключается по
148
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
форме договора купли-продажи (ст. 624 ГК). Такая форма аренды применяется при предоставлении государственных и муниципаль ных земель гражданам и негосударственным организациям для строительства с предварительным согласованием места размеще ния объектов. Допускается возможность продажи права аренды в пределах срока договора аренды. При аренде земельного участка,! находящегося в государственной или муниципальной собственное-! ти, передача прав арендатором третьим лицам, включая их про дажу, заем, субаренду, допускается только в случае, если земель ный участок арендован на срок более пяти лет.
Установлены некоторые дополнительные требования на пере- | дачу в аренду земельных участков, находящихся в долевой собст венности, из земель сельскохозяйственного назначения. Такие участки передаются по договору аренды либо со всеми участника ми долевой собственности, либо с одним из них, действующим на основании доверенностей от других участников долевой собствен- | ности.
Частный сервитут. Разновидностью права ограниченного поль- | зования чужим земельным участком наряду с публичным серви тутом является частный сервитут. Частный сервитут устанавли- | вается лишь для определенных целей — прохода, проезда, про кладки коммуникаций, трубопроводов, систем водоснабжения. | Право ограниченного пользования (частный сервитут) может при надлежать лишь конкретным лицам, включая собственников, вла- 1 дельцев, пользователей, арендаторов соседних земельных участ- | ков, а также организации, занимающейся прокладкой и эксплуа- 1 тацией систем коммуникаций и других инженерно-технических | сооружений.
Для возникновения права ограниченного пользования (частного сервитута) необходимо заключение договора между собственником (владельцем, пользователем) земельного участка и лицом, заинте- | ресованным в его ограниченном использовании. В случае отказа собственника земельного участка от заключения договора частный сервитут может быть установлен судебным решением. Для участ ков лесного фонда, передаваемых в пользование, частный сервитут может быть установлен решением государственных органов или органов местного самоуправления (ст. 21 Лесного кодекса).
Сервитут не может быть самостоятельным предметом сделок. При продаже земельного участка либо совершении иных сделок право ограниченного пользования сохраняется за пользователем. Сервитут может быть прекращен, если более не существуют ос-
I 4. Индивидуальное землепользование граждан
149
нования, по которым он был предоставлен. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, может потребовать в судебном порядке прекращения сервитута, если земельный участок в таком виде использоваться по назначению не может. По усмотрению собственника пользование земельным участком на праве частного сервитута может быть платным. Сервитут является одним из видов обременения земельного участка. Он подлежит государственной регистрации, а соответствующая запись вносится в свидетельство о регистрации права на земельный участок.
§ 4. Индивидуальное землепользование граждан
Под индивидуальным землепользованием понимается исполь зование гражданами предоставленных им земельных участков собственными силами для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и гаражного строительства, использования земельного участка в качестве служебного земельного надела.
Для целей индивидуального землепользования земельные участки предоставляются по желанию заинтересованных граждан на праве частной собственности либо аренды, в том числе с правом последующего выкупа. Допускается приватизация земель, предо ставленных ранее гражданам на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владения. Такая приватизация производится бесплатно только один раз.
Большинство видов индивидуального землепользования свя зано с ведением сельского хозяйства, поэтому для индивидуаль ных целей выделяются земельные участки преимущественно из категории земель сельскохозяйственного назначения. Для инди видуального жилищного строительства соответственно могут предоставляться земельные участки из категории земель посе лений.
Индивидуальное землепользование предполагает право граж дан возводить на предоставленных земельных участках жилые строения и хозяйственные объекты, необходимые для обслужива ния земельного участка и личных целей, использование земельного Участка для отдыха, выращивания сельскохозяйственной продук ции, содержания скота. Строительство ведется в соответствии с Установленными техническими стандартами и нормами застройки. В соответствии с нормами гражданского права пользователь зе мельного участка приобретает право собственности на возведенные
150
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
строения и выращенные сельскохозяйственные культуры (ст. 40, 41 ЗК).
Для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства
земельные участки выделяются гражданам либо объединениям граждан в соответствии со схемами зонирования и среднерайон- \ ными нормами. Наличие у гражданина земельного участка, исполь-, зуемого для этих же целей, является основанием для отказа в предоставлении другого земельного участка, если это ведет к превышению предельных норм. Отказ может следовать и в случае, если гражданин совершил сделку по отчуждению предоставлен ного ранее бесплатно земельного участка.
Часть земельного участка, предназначенная для общего поль зования, предоставляется в собственность объединению как юри дическому лицу либо общую собственность членов объединения. Остальная часть распределяется между его членами и закрепля ется на праве частной собственности или аренды.
Ведение подсобного хозяйства означает использование земель ного участка для выращивания сельскохозяйственных культур и содержания скота. Основную категорию пользователей составляют сельские жители, которым выделяются земельные участки вблизи дома. Не исключается возможность получения земельного участка и жителями городов, при условии, что для этого имеются свобод ные площади.
Индивидуальное жилищное строительство предполагает ис пользование выделенного земельного участка преимущественно в качестве пространственного базиса, хотя занятие сельским хозяй ством не запрещается. Возведенные жилые дома предназначены для постоянного проживания. Земельные участки выделяются как в пределах поселений, так и на других землях. Земельные участки предоставляются по запросам граждан и организаций в порядке предоставления земельных участков для строительства и за плату.
Служебные земельные наделы предоставляются отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства, государственных природных заповедников и национальных парков, которые по роду службы вынуждены проживать вдали от населенных пунктов. Обязатель ным условием получения служебного земельного надела является наличие трудовых отношений между заинтересованными гражда нами и организациями, выделяющими земельные участки. Земель ные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного
пользования по заявлению работников и по решению соответству ющих организаций. Прекращение трудовых отношений влечет прекращение землепользования. Служебные земельные наделы сохраняются за работниками, вышедшими на пенсию по старости или инвалидности, а также за одним из членов семьи работника, призванного на срочную военную службу, поступившего на учебу, или работника, погибшего в связи с исполнением служебных обя занностей (ст. 47 ЗК).
§ 5. Плата за землепользование
По общему правилу, пользование земельным участком осу ществляется за плату. Одновременно допускается установление исключений, которые по земельному законодательству выражены в виде льгот для отдельных категорий субъектов и по отношению к отдельным категориям земель.
Правовые основы взимания платежей сформулированы в ЗК и в специально принятом по этому вопросу Законе «О плате за землю» 1991 г., постоянно остающемся в поле зрения законодате лей, вносящих в него дополнения и поправки, а также в Налоговом кодексе РФ.
Основным видом платежа является земельный налог. Плани руется, что с принятием части III Налогового кодекса его заменит налог на недвижимость. Земельный налог взимается в подавляю щем большинстве случаев землепользования. Для целей налогооб ложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость устанавливается по результатам кадастровой оценки земель либо в процентном соотношении к рыночной стоимости земельного участка. За аренду земельного участка вносится арендная плата. Сумма арендной платы устанав ливается договором и выплачивается арендодателю. Если арендо дателем являются государство или местные органы самоуправле ния, плата поступает на соответствующие бюджетные счета.
Размер налога в виде стабильных платежей за единицу зе мельной площади устанавливается в расчете на год. Методики расчета различаются в зависимости от категории земель. Для сельскохозяйственных земель, земель сельских поселений, земель водного фонда, а также сельскохозяйственных угодий в составе земель лесного фонда основу расчета составляют средние раз-Меры земельного налога, устанавливаемые Законом «О плате за землю».
152
Глава 9. Землепользование граждан и организаций
Для земель поселений Законом «О плате за землю» определены средние ставки земельного налога, размер которых зависит от экономического района страны и категории населенного пункта. Предусматриваются деление территории на 11 районов и класси фикация населенных пунктов на 8 категорий в зависимости от численности населения. Действует принцип «чем выше числен ность населения, тем выше ставка земельного налога».
Налог на земли сельскохозяйственного использования в преде лах городской (поселковой) черты устанавливается в двукратном размере ставок налога на сельскохозяйственные угодья аналогич ного качества. Органы субъектов РФ и органы местного самоуп равления имеют право повышать или понижать ставки земельного налога.
Платежи за земли/ородов и поселков, а также сельскохозяй ственные угодья перечисляются в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением дохо дов от их поступлений между уровнями бюджетной системы РФ1.
Важную роль в порядке налогообложения играют положения Закона «О плате за землю», устанавливающие льготы. Так, дан ным Законом освобождены от уплаты земельного налога более 20 категорий граждан и организаций. Представительные органы субъектов РФ и местные органы самоуправления имеют право устанавливать дополнительные льготы в виде частичного освобож дения, отсрочки выплат и понижения ставки земельного налога.
1 См. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.
Глава 10
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. Понятие и содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю
Современное землепользование способно вызвать негативные последствия для состояния земель. Наиболее заметны процессы загрязнения земель химическими и биологическими веществами, эрозия почв, засоление, заболачивание, подтопление, иссушение и другие виды разрушения.
Одновременно земля выступает объектом юридических прав граждан и организаций, таких, как право собственности и пользо вания. Нарушение этих прав, например, в процессе вынесения государственных решений либо действий отдельных лиц, а также нарушение порядка землепользования самими собственниками, владельцами, пользователями способно вызвать неблагоприятные последствия финансового, экономического и социального характе ра для третьих лиц, государства и общества.
Для предупреждения и преодоления негативных экологичес ких, экономических и иных последствий землепользования разра батываются и осуществляются меры, в том числе правового харак тера, по охране земель и защите прав на землю.
Поддержание благоприятного экологического состояния земель, охрана земель как объекта юридических прав граждан и органи заций провозглашается в качестве принципиальной основы разви тия земельного законодательства. В соответствии со ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство основывается на принципах приори тета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритета сохранения особо Ценных земель и сочетания интересов общества и законных инте ресов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение,
154
Глава 10. Правовая охрана земель
пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. На основе этих принципов осуществляются различные организационные, экономические, агротехнические, воспитатель ные и иные мероприятия, которые, будучи закрепленными в нор мах права, составляют содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю.
Правовая охрана земель и защита прав на землю — установ ленные нормами права меры, направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление земель, а также защиту прав собственности и пользования граждан и орга низаций, включая государство, на землю.
Охрана земель и обеспечение рационального землепользования имеют высокий приоритет в российском законодательстве. В соот ветствии с Конституцией РФ (ст. 9) земля и другие природные ресурсы используется и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответ ствующей территории.
Традиционно особое значение придается землям сельскохозяй ственного назначения, охрана которых и их использование для сельскохозяйственного производства ставятся выше иных хозяй ственных интересов. Действует общий принцип, в соответствии с которым земли сельскохозяйственного качества используются прежде всего для сельскохозяйственных целей (ст. 79 ЗК).
Теоретическую основу правового регулирования охраны земель составляет принцип устойчивого землепользования, вытекающий из общепризнанной международно-правовой концепции устойчи вого развития. Концепция устойчивого развития была сформули рована в международном докладе под названием «Наше общее будущее», представленном на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Такое развитие возможно, если природопользование, осуществляемое настоящими поколениями, учитывает не только собственные интересы и по требности, но также интересы и потребности будущих поколений. По сути, речь идет о справедливом распределении природных благ не только по горизонтали — между живущими людьми, но и по вертикали — между живущими людьми и поколениями, которые будут населять нашу планету в бесконечно длительной перспек тиве. Задача современного поколения в области обеспечения ус тойчивого землепользования заключается в передаче будущим поколениям земельных ресурсов, достаточных в количественном и качественном отношении для удовлетворения потребностей расту-
§ 2. Охрана земель от деградации и обеспечение рац. землепользования 155
щего населения планеты. Оно предполагает сохранение и увели чение площадей сельскохозяйственных угодий, предотвращение загрязнения земель, поддержание плодородия почв, рациональное размещение жилых, социальных и иных объектов на земельных участках, контроль за ростом городов, борьбу с опустыниванием. В продолжение концепции устойчивого развития в России раз работана национальная политика в данной области, которая в концептуальном виде сформулирована в двух нормативных ак тах — «Основные положения государственной стратегии Россий ской Федерации, по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 и «Концепция перехода Российской Феде рации к устойчивому развитию»2.
§ 2. Охрана земель от деградации и обеспечение
рационального (устойчивого) землепользования
Под деградацией земель понимается ухудшение качественного состояния земель под воздействием хозяйственной деятельности. Деградация выражается в загрязнении земель отходами производ ства, химическими и радиоактивными веществами, заражении карантинными вредителями и болезнями растений, зарастании сорняками, кустарником и мелколесьем, ухудшении плодородия почв, эрозии почв, подтоплении, заболачивании, иссушении, уп лотнении, образовании селей.
Обеспечение рационального (устойчивого) землепользования означает землепользование, которое не ухудшает количественных характеристик земель. Обеспечить рациональное землепользова ние — значит организовать такое использование земель, при котором сохраняются площади сельскохозяйственных угодий и не допускается снижение их плодородия, обеспечивается надлежа щее, т.е. в соответствии с требованиями законодательства, исполь зование земель, осуществляется компактная застройка, не вызы вающая ухудшение состояния других природных объектов, обес печивается целевое и своевременное использование земель, наилучшим образом отвечающее природно-климатическим и гео графическим свойствам конкретных земельных участков. Рацио нальное землепользование также означает эффективное исполь-
1 Одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.
2 Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
156
Глава 10. Правовая охрана земель
зование земельных участков, под которым понимается получение максимальной экономической пользы с единицы площади.
Понятия охраны земель от деградации и обеспечения их рацио нального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга, и в реальной жизни грань между ними фактически отсут ствует. Мероприятия по борьбе с загрязнением повышают эффек тивность землепользования, а нерациональное землепользование влечет эрозию почв и другие виды деградации земель.
Меры охраны земель включают:
определение необходимых прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране и рациональ ному использованию земель;
установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны земель;
установление необходимых правовых режимов для различных категорий земель, введение запретов и дозволений;
поощрение благоприятной с точки зрения охраны земель дея тельности;
установление мер юридической ответственности за земельные правонарушения, а также порядка изъятия земель за их ненадле жащее использование.
Права и обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов определяются как в законодательстве, так и в индивидуальных правоустанавливающих документах. Земельный кодекс предусматривает, что собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны про водить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защи щать земли от загрязнения отходами, химическими веществами, эрозии и от других форм деградации, поддерживать достигнутый уровень мелиорации, ликвидировать последствия загрязнения и захламления земель, рекультивировать нарушенные земли и обес печивать их своевременное вовлечение в оборот, использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением и раз решенным использованием, использовать и сохранять плодород ный слой почвы при работах, связанных с нарушением земель. Землепользователи не имеют права внедрять новые технологии, проводить мелиорацию либо осуществлять мероприятия по по вышению плодородия почв, если они не соответствуют экологичес ким, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.
В целях повышения плодородия почв сельскохозяйственного назначения собственники, владельцы, пользователи и арендаторы
§ 2. Охрана земель от деградации и обеспечение рац. землепользования 157
обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной про дукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также способами, исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздейст вие на окружающую природную среду, соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехни ческих, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и про-тивоэрозийных мероприятий1.
Типовой договор аренды земель сельскохозяйственного назна чения предусматривает обязанность арендаторов эффективно ис пользовать полученные земельные участки, повышать плодородие почв, осуществлять комплексные мероприятия по рациональному использованию и охране земель.
Охрана и рациональное использование земель обеспечиваются также мероприятиями государственных и муниципальных органов. В целях охраны земель предусматривается разработка федераль ных, региональных и местных программ охраны земель, включа ющих проведение необходимых мероприятий государственными ведомствами и организациями, местными органами самоуправле ния. Так, Государственная программа повышения плодородия почв предусматривает проведение государством организационных, аг ротехнических, мелиоративных, культуртехнических и агротехни ческих работ, а также защиту почв от эрозии.
В интересах оценки состояния почв, а также охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавлива ются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.
Источником опасного загрязнения земель являются применяе мые в сельском хозяйстве пестициды и агрохимикаты. Охрана земель от их негативного воздействия обеспечивается рядом мер контроля за их производством, обращением и применением, вклю чая стандартизацию2.
Охрана и рациональное использование земель обеспечиваются мерами, направленными на распределение земель по категориям исходя из целевого назначения и установлением для каждой ка-
1 См. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе ния» // СЗ РФ, 1998. № 29. Ст. 3399.
2 См. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обра щении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
158
Глава 10. Правовая охрана земель
тегории соответствующего целевому назначению режима земле пользования. Для каждой категории земель характерны свои осо бенности правового режима, включая меры охраны. К примеру, предусматривается выделение различного рода охранных зон на^ землях промышленности и иного специального назначения, в пре делах которых ограничиваются некоторые виды землепользова ния. Наиболее строгие меры охраны и обеспечения рационального землепользования установлены для земель сельскохозяйственного назначения. В интересах сохранения ценных площадей сельскохо зяйственных угодий запрещено их изъятие для несельскохозяйст венных нужд, за исключением некоторых случаев. В целях сохра нения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель органами субъектов РФ устанавливаются перечни земель, исполь зование которых для других, т.е. несельскохозяйственных, целей не допускается (ст. 79'ЗК).
Для обеспечения охраны земель применяются финансовые ры чаги. Так, в интересах повышения заинтересованности граждан и организаций в сохранении и улучшении состояния закрепленных за ними земельных участков, обеспечения их рационального ис- : пользования предусматривается экономическое стимулирование охраны и использования земель в соответствии с бюджетным и ; налоговым законодательством. В этом случае могут применяться, положения Бюджетного кодекса РФ (ст. 78) о выделении из бюд жетов грантов и материальной поддержки в случаях, предусмот ренных законами, целевыми программами, решениями органов местного самоуправления.
В целях охраны земель разрабатываются и реализуются спе циальные меры, которые включают мелиорацию и рекультивацию земель, консервацию деградированных земель.
§ 3. Мелиорация и рекультивация земель. Консервация деградированных земель
Мелиорация земель. Правовые требования по проведению ме лиоративных мероприятий установлены в Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»1.
«Мелиорация» дословно означает «улучшение». Применительно к землям она состоит в проведении мероприятий по улучшению физических и химических характеристик земель, созданию опти-
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
§ 3. Мелиорация и рекультивация земель
159
мального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв, а также других условий; необходимых для ведения сельского хозяйства. К мелиоративным мероприятиям относятся действия по орошению засушливых и осушению заболоченных и излишне ув лажненных земель, расчистке земель, заросших кустарником и мелколесьем, проведению лесопосадок в целях борьбы с эрозией, известкование, фосфатование и гипсование почв. Соответственно различают гидромелиорацию и агромелиорацию, культуртехни-ческую и химическую мелиорацию земель.
Проведение мелиоративных мероприятий в необходимых слу чаях требует сооружения и эксплуатации мелиоративных сис тем — каналов, водохранилищ, систем орошения и дренажных систем, гидротехнических объектов. Их строительство и эксплуа тация осуществляются гражданами и организациями в соответст вии с государственной лицензией на соответствующие виды деятельности1 по результатам государственной экспертизы пред-проектной и проектной документации, а также при условии поло жительной оценки государственной экологической экспертизы.
В целях сохранения целостности мелиорированных земель ус тановлены ограничения на их дробление. В частности, не допуска ется выдел земельного участка в счет доли, если размер такого земельного участка меньше минимального, специально установ ленного для этой категории субъектами РФ.
Рекультивация означает восстановление нарушенных земель, плодородия и других полезных свойств почв. По завершении ре культивации предполагается своевременный возврат рекультиви-рованных земель в хозяйственный оборот. В необходимых случаях, связанных со строительством и добычей полезных ископаемых, рекультивация сочетается с обязанностью пользователя снять и использовать плодородный слой почвы. При снятии плодородный слой остается в собственности собственника земельного участка и может использоваться им только для улучшения малопродуктив ных земель.
Общая обязанность землепользователей по рекультивации зе мель закреплена в ЗК. В соответствии со ст. 13 ЗК в обязанности собственников, владельцев, арендаторов и землепользователей входят рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств, а также своевременное
1 Положение о лицензировании деятельности в области мелиорации земель Утверждено постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1093 // СЗ Рф. 1996. № 38. Ст. 4441.
160
Глава 10. Правовая охрана земель
вовлечение земель в хозяйственный оборот, использование и со хранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связан ных с нарушением земель1.
Применительно к нарушению почвенного слоя при ведении горных работ обязанность по рекультивации земель предусмотре на ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»2. В частности,' на недропользователей возлагается обязанность по завершении работ привести участки земли и другие природные объекты, на рушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Консервация деградированных земель означает временное изъятие загрязненных земель из хозяйственного оборота в целях их восстановления и проведения очистных мероприятий. Данная мера охраны введена в ответ на обострившуюся за последнее десятилетие проблему загрязнения земель опасными отходами, химическими и радиоактивными веществами.
Консервация земель проводится в целях сохранения и восста новления плодородия почв, улучшения природной среды и охраны здоровья человека. Решение о консервации земельного участка либо его части принимают в зависимости от категории земель и формы собственности органы государственной власти либо органы местного самоуправления по результатам обследований, проводи мых МПР России, Минсельхозом России либо Минздравом3.
Применительно к землям сельскохозяйственного назначения, подвергшимся радиоактивному и химическому загрязнению, кон сервация обязательна. В порядке консервации эти земли выводят ся из категории земель сельскохозяйственного назначения и пере водятся в земли запаса. С этого момента их использование не допускается, включая производство и реализацию сельскохозяй ственной продукции. Решения о переводе в категорию запаса земель сельскохозяйственного назначения, за исключением феде ральных земель, принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ.
По отношению к другим категориям земель могут быть уста новлены ограничения в виде особых условий использования. В этом
1 См. Основные положения о рекультивации земель, утв. приказом Минприро-ды и Роскомзема от 22 декабря 1995 г.
2 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
3 См. постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г. №. 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйст венных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» // САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.
3. Мелиорация и рекультивация земель
161
случае земельные участки сохраняются за собственниками, поль зователями, владельцами, арендаторами, если ими создаются ус ловия для восстановления земель.
Расходы по восстановлению земель несут лица, виновные в их деградации. Они также обязаны полностью возместить потери и убытки сельскохозяйственного производства, а в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, — возместить собственнику его стоимость. Недостаточно ясен вопрос о том, кто несет расходы по восстановлению земель и компенси рует все убытки, если виновное лицо не обнаружено. Положением о консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, предусматривается в этом случае финансирование восстановительных мероприятий из соответству ющих бюджетов. Однако такие возможные расходы, которые могут быть значительными, необходимо предусматривать при определе нии бюджетов.
Несмотря на большое внимание, уделяемое правовому регули рованию в области охраны земель, положение дел в этой области остается неудовлетворительным. В подавляющем числе регионов процессы деградации земель не только не остановлены, но и приобрели тенденцию к нарастанию. Так, в последнее время на блюдается резкое снижение содержания гумуса на землях сель скохозяйственного назначения. Практически не ведется известко вание, фосфатование почв, значительно сократились мелиоратив ные работы. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель РФ в 2000 г., из-за отсутствия финансирования работы по почвенным и геоботаническим обсле дованиям почвы повсеместно свернуты. Мероприятия по борьбе с эрозией, предусмотренные Федеральной комплексной программой повышения плодородия почв России в 1996—2000 гг. (II этап), остались практически нереализованными.
Нарастает интенсивность процессов опустынивания на терри тории Республики Калмыкия, которое уже охватило более 48% территории. Площадь открытых песков только за 1997 г. увеличи лась на 40 тыс. га. Из-за недостаточного финансирования работы по фитомелиорации, закреплению открытых песков не проводятся. В районах интенсивных работ по добыче полезных ископаемых остается нерешенной проблема рекультивации земель. В Ненецком автономном округе около 200 скважин из 900 пробуренных с 1974 г. не ликвидированы. Из общей площади нарушенных в результате
162
Глава 10. Правовая охрана земель
эксплуатации нефте- и газодобывающих предприятий (2,7 тыс. га) рекультивирован лишь 1% земель. Повсеместно усилились процес сы захламления земель, загрязнения неконтролируемо размещае мыми отходами. К примеру, в Московской области размещены 96 полигонов для хранения отходов и более 200 санкционированных и несанкционированных свалок. Почти все отходы вывозятся из Москвы в Московскую область.
Такое положение с выполнением мероприятий по охране зе мель не может быть признано удовлетворительным. В этих ус-, ловиях требуется не только совершенствование законодательства в направлении более детального разъяснения прав и обязанностей по охране земель, разработки процедур выполнения мероприятий по охране земель, но,„и обеспечение достаточного финансирова ния1.
§ 4. Защита прав граждан и организаций на землю
В правовом регулировании земельных отношений на современ ном этапе заметно усилены элементы обеспечения защиты инди видуальных прав граждан и организаций, включая права государ ства и местных органов самоуправления на земельные участки от незаконных действий и посягательств третьих лиц. Речь идет об охране права собственности (государственной, муниципальной, частной), пожизненного наследуемого владения, пользования и аренды.
Механизмы охраны субъективных прав граждан и организаций на землю включают:
установление порядка свободного владения, пользования и рас поряжения земельным участком, • принадлежащим государству, местным органам самоуправления, гражданам и организациям на праве собственности,
запрет на захват и самовольное использование земель,
установление права приобретательной давности,
развитие процессуальных механизмов защиты прав.
Свобода владения, пользования, распоряжения означает пове дение, определяемое собственными, выраженными без принужде ния потребностями и интересами. Свобода всегда относительна и юридически ограничивается рамками закона, в пределах которого
1 См. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 г. М., 2001.
I 4. Защита прав граждан и организаций на землю
163
реализуются потребности и интересы (ст. 36 Конституции РФ, ст. 209 ГК).
В качестве гарантий защиты этой свободы установлены права собственников земельных участков, землевладельцев, землеполь зователей, арендаторов использовать для собственных нужд нахо дящиеся в границах земельных участков общераспространенные полезные ископаемые и некоторые другие природные объекты, возводить строения, проводить мелиоративные работы, выращи вать сельскохозяйственные культуры, приобретая на них право собственности (ст. 40 ЗК). Граждане и юридические лица осущест вляют принадлежащие им права по собственному усмотрению (ст. 43 ЗК).
