Природа муниципальных органов 1

Работа добавлена на сайт samzan.net:

ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ США И ВЕЛИКОБРИТАНИИ. 66

§ 1. Природа муниципальных органов

1. Две противоборствующие тенденции пронизывают современное общественное управление. Первая из тенденций связана с усилением роли государства.Расширение и углубление вмешательства государства в жизнь общества, соответствующая перестройка его деятельности находят выражение в особенностях эволюции государственного механизма. Происходит разбухание государственного аппарата, устанавливаются новые соотношения в системе государственных органов, между конституционными и неконституционными институтами, создаются новые рычаги управления, складываются новые центры и процессы принятия решений. Государственное регулирование превратилось в "сквозную" функцию государственного аппарата, осуществляемую на всех его уровнях. Во всей государственной жизни резко возрастает роль централистского начала, усиливается бюрократическая субординация в отношениях центра и мест. Представительные учреждения все чаще переводятся на холостой ход, а принятие действительно важных решений постепенно монополизируется гражданской и военной бюрократией.

14      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Другая тенденция общественного управления связана с его демократическими представительными началами, с самоуправлением. Во многом эти начала реализуются в муниципальном управлении — в его выборности, связи его функций с общесоциальными нуждами, меньшей зараженности бюрократизмом и милитаризмом по сравнению с центральным аппаратом.

Всесторонний анализ муниципальных реальностей представляет в этой связи одну из насущных задач госу-дарствоведения. Углубление и расширение фронта исследований местного управления тем более необходимо, что оно позволяет проследить механизм приспособления государства к современным условиям до самого основания государственной пирамиды.

Современные доктрины и практика муниципального управления в США и Великобритании, рассматриваемые в этой книге, избраны автором в качестве предмета исследования в силу специфических особенностей названных стран и их муниципальных систем. Великобритания — признанная родина классических муниципальных форм и США, в которых государственный аппарат необычайно развит, представляют широкое поле для анализа характерных свойств и тенденций местного управления зарубежных стран. Историческая связь Англии и США обусловила развитие их муниципальных систем в рамках одного, так называемого англосаксонского типа местного управления, одним из признаков которого является отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы^ В этом отношении муниципальные системы англосаксонской группы ближе стоят к идеалам местного самоуправления, чем, например, французская система с ее административной опекой над муниципальными учреждениями и родственные ей формы других. С другой стороны, организация американских и английских муниципальных учреждений, их отношения с центром различаются достаточно, чтобы проследить, насколько общие

^ К этому типу принято относить муниципальные системы Великобритании, США, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Ирландской Республики и ЮАР.

Глава 1. Организация муниципального управления             15

закономерности муниципального управления подчиняют себе национально-специфические формы.

2. Муниципальные органы в США и Великобритании составляют часть конституционного механизма этих государств. Понятие "местное управление" (local government), принятое в их законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо указывает на один из критериев их отграничения от других государственных органов, именно, на их локальный характер в противоположность центральной власти и промежуточным этажам государственной надстройки, таким, как органы штатов в США, специальные органы для Ольстера, Шотландии, Уэльса в Великобритании или региональная администрация. Будучи аппаратом местного управления, муниципальные органы по функциональному признаку отличаются и от местных органов юстиции. Развитие функций государства, в особенности усиление его карательной деятельности, вызвало разделение местного суда и местного управления, ранее слитых в одном звене. Местные суды, даже если, например в США, они именуются муниципальными, стоят вне системы местного управления, выступая в англосаксонских странах участниками государственного регулирования муниципальной жизни.

Однако не все местные государственные органы, осуществляющие управленческую деятельность, отвечают понятию "местное управление". Помимо локально-управленческого признака, обязательного, но недостаточного для определения муниципальных органов, государст-воведение выдвигает другие критерии, подчеркивающие особое положение муниципального звена в государственном механизме. Первым является требование определенных формальных гарантий организационной и функциональной самостоятельности органов местного управления, отличающей их от местных агентств вышестоящих административных органов. К ним относятся статус муниципалитета как корпорации публичного права или наличие у муниципального органа привилегий муниципальной корпорации без официального акта ин.корпорирова-

16_______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ния\ известная бюджетно-финансовая самостоятельность — право устанавливать свой бюджет, извлекать налоговые доходы и получать займы; наконец, определенная степень управленческой самостоятельности, в частности право местного нормотворчества в установленных законом пределах. Другой признак, выражая организационную обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата, указывает вместе с тем на их специфическую связь с населением: во главе каждой муниципальной единицы, как правило, должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов, или, наконец, муниципальным органом выступает собрание избирателей^

Таким образом, муниципальные учреждения существенно отличаются от прочих органов государственного управления на местах, назначаемых сверху и действующих в качестве местных агентов правительства в других вышестоящих подразделениях бюрократического аппарата. Если последние олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды, и в самой своей организационной основе отгорожены от населения, то первые представляют относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Названные особенности муниципальных органов и местного (муниципального) управления даже с учетом

Инкорпорированы могут быть либо сам выборный муниципальный орган, либо община, но и в этом случае корпоративные права общины осуществляются муниципалитетом. Неинкорпорированные муниципальные ячейки, например графства в США, обычно определяются как квазикорпорацин. В отличие от коммерческих частных и государственных корпораций муниципальные корпорации конструируются с учетом их государственно-управленческих функций. В Великобритании и США в юридических актах, которыми инкорпорируются муниципальные ячейки, указывается, что муниципальная корпорация— это "общность политическая и корпоративная" (body political and corporate). Американский юрист Раин, давая определение муниципальной корпорации, указывает, например, что она учреждается "для регулирования местных или внутренних дел инкорпоративной территории и для участия в гражданском управлении штата" (С/1. Rhyne. Minisiral Law. Washington, 1957, p. 2.).

^ W. Hart. Introduction lo lhe Law of Local Governmeni ans Administration. London. 1957, p. 6.

Глава 1. Организация муниципального управления_____________17

их эрозии под действием централистских тенденций имеют существенное политическое значение, поскольку они делают муниципальные учреждения пунктами концентрации противоречий между центром и периферией и, с другой стороны, обусловливают недоверие центральной власти и правящей элиты к выборным муниципальным органам. Разумеется, нельзя переоценивать роль весьма условного муниципального "сепаратизма", заметного лишь на очень ограниченном участке местного управления. С этими оговорками и следует приступать к анализу государственной природы муниципальных органов, концепций местного управления.

Основные начала современной организации муниципального управления в Великобритании, Франции и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX века. Однако муниципальная постройка этого периода не была возведена на пустом месте. Ее фундамент закладывался буржуазными революциями, а материал для него запасался уже в средние века. К тому же создание тех или иных муниципальных институтов не было вопросом техники государственного строительства, следствием логического подхода к разделению государственной работы между центром и местами. Их становление и эволюция являлись продуктом борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий. Противоречия феодального, а затем и буржуазного общества наложили свое клеймо на теорию и практику муниципального управления.

Возникновение муниципальных институтов в Европе и, в частности, в Англии связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. Средневековые города с их административными, финансовыми и судебными привилегиями, купленными или отвоеванными у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыши муниципализма. Политическая идеология буржуазной революции сочетала дух и традиции городских вольностей с лозунгами представительного правления и общинной автономии. Главными особенностями этой концепции управления на мес-2-3236

18      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

тах были требования самостоятельности общин и более крупных исторически сложившихся территориальных общностей в управлении местными делами в рамках закона, но без вмешательства центральной администрации и ее чиновников на местах. С середины XIX века местное управление такого рода стало именоваться "местным самоуправлением"^ Первоначально этим понятием охватывались муниципальные системы Великобритании и США (причем даже там оно не было принято законодательством) , но затем оно постепенно получило весьма широкое распространение, нередко служа аналогом понятий "местное управление" (например, в США, Великобритании, Канаде), "местная автономия" (Япония), "территориальная децентрализация" (Франция). В нашей государство-ведческой литературе оно использовалось большинством авторов для обозначения муниципального управления в целом^

В период буржуазных революций местное самоуправление, особенно городское, являлось оплотом против феодального абсолютизма, искоренявшего общинные свободы. С установлением новых социальных отношений требования и практика местного самоуправления приобрели иное содержание, отразившее победу буржуазии, противоречия в стане победителей и арьергардные столкновения между буржуазным государством и разбитыми силами феодализма. Тенденция к местному управленческому партикуляризму соответствовала либерализму в экономике, выражала идеологию индивидуализма, свободного предпринимательства, глубоко укоренившееся недоверие к государственной власти и всякому отходу государства от роли "ночного сторожа". Для большинства состоятельного населения, быстро терявшего революционный дух, привлекательная сторона местного самоуправления сводилась к элементу муниципальной автономии в делах, не

^ Применительно к британским муниципальным органам понятие "местное самоуправление" ввел прусский юрист Рудольф Гнейст.

^ См., например. Государственное право буржуазных стран, под ред. Д.Б. Левина. М., Госюриздат, 1961, стр. 59: Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., "Высшая школа", 1967, стр. 363; В. Пертцик. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск. 1966, стр. 31—32.

Глава 1. Организация муниципального управления        _____19

ассоциировавшихся в то время с задачами государственной власти, при враждебном отношении к участию в местном управлении неимущих масс — бывших союзников антифеодальной коалиции. Иной оттенок имели лозунги местного самоуправления тех носителей революционной традиции, которые выступали за демократические формы самостоятельного управления общин местными делами. В Великобритании и некоторых других европейских странах, например в Германии, существовал и помещичий муниципализм, служивший для крупных землевладельцев, укрепившихся в сельских местностях, средством для поддержания политического влияния в делах государства. Так или иначе экономическая и политическая ситуация того времени в общем не препятствовала складыванию местного самоуправления. Великобритания и США представляли в этом отношении характерные образчики существовавшей муниципальной практики.

В отличие от Франции, где быстро были заложены основы административной опеки над местным управлением^ в Великобритании послереволюционного периода местное управление в графствах и городах сохраняло максимум децентрализации, достигнутой в результате падения абсолютизма^ при минимуме чиновничьего аппарата, поскольку местные дела вершились либо членами муниципальных органов, либо неоплачиваемыми констеблями, надзирателями, несшими службу в порядке обязанности перед общиной. В графствах, основных административно-территориальных подразделениях сельских местностей, история которых восходит к раннефеодальным временам, функции управления осуществлялись вплоть до муниципальных реформ XIX века мировыми судьями на их квартальных сессиях, практически несменяемыми и бесконтрольными в своей деятельности. Города имели каждый свою систему управления, не связанную с графствами. Королевские агенты — шерифы — сохраняли в основном церемониальные функции. Главой графства был лорд-лейтенант, один из крупнейших местных землевла-

^ См. К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч.. т. 7, стр. 266. ' W. Hart. Ор. cit., p. 25.

2'

20_______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

дельцев, назначавшийся короной и практически бессменный. Мировые судьи назначались королевской властью по совету лорда-лейтенанта, который в свою очередь консультировался с наиболее влиятельными судьями, так что на деле их назначение было формой кооптации. "Пять тысяч мировых судей были типичными представителями режима"^ рекрутировавшимися из числа помещиков — джентри^. Городское управление комплектовалось либо путем кооптации, либо путем выборов при чрезвычайно узком избирательном корпусе.

Промышленная революция XIX века и сопутствовавшие ей муниципальные реформы ы835 года (реорганизация городских муниципалитетов) и 1888 года (реорганизация управления в графствах), отразив потребности промышленной буржуазии и недовольство масс ужасающими условиями городской жизни, нанесли удар этому олигархическому правлению, но не только ему, а британскому местному самоуправлению вообще, поскольку они открыли путь к наращиванию правительственного вмешательства в дела местных органов и вели к фактической утрате муниципалитетами сепаратного положения в государственном механизме. По меткому замечанию Мейт-ланда, "каждая реформа местного управления добавляла власти центральному правительству"^ К концу прошлого века британское местное управление еще не доросло до всеобщего избирательного права, но уже глубоко втянулось в орбиту правительственного надзора и регулирования. Его эволюция, особенно после второй мировой войны, многократно усилив государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, окончательно оттеснила элементы местного са-

21

Глава 1. Организация муниципального управления

моуправления в муниципальной организации и деятельности на второй план. "Возможность местных органов действовать независимо в настоящее время настолько ограничена, что они являются скорее агентами центрального правительства, чем слугами своих избирателей'^ — писали Д.Харвей и К.Худ, авторы исследования о британском государстве.

Специфика становления и развития государственности на Североамериканском континенте определила своеобразие эволюции муниципальных институтов в США. Муниципальные учреждения в североамериканских колониях британской короны были тем зерном, из которого вырастала государственность штатов. Высокая степень децентрализации государственной жизни, обусловленная историческими факторами, обеспечивала раннему местному управлению США возможность быть местным самоуправлением, свободным от бюрократического надзора сверху. В социальном плане это самоуправление опиралось на более широкие слои, чем в Великобритании, в частности на городскую промышленную буржуазию и фермерство. Демократические лозунги буржуазной французской революции и освободительной борьбы против британского владычества оказали существенное влияние на организацию муниципальных учреждений в США^. Зарождение демократических традиций местного самоуправления в США в основном связано с развитием мелкого фермерского землевладения, с укладом жизни пограничных поселений, свободных от феодально-аристократических пережитков. В результате местное управление в США более чем где бы то ни было приближалось к демократическим идеалам местного самоуправления, оставаясь самоуправлением собственников, социально однотипным с центральной властью.

Вместе с тем уже в середине XIX века резко обозначился отход муниципальной политики от демократическис идеалов самоуправления. Выборное местное управление было целиком подчинено корыстным интересам новой финансово-промышленной элиты, использовавшей

^ Е. Haievy. Before 1835; Н. Lasky, 1. Sennings, W. Robson. A Century of Municipal Progress. London, 1936, p. 20.

^ F. Maitland. The Constitutional History of England. Cambridge, 1965. pp. 494—495. ^ IMd., p. 498.

^ Д.Хорвейм А.^^.Британскоегосударство.М.,ИЛ,1961,стр.343. ^ См. В.Паррингчюн. Основные течения американской мысли. Т. 1. М., Ил., 1962, стр. 351,424,431.

22      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

расширение избирательного права по требованию масс для насаждения боссизма, коррупции и протекционизма. Муниципальный реформизм конца века, отражавший в основном позиции средней буржуазии, ее недовольство засильем в муниципалитетах крупного капитала, ее стремление успокоить массы, возмущенные положением дел в городах, хотя оперировал некоторыми лозунгами демократии, свелся в конечном счете к торжеству в местном управлении бюрократического начала. По мере развития централистских тенденций и государственного регулирования муниципалитеты США "встраивались" в государственную машину, утрачивали самостоятельность в отношениях с вышестоящим управленческим аппаратом государства. По заявлениям компетентных американских авторов, начало самоуправления настолько подавлено в местном управлении США, что оно представляет лишь "самоадминистрирование'^ т.е. относительно децентрализованную форму осуществления управленческой деятельности, программируемой и направляемой вышестоящей властью. Отдельные эксцессы муниципального сепаратизма не меняют этой принципиальной оценки состояния муниципального управления в США.

Изменение природы муниципальных институтов может быть прослежено и в политической теории муниципализ-ма, эволюция которой, с одной стороны, отразила этот процесс и, с другой — стимулировала его или отражала попытки задержать и повернуть ход событий.

Практика местного самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII—XVIII веков. Идеи общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, лозунги представительного правления и разделения властей определили характер различных концепций раннего муниципального управления, трактовавших его как независимое от центральной власти самоуправление общин. Значительное

^ F. Cudnow. Municipal Home Rule. "Political Science Quarlerly", March 1906, p. 81, L. Gulick. Do it yourself. "National Municipal Review". December 1957, p. 561: W. Sayre. New York City and the State. S. Diamond fed.). The New York constitutional Convention of 1967. New York, 1967, p. 108.

