Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Оглавление
Ставропольский край
"Междуцарствие" 1995-1996 годов: к выборам нового губернатора края
Характер и особенности политического развития Ставрополья при губернаторе Александре Черногорове
Лето 1999 года в Ставропольском крае: конец "двуглавого лидерства"
Деятельность и приоритеты Государственной Думы Ставропольского края
Основные характеристики политического и правового развития (1995-1999 годы)
Арбахан Магомедов
Ставропольский край не был избалован вниманием исследователей ввиду отсутствия здесь сильных региональ ных лидеров, громких экономических проектов, скандальных политических инициатив. Из существующих на сегодняшний день публикаций, пожалуй, лишь "Политический альманах России 1997" дает наиболее полную информацию о регионе. В последнее время в СМИ край упоминает ся в связи с захватом или освобождением заложников из Чечни. Постоянным фоном политической жизни края 90-х годов были и остаются миграционные потоки, проблемы с казаками, конфликты между местными жителями и переселенцами, охрана границ.
Качественной характеристикой политической динамики региона является его развитие в два этапа. Первый период - 1991-1995 гг., второй - 1996-1999 гг. Событием, которое разделило эти два этапа (и заодно напомнило россиянам о существовании Ставропольского края), стал беспрецеден тный террористический акт в Буденновске, когда в июне 1995 года отряд Шамиля Басаева захватил больницу в этом городе. Помимо огромного общественного и психологического резонанса, событие имело большие политические последствия как на федеральном, так и на региональном уровнях. Полетели чиновничьи головы: лишились своих постов вице-премьер российского правительства Н.Егоров, министр внутренних дел В.Ерин и председатель ФСБ С.Степашин. Наряду с ними был отстранен от должности глава администрации края Е.Кузнецов ("за однократное грубое нарушение служебных обязанностей"), а также уволены заместитель начальника УВД края, начальник службы общественной безопасно сти, начальники отделов внутренних дел Буденновска и Левокумского и Нефтекумского районов, через которые прошел отряд Басаева.
"Междуцарствие" 1995-1996 годов: к выборам нового губернатора края
Короткий период между двумя вышеназванными этапами (июнь 1995 г. - ноябрь 1996 г.) можно назвать "междуцарствием". Он прошел в определении кандидатуры нового губернатора и в подготовке к процедуре его выборов.
После отстранения от должности Е.Кузнецова наиболее вероятными кандидатами на освободившееся место главы администрации края считались А.Шиянов (ставший исполняющим обязанности главы администрации), представитель Президента А.Кулаковский и первый заместитель губернатора П.Марченко. В итоге 20 июля 1995 года главой края был назначен П.Марченко. Его назначение имело целью сохранение преемственности в хозяйственных делах (работая с 1989 года председателем Ставропольского горисполкома, а с 1991 года - замом и первым замом руководителя края, он приобрел репутацию неполитизированного управленца- практика), лояльности к кремлевским властям и умеренности к чеченской проблеме в ситуации резко возросших античеченских настроений. Что касается последнего аспекта, то, действительно, в начале своей деятельности П.Марченко главное внимание уделял буденновской проблеме. По соглашению о торгово-экономическом и культурном сотрудничестве с правительством Москвы была восстановлена разрушенная больница в Буденновске. Организовывалась охрана приграничных поселений, получили поддержку казаки. Что же касается лояльности к центральному правительству, то ее Марченко доказал в ходе создания краевого отделения НДР, которое он лично возглавил. 1
Начиная с этого времени политическое развитие края напоминало алгоритмы политического развития соседней Кубани. В первую очередь это касалось предвыборных дел в ситуации надвигающихся губернаторских выборов. Как и бывший губернатор Кубани Н.Егоров, глава администрации П.Марченко старался показать себя энергичным хозяйственником, полным замыслов и проектов, открывающим новые производства и наводящим порядок в регионе.
Губернаторские выборы 17 ноября 1996 года, на которых действующего главу администрации П.Марченко, как и Н.Егорова на Кубани, поддерживала вся машина исполнительной власти, закончились победой оппозиционного кандидата, представителя КПРФ Александра Черногорова. Новый губернатор решительно принялся за кадры и обновление властных структур. Были заменены главы администраций в большинстве районов, где они еще не стали избранными.