Свобода владения, пользования и распоряжения выражается также в праве свободного хозяйствования на земле. Члены садо водческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений имеют право самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием, а также распоряжаться своим земельным участком и иным имуще ством, если они на основании закона не изъяты из оборота или не ограничены в обороте1.
Защита права собственности, владения, пользования, аренды земельных участков обеспечивается требованием о недопустимос ти самовольного захвата и самовольного использования земельного участка. У лица, осуществившего самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке, не возникает на нее права собственности.
Самовольно захваченные или самовольно используемые зе мельные участки возвращаются по принадлежности без возмеще ния затрат, произведенных во время незаконного пользования. Собственник незаконно возведенного строения может приобрести право на земельный участок при условии надлежащего оформле ния этого права. Запрещается использование земель на основе незаконно заключенных сделок. Купля, продажа, дарение, само вольный обмен земельных участков, а также другие сделки, со вершенные в нарушение установленного порядка, признаются не действительными.
Одним из новых правовых механизмов защиты прав на само вольно используемые земельные участки является институт при-
1 См. ст. 19 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводчес ких, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
164
Глава 10. Правовая охрана земель
обретательной давности. Статья 234 ГК РФ предусматривает, что гражданин, добросовестно, открыто и непрерывно владеющий не принадлежащим ему земельным участком в течение 15 лет, начиная с 1 января 1995 г. приобретает на него право собствен ности.
Эффективным инструментом защиты юридических прав, в том числе прав собственности, владения, пользования и аренды зе мельных участков, являются процессуальные механизмы. В част ности, определение максимальных сроков и последовательности выполнения тех или иных действий, процедур предоставления земельных участков, сроков рассмотрения документов, оснований отказа наиболее распространены.
В интенсивно развивающемся земельном законодательстве зна чительно усилены механизмы защиты прав граждан и организаций на земельные участки при изъятии земель, а также при возник новении земельных споров. Ощутимо обновлены и пересмотрены меры юридической ответственности за земельные правонару шения, включая нарушения прав на землю.
§ 5. Изъятие земель
При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставлен ного гражданам и организациям в частную собственность, владе ние, пользование, аренду. Речь может идти о необходимости про кладки автомобильной дороги либо о возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с опасным загрязнением земель.
Для подобных случаев земельное и гражданское законодатель ство устанавливает способы, условия и процедуры изъятия земель. Изъятие земель означает полное прекращение одновременно всех правомочий граждан и организаций на земельный участок или его часть и передачу земельного участка государству либо местным органам самоуправления. В результате изъятия земель граждане и организации лишаются земельного участка юридически и физи чески.
Изъятие земель в этом смысле отличается от обременении и ограничения прав на земельный участок, при которых юридически частично сохраняется право на земельный участок, а физически весь земельный участок остается во владении собственника, вла дельца, пользователя. Примером может служить установление сервитутов. Соответственно процедуры изъятия земель не приме-
§ 5. Изъятие земель
165
няются в случаях частичного ограничения права на земельный участок.
Действуют несколько процедур изъятия земель. Они включают конфискацию, реквизицию и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.
Изъятие земель в порядке конфискации производится в слу чаях совершения земельных преступлений и применяется только к собственникам земельных участков в качестве санкции. При конфискации земли изымаются путем вынесения судебного реше ния, что выражается в принудительном (без согласия собственни ка) прекращении прав на земельный участок без компенсации его стоимости или понесенных убытков со стороны государства. Кон фискованный земельный участок переходит в собственность госу дарства (ст. 214 ГК).
Реквизиция означает временное изъятие у собственника зе мельного участка при возникновении эпидемий, эпизоотии и дру гих чрезвычайных ситуаций и осуществляется в порядке вынесе ния административного решения государственным исполнитель ным органом без права собственника на его обжалование. В поряд ке реквизиции, т.е. в соответствии со ст. 51 ЗК, могут быть также изъяты земельные участки, находящиеся в пожизненном наследу емом владении либо постоянном пользовании. Реквизиции предше ствует введение в установленном порядке чрезвычайных условий жизнедеятельности на той или иной территории в связи с выше перечисленными обстоятельствами. Собственнику, владельцу, пользователю возмещаются причиненные реквизицией убытки и выдается документ о реквизиции. При прекращении чрезвычай ных обстоятельств земельный участок возвращается собственнику, владельцу, пользователю, а при невозможности возврата собствен нику компенсируется его рыночная стоимость либо предоставля ется равноценный земельный участок.
Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд означает право государственных органов и органов местного само управления прекращать право на земельные участки граждан и организаций в случае необходимости для реализации проектов, направленных на удовлетворение государственных и муниципаль ных нужд.
Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд строго ограничено и допускается только в исключительных случаях, которые включают:
выполнение международных обязательств РФ;
166
Глава 10. Правовая охрана земель
размещение объектов государственного или муниципального. значения;
возникновение иных потребностей, установленных федераль ными законами и законами субъектов РФ.
Обычно государственные или муниципальные нужды связаны с реализацией таких мероприятий, как размещение объектов об щего пользования (дорог), государственных органов, организаций, предприятий и учреждений, местных органов самоуправления, социальных объектов, объектов культуры, создания особо охраня емых территорий. Примечательно, что при размещении объектов государственного или муниципального значения изъятие земель у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов произво дится только в крайнем случае, если нет иных вариантов разме щения объекта, т.е. тех, которые не связаны с изъятием. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд в отдель ных случаях ограничивается. К примеру, не могут изыматься особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья для нужд, не связанных с целями, для которых они были предоставлены; земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противореча щих их целевому назначению. Изъятие земель поселений в целях застройки осуществляется только в соответствии с генеральными планами.
Изъятие земельных участков для государственных и муници пальных нужд осуществляется в соответствии с процедурой, ус тановленной земельным и гражданским законодательством.
Она включает следующие этапы:
принятие решения о реализации проекта государственным либо муниципальным органом;
принятие решения государственным либо муниципальным ор ганом об изъятии земельного участка;
государственная регистрация решения;
письменное уведомление собственника, владельца, пользовате ля, арендатора о предстоящем изъятии не позднее чем за год до такого изъятия;
заключение соглашения о выкупе земельного участка (договора купли-продажи);
регистрация сделки.
Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе принципа возмездности, в соот ветствии с которым государственные либо муниципальные органы обязаны выкупить изымаемый земельный участок, если он изы-
6. Разрешение земельных споров
167
мается у собственника по выкупной цене, либо предоставить зе мельный участок равной стоимости (равноценный). Выкупная цена включает рыночную стоимость земельного участка и других объ ектов, убытки, в том числе упущенную выгоду.
Изъятие производится при условии добровольного согласия собственника, владельца, пользователя, арендатора, а в противном случае — принудительно по решению суда. Изъятый земельный участок переходит в собственность государства или местных орга нов самоуправления и закрепляется за соответствующими госу дарственными или муниципальными органами, организациями, предприятиями на праве постоянного пользования.
§ 6. Разрешение земельных споров
Спор — надлежащим образом оформленное несогласие одной стороны с действиями другой стороны, поступившее на рассмот рение органов, уполномоченных подтвердить или опровергнуть это несогласие. Иными словами, это — такое разногласие, рассмотре ние которого передано в административные или судебные органы. Оспариваемые действия граждан и организаций, в том числе государственных или муниципальных органов, составляют пред мет спора.
Спор считается разрешенным после вынесения уполномочен ным органом решения по предмету спора. К земельным относятся споры, предметом которых являются земельно-правовые отноше ния или отношения, связанные с использованием и охраной земель.
Земельные споры разрешаются в административном или судеб ном порядке. В земельном законодательстве правовое регулирова ние разрешения земельных споров претерпело существенные изменения. В частности, для земельных споров приоритет дан судебному порядку. Предусмотрено, что все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также дру гие земельные споры рассматриваются в судебном порядке1. Зе мельный кодекс предусматривает возможность разрешения спора третейским судом. В спорах с государственными или муниципаль ными органами или их должностными лицами право на прямое обращение в суд не исключает альтернативы по желанию споря щей стороны обратиться с жалобой в вышестоящий администра-
1 См. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».
168
Глава 10. Правовая охрана земель
тивный орган или к вышестоящему должностному лицу. Так, предусмотрено право граждан и организаций в связи с наложением на них административного штрафа обжаловать решение (поста новление о наложении штрафа) административной комиссии или органа госземконтроля в вышестоящий орган либо к вышестояще му должностному лицу в 10-дневный срок. Рассмотрение жалобы приостанавливает исполнение оспариваемого решения.
Судебное рассмотрение земельных споров осуществляется в порядке вынесения жалоб на действия должностных лиц государ ственных и муниципальных органов, в том числе связанные с принятием нормативных или ненормативных актов, либо в порядке искового судопроизводства. При рассмотрении земельных споров в судах применяются все общие процессуальные правила, никаких исключений для земельных споров не установлено. Споры в связи с отказом местной администрации предоставить земельный учас ток разрешаются судом1. Убытки, причиненные лицу изданием нормативного или ненормативного акта, признанного судом недей ствительным, подлежат возмещению.
1 См. постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о
-—————-——————— ^ ~.7,".~" 1.^*1
земельной реформе» // ВВС РФ. 1992. № 7. С. 9.
Глава 11
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
§ 1. Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения
Поскольку общество и государство заинтересованы в том, чтобы земельное право добровольно и добросовестно исполнялось, зако нодательством установлены меры принуждения и наказания в виде сложного механизма юридической ответственности.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового, гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей. При этом в большинстве случаев поло жения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству — Уголовному и Гражданскому кодексам, Кодексу об административных правонарушениях.
В некоторых случаях отношения юридической ответственности за земельные правонарушения регулируются прямо земельным законодательством. К примеру, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за исполь зованием и охраной земель при проведении земельной реформы»1 устанавливает меры административной ответственности за зе мельные правонарушения. Однако эта практика не получила рас пространения, и доминирует тенденция правового регулирования юридической ответственности за любые правонарушения, включая земельные, консолидированно в рамках специальных нормативных актов.
Юридическая ответственность — система принудительных мер, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения право нарушений и восстановления нарушенных прав. Это также одна
1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.
170
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
3
из мер охраны земель, нацеленная на поддержание порядка зем- ^ лепользования, защиту субъективных прав на землю.
Одним из основных свойств юридической ответственности яв-? ляется ее государственный принудительный характер, выражаю щийся в праве государства возлагать на соответствующего субъ екта обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблаго приятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Санкции включают дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, увольне ния, административные и уголовные штрафы, прекращение или приостановление права землепользования, возложение обязаннос ти компенсировать нанесенный ущерб и др.
Одновременно юридическая ответственность — это правоотно шение, одной из сторон которого выступает государство в лице уполномоченных органов. Другим участником этих отношений яв ляются граждане, должностные лица либо организации, состав которых уточняется применительно к видам правонарушений.
Таким образом, юридическая ответственность — государст венное принуждение к исполнению требований права; правоотно шение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной — обществом, государством.
Учитывая, что отношения юридической ответственности носят конфронтационный характер, в законодательстве большое внима ние уделяется разработке гарантий равноправной защиты участ вующих в данных отношениях сторон. Такими гарантиями служат детально разработанные процедуры привлечения к ответственнос ти, нарушение которых со стороны государственных органов и должностных лиц является основанием для признания действий по привлечению к ответственности незаконными. Дополнительно в интересах защиты прав граждан и организаций активно развива ются институт адвокатуры, механизмы обжалования решений о привлечении к ответственности в административном и судебном порядке.
Процессуальные отношения также регулируются консолидиро вание и преимущественно находятся за пределами земельного права. Так, при привлечении к уголовной ответственности за зе мельные преступления применяются нормы Уголовно-процессу-ального кодекса. В земельном законодательстве данные отношения не регулируются совсем. Однако имеются исключения. К примеру, порядок наложения административных штрафов установлен как административным законодательством — Кодексом РФ об адми-
§ 2. Понятие и состав земельного правонарушения
171
нистративных правонарушениях, так и земельным — Положением о порядке осуществления государственного контроля за использо ванием и охраной земель в Российской Федерации, Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответствен ности за нарушение земельного законодательства1.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения делится на виды по материальному признаку, который позволяет определить принадлежность того или иного вида ответственности к той или иной отрасли права. Соответственно выделяется уголов ная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Прекращение прав собственности или пользова ния земельным участком за нарушение некоторых положений земельного законодательства не считается мерой ответственности, хотя оказывает сильное воздействие на физических и юридичес ких лиц, допускающих правонарушения.
Юридическая ответственность наступает при наличии условий, именуемых в праве юридическими и фактическими основаниями.
Они включают:
наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять то или иное действие;
факт несоблюдения требований норм права, или правонаруше ние, имеющее негативные последствия либо создающее угрозу возникновения таких последствий; • наличие вины правонарушителя;
наличие причинной связи между негативными последствиями и совершенным правонарушением.
§ 2. Понятие и состав земельного правонарушения
Правонарушение является вторичной категорией по отношению к праву. Оно представляет собой один из результатов действия права, выражающееся в его несоблюдении. Выявленное и зафик сированное в установленном порядке правонарушение является юридическим фактом, инициирующим процесс наказания, который
1 См. приказ Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г. № 18 «Об утверждении Инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства» // БНА. 1994. № 7. С. 3.
172
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
заканчивается исполнением решения административного или су дебного органа о наказании виновного лица.
Земельные правонарушения включают действия или бездейст вие, совершаемые по поводу земли и запрещенные законом. По сути, речь идет о нарушениях права собственности на землю, порядка землепользования или требований в области охраны зе мель. К земельным правонарушениям относятся также действия должностных лиц, связанные с неисполнением, ненадлежащим исполнением или нарушением возложенных на них полномочий и функций по управлению земельными правоотношениями.
Таким образом, земельное правонарушение — общественно опасное, противоправное действие или бездействие, нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последст виям или создающее угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону] такие действия или бездействие, предметом посягательства которых является земля.
Земельное правонарушение состоит из элементов, которые ха рактеризуют совершенное действие или бездействие как правона рушение. Совокупность этих элементов, к которым относятся объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона, об разуют состав правонарушения.
Объектом правонарушения выступают закрепленные в зако нодательстве общественные отношения, возникающие по поводу земли в ее юридическом понимании. Земля — предмет посягатель ства.
Объективную сторону образует противоправное деяние, совер шенное в нарушение земельного законодательства. Противоправ ное поведение может быть выражено в действии, например загряз нении земель, либо бездействии, заключающемся в неисполнении возложенных обязанностей. К последним, например, относятся невыполнение требований по обеспечению воспроизводства плодо родия почв, неуплата земельного налога либо арендной платы.
К субъектам земельного правонарушения относятся физичес кие и юридические лица. Физические лица как субъекты юриди ческой ответственности, в свою очередь, делятся на граждан и должностных лиц, меры ответственности для которых устанавли ваются отдельно. К должностным лицам относятся сотрудники государственных и муниципальных органов, признаваемые тако выми по законодательству о государственной службе, а также руководители государственных и негосударственных предприятий и организаций, включая Вооруженные Силы РФ, предпринимате-
ли без образования юридического лица. В состав должностных лиц \не входят руководители общественных объединений. \ Субъективная сторона правонарушения выражается в нали мий вины правонарушителя. Существуют две формы вины — умышленная и неосторожная.
\ В большинстве случаев земельных правонарушений ответст венность наступает только при наличии всех четырех элементов. Однако для привлечения к ответственности предприятий — источ ников повышенной опасности наличие вины не требуется (см. ст. 1079 ГК). Так, аварийный разлив нефти из нефтепровода, вызвавший повреждение земель, является правонарушением, даже если в действиях правонарушителя не будут обнаружены признаки вины. Разъясняя данное правило, Пленум Верховного Суда РФ специально указал, что в случае причинения вреда предприятиями, учреждениями, организациями, деятельность ко торых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непре одолимой силы либо умысла потерпевшего1.
Состав правонарушения может быть материальным и формаль ным. При материальном составе действие признается правонару шением при наступлении предусмотренных законом последствий. Речь может идти о применении агрохимикатов в нарушение уста новленных правил, вызвавшем загрязнение земель. Искажение сведений о состоянии и использовании земель также будет земель ным правонарушением, так как в нем есть признаки формального правонарушения, которое признается таковым с момента его со вершения независимо от наступивших опасных последствий.
Составы правонарушений или те действия, которые влекут применение к совершившим их лицам мер юридической ответст венности, определены законодательством. Применяются положе ния уголовного, гражданского, административного, трудового зако нодательства. Порядок прекращения прав на землю за ненадле жащее использование или другие нарушения установлен Земель ным и Гражданским кодексами.
Для характеристики правонарушений применяется метод их классификации, которая проводится по различным признакам.
1 См. постановление № 14 Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологи ческие правонарушения» // ВВС РФ. 1999. № 1. С. 2.
174
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
Однако наиболее важное практическое значение имеет классифи кация по видам ответственности. В соответствии с данной класси-; фикацией выделяют уголовные преступления, административны и гражданско-правовые правонарушения, дисциплинарные прО| ступки. . Земельные преступления определяются как уголовно наказу^-мые посягательства на земли как объект земельных правоотш^-ний. Административные правонарушения — такие действия или бездействие, которые влекут наказание виновных лиц в админи стративном порядке. От уголовного преступления административ ное правонарушение отличает меньшая степень общественной опасности. Степень общественной опасности определяется путем выяснения обстоятельств, характеризующих составы правонару шений, последствия •противоправного деяния, размеры причинен- Ц ного ущерба. Дисциплинарные проступки, нарушающие нормы земельного законодательства, влекут применение разного рода взысканий по службе со стороны нанимателя, вышестоящего на чальника или руководящего органа. Гражданские правонарушения сопряжены с причинением имущественного вреда либо вреда здо ровью граждан.
§ 3. Уголовная ответственность за земельные правонарушения
Уголовная ответственность применяется при совершении таких правонарушений, которые квалифицируются как преступления. .. Земельное преступление — виновно совершаемое, общественно 1 опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством под | угрозой наказания. Уголовная ответственность за земельные пре ступления применяется в соответствии с УК РФ.
Субъектами уголовной ответственности могут быть только физические лица, которые в уголовном праве делятся на две группы — граждан и должностных лиц. Меры уголовной ответст венности применяются только в судебном порядке в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Вынесению реше ния суда предшествует проведение следствия правоохранитель ными органами. Вынесенное судом обвинение служит основанием применения к правонарушителю уголовных санкций. Уголовные санкции, применяемые к нарушителям земельного законодатель ства, включают штраф, исчисляемый относительно минимального размера оплаты труда, обязательные или исправительные работы,
§ 3, Уголовная ответственность за земельные правонарушения
175
ограничение или лишение свободы. Привлечение лица, виновного в совершении земельного преступления, не освобождает его от ^обязанности устранить допущенное правонарушение и возместить причиненный вред.
1 Действующий УК предусматривает пять составов земельных преступлений. Согласно ст. 167 У К уголовная ответственность на ступает за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба. Учитывая, что земля признается имуществом, данная статья распространяется на действия, направленные на уничтоже ние или повреждение земель. Уничтожение означает приведение земельного участка в полную непригодность для использования по целевому назначению или существенное ухудшение его состояния. Обязательным признаком данного правонарушения является на ступление тяжких последствий: существенное ухудшение качест ва и состояния земель, устранение которых требует длительного времени, больших финансовых и материальных затрат, уничтоже ние отдельных природных объектов, деградация земель и иные негативные изменения, препятствующие их сохранению и право мерному использованию1.
Статья 168 УК предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества по неосторож ности при наличии отягчающих обстоятельств. Отягчающими об стоятельствами в данном случае является причинение в резуль тате совершения правонарушения ущерба в крупном размере. Размер ущерба признается крупным, если он в 500 раз превышает минимальный размер оплаты труда.
Регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра либо умышленное занижение платежей за землю влечет применение мер уголовной ответственности по ст. 170 У К. Обязательным усло вием, позволяющим квалифицировать такие действия как пре ступление, является их совершение должностным лицом из ко рыстной или личной заинтересованности с использованием своего служебного положения.
Статья 179 УК устанавливает уголовную ответственность за принуждение совершения сделки или отказ от ее совершения под
1 См. постановление № 14 Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологи ческие правонарушения».
176
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чу- , жого имущества. Данная статья распространяется на действия по/ совершению любых разрешенных гражданским и земельным за конодательством сделок. / Статья 254 УК устанавливает уголовную ответственность за отп равление, загрязнение или иную порчу земли вредными продукта/ ми хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста, ядохими катами и иными опасными химическими или биологическими веще ствами при их хранении, использовании и транспортировке, повлек шие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Эти же действия, совершенные в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, либо повлекшие по неосто рожности смерть человека, влекут более суровые меры наказания.
"* •» '
Порядок обращения с опасными продуктами и веществами установлен такими нормативными актами, как Федеральные зако ны от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»1, а также подзаконными актами, ведомственными инструкциями и правилами. Порча озна чает частичное или полное уничтожение плодородного слоя почвы в результате умышленных или неосторожных действий и выра жается в потере физических и химических свойств почв и сниже нии ценности земель.
Практика привлечения за земельные преступления известна мало. В целом существует скептическое отношение к экологичес ким преступлениям, которые не считаются общественно опасными. Поэтому при обнаружении фактов загрязнения земель предпочте ние отдается применению мер административной и гражданско-правовой ответственности. Выявление других земельных преступ лений довольно сложно, что создает высокую латентность подоб- ' ного рода незаконных действий. ,;
§ 4. Административная и дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
Административная ответственность применяется за соверше ние противоправных действий, которые по сравнению с уголовны ми преступлениями отличаются меньшей степенью общественной
1 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510; 1998. № 26. Ст. 3009.
§ 4. Административная и дисциплинарная ответственность
177
опасности. Главный признак административной ответственнос ти — преимущественно внесудебный порядок назначения и при-Ыенения санкций. Административная ответственность за земель ные правонарушения применяется на основании не одного, а не-йколышх нормативных актов, включая Земельный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Указ Президента РФ от 1$ декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контро ля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»1.
Всего в административном законодательстве предусмотрено по рядка 20 составов административных правонарушений. Земельные правонарушения можно объединить в несколько групп. К первой и наиболее обширной относятся деяния, нарушающие право соб ственности и право пользования земельным участком. Среди них — самовольное занятие земельного участка, в том числе участка лесного фонда, водоохранной зоны водного объекта, унич тожение или повреждение чужого имущества, самовольная пере уступка права пользования землей, использование земель не по целевому назначению, а также уничтожение специальных знаков.
Вторую группу образуют нарушения порядка государственного управления. К ним относятся действия или бездействие граждан и организаций, нарушающие порядок государственного учета и контроля земель, а также невыполнение должностными лицами обязанностей в области регулирования земельных отношений. Ад министративная ответственность установлена для граждан и ор ганизаций за уклонение от безвозмездной передачи копий геодези ческих или картографических материалов, нарушение предписа ний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Должностные лица несут административную ответственность за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предо ставлении земельных участков и отказ в предоставлении гражда нину информации государственного земельного кадастра, несоблю дение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Большую группу административных правонарушений состав ляют нарушения требований в области охраны земель. КоАП, к примеру, устанавливает административную ответственность за самовольное снятие, перемещение или уничтожение плодородного
1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.
178
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
/
слоя почвы, порчу земли в результате нарушения правил обраще- / ния с пестицидами и агрохимикатами, проведение мелиоративных/ работ с нарушением проекта, невыполнение обязанностей по ре-| культивации земель, требований охраны особо ценных земель. /
В отличие от уголовной ответственности, субъектами админи/-стративной ответственности могут быть не только физические лица (граждане и должностные лица), но и юридические ли^а (организации). За административные земельные правонарушения в качестве меры наказания предусмотрен штраф.
Меры административной ответственности в различных случаях применяются Минсельхозом России, МПР России, органами гос-земконтроля, а также путем вынесения судом постановления по делу об административном правонарушении. Дела об администра тивных правонарушениях рассматриваются должностными лица ми, либо судьей в 5-дневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Денежные средства взыскиваются с иностранных-и международ ных организаций, предпринимателей без образования юридичес кого лица, должностных лиц и граждан на основании решения арбитражного суда либо суда общей юрисдикции1.
Штраф может быть наложен в течение Двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — в течение двух месяцев со дня его обнаружения. Постановление ] может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесе- 1 но, в течение 10 дней со дня его вынесения в вышестоящий орган | либо в суд. Решение коллегиального органа (комиссии) либо иного ^ органа может быть обжаловано только в суд. Подача жалобы приостанавливает решение о наложении штрафа.
Штраф подлежит уплате в течение 30 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от устранения допущенного нарушения и возмещения причиненных убытков и вреда. Допущен ное правонарушение подлежит устранению в течение срока, опре деленного в постановлении об административном правонарушении.
Дисциплинарная ответственность наступает за нарушения зе мельного законодательства в процессе выполнения работниками | предприятий или учреждений своих трудовых обязанностей. Со ставы таких правонарушений устанавливаются внутриведомст-
1 См. Положение о порядке осуществления государственного контроля за а использованием и охраной земель в Российской Федерации, утв. постановлением .: Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78.
§ 5. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением 179
венными или внутрипроизводственными нормативными актами и по характеру не являются особо опасными. Меры дисциплинарной ответственности применяются в обязательном порядке к лицам — работникам организаций, по вине которых такая организация по несла административную ответственность за проектирование, раз мещение и ввод в эксплуатацию объектов, негативно воздейству ющих на состояние земель.
§ 5. Возмещение имущественного вреда, причиненного земельным правонарушением
Вред, причиненный нарушением земельного права, подлежит возмещению причинителем вреда в соответствии с нормами зе мельного, а также гражданского права о деликтной и договорной ответственности.