Глава 1. Организация муниципального управления

распространение получила теория, признававшая самоуправление естественным, неотъемлемым правом суверенной общины, сложившимися еще до образования государства. Консервативный вариант этой теории, особенно характерный для Великобритании и американского Юга. обосновывал сосредоточие функций самоуправления в руках узкой аристократической элиты. Наоборот, демократическое направление муниципализма усматривало в местных учреждениях средоточие демократических начал — широкой выборности, доступности для населения и в конечном счете видело в них оплот народного суверенитета, демократии и препону олигархическому правлению. Демократическая концепция местного самоуправления связана в истории муниципальных учреждений прежде всего с именем Томаса Джефферсона, который с позиций фермерского радикализма отстаивал преимущества "республик в миниатюре" — самоуправляющих мелких поселений, институтов прямой демократии, широкого избирательного права, императивного мандата и выборности муниципальных должностных лиц.

Демократическая концепция местного самоуправления, отдельные элементы которой прослеживаются в работах некоторых исследователей вплоть до настоящего временит никогда не была зеркальным отражением муниципальной практики. Тем не менее значение этой теории несомненно. Она отвечала интересам широких масс, обосновывала их право на равное участие в управлении местными делами, поднимала роль выборных учреждений, требовала свободы от чиновничьего произвола, бюрократического вмешательства центра в местные дела. Эта теория наложила отпечаток на содержание современных требований муниципальных реформ.

Уже в условиях промышленной революции XIX века начали предприниматься попытки модификации концепции местного самоуправления, расходившейся с центра-листскими, антидемократическими устремлениями государства. Отрицая естественное право общин на самоуп-

^М. Harris. Comparative Local Goverment. l^ndon, 1918. p. II, C.Slebbing. The Structure and Function of Local Govermeni. Kent. 1963. p. 6.

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

25

равление, авторы подобных концепций обосновывали государственную природу местного самоуправления, устанавливаемого государственной властью, которая ограничивает его пределы в интересах центра ("государственная" теория местного самоуправления, которая в основном формировалась в Великобритании и США в судебной практике по муниципальным делам) \ Параллельно развивалась "общинно-хозяйственная" доктрина муниципальной деятельности, которой в Англии и США обосновывалось ограничение самостоятельного усмотрения местных органов рамками их корпоративных прав, мелких местных дел, между тем как в вопросах, которым придавалось государственное значение, муниципалитеты признавались инструментом вышестоящей власти.

В XX веке концепции полной автономии местного самоуправления пришли в резкое противоречие с расширением государственной экспансии в экономику и в другие сферы общественной жизни. "Теория неотъемлемого права на местное самоуправление мертва. К тому же она социологически и юридически неприемлема"^ — констатирует американский профессор Ч. Адриан. "Ни одно местное управление не является действительным самоуправлением"^ — отмечают С. Хьюмз и Э. Мартин, авторы сравнительного исследования муниципальных систем, созданного Международным союзом местных властей.

В современном государствоведении господствуют доктрины, отрицающие самоуправление как доминирующее начало политико-правовой природы муниципальных органов. Согласно наиболее распространенному взгляду, в этих органах сочетаются признаки местного самоуправления (выборность, самостоятельность в делах местного

В США виднейшим представителем юридического аспекта этой теории был Д. Диллон. Государственная природа муниципального управления обосновывалась в конце XIX — начале XX века в работах ф. Гудноу, В. Манро, Д. Вилкоса. И. Бирда, Бургесса и ф. Либера, выводивших права муниципальных органов из суверенного усмотрения государственной власти. Применительно к Англии сходную позицию занимал Гнсйст.

' Ch-Adrian. Governing Urban America. New York. Toronto, London 1955, p. 64. ^ S.Hunws and E.Martin. The Structure of Local Goverment throughout the World. The Hague, 1906. p. 3.

значения) и общегосударственного управления (проведение правительственной политики в порученных им делах общегосударственного значения под надзором и по указаниям вышестоящей администрации)^ Отражая втягива-ние муниципалитетов в механизм государственного управления, концепция муниципального дуализма порождает представление о сбалансировании идей местной автономии и централистских устремлений государственной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципальной деятельности в условиях государства.

Современные теории муниципального управления приспособлены к нуждам и условиям государства. Так, участие муниципалитетов в осуществлении функций государства характеризуется с позиций теории "государства благоденствия". Муниципальное управление объявляется "средством осуществления различных видов обслуживания общественных интересов", формой внеполитической деятельности "государства благоденствия". Подчинение муниципалитетов политике центра представляется как партнерство центра и мест.

Множественность аспектов современных теорий муниципального управления имеет общий знаменатель: муниципалитетам отводится роль вспомогательного звена в системе государственного управления.

Подводя итог сказанному, следует признать, что муниципальные органы современного государства не могут трактоваться как действительное местное самоуправление. В социально-политическом плане они никогда не были самоуправлением всего населения. С другой стороны, местное самоуправление как определяющее политико-правовое качество этих учреждений есть пройденный этап муниципализма. Если выборность местных чиновников, отсутствие сверху назначаемых властей были достаточными критериями местного самоуправления в XIX ве-

^ R.Sakson. The mashinery оГ Local Govermeni. London, 1958, p. 213; I.Jennings. Principles of Local Goverment Law. London, 1948, pp. 5—6; H.Koufinail. Politics and Policie in Stale and Local Government. Englewood ClilTs, 1963, p. 32: E.Banfieid, J. Witson. Cily Politics. Cambridge. Massachusetts, 1963. p. 63.

26      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ке, когда местные органы решали узкий круг второстепенных дел при минимальном вмешательстве центра, то к середине XX века положение круто изменилось; выборность и .отсутствие на местах агентов центральной власти, хотя и сохраняют свое значение как элементы муниципальной демократии, уже не препятствуют всестороннему регулированию муниципальной деятельности со стороны центра.

§ 2. Система муниципальных органов

1. Современные системы муниципальных органов Великобритании и США сложились в результате длительной эволюции, путем постепенных изменений старых территориальных форм и ячеек местного управления, их приспособления к новым условиям, при сохранении известной исторической преемственности и накоплении архаических черт в административно-территориальном делении и муниципальной организации.

Система муниципальных органов в этих странах представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности — местного управления. Совпадающими признаками обеих систем является их полицентризм, означающий наличие в каждой системе крупных подсистем с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственной властью и местами; значительная видовая дифференциация муниципальных органов и многоступенчатость их расположения; наконец, существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней.

Деконцентрированный характер или полицентризм системы муниципальных органов в США и Великобритании обусловлены формами государственного устройства этих стран. В условиях федерации в США организация местного управления составляет предмет ведения каждого из

Глава 1. Организация муниципального управления             27

пятидесяти штатов, но не федеральной власти. Конституции и другие законодательные акты штатов непосредственно определяют организационную структуру местного управления в каждом штате, причем муниципальные учреждения штата связаны субординацией с легислатурой и исполнительными органами штата. В каждом штате имеется свой "ассортимент" муниципальных единиц. Таким образом, система муниципальных органов США распадается на пятьдесят штатных систем, объединяемых в статистике и специальной литературе по нескольким крупным региональным группам. При этом каждое подразделение продолжает оставаться частью общегосударственной системы муниципальных органов, ее подсистемой не только в силу единой природы и функциональной роли местного управления страны, но и вследствие фактического федерального регулирования муниципальных вопросов, способствующего известной унификации муниципальных подсистем, ячейки которых варьируются в рамках нескольких основных видов. В политическом плане отмеченная особенность системы муниципальных органов США означает, что свойственные государству противоречия между центром и местами применительно к местному управлению воплощаются здесь в конфликтах между штатами и федерацией, между правительствами штатов и муниципальными органами и, наконец, между муниципальными органами и федеральной властью. Направление этих конфликтов в современный период определяется превалирующей тенденцией к бюрократической централизации государственной деятельности, наступлением на демократию и растущим вмешательством государства в жизнь общества. В государственном правовом аспекте она отражает унитаристские тенденции в эволюции государственного устройства США.

Выделение крупных муниципальных подсистем в Великобритании связано с осуществлением в рамках унитарного британского государства четырех исторически сложившихся региональных подразделений: Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (Ольстера), причем Ольстер имеет некоторые качества автономии. История муниципальных учреждений в каждом из этих районов имеет свои особенности, наложившие отпечаток на современную организацию их местного управления.

28

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

Для Уэльса, Шотландии и Ольстера существуют региональные органы регулирования и надзора в делах местного управления, обладающие наибольшим объемом полномочий в Северной Ирландии и наименьшим — в отношении Уэльса. Для Шотландии и Северной Ирландии издаются особые законодательные акты о местном управлении и, хотя центральное правительство Великобритании формулирует и проводит оощую для всей страны политику в муниципальных вопросах, направляя соответствующую деятельность региональных учреждений, названные подсистемы органов местного управления сохраняют некоторую структурную специфику. В известной мере их отношения с центральной властью отражают конфликты между централистскими устремлениями доминирующей в стране силы — английской финансово-промышленной элиты и центробежными тенденциями, усиливаемыми на циональными противоречиями.

В отличие от унифицированных муниципальных систем, в которых однопорядковые органы обладают одинаковым правовым статусом независимо от особенностей управляемых ими территорий (например, органы коммун во Франции и Италии), системы муниципальных органов в США и Великобритании строятся из организационных ячеек различных типов.

В Великобритании законодательство классифицирует виды муниципальных органов в зависимости от находящихся под их управлением административно-территориальных подразделений. Основными видами административно-территориальных единиц являются здесь графства, города-графства (country borough), городские и сельские округа, приходы. В особую административно-территориальную единицу выделена столица страны — Лондон. Применительно к территориальным подсистемам местного управления этот общий перечень несколько варьируется. Приходов нет в Ольстере, а в Шотландии отсутствует деление округов и окружных органов на городские и сельские. К 1969 году в стране было около 12500 муниципальных единиц, распределявшихся по видам и подсистемам следующим образом^

^ "The Municipal Year Book, 1968". London. 1968, pp. 798—799, 802—803, 966, 1147—1372.

Вид	Всего по стране	Англия	Уэльс	Шотландия	Ольстер
Графства	97	45	13	33	6
Города-графства	89	79	4	4	2
Города	464	227	32	197	8
Городские округа	547	449	73	—	25
Сельские округа	693*	410	59	196	28
Приходы	11600	10800***		800	—
Прочие единицы	34**

* Включая и все шотландские округа, поскольку статистика относит их к категории сельских.

"Лондон, 32 района Лондона и Сити. "'Включая Уэльс.

Графства являются крупнейшими комплексными административно-территориальными единицами, охватывающими городские и сельские территории. Их непосредственными подразделениями выступают неграфские города, городские и сельские округа. Графства служат основными опорными пунктами централизованного регулирования вопросов местного управления, особенно в финансовых делах, местном планировании и проведении административно-территориальных изменений. После учреждения законом 1888 года о местном управлении современных форм муниципального управления в графствах их число и границы мало изменились. Эти подразделения чрезвычайно разнятся по территории и численности населения. По заключению британских специалистов большинство графств не обеспечивают достаточной территориальной и финансовой базы для осуществляемых на этом уровне функций местного управления. В Англии и Уэльсе лишь 5 графств из 58 имеют население свыше 1 млн и 14— свыше 500 тыс. ,32 графства насчитывают от 100 до 500 тыс. жителей, 5—от 50 до 100 тыс., 3—до 50 тыс. В среднем на графство в Англии и Уэльсе приходится около 407 тыс. жителей.

Муниципальными органами того же порядка, что и муниципалитеты графств, являются в Великобритании органы управления городов-графств. Законом 1888 года о местном управлении крупнейшие города страны были

30

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

выделены из территории графств и получили особый правовой статус. В отличие от муниципалитетов графств муниципальные органы городов-графств осуществляют все функции местного управления на своей территории. Их компетенция определяется как сумма полномочий муниципалитетов графств и городских округов. В среднем на город-графство в Англии и Уэльсе приходится около 157 тыс. жителей, однако, как и в случае с графствами, колебания в численности жителей между такими городами очень велики.

Муниципальными органами, нижестоящими относительно графств, являются в Великобритании муниципалитеты неграфских городов, городских и сельских округов.

Городские поселения, относимые к виду неграфских городов, в отличие от городских округов имеют особый правовой статус, определенный королевскими хартиями об учреждении каждого из них. Компетенция муниципалитетов этих городов шире, чем у органов городских округов, но значительно уже, чем у муниципалитетов городов-графств. Средняя численность населения неграфских городов в Англии и Уэльсе около 30 тыс. человек, хотя крупнейший из них имеет около 180 тыс. жителей, а мельчайший — всего 876 человек. Известным своеобразием отличается статус неграфских городов в Шотландии — бургов (burg). Законом 1929 года о местном управлении в Шотландии они разделены на два подвида — большие (21) и малые (176) бурги. Последние имеют население, как правило, до 20 тыс. Их компетенция уже, чем больших бургов.

К числу городских округов относятся городские поселения, не получившие статуса городов. По средней численности населения (около 14200 человек) городские округа значительно уступают муниципальным городам, однако три округа имеют население свыше 100 тыс. Что касается сельских округов, то средняя численность населения в них около 15900 человек при минимуме в 1200 и максимуме в 80 тыс. жителей. Наибольшее число округов приходится на группу с населением от 10 до 20 тыс. (100 округов). В городские округа могут входить малые города, которые в этом случае фактически приравниваются к

Глава 1. Организация муниципального управления            31

приходам, хотя и сохраняют некоторые формальные признаки города. В графствах обычно имеется 10—20 округов и от 20 до 50 приходов.

Низовыми ячейками административно-территориального устройства являются приходы, число которых постепенно сокращается вследствие роста городских поселений. Приходы классифицируются по формам муниципальной организации в них. Население приходов колеблется от 4 человек до 24 тыс. жителей: приход охватывает один сельский населенный пункт или группу мелких поселений.

Особняком в системе муниципальных органов Соединенного Королевства стоят органы управления Лондоном. Законом 1963 года об управлении Лондоном Лондонское графство было упразднено, границы города расширены за счет ряда прилегающих графств, был создан муниципалитет Большого Лондона и муниципалитеты его 32 округов. Структура лондонского Сити осталась неизменной вопреки предложениям модернизировать эту живую окаменелость.

Муниципалитеты городских поселений — городов и городских округов составляют ядро организации местного управления в современной Британии. В этих поселениях проживает 80^ населения страны, причем из 20°/о, приходящихся на долю сельских округов, значительное число занято на работе в городах и пригородах. Однако в административном отношении доминирующими элементами муниципальной системы выступают не эти органы, а муниципалитеты графств и до некоторой степени сельских округов. Выделение органов графств в высшую ступень муниципальной системы в трехступенчатой структуре местного управления в Англии, Уэльсе и Шотландии (графство; города и округа) обусловлено в первую очередь вхождением городов и округов в состав территории графств. Хотя формально подчинение муниципальных городов и округов графствам не установлено, последние осуществляют ряд важных функций по регулированию организации и деятельности нижестоящих муниципальных властей. Наконец, в графствах концентрируется управление наибольшим количеством муниципальных служб, охватывающих муниципальные города, округа и приходы.

32

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

В Соединенном Королевстве установлен централизованный порядок внесения изменений в административно-территориальное устройство и систему муниципальных органов. Создание, упразднение графств и городов-графств, изменение их границ, а также вытекающие отсюда преобразования муниципальных городов и округов осуществляются по закону о местном управлении 1958 года приказом министра, ведающего местным управлением, с утверждения парламента^

В США система муниципальных органов насчитывает рекордное количество единиц — 8124У. Для нее характерны отсутствие четкого разграничения правового статуса муниципалитетов различных видов, несовпадение видовой классификации этих органов с делением на городские и сельские территории, наконец, особая форма де-концентрации функций местного управления, при которой на территории муниципальных органов общей компетенции для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единицами.