Характер и особенности политического развития Ставрополья при губернаторе Александре Черногорове
Политическое и правовое развитие края было далеким от уставных и конституционных норм. В Уставе Ставрополь ского края, принятом 29 сентября 1994 года, высшим должностным лицом определен губернатор, который одновременно является председателем правительства края. Такая норма существовала до избрания в губернаторы Александра Черногорова 17 ноября 1996 года. Однако дилеммы, с которыми столкнулся молодой и не имеющий опыта хозяйственной работы Черногоров, определили иные принципы политического развития края. С одной стороны, региональная экономика, с которой ему предстояло иметь дело, была чуждым и пугающим делом, своего рода "холодными и темными водами", куда ему не хотелось погружаться. С другой стороны, для Черногорова, как выдвиженца КПРФ, важно было показать себя конструктивным и неполитизированным руководителем. Поэтому, в отличие от губернатора соседней Кубани Н.Кондратенко, опытного хозяйственника и к тому же яркого публичного политика, для Черногорова партийный принцип не стал определяющим при подборе кадров в правительство края. Определенная неуверенность нового губернатора, отсутствие политической стратегии и хозяйственного опыта привели к тому, что в кадровой политике ставка была сделана на "варягов". Так, Черногоров (на манер Руцкого) пригласил в администрацию своих московских друзей - В.Хорунжего и предпринимателя В.Гаевского. Наиболее ярким шагом в данном направлении стало приглашение на пост председателя правительства края хозяйственника из Дагестана Станислава Ильясова. Хозяйственность и менеджерские качества Ильясова должны были компенсировать неопытность и управленческую некомпетентность Черногорова. С этого момента и до середины 1999 года политическая история Ставропольского края проходила под знаком "двухголового лидерства" губернатора Черногорова и председателя правительства Ильясова. Последний заявил о себе как хозяйственник, который ни в какую политику не лез, а публично выступал только по сугубо практическим вопросам. В течение всего этого времени оба "локальных героя" шли достаточно параллельными курсами в одном направлении.
Новый глава правительства края оказался грамотным и деятельным руководителем. Пожалуй, Ильясову лучше, чем другим политикам края, удалось привлечь внимание федерального центра к проблемам региона. В середине 1998 года Правительством РФ была утверждена Программа социально-экономического развития Ставропольского края. Однако лишь в 1999 году, благодаря краевому правитель ству и депутатам Госдумы от Ставрополья, удалось добиться ее финансирования из бюджета РФ. В мае 1999 года, еще во время премьерства С.Степашина, в российском правительстве при активном содействии Ильясова стали готовить проект постановления о дополнительных мерах по выполнению указа Президента РФ "О неотложных мерах по стабилизации и развитию экономики Ставропольского края". В этой связи С.Ильясов встретился с Председателем Правительства РФ С.Степашиным, не дожидаясь даже полного формирования кабинета министров. Проект нового постановления по Ставропольскому краю, состоящий из 31 пункта, был нацелен на важнейшие проблемы Ставрополья - строительство объектов энергетики, погашение долгов, обеспечение безопасности. В те дни С.Ильясов встречался также с В.Матвиенко для решения вопроса полной ликвидации задолженности по выплате пенсий в крае, с Н.Аксененко, от которого ожидалась помощь в строительстве железнодорожной трассы Буденновск-Кочубей. К этому надо добавить то, что ему был обещан 60-70-миллионный кредит на закупку ГСМ как дополнение к уже выделенному 120-миллионному траншу.2
Лето 1999 года в Ставропольском крае: конец "двуглавого лидерства"
Однако размеренное, на первый взгляд, течение политической жизни региона вновь оказалось подверженным логике "взрывной" динамики. Внезапным постановлением от 30 июня 1999 года Черногоров отправил в отставку председателя правительства Ильясова и временное исполнение его обязанностей возложил на себя. Свершилось это событие именно в тот день, когда официально был обнародован указ Президента Б.Ельцина о его полномочном представителе на Ставрополье, которым стал один из предыдущих губернаторских отставников А.Коробейников. С.Ильясов свою отставку не комментировал, лишь осторожно сказал, что его отстранение стало в определенном смысле противовесом назначению Коробейникова.