Вред, причиненный нарушением норм земельного права, — убытки, которые несут государство, физические и юридические лица в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых земельных требований либо в результате неправомерной нормотворческой деятельности государственных органов. Такой вред выражается в утрате, повреждении земель, их деградации, повреждении здоровья и имущества граждан. В экономическом аспекте этот вред трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию земель, расходов на восстановление здоровья, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты либо повреждения земель. Предусматриваются два способа возме щения вреда — реальное возмещение вреда путем восстановления физических и химических характеристик земель либо возмещение вреда в денежной форме в виде возмещения причиненных убыт ков, включая расходы на восстановление земель.
Реальное возмещение вреда означает, что причинитель вреда обязан своими силами и за счет собственных средств очистить земельный участок от загрязнения, восстановить или рекультиви-ровать земли (ст. 76 ЗК). На практике реальное возмещение про исходит редко. Поэтому в большинстве случаев возникает необхо димость денежной компенсации. Возмещаются убытки также в случаях причинения вреда гражданам или юридическим лицам изданием исполнительными органами государственной власти не соответствующего закону и нарушающего права на землю норма тивного или ненормативного акта (ст. 61 ЗК). Размер причиненных убытков определяется при рассмотрении дел о земельных право-
180
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
нарушениях. Расчетным путем определяется сумма — стоимост: причиненных убытков, а потом решается вопрос об их полной ил частичной компенсации потерпевшей стороне.
Применяются калькуляционный, таксовый и социально-ал: ментный способы расчета убытков.
Методика расчета убытков с использованием калькуляционного способа установлена Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства1.
Убытки, вызванные ухудшением качества земель, включают | затраты на проведение почвенных, агрохимических и других спе циальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обес печивающих восстановление качества земель. Упущенная выгода является частью убытков, причиненных пользователям земли. :> Убытки в виде упущ'е*нной выгоды — недополученные денежные доходы землепользователей в расчете на предстоящий период, | необходимый для восстановления нарушенного производства. |
В случае повреждения земель сельскохозяйственного назначе- | ния дополнительно к понесенным убыткам возмещаются потери сельскохозяйственного производства, которые выражаются в со- | кращении (безвозвратной потере) площадей используемых сель- ,'' скохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижение?' плодородия почв под влиянием хозяйственной деятельности) и| возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного ; производства путем восстановления площадей сельскохозяйствен-! ных угодий и их качества.
Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновели кой площади новых земель с учетом проведения на них мероприя-; тий по улучшению качества почв до уровня плодородия изымаемых земель. Суммы компенсации вреда здоровью граждан устанавлива- ' ются на основе расходов на лечение, потерю трудоспособности и т.д.
Таксовый способ возмещения имущественного вреда применя ется в случаях ухудшения качества сельскохозяйственных земель | и устанавливается в виде нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для не сельскохозяйственных нужд.
При социально-алиментном способе возмещения убытков их размер вообще не определяется, а компенсация осуществляется в виде льгот и специальных выплат (пособий). Социально-алимент-
1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 //• САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483. .'•;
§ 6. Прекращение прав на землю за ненадлежащее использование 181
ный способ применяется в случаях, когда размер вреда невозмож но или трудно определить путем калькуляции убытков или при помощи такс. Это чаще всего — крупные аварии, охватывающие большие территории и значительное число пострадавших. В облас ти земельных правоотношений социально-алиментный способ ком пенсации вреда предусмотрен в случаях существенного ухудше ния среды жизнедеятельности, вызванного нарушением законода тельства о градостроительстве, включая правила землепользова ния в городах и других населенных пунктах.
При возникновении таких ситуаций органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут принять решение о компенсации причиненного вреда, в том числе об установлении специальных льгот и пособий. Они могут включать предоставление жилых помещений в первоочередном или внеоче редном порядке, выделение пособий для переселенцев. Средства на предоставление специальных льгот и пособий для определенной категории пострадавших граждан выплачиваются за счет соответ ствующих бюджетов и других источников. Компенсация вреда посредством установления специальных льгот и пособий не осво бождает лиц, виновных в нарушении законодательства о градо строительстве, от обязанности возместить причиненный вред (ст. 70 Градостроительного кодекса РФ).
Вред возмещается причинителем вреда собственнику либо пользователю земельного участка, понесшему убытки, в добро вольном порядке либо по решению суда или арбитражного суда по искам граждан и организаций. Вопрос о возмещении материально го вреда может быть решен судом самостоятельно независимо от предъявления иска на основании ст. 29 УПК.
§ 6. Прекращение прав на землю за ненадлежащее использование
За нарушение отдельных требований земельного законодатель ства, выражающихся в ненадлежащем использовании предостав ленного земельного участка, предусматривается применение такой санкции, как принудительное прекращение права на такой земель ный участок.
Ненадлежащее использование включает:
использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, установленным для соответствующих категорий земель (нецелевое использование);
182
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
использование земельного участка способами, которые приво дят к существенному снижению плодородия сельскохозяйствен ных земель или значительному ухудшению экологической обста новки (нерациональное использование);
неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного стро ительства, в указанных целях в течение трех лет или более длительного срока, если это предусмотрено федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий либо иных обстоятельств, исключающих такое использование;
неустранение совершенных умышленно следующих правонару шений:
порча земли;
нарушение режима использования земель особо охраняемых территорий и других ценных земель;
систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране от деградации;
систематическая неуплата земельного налога.
Принудительное прекращение прав на земельные участки предусмотрено в качестве специальной меры воздействия на по ведение собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в целях обеспечения стабильного и надлежа щего землепользования с учетом особенностей и особой социаль ной, экономической и экологической роли земли.
Принудительное прекращение прав на земельные участки при меняется в качестве дополнительной санкции после либо одновре менно с применением мер административной или уголовной ответ ственности. К примеру, решение об изъятии земельного участка у владельца или пользователя за ненадлежащее использование зе мельного участка может быть принято только после наложени. административного взыскания в виде штрафа в соответствии о ст. 8.8 КоАП. В случае порчи земли, если это деяние квалифици-| руется как преступление, суд при рассмотрении уголовного де, может одновременно вынести решение об изъятии земельного участка.
В принудительном порядке может быть прекращено право частной собственности, пожизненного наследуемого владения, по стоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного сроч ного пользования, хотя основания и порядок прекращения в каж дом случае различаются.
§ 6. Прекращение прав на землю за ненадлежащее использование
183
Право частной собственности может быть прекращено в каче стве санкции за совершенное преступление либо грубое нарушение земельного законодательства, выражающееся в ненадлежащем ис пользовании земельного участка, в порядке уголовного судопрои зводства либо после наложения административного взыскания в порядке, предусмотренном ЗК. В порядке уголовного судопрои зводства право частной собственности прекращается путем кон фискации земельного участка, т.е. безвозмездно. Конфискация про изводится только по решению суда по искам государственных либо муниципальных органов, наделенных полномочиями изымать зе мельные участки.
После наложения административного штрафа земельный учас ток изымается у собственника по решению органа государственной власти либо органа местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельного участка, если собст венник известил соответствующие органы о своем согласии на изъятие в письменном виде. В случае его несогласия государствен ные либо муниципальные органы имеют право требовать изъятия земельного участка в суде. В этих случаях земельный участок подлежит продаже, т.е. выкупается, а полученная от продажи стоимость компенсируется собственнику.
Право изъятия земельных участков принадлежит органам, предоставившим такие участки, хотя до конца процедура, которая бы позволила проследить судьбу изымаемого земельного участка, неизвестна. К примеру, в чью собственность — РФ, субъектов РФ либо местных органов самоуправления перейдут земельные участ ки, если учесть, что в соответствии с ЗК РСФСР 1991 г. земельные участки в большинстве своем предоставлялись по решению орга нов местного самоуправления независимо от формы собственности, Да и сама государственная собственность в значительной степени вообще не была разграничена. Однако по смыслу ЗК 2002 г. при нудительно изъятый земельный участок должен вернуться к пер воначальному собственнику, а решения об изъятии, равно как и о Предоставлении участка по каждой форме собственности (феде ральной, субъектной, муниципальной), могут приниматься только соответствующим собственником.
В соответствии со ст. 214 ГК земельные участки, не находящие ся в собственности граждан или юридических лиц, являются госу дарственной собственностью. Однако как таковая она юридически Не существует, и по отношению к государственной собственности Действует режим разграничения собственности, установленный
184
Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения
Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграни чении государственной собственности на землю»1. Возможным ре-р шением этой проблемы может быть формула, по которой земель ный участок независимо от органа, который принял решение о его предоставлении, после изъятия переходит в государственную соб ственность, а затем уже в соответствии с процедурой разграниче ния признается федеральной, субъектной либо муниципальной собственностью. Такая же проблема может возникнуть и с прину дительным изъятием земель у владельцев и пользователей за ненадлежащее использование.
Недостаточно ясна также легитимность административных ре шений о принудительном изъятии, даже при добровольном согла сии на это собственника. В соответствии со ст. 35 Конституции РФ граждане и организации не могут быть лишены своего имущества, к которому относится земельный участок, иначе как по решению
суда.
Особые условия действуют для принудительного прекращения прав собственности на земельный участок из земель сельскохозяй ственного назначения. Так, заявление в суд в этом случае направ ляется органом государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления. Изъятый земельный участок поступает соответственно в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность. При этом принудительное изъятие возможно, если ненадлежащее использование земельного участка повлекло при чинение экологического вреда, в том числе земле как природному объекту. |
Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного]! пользования, пожизненного наследуемого владения и безвозмезд-Ц ного срочного пользования за ненадлежащее использование про изводится во всех случаях без компенсации стоимости земельного участка и преимущественно в административном порядке. Судеб ные процедуры применяются только в случае неустранения зе мельных правонарушений после вынесения предупреждения о возможном изъятии. Применительно к безвозмездному срочному пользованию в случае, если земельный участок был предоставлен на один год, его неиспользование в течение трех лет не может быть основанием изъятия.
В соответствии с установленным ЗК административным поряд ком привлечения к ответственности при выявлении правонаруше-
1 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
§ 6. Прекращение прав на землю за ненадлежащее использование 185
ния органы государственного земельного контроля налагают адми нистративный штраф и одновременно выносят предупреждение об устранении допущенных правонарушений в установленный для этого срок. Предупреждение также содержит указание на возмож ное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения правонарушения. Если правонарушение в установленный срок не было устранено, то органы госземконтроля направляют материалы в органы, уполномоченные выносить ре шения о принудительном изъятии земельного участка, которые на основании полученных материалов направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок.
Право аренды, в отличие от иных прав на землю, прекращается по тем же основаниям, но только по инициативе арендодателя. Примечательно, что для изъятия земельного участка у арендатора достаточно в качестве основания только закона (ст. 46 ЗК), и арендодатель может прекратить право аренды за ненадлежащее использование, даже если такие условия пользования не были предусмотрены договором аренды. Земельное законодательство устанавливает ограничения на прекращение права аренды, кото рое не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ и в иных установленных федеральными законами случаях.
Прекращение права на земельный участок подлежит государ ственной регистрации и может быть обжаловано в суд. При пре кращении прав на земельный участок его основное целевое назна чение сохраняется. При изъятии земельного участка сельскохо зяйственного назначения земельный участок передается в фонд перераспределения земель (ст. 80 ЗК). Принудительное изъятие земельного участка не освобождает правонарушителя от возмеще ния причиненного вреда.
Глава 12
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли за чертой поселений," предоставленные для нужд сельского хозяй ства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК). Эти цели включают ведение сельскохозяйственного производства, крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяй ства, садоводства, животноводства, оленеводства, огородничества, научно-исследовательскую, учебную деятельность, создание за щитных насаждений и иные цели, связанные с сельскохозяйствен ным производством.
Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны по ка честву почв и ландшафтным характеристикам. Земельные участки различаются по климатическим и другим природным условиям, местоположению, удаленности от дорог, других объектов инженер но-транспортной и производственной инфраструктуры.
С учетом подобных характеристик земель определяется состав земель сельскохозяйственного назначения, который включает:
сельскохозяйственные угодья,
земли, занятые производственными объектами и объектами сельскохозяйственной инфраструктуры,
земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, зам кнутыми водоемами;
фонд перераспределения земель.
Сельскохозяйственные угодья используются для выращивания сельскохозяйственных культур, выпаса скота, заготовки кормов. К ним относятся пашня, сады, луга, сенокосы, пастбища. Самосто ятельную категорию угодий составляют оленьи пастбища, обла дающие самостоятельным правовым режимом и подлежащие осо-*бой охране. К угодьям относятся также залежные земли, т.е.
§ 1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
187
пашня, которая более одного года, начиная с осени, не использу ется для посева сельскохозяйственных культур и не подготовлена под пар. Сельскохозяйственные угодья — наиболее ценные земли, характеризуемые высоким естественным плодородием, либо мели орированные земельные участки. Они закрепляются за сельскохо зяйственными предприятиями различного типа, фермерскими хо зяйствами, учебными и научно-исследовательскими организа циями.
Часть земель сельскохозяйственного назначения выделяется для размещения объектов инфраструктуры, необходимой для об служивания сельскохозяйственного производства, и включает земли, занятые хранилищами сельскохозяйственной продукции, агрохимикатов, техническими средствами обработки почвы, пред приятиями перерабатывающей промышленности, животноводчес кими комплексами.
С учетом особенностей ведения сельского хозяйства, связанных с постоянным проживанием граждан в сельской местности, земли сельскохозяйственного назначения выделяются для размещения жилых объектов. На них могут быть расположены отдельные поселения, подсобные хозяйства, объекты органов местного само управления, объекты культуры, социальной и инженерно-транс портной инфраструктуры.
Временно не используемые сельскохозяйственные угодья, а также иные земли, выбывшие из сельскохозяйственного оборота в результате добровольного отказа граждан от земельных участков, отсутствия наследников либо в результате принудительного изъ ятия земельных участков за ненадлежащее использование (при нудительного прекращения прав на землю), образуют фонд пере распределения земель. Это — своего рода резерв сельскохозяйст венных земель, которые предназначены для их предоставления по мере необходимости гражданам и организациям для сельскохозяй ственного производства. В эту группу входят также различного рода неудобья (овраги и т.п.) и нарушенные земли.
В соответствии с учетными данными земли сельскохозяйствен ного назначения занимают площадь 406 млн га, что составляет примерно 23,8% общей площади земель РФ. Из них 190,7 млн га, или 47%, отведены под сельскохозяйственные угодья1. Вместе с тем фактически в сельском хозяйстве используется намного больше
1 См. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 году. М., 2001. С. 9.
188 Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
земель, если учитывать земельные участки, предоставляемые вре менно и постоянно в пользование для сельскохозяйственных нужд из других категорий земель. Речь идет о землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий и объектов, которые предо ставляются для выпаса скота, сенокошения и т.п. По приблизи тельным данным, земли, используемые для нужд сельского хозяй ства, но не входящие в категорию земель сельскохозяйственного || назначения, могут составлять от 18% и выше. .1|
Земли сельскохозяйственного назначения, а также их состав Ц применительно к различным территориям определяется в процес се планирования землепользования, проведения землеустроитель ных мероприятий, зонирования, а также при предоставлении зе мельных участков в пользование. Принятые решения относительно состава земель и их использования обязательны для исполнения. Изменение установленного состава земельных участков и видош пользования со стороны землепользователей не допускается и| требует принятия специального решения.
Планирование землепользования осуществляется в порядке разработки и принятия различного рода целевых программ, схем расселения на территории РФ, схем природопользования. К при меру, предусматривается, что в Генеральной схеме расселения на территории РФ определяются земли сельскохозяйственного назна чения (ст. 31 Градостроительного кодекса).
Распространенным способом регулирования землепользования является зонирование. В рамках зонирования определяются зоны, наиболее благоприятные для ведения различных видов сельскохо зяйственной деятельности. Зонирование также применяется при выделении из состава земель сельскохозяйственного назначения земель, предназначенных для садоводства, огородничества и дач ного хозяйства. В частности, предусматривается, что в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих^ огород нических и дачных некоммерческих объединений должны содер жаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков (садоводство, огородничество либо дачное хозяйство), разрешенном использовании земельных участ ков в пределах выделенных зон, включая ограничения обремене ния, а также сведения о правах, на которых в пределах конкретной зоны допускается предоставление земельных участков (право частной и общей собственности, права аренды).
Схемы зонирования территорий служат основой для определе ния объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объ-
1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
189
ектов электроснабжения, связи, а также для развития обществен ного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания населения. Схемы зонирования для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений утверж даются на уровне субъектов РФ и местных органов самоуправ ления.
Данные о составе, структуре и целевом использовании земель ных участков сельскохозяйственного назначения заносятся в госу дарственный земельный кадастр (см. гл. 6).
Для состояния земель сельскохозяйственного назначения ха рактерны явно проявляющиеся негативные процессы деградации. На протяжении последних трех десятилетий происходит постоян ное сокращение площадей сельскохозяйственных земель с тенден цией нарастания темпов. Только за первую половину 90-х гг. из сельскохозяйственного оборота выбыло 27 млн га, несмотря на постоянное вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых зе мель. В 1999 г. по сравнению с 1998 г. площадь земель сельскохо зяйственного назначения сократилась еще на 14,9 млн га.
Основная причина такого сокращения — перевод земель сель скохозяйственного назначения в иные категории земель, а также продолжающееся их интенсивное изъятие для несельскохозяй ственных нужд. При этом из сферы сельскохозяйственного про изводства в результате деградации и предоставления для не сельскохозяйственных нужд исключаются площади наиболее цен ных земель, а взамен выбывших в сельскохозяйственный оборот включаются преимущественно земли низкого продуктивного по тенциала.
По имеющимся данным, состояние земель сельскохозяйствен ного назначения остается неудовлетворительным. Проводимые в стране преобразования земельных отношений, отразившись на динамике структуры земельного фонда, не привели к улучшению использования земель, снижению неблагоприятных антропогенных воздействий на почвенный покров, вызывающих развитие процес сов деградации почв или процессов, способствующих этому. Из-за отсутствия средств, слабой заинтересованности государственных органов мероприятия по охране и рациональному использованию земель существенно уменьшаются. Практически прекращено стро ительство противоэрозийных гидротехнических сооружений. С передачей практически всех сельскохозяйственных земель в частную собственность обязанности и финансовая нагрузка по обеспечению надлежащего состояния земель перешли на коллек-
190 Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
тивных и индивидуальных собственников, которые в силу тяже лого экономического положения не способны обеспечить их надле жащее использование.
Ухудшение состояния земель, ускорившее темпы за последнее время, представляет серьезную угрозу подрыва материальной базы сельскохозяйственного производства. Принятые недавно Зе мельный кодекс РФ и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» усилили меры охраны земель. В частности, перевод сельскохозяйственных земель в другую ка тегорию требует вынесения решения органа исполнительной влас ти субъектов РФ. Неиспользуемые земельные участки подлежат
изъятию.
*"»
§ 2. Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения
Земли сельскохозяйственного назначения традиционно занима ют приоритетное место в российском земельном законодательстве.3 Это обусловлено тем, что поддержание достаточных площадей земель сельскохозяйственного качества в значительной степени | определяет уровень развития аграрного сектора. Ни одна другая '•) отрасль экономики не зависит настолько от состояния и наличия ; земель, как сельское хозяйство. При этом Россия заинтересована I в поддержании такого уровня развития сельского хозяйства, при I котором возможно укрепление независимости страны от импорта продуктов питания и тем самым обеспечение ее национальной
безопасности1.
Совокупность правовых требований, определяющих порядок землепользования и охраны земель, предоставляемых для нужд сельского хозяйства, образуют правовой режим земель сельскохо зяйственного назначения.
Субъектами прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения могут быть граждане и организации, отвечающие ус- -1 тановленным критериям для пользователей этой категории земель. V Кроме общих требований, связанных с правоспособностью и дее- 4 способностью, граждане и организации для получения земельных ;! участков сельскохозяйственного назначения должны отвечать до- |
1 См. Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. № 2. Ст. 170.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель
191
полнительным требованиям. К примеру, собственниками земель ных долей могут быть не все граждане, а только те, которые имеют право на получение земельной доли в результате приватизации, т.е. работники реорганизуемых колхозов и совхозов, либо гражда не,' которые приобрели такие доли в порядке купли-продажи, наследования и других разрешенных сделок. В общем порядке, установленном ЗК, земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство, садоводство, животновод ство, огородничество.
Для организаций как субъектов отношений сельскохозяйствен ного землепользования важно обладать соответствующим произ водственным профилем. Таковым должно быть осуществление де ятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур, их переработкой и хранением, животноводством, олене водством, ведением научно-исследовательских и учебных работ в области сельского хозяйства. В число таких организаций входят хозяйственные товарищества и общества, производственные ко оперативы, государственные и муниципальные унитарные пред приятия, иные коммерческие организации, потребительские коопе ративы, религиозные и иные некоммерческие организации, раз личного рода учебные и образовательные учреждения. В качестве самостоятельных субъектов — юридических лиц использование земельных участков сельскохозяйственного назначения может осуществляться казачьими обществами и общинами коренных малочисленных народов.
Характерной чертой правового режима земель сельскохозяйст венного назначения являются требования, направленные на пре дупреждение сокращения площадей сельскохозяйственных уго дий, охрану земель от деградации и обеспечение их рационального использования. Сохранение площадей сельскохозяйственных уго дий обеспечивается установлением ограничений на их изъятие для несельскохозяйственных нужд. Предусмотрено, что изъятие сель скохозяйственных земель с кадастровой оценкой выше среднерай-онного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйст венных нужд допускается лишь в исключительных случаях, свя занных с выполнением международных обязательств, разработкой Месторождений ценных полезных ископаемых, за исключением общераспространенных, строительством объектов культуры и ис тории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных тру бопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных
192 Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
2. Общая характеристика правового режима земель
193
сооружений, обеспечением обороны и безопасности государства! при отсутствии других вариантов возможного размещения объек- | тов. Еще более строгие меры охраны установлены для особо цен ных продуктивных сельскохозяйственных угодий, к которым от носятся опытные поля научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также сельскохозяйственные угодья, када- ,| стровая стоимость которых существенно превышает среднерайон-ный уровень. Их изъятие для несельскохозяйственных нужд может быть запрещено после включения в перечень земель, ис пользование которых для других целей не допускается. Перечень | таких земель устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ (ст. 79 ЗК).
Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам и организациям в частную, общую собственность, постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование, а также на праве аренды. В установленных случаях разрешается совершение земельно-правовых сделок, включая куплю-продажу, дарение, мену, передачу в аренду, пользование и т.д. Действует принцип поддержания целевого назначения земельных участков. Продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйст венном производстве с изменением целевого назначения, осу ществляется по решению органа исполнительной власти субъ- | екта РФ1.
Земельные участки большинству категорий граждан и органи- '$•$ заций для ведения сельского хозяйства предоставляются в част-] ную, общую собственность, постоянное (бессрочное) пользование! безвозмездное срочное пользование либо аренду по их желанию | соответствии с общими правилами, установленными ЗК (гл. IV и за плату либо бесплатно. Выбор ограничен для иностранных граж-^ дан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, юриди ческих лиц с иностранным капиталом более 50%, религиозных организаций, казачьих обществ, научных и образовательных уч реждений, общин коренных малочисленных народов Севера, Си бири и Дальнего Востока. Таким гражданам и юридическим лицам земельные участки передаются только в аренду без права выкупа. Остаются неопределенными права государственных и муници пальных унитарных предприятий. В соответствии с ГК (ст. 113) такие субъекты не могут иметь земли на праве собственности, в
1 См. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; ст. 8 ЗК.
то время как ЗК (ст. 82) это допускает. Граждане, имеющие на момент введения в действие ЗК земельные участки на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владе ния, сохраняют свои права неограниченное время, тогда как него сударственные организации — постоянные пользователи до 1 ян варя 2004 г. обязаны переоформить свое право постоянного поль зования на право аренды либо приобрести их в собственность. Дальнейшее предоставление земель для сельскохозяйственных целей гражданам на праве пожизненного наследуемого владения и негосударственным организациям на праве постоянного пользо вания не допускается.
Федеральное законодательство устанавливает принцип, в соот ветствии с которым государство контролирует распределение зе мель по количественным характеристикам в целях обеспечения наиболее эффективной организации территории, создания доста точных условий для ведения отдельных видов сельскохозяйствен ной деятельности, справедливого удовлетворения потребностей граждан и организаций.
В соответствии с ЗК (ст. 33) земельные участки, которые предо ставляются гражданам для сельскохозяйственных целей, должны соответствовать нормам предоставления земельных участков, со ответственно устанавливаемым для каждого вида сельскохозяйст венного пользования. Нормы — предельные максимальные и ми нимальные размеры земельных участков, которые разрешено иметь гражданам и организациям. Нормы учитываются при предо ставлении гражданам в собственность из находящихся в государ ственной и муниципальной собственности земель, а также при совершении сделок, влекущих образование новых земельных участков, в том числе выдел земельных долей. Соответственно предоставляемый земельный участок не может быть ниже мини мальной и выше максимальной нормы. Сделки, в результате кото рых образуются новые земельные участки из состава сельскохо зяйственных угодий, не соответствующие предельным размерам, не допускаются. Нормы определяются законами субъектов РФ в случае предоставления земель для садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства. Нормы земельных участ ков, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, определяются нор мативными правовыми актами органов местного самоуправления. В случае предоставления земельного участка бесплатно (однократ но при переоформлении гражданами права пожизненного насле-
194 Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
дуемого владения или постоянного пользования) максимальные размеры для каждого вида собственности — федеральной, субъ ектной, муниципальной устанавливаются соответственно феде ральными законами, законами субъектов РФ, нормативными пра вовыми актами местных органов самоуправления.
Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для иных сельскохозяйственных целей, определяются в соответствии с нормами отвода земель для соответствующих видов деятельности (животноводство, сельскохозяйственное про изводство, хранение, переработка сельскохозяйственной продук ции, размещение необходимых зданий и т.д.), правилами земле пользования, застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
В то же время нутем выделения земельных долей единый земельный массив может оказаться раздробленным и непригодным для ведения эффективного сельского хозяйства. Для преодоления таких негативных процессов Законом «Об обороте земель сельско хозяйственного назначения» установлен механизм обязательного отчуждения излишней площади. Также предусмотрено, что, не смотря на такое жесткое правило, в большинстве случаев остается легальная возможность реально иметь земельный участок намного больше нормы. Например, гражданин может приобрести несколько земельных участков и затем зарегистрировать их как единый объект недвижимости, размеры которого могут превышать макси мальные нормы.
