Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
УГРОЗЫ И ДИЛЕММЫ ДЕМОКРАТИИ
Филипп К. Шмиттер
Филипп К. Шмиттер (Philippe C. Schmitter) - профессор политологии в Стэнфордском университете. Ранее он преподавал в чикагском университете и в Институте Европейского университета во Флоренции. Данная статья - сокращенная версия большой работы, созданной по заказу и при финансовой поддержке ЮНЕСКО. Публикуется с разрешения Отдела по правам человека и миру ЮНЕСКО.
Ликование в связи с повсеместным переходом от автократии к демократии с середины семидесятых годов затенили некоторые серьезные опасности и дилеммы, вместо "конца истории" предвещающие миру полное событий, бурное и неопределенное политическое будущее. В 90-х годах и позднее демократия, отнюдь не уверенная в непогрешимости своей теории и практики, наверняка столкнется с беспрецедентными трудностями.
Для упрочившихся либеральных демократий мира самое отсутствие в контексте современности вероятной "системной" альтернативы обязательно породит новые проблемы. Защитники названных форм долгое время утверждали (и их граждане, как правило, с ними соглашались), что, несмотря на любые недостатки, такой образ правления явно предпочтительней любой формы автократии. В настоящее время такие внешние модели сравнения почти полностью исчезли либо потеряли поддержку военных и государственной пропаганды. В глубине нормативной демократической теории и в чаяниях миллионов обычных граждан остались лишь оценочные стереотипы. И что выйдет, если измерить глубоко укоренившуюся практику элит такими традиционно второстепенными идеалами, как равенство, совместное участие, подотчетность, ответственность и самореализация?
Стремление новичков демократий копировать основные нормы и институты старых либеральных демократий отнюдь не гарантирует успеха. Нет доказательств неизбежности, необратимости, исторической необходимости демократии, обязательной функциональной потребности в ней капитализма и соответствия некоему неизбежному этическому императиву в социальной эволюции. Несомненно, что укрепление демократии требует напряженных усилий вряд ли осуществимых во многих странах.
Мое внимание будет в основном сосредоточено на опасностях и дилеммах трудного и неопределенного переходного периода после распада, свержения или самопреобразования автократии, когда граждане стран с прочными либерально-демократическими традициями, давно привыкшие к ограниченному участию в управлении и ограниченной подотчетности исполнительной власти, начинают открыто сомневаться в такой практике, влияя на граждан в новых демократических странах, которые только еще начинают овладевать этой практикой. В свою очередь неспособность консолидации новых режимов обязательно подорвет позиции либеральных демократов на Западе, усилив давление групп, требующих проведения более существенных организационных и политических реформ.
Исследование угроз
Демократия в той или иной форме, вероятно, действительно является единственной легитимной и стабильной формой правления в современном мире, если не принимать во внимание те упрочившиеся автократии, где монархи, диктаторы, технократы, фундаменталисты или "нативисты" до сих пор могут внедрять мысль о том, что выборы из нескольких кандидатов, свобода собраний, гражданские свободы и подотчетность исполнительной власти - всего лишь инструменты западного империализма или проявления культурного отчуждения. Поразительно, сколь малочисленны современные партии или движения, открыто защищающие недемократический образ правления. Даже вышеупомянутые regimes d'exception иногда проводят (мошеннические) выборы, терпят (ограниченную) критику и обычно заявляют, что их (авторитарное) попечительство в конце концов приведет к некоему культурно приемлемому типу "демократии".
Если демократия стала "единственно возможным вариантом" в столь многих государствах, к чему тогда пытаться исследовать ее опасности? Разве не является отсутствие приемлемой альтернативы достаточным основанием для обеспечения успешной консолидации в большинстве, если не во всех, новых демократических государств? На этот вопрос следует отрицательный ответ по двум причинам:
1) нынешняя идеологическая гегемония демократии вполне может иссякнуть по мере роста разочарования новых демократических государств в реальных результатах и оживания старых авторитарных тем или изобретения новых;
2) даже если автократии не удастся возродиться, существует вероятность того, что демократии будут потихоньку продвигаться вперед без удовлетворения чаяний своих граждан и без установления приемлемого и предсказуемого свода правил для политического соревнования и сотрудничества (1).
В первом случае наступает "внезапная смерть", обычно в результате государственного переворота. Во втором случае имеет место "отсроченная смерть", когда демократия исподволь уступает место другой форме правления (2).
До сих пор первый сценарий осуществлялся удивительно редко. Наиболее поразителен факт немногих провалов в более чем сорока переходах к демократии со времени падения режима Салазара-Каэтано (Salazar-Caetano) в Португалии 25 апреля 1974 года. В прежнее время (в 1848-1852, 1914-1920, 1945-1956 соответственно) после каждого из периодов широкой демократизации многие, если не все, государства либо возвращались к статус-кво, либо приходили к еще худшим режимам. Однако демократические государства, возникшие в последнее время, до сих пор избегали этой самой серьезной опасности. Более того, даже немногие очевидные исключения (Бирма, Бурунди, Гаити, Того, Габон, Конго, Алжир, Суринам) показывают, что наиболее уязвимый момент наступает перед тем, как в стране пытаются провести учредительные выборы. Если же автократы согласились на такие выборы и позволили возникнуть правительству, подотчетному парламенту, шансы на избежание прямого регресса значительно возрастают.
Таиланд и Нигерия, видимо, представляют особые случаи постоянного колебания в типе режима. Таиланд недавно проявил признаки обратного стремления к большей демократии, в то время как Нигерия еще на возвратном витке цикла. Гаити - самый яркий пример. Первоначальный эксперимент в этой стране с проведением свободных выборов при нескольких кандидатах с неопределенным результатом привел к восстановлению военного режима. После короткого перерыва победила тенденция к демократии, но она опять была свергнута вооруженными силами. Конечный итог долго находился в подвешенном состоянии. В середине 1993 года казалось, обстановка разрешится при посредничестве международного сообщества, когда президент Жан-Бертран Аристид (Jean-Bertrand Aristide) вернулся к должности, но затем вмешались гаитянские военные. Как показывает свежий пример Гватемалы, массивное вмешательство извне вкупе с внутренним раздроблением может быстро отразить авторитарную угрозу и даже сделать государство более демократическим, чем прежде.