Официальная статистика США при классификации муниципальных единиц использует упрощенную схему, позволяющую федеральному бюро цензов сводить в несколько крупных группировок все разнообразие ячеек местного управления^. Основными видами административно-территориальных подразделений по этой схеме являются графства, муниципалитеты — собирательное на-

^ Особая процедура применяется для преобразования округов в муниципальные города. Статус такого города округ получает на основе королевской хартии об инкорпорации. Просьба о преобразовании в виде резолюции окружного совета адресуется в правительство. Предварительно проводится публичное обсуждение вопроса, собираются возражения, извещается совет графства. Затем муниципалитет представляет проект хартии и организационную схему управления городом. При отсутствии возражений они утверждаются правительством, в противном случае — актом парламента. ^ "The U.S. Book of Facts, Statistics and Information for 1969". New York, table 578. ^ Полный статистический обзор системы управления США «census of governments) проводится бюро цензов раз в 5 лет. Кроме того, бюро практикует ежегодные и ежеквартальные обзоры по узкому кругу вопросов.

Глава 1. Организация муниципального управления             33

звание для инкорпорированных поселений (сити, таун, бороу, вилидж), тауншипы, школьные и специальные округа. В 1968 году в стране имелись 3043 графства, располагающих аппаратом местного управления^ 18048 муниципалитетов, 17105 тауншипов, 21264 специальных и 21782 школьных округа^ Хотя с 1947 по 1967 гг. количество муниципальных подразделений уменьшилось почти на 36 тыс. единиц, главным образом за счет объединения школьных округов^ в стране сохраняется огромное число мелких муниципальных ячеек.

Графства в США служат непосредственными админи-стративно-территориаль-ными подразделениями всех штатов, кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда. Подавляющее число других муниципальных единиц в территориальном отношении входит в состав графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют чрезвычайно пеструю картину. В целом на территории графств проживает около 89% населения страны, причем по своим размерам эти подразделения являются наиболее крупными административно-территориальными единицами. Однако свыше 60% графств имеет менее 25 тыс. жителей, между тем как 107 графств (0,3%) насчитывают по 250 и более тыс. населения, или в совокупности 43,5% общего числа жителей графств. Графства играют существенную роль в местном управлении Вирджинии и других штатов Юга, между тем в штатах Новой Англии они сохранились в основном как территориальные ячейки для осуществления функций юстиции.

Муниципальные корпорации: сити, бороу, вилиджи и тауны представляют важнейшую группу административно-территориальных подразделений и единиц местного управления США. В них проживают две трети населения

^ Кроме них сущестиует 31 графстиобгзсобстш-пныхпргапоп местного управления. Управление п них осуществляется либо муниципалитетами городов, части которых они составляют (например, в Нью-Йорке, 1>остоне, Филадельфии), либо муниципальными органами соседних графств.

^ "The U.S. Book of 1-acls. Stalislics and Information for 1969", tables 576, 578. ^ "The 50 Slales and lheir Local Govcrmcnis". New York. 1967. p. 464.

34      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

страны и на их долю приходится треть всех расходов местных властей. Различия внутри этого класса муниципальных подразделений особенно велики. В 130 крупнейших городах страны с населением минимум в 100 тыс. жителей проживают более 51 млн человек. Между тем свыше половины муниципальных корпораций имеют менее одной тыс. жителей. Статус корпорации, служащий критерием выделения этой группы органов местного управления, уравнивает города-гиганты с миллионным населением с карликовыми поселками и деревнями. Весьма широко варьируется численность муниципалитетов по штатам. Продолжающаяся урбанизация страны влечет рост числа муниципалитетов за счет инкорпорации новых городских поселений. При этом происходит отток населения, в первую очередь зажиточных слоев, из крупных городов в пригороды. Большинство муниципальных корпораций входит в состав графств. 36 городов, подобно городам-графствам в Англии, выделены из графств, и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам^.

Весьма разнородной является и следующая крупная группа муниципальных органов США — муниципальных властей в тауншипах и приравненных к ним административно-территориальных подразделениях в 21 штате^. Не будучи инкорпорированными единицами, они рассматриваются судами США как квазикорпорации, в основном уступающие по структуре и объему осуществляемых ими функций муниципальным корпорациям. Эти ячейки местного управления наиболее распространены на северо-востоке и севере страны^ за пределами этого района они существуют лишь в 2 графствах штата Вашингтон. Подавляющее большинство органов управления тауншипа-ми выполняют узкий круг задач, обслуживая главным образом сельские территории. Однако в штатах Новой

Глава 1* Организация муниципального управления         .   35

Англии и некоторых других штатах они ведут деятельность, сходную с деятельностью муниципальных корпораций^. Тауншипы в разных штатах и даже в пределах одного штата находятся в различных соотношениях с графствами и муниципальными корпорациями. Как правило, они составляют низовые подразделения графств — "колесики в колесе", а находящиеся в границах их территории муниципальные корпорации выделены из юрисдикции тауншипов. С другой стороны, есть ряд мелких муниципалитетов, территория которых составляет часть территории тауншипов.

Самыми многочисленными ячейками местного управления в США выступают школьные^ и специальные округа с их управленческим аппаратом. Они составляют более половины всех муниципальных подразделений в США. Эти округа воплощают начало отраслевой деконцентра-ции в осуществлении функций местного управления: в отличие от прочих муниципальных органов, обладающих общей компетенцией, окружное управление специализировано по отдельным службам (образование, водоснабжение, санитария и т.п.) или группам муниципальных служб (коммунальное хозяйство). Границы одного округа часто перекрещиваются с границами других округов и прочих муниципальных подразделений. Зародившееся в XIX веке окружное управление распространилось в силу различных причин, среди которых важную роль играли неспособность или нежелание органов общей компетенции организовывать новые муниципальные службы, стремление вывести управление той или иной отраслью, особенно школьными делами, за рамки борьбы партий, попытки преодолеть ограничения, наложенные законодательством штатов на сферу деятельности, налоговые и кредитные возможности других муниципальных подраз-

^ Это города Балтимор, Сент-Луис и 33 "независимых" города в Вирджинии. Муниципальная статистика относит сюда и столичный округ Колумбия.

К категории тауншипов относятся также тауны в шести штатах Новой Англии, в штатах Нью-Йорк и Висконсин.

^ Причем в некоторых штатах, например в Иллинойсе, они существуют не повсеместно. а лишь на отдельных частях их территории.

^ Л. Brofitoge. Introduction to Municipal Government and Adminisiralion. New York, 1957.p.82.

^ Имеются в виду "независимые" школьные округа, не подчиненные другим муниципальным органам. Кроме них существуют 23390 "зависимых" школьных систем, т.е. внутренних подразделений территории различных муниципальных органов, по которым строится управление школами, подчиненными соответствующим муницнпалите---м.

36      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

делении^ В современных условиях специальные округа все чаще используются для организации определенных муниципальных служб на неинкорпорированных территориях. По заявлениям американских специалистов, система округов непонятна населению, а деятельность окружных органов почти недоступна для общественного контроля^.

В XIX веке, когда складывался фундамент нынешней муниципальной организации США. графства, тауншипы, тауны и вилиджи олицетворяли сельскую, фермерскую Америку, в которой к началу прошлого столетия проживало 95°/о населения страны. Сегодня городские территории аккумулируют уже 70% населения, однако многие из них сохраняют свой прежний статус — графств и других неинкорпорированных подразделений^. Так, 350 графств, крупнейших по численности населения, целиком находятся в пределах городских агломераций, немало урбани-зованных графств существуют в качестве пригородов крупных городов. Многие неинкорпорированные тауншипы фактически стали городами или пригородами. С другой стороны, в разряд муниципальных корпораций, охватывающих большинство городов, входят и микропоселения, мельчайшие единицы сельского типа. Официальная статистика в США, подразделяя населенные пункты на городские и сельские, вынуждена пренебрегать не соответствующей этой делению видовой классификацией муниципальных ячеек. Из этой ситуации вытекают серьезные последствия. Муниципальные органы урбанизированных графств и тауншипов, приспособленные в свое время для управления сельскими территориями, лишены возможностей обеспечивать современные коммунальные и другие службы, в которых нуждается городское населе-

^ J.Bollents. Special Districi Governments in the United Slates. Berkeley and Los Angeles, 1961, pp. 6—15. ^ Ibid., p. 253.

^ H. Buncombe. County Government in America. Washington. 1966, p. 14; "The Municipal Year Book 1968", pp. 21—23. Лишь в немногих случаях графства приравниваются к муниципальным корпорациям (например, в штате Нью-Йорк с 1892 г.). Конституции Северной Каролины, Алабамы и Монтаны включают нормы, посвященные графствам, в разделы о муниципальных корпорациях.

Глава 1. Организация муниципального управления             37

ние. Сдерживание государством развития их правового статуса и функций есть немаловажный фактор многоликого кризиса американских городов.

Как и в Великобритании, в США отношения между муниципалитетами, находящимися на разных ступенях территориальной организации, т.е. между муниципальными органами графств, представляющих высшую ступень, и действующими на их территории органами муниципальных корпораций и тауншипов, не строятся на началах соподчинения. В известной мере отрицание межмуниципальной субординации служит пережитком господствовавшей прежде концепции самоуправления общин, независимых в отправлении своих функций не только от центра, но и от других местных властей. Вместе с тем между органами графств и другими муниципалитетами существуют множественные, весьма сложные отношения, частично основанные на доминирующей роли графств в осуществлении некоторых функций местного управления и полномочий, делегируемых графствам властями штатов.

Изменения в административно-территориальном делении и в системе муниципальных органов производятся в США в зависимости от особенностей законодательства различных штатов властями штатов, нередко с участием самих местных органов, при довольно широком использовании институтов референдума и инициативы населения. Образование и преобразование графств, тауншипов, школьных и специальных округов входят в компетенцию законодательных органов штатов, которые могут не принимать во внимание пожелания населения. Однако представление петиций нередко влечет обязательное обсуждение в легислатуре соответствующего предложения. Создание, упразднение, изменение границ и объединение муниципальных корпораций также связаны с теми или иными актами легислатур штатов, но в этих случаях инкорпорируемое подразделение нередко само разрабатывает и одобряет путем местного референдума свою "хартию самоуправления", нуждающуюся в последующем одобрении легислатуры штата. Слияние муниципальных корпораций между собой или с другими единицами местного управления обычно обусловлено одобрением проекта путем референдумов в каждом из этих подразделений.

38      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

2. Система муниципальных органов представляет один из архаических элементов государственного механизма США и Великобритании. Она не отвечает современным условиям, нынешней роли буржуазного местного управления. Административно-территориальное устройство и система муниципальных органов все больше утрачивают в этих странах связь с демографической и экономической структурами их государственной территории, сложившимися в результате урбанизации, изменений в экономике и социальной жизни. Это противоречие между формами и объектами местного управления фокусируется в следующих особенностях действующей муниципальной организации.

Во-первых, большинство муниципальных органов в США и Великобритании не имеют достаточной территориальной и демографической базы для содержания современных коммунальных и других служб, сложность и стоимость которых неуклонно возрастают^. Управленческая несостоятельность карликовых муниципалитетов усугубляется тем, что их собственные финансовые ресурсы в основном складываются из местных налоговых платежей населения. Между тем крупный капитал и центральная государственная власть заинтересованы в крупных административно-территориальных структурах для осуществления государственного регулирования и в сильной муниципальной бюрократии для проведения на местах соответствующих мероприятий.

Во-вторых, правовой статус многих муниципальных единиц не соответствует характеру территории, на которой они действуют. Это относится в США к урбанизированным графствам и другим неинкорпорированным подразделениям, рассчитанным на управление сельскими местностями, хотя фактически эти местности стали городскими поселениями. В Великобритании сопоставимые по числу жителей и уровню развития городские поселения различны по своему правовому положению. В обеих

^ В США свыше 90% муниципальных единиц имеют население менее 10 тыс. и свыше 50% — менее одной тысячи. Мелкие муниципальные подразделения преобладают и в Великобритании. Сходная ситуация наблюдается во многих странах. Во Франции, например, из 38 тыс. коммун более 30 тыс. насчитывают менее одной тыс. жителей (A. Leemans. Changing Patterns of Local Government. The Hague. 1970, p. 35.).

Глава 1, Организация муниципального управления

странах многие пришедшие в упадок населенные пункты сохраняют статус муниципальных подразделений более высокого ранга.

В-третьих, существующее административно-территориальное устройство и система муниципальных органов не обеспечивают единства управления территориями, которые к настоящему времени сложились как образования, целостные в демографическом и экономическом отношениях. Их административная раздробленность вызывает своеобразный паралич муниципального механизма. Последнее из названных трех обстоятельств требует специального рассмотрения.

Мозаичность, дискоординация муниципального управления характерны в США и Великобритании прежде всего для огромных городских территорий-агломераций, сложившихся в результате бурного роста городов, их выхода далеко за пределы официальной городской черты. Такие агломерации представляют скопления сросшихся населенных пунктов с одним или несколькими центрами тяготения. Сливаясь, они могут образовывать гигантские урбанизированные районы-мегаполисы^ Наибольшее распространение городские агломерации получили в США, где они известны как "стандартные метрополитенские ареалы" (standart statistical metropolitan area — CMCA)^. Сходные образования в Великооритании именуются ко-нурбациями^ В 1968 году в США имелось 238 таких

Примером мегаполиса может служить Атлантическое побережье США от Бостона до Вашингтона — "Босваш". В этой урбанизированной полосе проживают более 30 млн человек. Определение мегаполиса было дано Д. Готтмэном (J.Gotttnait. Megalopolis. New York, 1961).

Впервые понятие метрополитенского ареала было введено в США в 1910 году. В 1949 голу федеральное бюро бюджета установило критерии для классификации городских территорий как СМСА, несколько измененные в 1960 году. В качестве СМСА классифицируются урбанизированные графства с одним центральным городом с населением не менее 50 тыс. или двумя смыкающимися городами с общим числом жителей в 50 тыс., если меньший город насчитывает не менее 15 тыс. жителей и в сельском хозяйстве занято не более 25°/а рабочей силы графства. Установлены и другие критерии — численности и плотности населения, соотношения рабочей силы в сельском хозяйстве и других отраслях, — которые позволяют относить к СМСА графства, не отвечающие указанным требованиям, и группы графств ("The Municipal Year Book 1968", pp. X—XI).

Понятие конурбацин было принято в Великобритании в 1951 году. В то время было признано существование шести конурбаций (E.Sones. Town and Cities. New York, London, Toronio, 1966).

41

40      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

районов, из них 3 — в Пуэрто-Рико, причем 110 агломераций имеют более 250 тыс. жителей каждая. В районе большого Нью-Йорка проживает свыше 11,4 млн, Чикаго и Лос-Анджелеса — около 6 млн человек в каждом, а всего на СМСА приходится 64,3% населения страны (127180 тыс.). Более половины жителей городских агломераций обитают на территории, примыкающей к центральным городам. В Великобритании сложилось 7 конур-баций, охватывающих 40% населения страны^

Хотя городская агломерация в социальном и экономическом балансе составляет единую систему, в США и Великобритании она, как правило, не является целостным объектом муниципального управления. Даже в тех случаях, когда агломерация укладывается в рамки одного графства, ни один из муниципальных органов в его пределах не обладает достаточной компетенцией для целостного подхода к проблемам застройки, транспорта и прочим сложным вопросам жизни такого района. В США в 1962 году на одну агломерацию — СМСА приходилось в среднем 87 муниципальных органов, в районе Чикаго их насчитывается 1060, Нью-Йорка — 1400^ Это обилие местных властей, действующих в отрыве друг от друга, усугубляет беспорядочное развитие городских территорий, кризис городов. Агомизм муниципального управления в городских агломерациях усиливает рост централи-стских тенденций в государственной жизни. В США, например, выход СМСА из-под контроля муниципальных органов и даже штатов влечет усиление унитаристских веяний^.