В отличие от права собственности, установление ограничений по площади арендуемых для производства сельскохозяйственной продукции земельных участков не допускается1.
На собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков сельскохозяйственного назначения ложится весь комплекс общих для землепользователей обязанностей, вклю чая обязанность эффективно использовать землю, повышать пло дородие почв и т.д.
1 См. п. 5'Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026; 1999. № 5. Ст. 651.
§ 3. Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств 195
§ 3. Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
Крестьянское хозяйство — форма ведения коммерческого сельскохозяйственного производства, основанного на индивидуаль ном предпринимательстве.
Субъектами права ведения крестьянского хозяйства могут быть только граждане. К гражданам, желающим вести крестьян ское хозяйство, предъявляются особые требования. Таковыми могут быть только граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеющие опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедшие специальную подготовку. Крес тьянское хозяйство может быть представлено одним гражданином, семьей или группой лиц.
Субъектный состав крестьянского хозяйства неоднороден. Вы деляются глава и члены крестьянского хозяйства, которые обла дают различными правами. Глава крестьянского хозяйства после регистрации крестьянского хозяйства приобретает статус пред принимателя без образования юридического лица. В порядке ре гистрации крестьянского хозяйства регистрируются и члены крес тьянского хозяйства. Крестьянские хозяйства имеют право добро вольно объединяться, вступать в кооперативы, ассоциации, союзы, учреждать несельскохозяйственные предприятия, в том числе банки, страховые организации, покупать и продавать ценные бу маги.
Гражданам, ведущим крестьянское хозяйство, земельные участки предоставляются на праве частной либо общей совместной собственности. Крестьянское хозяйство может использовать допол нительные земли на праве аренды. На праве частной собственности земельный участок предоставляется только в случае, если крес тьянское хозяйство представлено одним гражданином.
Если крестьянское хозяйство представлено семьей или коллек тивом, то земельный участок предоставляется в общую совмест ную собственность крестьянского хозяйства, а его собственниками являются глава и все члены хозяйства (ст. 257 ГК). При выходе кого-либо из состава крестьянского хозяйства раздел земельного участка не допускается. Выходящие из состава хозяйства члены либо его глава пользуются правом получения денежной либо иной компенсации стоимости своей земельной доли. Доля каждого оп ределяется в договоре, а при отсутствии такового доли признаются равными на основании ст. 258 ГК.
196 Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Земельные участки предоставляются местными администра циями при реорганизации колхозов и совхозов, подсобных сель ских хозяйств в соответствии со ст. 8 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и выделении земельных долей, либо на основании поступивших ходатайств от заинтересованных лиц в соответствии со ст. 10 Закона «Об обороте земель сельскохозяйст венного назначения».
В первом случае право на получение земельного участка имеют лишь граждане, являющиеся постоянными членами или работни ками колхозов, совхозов и подсобных хозяйств. Во втором случае гражданам земельные участки предоставляются по их ходатайству из фонда перераспределения земель или земель запаса органами государственной власти или местного самоуправления в зависи мости от того, в чьей собственности находятся предоставляемые земли по результатам торгов.
Размер земельного участка определяется в каждом случае с учетом численного состава крестьянского хозяйства, его специали зации и норм предоставления земельных участков. Право собст венности удостоверяется свидетельством, выдаваемым главе крес тьянского хозяйства в случае владения участком на праве частной собственности, либо каждому члену хозяйства, если участок нахо дится в общей собственности.
Право частной (общей) собственности и право аренды земель, предоставляемых для ведения крестьянского хозяйства, может быть передано по наследству на общих основаниях, т.е. по завеща нию или по закону, но с учетом особенностей правового режима земель крестьянских (фермерских) хозяйств. В частности, учиты вая ценность этих земель и необходимость поддержания условий стабильного развития фермерских хозяйств, предусмотрено, что наследник, не являющийся членом крестьянского хозяйства, имеет право только на получение компенсации доли в наследуемом иму ществе, включая земельный участок. Размер компенсации и сроки ее выплаты определяются соглашением между членами хозяйства и наследником, а при его отсутствии — судом. Указание на доли в общей совместной собственности на землю, в целях определения наследуемого имущества, содержится в соглашении членов крес тьянского хозяйства по этому вопросу; при отсутствии соглашения доли являются равными. По закону право наследования земельного участка принадлежит родственникам и другим предусмотренным ГК лицам. Члены крестьянского хозяйства, не относящиеся к таким лицам, теряют право наследования на долю умершего в случае отсутствия завещания на их имя.
§ 4. Правовой режим земель сельскохозяйственных организаций
197
Земли, предоставленные для ведения крестьянского хозяйства, используются для целей сельскохозяйственного производства — выращивания сельскохозяйственных культур, выпаса, сенокоса, размещения объектов сельскохозяйственной инфраструктуры, жилых строений. Землепользование является платным. Граждане, впервые организующие крестьянское хозяйство, освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предо ставления им впервые земельного участка (ст. 12 Закона «О плате за землю»).
§ 4. Правовой режим земель сельскохозяйственных организаций
Хотя в первые годы современной экономической реформы по литика государства была нацелена на развитие преимущественно фермерства, за последние годы наметился интерес также к под держке кооперативных форм ведения хозяйства и развития сель скохозяйственного производства на основе коммерческих органи заций. Постановлением Правительства РФ от 21 июня 1996 г. № 723 «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе»1 федеральным министерствам и ведомствам предписывается обеспечить развитие кооперативных отношений в аграрном комплексе как наиболее приоритетного направления аграрной реформы, поддержку созда ния сельскохозяйственными товаропроизводителями производст венных, перерабатывающих, снабженческо-сбытовых, агросервис-ных, кредитных страховых и других видов кооперации. В рамках Федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной по становлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694, пред усматривается проведение мероприятий по консолидации земель ных участков крестьянских (фермерских) хозяйств и других сель скохозяйственных товаропроизводителей в целях обеспечения ус ловий для их кооперирования.
На сегодняшний день сельскохозяйственные коммерческие ор ганизации являются основными товаропроизводителями, занимая свыше 94% пашни и поставляя на рынок 96% отечественной сель скохозяйственной продукции основных видов.
СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3264.
198 Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Сельскохозяйственные организации можно классифицировать на виды по различным признакам. В зависимости от того, являете* ли извлечение прибыли основной целью деятельности, сельскохоч зяйственные организации делятся на коммерческие и некоммер-1 ческие. К последним относятся ассоциации и объединения различ ных сельскохозяйственных предприятий, например Агропромыш ленный союз России, ассоциации крестьянских хозяйств и сель скохозяйственных кооперативов. Коммерческие организации в зависимости от типа имущественных отношений существуют в виде акционерных обществ, товариществ, обществ с ограниченной или дополнительной ответственностью, кооперативов. Особую группу субъектов составляют колхозы и коопхозы, функциони рующие на основе^Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»1.
Отношения собственности на земли в различных сельскохозяй ственных организациях не одинаковы. Земли большинства видов сельскохозяйственных организаций формируются за счет переда ваемого гражданами в уставный либо паевой неделимый фонд соответствующей организации права собственности2.
В случае передачи права собственности земельная доля меняет собственника. Право частной собственности гражданина на земель ную долю прекращается и возникает право частной собственности организации. Взамен гражданин получает акции, равные стоимос ти земельного участка. При последующем выходе из сельскохо зяйственной организации гражданин не мржет вернуть переданное ранее право частной собственности на земельную долю, а имеет только право на получение стоимости акций.
Остается неопределенным правовой режим невостребованных земельных долей. С одной стороны, в соответствии с законодатель ством, принятым до введения в действие Земельного кодекса РФ, предусматривается, что в пользование организации могут перехо дить не востребованные после реорганизации колхозов и совхозов земельные доли.
Земельные доли, на которые в процессе реорганизации кол хоза или совхоза не поступили заявления от граждан на полу-
1 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.
2 Следует учитывать, что порядок формирования уставных или паевых неде лимых фондов акционерных обществ при реорганизации колхозов и совхозов определяется ГК. Положения Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» не распространяются на реорганизуемые колхозы и совхозы, а особенности их создания и правового положения определяются самосто ятельно федеральными законами. Такие тзаконы пока не приняты.
§ 4. Правовой режим земель сельскохозяйственных организаций 199
чение свидетельств на право собственности, либо земельные доли, собственники которых не воспользовались своим правом по их распоряжению, приобретают статус невостребованных1. Невос требованные земельные доли передаются реорганизованному сельскохозяйственному предприятию на праве осуществления им представительства в соответствии с ГК РФ. В течение срока представительства невостребованные земельные доли остаются в пользовании сельскохозяйственной организации.
В случае отказа сельскохозяйственной коммерческой организа ции от их использования невостребованные земельные доли зачис ляются в фонд перераспределения земель.
С другой стороны, в соответствии с ЗК сельскохозяйственные коммерческие организации получают возможность пользоваться земельными участками, не находящимися в их собственности, либо на праве аренды, либо на праве безвозмездного срочного пользо вания. В обоих случаях право пользования возникает только на основании договора с собственником. Если собственник не заявил о своих правах на земельную долю (отсутствует, не обнаружен), то такая организация не имеет правовых возможностей пользо ваться таким невостребованным земельным участком. Невостребо ванные земельные доли становятся государственной собственнос тью, и их дальнейшая судьба решается в соответствии с правилами разграничения государственной собственности и порядком предо ставления земельных участков для различных целей. При этом необходимо также учитывать, что невостребованные земельные доли вряд ли могут поступать в фонд перераспределения земель, так как в соответствии со ст. 80 ЗК признание земельных участков невостребованными земельными долями не является основанием для их включения в фонд.
При создании некоммерческих (потребительских) кооперати вов, товариществ, не образующих неделимые паевые фонды, либо при вступлении граждан в такие кооперативы они не передают свое право частной собственности на земельный участок и продол жают им пользоваться в соответствии с целевым назначением. Соответственно выход из членов кооператива не создает угрозу потери права собственности на земельный участок.
1 Собственник земельной доли обязан передать свою земельную долю в сель скохозяйственную организацию либо выделить земельный участок для ведения крестьянского либо подсобного хозяйства. См. Рекомендации о порядке распоряже ния земельными долями и имущественными паями, одобренные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
200
Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Особый правовой режим и условия реорганизации установлены для сельскохозяйственных специализированных предприятий, таких, как государственные племенные и конные заводы, государ ственные конюшни и ипподромы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции, лаборатории по сортоиспы танию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные стан ции и участки, предприятия по воспроизводству ценных видов рыб. Реорганизуются такие предприятия без выделения земельной доли в натуре выходящим из хозяйства гражданам. Земли в полном объеме сохраняются за этими предприятиями, а граждане, выходящие из их состава, вправе претендовать на денежную компенсацию стоимости земельной доли1. Кроме того, сельскохо зяйственные угодья таких организаций имеют статус особо цен ных, и их использование для других целей не допускается (ст. 79 ЗК).
Ограничения на приватизацию земельных долей распространя ются также на животноводческие комплексы, птицефабрики и парниково-тепличные комбинаты, если земли хозяйства достаточ ны лишь для обеспечения кормами животноводства. Не допуска ется выделение земельных долей при реорганизации племенных колхозов и совхозов с мелиоративными системами, семеноводчес ких, рисоводческих, плодоводческих, льноводческих и других, если выделение земельных долей нарушает целостность специализиро ванных участков производства, технологических линий или техно логически неделимых объектов, необходимых для сложившегося специализированного производства.
При реорганизации сельскохозяйственных предприятий допус кается применение порядка перераспределения долей на основе нижегородской модели. Ее суть заключается в возможности аук ционной купли-продажи земельных долей между их собственни ками в процессе реорганизации. Данная модель в отличие от стандартной позволяет привлекать к участию в аукционах другие сельскохозяйственные предприятия, фермерские хозяйства и граждан и создать на основе одного реорганизуемого предприятия два и более2.
1 См. постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» // САПП РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
2 См. Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий, утв. постановлением Правительства РФ от 27 июля 1994 г. № 874 // СЗ РФ. 1994 № 15 Ст. 1787.
Глава 13
= ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
§ 1. Понятие и состав земель поселений
Поселение — территория концентрированного проживания людей. В России все поселения делятся на виды, выделяемые по различным признакам. Используется несколько классификаций поселений.
В соответствии с ГК и ЗК поселения делятся на два вида в зависимости от функциональной и производственной специализа ции — городские и сельские.
Градостроительный кодекс РФ также исходит из наименования территорий концентрированного проживания людей «городскими и сельскими поселениями», определяя их дальнейшую детальную классификацию в зависимости от численности населения. Так, городские поселения подразделяются на сверхкрупные, крупней шие, крупные, большие города, малые города и поселки. Самосто ятельное место занимают города федерального значения, которые по правовому статусу приравнены к субъектам РФ. В особую категорию выделяются городские поселения закрытых админи стративно-территориальных образований. Предусматривается су ществование и такой категории городов, как «города науки», кото рым решением Президента РФ присваивается статус наукограда1. Сельские поселения бывают большими, средними и малыми.
Практика учета не совпадает в полном объеме с законодатель ной классификацией. Так, учетная статистика ведется по городам, подразделяемым на девять видов в зависимости от численности населения, поселкам городского типа четырех видов по численнос ти населения и сельских населенных пунктов, далее не классифи цируемых. В общей сложности число поселений превышает 25 тыс., из которых число городов составляет 1097, посёлков городского
1 См. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.
202
Глава 13. Правовой режим земель поселений
типа — 1864 и сельских поселений — свыше 24 тыс. Из общего числа городов 220 специализируются на тех или иных видах деятельности, позволяющих придать им статус наукоградов1. Пер вым наукоградом объявлен г. Обнинск Калужской области.
В составе земель РФ земли, на которых расположены городские и сельские поселения, в законодательстве выделяются в самосто ятельную категорию, именуемую землями поселений, которые от деляются от других категорий земель чертой городских и сельских поселений. Черта городских и сельских поселений также является их административной границей. Земельные участки, расположен ные в пределах черты, образуют его территорию.
Проекты черты поселений разрабатываются органами местного самоуправления (за исключением городов федерального значения) на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации, вклюн^я генеральные планы, и вступают в силу после их утверждения органами соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления. В категорию земель поселений не входят земли, занятые объектами жилой и производственной застройки, расположенные за чертой поселений. Так, земли, занятые поселками в национальных парках, лесном фонде, места традиционного проживания коренных малочислен ных народов Российской Федерации учитываются соответственно как земли особо охраняемых территорий и объектов или как земли лесного фонда. Значительная часть сельских поселений располо жена на землях сельскохозяйственного назначения. На их терри тории действует режим, установленный для данной категории земель.
В настоящее время черта поселений установлена не повсемест но. В территорию поселений пока также включены земли, находя щиеся за чертой поселений, если они находились в ведении город ских и сельских администраций. В настоящее время во исполнение законодательства и в соответствии с Федеральной целевой про граммой «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы» намечены мероприятия по инвентаризации и межеванию земель поселений.
В соответствии с учетными данными земли поселений состав ляют незначительную площадь сухопутной территории России —
1 См. постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 79 «О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производст венными комплексами (наукоградов)» // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 618.
§ 1. Понятие и состав земель поселений
203
18,7 млн га, или примерно 1%. На этих землях проживает основная часть населения России. При этом из 144,8 млн человек, составля ющих население России, свыше 106 млн проживает в городах.
С учетом многообразия интересов, с которыми связано земле пользование в поселениях, земельным и градостроительным зако нодательством предусматривается проведение зонирования — де ления территорий городских и сельских поселений на зоны с определением видов использования для каждой зоны и необходи мых ограничений. Зонирование возложено на органы местного самоуправления. В городах федерального значения эти функции выполняют органы государственной власти соответствующего субъекта РФ. Документом, закрепляющим деление территорий поселений, являются схемы зонирования. Они являются составной частью генеральных планов городских и сельских поселений и обязательны для исполнения и соблюдения. Не допускается отне сение одного земельного участка более чем к одной зоне.
В соответствии со ст. 85 ЗК и ст. 40 Градостроительного кодекса РФ земельные участки в поселениях могут быть отнесены к следующим территориальным зонам: жилым;
общественно-деловым; производственным;
инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным;
сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
В целях организации отдыха населения, ведения сельскохозяй ственного производства, обеспечения развития поселений на при легающих землях могут устанавливаться пригородные зоны. При городные зоны — своего рода территориальный резерв обычно городов, которые в случае необходимости могут расширить свою территорию за счёт присоединения части либо всей пригородной зоны. Такое присоединение осуществляется в общем порядке пере вода земель из одной категории в другую (ст. 8 ЗК).
Границы и правовой режим пригородных зон устанавливаются законами субъектов РФ. Для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга пригородные зоны устанавливаются федеральными законами.
Экологическое состояние земель населенных пунктов можно охарактеризовать скорее как неблагополучное. Наиболее острыми
204
Глава 13. Правовой режим земель поселений
проблемами, особенно крупных городов, являются загрязнение земель токсическими выбросами транспорта, захламление терри торий, образование неконтролируемых свалок коммунальных и промышленных отходов.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель ; поселений
Земли поселений используются преимущественно как терри ториальный базис и предназначены для размещения жилых стро ений, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, объ ектов социальной и транспортной инфраструктуры, органов го сударственной власти и местного самоуправления. Часть земель выделяется для организации отдыха граждан на природе и под держания благоприятного экологического микроклимата.
По общему правилу, земли поселений не ограничиваются по формам собственности. Земли поселений предоставляются в том же порядке, что и земельные участки для строительства и для целей, не связанных со строительством (ст. 30—34 ЗК). При этом при предоставлении земельных участков для строительства объ ектов недвижимости в соответствии с градостроительной докумен тацией и градостроительными регламентами предварительное со гласование размещения объектов недвижимости не проводится. Приватизация осуществляется за плату в порядке купли-продажи права собственности, установленном для приватизации земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий1, а также в соответствии со ст. 36 ЗК. При этом не допускается приватизация земель общего пользования, занятых площадями, улицами, дорогами, набережными, парками, лесопарками, сквера ми, садами, бульварами, водоемами, пляжами, земель, предостав ленных для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр, земель, зараженных опасными веществами и подверженных биогенному заражению2. Также не подлежат приватизации земли
1 См. Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, распо ложенных на территориях городских и сельских поселений, или права их арен ды» // СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.
2 См. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных'гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» // ВВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель поселений
205
особо охраняемых территорий, земли, занятые объектами оборо ны1- Приватизация может быть ограничена законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления применительно соответственно к субъектным и муниципальным землям.
На основании общих правил передаются земельные участки гражданам и организациям в пользование на праве аренды, посто янного и безвозмездного срочного пользования. Допускается поль зование земельными участками на праве публичного или частного сервитутов.
Земельные участки передаются в собственность или аренду гражданам и организациям в поселениях по результатам торгов. Продавцом выступают соответствующие государственные и муни ципальные органы. От имени РФ продавцом выступает Фонд федерального имущества. Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом поселения, градостроительной и землеустро ительной документацией. Примечательно, что в пакет документов, подготавливаемый продавцом по предмету торгов, должны быть включены сведения об экологическом состоянии земельного участка2.
На землях поселений действует общее правило о целевом использовании земельных участков, которое определяется в по рядке подготовки и утверждения генеральных планов поселений и различается по установленным в таком плане функциональным зонам. Генеральные планы разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления для городских и сельских поселений, органами соответствующего субъекта РФ — для го родов и пригородных зон, а для городов федерального значе ния — органами государственной власти Москвы и Санкт-Пе тербурга.
Для каждой зоны разрабатывается и устанавливается градо строительный регламент, представляющий собой совокупность
1 См. постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запре щена» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3657.
2 См. постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверж дении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на терри ториях городских и сельских поселений, или права их аренды» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.
206
Глава 13. Правовой режим земель поселений
§ 2. Общая характеристика правового режима земель поселений
207
установленных правилами застройки параметров (максималь ные и минимальные размеры) и видов использования земельных! участков, иных объектов недвижимости, а также допустимых! изменений этих объектов при осуществлении градостроительной^ деятельности.
В зависимости от расположения земельных участков, сложив шейся инженерной и социальной инфраструктуры, перспектив развития допускается сочетание нескольких видов землепользова ния в пределах одной зоны. К примеру, в жилых зонах могут размещаться отдельные производственные либо общественно-деловые объекты. Для каждой территориальной зоны устанав ливается единый градостроительный регламент. Это означает, что лица, имеющие земельные участки в границах той или иной зоны, могут по своему усмотрению выбирать любой разрешен ный вид использования земельного участка, установленный рег ламентом. Существующие виды землепользования, не соответ ствующие градостроительному регламенту на момент его ут верждения, не прекращаются, а граждане и организации имеют право продолжать их использование, но без права расширения и реконструкции расположенных на них объектов недвижимости. Не допускается использование земельных участков и объектов недви жимости в случае, если оно создает опасность для жизни и здоро вья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка в нарушение регла мента, а также сроки приведения видов землепользования в соот ветствие с регламентом устанавливаются органами местного само управления.
Землепользование осуществляется в соответствии с правилами застройки, которые разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления на основе генеральных планов. Для стро ительства заинтересованные граждане и организации — собствен ники, пользователи, арендаторы или владельцы земельных участ ков обязаны получить от органов местного самоуправления госу дарственное разрешение. Разрешение выдается на срок не более чем три года (ст. 62, 63 Градостроительного кодекса РФ). Для строительства на территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования в городских и сельских посе лениях, включая особо охраняемые территории, территории свободных экономических зон и другие, требуется получение спе циального разрешения на строительство от органов местного само-
управления либо органов государственной власти РФ или субъекта РФ в зависимости от принадлежности земель1.
Правила застройки могут быть обжалованы в суд. Право на иск при этом принадлежит гражданам, проживающим на соответст вующей территории, а также собственникам и владельцам недви жимости, права и законные интересы которых нарушены. Споры могут быть разрешены в административном порядке комиссиями, создаваемыми органами местного самоуправления с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц.
Строительство осуществляется в соответствии с градострои тельными нормативами и правилами, а также санитарными пра вилами, устанавливаемыми органами архитектуры и строительст ва, а также органами санэпиднадзора.
Особые правила действуют применительно к пользованию зе мельными участками, занятыми многоквартирными домами. Эти правила различны применительно к земельным участкам, занятым многоквартирными домами государственного и муниципального жилого фонда, и земельным участкам, занятым домами, построен ными силами жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ.
В первом случае приватизация квартир не влечет возникнове ния права частной собственности собственников приватизирован ных квартир на соответствующую долю земельного участка, заня того многоквартирным домом или прилегающего к нему. Такие земельные участки остаются в государственной или муниципаль ной собственности и закрепляются за органами коммунального хозяйства.
Во втором — речь идет о кондоминиумах или едином комплексе недвижимого имущества, включающего земельный участок в ус тановленных границах и расположенные на нем жилое здание и иные объекты. Земельные участки в этом случае передаются в общую долевую собственность либо аренду собственникам квартир (домовладельцам) или их организациям (строительным, эксплуа тационным кооперативам). В существующей застройке земельные участки, на которых расположены объекты кондоминиума, пере даются в общую долевую собственность домовладельцев на общих
1 См. постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 221 «Об утверж дении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости феде рального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1297.
208
Глава 13. Правовой режим земель поселений
основаниях в соответствии с ЗК. Это означает, что в случае, если земельная доля находилась в постоянном пользовании каждого домовладельца, то такая земельная доля может быть приобретена им в собственность однократно и бесплатно. Если же весь земель ный участок был закреплен за кондоминиумом на праве постоян ного пользования, то его надлежит выкупить и переоформить право на землю до 1 января 2004 г. Доля каждого домовладельца пропорциональна доле принадлежащих ему помещений в кондо миниуме, если соглашением участников долевой собственности не установлено иное. Доля каждого домовладельца в земельной соб ственности следует судьбе на помещение в кондоминиуме, принад лежащее этому домовладельцу. Обязанности по уходу за земель ным участком, в том числе по озеленению и благоустройству, ложатся на домовладельцев или их организации1.
Многоквартирные многоэтажные жилые дома могут разме щаться в жилых зонах, а также в общественно-деловых зонах, если это предусмотрено соответствующими правилами. Для раз мещения промышленных предприятий предназначены преимуще ственно производственные зоны. Особенностью правового режима этих земель является установление в необходимых случаях сани-тарно-защитных зон промышленных объектов. В пределах сани-тарно-защитных зон запрещается размещение жилых домов, уч реждений образования, отдыха и здравоохранения.
Особые правила землепользования установлены для поселений, расположенных на территории закрытых административно-терри ториальных образований. В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образова нии»2, земли, занимаемые предприятиями на территории поселе ний, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное пользование этим предприятиям. В случае установле ния вредного воздействия предприятий на прилегающей террито рии, в том числе за пределами границы закрытого административ но-территориального образования, могут устанавливаться зоны воздействия. На территории поселений могут быть установлены специальные условия проживания граждан, включая ограничения
§ 3. Правовой режим земель г. Москвы
209
1 См. Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963; постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах» // СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4592.
2 ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915 (с изм. и доп.).
на постоянное проживание, владение, пользование и распоряжение землей. К примеру, могут быть установлены ограничения на даль нейшее проживание граждан, утративших производственную или служебную связь с предприятием. В таких случаях решается вопрос о их переселении и обеспечении жильем. К участию в приватизации объектов и совершению сделок с ними допускаются граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на дан ной территории. Жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, могут быть проданы, переданы в аренду, отчуждены иным образом только гражданам, постоянно проживающим или работающим на территории закрытого административно-террито риального образования, или юридическим лицам, расположенным и зарегистрированным на данной территории, а также гражданам РФ, получившим разрешение на постоянное проживание на такой территории. Органы субъектов РФ принимают меры по предостав лению гражданам, проживающим в поселениях на территории закрытого административно-территориального образования, зе мельных участков за пределами таких образований для индиви дуального землепользования..