Данный вопрос был вынесен на рассмотрение на очередном заседании краевого парламента. Информируя депутатов Государственной Думы Ставропольского края о причинах отставки С.Ильясова, губернатор публично признался в существовании кризиса исполнительной власти региона. Черногоров заявил, что "двуглавая" система исполнитель ной власти края не оправдала себя и требует пересмотра. Создание в ее структуре правительства, на его взгляд, оказалось ошибочным решением. Не получилось четкого разграничения полномочий правительства и губернатора. В этой ситуации он реализовал свои конституционные полномочия и отправил С.Ильясова в отставку. А.Черногоров заявил в Думе, что в новой системе исполнительной власти края правительство должно существовать только во главе с губернатором. Его состав станет более узким, мобильным. Это позволит избежать противоречий, сократить аппарат и расходы. Текст соответствующих изменений в Устав края губернатор обещал представить в ближайшее время.
Такой поворот дела повлек за собой ряд политических и правовых коллизий. В первую очередь народные избранники высказали губернатору все, что они по этому поводу думают. Наиболее острым было выступление председателя комитета по законодательству Д.Кузьмина, который признал, что все происходящее напоминает московские события 93-го года, когда Президент разогнал Верховный Совет, а потом внес изменения в Конституцию. Действительно, дело даже не в том, что в свое время именно А.Черногоров настаивал на нынешней структуре власти, от которой он отказывается. Дело в том, что в крае продолжительное время отсутствует реальная власть: не понятны принципы ее работы, уже восемь месяцев существует уставная комиссия, которая реально бездействует. И только отправив в отставку Ильясова, Черногоров решает внести изменения в Устав края. Из этого можно сделать вывод, что причины и следствия данного шага явно не сходятся.
Депутаты приняли проект постановления, в котором народные избранники установили губернатору месячный срок для подготовки проекта закона о правительстве края. Однако с точки зрения конституционных норм дело остается крайне запутанным. В постановлении губернатора не названо основание для увольнения. К тому же статья 67 Устава края, на которую ссылается губернатор, не предполагает отставки председателя правительства. Или еще такой факт. Как трактовать статью 7 Закона "О губернаторе Ставропольского края", где сказано, что губернатор "назначает на должность с согласия Государственной Думы Ставропольского края председателя правительства Ставропольского края и по его представлению первых заместителей председателя правительства Ставропольского края и освобождает их от должности"? В таком случае вопрос о том, к кому относится согласие краевой Думы при освобождении от должности, остается открытым. Тем временем С.Ильясов обратился с жалобой на имя председателя краевого суда С.Коровинских. Чего же хотел Ильясов? Во-первых, отмены решения о его отставке и восстановления в статусе председателя правительства. И, во-вторых, поскольку лично на С.Ильясове держится вся инфраструктура по обеспечению жизнедеятельности края, в том числе обеспечение ГСМ на период уборки, он просил приостановить действие постановления губернатора до конца судебного разбирательства, так как в ином случае могут наступить "непредсказуемые негативные последствия".
Все это свидетельствует о том, что политический режим так и не сформировался на Ставрополье. Неясное лидерство наряду с ситуативным характером законодательных начинаний властей закрепили неопределенную и "взрывную" природу политической трансформации региона.
Деятельность и приоритеты Государственной Думы Ставропольского края
Законодательный орган региона - Государственная Дума Ставропольского края (ГДСК) - по своему персональному составу представлен главами районных администраций и руководителями хозяйств. Для Ставрополья характерно отсутствие соперничества между исполнительной властью и Думой. Наиболее примечательным результатом деятельно сти Думы явилось принятие в сентябре 1994 года Устава края - одного из первых среди российских регионов. По аналогии с ельцинской Конституцией, за основу Устава был взят проект, подготовленный администрацией края и закрепляю щий ее первенство. Такая ситуация продолжает сохраняться до сих пор. Председатель ГДСК Александр Шиянов - старый и испытанный аппаратчик, работавший при всех губернаторах.
Соседство Ставрополья с Чечней, близость к "горячим точкам" Кавказа во многом определили приоритеты в работе Государственной Думы края. Самый серьезный вопрос, которым долгое время занималась краевая Дума, - законодательное обустройство особого порядка миграции на территории региона. Уставом края определен статус "жителя края", имеющего преимущество перед "другими лицами, находящимися на территории края", в осуществлении ряда прав. Развивающий и разъясняющий этот особый порядок миграции проект "Временного положения о миграции и натурализации" вызвал протест Государственно-правового управления Администрации Президента РФ, увидевшего в нем ущемление прав и свобод граждан и вторжение в компетенцию федеральных властей. Дума вынуждена была отказаться от самых одиозных положений вроде нормы о натурализации в качестве жителя края или запрета для нежителей владеть любой собственностью на территории края, но в остальном депутаты не отступили. 3 В августе 1995 года был принят и вступил в силу Закон "О статусе жителя Ставропольского края", предусматривав ший получение статуса жителя только после семи лет проживания. Не имеющие статуса жителя не могут приобретать в собственность земельные участки и недвижимость, участвовать в приватизации предприятий краевой и муниципальной собственности. Для вновь прибывших на проживание по примеру Москвы был установлен явно завышенный регистрационный сбор (сегодня он достигает 8 тыс. рублей).