Необходимость перестройки административно-территориального деления и системы муниципальных органов

^ "Brilain An Official Handbook, 1966". London. 1966, pp. 14, 15. ^ R.Wood. 1400 Governments. Cambridge, Massachusells, 1961; R.Coiinery, R. Leuch. The Federal Government and Metropolitan Areas. Cambridge, Massachusetts. 1960, p. 198.

^ По заявлению федеральной комиссии по межправительственным отношениям, "гигантская проблема финансирования, обслуживания и управления в Америке метро-политенских районов означает наибольший вызов федерализму со времен гражданской войны" (Advisory Commission on Intergovernmental Relations. High Annual Report. Washington, 1967, p. 9); см. также: J.Botleils. H.Scflinoiidl. The Metropolis, its People. Politics and Economic Life. New York, Evanston, London. 1970. p. 121, 433, W.Brooke Graves. American Intergovernmental Relations. New York. 1-964, p. 623.).

Глава 1. Организация муниципального управления

ввиду отмеченных обстоятельств в последние годы широко признается официальными кругами США и Великобритании. Многие государствоведы считают модернизацию этих институтов, долгое время бывших тихой заводью государства, шагом на пути дальнейшего приспособления муниципального управления к нуждам и условиям современного общества.

Конечное содержание назревших изменений зависит от исхода политической борьбы, которая развертывается по мере выдвижения государственной властью и различными партиями проектов реформ. Однако общие тенденции, в русле которых находятся реформаторские устремления, вырисовываются достаточно четко.

В Великобритании эти тенденции получили конкретное воплощение в проекте муниципальной реформы для Англии, представленном в 1969 году правительству и парламенту королевской комиссией по вопросам местного управления под председательством лорда Редклиф-Ма-уда^. Проект предусматривал реорганизацию административно-территориального деления и системы муниципальных органов Англии. Взамен муниципалитетов было намечено создание новой, в основном трехступенчатой структуры, из провинциальных, объединенных и местных муниципальных советов. 58 объединенных советов и 3 приравненных к ним совета городских округов — конур-баций Мерсейсайд (Ливерпуль), Селнек (Манчестер) и Западный Мидленс (Бирмингем) должны были составить фундамент этой системы^. К ведению провинциальных советов предполагалось отнести "стратегическое" планирование развития провинций, координацию деятельности объединенных муниципалитетов. Местные советы в таком случае были бы низовыми органами в границах городов и сельских общин, наделенными в основном совещательными полномочиями. Объединенные и местные советы дол-

комиссия Редклиф-Мауда была создана в 1966 году. Ее предшественником была комиссия по организационным вопросам местного управления, председателем которой также являлся Редклиф-Мауд.

Механизм управления Большим Лондоном должен был, согласно проекту, сохраниться в прежнем виде.

42      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

жны формироваться с помощью прямых выборов, а провинциальные — путем избрания объединенными советами и частично путем кооптации^ Что же касается Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, то правительство разрабатывало отдельные проекты реорганизации их муниципальных систем в основном в направлении укрупнения существующих подразделений^.

Придя к власти в результате победы консервативной партии на парламентских выборах 1970 года, правительство консерваторов заявило о своем намерении отложить проведение реформ и пересмотреть ее принципы. Консерваторы планировали реорганизацию муниципалитетов на основе двухступенчатой системы (графства — округа), которая предлагалась многими муниципальными властями сельских округов и графств, расположенных вне городских агломерация. Этот план соответствовал политическим интересам консервативной партии, для которой сельские местности служат традиционным оплотом^

В США, как и в Великобритании, модернизация системы муниципальных органов признается одним из .острых вопросов внутриполитической ситуации. Особенности подхода к нему в американских условиях заключаются, во-первых, в отсутствии у государственной власти какого-либо общего плана муниципальных реформ, во-вторых, в выдвижении на первое место управленческих проблем городских агломераций и, в-третьих, в попытках их

^ "Royal Comission on Local Government In England, 1966 — 1969". Vol. I (Report). London, 1969.

^ В 1967 году была опубликована правительственная Белая книга "Местное самоуправление в Уэльсе", наметившая значительное укрупнение административно-территориальных единиц Уэльса ("Local Government in Wales". Cmnd. 3340). Проект реформы местного управления в Шотландии, подготовленный королевской комиссией по вопросам шотландского местного управления, предусматривал замену существующей системы муниципальных подразделений семью региональными единицами, которые в свою очередь подразделялись бы на 37 округов, охватывающих города и прилегающие к ним сельские территории ("Report of the Royal Government in Scotland. 1966—1969". Edinburgh, 1970) .Доклад правительства Ольстера, представленный парламенту Северной Ирландии в 1970 году, содержал проект создания в Ольстере 26 новых муниципальных единиц взамен существующих графств, городов и округов ("Govemmeni of Northern Ireland Review Body on Local Government in Nonhern Ireland". Report. Belfast, 1970).

^ cm. правительственную Белую книгу от 12 февраля 1971 г. ("Local Government in England Government Proposals for Reorganizations". Cmnd. 4584).

Глава 1. Организация муниципального управления             43

решения с помощью половинчатых мер, не дающих кардинального эффекта. Черепашьи темпы эволюции муниципальной системы США частично объясняются децентрализаций процесса принятия решений об организационных перестройках, отнесенных к компетенции штатов, и юридическими сложностями — необходимостью вносить изменения в конституции штатов, ставить проекты реформ на местные референдумы. Однако главная причина этой медлительности и разнобоя в концепциях и практике муниципальной реорганизации носит политический характер^. Она связана с остротой социальных противоречий современного американского общества, средоточием которых являются в первую очередь крупные города и городские агломерации.

Довольно распространенным методом развития территориальной базы городских муниципальных корпораций является в США поглощение ими прилежащих неинкорпорированных территорий, которое, однако, не может служить средством управленческой интеграции местностей, где растущие города исчерпали резервы расширения своих границ. Другой метод, пользующийся популярностью в тех кругах, которые заинтересованы в сохранении административного status quo. состоит в создании для городских агломераций метрополитенских специальных округов — транспортных, водоснабжения и т.п., иногда объединяющих несколько служб^ Их образование влечет еще большую путаницу местных властей, большую дис-координацию их функций, удорожание муниципальных услуг, дальнейшее сужение муниципальной демократии. Специальные округа оставляют городские агломерации в их прежней управленческой раздробленности. Реже всего штаты и сами муниципалитеты идут на такую организационную перестройку управления в городских агломерациях, которая связана с существенными изменениями в

^ A. Leemans. Ор. cit.. pp. 91. 98, 171: Ch. Adrian and Ch. Press. The American Political Process. New York, 1965 (Chap. 7); R. Wood. A Division of Power in Metropolitan Areas. New York. 1959, p. 61; W. Maddox <ed.). Issues in Stale and Local Government. Princeton, New Jersey. 1965, pp. 31 1—349.

^ Ch. Wood/wry <ed.). The Future of Cities and Urban Redevelopmeni. Chicago, 1953, pp. 585—586.

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава L Организация муниципального управления

45

структуре местных органов и в их положении, в частности, на так называемую консолидацию графств и городов^.

В этом случае графство, поскольку его территория более или менее совпадает с соответствующей городской агломерацией, начинает осуществлять функции, связанные с обслуживанием общих нужд агломерации; за другими муниципалитетами в пределах графства обычно сохраняются полномочия в вопросах местного значения, а некоторые муниципальные службы становятся объектом совместного управления графства и города. Поскольку две трети СМСА находятся в пределах того или иного графства, этот путь признается в США неперспективным.

Своеобразным способом фактического перераспределения роли и функций муниципальных органов в пределах городских агломераций при сохранении их прежнего строения служит кооперирование муниципальных служб на договорных началах путем предоставления более крупными муниципалитетами своих услуг за плату соседним ячейкам местного управления. Предпринимаются также попытки координации функций мунициналитетов городских агломераций через создаваемые для этого различные межмуниципальные органы — региональные плановые комиссии, метрополитенские советы муниципальных властей и другие сходные образования. В поисках рецептов для модернизации штатных систем муниципальных органов легислатурами или губернаторами штатов создаются различные комиссии или агентства для проведения исследований и дачи рекомендаций. На федеральном уровне этими проблемами занимается консультативная комиссия по межправительственным отношениям^ ею, в частности, были предложены 10 альтернативных подходов к управленческим проблемам городских агло-

Из примерно 20 крупных проектов консолидации, предложенных с начала века. только 4 были проведены в жизнь.

^ Эта комиссия была назначена президентом Эйзенхауэром в 1959 голу на основании специального закона, принятого в том же году. В число ее обязанностей входит подготовка рекомендаций "в рамках конституции о наиболее желательном разграничении функций, ответственности и средств между различными уровнями управления" (J.Polock. Chronic Overlapping. "National Civic Review". December, 1960).

мераций, а также некоторые меры по финансовому стимулированию федеральным правительством муниципальной реорганизации в этих районах*.

Итак, несмотря на различия в проектах и практике реорганизации системы муниципальных органов в США и Великобритании, в обеих странах наметилась общая линия на значительное укрупнение муниципальных подразделений. Она вызывает новое явление в организации местного управления — своеобразный муниципальный регионализм. Расширение территориальных рамок муниципальных единиц до региональных масштабов означает разрыв с прежним, чисто локальным, общинным управлением, подтягивание всего муниципального механизма к центральной администрации. Классическая форма управленческого регионализма — территориальные агентства правительства и министерств до сих пор служила в этих странах антиподом выборного местного управления^ Она использовалась для усиления централистских и бюрократических начал в административной деятельности, для ограничения функций муниципальных учреждений и обеспечения правительственного контроля над ними. Новый, муниципальный регионализм, насаждаемый государством, преследует сходные цели, подрывая институты муниципальной демократии изнутри. Центральная власть, ратуя в последние годы за сверхмуниципалитеты, стремится превратить их в надсмотрщиков над нижестоящими муниципальными органами, в покорные орудия государственного регулирования. Она намерена использовать их создание для резкого суждения представительного начала в местном управлении и удушения низовых муниципальных учреждений. В США, например, эти устремления ярко иллюстрируются предложениями исследовательского центра частных корпораций — комитета исследований и политики — сократить число муниципальных единиц в стране минимум на 80^, перекроить компетенцию ор-

Advisory Commission on Inlergovernmeni Relations. Alternalive Approach lo GovemmentalReorganizalioninMciropolitanAreas.Washinglon. 1963.pp. 19—80.

В США, например, региональные филиалы образоианы многими ведомствами федерации и штатов. Их число определяется примерно в 1500—1800.

46      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ганов местного управления в пользу графств, постепенно ввести централизованный порядок изменения статуса и границ административно-территориальных подразделений^. В Великобритании антидемократическая ориентация проекта комиссии Редклиф-Мауда проступает в предложениях о лишении низовых муниципальных ячеек всякой самостоятельности, о допущении кооптации при комплектовании провинциальных советов и в ряде других вопросов.

Следует, однако, учитывать, что планы рационализации местного управления наталкиваются на упорное сопротивление. Урбанизация, рост городских агломераций приводят к появлению новых специфических противоречий, в которых стороны занимают противоположные позиции по вопросу о перестройках муниципальной системы. Приток в крупные города рабочего населения, мелких служащих и, особенно в США, расовых меньшинств, уход значительных групп населения в пригороды создают новый вид социальной сегрегации, новое неравенство, уже не только между городом и селом, но и внутри крупных городских территорий. Оно проявляется в более высоком уровне местных налогов в городах, в ухудшении жилищных и бытовых условий городских масс, удорожании коммунальных служб и бесчисленном множестве других элементов кризиса городов. Правящая элита богатых пригородов, этой "петли на шее городов", обеспечивая себе с помощью экономических и политических рычагов господствующее положение и в городских делах, зачастую выступает против прямой интеграции своих муниципальных бастионов с городским управлением^ В свою очередь в ней не заинтересована и верхушка городской бюрократии. Положение усугубляется конкуренцией партий, их конъюнктурными соображениями.

^ "Modernizing Local Government". Commiliee for Economic Development. A Slalemeni by the Research and Policy Committee. New York, 1966, pp. 16—90. Этот комитет состоит из 50 человек, в большинстве своем — владельцев и директоров крупных компаний.

^ 'The Annals of lhe American Academy of Political and Social Sciences". May, 1968, p. 126.

Глава 1. Организация муниципального управления             47

§ 3. Муниципалитеты как представительные учреждения

1. В ряду органов государства муниципалитеты обладают некоторыми особыми политическими качествами. Они являются самыми многочисленными низовыми ячейками государственного механизма, формируются в основном путем выборов и в силу этого выступают носителями представительного начала в местном управлении. Становление муниципалитетов как представительных учреждений было результатом длительной борьбы населения за введение выборного местного управления и проведение на муниципальных выборах принципов всеобщего и равного избирательного права.

Придя к власти, нарождающаяся буржуазия постаралась оградить местное самоуправление от неимущих. В тех случаях, когда муниципальные органы комплектовались путем выборов, избирательный корпус обычно ограничивался имущей частью населения, нередко узкой элитой крупных собственников^ В дальнейшем интересы промышленного производства и борьба различных групп населения за свои избирательные права положили конец первичному сугубо олигархическому содержанию института местного представительства. Муниципальные реформы в прошлом столетии и нынешнем веке, распространившие принцип выборности на основную массу муниципальных органов и снявшие большинство юридических ограничений избирательного права, утвердили представительное начало в организации муниципалитетов. Юридическое признание этих органов представительными учреждениями содержится в законодательстве о муниципалитетах и муниципальных хартиях, конституирующих муниципальные корпорации.

Между двумя видами представительных учреждений — парламентами и муниципалитетами — имеются существенные различия, причем не только в масштабах представительства, в положении в системе государственных органов и в функциях, но и в организационных принципах.

^ F. Maitlond. Ор. cit., р. 359; W. Мимо. The Government of American Cities. New York. 1920, p. 104.

48

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

Во-первых, муниципалитеты являются сложными образованиями, соединяющими в себе выборную коллегию и профессиональный управленческий аппарат. Выборная коллегия, обычно именуемая в Великобритании и США советом^ выступает представительным ядром этого "муниципального атома", сосредоточивая прерогативы муниципальных корпораций. При всем многоооразии конкретных отношений между муниципальными советами и их исполнительными органами представительная и исполнительная части муниципальной структуры в обеих странах образуют муниципалитет как единую управляющую ячейку^ Таким образом, принцип разделения властей, обосновывающий отстранение парламентов от управления, не распространяется в США и Англии на муниципальную сферу.

Во-вторых, в отличие от парламентов политический профессионализм выборных нетипичен для муниципальных представительных учреждений, члены которых зачастую сохраняют свой прежний род занятий, профессиональный и служебный статус.

В-третьих, двухпалатный принцип строения многих буржуазных парламентов, отводящий верхней палате роль консервативной, сдерживающей силы, почти не применяется в муниципальной системе Великобритании и США\

В-четвертых, в местном управлении этих стран известную роль играют формы прямой демократии — собрания, обсуждения и некоторые другие.

Отмеченные организационные особенности англо-американского местного управления, в той или иной мере свойственные и другим муниципальным системам, имеют политическое значение. Они превращают муниципалитеты в важный институт демократии, который наряду с парламентом, избирательным правом, основными права-

' В Великобритании эти коллегии именуются графскими, городскими, окружными. приходскими советами (но в лондонском Сити — судами). В графствах, городах, тауншипах и вилиджах в .США — это советы, а в графствах Великобритании — советы, советы комиссионеров, контролеров, управляющих и изредка — графские суды.

^ R.Jokson. The Mashinery оГ Local Governmeni, p. 17.