§ 3. Правовой режим земель г. Москвы
Город Москва является столицей Российской Федерации, горо дом федерального значения — субъектом Федерации. Москва одновременно является центром Московской области. Это — один из самых крупных по территории и населению мегаполис. Его площадь — свыше 1000 кв. км, включая территорию Зеленограда и других городов подчинения Московской мэрии. Население на 1 января 2001 г. — свыше 8,5 млн человек1.
На территории Москвы расположено 140 особо охраняемых территорий, из которых — 98 парков, и имеются уникальные исторические, культурные и природные объекты. Кремлю при своен статус объекта культурного наследия всего человечества в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО «О культурном всемирном и природном наследии человечества». В Москве расположен первый национальный парк — Лосиный остров, созданный еще в 1983 г. и занимающий более 12% территории Москвы. Старейшим является
См.: Россия в цифрах. Официальное издание. М., 2001. С. 34.
210
Глава 13. Правовой режим земель поселений
3. Правовой режим земель г. Москвы
211
Измайловский парк, основанный в XVII в. царем Алексеем Михайловичем.
Из всей площади земель лишь 15% имеют почвенный покров. Их состояние оценивается как крайне неблагополучное. Земли подвержены мощному антропогенному стрессу. Сильное химичес кое загрязнение охватывает практически все земли. Почвенный покров фактически видоизменился, превратившись в биологически полностью деградировавшее почвоподобное образование.
К проблемам землепользования относятся вопросы утилизации отходов и удаления свалок, вывода за пределы города опасных промышленных объектов, жилищного строительства в условиях роста населения и ограниченного пространства.
В Москве не вводится общих ограничений на формы собствен ности. Здесь признаются и защищаются равным образом частная, государственная и муниципальная формы собственности. Вместе с тем развитие отношений собственности связано с важными особен ностями. Прежде всего, в городе вместо муниципальной собствен ности, как она именуется в земельном и гражданском законода тельстве, установлена собственность территориальной общины, от имени которой правомочия собственника осуществляет орган тер риториального общественного самоуправления.
Насколько ее можно признать синонимом муниципальной соб ственности — остается под вопросом. Одновременно собственность города образует государственная и городская муниципальная соб ственность. Идет ли речь о возможности образования разновиднос ти муниципальной или субъектной собственности — также неясно. Наряду с собственностью города, которую по смыслу можно при знать субъектной собственностью, предусматривается собствен ность территориального образования (территориальной единицы). Предположительно собственность территориального образования можно отнести к разновидности собственности Москвы как субъ екта РФ. И наконец, сложилась ситуация, когда собственность г. Москвы находится за пределами ее территории, т.е. на террито рии других субъектов1. Установление права собственности в этом случае не влечет изменения границ города. В соответствии с ЗК (ст. 84) черта г. Москвы может быть изменена федеральным зако ном по согласованному представлению законодательных органов г. Москвы и Московской области.
См. Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (с изм. и доп.).
Своеобразно регулируются и отношения частной собственности на землю. С одной стороны, право частной собственности не запре щается, а с другой — его реализация чрезвычайно ограничена. Так, действует правило о признании права аренды основной фор мой земельно-правовых отношений. Наряду с арендой земельные участки могут предоставляться в безвозмездное временное поль зование, право собственности, постоянное (бессрочное) пользова ние, ограниченное пользование1. Право собственности может быть установлено лишь на определенные объекты. К таким объектам отнесена территориальная единица с особым статусом «Москов ский деловой международный центр «Москва-Сити». Данный центр предназначен для размещения деловых помещений различ ного рода организаций и имеет целью стимулирование инвестици онной деятельности. В пределах этой территориальной единицы предусмотрены особые условия пользования и различные льготы по платежам. Субъектами прав на земельные участки являются участники территориальной единицы с особым статусом. Земель ные участки предоставляются его участникам на праве аренды и собственности. В аренду земли передаются на срок до 50 лет на основании договоров. В частную собственность земельные участки переходят путем выкупа арендованного земельного участка или передачи земельного участка по результатам реализации инвес тиционных проектов.
За пользование землей в г. Москве взимается арендная плата или земельный налог. Также взимается плата за право на заклю чение договора аренды, включающая стоимость права на заклю чение договора аренды и стоимость права на совершение сделок с правами аренды земельного участка. Платежи рассчитываются на основе ставок земельного налога, устанавливаемых на различном уровне в зависимости от расположения земельного участка в той или иной зоне экономической и градостроительной ценности (оце ночной зоне). Территория г. Москвы разделена на 48 оценочных зон. Базовые ставки годовой арендной платы устанавливаются мэром г. Москвы.
Особый режим градостроительной деятельности действует в природном комплексе г. Москвы. Природный комплекс — совокуп ность территорий с преобладанием растительности, водных объек тов, выполняющих преимущественно природоохранные, рекреаци-
1 См. Закон г. Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного земле пользования в городе Москве» (с изм. и доп.).
212
Глава 13, Правовой режим земель поселений
онные, оздоровительные и ландшафтообразующие функции. На этих территориях устанавливается дифференцированный режим землепользования по пяти градациям. Наиболее строгий режим включает запрет на изменение ландшафтов, природных объектов. Здесь допускаются только мероприятия по восстановлению нару шенных природных объектов и реставрация историко-культурных объектов. В других случаях может быть разрешено даже стро ительство жилых и производственных экологически безопасных объектов при условии озеленения и обводнения 70% территории. Землепользование осуществляется в соответствии с целевым назначением земельных участков, которое определяется в порядке выделения градостроительных зон по категориям земель.
В состав земель г. Москвы входят следующие категории земель: земли общего пользования, жилой и другой городской за стройки,
земли инженерной инфраструктуры и коммуникаций, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, те левидения, информатики, энергетики, обороны и иного назначения, земли сельскохозяйственного назначения и другие угодья, земли временного сельскохозяйственного использования,
земли с особым режимом использования, в том числе земли природоохранного, оздоровительного рекреационного и историко-культурного назначения, земли лесного фонда, земли водного
фонда,
земли запаса и иные земельные участки.
Градостроительная деятельность осуществляется в соответст вии с различного рода градостроительными документами, в том числе Генеральным планом на период 2001—2020 гг., принятым Правительством Москвы в 1999 г. Он нацелен на создание благо приятной среды жизнедеятельности и обеспечение устойчивого развития города в интересах настоящего и будущих поколений.
Глава 14
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ И
ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. Понятие и состав земель промышленности и иного специального назначения
Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, ра диовещания, телевидения, информатики, землями для обеспече ния космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения (далее — земли специального назначе ния) признаются земли, предоставленные соответствующими госу дарственными органами и органами местного самоуправления предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для раз вития различных отраслей промышленности и экономической де ятельности, не связанной с ведением сельского, лесного и водного хозяйства. К этой категории относятся земли, занятые промыш ленными предприятиями, в том числе предприятиями горно-добы вающей промышленности, дорогами и другими транспортными системами, инженерными коммуникациями, предприятиями и объектами обороны, объектами космоса и государственной безопас ности, расположенные за чертой поселений. К землям промышлен ности также относятся земли, занятые закрытыми административ но-территориальными образованиями, за исключением земель по селений.
Зегйли специального назначения используются преимуществен но в качестве пространственного базиса. В отличие от ведения сельского хозяйства, для размещения и эксплуатации промыш ленных предприятий и других объектов несельскохозяйственно го назначения не требуется высокое естественное плодородие земель. Принципиальное значение имеют близость к объектам транспортной инфраструктуры, поселениям, ландшафтные и климатические условия. Выбор мест размещения объектов добы вающей промышленности в первую очередь зависит от располо жения разведанных месторождений полезных ископаемых.
214 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
Земли специального назначения неоднородны по составу. I состав фактически определяет структура экономики и видов х зяйственной деятельности.
Соответственно они включают:
земли промышленности,
земли энергетики,
земли транспорта,
земли связи, радиовещания, телевидения, информатики,
земли для обеспечения космической деятельности,
земли обороны и безопасности,
земли иного специального назначения.
Земли специального назначения предназначены для размещё-; ния и эксплуатации:
промышленных предприятий различных отраслей экономики, г|
объектов оборошЛ, включая воинские части,
энергетических комплексов, включая объекты атомной энерге тики,
гидроэлектростанций за пределами земель водного фонда, теп ловых станций, обслуживающих их сооружений и объектов,
объектов наземного транспорта, включая железнодорожный, воздушный, автомобильный и трубопроводный,
предприятий и линий, наземных сооружений и инфраструкту ры спутниковой связи, связи, радиовещания, телевидения,
объектов космоса, включая объекты по производству и запуску космических систем, научно-исследовательские учреждения,
центров подготовки космонавтов,
мелких организаций, таких, как автозаправочные станции, объ екты соцкультбыта.
В соответствии с учетными данными, земли специального на значения занимают площадь 17,3 млн га, что составляет примерно 1,07% площади всех земель. Динамику формирования этой кате гории земель определяют постоянные колебания в изменении общей площади. Увеличение происходит за счет присоединения земель других категорий, которые изымаются у пользователей и предоставляются для строительства, реконструкции или расшире ния промышленных предприятий и других соответствующих объ ектов. В 2000 г. зафиксировано незначительное уменьшение пло щадей в связи с возвратом рекультивированных и отработанны: земель в лесной фонд и земли запаса. Частично земли специаль ного назначения, предоставленные садоводческим товарищества переведены в категорию сельскохозяйственных земель.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель спец. назначения 215
С пользованием этими землями связывается наличие различ ных экологических проблем. Наиболее острой является проблема нарушения ландшафтных характеристик земель, захламление их твердыми отходами, загрязнение опасными химическими вещест вами в процессе обычной эксплуатации предприятий и в резуль тате аварийных ситуаций.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель специального назначения
Земли специального назначения используются для размещения промышленных объектов, объектов производственной и социаль ной инфраструктуры, транспортных систем и систем коммуника ций. Размещение жилых строений не допускается, за исключением использования земельных участков для временного и постоянного проживания персонала и приравниваемых к ним лиц. В некоторых отраслях предусматривается выделение земельных участков в качестве служебных земельных наделов. Запрещаются строитель ство и реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Нарушение этих требований влечет приостановление строительных работ до устранения выявленных недостатков.
Особое внимание уделяется мерам охраны окружающей при родной среды. При выполнении строительных работ и эксплуата ции предприятий на землепользователей возлагается обязанность принимать меры по охране природы, рациональному использова нию природных ресурсов, благоустройству территорий и оздоров лению окружающей среды. В большинстве случаев проекты поль зования землями специального назначения проходят процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологичес кой экспертизы.
Земли специального назначения могут находиться в государст венной, муниципальной и частной собственности. Допускается предоставление этих земель также на праве постоянного, безвоз мездного срочного пользования и аренды. В случае предоставления земель на праве пользования, включая аренду, после завершения срока пользования предполагаются проведение мероприятий по восстановлению земель (рекультивации) и их возврат прежнему пользователю.
Юридические лица составляют подавляющее большинство соб ственников и пользователей земель специального назначения. Они
216 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
представлены государственными и негосударственными предпри ятиями и организациями различных отраслей промышленности, транспорта, оборонных объектов и др.
Земли специального назначения переходят в частную собст венность граждан и юридических лиц в порядке предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30 ЗК), либо в порядке приобретения прав на земельные участки, ко торые находятся в государственной или муниципальной собст венности и на которых расположены здания, строения, соору жения (ст. 36 ЗК). В последнем случае исключительное право на приобретение права собственности (приватизацию) либо арен ды имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений.
Значительная Часть земель промышленности остается в фе деральной собственности. В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1 земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, земельные участки, занятые федеральными энергети ческими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, находятся в федеральной собственности. Земли, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объек тами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечи вающими космическую деятельность, объектами обороны и без опасности и другими, в соответствии со ст. 87 ЗК являются федеральной собственностью. Как правило, эти земли находятся в ведении соответствующих министерств и ведомств и закреп ляются за предприятиями в постоянное (бессрочное) пользование. Не могут быть приватизированы также земли использования и охраны недр2.
Приватизация федеральной собственности осуществляется на! основании государственных решений. Государственные решения
1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.
2 См. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка| продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а| также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской! деятельности» (с изм. и доп.).
§ 2. Общая характеристика правового режима земель спец. назначения 217
по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества выносятся в виде индивидуальных распоряжений по отдельным предприятиям в соответствии с федеральными про граммами приватизации государственного и муниципального иму щества.
Приватизация некоторых предприятий и соответственно заня тых ими земель ограничивается или запрещается1. Кроме этого, из оборота, включая приватизацию, изъяты земельные участки, за нятые Вооруженными Силами РФ, воинскими формированиями и органами, военными судами, объектами организаций федеральной службы безопасности, объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов, линиями связи и комму никациями, возведенными в интересах охраны Государственной границы РФ.
Пользование землями промышленности платное. Видами пла тежей являются земельный налог и арендная плата. Многие кате гории государственных предприятий и организаций освобождены от уплаты земельного налога.
Допускается использование земель специального назначения для сельскохозяйственных целей. Предприятия, учреждения и организации вправе предоставлять для сельскохозяйственных целей в безвозмездное срочное пользование гражданам и сельско хозяйственным организациям закрепленные за ними земельные участки на праве постоянного пользования либо собственности (ст. 87 ЗК).
В целях обеспечения безопасности населения и создания усло вий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объ ектов предусматривается выделение вокруг отдельных категорий предприятий зон с особыми условиями землепользования. Ограни чения вводятся временно или постоянно и подлежат государствен ной регистрации (ст. 56 ЗК). Земельные участки в пределах таких зон не изымаются у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, но на них вводится ограниченный режим землеполь зования. Границы таких зон должны быть обозначены специаль ными межевыми знаками.
Правовой режим зон с особыми условиями землепользования определяется специальными нормативными актами, а также при-
1 См. постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запре щена» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3657.
218 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
нимаемым для каждой учреждаемой зоны положением. К при меру, правовой режим санитарно-защитных зон и зон наблюде ния вокруг ядерных установок определен Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1, а зон воздействия вокруг предприятий — Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образо вании».
§ 3. Порядок предоставления земель для строительства промышленных и иных объектов
Земли промышленности формируются за счет передачи зе мельных участков для строительства промышленных предпри ятий, транспортных систем, объектов обороны, связи, телевидения, радиовещания, космоса'й иного назначения соответствующим за интересованным лицам из состава других категорий земель.
Большинство земель промышленности располагается в сель ской местности, и земли сельскохозяйственного назначения, осо бенно расположенные вблизи поселений и транспортных систем, служат важным резервом расширения земель специального назна чения.
Предоставление земельных участков для строительства про мышленным и иным организациям из состава земель сельскохо зяйственного назначения осуществляется в порядке изъятия зе мель для государственных или муниципальных нужд в том случае, если они находятся в частной собственности, и предоставления земельных участков для строительства, установленных ст. 30—32 и 49 ЗК.
При этом не допускается отказ в предоставлении в собствен ность граждан и юридических лиц земельных участков, находя щихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев:
изъятия земельных участков из оборота (ст. 27 ЗК);
запрета на приватизацию;
резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В настоящее время резервирование предусматривается в слу чае создания новых и расширения существующих земель особо
1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
§ 3. Порядок предоставления земель для строительства объектов
219
охраняемых территорий (ст. 95 ЗК), а также для строительства федеральных автомобильных дорог1.
Возможны два варианта предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
без предварительного согласования мест размещения объектов,
с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Первый вариант реализуется в случаях, когда имеется свобод ный земельный участок в государственной или муниципальной собственности, запланированный для освоения, приватизации или передачи заинтересованным лицам на ином праве. В этом случае земельные участки предоставляются в собственность, аренду или постоянное (бессрочное) пользование. Право собственности переда ется исключительно на торгах.
Предоставление земельных участков осуществляется в следу ющем порядке:
формирование земельного участка,
государственный кадастровый учет земельного участка (зане сение данных о земельном участке в государственный земельный кадастр),
проведение торгов по продаже права собственности, либо проведение торгов для прав аренды при наличии более чем одного заявления, либо
принятие решение о предоставлении земельного участка в случае предоставления земельного участка в постоянное (бессроч ное) пользование.
Формирование земельного участка осуществляется органами государственной власти либо органами местного самоуправления, уполномоченными предоставлять земельные участки. Формирова ние земельного участка включает мероприятия по подготовке про екта границ и их установке на местности; определению разрешен ного использования земельного участка; определению технических условий подключения планируемых для размещения на земельном участке объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Процедура предоставления земельных участков с предвари тельным согласованием места размещения объекта применяется в случаях, когда уже имеется хозяйственный проект и необходимо
1 См. постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 718 «О резерви ровании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3389.
220 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
подобрать земельный участок для его реализации. В соответствии с данной процедурой земельные участки предоставляются госу дарственным и муниципальным организациям и предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование, а иным организациям и гражданам — в аренду.
Процедура предоставления права на земельный участок вклю чает:
заявление заинтересованного гражданина или организации о выборе земельного участка и о предварительном согласовании места размещения объекта, подаваемое в орган государственной исполнительной власти или орган местного самоуправления; выбор земельного участка органом местного самоуправления; информирование местными органами самоуправления населе ния о предстоящем, предоставлении земельного участка;
информирование местными органами самоуправления собст венников, пользователей, арендаторов, владельцев о возможном изъятии (выкупе) земельного участка;
вынесение решения о предварительном согласовании места размещения объекта (либо об отказе в размещении объекта), утверждающего акты о выборе земельного участка; формирование земельного участка;
государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка (изъ ятии, если для реализации проекта требуется изъятие земельного участка).
Результаты торгов или вынесенное государственное или муни ципальное решение являются основанием для регистрации приоб ретенного права на земельный участок.
При предоставлении земельных участков из состава земель лесного фонда для строительных и иных хозяйственных работ, несовместимых с режимом землепользования в лесном фонде, применяется процедура перевода лесных земель в нелесные, ус тановленная лесным законодательством (ст. 63 Лесного кодекса).
Как уже упоминалось, земли специального назначения не одно родны по правовому режиму. Учитывая существенные различия между ними, представляется полезным подробнее остановиться на правовом режиме некоторых видов земель этой категории: земель атомной энергетики, обороны и безопасности, земель транспорта, земель, предоставленных для пользования недрами.
§ 4. Земли энергетики, обороны и безопасности § 4. Земли энергетики, обороны и безопасности
тя
221
_ _ _„„жл^гъ. 1 VI
К землям энергетики, обороны и безопасности относятся земли, предоставляемые для размещения и эксплуатации гидроэлектро станций, воздушных линий электропередач, наземных энергети ческих сооружений, иных объектов энергетики, атомных электро станций (АЭС), ядерных реакторов, включая сооружения, комплексы, компоненты и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, храни лища радиоактивных отходов. В эту категорию входят также земли, занятые объектами, связанными с разработкой, изготовле нием и использованием ядерного оружия, и ядерными энергети ческими установками военного назначения, другими военными объектами, включая предприятия и хранилища обычных вооруже ний, химического оружия, полигоны; земли, занятые объектами, находящимися в ведении Минобороны России, ФСБ, Федеральной пограничной службы РФ, Минатома России.
Земли энергетики, обороны и безопасности находятся преиму щественно в государственной, а многие — в федеральной собст венности1. Допускается установление собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на земли, занятые не имеющими оборонного значения радиационными источниками, хранилища ми радиоактивных отходов, не содержащими ядерных материа лов2. Право субъектной и муниципальной собственности возни кает в порядке разграничения государственной собственности на землю.
Теоретически приватизация земель оборонных предприятий с учетом имеющихся исключений3 возможна, но практически трудно реализуема в условиях различного рода процессуальных и иных ограничений4.
1 См. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах» // САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.
2 См. ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использо вании атомной энергии».
3 См. постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запре щена».
4 Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» допускает установ ление только государственной и муниципальной собственности на ядерные установ ки. Такие объекты могут передаваться юридическим лицам только на праве поль зования.
222 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
Земли за предприятиями энергетики, обороны и безопасности, учитывая, что они в большинстве находятся в государственной собственности, закрепляются, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Для проведения военных учений организациям обороны и без опасности могут предоставляться дополнительные земельные участки из других категорий земель, в том числе закрепленных за гражданами или организациями. В этом случае земельные участки предоставляются таким организациям на определенный срок на праве публичного сервитута, т.е. без изъятия земельного участка. На земельном участке, обремененном публичным серви тутом, устанавливаются особые условия землепользования, в том числе ограничивающие доступ на него собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. В необходимых случаях такие лица могут требоватв-,равноценного земельного участка взамен предо ставляемого для военных учений. Собственникам даны особые права на получение платы в связи с установлением сервитута. Статья 23 ЗК предусматривает, что в случае, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то собственники имеют право требовать от органов государственной власти или органа местного самоуправления соразмерную плату.
В условиях чрезвычайного или военного положения земельные участки данной категории временно изымаются у граждан и орга низаций в порядке реквизиции, т.е. с возмещением причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции.
В целях обеспечения безопасности хранения вооружений, без опасного функционирования АЭС и других объектов энергетики вокруг таких объектов предусматривается установление закрытых санитарно-защитных зон и зон наблюдения с ограниченным режи мом землепользования1. В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника и пункта его хранения лечебно-оздоро-
1 См. постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 289 «Об опреде лении территорий, прилегающих к особо радиационно-опасным и ядерно опасным производствам и объектам, и о формировании и использовании централизованных средств на финансирование мероприятий по социальной защите населения, прожи вающего на указанных территориях, а также на финансирование развития соци альной инфраструктуры этих территорий в соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1327.
§ 5. Правовой режим земель транспорта
223
вительных учреждений, объектов общественного питания, про мышленных объектов, подсобных и других сооружений, не пред усмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны. В зоне наблюдения, в состав которой входит санитарно-защитная зона, действуют меры социально-экономической компенсации гражданам за дополнительные факторы риска и меры по аварий ному планированию.
Особый порядок землепользования действует в пределах по граничной зоны, охватывающей полосу суши шириной 5 м вдоль государственной границы. Работы в пределах пограничной полосы осуществляются с разрешения органов и войск Федеральной по граничной службы РФ.
Отдельные земельные участки, предоставленные для нужд обо роны и безопасности, могут передаваться в аренду или безвозмезд ное срочное пользование гражданам и организациям для сельско хозяйственных, лесохозяйственных и иных целей.
§ 5. Правовой режим земель транспорта
Земли транспорта включают земли, предоставленные учреж дениям, организациям, предприятиям автомобильного, железнодо рожного, трубопроводного, воздушного и водного транспорта, а также гражданам и организациям для строительства, эксплуата ции, содержания, ремонта, совершенствования и развития соору жений, устройств и других объектов транспортных систем. К зем лям транспорта не относятся проезды и пешеходные дороги, рас положенные на иных категориях земель. Не относятся к землям транспорта также земли, занятые объектами морского и речного транспорта в пределах земель водного фонда.
Земли для строительства и эксплуатации наземного и воздуш ного транспорта выделяются в виде полосы отвода в пределах установленных норм. Полоса отвода автомобильного и железнодо рожного транспорта — земельный участок, занятый полотном до роги и охранными зонами. Полоса отвода магистральных трубо проводов включает земельные участки, по которым или под кото рыми проходит трубопровод, а также земельные участки, необхо димые для обслуживания и обеспечения безопасности трубопро водной системы.
Земли транспорта — преимущественно земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназна ченные для общего пользования. Значительная часть транспорт-
224 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
ных путей, особенно имеющих межрегиональное значение, нахо дится в федеральной собственности. К ним, например, относятся федеральные автомобильные дороги общего пользования. Земли транспорта находятся в ведении соответствующих министерств и ведомств РФ или субъектов РФ.
Земли транспорта могут быть переданы заинтересованным фи зическим и юридическим лицам на праве пользования или аренды в целях эксплуатации дорог, их ремонта и обслуживания, соору жения и эксплуатации объектов дорожной инфраструктуры. В пределах полос отвода запрещается строительство зданий и сооружений, не связанных с эксплуатацией и ремонтом дороги. Предусматривается проведение лесопосадок в пределах полос от вода автомобильных и железнодорожных магистралей. Лесополь-зование в пределах таких полос ограничено (ст. 135, 136 Лесного кодекса РФ). Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог могут передаваться в аренду гражданам и орга низациям для сельскохозяйственных целей, обслуживания пасса жиров, складирования грузов. Не допускается использование таких земельных участков для хранения опасных веществ и ма териалов. •'••
Для обеспечения безопасности эксплуатации транспортных | систем, размещения объектов транспортной инфраструктуры и 1 обслуживания (сервиса) особый режим землепользования устанав- < ливается на прилегающих к полосам отвода земельных участках. Особый режим землепользования установлен в пределах придо рожных полос федеральных автомобильных дорог, занимающих земельные участки шириной от 50 до 150 м с каждой стороны. В придорожной полосе земельные участки у собственников, вла дельцев, пользователей и арендаторов не изымаются, однако вво дятся ограничения на хозяйственную деятельность.
Земельные участки в придорожных полосах, федеральных автомобильных дорог предоставляются для размещения объектов дорожного сервиса (стоянки, подъезды, съезды, бензоколонки), инженерных коммуникаций, некапитальных зданий и сооружений, рекламных щитов. Предоставление земельных участков согласу ется с органами дорожной службы и безопасности движения1
1 См. Указ Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования»; постановление Прави тельства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1420 «Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3065; № 49. Ст. 6059.
§ 6. Правовой режим земель, предоставленных для пользования недрами 225
В целях создания условий для строительства и реконструкции объектов транспорта проводится резервирование земель. Зарезе рвированные для транспортных целей земли не предоставляются для иных целей гражданам и организациям.
§ 6. Правовой режим земель, предоставленных ,
организациям горно-добывающей и нефтегазовой промышленности
В категорию земель промышленности включаются земельные участки, предоставленные для пользования недрами в пределах сухопутной территории страны. Это — земли, используемые для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископае мых, их хранения и первичной переработки, включая шахты, карьеры, разработки различных месторождений, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, — хранилищ, объектов промышленного производства.