Это не означает, что после опыта проведения учредительных выборов эти государства непременно вступят на путь консолидации. Легкий выбор между регрессом к автократии и прогрессом к демократии отсутствует, поскольку имеются по крайней мере еще две другие возможности: 1) гибридный режим, объединяющий элементы автократии и демократии, и 2) стойкая, однако неконсолидированная демократия.
Особенно в тех случаях, когда переходный период инициируется и навязывается сверху, прежние правители пытаются защитить свои интересы путем "прививки" авторитарных приемов вновь возникающему режиму. В тех случаях, когда они проводят либерализацию без демократизации (т.е. когда они уступают некоторые индивидуальные права без согласия на подотчетность гражданам), возникающий гибридный режим получил название диктабланда (dictablanda). В тех же случаях, когда они, видимо, проводят демократизацию без либерализации (т.е. когда выборы проводятся, но при условиях гарантированной победы правящей партии, исключения определенных общественно-политических групп из участия в них, или при лишении выбранных граждан возможности подлинного управления), был предложен неологизм демокрадура (democradura).
Ни тот, ни другой результат не может быть назван демократическим, хотя оба могут в конечном итоге привести к появлению типа правления в условиях соревновательности и подотчетности. Случается, что диктабланды существуют недолгое время, так как либерализация может привести к возникновению гражданского общества, которое получает гораздо больше прав, чем автократы когда-либо намеревались предоставить. На выборах при демокрадурах обыкновенно выдвигают неожиданных победителей, которые в свою очередь могут использовать авторитет гражданского правительства для сокращения прерогатив авторитарных анклавов вроде военных. Но не будем преувеличивать. Такие гибридные образования могут служить также фасадами для укрепления автократии. Как только снижается внешнее давление или внутренние враги теряют решимость, правители могут быстро вернуться к статус-кво либо насадить еще более худший режим.
И диктабланды, и демокрадуры стали довольно распространенным явлением, особенно в Центральной Америке и Африке, ибо авторитарные правители стараются ввести демократические механизмы в своих государствах для умилостивления международных сил, требующих демократизации. Гватемала была подобной демокрадурой, в которой выборы проводились регулярно с 1984 - 1985 гг., но где гражданская власть была ограничена в своих действиях военными. Сальвадор, где выборы с 1982 года сопровождались систематическим нарушением политических и гражданских прав, представляет еще один такой случай, хотя он и может переступить порог в сторону демократии, если мирные соглашения при посредничестве ООН будут в состоянии гарантировать совсем иную атмосферу для выборов 1994 года. Кения, Того, Габон, Заир, Кот д'Ивуар и многие другие африканские государства больше похожи на диктабланды, ибо там допускаются высокий уровень состязательности и даже многопартийная деятельность, но выборы (если их вообще проводят) подвержены манипуляциям в пользу правящей клики. Видимо, ни в одном из этих регионов гибридные режимы не способны обеспечить стабильное решение проблем переходного периода. В Центральной Америке есть надежда, что возможная смерть этих режимов вызовет к жизни эксперименты с подлинной демократией. В Африке такие режимы - это своего рода импровизации правителей, старающихся выиграть время в ожидании смены международного климата для возврата к автократии (3).
В Южной Америке, Восточной Европе и Азии признаком переходного периода является отсутствие консолидации. Вероятно, многим государствам в этом регионе не удастся установить форму стабильного самоуправления, подходящую их социальным структурам или приемлемую для граждан. Демократия, понимаемая в самом общем смысле, устанавливается после смерти автократии, но никогда не превращается самостоятельно в специфический, надежный и общепринятый набор правил. Эти страны почти "обречены" оставаться демократическими. Видимо, просто нет никакой серьезной альтернативы демократии. Выборы проводятся; есть свобода собраний; права уважаются; произвол властей снижен, другими словами, в какой-то мере соблюдаются минимальные процедурные требования, но регулярные, приемлемые и предсказуемые демократические формы никогда полностью не выкристаллизовываются. Демократия не заменяется, она сохранена, но функционирует в режиме ad hoc и ad hominem по мере возникновения новых проблем. При таких обстоятельствах, отсутствует какой-либо общий консенсус, определяющий отношения среди партий, организованных интересов и этнических или религиозных групп.
Часто приводят в пример Аргентину как страну постоянно неконсолидированной демократии, прерываемой периодическим возвратом к диктатуре. Фактически каждые новые выборы проводятся по новым правилам. Каждая партия опасается претензий на гегемонию со стороны своих противников. Предпочтения избирателей колеблются самым причудливым образом от одной партии к другой. Конституционные правила не являются гарантией против вмешательства со стороны центрального правительства. Исполнительная власть сконцентрирована и осуществляется персоналистически. Сегменты военных властей остаются вовлеченными в постоянный заговор против выбранных официальных лиц. Бразилия, Перу и Филиппины также, видимо, подходят под такое описание (4). Пока еще рано предсказывать, но "аргентинизация", возможно, окажется самой вероятной перспективой для некоторых новых демократий Восточной Европы и новых государств, возникших на месте республик бывшего Советского Союза.
Таксономия дилемм
Для внесения большей точности в данную дискуссию о подводных рифах, таящихся на пути демократизации, было предложено понятие "дилеммы" (5). Всем новым демократическим государствам, если они собираются консолидировать жизнеспособный набор институтов, предстоит трудный выбор. В отличие от спешки переходного периода, выбор решений, связанных с консолидацией, обычно требует долгих переговоров между деятелями, не только хорошо осведомленными друг о друге, но и полностью сознающими, что от результата в настоящем зависит их будущее взаимодействие. Иллюзии о равной выгоде для каждого или почти для каждого отсутствуют, но есть неизбежное понимание того, что предпочтения несовместимы с уважением к правилам и институтам и что любые избранные альтернативы повредят одним и помогут другим. Конкретное государство выбирает "свой" тип демократии путем решения этих дилемм и путем осуществления неприятного выбора процедур. При неудаче значительно возрастает риск регресса, гибридизации или отсутствия консолидации.