^ К началу века около одной трети американских муниципалитетов в городах с населением свыше 25 тыс. человек имели двухпалатное строение. Сейчас существует лишь несколько двухпалатных муниципальных советов.

ми граждан служит критерием самого ее существования как формы политического строя*.

Разумеется, демократические элементы в организации местного управления подчинены бюрократическому аппарату центральной власти, что во многом прийижает роль местных представительных учреждений, сужая их самостоятельность и сферу деятельности. Представительное и вообще демократические начала в организации муниципальных учреждений ни в чем и нигде не проведены последовательно и до конца, т.е. до такой степени, чтобы не было никаких юридических и фактических ограничений для участия населения в формировании и деятельности этих органов.

2. Определяющим признаком муниципалитетов как представительных учреждений является наличие в их структуре выборных коллегий — муниципальных советов. В Великобритании они создаются во всех графствах, городах, округах, в лондонском Сити и районах столицы. В приходах с населением в 300 человек советы графств обязаны учреждать приходские советы, а в приходах с населением от 200 до 300 человек последние формируются советом графства по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства^. В США выборные муниципальные органы действуют в городах, таунах, тауншипах и вилид-жах. В графствах, как правило, также избираются советы комиссионеров или наблюдателей. В большинстве специ-

^ Нельзя согласиться с мнением Б. Стародубского, что местное самоуправление не относится к числу основных институтов демократии (см. Б. Стародубский. Буржуазная демократия в теории и на практике. Автореф. докт. дис. Свердловск, 1966, стр. 81). Особенности муниципалитетов делают их необходимым элементом упроченного представительного строя. Ни одно из государств, сохраняющих по крайней мере формально режим демократии, не обходится без выборных муниципальных учреждений. Наоборот, фашистские режимы в Германии и Италии упразднили их вместе с парламентаризмом.

^ В 1968 году в Англии и Уэльсе насчитывалось около 7500 приходских советов и примерно 3300 приходов не имели советов. В последних управление осуществляется приходским собранием избирателей и так называемой "представительной коллегией". наделенной корпоративным статусом и состоящей из председателя приходского собрания и советников муниципального совета сельского округа, в который входит приход. Если от населения прихода избран лишь один такой советник, округ может дополнительно выделить в состав приходского органа и других своих членов. 4-3236

50

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

альных округов население избирает совет контролеров, комиссионеров, директоров или опекунов.

Однако принцип выборности проведен в муниципальном управлении со значительными отступлениями. Так, в столице США долгое время не было выборного органа, который бы представлял население Вашингтона. Все девять членов муниципального совета столичного округа, комиссионер округа (мэр Вашингтона) и его помощник назначались президентом с согласия сената^. Довольно широко используется принцип назначения и в формировании советов специальных округов^

В Великобритании государственная власть сохраняет антидемократический институт олдерменов — кооптируемых членов муниципальных советов графств и городов в Англии и Уэльсе и городов Северной Ирландии. Олдер-мены в количестве до одной трети числа выборных советников кооптируются советами не только из состава советников, но и из других лиц, имеющих пассивное избирательное право, причем срок их полномочий — 6 лет (с переизбранием каждые три года половины олдерменов) вдвое превышает продолжительность полномочий выборных советников. Введенный законом 1835 года о муниципальных корпорациях институт олдерменов широко используется партиями для укрепления своих фракций в муниципальных советах. Фактически он служит дополнительной гарантией стабилизации муниципальной политики в рамках интересов центральной власти.

Прямые выборы в муниципальные советы сочетаются с довольно распространенными отступлениями от этого порядка в сторону многостепенных выборов и должностного принципа формирования состава этих органов. Так, в Великобритании в советы шотландских графств помимо

^ Эта форма муниципального управления столицы США была определена законом от II августа 1967 г. (вступил в силу 3 ноября 1967 года). Закрепление этим законом антидемократического порядка назначения муниципального совета объяснялось нежеланием правительства допустить негритянское большинство населения округа Колумбия к формированию этого органа.

^ Кроме того, порядок назначения сверху применяется при комплектовании советов в отдельных графствах (W.Ross, K.Miltsap. Slate and local Government and AdminIsiralion.NewYork, 1966, p. 7? ).

Глава 1. Организация муниципального управления            51

представителей от сельских избирательных округов, избранных непосредственно населением, входят советники, избираемые городскими советами графства из числа их членов. В окружные советы Шотландии наряду с выборными окружными советниками автоматически попадают советники графства, избранные от населения округа. В США лишь две трети советов графств образуются целиком путем прямых выборов. В одной трети графств применяются иные способы: например, совет графства составляется из выборных должностных лиц — контролеров таунов, а в отдельных случаях и из представителей городских муниципалитетов, либо он формируется из судьи графства как председателя и мировых в качестве членов, наконец, судья графства по должности может являться председателем графского совета, члены которого избираются населением^ Назначение, должностной принцип и двухстепенные выборы нередко используются в США и для формирования советов специальных округов^

Наряду с выборностью характерной организационной стороной представительных учреждений является их коллегиальное строение, связанное с отражением социальных различий в обществе и различных общественных интересов. Хотя оптимальный численный состав представительного органа зависит от его "ранга", функций, территориальных масштабов деятельности и количества населения, от лица которого он выступает, в некоторых пределах количественный критерий имеет принципиальное значение для эффективного осуществления выборным органом функции представительства. Сказанное целиком относится и к муниципальным советам.

Принятая в Великобритании доктрина муниципального представительства не отрицает желательность такого количественного состава этих органов, который был бы достаточным для вхождения в них представителей от различных общественных слоев^ В Англии и Уэльсе, напри-

^ U.S. Departmeiil of Commerce. Bureau of Census. Governing Boards of County Government. Washington, 1965: S. MacCorklewd D. Smith. Texas Government. New York, Toronto, London. 1966, pp. 299—300.

^ /. BoUens. Special District Government In the United States, p. 31. ^ M. Harris. Comparative Local Government, p. 51.

4'

52

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

мер, на всех ступенях муниципальной системы, не считая приходов, имеется 1450 муниципальных советов с 43 тыс. членов, т.е. в среднем на совет приходится 30 человек. Средний состав графских советов в Англии и Уэльсе — 86 человек, советов графских городов — 57, прочих -городов — 26, сельских округов — 32, городских округов — 18. Городской совет Лондона насчитывает 100 советников и 16 олдерменов, районные советы столицы — максимум 60 советников и 10 олдерменов. Минимальный состав приходских советов 5, а максимальный — 21 человек в зависимости от усмотрения приходских властей. Крупнейшие советы имеют более 150 членов, между тем как в США коллегия из 15 советников считается уже большой.

В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США 5—7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав совета — 13 человек, а наиболее распространены в них советы из 9 выборных. Большинство городских советов имеет 5 членов^. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают 3 или 5 членов, иногда встречаются советы из 9 и совсем редко в составе 30. 50 или более человек. В результате население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн жителей) представлено советом из пяти выборных, т.е. на одного члена этого совета приходится более миллиона граждан. Советы специальных округов обычно имеют 3 или 5 либо, наконец, 7 членов.

В прошлом численность муниципальных советов в США, по крайней мере в городах, была большей — в отдельных случаях советы насчитывали свыше двухсот человек. Сокращение числа выборных шло в ногу с другими реформами местного управления, и, в частности, с повышением роли муниципального исполнительного аппа-

^ Крупнейший в США городской совет — чикагский — состоит из 50 олдерменов. Муниципальный совет Нью-Йорка насчитывает 35 человек, из которых 10 избираются от 5 внутригородских графств (фактических городских районов).

Глава 1* Организация муниципального управления             53

рата в ущерб функциям представительных ячеек муниципальной системы. Ссылками на большую оперативность и экономичность узких муниципальных коллегий, на повышение роли советников при переходе к крупным избирательным округам, на неспособность крупных советов противостоять боссизму и коррумпированным партийным машинам сторонники "минисоветов" фактически покрывали курс государственной власти на снижение политического эффекта всеобщего избирательного права. Прямая зависимость между числом выборных и возможностью избрания в муниципальные советы рабочих, фермеров, мелких служащих, представителей расовых и этнических меньшинств очевидна^ Между тем американский вариант выхолащивания представительного начала в местном управлении находит последователей и в Великобритании. Свидетельство тому предложения правительственных комиссий по вопросам организации местного управления об установлении максимальной численности состава английских муниципальных советов в 75 и даже 50 человек^.

Различия в сроках полномочий муниципальных советов тех или иных видов, а также несовпадение сроков прекращения полномочий самих советников в некоторых категориях муниципалитетов превращают муниципальные выборы в США и Великобритании в наиболее частую из политических кампаний^. Американские и английские государствоведы отмечают их большое значение как

^ Ch. Adrian. Governing Urban America, pp. 217. 229.

^ "Royal Commission on Local Government in England 1966—1969", vol. 1. (Report), p. 106; Ministry of Housing and Local Government. Committee on Management of Local Government. Management of Local Government, vol. I, London. 1967. p. 97 (далее "Managementof Local Government").

^ В США в городах с населением свыше 5 тыс. жителей 50% муниципальных советников избирается на четырехлетний срок, 39% — на двухлетний и свыше 9% — на трехлетний. Примерно 63°/о городов проводят частичные выборы в свои советы (с переизбранием половины или трети советников). В 96 городах часть советников избирается на двух-, а часть на трехлетний срок. В графствах большинство советов избирается сроком на четыре года, хотя минимальная продолжительность срока один год, а максимальная — 8 лет. Частичное переизбрание состава графских советов — распространенное явление. В Великобритании муниципальные советники всех местных органов избираются сроком на три года. В графствах, в Лондоне и его районах, в большинстве сельских округов и некоторых городских округах Англии и Уэльса, в шотлавдских округах, во всех приходах и всех муниципалитетах Северной Ирландии выборы в советы проводятся раз в три года. В городах, большинстве городских (440) и отдельных сельских округах ежегодно избирается одна треть состава советов.

54      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

формы прямых контактов населения с местными властями, широкого поля политической борьбы и своего рода индикатора соотношения политических сил в стране.

Институт муниципальных выборов все более выступает в США и Великобритании в качестве элемента общегосударственной избирательной системы, поскольку порядок избрания муниципалитетов и парламентских учреждений подчиняется некоторым общим принципам, важнейшим из которых является всеобщее избирательное право. Вместе с тем муниципальная форма выборов отмечена многими своеобразными чертами, связанными с особенностями ее становления и развития. В США, где нормы избирательного права для муниципалитетов устанавливаются штатами и самими муниципальными органами, имеющими хартии самоуправления, между штатами и даже внутри их существует множество расхождений в организации выборов, причем и таких, которые означают отступление от основных принципов избирательной системы. В Великобритании имеется особое законодательство для проведения выборов в Ольстере^. Принципы всеобщего избирательного права и равных выборов получили юридическое признание в первую очередь применительно к парламентским выборам. Между тем в муниципальном управлении продолжали сохраняться имущественные и многие другие избирательные цензы, резко ограничивающие избирательный корпус в соответствии с концепцией самоуправления имущей части общины — владельцев недвижимости, плательщиков местных налогов. Лишь к середине нынешнего века система муниципальных выборов была в основном перестроена по парламентскому образцу^, однако и сейчас в ней имеется немало архаизмов.

В США помимо общих требований — быть гражданином США, достигнуть определенного возраста (т.е. в 46 штатах — 21 года, в Джорджии, Кентукки — 18 лет, на

^ ElecK)rial Law Act (Northern Ireland) 1962.

^ В Великобритании вплоть до принятия закона 1948 года о народном представительстве избирательный корпус ограничивался собственниками и арендаторами недвижимого имущества, облагаемого местным имущественным налогом сверх минимального размера. В США к 1920 году, когда была принята XIX поправка к федеральной конституции, почти три четверти штатов лишали права голоса женщин.

Глава L Организация муниципального управления             55

Аляске —19и Гавайях — 20 лет) и проживать в штате, графстве и избирательном округе установленный минимум времени — квалификация избирателей на муниципальных выборах определяется с учетом дополнительных цензов, различающихся от штата к штату. В некоторых отношениях рамки активного избирательного права для муниципальных выборов являются более узкими, чем для выборов в органы федерации и штатов. Так, в 15 штатах требования ценза оседлости выше для пользования активным избирательным правом на выборах в штате и его подразделениях, чем на федеральных выборах. Этот ценз отстраняет от участия в выборах значительные массы неимущего населения, например мигрирующих сельскохозяйственных рабочих. Он предусматривает юридическое проживание избирателя в штате обычно в течение одного года (в 12 штатах — 6 месяцев, в 3—2 года), в графстве — 90 дней и в границах избирательного участка — 30 дней. По сведениям американской печати, ценз оседлости лишает права голоса 22 млн американских граждан.

В Великобритании активное избирательное право на муниципальных выборах принадлежит британским подданным и гражданам Ирландской Республики^ достигшим на 10 октября, предшествующее ближайшим выборам, 18 лет^ и постоянно проживающим к этому же времени на территории муниципалитета.

Административные  и  организационно-технические функции по подготовке выборов и проведению голосования, как правило, возлагаются в США и Великобритании на чиновничий аппарат. В США эти функции по традиции сосредоточены в ведении клерков городских и графских советов, однако в ряде штатов и административно-

последнее правило установлено законом 1949 года об Ирландии с учетом прежнего статуса Ирландской Республики как британского доминиона.

По закону 1969 года о народном представительстве. Прежним законом о народном представительстве активное избирательное право предоставлялось лицам, достигшим 21 года. Новый закон упразднил также правило, по которому участвовать в муниципальных выборах могли и владельцы недвижимости, находящейся на территории муниципалитетов, если даже они проживали в другом месте (двойная избирательная квалификация).

56      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

территориальных единиц муниципалитеты или губернаторы штатов образуют советы комиссионеров по проведению выборов либо назначают одного комиссионера. В Великобритании вопросами выборов занимаются клерки графских, городских и окружных советов. В городах наблюдение за выборами в каждом избирательном округе обычно возлагается на олдерменов.

Усложненный порядок регистрации избирателей, установленный законодательством штатов в США и британскими избирательными законами, нередко затрудняет участие в муниципальных выборах^.

Важным элементом организации муниципальных выборов является формирование избирательных округов. От структуры округов во многом зависят консолидация или добавление сил партий, участвующих в выборах, исход голосования, порядок определения результатов выборов, контакты избирателей с кандидатами и поведение избирателей. Поэтому вокруг вопроса об избирательных округах нередко ведется острая борьба.

В США в соответствии с законами штатов муниципальными советами образуются округа двух различных типов: либо территория муниципалитета составляет один избирательный округ, от которого избираются все члены совета (at large), либо она подразделяется на ряд округов, одномандатных или многомандатных, причем последние являются превалирующим видом избирательных подразделений. Первый тип округов создается в 62% городов страны с населением свыше 5 тыс., второй — в 21% городов, 17% городов применяют различные комбинации обоих типов. Выборы at large влекут "длинные" избирательные бюллетени, в которых нередко числится 100, 200 и более кандидатов. Они рассеивают внимание избирателей, снижают значение личнчсти кандидата, под-

^ В США в 33 штатах установлен порядок постоянного ведения списков избирателей, в 3 штатах списки составляются периодически, в 13 — применяются оба метода регистрации. Во всех штатах инициатива регистрации принадлежит избирателю, от которого требуется личная явка в пункт регистрации и — реже — обращение по почте. В Великобритании списки избирателей составляются ежегодно клерками муниципалитетов графств, городов и городских округов на основе деклараций, представляемых жителями данной территории.

Глава 1. Организация муниципального управления             57

ымая роль партий, выставляющих списки, увеличивают дистанцию между избирателями и муниципальными советниками, уменьшают возможность избрания представителей от малых партий, расовых и этнических меньшинств.