Не переводятся в категорию земель промышленности земли, предоставленные для пользования недрами из состава земель водного фонда (дно водоемов, территориального моря), а также земельные участки, находящиеся в частной собственности при их использовании собственниками для добычи общераспростра ненных полезных ископаемых (песок, гравий, глина и т.д.). До быча полезных ископаемых в пределах лесного фонда, не тре бующая перевода лесных земель в нелесные и их изъятия, не влечет изменения целевого назначения земель лесного фонда (ст. 66 Лесного кодекса). Предоставление земельных участков для геологического изучения недр, включая поиск и разведку полезных ископаемых, может также осуществляться без изме нения целевого назначения, но с установлением публичного сер витута (ст. 23 ЗК).
Земельные участки для целей пользования недрами предостав ляются в порядке выдачи лицензий на недропользование и выде ления геологического (для геологического изучения и разведки полезных ископаемых) и горного (во всех других случаях пользо вания недрами) отвода. Лицензия на недропользование выдается только при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод земель ного участка для целей недропользования. При пользовании не-Драми, предоставляемыми на условиях соглашений о разделе про-
226 Глава 14. Правовой режим земель промышленности и иного назначения
дукции, получению лицензии предшествует заключение такого соглашения.
Лицензия является основанием для вынесения решения об изъятии необходимого земельного участка. Земельный участок предоставляется после оформления горного отвода, утверждения проектов рекультивации земель, восстановления ранее отработан ных земель. Особо ценные сельскохозяйственные угодья, если они не включены в перечень, использование которых для несельско хозяйственных целей не допускается, предоставляются после от работки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. Земельный участок изымается и предо ставляется заинтересованным гражданам и организациям с возме щением стоимости участков их собственникам. Одновременно вы носится решение о переводе земельного участка из одной катего рии в категорию земель промышленности.
Участок недр в пределах горного или геологического отвода закрепляется за держателями лицензии на праве постоянного или временного пользования. Необходимый для пользования недрами земельный участок предоставляется в аренду либо на праве огра ниченного пользования (публичного сервитута). Последний приме няется в случае предоставления земель и участка недр для изыс кательских работ. Во временное пользование участки недр предо ставляются на сроки от 5 до 25 лет для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. На эти же сроки закреп ляются и необходимые земельные участки. Особенностью право вого режима земель, предоставленных для пользования недрами, является требование о снятии и сохранении плодородного слоя почвы и о рекультивации земель после завершения горных работ, консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ис копаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В необходимых случаях земельные участки возвращаются прежним пользователям.
Глава 15
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
§ 1. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий и объектов
Земельное законодательство выделяет в самостоятельную ка тегорию ,земли особо охраняемых территорий и объектов, на кото рых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое и оздоровительное значение. Это — не затронутые хозяйственной деятельностью участки природы, сохранившие первозданную кра соту, уникальные ландшафты, лесные массивы, выходы горных пород, экосистемы, имеющие ценность в качестве среды обитания редких и исчезающих видов животных и растений, природные объекты — свидетели исторических событий, места отдыха граж дан.
Ценность таких комплексов и объектов обусловливает необхо димость их охраны от неблагоприятных антропогенных воздейст вий, что требует их полного или частичного изъятия из хозяйст венного использования и оборота и установления в пределах их границ режима особой охраны.
В зависимости от цели создания, площади, естественных ха рактеристик особо охраняемые территории, комплексы и объекты бывают различных видов. В число особо охраняемых территорий, комплексов и объектов входят заповедники, национальные и при родные парки, заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, зеленые и пригородные зоны, памятники садово-пар кового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы, водоохранные зоны, природные ландшафты, биологические стан ции, микрозаповедники, особо ценные лесные массивы. Допускает ся создание иных видов охраняемых территорий, комплексов и объектов.
228 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
Особо охраняемые территории, комплексы и объекты могут располагаться на различных категориях земель. Лишь часть из них включена в состав земель особо охраняемых территорий и объектов. Городские парки и городские леса входят в состав земель поселений. Особо охраняемые водные объекты могут учреждаться на землях водного фонда. Все эти земли не относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов, хотя на них действует особый режим природопользования.
Состав земель особо охраняемых территорий и объектов опре деляется в зависимости от видов охраняемых территорий, ком плексов и объектов, расположенных в пределах таких земель.
В него входят земли:
особо охраняемых природных территорий, в том числе лечеб но-оздоровительных местностей и курортов;
природоохранного назначения;
рекреационного^назначения;
историко-культурного назначения;
иные особо ценные земли. '
В соответствии с учетными данными, на сегодняшний день земли особо охраняемых территорий и объектов занимают пло щадь 31,8 млн га, что составляет примерно 1,8% всех земель РФ. За последние годы наблюдается постоянный рост общей площади таких земель за счет учреждения новых и расширения действу ющих особо охраняемых территорий. По темпам роста эти земли занимают второе устойчивое место, уступая лишь 'землям лесного фонда.
Экологическое состояние земель особо охраняемых территорий и объектов можно охарактеризовать как относительно благопри ятное. В силу отдаленности от мест концентрации источников 'антропогенных воздействий они не подвержены опасным загряз нениям или иным формам деградации. Исключениями, пожалуй, являются земли лечебных местностей и курортов, а также памят ников природы. Распространенным явлением для курортов Черно морского побережья Кавказа, исторических и природных ланд шафтов музеев-заповедников и памятников природы в целом стала самовольная застройка коттеджами и другими жилыми строения ми, а также активизация хозяйственной деятельности на прилега ющих землях, несовместимой с правовым режимом особо охраня емых территорий.
Заповедование — наиболее древняя форма комплексной охра ны природных объектов и целостных экосистем. История запове-
§ 2. Общие черты правового режима земель
229
дования России уходит корнями в далекое прошлое. В новейшей истории России начало заповедному делу было положено в 1916 г., когда постановлением правительства был создан Баргузинский заповедник в Бурятии. Проектирование заповедника на террито рии около 200 тыс. га выполнила экспедиция Департамента зем леделия под руководством известного ученого Г.Г. Доппельмайра. Основная цель создания заповедника — сохранение уникальной экосистемы горной тайги и исчезающего вида — баргузинского соболя. В настоящее время Баргузинский заповедник включен в мировую сеть биосферных заповедников, а его территория расши рена до 380 тыс. га.
§ 2. Общие черты правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов
Земли особо охраняемых территорий и объектов — составная часть охраняемых природных комплексов наряду с находящимися в их пределах растительностью, водными объектами, животным миром. Правовое регулирование использования и охраны земель и других природных объектов таких территорий осуществляется взаимосвязанно в интересах охраны целостной экосистемы.
Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объ ектов определен не только в земельном, но и в заповедном зако нодательстве, включая федеральные законы от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1.
Земли особо охраняемых территорий и объектов в зависимости от вида и статуса размещаемой на них охраняемой территории или объекта могут быть в государственной (федеральной или субъект ной), муниципальной и частной собственности. По своему статусу некоторые виды охраняемых территорий могут быть федерально го, регионального и местного значения, соответственно находясь в федеральной, субъектной и муниципальной собственности.
Довольно необычно действует право частной собственности на землю. Так, в пределах границ некоторых видов особо охраняемых природных территорий, например заказников, допускается суще ствование земельных участков, находящихся в частной собствен-
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 1995. № 12. Ст. 1024; № 9. Ст. 713.
230 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
ности. Однако прекращение прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий, находящихся в государствен ной или муниципальной собственности, в том числе в порядке предоставления в частную собственность, в большинстве случаев не допускается.
Фактически это означает, что в том случае, если на момент создания особо охраняемой территории в ее пределах оказался земельный участок, находящийся в чьем-либо пользовании или собственности, он не изымается. Граждане и организации продол жают пользоваться такими земельными участками с учетом всту пающих в силу с момента создания охраняемой природной терри тории ограничений. Они также имеют право совершать сделки со своими земельными участками, включая их отчуждение. При со вершении сделок действует общее правило, запрещающее продав цу или покупателю изменять целевое назначение продаваемого земельного участка. На практике такими видами землепользова ния обычно бывает использование для личных целей земельных участков гражданами, занятыми в системе управления или обслу живания соответствующей особо охраняемой территории, санато рия или дома отдыха.
После учреждения особо охраняемой территории предоставле ние земельных участков в пределах таких территорий гражданам и организациям в собственность в большинстве случаев невоз можно.
Важной чертой правового режима земель особо охраняемых территорий является запрет на изъятие или иное прекращение прав на землю отдельных видов территорий, противоречащих их целевому назначению. Статья 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» прямо устанавливает, что изъятие земель природно-заповедного фонда запрещено.
В пределах земель особо охраняемых территорий разрешается осуществление только тех видов землепользования и хозяйствен ной деятельности, которые не вызывают ухудшения состояния охраняемых объектов. Разрешенными видами деятельности явля ются организация и проведение научных исследований, просвеще ние, экологический мониторинг, в отдельных случаях организация туризма и отдыха. Практикуется предоставление земель для не которых видов сельскохозяйственной деятельности, например се нокошения и выпаса скота, прокладки линий электропередачи. Разрешается ведение традиционных видов хозяйственной дея тельности в месте проживания коренных малочисленных народов Севера, Дальнего Востока и Сибири. К таким видам деятельности
§ 2. Общие черты правового режима земель
231
относятся охота, оленеводство и др. Среди запрещенных — раз ведка и разработка полезных ископаемых, рубка леса, в большин стве случаев охота и рыболовство, строительство жилых и хозяй ственных объектов, за исключением предназначенных для обслу живания охраняемой территории и разрешенных видов деятель ности. На землях особо охраняемых природных территорий феде рального значения запрещаются предоставление садоводческих и дачных участков, строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередач, строительство и экс плуатация промышленных и жилых объектов, движение и стоянка механических транспортных средств и некоторые другие виды деятельности.
Особо охраняемые территории и объекты учреждаются реше нием государственных или муниципальных органов на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природ ных территорий и зонирования территории РФ. Учреждению особо охраняемой территории может предшествовать резервирование земельного участка органами государственной власти субъектов РФ. Резервирование означает предварительное выделение земель ного участка и введение ограничений тех видов хозяйственной деятельности, которые в перспективе будут несовместимы с пра вовым режимом учреждаемого объекта. Резервирование распро страняется на земельные участки, независимо от форм собствен ности. Зарезервированный земельный участок, находящийся в частной собственности, может изыматься в порядке выкупа.
В целях защиты особо охраняемых территорий от неблагопри ятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участ ках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной дея тельности. Охранные зоны создаются решением государственных органов субъектов РФ. Земельные участки в пределах таких зон у собственников, владельцев, пользователей не изымаются.
Предусматривается ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, которое возложено на МПР России. Земли природоохранного назначения учитываются также в государственном земельном кадастре.
Учреждения, управляющие особо охраняемыми территориями (заповедники, заказники и т.д.), а также собственники, владельцы, пользователи земель в пределах особо охраняемых территорий имеют право на налоговые льготы.
В интересах эффективного поддержания режима охраны, а также учитывая ценность природных объектов особо охраняемых
232 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
§ 3. Земли особо охраняемых природных территорий
233
территорий, в их пределах применяются повышенные меры юри дической ответственности (см. ст. 250, 252 УК).
§ 3. Земли особо охраняемых природных территорий
Государственные природные заповедники — традиционная для России и наиболее ранняя форма охраны ценных экосистем. В 1997 г. было официально отмечено 80-летие первого государст венного природного заповедника — Баргузинского. С тех пор сис тема заповедников существенно расширилась и на 2001 г. состав ляла 100 заповедников. Подавляющее большинство заповедников находится в ведении МПР России.
Система российски^ заповедников пользуется широким при знанием в мире — 21 российский заповедник имеет международ ный статус биосферных резерватов. Пять заповедников находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, девять подпадают под действие Рамсар-ской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих^ международ-, ное значение главным образом в качестве мест обитания водопла-1 вающих птиц, два имеют дипломы Совета Европы.
Заповедники — наиболее строгая форма охраны природных экосистем. Государственными природными заповедниками объяв ляются изъятые навсегда из хозяйственного использования при родные комплексы и объекты. Запрещается изъятие или иное! прекращение прав на земельные участки и другие природные' ресурсы в их границах. Запрещается отчуждать природные ресур сы и недвижимое имущество или передавать их от одного лица к другому иными способами. Это означает, что не допускается не только приватизация этих земель, но и передача в пользование или аренду.
Государственные природные заповедники наделяются статусом юридического лица, входят в систему государственных учрежде ний и финансируются за счет федерального бюджета. Функции управления в пределах каждого заповедника возлагаются на ад министрацию, возглавляемую директором. Директор имеет право регулировать землепользование и природопользование, отвечает за организацию охраны природных комплексов, осуществляет го сударственный контроль.
Земли и другие природные ресурсы заповедников находятся в федеральной собственности. Земельные участки закрепляются за государственными природными заповедниками на праве постоян-
ного (бессрочного) пользования. На территории государственных природных заповедников запрещаются землепользование, связан ное с нарушением почвенного покрова, сенокошение, пастьба скота, строительство и размещение промышленных и сельскохозяйствен ных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и -путепроводов, применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования1.
Разрешенными видами землепользования являются мероприя- « тия по охране природных комплексов и объектов от антропогенных воздействий, а также пожаров, стихийных бедствий, научные ис следования.
Пребывание на территории государственных природных запо ведников граждан, не являющихся работниками данных заповед ников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками орга нов, в ведении которых находятся данные заповедники, допуска ется только при наличии разрешений,этих органов или дирекций государственных природных заповедников.
В пределах заповедников могут быть выделены земельные участки, на которых исключается любое вмешательство челове ка в природные процессы. Выделяются также земельные участ ки частичного хозяйственного использования. На них разреша ются организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами пита ния; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам.
Национальные парки — целые природные комплексы на об ширной территории, взятые под особую охрану государства в целях сохранения их экологической ценности и использования для рекреации2.
Национальные парки появились в России относительно недавно. Первый в Советском Союзе национальный парк «Лахемаа» от крылся в 1971 г. в Эстонии, а самыми старыми на территории России являются Сочинский национальный парк и национальный парк «Лосиный остров», которые были учреждены в 1983 г. К на-
1 См. Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 // СП РСФСР. 1992. № 4. Ст. 25.
2 См. Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 // САПП РФ. 1993. № 34. Ст. 3180.
234 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
стоящему времени число таких парков достигло 35. Они занимают площадь 6,8 млн га, что составляет 0,4% территории РФ.
Земли национальных парков, их недра и водные пространства со всеми находящимися на них природными ресурсами раститель ного и животного мира, историко-культурными объектами, а также зданиями и сооружениями и другими объектами являются феде ральной собственностью. Земельные участки в границах нацио нальных парков не подлежат приватизации. Земли и другие при родные объекты закрепляются за национальными парками в поль зование. Одновременно допускается существование в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников.
Национальные парки учреждаются решением Правительства РФ на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и МПР России.
Правовой режим земель национальных парков неоднороден и определяется на основе зонирования. Предусматривается выделе ние нескольких функциональных зон с различным режимом при родопользования, включая зоны заповедного режима, заказного режима, познавательного туризма, рекреационного использования, охраны историко-культурных объектов, территории агроланд-шафтов, зоны обслуживания посетителей, зоны хозяйственного назначения.
Наиболее строгий режим, связанный с запретом на любую хозяйственную деятельность и рекреационное использование, дей ствует в зоне заповедного режима. В других зонах допускаются ограниченное природопользование и хозяйственная деятельность, включая ведение сельского хозяйства, размещение гостиниц, па латочных лагерей, других объектов туристического сервиса, веде ние хозяйственно-производственных работ, необходимых для обес печения функционирования национального парка, а также удов летворения основных нужд проживающего на его территории населения. Для осуществления деятельности по обеспечению ре гулируемого туризма и отдыха заинтересованным лицам земель ные участки предоставляются в аренду на основе договора, заклю чаемого с дирекцией национального парка1.
1 См. Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утв. постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3999.
§ 3. Земли особо охраняемых природных территорий 235
Государственные природные заказники учреждаются в интересах сохранения или восстановления отдельных объек тов природы с правом на использование других природных объектов.
Отличительной чертой заказников является возможность их упразднения по истечении надобности в охране того или иного объ екта или в связи с выполнением задач по восстановлению состояния охраняемых объектов. Так, восстановление популяции вида живот ного или растения, состояния водного объекта или ландшафта может служить основанием для упразднения заказника.
Изменение границ, реорганизация и упразднение государствен ных природных заказников осуществляются в том же порядке, что и их образование, т.е. решением Правительства РФ либо органа исполнительной власти субъекта РФ.
Заказники могут быть как федерального, так и регионального значения. В настоящее время насчитывается в общей сложности около 1700 заказников. Из них 66 относятся к заказникам феде рального значения и находятся в ведении частично Минсельхоза России и частично МПР России. Часть заказников входит в состав государственных природных заповедников и находится в их адми нистративном подчинении.
Государственные природные заказники учреждаются решени ем Правительства РФ либо решением исполнительной власти субъектов РФ (соответственно для заказников федерального и регионального значения) и находятся либо в федеральной, либо в собственности субъектов РФ. Допускается сохранение земельных участков в частной собственности, владении, пользовании граждан и организаций, а также изъятие земельных участков в порядке выкупа.
В зависимости от видов выделяемых в пределах каждого за казника охраняемых объектов они могут иметь различный про филь и соответственно различный правовой режим. По своему профилю заказники могут быть комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов), биологическими (ботаническими и зоо логическими), палеонтологическими, гидрологическими (болотны ми, озерными, речными, морскими) и др.
В зависимости от целей создания и профиля заказника на его территории могут быть запрещены отдельные виды землепользо вания, например распашка земель, предоставление земельных Участков под застройку, а также для коллективного садоводства и
236 Глава 15. Правовой резким земель особо охраняемых территорий и объектов
огородничества, строительство зданий и сооружений, дорог и тру бопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций, при менение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста, проезд и стоянка автотранспорта.
Для заказников характерен относительно гибкий правовой режим. Перечисленные выше запреты и ограничения вводятся по усмотрению органов управления и могут носить как постоянный, так и временный характер. Нет ограничений на свободное посеще ние гражданами заказников. Исключительными правами пользу ются малочисленные этнические общности, проживающие на тер ритории заказников. Им разрешаются природопользование и зем лепользование, обеспечивающие сохранение традиционного образа жизни, например зайятия охотой, рыболовством, собирательством, сооружение необходимых объектов.
Памятники природы. К землям памятников природы относятся земли, занятые уникальными, невосполнимыми, ценными в эколо гическом, научном, культурном и эстетическом отношениях при родными комплексами, а также объектами естественного и искус ственного происхождения. Памятники природы — отдельные, не большие по площади природные ландшафты или одиночные при родные объекты, в том числе участки живописных местностей, эталонные участки нетронутой природы, старинные парки, аллеи, места обитания редких и исчезающих видов животных, реликто вые растения, уникальные геологические обнажения, группы скал,! ущелья, пещеры, места нахождения редких и особо ценных пале-; онтологических объектов и др. Основная цель объявления природ-; ных комплексов и объектов памятниками природы — их сохране-^ ние в естественном состоянии1.
Памятники природы могут быть федерального или региональ ного значения. Из общего числа (более 7,5 тыс.), только 31 имеет статус памятника природы федерального значения.
Памятники природы учреждаются соответствующими реше ниями исполнительных органов на уровне Федерации или субъек тов РФ. Упразднение памятников природы не предусматривается.
Создание памятников природы обычно не связано с изъятием земель у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. В случае необходимости изъятие земель производится в соответ-
§ 3. Земли особо охраняемых природных территорий
237
1 См. Примерное положение о памятниках природы в Российской Федерации, утв. приказом Минприроды России от 10 января 1996 г. № 20.
ствии с процедурой изъятия земель для государственных и муни ципальных нужд, предполагающих выкуп земельного участка.
В целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регу лируемым режимом хозяйственной деятельности.
Создание администраций (дирекций) индивидуально для каждо го памятника природы не предусматривается. Памятники природы передаются под охрану физическим или юридическим лицам, в том числе государственным органам, в собственности, владении, пользо вании которых находится данный земельный участок. Права и обя занности таких лиц подтверждаются выдаваемыми им специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды охранными обязательствами. На лиц, получивших охранные обяза тельства, возлагаются обязанности по обеспечению режима особой охраны на территории памятника природы. Пользование памятни ками природы осуществляется в соответствии с разрешительными документами, которые выдаются специально уполномоченными го сударственными органами РФ в области охраны окружающей среды и их территориальными подразделениями, контролирующи ми соблюдение режима особой охраны памятников природы.
На землях памятников природы не допускаются природополь зование и хозяйственная деятельность, влекущие за собой нару шение сохранности памятников природы. Запреты и ограничения определяются для каждого памятника в индивидуальном юриди ческом акте — паспорте памятника природы. Копии паспортов хранятся всеми физическими и юридическими лицами, на землях которых расположены памятники природы и их охранные зоны.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся зе мельные участки, в недрах которых имеются месторождения ле чебных минеральных вод, природных газов, лечебных грязей, Других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, земли, занятые лесами, древесно-кустарниковой растительностью, обладающими лечебно-оздоровительными свойствами, земли при родных комплексов, создающие лечебный микроклимат, и др.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты бывают феде рального, регионального и местного значения1.
1 См. Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местнос тями и курортами федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ °т 7 декабря 1996 г. № 1426 // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.
238 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
В пределах лечебно-оздоровительных местностей и курортов допускаются любые формы собственности на землю. Не запрещены приватизация земельных участков и совершение земельно-право вых сделок. Обязательное изъятие земельных участков у собст венников, владельцев, пользователей, арендаторов не предусмат ривается. Вместе с тем действует положение, в соответствии с которым природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью1, что практически ограничивает возможности при ватизации.
Земельные участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов выделяются в виде округов санитарной либо горно-санитарной охраны2. В составе округа выделяются зоны с различным правовым режимом. В первой зоне запрещаются проживание и осущейт,вление всех видов хозяйственной деятель ности, за исключением работ, связанных с использованием при--родных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях. Во второй зоне допускаются размещение объектов промышленного розлива минеральных вод, объектов курортной инфраструктуры, стро ительство подъездных путей. Использование земельных участков для работ, не связанных с развитием курортного лечения, запре щено. Третья зона устанавливается для земель, охватывающих ближайшие области питания минеральных вод и водосборных площадей месторождений лечебных грязей, других лечебных по лезных ископаемых. Здесь допускаются любые виды землепользо-;) вания при условии, что они не окажут отрицательного влияния на| природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оз-1 доровительной местности или курорта. .' Размещение и строительство объектов в пределах округов са-| нитарной и горно-санитарной охраны производятся при наличш| положительного заключения государственной экологической и са« нитарно-эпидемиологической экспертизы3.
1 См. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных, лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ.
1995. № 9. Ст. 713.
2 Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечеб ные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанав ливаются округа санитарной охраны (ст. 1 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).
3 См. Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно,-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. постановле нием Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.
§ 4. Иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов
239
Земельные участки предоставляются физическим и юридичес ким лицам для организации лечения и профилактики заболеваний, • а также для добычи природных лечебных ресурсов, промышлен ного розлива минеральных вод. Природные лечебные ресурсы добываются на основании лицензии и в соответствии с требова ниями горного законодательства.
§ 4. Иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов
Земли природоохранного назначения. Основным критерием, по которому земельные участки могут быть отнесены к категории, земель природоохранного назначения, является особая роль в охране ценных природных • объектов. К примеру, в число таких земель включаются земельные участки, на которых расположены защитные леса и другие насаждения; земли, необходимые для охраны нерестилищ ценных видов промысловых рыб, земли в составе водоохранных зон.
Следует обратить внимание на то, что в пределах береговой полосы земли водоохранных зон входят в состав земель водного фонда, как это предусмотрено ст. 102 ЗК. Земельные участки водоохранных зон за пределами береговой полосы могут быть отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения или входить в состав земель лесного фонда в соответствии со ст. 8 ЗК. Таким образом, лишь частично и в необходимых случаях земельные участки за пределами береговой полосы и в границах водоохранных зон приобретают статус земель природоохранного назначения. Такой статус не возникает автоматически, а требует вынесения государственного решения об объявлении отдельных земельных участков землями природоохранного назначения.
Земли лесов, выполняющие защитные функции, относятся к землям природоохранного назначения, если они не включены в состав земель лесного фонда.
Правовой режим запретных и нересто'охранных полос устанав ливается соответствующими решениями государственных органов и местных органов самоуправления на основании ст. 22 Федераль ного закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»1.
Земельные участки природоохранного назначения могут предоставляться физическим и юридическим лицам на праве
1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
240 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
собственности либо пользования по общим правилам ЗК. Одно временно отнесение земельных участков к землям природоо хранного назначения не является основанием для их изъятия (выкупа) у собственников, пользователей, владельцев, арендато ров, которые тем не менее обязаны соблюдать правила, ограни чивающие их хозяйственное использование. Ограничения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации. Ограничения хозяйственной деятельности в связи с отнесением земель собственников, пользователей, владельцев и арендаторов к землям природоохранного назначения могут служить основа нием для установления льгот — полного или частичного осво бождения от уплаты земельного налога по ст. 12—14 Закона «О плате за землю» 1991 г.1. Такие освобождения вводятся ре шением органов законодательной (представительной) власти со ответствующих субъектов РФ либо органов местного самоуправ ления по собственному усмотрению в порядке, установленном Законом «О плате за землю».
В пределах земельных участков природоохранного назначения 1 вводятся ограничения или запреты на отдельные виды деятель ности. Критерием, по которому вводятся ограничения или запреты, является несовместимость этих видов деятельности с основным назначением земель. Несовместимы те виды деятельности, кото рые вызывают ухудшение состояния ценных природных объектов. К примеру, видами деятельности, несовместимыми с назначением нерестоохранных полос, будут строительные работы, размещение производственных объектов вблизи нерестилищ ценных промыс ловых видов рыб, поскольку с этими видами деятельности связаны такие виды воздействия, как загрязнение вод, нарушение гидро логического режима бассейна, шумовое воздействие.