Нужно быть готовым к тому, что эйфория народных масс сменяется шоком понимания того, что падение тиранов не означает чудесного появления бесконечной гармонии и добрых чувств; что народное восстание или подъем гражданского общества бессильны произвести на свет "добрую волю" к действию; что "честные демократы" могут бесконечно пререкаться по явно мелким деталям; что само по себе пришествие демократии не приносит заодно свободу и равенство, рост благоденствия и справедливость, безопасность и равные возможности, автономию и подотчетность властей, la pluie et le beau temps (и дождик, и хорошую погоду). Поэтому неудивительно, что наступает разочарование и что все больше людей начинают спрашивать, а стоило ли проявлять столько беспокойства и претерпевать муку неопределенности для достижения демократии?
Очевидно, что каждому новому демократическому государству предстоит болезненный выбор, связанный с его собственной историей, геостратегическим положением, естественными и человеческими ресурсами, в котором, конечно же, будет и что-то общее. Если бы мы могли определить эти общие дилеммы, мы смогли бы лучше сделать прогноз - хотя для того, чтобы предсказать каждый конкретный исход, нам пришлось бы учесть понимание всех релевантных деталей.
Давайте начнем с выделения двух общих категорий дилемм: 1) внутренне присущих современной демократии независимо от места и времени ее появления и 2) внешних, подвергающих сомнению совместимость новых демократических правил и практики с существующими социальными, культурными и экономическими условиями.
Внутренние дилеммы
Осознание того, что демократия при всей стабильности не всегда работает хорошо, может также оказать шокирующее воздействие. В данном очерке мы остановимся на внутренних трудностях лишь вкратце отчасти потому, что этот вопрос достаточно подробно освещен в науке, а отчасти потому, что новые демократические государства озабочены главным образом внешними дилеммами. Однако, вполне вероятно, что те внутренние дилеммы, которые я намерен перечислить, могут взаимодействовать с трудностями установления правил и выработки практических мер, совместимых с преобладающими социальными, культурными и экономическими институтами.
1. Олигархия. Роберто Мичелс (Roberto Michels) был первым, кто заметил, что в самых демократических институтах профессиональные лидеры и администрация обычно обладают определенными преимуществами в силу самого пребывания в должности, изолирующими их от угрозы низложения конкурентами. Выведенный им "железный закон" гласит, что все партии, ассоциации и движения (не говоря уже о законодательных органах) становятся все более олигархическими и, таким образом, все менее подотчетными своим членам или широкой публике (6).
2. Самоустранение. Мэнкур Олсон (Mancur Olson), возможно, и не был первым, но он систематически доказывал, что у индивидов отсутствуют рациональные стимулы, подталкивающие их добровольно способствовать упрочению тех общественных благ, которые поддерживают демократию и производятся ею. При отсутствии избирательных компенсаций частным лицам граждане в демократическом обществе "приучаются" к пониманию бессмысленности голосовать, примыкать к ассоциациям или движениям или даже участвовать в общественной деятельности, ибо различные действия отдельных лиц обычно мало либо совсем не влияют на результат. Все чаще граждане делегируют большую часть такой деятельности профессиональным "политическим антрепренерам", действующим более или менее независимо от своих последователей или клиентов (7).
3. "Цикличность в политике". Всем современным демократиям приходится на практике сталкиваться с неравномерностью распределения издержек и прибылей среди групп и индивидов. Всякий раз, когда это происходит путем голосования по принципу большинства, а не по принципу единодушия, возникает возможность "циклирования" - неустойчивого большинства, образуемого временными коалициями в результате колеблющейся серии политических мер, имеющих конечный эффект отчуждения каждого (8).
4. Функциональная автономия. Все демократии для выживания должны зависеть от специальных недемократических институтов: от вооруженных сил и центрального банка, к примеру. Для того, чтобы эти институты выполняли свои функции эффективно, они должны быть изолированы от давления со стороны народа и от партизанской конкуренции. Роль таких институтов возрастает в более бурной конкурирующей социальной среде, причем власть экспертов, управляющих этими институтами, возрастает за счет лидеров парламента и исполнительной власти, подотчетных гражданам.
5. Взаимозависимость. Все современные демократии, даже самые крупные и мощные, вплетены в сложную сеть взаимозависимости с другими демократиями, а также с некоторыми автократиями. В принципе выбранные национальные лидеры являются суверенными (т.е. не подотчетными никакой другой власти, более высокой, чем конституции их стран). На практике, однако, они весьма ограничены в способности контролировать решения транснациональных компаний, распространение идей, передвижение лиц через границы и влияние политики своих соседей. Поскольку их власть ограничена рамками государства, они все менее способны обеспечить благосостояние и безопасность своих собственных граждан.
Внешние дилеммы
Со временем с крупными внешними дилеммами придется столкнуться и молодым демократиям. Но прежде чем институты последних станут олигархическими, прежде чем сникший энтузиазм граждан научит их отходу от политики, прежде чем сформируется "цикличность в политике", может быть, даже до того, как вооруженные силы и центральные банки смогут установить свою функциональную автономию, политикам в новых демократических государствах придется установить правила и выработать практические меры для разрешения куда более насущных внешних дилемм.
Сущность проблемы по отношению к этим внешним дилеммам хорошо передается испанским глаголом "adecuar", означающим "выдвинуть решения, которые являются по меньшей мере адекватными", если не оптимальными. Главное состоит в том, чтобы сделать обязывающий и коллективный выбор (или отказ от выбора, как будет показано далее) между альтернативными институционными мероприятиями, совместимыми с существующими социально-экономическими структурами, и культурными реалиями. В далеком будущем, может быть, упрочившиеся демократии изменят эти "ограничивающие условия" (9). На деле же те государства, которые осуществили демократические преобразования и одновременно быстрые перемены в правах собственников, распределении богатств, в равновесии между властью частных лиц и общественных учреждений и т.д., обычно терпели неудачу и при этом значительно затрудняли консолидацию демократии. Португальцы научились этому на горьком опыте в 1974 - 1975 гг. Их соседи испанцы усвоили этот урок и решали свои крупные внешние проблемы поочередно. Чилийцы, острее, чем любая другая страна, столкнувшись с преднамеренно навязанными "ограничивающими условиями", продвигались очень осторожно и постепенно к их ликвидации. К сожалению, в Восточной Европе и республиках бывшего Советского Союза неизбежен выбор градуализма. Эти страны стоят перед целым комплексом дилемм практически во всех областях политической, социальной, культурной и экономической жизни (10).