В апреле 1996 года все нормативные акты края (так же как и других субъектов Федерации), ограничивающие права переселенцев, рассматривались на заседании Конституционного Суда России и были признаны неконституционными. Однако краевые депутаты не сдались и приняли единственный в стране Иммиграционный кодекс, вступивший в силу в феврале 1997 года4 и имеющий, как и предыдущие миграционные законы, дискриминационный характер.
Данную политику в Ставрополе объясняют чрезвычай ными обстоятельствами, в которых оказался регион из-за соседства с Чечней и близости к "горячим точкам" Кавказа. Как заявил заведующий отделом по национальной и региональной политике Совета безопасности Ставропольского края В.Шнюков, это есть механизм, который ставит проблему миграции в зависимость от интересов края.5
С этим связана и другая проблема. В течение последнего года возросла активность по скорейшему принятию основных направлений национальной и региональной политики Ставропольского края, а также комплексной программы гармонизации межэтнических отношений до 2005 года. В администрации края подчеркивают, что именно межэтнические отношения стали важнейшим фактором влияния на политическую стабильность в регионе. Разработка вышеназванных документов в масштабах региона шла давно, но весьма вяло. Как и в отношении других проблем, долгое время краевые политики надеялись в качестве опорной точки получить федеральную концепцию национальной политики на Северном Кавказе. Но так и не дождались. В свое время краевое руководство отвергло предложенную Миннацем РФ концепцию национальной политики в регионе и определило свои подходы к ней. Исходя из них, по сути, сформулированы сегодня соответствующие краевые документы и законы в отношении мигрантов, казаков, национально-культурных обществ. А именно: на государствен ном уровне Ставрополье должно быть объявлено регионом особой геополитической значимости для интересов России. Реализация этих интересов связана с присутствием русских на Кавказе. А следовательно, их защита - дело государственной важности. Учитывая особую роль Ставропольского края на Северном Кавказе, должен быть четко обозначен социальный статус казачества, определены жесткие подходы в миграционной политике. 6
Если взять законодательный процесс в регионе в целом, то он носит совершенно произвольный характер. Отношение краевых властей к праву можно выразить словами французского философа XIX века Ипполита Тэна: "Закон - это величественная статуя, перед которой снимают шляпу, но спешат пройти мимо". Как отметил председатель ГДСК А.Шиянов, прежде всего, депутаты проявили неуважение к главному краевому закону года - о бюджете края. Его разработка и принятие в разумные, до начала нового года, сроки поставлено под сомнение. Нередко принятые краевой Думой законы подолгу не могут найти путь к исполнению. Так, еще в ноябре 1998 года были приняты законы "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Ставропольского края", "О межбюджетных отношениях органов государственной власти Ставропольс кого края и органов местного самоуправления" и "О минимальном бюджете муниципального образования в Ставропольском крае". Однако до сих пор эти важные законы так и не заработали в полную силу. Причина - произвол краевых исполнительных властей. Во-первых, губернатор подписал эти законы слишком поздно, с нарушением установленных для этой процедуры сроков. А во-вторых, правительство края только через три с лишним месяца после принятия этих законов Думой утвердило нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. 7 Аналогичная ситуация сложилась с принятием и реализацией так называемых экологических законов, так же как не находит своей реализации принятый два с лишним года назад Закон "Об административной ответственности должностных лиц за невыполнение законов Ставропольского края".
Для пресечения подобной практики впредь планируется на депутатские слушания выносить и вопросы контроля за принятыми законопроектами. Еще на стадии подготовки закона будет определяться круг лиц, которые в дальнейшем будут активно контролировать его исполнение "снизу".
Арбахан Магомедов - кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории и культуры Ульяновского государственного технического университета.
1 Политический альманах России 1997. М.: Московский Центр Карнеги, 1999. С.402.
2 Ставропольская правда. 1999, 1 июня.
3 Политический альманах России 1997. С.401.
4 Там же.
5 Ставропольская правда. 1999, 24 июня.
6 Там же.
7 Ставропольская правда. 1999, 2 июня.