В состав земель природоохранного назначения входят террито рии традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Отнесение этих земель к землям природоохранного назна чения производится в порядке образования территорий традицион ного природопользования. Такой порядок для территорий, населяе мых народами Севера, Сибири и Дальнего Востока, установлен Фе деральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях тра диционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»2.
1 ВВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424 (с изм. и доп.).
2 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
§ 4. Иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов 241
Одним из указанных критериев является отнесение прожива ющего населения к категории малочисленных народов и общностей малочисленных народов. Такие территории могут быть федераль ного, регионального и местного значения в зависимости от уровня их значимости и формы собственности на них и учреждаются соответственно решениями Правительства РФ, органов исполни тельной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Земельные участки в границах территорий традиционного при родопользования закрепляются за лицами, относящимися к мало численным народам и общинам малочисленных народов в безвоз мездное пользование. В связи с принятием ЗК общинам коренных малочисленных народов — основным землепользователям, пред стоит до 1 января 2004 г. переоформить право пользования на право аренды либо приобрести закрепленные за ними земельные участки в собственность. Представители коренных малочисленных народов могут пользоваться землями и другими природными ре сурсами для личных нужд. Предпринимательская деятельность допускается в той степени, в какой она не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Закреп ленные за коренными малочисленными народами земельные участки могут изыматься для государственных и муниципальных нужд в соответствии со ст. 49 и 55 ЗК. Изъятие не влечет возме щения стоимости земельного участка, однако малочисленным на родам, общинам и их представителям выделяются равноценные земельные участки и возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.
Земли рекреационного назначения. К землям рекреационного назначения относятся земельные участки, предназначенные и ис пользуемые для таких целей, как организация отдыха, туризм, физкультурно-оздоровительная и спортивная деятельность. К этим землям относятся также земли пригородных зеленых зон. В дополнение к ЗК правовой режим земель рекреационного назна чения, и прежде всего цели, для которых такие земли могут быть предоставлены, определяется Федеральными законами от 24 но ября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»1, от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физи ческой культуре и спорте в Российской Федерации»2. Понятие отдыха граждан дано в трудовом законодательстве, однако следует
1 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
2 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
242 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
иметь в виду, что применительно к данному виду земель речь идет об организованном отдыхе, который, например; исключает инди видуальный отдых граждан на садовых участках или дачах. Соот ветственно земли рекреационного назначения не могут быть предо ставлены для садоводства или дачного хозяйства.
Земли рекреационного назначения неоднородны по составу, который определяется по признаку размещения на них различных объектов. Разрешенные виды деятельности включают строитель ство, размещение домов отдыха, пансионатов, их обслуживание и эксплуатацию, сооружение необходимой инфраструктуры, обу стройство учебно-туристических троп и трасс. Эти земли могут быть в государственной, муниципальной и частной собственности. Допустимыми в зависимости от формы собственности на переда ваемый земельный участбк могут быть практически все виды пользования, включая безвозмездное срочное и постоянное (бес срочное) пользование, аренду. На часть земельного участка может быть установлен сервитут. Установление сервитута не является основанием для прекращения либо ограничения использования земельного участка собственниками, пользователями, владельца ми, арендаторами до тех пор, пока такое использование не нару шает режим особой охраны.
Земли историко-культурного назначения. К землям историко-культурного назначения относятся земельные участки, на которых расположены особо ценные с точки зрения истории и культуры объекты. Они включают объекты культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объекты архе ологического наследия; достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел, а также военные и гражданские захоронения. Следует напомнить, что в эту категорию земель не могут быть включены земельные участки, расположенные в городах и других поселениях, хотя в силу понятных причин множество памятников истории и культуры находятся именно на таких землях. Соответственно земельные участки, на которых расположены такие объекты в черте поселе ний, входят в состав земель поселений, а их правовой режим определяется ст. 83—86 ЗК, градостроительным законодательст вом и законодательством о культуре, памятниках истории и куль туры. Вместе с тем очевидно, что существенных различий в пра вовом режиме земель, занятых памятниками истории и культуры, как внутри поселений, так и за их пределами, не может возник нуть, так как законодательство о памятниках истории и культуры едино независимо от категории земель.
§ 4. Иные видь: земель особо охраняемых территорий и объектов 243
Отнесению земельного участка к категории историко-культур ного назначения предшествует признание расположенных на нем объектов:
объектами культурного наследия народов РФ (памятниками истории и культуры), в том числе объектами археологического наследия,
достопримечательными местами, в том числе местами бытова ния исторических промыслов, производств и ремесел,
военными и гражданскими захоронениями.
Понятие объектов культурного наследия народов РФ, включая объекты археологического наследия, порядок их охраны и исполь зования определяются довольно хорошо развитым федеральным законодательством о культуре. В соответствии с Основами законо дательства Российской Федерации о культуре1 культурное насле дие народов РФ — это материальные и духовные ценности, со зданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности РФ и всех ее народов, их вклада в мировую циви лизацию. Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» (памятниках истории и куль туры) народов Российской Федерации»2 памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, художественную и иную культурную ценность.
В соответствии со ст. 25 Основ законодательства РФ о культуре состав (перечень) культурного достояния народов РФ определяет ся Правительством РФ по представлению субъектов РФ. Решение принимается на основании заключений независимых экспертных комиссий. Такой перечень применительно к объектам федерально го значения был утвержден Указом Президента РФ 20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) зна чения»3.
В составе объектов исторического и культурного наследия предусматривается выделение особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Они включают историко-культурные и при-
1 ВВС РФ, 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.
2 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
3 СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 734.
244 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
родные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, пред приятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуаль ные и художественные ценности эталонного или уникального ха рактера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитек- ~ туры, науки и искусства. По отношению к таким объектам дейст вует особый порядок учреждения, в соответствии с которым отне сение таких объектов к особо ценным осуществляется указом Президента РФ по представлению Государственного экспертного совета при Президенте РФ по согласованию с федеральным зако нодательным органом, и они включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Пере чень таких объектов утвержден Указом Президента РФ от 30 но ября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»1.
Предусмотрено, что объекты, включенные в Государственный свод, могут быть представлены в ЮНЕСКО для включения их в Список всемирного культурного наследия от имени РФ. Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного и культурного наследия была при нята в Париже 23 ноября 1972 г. Российская Федерация является участницей Конвенции с 1988 г. Во исполнение Конвенции ЮНЕС КО ведет два Списка — всемирного природного и всемирного куль турного наследия, которые включают 721 природный и историчес кий памятник, которые находятся на территории свыше 160 госу дарств. В Список всемирного культурного наследия включены такие памятники России, как Кремль и Красная площадь, Санкт-Петер бург и дворцовые комплексы окрестностей, исторические памятни ки Новгорода, Соловецкий архитектурно-культурный комплекс, Белокаменные памятники Владимира и Суздаля, архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры, церковь Вознесения в Коломен ском, ансамбль Ферапонтова монастыря, исторический и архитек турный комплекс казанского Кремля, Кижи и др.
В том случае, если к объектам культурного наследия отнесены музеи, то порядок их учреждения определяется Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Россий ской Федерации и музеях в Российской Федерации»2.
В число достопримечательных мест входят места бытования исторических промыслов, производств и ремесел. В соответствии
1 САПП РФ. 1992. № 23. Ст. 1961.
2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.
! 4. Иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов
245
со ст. 3 Федерального закона от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О на родных художественных промыслах»1 к местам традиционного бытования народного художественного промысла относятся терри тории, в пределах которых исторически сложился и развивается в соответствии с самобытными традициями народный художест венный промысел, существует его социально-бытовая инфра структура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы. Этим же Законом предусмотрено, что места традиционного быто вания народных художественных промыслов устанавливаются субъектами РФ.
Земли, на которых размещены военные и гражданские захоро нения, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»2 имеют статус мест погребения. Они учреждаются органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Объявление земельного участка местом погребения является основанием для последующего вынесения решения о возможном признании этого земельного участка землями историко-культурного назначения и установления на них особого режима пользования.
Изъятие земель историко-культурного назначения не допуска ется. Такой запрет означает, что статус историко-культурного назначения присваивается земельному участку навсегда и ни при каких обстоятельствах, даже если памятник разрушился и не может быть восстановлен, к примеру, в результате стихийного бедствия, не может быть переведен в иную категорию земель.
Земельные участки, принадлежащие гражданам или организа циям на праве частной собственности, праве пользования, аренды или владения, при их отнесении к землям историко-культурного назначения у граждан и организаций не изымаются, но на них вводятся ограничения на хозяйственную деятельность и землеполь зование. Одновременно при использовании памятников истории и культуры не в соответствии с их назначением либо при возникнове нии угрозы уничтожения или порчи земельные участки могут быть изъяты у организаций и граждан в принудительном порядке.
Установление режима особой охраны не является основанием для получения каких-либо компенсаций в связи с ограничением землепользования, за исключением предприятий и граждан, зани мающихся народными художественными промыслами в местах их
1 СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234.
2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146.
246 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов
традиционного бытования, которые освобождаются от уплаты зе мельного налога.
Особенностью правового режима земель культурного наследия является обязательное установление охранных зон, зон регулиро вания застройки и зон охраняемого природного ландшафта. Такие зоны создаются в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. В пределах этих зон запрещается производство земляных, строительных и других работ, а с их территории выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские и склады, наносящие физический и эстетический ущерб памятнику; может быть ограничено движение транспорт ных средств.
Особо ценные земли.,^ особо ценным землям относятся земель ные участки, имеющие особую научную и историко-культурную ценность. Обязанность по сохранению земельных участков, при знанных особо ценными, возложена на собственников, пользовате лей, владельцев и арендаторов. Объявление земель особо ценными не требует изъятия земельных участков у таких граждан и орга низаций. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы обязаны обеспечить их охрану.
Сведения об особо ценных землях заносятся в государственный земельный кадастр. В случаях возникновения, изменения, прекра щения, перехода, ограничения (обременения) прав на земельный участок сведения об отнесении этого земельного участка к особо ценным должны быть также указаны в документах, представляе мых на государственную регистрацию прав в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государст венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1. Этими документами могут быть государственное решение об отнесении земельного участка к особо ценному, документы кадастрового учета, правоустанавливающие документы. Отсутст вие сведений в документах, представляемых на регистрацию, об отнесении земельного участка к особо ценному является основани ем для приостановления регистрации прав в соответствии со ст. 19 этого Закона.
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
Глава 16
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда
Россия богата лесными ресурсами. Почти 70% ее территории покрыто лесом. Леса играют важную роль в жизни страны. Они остаются одним из наиболее интенсивно эксплуатируемых природ ных ресурсов в стране и одновременно обладают экологической значимостью. Они — наиболее распространенная среда обитания животного мира России, имеют водоохранное и почвоохранное значение. Российские леса имеют и глобальную экологическую ценность, выполняя климаторегулирующую функцию1. Они не только являются важнейшим фактором формирования погоды на планете, но и остаются уникальным естественным поглотителем парниковых газов, способных вызывать парниковый эффект и потепление климата.
Основные площади лесов РФ образуют лесной фонд. В соответ ствии с официальной статистикой он составляет 1096,8 млн га — примерно 62% территории России. В 2001 г. отмечено незначитель ное увеличение площадей лесного фонда в связи с переводом в эту категорию участков леса, находившихся ранее в постоянном поль зовании сельскохозяйственных предприятий. Леса расположены также на других категориях земель. Значительные площади заня ты лесами (свыше 3,6 млн га) на землях обороны, частично посе лений (1,9 млн га), водного фонда и на землях сельскохозяйствен ного назначения. Правовой режим этих земель определяется лес ным законодательством, а также соответствующими каждой кате гории земель нормами земельного законодательства.
Именно глобальное климаторегулирующее значение лесов было признано в качестве основного аргумента для подтверждения правомерности их признания федеральной собственностью. См. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
248
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
Состояние лесов оценивается по-разному. С одной стороны, имеются свидетельства сокращения лесопокрытых площадей в результате интенсивной лесозаготовительной деятельности. С дру гой — вследствие общего снижения экономической активности в лесозаготовительной промышленности наблюдаются интенсивное зарастание земель лесом и общее увеличение объемов древесины.
Экологическое состояние земель лесного фонда многолесных регионов Сибири, Севера, удаленных от источников загрязне ния — объектов промышленности, дорог, поселений, оценивается как относительно благополучное. Состояние земель ухудшается в местах ведения интенсивных лесозаготовительных работ, преиму щественно в районах Европейской части России, где наблюдаются процессы истощения земель, эрозии и иные формы деградации. Для земель лесного фонда, расположенных вблизи поселений, дорог, объектов промышленности и иной хозяйственной деятель ности, характерны явления захламления твердыми отходами, за грязнения выбросами" со стационарных и мобильных источников.
С правовой точки зрения лесной фонд рассматривается в каче стве сложного неразделимого единства, состоящего из древесно-кустарниковой растительности или лесов, а также земель лесного фонда.
Лесной фонд в своем единстве соответственно выступает сово купным объектом лесных отношений.
В свою очередь, земли лесного фонда имеют в своем составе лесные и нелесные земли.
Юридически в лесной фонд не входят иные природные ресур сы, находящиеся на землях лесного фонда, в том числе раститель ный и животный мир: растения, грибы, ягоды, мхи, различные виды животных, включая насекомых и микроорганизмы. Вместе с тем лесное законодательство в определенной степени регулирует отношения по использованию этих ресурсов, предусматривая в качестве одного из видов лесопользования побочное лесопользова-ние. Оно включает заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, а также пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства.
К лесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления. В последнем случае речь идет о временно не покрытых лесом землях — местах лесных вырубок, лесных пожаров, пустырях или рединах, где идет естественный или искусственный процесс лесо-
§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда 249
восстановления или осуществляются лесопосадки. Сюда входят также земли, используемые для лесоразведения в качестве питом ников. На лесных землях ведутся работы по рубке древесины, заготовке второстепенных лесных материалов и другие виды лесо пользования.
Нелесные земли .включают земли, не покрытые лесом, но пред назначенные для ведения лесного хозяйства. Они используются для размещения дорог, стоянок, сельскохозяйственных угодий, стационарных и временных объектов лесохозяйственной инфра структуры. Здесь расположены объекты МПР России, строения и сооружения лесозаготовительных и лесоперерабатывающих пред приятий, объекты регулируемого туризма и отдыха. К ним отно сятся также земельные участки, занятые болотами, каменистыми россыпями и другими неудобьями, расположенными в границах лесного фонда. Границы лесного фонда определяются в порядке лесоустройства и заносятся в государственный земельный кадастр.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда
Учитывая, что земли лесного фонда физически и юридически неразрывно связаны с произрастающим на них лесом, их правовой режим определяется в совокупности земельным и лесным законо дательством. Основное место принадлежит Лесному кодексу РФ.
Земли лесного фонда занимают подчиненное положение по отношению к произрастающим на них лесам. С точки зрения их правового режима, это означает, что содержание земельных пра воотношений определяется интересами, целями и задачами охра ны и использования лесов.
Приоритет лесных отношений фактически лишает земли лес ного фонда независимого положения как объекта общественных отношений. Земельные отношения в пределах лесного фонда не отделимы от лесных. Разделить лесопользование и землепользо вание фактически невозможно. Даже терминологически в лесном законодательстве земельные правоотношения, по сути, именуются лесными. К примеру, сенокошение в лесном фонде является одним из видов лесопользования, хотя сенокошение на землях сельско хозяйственного назначения — разновидность землепользования. В свою очередь, лесные правоотношения также не существуют в чистом виде. Пользоваться лесом для заготовки древесины невоз можно, не пользуясь земельным участком, на котором он произ растает.
250
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
Объектом лесных и земельных отношений применительно к лесному фонду выступают участки лесного фонда, т.е. выделенные в установленном порядке и предоставленные в границах лесного фонда гражданам и юридическим лицам земельные участки, по крытые и не покрытые лесом.
В соответствии со ст. 19 Лесного кодекса лесной фонд объявлен федеральной собственностью, а в соответствии со ст. 12 его оборот не допускается. Данный запрет исключает установление права частной собственности за земли лесного фонда, в том числе в порядке приватизации. Невозможна также передача лесного фонда в муниципальную собственность.
Однако указанные ограничения не означают, что федеральная собственность на эту категорию земель незыблема. Лесным зако нодательством предусматриваются процедура перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. В соответствии с данной процедурой такой перевод требует представления ходатайства заинтересованного лица в органы управления лесным хозяйством, проведения экологической экспертизы и вынесения решения Пра вительством РФ — для лесов первой группы, органом государст венной власти субъекта РФ — для лесов второй и третьей групп. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, размещения объектов государственного или муниципального значения при от сутствии других вариантов размещения этих объектов, иными обстоятельствами. Перевод осуществляется за плату, равную раз меру убытков, связанных с изъятием земель лесного фонда1. Это положение Лесного кодекса противоречит ЗК (ст. 8), который пред усматривает, что перевод земель, находящихся в федеральной собственности, к каковым относятся земли лесного фонда, в иную категорию земель осуществляется во всех случаях Правительст вом РФ. Данная коллизия разрешается в каждом конкретном случае применения права при возникновении спора в судебном порядке.
1 См. постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О по рядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4538.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда 251
При переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользова нием лесным фондом, и (или) изъятии земель лесного фонда изменяется статус земельного участка, который из категории зе мель лесного фонда переходит в иную категорию. С момента пере хода на земельном участке начинает действовать правовой режим, установленный для данной категории. Так, если земельный учас ток предоставлен для строительства дачи, то он скорее всего будет отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, приватиза ция которых в подобных случаях допускается. Таким образом, не нарушая положений ст. 12 Лесного кодекса о запрете оборота земель лесного фонда, можно фактически включить их в оборот, только уже в качестве земель иной категории.
Право федеральной собственности на лесной фонд не является исключительным. Статья 19 Лесного кодекса предусматривает, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.
Статья 19 Лесного кодекса о праве федеральной собственности имеет важное значение не только как статья, благодаря которой в федеральную собственность было передано свыше 50% земель страны. Она также сыграла роль важного правового прецедента, когда при помощи федерального закона, а не договоров, была разграничена государственная собственность. Наконец, ст. 19 Лес ного кодекса знаменита тем, что стала предметом первого эколо гического спора, рассмотренного Конституционным Судом РФ по существу. В своем решении от 9 января 1998 г. № 1-П Суд признал Кодекс соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. Суд определил, что обеспечить охрану лесного фонда и его рацио нальное использование возможно только путем общегосударствен ного управления на основе общегосударственных интересов и фе деральной собственности. Если же лесной фонд будет разделен между РФ и отдельными субъектами РФ, поддержание общегосу дарственных интересов будет затруднено.
Функции государственного управления в области лесных пра воотношений возложены на МПР России, включая территориаль ные органы ,— лесхозы1. В систему органов управления лесным хозяйством входят также национальные парки, которые наделя-
1 Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726 «Об утверж дении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» данное министерство получило полномочия федерального органа управления лес ным хозяйством.
252
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
ются правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством.
Важным принципом организации государственного управления лесным фондом является принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осущест влением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (ст. 50 Лесного кодекса). Он выражается в том, что МПР России и его территориальные органы не имеют права участвовать в лесозаготовительной и иной коммерческой деятель ности. Их задача — регулировать лесопользование других субъ ектов права в интересах удовлетворения разнообразных потреб ностей, обеспечивать охрану и воспроизводство лесов.
В функции МПР России и его территориальных органов входят предоставление участков^лесного фонда в пользование, выдача разрешительных документов на заготовку и вывозку древесины и других лесных материалов. Министерство организует проведение лесных конкурсов, выносит решения об отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы1, ведет госу дарственный учет лесного фонда2, осуществляет уход за лесом, а также мероприятия по охране лесов от пожаров, защите лесного фонда от вредителей и болезней леса. МПР России наделено необходимыми контрольными полномочиями3.
Федеральная собственность на лесной фонд не исключает ак тивного участия субъектов РФ в государственном управлении. Участки лесного фонда не могут быть переданы в аренду, безвоз мездное пользование или краткосрочное пользование без решения по этому вопросу соответствующего органа субъекта РФ. Согласие субъектов Федерации требуется для передачи участков лесного фонда по договору концессии.
Правовой режим земель лесного фонда неоднороден и опреде ляется преимущественно двумя факторами: во-первых, сущест-
1 См. постановление Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1169 «О по рядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы» // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4385.
2 См. постановление Правительства РФ от 20 мая 1997 г. № 611 «О ведении государственного учета лесного фонда» // СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2489.
3 См. постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 544 «Об утверж дении Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, исполь зованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда 253
венные различия в правовом режиме возникают в зависимости от группы, к которой отнесены леса; во-вторых, различные правовые требования действуют на лесных и нелесных землях.
В соответствии со ст. 55 Лесного кодекса выделяются леса первой, второй и третьей групп.
К первой группе относятся леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, а также леса особо охраняемых территорий. Леса первой группы делятся на 20 категорий защитности. Они включают леса, расположенные на защитных полосах вдоль транспортных маги стралей, по берегам водных объектов; леса малолесных террито рий, имеющие комплексное экологическое значение; леса, предот вращающие процессы эрозии, опустынивания; леса зеленых зон, национальных парков и др.
Лесопользование в пределах соответствующих участков лесно го фонда осуществляется с учетом поддержания их защитного значения. Эти леса не имеют эксплуатационного значения1. Основ ные площади лесного фонда в лесах первой группы находятся в общем пользовании граждан и используются для рекреации, сбора ягод, грибов и других видов побочного лесопользования. Частично участки лесного фонда закрепляются за отдельными физическими и юридическими лицами для ведения охотничьего хозяйства, на учно-исследовательских работ, организации регулируемого туриз ма и отдыха.
Леса второй группы выделяются в регионах с высокой плотнос тью населения с развитой сетью наземных транспортных путей, а также в регионах с недостаточными лесными ресурсами. Это также леса, расположенные, главным образом, в экономически освоенных регионах России, вблизи городов и промышленных центров. Леса второй группы выполняют водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные экологические функции, но одновременно имеют эксплуатационное значение. Здесь дейст вуют скорее не запреты, а ограничения на лесопользование. В частности, нет общего запрета на ведение рубок главного поль зования, однако по отношению к отдельным участкам лесного фонда или на определенный период такой запрет может быть введен. Лесной фонд в лесах второй группы используется как для различных видов общего лесопользования граждан, так и может
1 См. п. 8, 9 постановления Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федера ции» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2553.
254
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
закрепляться за отдельными лесопользователями, в том числе лесопромысловыми организациями.
Леса третьей группы — леса многолесных регионов, имеющие эксплуатационное значение и использующиеся для промысловой заготовки древесины. Они делятся на освоенные и резервные, первые из которых передаются в аренду (концессию) лесозагото вительным организациям. Резервные леса, формируя стратегичес кий запас лесных ресурсов, находятся преимущественно в общем пользовании граждан, а также временно предоставляются для целей, не связанных с заготовкой древесины.
На территории лесов любой группы выделяются лесные и нелес ные земли. В пределах лесных земель разрешается осуществление видов деятельности, связанной с использованием и восстановлением лесов. Нелесные земли иредназначены для размещения стационар ных объектов лесохозяйственной инфраструктуры. Земли здесь служат территориальным базисом и лесоразведение не ведется. Не лесные земли по возможности выделяются для выполнения работ, не связанных с ведением лесного хозяйства, например, для добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций, строительства промышленных и иных объектов. Нелесные земли, временно не используемые для ведения лесного хозяйства, по решению МПР России могут передаваться в аренду на срок до 5 лет для ведения сельскохозяйственного производства. Если для размещения объек тов требуются лесные земли, их использование допускается в по рядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Перевод осуществляется решением соответствую щего лесхоза, принимаемым с разрешения территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством в субъекте РФ (ст. 64 Лесного кодекса).
§ 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования
Учитывая, что лесной фонд'' может принадлежать на праве собственности только государству, граждане и юридические лица получают доступ к лесному фонду только на праве пользования. Право пользования лесным фондом осуществляется в целях, как связанных, так и не связанных с ведением лесного хозяйства. В первом случае право пользования лесным фондом именуется правом лесопользования и включает одновременно право пользо-
§ 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования
255
вания лесом, в необходимых случаях — растительным и живот ным миром в пределах лесного фонда, а также землей.
Следует еще раз подчеркнуть, что право землепользования в пределах лесного фонда интегрировано в качестве составной и неотъемлемой части права лесопользования. Во втором случае речь идет о ведении строительных работ на территории лесного фонда, прокладке и эксплуатации коммуникаций, добыче полез ных ископаемых. Ведение этих работ не включено в перечень видов лесопользования, т.е. не относится к таковым, оставаясь, однако, одним из видов пользования лесным фондом.
Хотя здесь акцент перемещается скорее на землепользование, юридически оно не выделяется и остается составной частью права пользования лесным фондом — самостоятельного, сложного по составу правомочия, включающего право пользования землей, лесом и некоторыми другими природными объектами в пределах выделенного участка лесного фонда. Различия между правом поль зования лесным фондом и правом лесопользования незначительны, и в большинстве случаев данные понятия используются как сино нимы.
Право пользования лесным фондом представлено различными видами, которые можно классифицировать по нескольким крите риям.
По основаниям возникновения право пользования лесным фон дом может быть общим и специальным.
Право общего пользования лесным фондом или право общего лесопользования возникает на основании закона и волеизъявления граждан и существует в виде лесного публичного сервитута, кото рый выражается в праве граждан свободно пребывать в лесном фонде. Право свободного пребывания в лесах означает право бес препятственно и бесплатно входить на территорию лесного фонда и находиться на ней, собирать для собственных нужд дикорасту щие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в куль турно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприя тиях, а также охотиться.
Право общего лесопользования может быть реализовано везде, где это не запрещено законом или индивидуальными решениями, в том числе на участках лесного фонда, переданных на праве специального лесопользования отдельным гражданам и юридичес ким лицам. Право общего лесопользования может быть ограничено в интересах пожарной безопасности лесов, ведения ореховопромы-
256
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
елового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, в государст венных природных заповедниках, национальных парках, природ ных парках и на других особо охраняемых территориях (ст. 86 Лесного кодекса).