При делении территории муниципалитетов на ряд избирательных округов возникает проблема равенства норм представительства от них. В США почти повсеместно, и особенно в графствах, избирательные округа до самого последнего времени создавались с грубым нарушением принципа равного избирательного права. Нормы представительства в пределах муниципальной единицы различались в чрезвычайно широком диапазоне, причем, как правило, преимущество обеспечивалось за избирательными округами, служившими оплотом партии, правящей в штате или муниципалитете, с повышением норм представительства для территорий, населенных малоимущими расовыми и этническими меньшинствами. Принятие Верховным судом США решений о неконституционности формирования избирательных округов по выборам в легислатуры штатов с нарушением принципа равного представительства положило начало целой серии судебных процессов в штатах, в результате которых требование "один человек — один голос" стало распространяться на муниципальные выборы. В апреле 1968 года Верховный суд США в решении по делу "Авери против графства Мидленд" постановил, что аналогично с выборами в легислатуры штатов муниципальные выборы должны проводиться на основе равных норм представительства^. Однако есть немало способов для обхода этого установления. С другой стороны, решение Верховного суда не препятствует широко практикуемым манипуляциям с границами избирательных округов.

В Великобритании члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, границы которых устанавливаются министерством внутренних дел по представлению советов графств или окружных муни-

^ "Avery v. Midland County", 1968.

58      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ципалитетов. Города, как правило, подразделяются в целях проведения выборов городских советов на многомандатные округа, от которых избирается по три или кратное трем число советников, определяемое хартией города или актом правительства. Территория городских округов по решению совета графства может быть разделена на избирательные округа или объявлена единым избирательным округом. Выборы советов сельских округов проводятся по приходам. Совет графства может объединять несколько приходов в один округ. Он также устанавливает количество советников, избираемых от прихода. Для выборов приходских советов приходы могут разбиваться графскими советами на избирательные округа или же территория прихода объявляется единым избирательным округом. Приемы избирательной географии широко используются стоящими у власти партиями для укрепления их позиций в муниципалитетах.

Выставление кандидатов в советники является кульминационным моментом всей подготовительной части муниципальных избирательных кампаний. Кандидаты в муниципальные советники помимо наличия у них активного избирательного права должны удовлетворять некоторым другим условиям — не являться чиновниками муниципального исполнительного аппарата, не выполнять для муниципалитета работы по контрактам, не быть банкротами или лицами, пользующимися пособиями по бедности. Инициатива подбора кандидатов обычно исходит от местных функционеров политических партий, от непартийных объединений, а изредка от отдельных граждан и групп.

В США формальная процедура выставления кандидатов различается прежде всего в зависимости от того, какой тип выставления принят в данной местности — с признанием или игнорированием партийной принадлежности кандидатов. Непартийные выборы, при которых национальные партии официально не участвуют в выдвижении кандидатов и партийная принадлежность последних не указывается в бюллетенях для голосования, начали получать в США распространение с конца прошлого века в качестве реакции на засилье в местном управлении

Глава 1. Организация муниципального управления             59

партийных боссов и партийных машин демократической и республиканской партий, превративших коррупцию, шантаж, фаворитизм в повседневную практику муниципальной жизни. Проходивший под лозунгом "нет партийных способов подметать улицы и вывозить мусор" перевод муниципальных выборов на непартийные рельсы, по общему признанию американской печати, не аннулировал влияния партий в муниципальном управлении, хотя и вызвал известные перемены в формах и методах их предвыборной активности. Расширение практики непартийных выборов отражало усиление тенденции к бюрократизации муниципального аппарата, обосновываемой концепциями социальной нейтральности государственной власти, необходимостью во внедрении "неполитических", эффективных и недорогих форм управления на местах. В 1960-е гг. в США непартийные муниципальные выборы проводились в 64% городов с населением свыше 5 тыс. жителей; они практиковались в 84% городов с муниципалитетами, организованными по системе "совет — управляющий", в 81 % городов с населением от 250 до 500 тыс. и в 69% городов с числом жителей свыше 500 тыс\

Основным способом выставления кандидатов на муниципальных выборах, как и при выборах в вышестоящие органы, являются в США прямые праймери, т.е. первичный отбор претендентов, главным образом из числа предложенных петициями избирателей, осуществляемый путем голосования^. При партийных праймери кандидатом от данной партии становится лицо, получившее при голосовании наибольшее количество голосов сторонников партии. В случае проведения выборов на непартийной

^ The Municipal Year Book 1968". Washington, p. 105. Требование неучастия партий в непартийных выборах относится только к партиям, действующим в общегосударственном масштабе.

Дополнительно к прямым праймерн сохраняются и другие формы выставления кандидатов. В большинстве штатов кандидаты, выступающие как независимые, могут предлагаться непосредственно для включения в бюллетени для голосования петициями избирателей. Однако это весьма редкий случай в практике муниципальных выборов. Почти во всех штатах мелким партиям разрешается выставлять кандидатов на собраниях их членов или делегатов — конвентах. Наконец, в незначительном числе небольших населенных пунктов сохранилась практика кокусов — неофициальных узких собраний лидеров и других влиятельных лиц, намечающих кандидатов.

60_______Часть 1, Муниципальные органы США и Великобритании

основе кандидатами признаются обычно два лица, набравшие наибольшее количество голосов по сравнению со всеми другими претендентами, участвовавшими в праймери. Таким образом, выставление кандидатов и избрание советников в США представляют своеобразную форму выборов с двумя турами голосования, однако при партийной системе выборов первый тур расчленяется, как правило, на два параллельных вида голосования, т.е. праймери демократической и республиканской партий. Эта упрощенно изложенная схема имеет множество модификаций. Сокращение числа кандидатов, вносимых в бюллетени для голосования, которое достигается с помощью праймери, на руку основным партиям страны и непартийным объединениям, поскольку механизм праймери находится в их руках и, кроме того, первичные выборы являются дорогостоящим мероприятием, финансируемым из партийных фондов и самими кандидатами. Система праймери зачастую служит прикрытием закулисной деятельности функционеров партий и групп давления, предопределяющих конечный результат предвыборных мероприятий.

В Великобритании современная система выставления кандидатов близка к тому варианту, который в муниципальной практике США представляет пройденный этап. Кандидаты в муниципальные советники выдвигаются путем петиций. Петиции, предлагающие кандидатуры в советы графств, городов и городских округов, должны быть подписаны не менее чем 10 избирателями, а в советы сельских округов и приходов — двумя избирателями. К петиции прилагается письменное согласие претендента баллотироваться в совет. Кандидаты регистрируются в городах мэрами, в прочих административно-территориальных подразделениях — клерками муниципалитетов. Подбор кандидатов, оформляемый петициями, практически осуществляется партиями, группами давления, профсоюзными, самими местными властями. Широкий опрос советников показал, что более одной трети из них были выставлены кандидатами по инициативе партий, причем в городах-графствах партии проявляли инициативу выставления 62^, кандидатов, а в районах Лондона — 70 % \

^ "Managementof Local Government", vol. I, pp. 107—137.

Глава 1. Организация муниципального управления             61

Процедура голосования в США и Великобритании строится на принципах тайны волеизъявления и личного участия избирателей в подаче голосов. В США наряду с печатными бюллетенями широко используются машины для голосования. День голосования зачастую является рабочим, причем законодательство и практика штатов далеко не во всех случаях допускают уход избирателей с работы для осуществления права голоса^. Хотя в целом волна подлогов бюллетеней, нарушений тайны выборов и других избирательных махинаций по сравнению с прошлым и началом нынешнего века пошла на убыль, практика муниципальных выборов и сейчас изобилует подобными фактами, причем от злоупотреблений не спасают и машины для голосования. В Великобритании, где голосование осуществляется с помощью бюллетеней, принципу тайных выборов противоречит нумерация бюллетеней и их корешков.

Определение результатов выборов в США и Великобритании в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Хотя избрание кандидатов по многомандатным избирательным округам или по единому избирательному округу, охватывающему всю территорию муниципалитета, открывает широкие возможности для применения системы пропорционального представительства, эта система, более демократическая, чем мажоритарная, встречается в практике муниципальных выборов очень редко.

На муниципальных выборах в США и Великобритании нередко складывается ситуация, когда число кандидатов в муниципальные советники не превышает числа мест в совете. В Англии, например, без какой-либо конкуренции между кандидатами заполняется более половины мест советников. Британское законодательство предусматривает объявление всех выставленных кандидатов, не имеющих конкурентов, избранными без голосования, хотя, по мнению многих специалистов, отсутствие конкуренции сви-

^ В США только в 25 штатах законодательство разрешает работникам покидать работу для того, чтобы проголосовать. Лишь в 19 штатах работодатели не вправе делать вычеты из заработка работника, отпущенного для участия в голосовании.

62      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

детельствует не столько о популярности единственного кандидата, сколько об апатии избирателей. В США сходный с английским метод заполнения неоспоренных мест муниципальных советников установлен законодательством нескольких штатов.

Фактическое сужение представительного начала в муниципальном управлении обусловлено не только принятием мажоритарной системы, но и поведением избирателей, в котором отражается их отношение к политике и институтам государства. Психология отчуждения от государства, недоверие к местным властям, к их способности и желанию идти навстречу нуждам населения, отвращение к местному политиканству, непонимание громоздкого механизма муниципального управления рождают абсентизм избирателей на муниципальных выборах, значительно превышающий масштабы этого явления при общегосударственных выборах. В Англии, например, с 1945 по 1964 год число лиц, участвовавших в выборах советов графств, в среднем составляло 35% зарегистрированных избирателей при минимуме в 30,1% (1945 год) и максимуме в 43,2% (1952 год). В голосовании при выборах в советы городов, округов и приходов участвовало в этот же период от 40 до 50% и максимум 52% избирателей. В США итоги выборов по 461 городу с населением свыше 25 тыс. жителей показали среднюю норму участия избирателей в выборах городских советов в 33% при минимуме в 22 и максимуме в 48%.

По сведениям американской печати абсентизм среди владельцев недвижимости, "белых воротничков", лиц с консервативными политическими взглядами, а также среди избирателей-белых ниже, чем среди рабочих, особенно не организованных в профсоюзы, негров и "либералов". Избирательный нонконформизм такого типа в известной мере отвечает интересам политической элиты, облегчая ей контроль над муниципальными учреждениями. Вместе с тем комплектование муниципальных советов из лиц, получивших голоса меньшинства граждан, порой всего 15—20% зарегистрированных избирателей, превращает институт местного представительства в кри-

Глава 1. Организация муниципального управления            63

вое зеркало действительного соотношения социальных сил в стране и на местах.

В Англии, по сведениям комиссии по вопросам организации местного управления, работодатели и управляющие представлены в муниципальных советах в большей пропорции, чем в структуре населения^ Имеются данные крайне незначительного представительства трудящихся даже в муниципалитетах промышленных центров. В США во многих муниципалитетах нет рабочих, фермеров, представителей расовых меньшинство

3. Выборность и коллегиальность муниципальных советов далеко не исчерпывают качественную характеристику института муниципального представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении, его социальный тип раскрываются также в компетенции и функциях муниципалитетов, в соотношениях между представительной и исполнительной частями в каждом виде муниципальной организации, в правовом статусе выборных и их отношениях с избирателями.

Функциональная роль муниципальных советов в рамках муниципальной организации в США и Великобритании связана с их положением в механизме местного управления. В Великобритании эти советы признаются носителями власти муниципальной корпорации, вследствие чего полномочия других подразделений муниципального аппарата трактуются как производные от прав и обязанностей совета. В США сходное решение вопроса характерно для многих муниципальных хартий, устанавливающих систему местного управления типа "сильный" совет — слабый мэр". Классификация функций муници-

По заключению комиссии, состав муниципальных советов не отражает структуры общин и в других отношениях. Так, хотя одна четвертая часть взрослого населения — люди в возрасте 21—34 лет, в муниципальных советах им принадлежит одна двадцатая часть мест. Женщин в муниципальных советах — всего 12% ("Management of Local Government". Vol. I, p. 135).

^ В громадном большинстве американских народов типичный член совета 60-х гг. — это местный бизнесмен, зачастую окончивший колледж. Негры занимали примерно 1500 выборных должностей (из них 48 мэров и 937 других муниципальных постов) из более чем 509 тыс. Таким образом, неграм принадлежало всего 0.3% выборных постов в государственном аппарате, хотя афро-американцы составляли 1 1 % населения страны ("National Civic Review". May, 1970, p. 251).

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

пальных советов, наиболее распространенная в специальной литературе, выделяет нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и особенно вопросов, касающихся прав и интересов населения ("законодательная" функция), установление главных направлений муниципальной активности ("политическая" функция), разрешение текущих управленческих дел, например вопросов о заключении контрактов, выдаче различных разрешений, о назначении на должности (функция текущего управления) и контроль за исполнительным аппаратом. Однако эта схема не учитывает многочисленных отклонений в реальной жизни, обусловленных разнообразием организационных форм муниципального управления, несоответствием юридических моделей и практики и главное действием определенных тенденций в развитии муниципальных институтов. Выяснение действительной роли муниципального представительства в местном управлении требует анализа этих факторов.

Очевидное и, несомненно, значительное влияние на положение муниципальных советов оказывают принципы, положенные в основу отношений этих советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и исполнительным аппаратом в целом. В Великобритании все различия в строении отдельных муниципальных органов умещаются в рамках одного организационного типа, в США выделяются три основные формы ^совет — мэр, совет — управляющий и комиссионная форма) с многочисленными модификациями по штатам и в пределах каждого из них.

В США формой муниципального управления, при которой совет юридически доминирует над исполнительным аппаратом муниципалитета, является старейшая по времени разновидность системы "совет — мэр" с так называемым "слабым" мэром, превалировавшая в стране вплоть до XX века. Она характеризуется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительного аппарата, но и

большого объема прав в сфере оперативного управления, особенно в вопросах назначения на должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Для этой системы характерна загрузка муниципальных советов "административной вермишелью", большим количеством текущих вопросов. Типичными признаками "сильного" совета являются назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности исполнительных органов.

Применительно к концепции сдержек и противовесов, характерной для государственно-правовой теории в США, форма "сильный совет — слабый мэр" означает защиту муниципального представительства от чрезмерной экспансии исполнительного аппарата. Тенденция к усилению этого звена государственного механизма в ущерб представительным органам сказалась в муниципальном управлении США. "Сильные советы", по мнению многих американских специалистов, принадлежат скорее прошлому, чем настоящему. Их вытеснение с муниципальной арены со второй половины прошлого века и до настоящего времени проводится главным образом под предлогом преодоления деконцентрации исполнительной деятельности, связанной с отсутствием полномочного главы исполнительного аппарата и препятствующей согласованному управлению возросшим объемом муниципальных дел. Свертывание этой формы муниципальной организации идет, во-первых, за счет ее полной замены другими формами и, во-вторых, в результате ее перестройки в направлении повышения самостоятельной роли муниципального исполнительного аппарата. Последний путь связан с переходом от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов, с расширением прав мэров, в частности наделением их правом вето и

полномочиями по руководству текущими финансовыми 5-3236

66_______Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

делами^ Форма "сильный совет — слабый мэр" существует в своем первоначальном виде в основном в мелких поселениях — примерно в двух третях городов с населением от 5 до 10 тыс. человек^. Следует также иметь в виду, что распространенной практикой американского муниципального управления является компенсация узких полномочий "слабого" мэра его политическим влиянием в качестве босса или одного из боссов господствующей в данной местности партийной машины. Так, относительно "слабый" мэр Чикаго фактически является местным диктатором, контролирующим через возглавляемую им партийную машину демократической партии избрание большинства советников-олдерменов и примерно 35 тыс. назначений на муниципальные должности.