Отклик на эти внешние дилеммы может повлечь за собой различные степени "размышления и выбора". "Классическая" модель (лучше всего иллюстрируемая Филадельфийской Конвенцией 1787 года) представляет учредительное собрание. В Испании этот учредительный опыт использован наиболее эффективно (11). Наоборот, в некоторых странах ключевые фигуры договорились об отказе от выбора путем простого оживления прежде применявшихся институционных форм, либо потому что наступивший затем авторитарный период был коротким и обошелся относительно без последствий (как в Греции в конце 70-х гг.), либо потому что некий старый учредительный документ был признан все еще адекватным (как в Аргентине и Литве совсем недавно). На Филиппинах выбор промежуточных процедур был совершен комитетом экспертов. В Чили продолжает действовать документ, навязанный бывшим диктатором Аугусто Пиночетом. Бразилии и некоторым восточноевропейским странам потребовалось долгое время, прежде чем они попытались формально "адеквировать" свои институты. Россия выступает как крайний случай неспособности демократии выбрать какую-либо систему самоограничения институтов.
Немногие страны, осуществляющие демократические преобразования, подходят к решению стоящих перед ними внешних дилемм чисто рефлективным и логическим путем. Большинство опирается на исторический опыт, даже если им приходится изменять свой выбор в свете последующих экономических, демографических, культурных перемен, а также в связи со сменой поколений. Чувства и привычки также играют роль. Это не всегда обеспечивает адекватное и оптимальное институционное соответствие.
За последние двадцать лет демократизация вовлекла большое число государств либо вообще без прежнего демократического опыта (Парагвай, Монголия, Албания, Болгария, Эфиопия, Ангола, все среднеазиатские республики, Тайвань и Россия), либо таких, чей прошлый опыт был чрезвычайно краток и безуспешен (Венгрия, Польша, Румыния, Эстония, Латвия, Литва, Мали, Конго, Бенин, Того, Таиланд и Южная Корея). В принципе такая ситуация, казалось бы, более благоприятна при выборе адекватных институтов, но практически легко догадатьтся, что большинство этих стран в конце концов прибегнут (хотя и скрытно) к помощи зарубежных советников и к опоре на зарубежный опыт. Как мы увидим далее, политология, вероятно, мало чем может помочь в выборе адекватных институтов для решения специфических дилемм.
Следует также иметь в виду, что лица, обязанные сделать предварительный выбор, влияющий на долгосрочную демократическую консолидацию, должны заботиться и о "мелочах", таких, как сохранение за собой должности, к примеру. Это особенно важно сейчас, когда большинство людей, осуществляющих демократические преобразования, являются профессиональными политиками. Часто у них нет какой-либо иной профессии или источника существования, кроме занятий политикой, и поэтому маловероятно, что общие интересы они поставят впереди своих собственных непосредственно карьерных.
За исключением привычки и отдельных прецедентов, единственное важнейшее влияние на такой выбор оказывает тип прохождения переходного периода (12). Различия в уровне мобилизации масс (в отличие от доминирования элиты) и в размахе насилия (в отличие от переговорного процесса) рождают вариативность в применении сдерживающих средств и возможностей. Наиболее благоприятной средой для последующей консолидации является "согласованный переходный период", когда элита прежней автократии и оппозиция попадают в патовую ситуацию, вынуждающую уважать интересы друг друга. Наименее благоприятным методом является революция, когда мобилизованные массы применяют силу для свержения ancien regime (старого режима). Промежуточными методами являются следующие: навязанный переходный период, когда элементы автократии диктуют условия и скорость перемены строя; реформистский переходный период, когда мобилизация масс играет жизненно важную роль, но власть предержащие свергаются со своих постов ненасильственным путем.
При кратком описании важнейших внешних дилемм давайте не забывать, что только знание привычек, воспитанных опытом демократии данной страны, и только расположение действующих лиц в рамках соответствующих методов переходного периода позволяют дать правильную оценку наиболее адекватного применения институтов власти.
Границы и идентификация
Если вообще есть единая общая политическая предпосылка для осуществления демократических преобразований, то таковой является предшествующее существование легитимной политической общности. Прежде чем действующие лица займутся привычным делом конкуренции и сотрудничества, они должны иметь некое надежное представление о других игроках в границах игрового поля. Преобладающим принципом при установлении этих границ и при проведении такой идентификации является принцип "национальности". К сожалению, не всегда ясно, что составляет нацию до, во время и даже после демократизации. При этом важны такие аспекты, как предки, язык, символы и историческая память. Однако всегда остаются элементы оппортунистического выбора и коллективного энтузиазма. С уверенностью можно утверждать только одно: чувство национальной идентичности и границ есть результат тайных и сложных исторических процессов, поддающихся тем не менее манипулированию. Сама демократизация может поощрить действующих лиц попытаться провести такое манипулирование с целью создания лояльных избирательных округов, что, однако, не является кардинальным решением. Для лозунгов самоопределения народов, плебисцитов и референдумов вообще не существует вопроса о праве голосования и о законности навязывания воли победившего большинства побежденному меньшинству.
Капиталистическое производство, накопление и распределение
Все упрочившиеся демократии существуют в странах, где экономическое производство и накопление преимущественно находятся в руках частных фирм и где распределение осуществляется главным образом через рыночные механизмы. Однако во всех таких государствах на результаты этих процессов влияет (предположительно, различным образом и в различной степени) вмешательство общества, допущенное демократическими правительствами и поддерживаемое большинством граждан. Неизбежно следует парадоксальный вывод: 1) капитализм есть необходимое (хотя и недостаточное) условие для демократии; 2) чтобы капитализм был совместим с демократией, его необходимо модифицировать.