Право специального пользования лесным фондом, или право специального лесопользования, возникает на основании индивиду альных разрешительных документов, выдаваемых в установлен ном порядке уполномоченными государственными органами.
В зависимости от целей, для которых предоставляются участки лесного фонда, право специального лесопользования делится на право:
1) пользования лесным фондом для ведения лесного хозяйства, включая:
заготовку древесинь!;"
заготовку второстепенных лесных ресурсов,
заготовку живицы,
побочное лесопользование,
пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства,
пользование участками лесного фонда для научно-исследова тельских целей,
пользование участками лесного фонда для культурно-оздоро вительных, туристических и спортивных целей;
2) пользования лесным фондом в целях, не связанных с веде нием лесного хозяйства, включая:
добычу полезных ископаемых,
прокладку линейных сооружений,
строительство зданий и сооружений и др.
Участок лесного фонда может быть передан в пользование для одной или одновременно нескольких целей.
Право пользования лесным фондом для ведения лесного хозяй ства в зависимости от сроков пользования может быть долгосроч ным и краткосрочным.
Долгосрочное пользование осуществляется на срок от одно го года до 49 лет. Лесопользование до одного года является крат косрочным.
По процедуре предоставления участков лесного фонда в поль зование, условиям пользования, субъектам и объектам долгосроч ное пользование реализуется в виде права аренды, безвозмездного пользования, концессии.
§ 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования 257
Право аренды возникает на основе договоров, заключаемых I между заинтересованным лесопользователем и соответствующим лесхозом на основании решений органов государственной власти (субъектов РФ, которые принимаются по представлению лесхозов или по результатам лесных конкурсов. Решение органа государст-|венной власти субъекта РФ как основание, предшествующее за ключению договора аренды, возможно лишь в исключительных случаях, когда участок лесного фонда передается на срок от одного года до 5 лет лесопользователям, длительное время осу ществляющим свою деятельность на данной территории и имею щим производственные мощности для заготовки и переработки древесины и других лесных ресурсов, а также сельскохозяйствен ным организациям, расположенным на данной территории (ст. 34 Лесного кодекса). В остальных случаях участки лесного фонда для установленных целей передаются по результатам лесных кон курсов.
Участки лесного фонда передаются в безвозмездное пользова ние на основании договоров, заключаемых между заинтересован ным лицом и соответствующим лесхозом, по решению органа государственной власти субъекта РФ, вынесенному по представ лению лесхоза (ст. 36 Лесного кодекса)1.
Принципиальным процессуальным отличием аренды от безвоз мездного пользования является исключение лесных конкурсов в качестве оснований возникновения4 данного права. Субъектами права безвозмездного пользования являются сельскохозяйствен ные организации, учебные и научно-исследовательские учрежде ния. Допускается осуществление ими безвозмездного пользования только в целях обеспечения их собственных потребностей в дре весине и других лесных ресурсах, устанавливаемых на основе нормативов2. Соответственно коммерческая заготовка древесины или лесопользование в коммерческих целях запрещены.
Относительно сроков предоставления земельных участков в безвозмездное пользование между Лесным и Земельным кодекса ми имеются существенные противоречия. Так, согласно Лесному
1 См. постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 224 «Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 964.
2 См. постановление Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. № 1601 «Об Утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и вос производстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных орга низаций» // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 121.
258
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
§ 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования
259
кодексу (ст. 36) участки лесного фонда, включая землю, переда- ются на срок до 49 лет, в то время как ЗК (ст. 24) не допускает предоставления земель, находящихся в федеральной или муници пальной собственности, более, чем на 1 год. Кроме того, предостав ление земельных участков на этом праве допускается толькс
юридическим лицам.
На праве концессии предоставляются, как правило, неосвоен ные участки лесного фонда, без сложившейся инфраструктуры требующие значительных средств для вовлечения этих участко: в эксплуатацию. Основанием возникновения данного права явля ется договор концессии, который заключается по результата конкурса или аукциона.
Договор концессии существенно отличается от вышеупомяну тых договоров тем, что его участниками, с одной стороны, может быть только Правительство РФ, а не лесхоз, а с другой — лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ инвестора ми (ст. 38 Лесного кодекса). Согласно ЗК, предоставление земель ных участков на праве концессии не предусматривается. Это может означать, что для получения участка лесного фонда в концессию может потребоваться заключение дополнительно дого вора аренды земельного участка. Лесной кодекс такой процедуры не устанавливает. Данная несогласованность Земельного и Лесного кодексов также нуждается в устранении.
Договоры на право долгосрочного лесопользования совершают ся в письменной форме и подлежат государственной регистрации. Дополнительно к договору каждый лесопользователь обязан получить лесорубочный билет, лесной билет, выписываемые лес хозами ежегодно, или ордер. Лесорубочный билет предоставляет лесопользователю право на заготовку и вывоз древесины и живи цы в установленных объемах и в надлежащие сроки. Лесной билет дает право на лесопользование для всех иных разрешенных целей, кроме заготовки древесины и живицы. Ордер необходим для заго товки мелких партий древесины и заготовки второстепенных лес ных ресурсов.
На праве краткосрочного лесопользования участки лесного фонда предоставляются учебным и образовательным учреждени ям, финансируемым за счет бюджета, местным сельскохозяйствен ным организациям и населению. Для краткосрочного лесопользо вания достаточно получить только лесорубочный билет, лесной билет либо ордер, которые выдаются соответствующим лесхозом по результатам лесных аукционов. Здесь также возникает несоот-
ветствие с ЗК, по которому лесорубочный билет, лесной билет либо ордер недостаточны для возникновения права пользования земель ным участком в лесном фонде. По всей видимости, подобно кон цессии, в этих случаях может потребоваться заключение договора аренды.
На территории лесного фонда допускается деятельность, не связанная с ведением лесного хозяйства. Это могут быть любые виды деятельности, но наиболее распространены строительство, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций. Для их осуществления в дополнение к договору аренды заинтересованное лицо обязано получить разрешение лесхоза на ведение таких работ, а также лесорубочный билет, если выполнение работ свя--зано с рубками.
За исключением случаев безвозмездного пользования, лесо пользование осуществляется за плату. При этом лица, внесшие платежи за пользование лесным фондом, а также лесхозы осво бождаются от внесения платы за землю (ст. 103 Лесного кодекса).
Существуют два вида платежей за пользование лесным фон дом: лесные подати и арендная плата. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании за все виды лесопользования. При аренде участков лесного фонда арендаторы вносят арендную плату1. Лесные подати и арендная плата, за исключением части платежей в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, которые централизуются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, поступают лесхозам федераль ного органа управления лесным хозяйством и используются для нужд лесного хозяйства.
1 См. п. 70 постановления Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации».
Глава 17
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА
§ 1. Понятие земель водного фонда. Водные объекты
Водные объекты в пределах территории РФ, включенные или подлежащие включению в водный кадастр, образуют водный фонд. По определению Воднего кодекса РФ, под водными объектами понимаются сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1 Водного кодекса).
К ним относятся:
поверхностные водные объекты, включая реки и водохранили ща, ручьи и каналы, озера, болота и пруды, ледники и снежники,
внутренние моря,
территориальное море,
подземные водные объекты, включая водоносные горизонты, бассейны подземных вод, месторождения подземных вод и естест венные выходы подземных вод.
Водными объектами признаются водоемы как естественного, так и искусственного происхождения. Вместе с тем не любое сосредоточение вод на поверхности суши либо в недрах будет считаться водным объектом. Важным признаком водного объекта является сохранение его гидравлической связи с другими водными объектами. Сосредоточения вод, обладающие гидроизоляцией, на пример бассейны, наземные и подземные контейнеры, содержащие воду, не относятся к водным объектам. Водный объект также характеризуется определенным постоянством. Скопления вод на поверхности или в недрах в течение непродолжительного времени (например, скопления дождевой воды) не относятся к водным объектам. Наконец, водными объектами признаются только те, которые соответственно учтены как водные объекты. Так, искус ственные пруды для разведения карпов не относятся к водным объектам, если они учтены в качестве имущества соответствую-
_.__. 601
щих рыбохозяйственных предприятий, хотя обладают другими необходимыми признаками водного объекта — не имеют гидрои золяции и постоянно заполняют рельеф суши.
Водный объект — юридическая абстракция и не совпадает с обыденным либо естественно-научным понятием «водный объект». Юридически водный объект в пределах водного фонда представ ляет собой сложное неразрывное единство нескольких составных частей. Поверхностные водные объекты состоят из дна, покрыва ющих дно вод и прилегающих берегов.
Юридически водный объект как объект водных отношений имеет два смысла. В одних ситуациях это может быть целый водоем (например, использование всей реки для судоходства), а в других — его часть (водопользование для добычи полезных иско паемых). Но в обоих случаях объект регулируемых отношений именуется одинаково — водный объект.
Дно и прилегающие берега поверхностных водных объектов образуют земли водного фонда. К землям водного фонда относятся также полосы отвода гидротехнических сооружений, иных соору жений, связанных с пользованием водным объектом, а также земельные участки, прилегающие к водным объектам и предна значенные для обслуживания и эксплуатации водохозяйственных сооружений (плотин, ирригационных систем, причалов, портов). Однако не все водные объекты имеют в своем составе земли водного фонда. Подземные водные объекты включают подземные воды и вмещающие их горные породы, а земли могут быть отне сены к другим категориям земель.
Дном признаются водопокрытые земли, постоянно или ббльшую часть времени находящиеся под водой. К берегу относится полоса суши вдоль либо вокруг водного объекта, которая именуется также береговой полосой или прибрежной защитной полосой. Ширина береговой полосы устанавливается для каждого водного объекта отдельно. Береговая полоса вдоль водных объектов общего поль зования называется бечевником. Его ширина не должна превышать 20 м от уреза воды. Земли, прилегающие к внутренним морским водам и территориальному морю, именуются прибрежной полосой. Ее границы и режим определяются Правительством РФ. Береговая полоса или прибрежная защитная полоса водных объектов одно временно составляет часть водоохранной зоны. Водоохранная зона за линией береговой полосы (прибрежной защитной полосы) не относится к землям водного фонда, хотя правовой режим этих
262
Глава 17. Правовой режим земель водного фонда
земель определяется интересами, связанными с охраной и обеспе чением рационального использования соответствующих водоемов1.
В соответствии с учетными данными на 1 января 2000 г., земли водного фонда занимают площадь 27,8 млн га, что составляет около 1,6 % всех земель. Почти 99% общей площади приходится на водопокрытые земли. Вместе с тем работы по формированию этой категории земель продолжаются. Проводятся работы по переводу части земель, учтенных как земли водного фонда (занятые меж хозяйственными мелиоративными системами), в другие категории и одновременно перевод земель иных категорий в состав земель водного фонда. Примечательно, что пока лишь 38% водопокрытых земель учтены как земли водного фонда. В остальных случаях земли водных объектов входят в состав других категорий земель. К примеру, лишь частично в состав земель водного фонда входят земли, занятые болотами. Хотя в соответствии с водным законо дательством болота являются водными объектами и образуют водный фонд, на самом деле в зависимости от месторасположения они учитываются в составе других категорий земель. К примеру, болота имеются в составе угодий земель сельскохозяйственного назначения. Болота, расположенные в поселениях, относятся к землям поселений, в лесном фонде — к землям лесного фонда. Общая площадь болот в РФ по всем учетным категориям земель составляет 108,7 млн га, или 6,3% территории.
В официальной статистике в качестве земель водного фонда также не учтены дно и прилегающие берега внутренних морей и территориального моря, хотя это противоречит водному законода тельству. Территорию Российской Федерации омывают 13, вклю чая Каспийское море, морей, из которых Баренцево и Охотское относятся к внутренним морям, остальные — к территориальному морю. В соответствии с официальной статистикой, общая аквато рия морей составляет 7 млн кв. км, или 70 млн га, что почти в 3 раза превышает официально объявленную площадь земель водно го фонда. Это позволяет сделать вывод о том, что дно и, возможно, прилегающие берега морей учитываются иным образом, хотя оп ределить, к какой категории земель они отнесены, невозможно, так как упоминания об их принадлежности к иной категории земель в официальных данных нет.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель водного фонда
263
1 См. п. 3 постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5567.
Не входят в состав водного фонда обособленные водные объек ты. К ним относятся замкнутые, небольшие по площади и непро точные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими водными объектами. К таким объектам могут быть отнесены бассейны и иные скопления вод искусственного проис хождения, имеющие гидроизоляцию либо не имеющие связи с другими поверхностно-водными объектами. Дно, берега и напол няющие углубления воды, т.е. сами обособленные водные объекты, учитываются как земли других соответствующих категорий, на пример сельскохозяйственного назначения, поселений и т.д.
Экологическое состояние водных объектов и земель водного фонда в целом оценивается как недостаточно благополучное. Наи более опасна проблема загрязнения. Она вызвана воздействиями хозяйственной деятельности как в пределах береговой полосы, так и на прилегающих землях на территории водосборов поверхност ных вод. Источниками загрязнения также выступают производст венные аварии. Серьезную озабоченность вызывает практика на рушения правового режима землепользования в водоохранных зонах, ведения запрещенных видов хозяйственной деятельности, их застройка жилыми и иными объектами.
§ 2. Общая характеристика правового режима земель водного фонда
Как и в случае с лесным фондом, правовой режим земель водного фонда определяется интересами охраны и рационального использования вод. Земли юридически^составляют единство с по крывающими их водами, и соответственно земельные отношения неразрывны с водными. Правовой режим земель водного фонда определяется как земельным, так и водным законодательством. Основное место в системе этого законодательства занимает при нятый в 1995 г. Водный кодекс РФ.
Водные объекты могут находиться только в государственной собственности. Передача водных объектов, относящихся к государ ственной собственности, в собственность муниципальных образо ваний, граждан и юридических лиц не допускается. Невозможны приватизация водных объектов, в том числе земель водного фонда, а также совершение других сделок, влекущих их отчуждение.
Отношения государственной собственности на водные объек ты — пример наиболее противоречивого подхода к регулированию этих отношений. Водные объекты делятся на принадлежащие на
264
Глава 17. Правовой режим земель водного фонда
праве собственности РФ (федеральная собственность) и принадле жащие на праве собственности субъектам РФ (собственность субъ ектов РФ). В соответствии со ст. 36 Водного кодекса к федеральной собственности могут быть отнесены поверхностные водные объек ты федерального значения, включая те, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ; водные объекты, предназначенные для удовлетворения общегосу дарственных нужд, и некоторые другие. В собственности субъек тов РФ находятся водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности.
Для признания водного объекта федеральной собственностью требуется вынесение по каждому водному объекту либо перечню водных объектов решения Правительства РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ. Право государст венной собственности субъекта РФ устанавливается решением органов исполнительной власти такого субъекта по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Решением Правительства РФ утвержден перечень судоходных водных путей, отнесенных к федеральной собственности1. Одно временно ст. 67 Конституции РФ предусмотрено, что территорию РФ составляют территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Из смысла статьи ясно, что как внутренние воды, так и территори альное море не являются территорией субъектов и соответственно не являются субъектной собственностью. Таким образом, можно поставить под сомнение вообще конституционность статей Водного кодекса о собственности субъектов РФ и признать нецелесообраз ными все попытки разграничить государственную собственность на воды. По Конституции РФ, внутренние воды и территориальное море — федеральная собственность.
Кроме того, смысл разграничения вообще непонятен, если учи тывать, что, независимо от права собственности на тот или иной водный объект, функции управления осуществляются взаимосвя занно органами РФ и органами субъектов РФ.
Пользование землями водного фонда является платным. Форма платежа — земельный налог.
1 См. постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 464 «О феде ральной целевой программе «Внутренние водные пути России на 1996— 2000 годы» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1995.
§ 3. Право водопользования
Государственное управление в области использования и охраны вод, включая земли водного фонда, возложено на МПР России, которое выполняет свои функции непосредственно и через терри ториальные органы — бассейновые водохозяйственные управле ния и территориальные комитеты/В функции МПР России входят выдача лицензий на водопользование, 'принятие схем комплексного использования и охраны водных объектов, разработка совместно с другими ведомствами нормативов предельно допустимых вредных воздействий, ведение мониторинга, государственного водного када стра, осуществление государственного контроля. Для выполнения возложенных контрольных функций государственные инспектора по контролю за использованием и охраной вод наделены необхо димыми полномочиями. Контроль за водопользованием во внутрен них морских водах и территориальном море осуществляется спе циализированной морской инспекцией.
§ 3. Право водопользования
Право водопользования — единственный титул, на основе ко торого граждане и организации, в том числе государственные, получают доступ к водным объектам. В зависимости от условий и оснований возникновения право водопользования бывает общим, специальным, особым.
Право общего водопользования — право граждан и юридичес ких лиц использовать водоемы общего пользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, плавания на маломерных плавательных средствах, водопоя скота без примене ния сооружений, технических средств и устройств. Оно осущест вляется бесплатно, не требует получения государственной лицен зии на водопользование и закрепления за водопользователем в каждом случае водного объекта. По смыслу и содержанию, право общего водопользования совпадает с правом публичного сервитута, хотя Водный кодекс не дает на это ясных указаний.
Специальное водопользование — пользование водными объек тами гражданами и юридическими лицами с применением соору жений, технических средств и устройств, осуществляемое в соот ветствии с разрешительной системой и за плату. Водные объекты предоставляются для множества целей, включая удовлетворение питьевых и бытовых нужд, нужд гидроэнергетики, водного транс порта, для добычи полезных ископаемых, строительства причалов и сооружений, сброса сточных вод и др.
266
Глава 17. Правовой режим земель водного фонда
Особое пользование водными объектами осуществляется для целей обороны, федеральных энергетических систем, федерально го транспорта, иных государственных и муниципальных нужд.
Право специального и особого водопользования может быть краткосрочным (до 3 лет) и долгосрочным (от 3 до 25 лет). Допус кается аренда водных объектов на основе общих норм граждан ского законодательства. Водное законодательство не регулирует эту разновидность водных правоотношений.
Право специального и особого водопользования может быть ограничено в интересах граждан и организаций, нуждающихся в пользовании водным объектом для забора воды, водопоя и прогона скота, использования водных объектов для паромов, лодок на основе права частного сервитута, которое устанавливается догово ром либо судебным решением.
Право специального водопользования возникает на основании лицензии на водопользование, выдаваемой МПР России либо его территориальными органами, а также заключенного с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ договора пользования водным объектом. При особом водопользовании выда че лицензии и заключению договора предшествует вынесение решения по федеральным водным объектам — Правительством РФ, по субъектным — органами исполнительной власти субъектов РФ. Лицензия и договор подлежат регистрации органом, выдавшим лицензию1. Для получения лицензии заявитель ^должен предста вить Министерству природных ресурсов РФ или его территори альным органам документ о согласовании вопроса о выделении земельного участка, необходимого для водопользования. Следует заметить, что согласно ЗК лицензия и договор на водопользование не могут быть достаточными для пользования землями водного фонда. Остается предположить, что дополнительно заинтересован ным водопользователям будет необходимо получить в установлен ном ЗК порядке право на пользование земельным участком.
При совершении правонарушений действие лицензии может быть приостановлено либо прекращено выдавшим лицензию ор ганом.
1 См. постановление Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 «Об утверж дении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользова ния, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1636.
§ 4. Правовой режим водоохранных
зон
§ 4. Правовой режим водоохранных зон
В целях охраны водных объектов от деградации водным и земельным законодательством предусматривается установление водоохранных зон с режимом ограничений на хозяйственную и иную деятельность. Водоохранные зоны устанавливаются только дли поверхностных водных объектов. Их размеры и границы ут верждаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов МПР России1.
Водоохранная зона — территория, примыкающая к акватори ям поверхностных водоемов и водотоков, ширина которой опреде ляется в зависимости от протяженности водотоков или площади водоемов. Максимальная ширина водоохранных зон — 500 м от уреза воды. Структурно в состав водоохранной зоны входят при брежная защитная полоса, часть водоохранной зоны, непосредст венно примыкающая к водоему. Ее ширина колеблется от 15 до 100 м. Размеры и границы водоохранных зон на территории посе лений устанавливаются исходя из конкретных условий планиров ки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами. Граница прибрежных защитных полос может быть со вмещена с парапетом набережной.
Земли водоохранных зон могут относиться к различным кате гориям земель — сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и др., образуя лишь в пределах прибрежной защитной полосы либо земель, занятых гидротехническими или водохозяй-ственными сооружениями, земли водного,, фонда. Вместе с тем независимо от этого регулирование землепользования в пределах всех водоохранных зон осуществляется на комплексной основе, исходя из интересов охраны водных объектов.
Водоохранные зоны устанавливаются на основе проектов для каждого конкретного водного объекта исходя из его целевого на значения, состояния и других показателей и обозначаются на местности специальными знаками. Проекты водоохранных зон включают необходимые картографические материалы и содержат рекомендации по использованию земель.
Наиболее строгий режим землепользования устанавливается для прибрежной защитной полосы, где запрещаются распашка земель, применение удобрений, выпас скота, размещение дачных
1 См. постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах».
268
Глава 17. Правовой режим земель водного фонда
и садово-огородных участков и выделение участков под индиви дуальное строительство, движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального назначения. Здесь разрешено размещать объекты водоснабжения, рекреации, портовые и гидро технические сооружения.
За пределами прибрежной защитной полосы в водоохранной зоне независимо от категории земель не разрешаются размещение складов удобрений, мест складирования отходов, применение хи мических средств борьбы с вредителями, мойка и ремонт автомо билей, размещение коллективных стоянок личных и государствен ных машин. Разрешается размещение дачных и садово-огородных участков при условии соблюдения землепользователями установ ленных в проектах ограничений.
§ 5. Правовой режим озера Байкал
Россия богата водными ресурсами. На ее территории имеются 210 больших рек, к которым относятся реки протяженностью более 500 км, тысячи малых и средних рек, свыше 2 млн озер. В условиях опасности возникновения дефицита пресной воды в мире водные объекты России приобретают возрастающую значимость как фак тор благополучия страны и национальной безопасности.
Особое место в данном контексте занимает озеро Байкал — уникальный водный объект, содержащий 20% мировых запасов пресной воды (25 тыс. куб. км). Озеро ценно и другими своими качествами. Это — самое глубокое озеро мира (1620 м) и одно из самых больших. Его длина 636 км, а площадь (около 31,5 тыс. кв. км) равна суммарной площади Бельгии и Нидерландов. В него впадают 336 больших и малых рек, а вытекает одна — Ангара. Исторически Байкал относится к наиболее древним водоемам (ему около 25 млн лет), позволяющим проследить эволюцию жизненных процессов на Земле.
По свидетельству ученых, озеро Байкал — формирующееся море, так как его берега постепенно расходятся. До сегодняшнего дня главным образом в силу удаленности от мест концентрации населения и хозяйственной деятельности озеро сохранило естест венную чистоту, оставаясь средой обитания уникального, эндем-ничного вида — разновидности пресноводного тюленя — байкаль ской нерпы, а также формируя среду обитания ценных наземных животных. Еще в 1917 г. в целях сохранения исчезающего вида
баргузинского соболя на примыкающей к Байкалу территории был учрежден Баргузинский заповедник.
Несмотря на трудно доступность, озеру Байкал с его уникаль ными богатствами угрожает деградация, главным образом в ре зультате экологически неблагоприятной хозяйственной деятель ности в водосборном бассейне. В ответ на возникающие проблемы был принят Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», определивший правовые основы мероприя тий по сохранению уникального водоема1. Закон является ярким примером использования экосистемного подхода, основанного на взаимосвязанном, интегрированном регулировании всего комплек са отношений природопользования и охраны окружающей среды не только в границах самого озера, но и на прилегающих землях. Одновременно Закон носит рамочный характер, во многих случаях нормы сформулированы декларативно, носят отсылочный харак тер, нуждаясь в дальнейшей правовой детализации на уровне подзаконного нормотворчества. К настоящему моменту фактически действует одно постановление Правительства РФ2, что абсолютно недостаточно для исполнения Закона.
Объектом регулируемых Законом отношений является Бай кальская природная территория, охватывающая само озеро, его водоохранную зону, водосборную площадь, особо охраняемые при родные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также при легающая к озеру территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от него.
Правовой режим земель и других природных объектов в пре делах Байкальской природной территории неоднороден и разли чается по экологическим зонам. Предусматривается деление всей территории на три зоны: центральную, буферную экологическую и экологическую зону атмосферного влияния.
По отношению ко всей территории действует общий запрет на строительство новых хозяйственных объектов, расширение, рекон струкцию имеющихся хозяйственных объектов без положительно го заключения государственной экологической экспертизы соот ветствующих проектов. Не допускаются химическое, биологичес кое загрязнение озера и его водосборной площади, а также физи-
1 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
2 См. постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон» // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3727.
270
Глава 17. Правовой режим земель водного фонда
ческое изменение его состояния; использование пестицидов, агро-химикатов, радиоактивных веществ, эксплуатация транспорта, размещение отходов, которые могут привести к такому загряз нению.
Дополнительно в центральной экологической зоне существенно ограничивается лесопользование, в том числе изъятие без цели ведения лесного хозяйства земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, а также земель лесного фонда, не связанных с ведением лесного хозяйства. Допускается предоставление земель для организации туризма и отдыха в соответствии с правилами, установленными соответствующими субъектами РФ.
Предусматривается выделение территорий традиционного при родопользования.
Функции федерального специально уполномоченного органа на государственное регулирование в области охраны озера Байкал возложены на МПР России, которое выполняет эти функции во взаимодействии с другими федеральными министерствами и ве домствами, а также органами исполнительной власти Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Создание межведомственных ор ганов по управлению природопользованием озера Байкал не пре дусматривается.
Учебное издание Ирина Олеговна Краснова
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
Элементарный курс
Редактор Л Л. Казакова
Корректор О.Я. Картамышева
Художественный редактор А.В. Антгтов
Компьютерная верстка Г.С. Брудовской