Другая, более распространенная разновидность системы "совет — мэр", при которой мэр юридически возглавляет исполнительный  аппарат муниципалитета ("сильный мэр"), начала приобретать в США популярность с 80-х годов прошлого века. Ее моделью в известной степени послужила структура федеральной власти, положение президента США как главы правительства. "Сильный" мэр сам назначает руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального аппарата, обычно не нуждаясь в одобрении совета. Он отвечает за составление и исполнение бюджета, используя эти полномочия в качестве действенного средства влияния на муниципалитет.

Мэр как бы персонифицирует муниципальную корпорацию, совету же отводится пассивная роль критической оценки и, в значительном большинстве случаев, механического одобрения начинаний и проектов, исходящих от исполнительного аппарата. При "сильном" мэре обычно

95,6% мэров в городах с населением свыше 5 тыс. жителей, управляемых по системе "совет — мэр", непосредственно избираются населением, 67.4% мэров этих городов пользуются правом вето ("The Municipal Year Book 1967". Chicago. 1967, p. 67).

Форма "сильный совет — слабый мэр" сохраняется и в немногих больших городах страны. Крупнейшими из них являются Атланта, Миннеаполис. Прови-денс. Ряд особенностей этой формы прнсущ городскому управлению Чикаго и Лос-Анджелеса.

67

Глава 1. Организация муниципального управления

формируется штаб помощников-профессионалов, своего рода личный кабинет, в котором разрабатываются и через который проводятся установки мэра. В ряде городов основной фигурой такого штаба является назначаемый мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей департаментов, особенно в вопросах финансов и подбора кадров^ Система "совет — сильный мэр" доминирует в крупных городах страны^. Платой за лучшую координацию управления при этой системе является резкое сужение функций муниципального представительства, превращающегося во второстепенное подразделение муниципального механизма.

Сходный результат дает и другой главный тип организации муниципального управления в США — форма "совет — управляющий", принятая ныне в 44% городов с населением свыше 25 тыс. жителей, т.е. в основном в средних городах. Ее возникновение связано с переносом в местное управление форм руководства, свойственных частным корпорациям с их советами директоров и управляющими — менеджерами. Управляющие назначаются и отзываются советами и являются высокооплачиваемыми профессионалами, рекрутируемыми в основном из чиновничьей или "деловой" среды. Подобно "сильным" мэрам, управляющие ведают назначением на руководящие должности в муниципальном аппарате, направляют и контролируют деятельность департаментов, формулируют для муниципальных советов предложения по вопросам финансовой политики и другим важным делам. Мэры при этой системе почти целиком отстранены от исполнительной деятельности. За ними сохраняются только представительские функции и председательство на заседаниях муниципальных советов^

Ряд американских авторов усматривают демократизм системы "совет — управляющий" в том, что в отличие от

^ Пост главного администратора имеется в муниципальном аппарате Нью-Йорка (с 1953 года), Сан-Франциско, Филадельфии, Нового Орлеана. Бостона.

Из 26 городов страны с населением свыше 500 тыс. жителей эта система принята в 20 городах).

^ Почти в половине городов, имеющих менеджера, мэры избираются самими муниципальными советами.

68

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

69

"сильного" мэра менеджер — это назначаемый чиновник, сохраняющий свой пост пока совет к нему расположен. Соответствие этой системы современным организационным принципам крупного бизнеса в известной мере объясняет широкую рекламу института менеджера в США и его заимствование некоторыми другими странами^ Между тем концентрация административных полномочий в ведении единоличного руководителя, отсекающего представительный орган муниципалитета от текущего управления, есть несомненное ущемление муниципального демократизма и роли выборных^ Примечательно, что в разработке и распространении схемы "совет — управляющий" ведущее место принадлежало торговым палатам, ассоциациям крупных собственников недвижимости. Через управляющих крупный бизнес успешно укрепляет свое влияние на местное управление, нередко без посредничества политических партий. Эта схема, элементами которой являются существенное сокращение численного состава муниципальных советов и проведение выборов без деления административно-территориальной единицы на избирательные округа, существенно сокращает возможности общественного контроля в муниципальных делах.

В муниципальной системе США современные модели с "сильными" мэрами, управляющими или администраторами соседствуют с отжившими структурами, несколько подправленными применительно к новым условиям. В городском управлении США постепенно сходит на нет так называемая комиссионная форма муниципальной организации, зародившаяся в начале нынешнего века. Для нее характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом в одной организационной ячейке — комиссии, выборные члены которой

^ За рубежом институт муниципальных менеджеров получил известное распространение в ФРГ, Швеции, Норвегии, Финляндии. В Ирландской Республике менеджеры утверждаются министерством внутренних дел.

^ Менеджеры обычно служат длительное время, в среднем 6—7 лет. Специальная подготовка, опыт, связи с местной финансово-промышленной элитой нередко позволяют управляющему сводить роль советников к механическому одобрению предложенных проектов и определять состав совета.

одновременно являются главами основных муниципальных департаментов. С момента возникновения комиссионная форма была явно рассчитана на привлечение к муниципальному кормилу лидеров "деловой общины". Дискоординация функций различных департаментов и муниципального аппарата в целом, бесконтрольность и круговая порука комиссионеров, занятых беспринципным дележом власти и средств, настолько дискредитировали этот вариант управления, что от него отказались даже города Гальвестон и Ди-Мойн, в которых он первоначально возник. Сейчас комиссионная форма сохраняется менее чем в 8% городов с населением свыше 5 тыс. жителей.

Подлинным заповедником архаических форм муниципального управления являются в США графства, тауны и тауншипы. По способу формирования советы графств нередко подразделяются в американской литературе на советы комиссионеров, избираемых непосредственно населением, и советы наблюдателей — выборных должностных лиц таунов и тауншипов, составляющих муниципальный орган графства. Однако принципиальная схема отношений между советом и другими подразделениями административного аппарата- графства, а также структура аппарата отличаются единообразием почти в 90 % графств. Главной ее чертой служит чрезвычайная декон-центрация руководства и управления в пределах этой муниципальной ячейки. Функции совета графства ограничиваются облегающими его специализированными службами, главы которых в силу их выборности и относительно независимого статуса мало зависят от совета или даже подменяют его. Как правило, председатели советов графств, подобно "слабым" мэрам, не имеют координационных полномочий по объединению деятельности управлений, департаментов и прочих служб, выполняющих свои функции по собственному усмотрению и, по признаниям американской печати, в ущерб населению. Управление в графствах представляет настоящую цитадель коррумпированных чиновников, боссизма и различных ультраконсервативных группировок, успешно сопротивляющихся любым либеральным веяниям. Что касается

70      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

таких административных подразделений графств, как тау-ны и тауншипы, то в них зачастую приняты различные модификации системы "совет — слабый мэр", причем в большинстве таунов и тауншипов имеется значительное число выборных чиновников, играющих второстепенную роль.

Управление в специальных округах в основном сконцентрировано в руках коллегиальных выборных или назначаемых окружных советов, которые через своих председателей или назначаемых ими руководителей (например, через суперинтендантов школ в школьных округах) направляют работу обычно небольшого аппарата штатных служащих округа. Общая тенденция к повышению роли муниципальной администрации в ущерб выборным муниципальным советам начинает сказываться на развитии форм муниципальной организации в графствах и их подразделениях. Возрастает число графств, в которых введена система "совет — управляющий"^. В штатах Новой Англии имеются тауны, в которых также введены должности управляющих. Влиятельные группы давления своей настойчивой пропагандой профессионализации муниципального аппарата и сосредоточения руководства им в руках единоличного главы — "сильного" мэра или управляющего немало способствуют этому направлению развития муниципальной системы США.

Если прототипом первых муниципальных органов США послужили британские формы управления городов и графств, то дальнейшая эволюция муниципальных систем в каждой из этих стран шла своими особыми путями. В результате ни одна из форм местного управления США не имеет полного аналога в современной Великобритании, муниципальная система которой в основном сформировалась во второй половине прошлого века. В отличие от США в основу английской системы положена унифицированная схема элементов муниципальной организации их соотношений, свойственная в настоящее время всем территориям Соединенного Королевства.

^ R. Chitds. The First 50 Years of lhe Counsil-Manager Plan of Municipal Government. NewYorK. 1966, pp. 108—109.

Глава 1. Организация муниципального управления             71

Главной особенностью организации британских муниципальных учреждений является соединение в ведении муниципальных советов и их членов функций общего управления и оперативно-исполнительной деятельности. Конкретными признаками этой нетипичной формы служат отсутствие в британских муниципалитетах единоличного или коллегиального главы штатного исполнительного аппарата и принцип участия выборных в местном отраслевом управлении через систему комитетов, создаваемых каждым муниципалитетом. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах — председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на 1 год из числа их членов или лиц, пользующихся на муниципальных выборах пассивным избирательным правом, не имеют иных полномочий, кроме связанных с представительскими, церемониальными функциями и с предсе-дательствованием на заседаниях советов^.

Система комитетов — существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действует по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40—50 подкомитетов. Численный состав комитета — от 10 до 30 членов, а в отдельных случаях —до 100 человек^ Наряду с отраслевыми комитетами муниципалитеты образуют и такие, в основу которых положен функциональный принцип — например, финансовый, комитет кадров, юридический, общих вопросов. Последний занимается делами, не укладывающимися в рамки компетенции прочих комитетов. Постоянные комитеты, образование которых регулируется законом, именуются статутар-ными. К ним, в частности, относятся комитеты финансов,

^ В раде городов, инкорпорированных королевскими хартиями, мэры носят почетный титул лорд-мэров, что нисколько не сказывается на их юридическом статусе. В Шотландии мэры городов именуются провостами или лорд-провостами. а председатели советов графств кенвинйрамн. Они избираются советами из числа их членов на срок полномочий совета. Вопрос о выплате вознаграждения мэрам и председателям советов решается по усмотрению самих муниципальных советов, причем некоторые городские советы и все приходские органы не платят ничего.

^ Обычно члены советов входят в состав нескольких комитетов. Например, в Манчестере советники в среднем состоят в трех комитетах.

72

Часть 1* Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

73

образования, здравоохранения, социальной помощи, по наблюдению за полицией. В большинстве комитетов муниципальные советы могут избирать помимо своих членов и других лиц с тем, чтобы их число не превышало одной трети состава комитета. Регламентами муниципалитетов обычно предусматривается, что мэр или председатель муниципального совета входит по должности в состав всех комитетов.

Главная особенность муниципальных комитетов заключается в том, что они осуществляют многие полномочия муниципальных советов в вопросах отраслевого и специального управления. Муниципальное отраслевое и специальное управление имеет в Великобритании как бы два этажа: комитет и подчиненный ему чиновничий аппарат. Комитеты — почти единственный канал связи муниципальных советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. Кроме того, они обязательная инстанция на пути дел, поступающих на рассмотрение муниципальных советов. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем.

Функционирование комитетов в качестве органов отраслевого и специального управления в одних случаях закреплено юридически, в других — представляет фактическое содержание их отношений с другими элементами муниципального механизма. В первом варианте муниципальный совет официально делегирует комитетам свои полномочия. Решения, принимаемые комитетом в пределах предоставленных ему прав, не нуждаются в утверждении совета. Закон 1933 года о местном управлении разрешает такую делегацию прав совета нестатутарным комитетам всех муниципалитетов по всем вопросам, кроме финансовых. Законы, регулирующие правовое положение статутарных комитетов, содержат в основном сходные положения^. Влияние совета на распорядительную

деятельность комитетов сводится к возможности указать комитету общую линию работы, отозвать делегированные полномочия или изменить состав комитета. При отсутствии делегированных полномочий (второй вариант) комитет формально выступает как совещательный орган, предложения которого совет может отклонить, принять частично или вернуть комитету для доработки. Господствующая практика состоит в принятии советами большинства мнений и рекомендаций комитетов, которые, таким образом, предопределяют решения советов^

Своеобразный размен функций муниципальных советов на действия их многочисленных комитетов снижает роль совета как ядра муниципального механизма. Однако здесь нет аналогии с узурпацией прав выборных советов административным аппаратом муниципалитетов в США, поскольку в Англии ключевые полномочия муниципальных органов сохраняются в руках выборных. Сравнивая британскую и американскую организационные формы местного управления, английские специалисты не упускают случая отметить недемократичность систем с "сильными мэрами" и управляющими, их несовместимость с британскими традициями муниципального представительства^. Несомненно, участие выборных в административно-управленческой деятельности есть важный элемент муниципальной демократии. "Местное управление в Англии при всех его недостатках имеет одно большое преимущество — это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет возможность участвовать в местном управлении и приобретает таким путем большой опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения"^, — отмечают Д.Харвей и К.Худ.

Значение этого элемента британского муниципального представительства нельзя игнорировать, однако его не следует преувеличивать, поскольку в Англии центральная

^ Явно недемократической формой передачи полномочий муниципальных советов их комитетам является их наделение административной властью нспосредстпеннс) законом. В этом случае комитет осуществляет распорядительную деятельность, не будучи подконтролен совету.

^ S.Humes and E.Martin. Op. cit.. p. 192.

^ W.Jackson. The Structure of Local Government in England and Wales. London and Southampton. 1966, p. 167. ^ Д-Хорвей n К.Худ. Ук. соч., стр. 354.

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

власть располагает богатым опытом удержания муниципальной демократии в безопасных для нее пределах. С другой стороны, необходимо учитывать возникновение тенденции к свертыванию "комитетского управления" и насаждению в британских муниципалитетах организационных схем, возвышающих бюрократическое начало в механизме местного управления.

Энтузиасты бюрократической модернизации британского местного управления усиленно пропагандируют необходимость отстранения "дилетантов" — выборных и комитетов от "чрезмерного" проникновения в текущее управление и расширения самостоятельности чиновников. Практические шаги, предпринимаемые в этом направлении, характеризуются: а) сокращением числа комитетов; б) выделением одного из комитетов в качестве руководящей инстанции для прочих комитетов и центра разработки важных решений муниципального совета или созданием в этих целях специального органа. Подобными привилегированными комитетами становятся, например, политический комитет или комитет политики и финансов. Специальный орган с функциями главы муниципального административного аппарата — это так называемая "группа управления"; в) возложением на платного чиновника — клерка муниципального совета полномочий главного администратора (chief executive); г) делегацией полномочий комитетов чиновничьему аппарату^ Рекомендации комиссии по вопросам организации местного управления, опубликованные в ее докладе в 1967 году и легшие в основу выводов и предложений королевской комиссии по вопросам местного управления в Англии (1969 год), предусматривают уменьшение числа комитетов муниципальных советов до 6 как максимум, ограничение их численного состава 15 членами, образование в муниципалитетах административных управлений из 5—6 высокооплачиваемых советников во главе с клерком в качестве главного муниципального администратора, зна-

Municipal Review". Seplember,1969. р. 432; November 1969. p. 540.

Глава 1. Организация муниципального управления

чительное расширение распорядительных функций муниципальных чиновников'.

4. Организация работы муниципальных советов существенна для нашего исследования в той мере, в какой она отражает природу муниципального управления и свойства представительных форм государства. В силу ряда причин социальное содержание организационных правил, которыми определяются порядок заседаний муниципальных советов, деятельность их комиссий и муниципальных советников, глубже упрятано под поверхность, чем в нормах о компетенции и в реальной деятельности органов местного управления. Смещение действительных центров принятия важных решений от муниципальных советов к их административному аппарату снижает значение демократической процедуры обсуждения и решения вопросов в этих советах, превращая ее в процесс автоматического штампования проектов, заданных извне. В этих условиях аппарату выгодно сохранять демократический декорум в муниципалитетах. С другой стороны, в работе муниципальных советов много рутинных организационно-технических моментов. Практическим результатом являются, во-первых, довольно широкая свобода рук муниципальных советов в регулировании внутриор-ганизационных вопросов, находящая выражение в их праве принимать регламенты (standing orders, regulations, rulos) проведения заседаний, работы комиссий и т.пЛ и, во-вторых, известный демократизм организационных установлений. Однако в принципиальных моментах, выступающих пробным камнем подлинной демократии, особенно в правовом положении советников, в характере отношений выборных учреждений с населением муниципальный демократизм жестко ограничен законодательством и контролем центральной власти.