Дилемма состоит вовсе не в выборе гибрида частной и государственной собственности, в перераспределении доходов, монетарном вмешательстве в расходы на благотворительность, регулировании в области здравоохранения и охраны труда, защите прав потребителей, субсидировании кредитов, содействии промышленному производству, в протекционизме внешней торговли и т.п. Дилемма включает также динамический набор возможностей выбора, затрагивающих развитие капитализма на различных стадиях и в различных положениях мировой системы. "Игра в догонялки", видимо, потребует большей опоры на государственное вмешательство в периферийные отрасли экономики; преодоление критических порогов при накоплении капитала может даже потребовать обращения к авторитарным методам управления, если не к откровенному бюрократически-авторитарному правлению (13).
Хорошо, если прежняя автократия уже сконцентрировала прибыль, поощрила частные накопления, повысила фискальные возможности государства, развила физическую инфраструктуру страны и улучшила ее международную конкурентоспособность, тем самым во многом облегчив дело наследникам. Новые демократические государства - наследники таких автократий: Испания, Чили, в меньшей степени Турция, Греция, Уругвай и Бразилия - обнаружили, что им легче решить задачу консолидации.
Однако чаще прежний режим оставляет в наследство коррупцию, протекционизм, перекос цен, внешний долг, неэффективные государственные предприятия, нарушенный торговый баланс и фискальную нестабильность. Опыт Перу и Аргентины - пример того, как дорого обходится затяжка в решении этих вопросов. Опыт Боливии и отчасти Португалии - свидетельство одновременного решения таких проблем и продвижения на пути к консолидации. Положение стран Восточной Европы и республик бывшего СССР гораздо более трудно. Необходимо создание на пустом месте многих институтов, таких, как ценообразование, кредит, монетарная политика, трудовые споры, защита прав потребителей и т.п., - и все это параллельно с принятием ключевых политических решений. Первый проект часто зависит от зарубежных моделей и советов; последний, вероятно, может быть связан с серьезными неожиданными совпадениями и непредвиденными перекрестными влияниями.
Важно подчеркнуть, что взаимодействие между капитализмом и демократией ("необходимое условие, которое необходимо модифицировать") является структурным. Оно проистекает из коренного отличия между государством, относительно поровну распределяющим власть и положение, и экономикой, неравномерно распределяющей собственность и доходы, что порождает новую дилемму, независимую от успешности самой экономической системы (14).
Однако, как ни удивительно, большинство наблюдателей допускают, что кризисы экономического роста, проблемы занятости, прибыли от внешней торговли и уплаты долгов плохо отражаются на консолидации демократического правления, и несомненна важность экономического роста для политической стабильности. Однако и суровые условия могут парадоксально способствовать первоначальной выживаемости. В контексте трудных экономических условий конца 80-х и начала 90-х годов бесплодность утопических идеологий и даже соперничающих с ними политических рецептов стала мучительно очевидной. Ни крайне правые, ни крайне левые не могут предложить подходящей альтернативы. Популизм, питаемый разочарованием в успехах демократии, всегда возможен, но в отличие от прошлого он не может немедленно вознаградить массы.
В ситуации, когда тают надежды на получение награды за подрывную деятельность, возрастает вероятность какого-то сохранения демократии. Это означает, что благоприятная почва для полемики относительно правил и институтов существует как во времена нужды, так и во времена изобилия. Однако такие условия могут ухудшиться, когда экономика приобретает судорожный характер, проходя через этапы резких ускорений и замедлений или испытывая внезапное затоваривание или внезапный дефицит.
Перегрузка и неуправляемость
Демократии не есть анархии. Они должны быть способными к управлению, к применению власти общества для изменения поведения отдельных граждан и к регулированию работы фирм и рынков. Одной из постоянных загадок утвердившихся демократий остается источник законопослушания граждан: почему они вообще подчиняются законам и преследуют свои цели только через законные институционные каналы, даже когда можно получить больше, почти не боясь наказания, поступая вопреки закону? Обычный ответ политологов покоится на таких абстрактных понятиях, как "традиция", "вера в институты", "социализация" и, конечно же, "легитимность". К сожалению, они редко снисходят до подробного объяснения, откуда эти вещи вообще берутся, часто отмечая только постепенное развитие привычки к соблюдению обычаев и непосредственное воспитание норм через систему образования. Такие сведения вряд ли послужат большим утешением для тех, кто озабочен консолидацией демократии в течение относительно короткого промежутка времени.
Более того, опыт старых демократий показывает, что традиционная приверженность обычаям, привычки к самоограничению, вера в институты и в легитимность правителей неуклонно и заметно снижаются, судя по социологическим обзорам, поведению граждан на выборах и на улице. Приводилось достаточно много причин такого снижения (хотя вопрос и не был исчерпан): более высокая физическая мобильность, более высокий уровень образования, больше свободного времени, спад качества государственного образования, рост недовольства в среде интеллектуалов и т.п. (15).
Проблема многих новых демократических государств состоит в том, что их население часто подвержено тем же самым тенденциям и поэтому более мобильно, образовано, разочаровано и, конечно, скептично, чем были граждане более старых демократий в пору прохождения через свои ранние стадии политического развития. Что особенно важно, современные средства массовой коммуникации информируют граждан гораздо быстрее и надежней об обстановке в мире и о возможностях альтернативных путей. Отсюда и сдвиг в сторону от политических партий как исключительных посредников для граждан и первичного источника легитимности правителей. Место партий заняли объединения по интересам и в последнее время различные виды социальных движений. Они особенно важны для выражения требований классов, профессиональных групп, поколений, религий, этнических групп и прочих сегментов населения, численный состав которых исключает создание партий или доминирование в них (16).
Поэтому новые демократические государства нуждаются в легитимности для построения институтов - и в институтах для установления легитимности. Успех будет зависеть от многих факторов, особенно от метода осуществления переходного периода и наличия прежнего опыта демократии. Даже если в большинстве новых демократических государств имеются группы относительно опытных и хорошо информированных людей, высокопрофессиональных организаторов, политические партии, вероятно, по-прежнему останутся в роли основного связующего звена между гражданами и правительством, и, по-видимому, выбор правил и институтов потребует контактов между партийными лидерами. Поэтому сущность новой партийной системы будет главным определяющим фактором, но отнюдь не единственным. Нынешние демократические государства не повторят курса своих старших предшественников. Им придется иметь дело (и управлять) с целым созвездием ассоциаций и движений - со всей экзотической флорой и фауной перенасыщенного средствами массовой информации, урбанизированного постиндустриального общества.
Коррупция и разложение
На первый взгляд, особенно с учетом последних событий в Западной Европе и США, это представляется внутренней дилеммой. Все демократии, как старые, так и новые, подвержены болезням злоупотребления властью и присвоения общественных благ для личных целей - это то зло, которое сдерживается периодической возможностью, предоставляемой гражданам, отправиться на избирательные участки и "выбросить негодяев вон". Критерии для определения фактов должностных злоупотреблений в различных культурах примерно одни и те же. Их размах, видимо, находится в обратном отношении к широте выбора альтернативных источников самообогащения, предлагаемых капитализмом. В целом демократии все-таки далеко отстают от автократий в области коррупции или разложения.
Главное, что превращает такую дилемму во внешнюю, - это профессионализация политики. Когда политики в демократических государствах были в большинстве богатыми, любительски занимаясь политикой, выборные должности обычно вовсе не вознаграждались. Потеряв свои должности, эти политики-любители обычно возвращались к частной жизни, часто с выгодой для себя. Такое положение стало меняться с появлением социалистических партий в начале двадцатого столетия. В настоящее время те, кто добился избрания на должность, не только рассчитывают на хорошую оплату, но часто даже не имеют иного источника дохода. Если учесть еще постоянный рост предвыборных расходов и расходов на оказание услуг своим избирателям, проблема достаточного вознаграждения для платы за демократическую политику станет еще острее.
Как граждане платят за демократию? Когда "политическая экономия" демократии становится серьезной угрозой ее легитимности, даже ее сохранению? Некоторые страны с более давними традициями демократии - Япония, Франция, Италия и Испания - в настоящее время столнулись с этой проблемой. Другим приходилось в прошлом иметь дело с повторением скандалов. Новые демократические государства обычно рождаются на волне гражданского энтузиазма, возмущения коррупцией и разложением старого режима, так что эта дилемма возникает несколько позже. Но тогда результат может оказаться особенно разрушительным, ибо у политиков меньше возможностей доступа к надежным альтернативным источникам дохода, а граждане со своей стороны еще больше сомневаются в необходимости щедрой оплаты деятельности своих представителей.
В новых демократических государствах смена режима часто сопровождается также одновременной необходимостью осуществления крупных преобразований в других социально-экономических сферах: права собственности, промышленные субсидии, контроль за ценами, приватизация, ослабление государственного контроля за экономикой, лицензирование услуг и средств массовой информации и т. п. Даже когда такие изменения проводятся под лозунгом "высвобождения рыночных сил", сам процесс реализации открывает возможности незаконного обогащения политиков, которые устанавливают нормы, распродают предприятия и раздают контракты. Парадоксально, но эта тенденция незаконного обогащения растет.
Практика современной демократии, особенно в связи с ее профессионализацией и расширением политических задач, так и не сумела прийти к согласию с "политической экономией". Само собой разумеется, что демократически мыслящие граждане считают делом темным и зачастую отвратительным практику финансирования партий, вознаграждения депутатов, извлечения доходов за оказание услуг и обогащения за счет предоставления правительственных контрактов. Поэтому не следует удивляться тому, что граждане не желают платить даже за тот тип режима, который они явно предпочитают.
Внешняя безопасность и внутренние неурядицы
Пришествие демократии не гарантирует национальной безопасности. Такие факторы, как размеры страны, запасы ее ресурсов, стратегическое расположение и соседи, еще более усугубляют проблему. Нарождающиеся демократические государства могут привлечь агрессоров, как показывает трагический пример Боснии. Однако они также могут рассчитывать на проявление региональной и глобальной солидарности, как в Македонии, где контингент в 1100 иностранных солдат был размещен для охраны ее территориальной целостности.
Более того, почти всякая страна в период перехода к демократии страдала от обострения внутренних противоречий: более высокого уровня преступности, роста политического насилия и учащения случаев нарушения в работе основных служб. В некоторых случаях диссиденты прибегали к терроризму, пытаясь изменить направление политики страны (как, например, организация басков ЭТА), вызвать разрыв с капитализмом (как, например, Сендеро Луминосо (Sendero Luminoso) в Перу) или просто вернуть страну к автократии (как, например, офицерская клика carapintada в Аргентине).
В основе - очень непростая проблема взаимоотношений между гражданскими и военными, гражданскими и полицией. Эта дилемма особенно обостряется, если предшествующий режим был военной диктатурой. Переходные власти должны будут заняться не только освобождением военных от власти в расплату за преступления во время их господства, но одновременно предложить им и вызывающую доверие в обществе роль в демократическом государстве. В прошлом этого нетрудно было достичь, поскольку коммунистическая угроза давала повод (или основание) для сохранения автономной национальной способности к обороне. Крушение коммунизма плюс поражение большинства внутренних вооруженных восстаний создали "функциональный вакуум" в некоторых регионах мира. В 70-х годах членства в НАТО было достаточно для обеспечения raison d'etre (и для получения существенной военной помощи) вооруженным силам в новых демократических государствах Южной Европы. Две из этих стран, а именно Греция и Турция, даже имели друг в друге удобных врагов! В других местах мира, особенно в Латинской Америке, требуется куда больше воображения, чтобы оправдать существование армий.
Гражданские правительства в новых демократических государствах без пограничных конфликтов или внутренних восстаний, тем не менее, раздираются противоречивыми требованиями мириад вновь получивших свободу групп. В то время как эти правительства испытывают давление со стороны неолиберальных структур, требующих урезать бюджетные расходы, осуществлять меры по борьбе с излишествами и приватизировать государственные предприятия (зачастую управляемые военными), вооруженные силы, вероятно, представятся удобной мишенью для проведения таких сокращений. Едва ли можно осуждать граждан за то, что они уверены, будто военные расходы были излишне раздуты предшествовавшей диктатурой и теперь их следует сократить - в тот момент, когда переход к новым задачам может временно потребовать дополнительных расходов. А такие новые задачи (борьба с незаконным транзитом наркотиков, борьба с преступностью, подавление социального недовольства, создание инфраструктуры, обеспечение мер по оказанию медицинской и иной помощи бедным районам и участие в силах по поддержанию мира по линии ООН или региональной) всегода связаны с новым риском. Некоторые гражданские правительства привлекают военнослужащих к участию в процессе решения этих задач за пределами их традиционной компетенции; другие совершенно не приемлют даже того, чтобы армия выполняла свою обычную роль; но ни в том ни в другом случае не имеется достаточных оснований для сохранения прежних уровней военных расходов и численного состава армии.
Установление контроля над полицией также связано с деликатным выбором, особенно если та прежде находилась под контролем военных или разведывательных служб. С одной стороны, роль полиции возрастает в связи с возможным ростом преступности; с другой стороны возрастает требование, чтобы полиция уважала закон и основные права человека. Мало что может сильнее подорвать доверие к учреждениям и легитимности правительства, чем ширящаяся уверенность, что "ничего не изменилось" в сфере прямых контактов между полицией и населением. Вот та область, где умеренное, но твердое доверие к гражданскому контролю может принести высокие символические выгоды ( как это случилось в Испании) и где отсутствие такого контроля подрывает не только легитимность режима, но и авторитет самого государства.
Как и у всех внешних дилемм, долгосрочные перспективы благоприятны при условии, что новые демократии справляются с ближайшими последствиями того выбора, который они сделали (или не сделали) в переходный период. Со временем отношения между гражданскими лицами и полицией станут институционализированы, а гарантии прав человека упрочатся. Внутренняя безопасность должна стабилизироваться, если не возрасти, когда закончится процесс консолидации. Распространение правительств, которые держат отчет перед народом, в рамках данного региона или по всей планете обычно благоприятно и для внешней безопасности. Одним из немногих "инвариантных законов" международных отношений является то, что демократии не воюют с другими демократиями. Автократии же часто воюют как между собой, так и с демократиями, но мир или регион, где преобладают демократии, более безопасен и менее склонен к насилию. Между государствами такого региона, конечно, сохранятся споры, но более вероятно, что они будут прибегать к переговорам, к помощи посредников и к арбитражу для решения этих споров. Препятствуя регрессии любого из своих членов к автократии, такой демократизированный регион смог бы организоваться в "сообщество безопасности", где попросту невозможно представить себе решение споров вооруженным путем (17). Это в свою очередь обеспечит утверждение авторитета гражданского правительства и не исключено постепенное сокращение военных расходов и армии.
Терпение и разочарование
Данный очерк показывает, что имеются достаточно обоснованные причины тому, чтобы особенно не ликовать насчет долгосрочных перспектив современного процесса демократизации. История показывает, что очень не многим странам когда-либо удавалось консолидировать демократию с первой попытки. Первые волны реформ режима раньше или позже откатываются, и слишком рисковано предсказывать, какие из стран будут отброшены назад к автократическому режиму на этот раз. Конечно, страны, еще не решившие дилемму определения их национальной идентичности и территориальных границ, едва ли достигнут большого успеха в других областях. Более того, поскольку большинство новых демократий сталкиваются с экономическим кризисом, резким ростом инфляции, тяжелым грузом внешнего долга, крупными бюджетными налоговыми проблемами, давлением международной конкуренции и утечки капитала в новую глобальную экономику, решение фундаментальных структурных дилемм, связанных с капиталистическими институтами, отнюдь не облегчается.
Наиболее удивительным остается тот факт, что граждане до сих пор реагировали на дилеммы выбора и трудности переходного периода, выражая недовольство правительствами, а не демократией как таковой. Граждане чато прокатывали на выборах лидеров партий переходного периода, но очень редко поддерживали возврат к авторитарному режиму в любом облике. Несмотря на такое замечательное проявление терпения, все чаще становятся заметны признаки того, что испанцы называют "desencanto" (разочарование) самой демократией. Широко распространяется мнение о том, что коррупция усилилась и что распад начался еще до того, как была обеспечена консолидация. С удивительной регулярностью слышатся жалобы на то, что профессиональные политики назначают себе непропорционально высокие зарплаты и привилегии; что политические партии тайно обогащаются; что привилегированные группы обходят законы; что глубоко эшелонированные старые силы, такие как военные, отстояли и даже увеличили свою долю бюджета; что преступность выросла; что сохранились нарушения прав человека со стороны полиции; что налоги несправедливо распределяются или собираются и что "грязные нацменьшинства" или даже иностранцы получают слишком большие выгоды от приватизации и ослабления государственного контроля. Подобного рода жалобы означают, что одна или более внешних дилемм не были решены.
И все-таки проблемы, связанные с экономическими неурядицами и политическим разочарованием, отступают в тень при сравнении с проблемами, возникающими в результате конфликта культур. Автократии обычно подавляют или манипулируют этнолингвистическими меньшинствами. В результате рождающимся демократиям остаются в наследство все эти предрассудки при сохранении среды, которая благоприятствует их дальнейшему развитию. В Южной Европе и в Латинской Америке, где национальные границы и национальное самоопределение давно установились, требования национальных меньшинств, как оказалось, сравнительно легко удовлетворить благодаря политике территориальных уступок, хотя в случае с испанскими басками этот результат был достигнут только после долгой и кровавой войны. В Восточной Европе и в Африке, где исторические предрассудки коренятся гораздо глубже, а существующие политические границы часто разделяют, а не окружают народы, этнолингвистические рубежи взрывоопасности легко могут превзойти обычные социальные противоречия (связанные с принадлежностью к определенному классу, статусу в обществе, профессии, поколению и т.п.), - всего, что лежит в основе разделения на стабильные партии и группы интересов.
Предположение о том, что нынешняя волна смены режимов, вероятно, будет реже сопровождаться регрессией к автократии, чем это бывало в прошлом, вероятно, слишком слабое утешение для тех, кто в настоящее время пытается консолидировать новые демократии. Им придется одну за другой решать тяжелые дилеммы и не раз делать нелегкий выбор, прежде чем их страны достигнут той нормы политического сотрудничества и конкуренции, которая обеспечивает прочность демократического правления.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. См. Juan Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration (Baltimore: John Hopkins University Press, 1978). Линц заметил, что в период между мировыми войнами во многих случаях худшими врагами демократии были сами демократы, которые полагали, что они спасают демократию, прибегая к некоторым чрезвычайным мерам. Распад наступал не потому, что альтернатива демократии была такой уж популярной или преобладащей, но оттого, что существовавший режим трансформировался в квазиавтократию.
Вернуться
2. Сравни Guillermo O'Donnell, "Transitions, Continuities and Paradoxes," in Scott Mainwaring et al., eds., Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective (Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1992), 17-56.
Вернуться
3. Подробное обсуждение этой тенденции в Африке с некоторыми ссылками на Латинскую Америку см. в Max Liniger-Goumaz, La democrature: Dictature camouflee; democratie truqurr (Paris: Editions L'Harmattan,1992).
Вернуться
4. Гильермо О'Доннелл (Guillermo O'Donnell) обратил внимание на другие аспекты этого подмножества стран, которое он называет "делегативными демократиями". См его статью "Delegative Democracy" Journal of Democracy 5 (January 1994): 55-69.
Вернуться
5. Первой, кто это сделал (насколько мне известно), была Терри Карл (Terry Karl) в своей статье "Dilemmas of Democratization in Latin America" Comparative Politics 23 (October 1990): 1-23. На мои мысли по этому предмету во многом повлияла эта статья и мои разговоры с ней.
Вернуться
6. Roberto Michels, Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchic Tendencies of Modern Europe (New York and London: The Free Press, 1962).
Вернуться
7. Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goals and the Theory of Groups (Cambridge: Harvard University Press, 1965).
Вернуться
8. Классическое изложение этой проблемы содержится в книге Kenneth J. Arrow, Social Choice and Individual Values (New York: John Wiley, 1951). Повторно эта проблема обсуждается вместе с другими логическими дилеммами коллективного выбора в книге Dennis C. Mueller, Public Choice II (Cambridge: Cambridge University Press, 1989), 63ff.
Вернуться
9. Сравни Otto Kirchheimer, "Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs" American Political Science Review 59 (1965): 964-74.
Вернуться
10. Некоторые авторы подчеркнули этот вопрос одновременности: Claus Offe, "Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe" Social Research 58 (Winter 1991): 865-92; Jon Elster, "Constitution-Making in Eastern Europe," Public Administration (forthcoming, 1994); Philippe C. Schmitter and Terry Karl, "The Tipes of Democracy Emerging in Southern and Eastern Europe and South and Central America" in Peter Volten, ed., Bound to Change: Consolidating Democracy in Central Europe (New York: IEWSS, 1992), 42-68.
Вернуться
11. A. Bonime-Blanc, Spain's Transition to Democracy: The Politics of Constitution-Making (Boulder and London: Westview Press, 1987). Общие замечания о желательности своевременного выбора этого момента см. в книге Bruce Ackerman, The Future of Liberal Revolution (New Haven: Yale University Press, 1992).
Вернуться
12. Terry Lynn Karl and Philippe C. Schmitter, "Modes of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe" International Social Science Journal 128 (1991): 269-84; а также Donald Share, "Transitions to Democracy and Transition Through Transaction," Comparative Political Studies 19 (1987): 545.
Вернуться
13. См. Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cambridge: Harvard University Press, 1962); и Guillermo O'Donnell, Modernization and Bureaucratic Authoritarianism: Studies in South American Politics (Berkley: University of California, Institute of International Studies, 1973).
Вернуться
14. Наиболее исчерпывающим образом эту проблему раскрыл Адам Прзеворски (Adam Przeworski). См. его новейшие исследования: Democracy and the Market (New York: Cambridge University Press, 1992).
Вернуться
15. Классическим обзором этой дискуссии считается книга Michel Crozier, Samuel P. Huntington and Joji Watanuki, The Crisis of Democracy (New York: New York University Press, 1975). Свои новейшие мысли о перспективах демократии Хантингтон изложил в своей статье "Will More Countries Become Democratic?" Political Science Quarterly 99 (Spring 1984): 193-218.
Вернуться
16. Далее эта тема развита в Philippe C. Schmitter "The Consolidation of Democracy and Representation of Sotial Groups" American Behaviorial Scientist 35 (March-June 1992): 422049.
Вернуться
17. См. Michael W. Doyle, "Liberalism and World Politics" American Political Science Review 80 (December 1986): 1151-70; и Bruce Russett, "Political and Alternative Security: Towards a more Democratic and Therefore More Peaceful World," in Burns H. Weston, ed., Alternative Security: Living Without Nuclear Deterrence (Boulder, Colo.: Westview Press, 1990). Исследование влияния демократизации на международные отношения в Южной Америке содержится в Philippe C. Schmitter, "Change in Regime Type and Progress in International Relations," in Emanuel Adler and Beverly Crawford, eds., Progress in Postwar International Relations (New York: Columbia University Press, 1991), 89-127.
Вернуться
В начало страницы
© Печатное издание - "Век ХХ и мир", 1994. © Электронная публикация - Русский Журнал, 1997
Антологии. Пределы власти. # 1.
Филипп К. Шмиттер. Угрозы и дилеммы демократии.
http://www.russ.ru/antolog/predely/1/dem2-2.htm