Поскольку компетенция и функции муниципалитетов лишь частично реализуются самими муниципальными советами, последние в отличие от парламентов с их дли-

"Management of Local Government", vol. I, pp. IX—XI.

В США большинство организационных вопросов работы муниципальных советов, имеющих хартии самоуправления, регулируются этими хартиями. В Великобритании правительство публикует примерные регламенты, которыми руководствуются муниципалитеты при разработке своих органидационных правил.

76      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

тельными сессиями периодически собираются на краткосрочные заседания. Они созываются мэрами или председателями советов по их инициативе, предварительному решению совета или требованию определенного числа советников. В США муниципальные советы крупных городов обычно заседают еженедельно, а в небольших поселениях раз или два в месяц. Такова же периодичность заседаний советов графств, таунов и тауншипов. В Великобритании закон предусматривает для муниципальных советов минимум четыре заседания в год. Практически советы графств заседают чаще, обычно шесть раз в году, а прочие советы — ежемесячно. Технической стороной подготовки заседаний ведают клерки советов. Стандартными элементами повестки дня заседаний обычно являются утверждение протоколов предшествующих заседаний, рассмотрение докладов комитетов, принятие решений-ордонансов, резолюций и т.п., причем для нормативных и некоторых других важных решений нередко предусматривается процедура двух или трех чтений и квалифицированное большинство голосов советников. В Великобритании и муниципалитетах США, имеющих "слабых" мэров, большинство дел, включаемых в повестку дня заседаний советов, предварительно рассматривается комиссиями.

В местном управлении применяются разнообразные способы голосования — поднятием руки, поименное, тайное с помощью бюллетеней и другие. Ведение заседаний в Великобритании составляет прерогативу мэров и председателей советов, в США — мэров, а в муниципалитетах с "сильными мэрами" — специально избираемых для этой цели председателей советов. Мэры нередко участвуют в голосовании только при разделении голосов поровну. Заседания крупных муниципальных советов проводятся в дневное время, небольших — обычно в вечерние часы. Повестка дня заседаний включает множество вопросов, большинство которых решается без обсуждения^

^ Так, на одном из заседаний муниципального совета Колумбуса (США), где присутствовал автор, в течение шести часов были приняты 54 ордонанса, причем прения состоялись лишь по двум проектам.

Глава 1. Организация муниципального управления

Заседания муниципальных советов носят открытый характер, однако практика политической кухни легко обходит формальные гарантии гласности муниципальной деятельности: в США и Англии муниципальные советы часто заседают в качестве "комиссии полного состава" (committee of the whole) или кокуса. В этом случае заседание закрыто для всех посторонних, включая прессу. На нем не принимается правовых актов, зато обеспечивается возможность негласных политических комбинаций и компромиссов. Широко поставленная информация о заседаниях муниципальных органов в печати, особенно местной, носит весьма тенденциозный характер: внимание читателей зачастую обращается на эффектную пикировку, на различные муниципальные сенсации, а вопросам, представляющим действительный интерес, критическим выступлениям либо уделяется минимум места, либо они подаются в извращенном виде.

В отличие от Великобритании развитая система муниципальных комиссий характерна в США лишь для муниципалитетов со "слабыми" мэрами. В обеих странах комиссии (комитеты) широко практикуют закрытые заседания. Мнение председателей комиссий, которые зачастую являются ставленниками партий, господствующих в муниципальных советах, обычно доминирует при принятии решений. Оно подкрепляется внутренней дисциплиной партийных фракций в муниципальных советах^

Основным догматом муниципального представительства, определяющим характер отношений советников с избирателями и населением, является концепция, по кото-

Некоторое представление об этой стороне работы муниципальных комиссий дает факт, описанный в редакционной статье газеты "Чикаго Трибюн": "Олдермен Кип (партийный организатор господствующей в городском совете фракции демократической партии. — Г.Б.) прибыл на заседание возглавляемой им комиссии уличного движения и общественной безопасности с опозданием на 11 минут. Повестка дня заседания включала 286 вопросов. Олдермен Кнн огласил первый из них. Для протокола он продиктовал фамилии олдерменов А и Б, поддерживающих представленный проект, и без голосования объявил его принятым. Оба названных олдермена и рта не раскрыли. Тем же способом Кин объявил о принятии еще шести решений... Потом он объединил 107 вопросов в один блок для положительного решения и другие 172 — в блок отвергаемых проектов, опять-таки без единой реплики присутствующих. Покончив за 10 минут со всем этим ворохом дел, олдермен Кнн удалился" (Е. Bonfietif. Political Influence. A New Theory of Urban Politics. New York. London, 1965, p. 345 ).

78      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

рой выборный представитель населения не равнозначен поверенному в делах или агенту своих избирателей. Агент обязан следовать указаниям тех, кто его уполномочил. Представитель же не связан такими указаниями, он действует в интересах всего населения, а не только своего избирательного округа, и самостоятелен в определении своих позиций в конкретных вопросах местного управления. "Народ не правит, а лишь избирает управляющих", — такова квинтэссенция этой политической мудрости, освобождающей выборных от императивного мандата, обязанности отчитываться и нести за свою деятельность ответственность перед избирателями. Внимание к петициям избирателей, жалобам, проведение приема населения — вопрос личного усмотрения выборных, решаемый советниками в первую очередь под влиянием их социальной и политической принадлежности и соображений избирательной борьбы. В этих условиях обещания кандидатов рядовым избирателям после выборов зачастую предаются забвению. С другой стороны, советники ассоциируют свои позиции в муниципальных делах с теми группировками, от которых ждут и получают поддержку, с которыми они связаны коммерческими и политическими интересами.

Порядок работы муниципальных советов теоретически совместим с трудовой и коммерческой деятельностью советников, поскольку она не препятствует их избранию. Однако отсутствие в законодательстве норм о сохранении заработка советникам, работающим по найму, за период их нахождения на заседаниях муниципального совета и комиссий, с учетом значительной интенсивности заседательской деятельности, ставит проблему возмещения советникам финансовых потерь, решаемую не в пользу населения. В США примерно одна пятая городских муниципалитетов не предусматривает оплаты советников. В большинстве других городов оплата так низка, что не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью, а нередко является чисто символической. Исключение составляют крупные и средние города, управляемые советами комиссионеров, оплачиваемых за их административную деятельность в качестве глав департаментов, и небольшое число крупнейших го-

Глава 1. Организация муниципального управления

79

родов с другими формами управления. В Великобритании муниципалитеты возмещают советникам дорожные и гостиничные расходы, связанные с явкой на заседания, и при представлении доказательств о потере заработка выплачивают им фиксированную небольшую сумму за каждый рабочий день или половину дня, занятые муниципальными заседаниями. Недовольство работодателя частыми уходами советника, занятого у него по найму, может повлечь для последнего увольнение. Однако законодательство не дает муниципальным выборным каких-либо гарантий против таких случаев^

Сосредоточение подготовительной работы по принятию муниципальных решений в административном аппарате муниципалитетов и в комиссиях в сочетании с регулированием поведения советников партийными фракциями оставляют муниципальным выборным скудные возможности для проявления в муниципальных советах и комиссиях индивидуальной инициативы. Запросы советников постоянно натыкаются на чисто формальные отговорки муниципальных администраторов, которые не несут обязанности практически реагировать на критику их действий со стороны выборных и на их предложения. По свидетельству многих исследователей, советники не оказывают существенного влияния на принятие действительно важных решений и нередко даже не знают о таких решениях, формулируемых за их спиной муниципальной администрацией^ Провозглашается свобода выборных от императивного мандата, якобы сковывающего эффективную управленческую деятельность муниципальных советников, и вместе с тем эти советники все более отлучаются от управления.

5. Представительные учреждения немыслимы без инс-титуционализированной обратной связи между ними и социальными группами, от которых они выступают. Све-

На заседании палаты общин британского парламента 3 ноября 1969 года министр жилищ и местного управления, отвечая на вопрос, намерен ли он предложить какие-либо законодательные гарантии от увольнения советников вследствие их участия в деятельности муниципальных советов, категорически отрицал необходимость такой меры ("Municipal Review", January, 1970. p. 35). ^ K-Crawford. Canadian Municipal Government. Toronio, 1958, p. 164.

80

Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

Глава 1. Организация муниципального управления

81

дение этой связи к акту выборов, после которых член представительного органа освобождается от ответственности перед избирателями, ярко иллюстрирует ограниченность парламентского варианта народного представительства. Но в местном управлении, как правило, существуют, помимо выборов, и другие линии связи с населением, охватывающие некоторые формы прямой демократии, что заметно отличает муниципальное представительство от парламентских учреждений. В Великобритании официально принятыми формами участия населения в муниципальном управлении являются приходские собрания и публичные обсуждения проектов муниципальных решений, в США — собрания населения таунов, публичные обсуждения, инициатива, референдум, а в ряде штатов, и институт отзыва выборных — муниципальных советников и чиновников.

Некоторые из этих форм, например собрания, уходят корнями в далекое прошлое, другие получили распространение с начала нашего века, однако во всех случаях они сложились в рамках концепции самоуправления общин и служат ее своеобразным рудиментом. В известной мере их введение явилось реакцией общественности на широкое распространение коррупции и протекционизма в муниципальных органах второй половины XIX века, особенно в США. Характерно, что предложения муниципальных реформаторов в США о введении местных референдумов, и инициативы отзыва наталкивались на постоянное сопротивление местной правящей элиты, усматривавшей в этих формах угрозу своим позициям и интересам со стороны неимущего "плебса"\ Не сумев воспрепятствовать их появлению, правящая элита вместе с тем существенно ограничила их применение и отлично научилась использовать их для придания интересам своих влиятельных группировок видимости общего интереса. С другой стороны, в США и Великобритании связь муниципального управления с населением не пересекает рубежа, за которым понятие представительства обязательно

^ D.fockard. The Politics of Stale and Local Govemmeni. New York, London, 1963, p.

включает подотчетность и полную, а не в качестве исключения, ответственность выборных перед избирателями, императивный мандат и другие развернутые гарантии участия масс в деятельности представительных органов.

В Великобритании официальные каналы участия населения в муниципальном управлении, хотя и не ограничены выборами, весьма скудны. Приходские собрания в качестве муниципальных органов обладают мизерными полномочиями, собираются один-два раза в год и находятся под угрозой упразднения. Открытые обсуждения проводятся английскими муниципалитетами в основном по поводу принятия тех местных нормативных актов, которые до их принятия подлежат обязательному опубликованию. "Человек не должен чувствовать, что его контакты с местными частями существуют только при выборах, либо когда ему присылают налоговую декларацию или когда он нуждается в каких-либо муниципальных службах"^ — заявила комиссия по вопросам организации местного управления в представленном ею докладе. Однако ни эта комиссия, ни королевская комиссия по вопросам местного управления в Англии, расточив множество слов о необходимости укрепить "представительное и ответственное управление", не предложила ровно ничего для введения действительного контроля избирателей над местными выборными.

В США управление демонстрирует почти уникальную систему формализованных связей с населением, носящую отпечаток джефферсоновских идей и традиций общинного самоуправления. Помимо собраний таунов и таунши-пов, имеющих несколько большие полномочия, чем аналогичные им приходские собрания в Англии, и публичных обсуждений, организуемых по бюджетно-финансовым вопросам и проектам местных нормативных актов, эта система включает местные референдумы, инициативу и в ряде штатов институт отзыва.

В муниципальном управлении США применяются несколько видов местного референдума. В ряде штатов дей-

^ "ManagemenloF Local Governmeni", vol. I, p. 37. 6-3236

82      Часть 1. Муниципальные органы США и Великобритании

ствует институт обязательного референдума, на который выносятся муниципальными советами и путем которого утверждаются проекты муниципальных хартий и поправок к ним, решений о муниципальных займах, изменениях муниципальной территории. Реже используется так называемый добровольный референдум, проводимый по усмотрению муниципальных советов. При этой форме отказ избирателей в одобрении проекта решения муниципалитета не имеет юридической силы. Существует и третий тип референдума — назначаемого при поступлении от избирателей петиции, требующей пересмотра принятого муниципалитетом решения. Обычно такой референдум не может проводиться в отношении бюджетных ассигнований. Отличный от референдума институт инициативы в конечном счете тесно связан с ним. Под инициативой понимается право избирателей (обычно от 5 до 10% числа участников предшествовавших выборов) внести в муниципалитет петицию о принятии того или иного решения, проект которого исходит от избирателей. Проект, отклоненный муниципалитетом, обычно выносится на референдум.

Институт отзыва, предусматриваемый законодательством или муниципальными хартиями в 28 штатах, весьма своеобразный феномен в местном управлении США. Отзыв может быть применен против муниципальных советников, выборных чиновников, иногда и назначаемых должностных лиц. Чужеродность этого института для муниципальной системы подчеркивается не только его отсутствием в подавляющем большинстве законов стран Западной Европы и Северной Америки, но и крайне редким применением в США, чрезвычайной трудностью возбуждения вопроса об отзыве^.

Различные формы муниципального демократизма, сочетающие традиционные аспекты демократии с более поздними установлениями, расширяют возможности внесения .в муниципальное управление элементов сопротив-

Глава L Организация муниципального управления            83

ления неограниченной центральной власти. Но такие возможности, как правило, остаются не реализованными. Институты муниципальной демократии выхолащиваются и сокращаются. Характерно, что в США распространение местных референдумов, инициативы и отзыва было приостановлено уже к началу 20-х годов, а институт отзыва вообще показывает тенденцию к исчезновению.

^ Петиция, ставящая вопрос об отзыве, требует подписей 15, 25 или даже 55% избирателей. Только если удастся собрать столь внушительное число подписей, назначается тайное голосование об отзыве.

1. Праздник методологии- постмодернистские игры в новые смыслы
2. і. Щоб переглянути параметри стилів то потрібно відкрити низхідний список Стиль у якому є назва стилю його ш
3. і М~нда~ы ~абыр~алар маршрут ~абыр~алары деп аталады
4. Понятие и особенности ведения трудовых книжек.html
5. японском чуде. Страна практически лишённая природных ресурсов страна экономика которой была в годы войны
6. а Опубликовано tech в Пнд 20100208 22-40 Архитектура компьютера В 1946 году Д
7. Тема- Душ человеческих добрые лекарибиблиотекари Выполнила- Новоселова В
8. Составление программы Определение фруктово-ягодной культуры, приносящей хозяйству максимальный доход в течении 5 лет
9. Лекция 10 18 ОПТИМАЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ БЕСКОНТАКТНЫХ ВЫСОКОЧАСТОТНЫХ КОНДУКТОМЕТРОВ Среди аналитически
10. 6500 Подставка ~ тринога чугун 2500р
11. Наука Побеждать 2 марта 2014 года Общие Положения ВоенноСпортивная Игра Наука Побеждать является
12. і. Метемпсихоз та уявлення про існування душі в потойбічному світі.
13. Вариант 1 1
14. Беспроводные локальные сети Wlan (wi-fi)
15. КАЯКЕР Клуб КАЯКЕР опрашивает атлетов а так же знакомится с новичками с целью дальнейшего плодотв
16. СЕВЕРООСЕТИНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ МЕДИЦИНСКАЯ АКАДЕМИЯ Министерства здравоохранения и социального раз
17. 21 08 2013 г 1 Общие положения Администрация Смоленской области далее также ~ Администрация в лице
18. Профилактика наркомании
19. Тема- Ады]олдоры ургулjикке артар деп темала чумдемел иш
20. Не смотря на это производственная деятельность станции должна обеспечивать взаимодействия всех элементов

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе