Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ОГЛАВЛЕНИЕ
ТРАНСПОРТНОЕ ПРАВО 1
Введение 1
Глава 1. Основы транспортного права 9
Глава 2. Связь транспортного права с другими отраслями права 21
Глава 3. Состав и источники транспортного права различных видов транспорта 61
3.1. Дорожный транспорт 61
Глава 4. Правовое содержание основных видов транспортных отношений 71
4.!. Транспортные услуги 71
Глава 5. Развитие транспортного права 103
и совершенствование управления транспортом 106
5.3. Законодательная техника транспортного права 107
Приложение. Административные правонарушения, имеющие отношения к
осуществлению транспортной деятельностью (извлечения из КоАП РФ) 108
ТРАНСПОРТНОЕ ПРАВО ВВЕДЕНИЕ
Одним из принципиальных изменений в политической и социально-экономической жизни современной России является переход к правовому государственному устройству и правовому регулированию общественных отношений. «Для духовного величия Государства необходима не одна свобода, необходим порядок на основе права».1 Во время господства командно-административной системы недостатки и «белые пятна» в области права устранялись применением принципа целесообразности с точки зрения господствовавшей идеологии и толкованием общественных отношений чиновниками. Правовое государство предполагает безоговорочный приоритет (диктат) норм прав перед любыми авторитетами и мнениями. Если норма права перестает удовлетворять общественным интересам, она сначала должна быть пересмотрена, а лишь затем возможно ее игнорирование.
В настоящее время в России происходит процесс построения правовой базы демократического государства. Необходимость создания такой базы обусловлена исторически. Правовое наследство командно-административного режима непригодно к использованию в современных и перспективных условиях. Сложившаяся правовая ситуация характеризуется как правовой вакуум. Если ранее отсутствие какой-либо необходимой нормы права часто подменялось «классовым самосознанием» или «руководящими и вдохновляющими указаниями», то ныне требуется полноценный правовой механизм, свободный от произвола и идеологических пристрастий.
«Твердая государственная власть зиждется на уважении к закону; как бы хороши ни были законы, но там, где власть . . . сама будет относиться к ним поверхностно, где представители ее вместо осуществления закона будут действовать по своему произволу и злоупотреблять . . . властью, где гражданин будет знать, что норма деятельности определяется не законом . . ., а усмотрением лиц «власть имущих», там не может быть . . . истинного порядка и того, что составляет поддержку всякого общества - уважения к закону.»2
Стройная и функционально достаточная система права - основной признак правового государства. В современной России созданы только отдельные фрагменты правового пространства. Верховенство закона, как регулятора отношений, закрепленное в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция), должно найти конкретное воплощение в законодательстве, регулирующем все стороны жизни общества, в том числе и в области транспортных отношений. Но главное - право должно проникнуть в сознание людей, стать регулятором их поведения.
Сказанное в полной мере применимо к разнообразным, специфичным и до конца не исследованным отношениям, возникающим в транспортной отрасли, а также к отношениям, связанным с транспортной деятельностью физических лиц. Законодательное урегулирование таких отношений - актуальная задача. За годы реформ принято и введено в действие много новых нормативных правовых актов. Оценивая нормативно - правовую базу транспортного комплекса можно констатировать, что она, несмотря на ее незавершенность, коренным образом отличается от нормативно-правовой базы советского периода. Осуществление транспортной деятельности в новом правовом пространстве требует соответствующей подготовки руководителей и специалистов организаций транспортного комплекса.
При изучении транспортного права следует обратить внимание на особые роль и значение этой дисциплины в системе профессиональной подготовки руководителей и специалистов. Общеизвестно, какое значение в бывшем СССР придавали идеологической компоненте образования, занимавшей до трети учебного времени в вузах и техникумах. Объяснение этому факту очевидно - прежняя Россия была идеологическим государством советского социалистического типа. Нынешняя Россия - государство, прежде всего, правовое. Отсюда следует вывод о том, что ныне правовые знания по своей роли в жизни
1 Из Тронной речи Императора Николая II во время открытия Первой Государственной Думы
Российской Империи 27.04.1906 (по ст. стилю).
2 А.Ф. Кони. Избранные произведения. М.: Юриздат, 1956. С.4.
общества имеют то же функциональное назначение, какое ранее имело овладение официальной идеологией.
Если ранее любой вопрос увязывался с установками съездов и пленумов, то теперь в каждом случае прежде всего следует четко установить правовые возможности и последствия принимаемых управленческих решений и совершаемых действий. Без овладения правовыми знаниями невозможно осуществление успешной хозяйственной деятельности. Управленец, в совершенстве овладевший методами менеджмента, экономического анализа, маркетинга и прочих специальных дисциплин, но не владеющий правовыми знаниями, неизбежно приведет корабль своего предприятия на рифы. Поэтому правовые знания служат фундаментом образования администратора и хозяйственника. Правовые знания -необходимое условие для успешной работы транспортной организации или индивидуального предпринимателя на рынке (разумеется, далеко не достаточное).
Глава I. ОСНОВЫ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА
1.1. НОРМЫ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Право - совокупность общеобразовательных правил поведения (иначе: норм права или правовых норм), установленных или санкционированных государством. Обеспечение правового режима является одной из обязательных функций государства.
Норма (от лат. погта - руководящее начало, правило, образец) - установленная, гласная и общепризнанная мера в определенной области деятельности или знаний, имеющая конкретное выражение.
Само понятие нормы не следует отождествлять исключительно с юридической практикой - это понятие гораздо шире. По областям действия нормы подразделяются на: идеологические, моральные, этические, правовые, экономические, технические, технологические, политические, физические, математические, биологические, санитарные, транспортные, архитектурные и т.д. Прогресс и развитие общества приводят к возникновению все новых и новых видов деятельности и соответствующих им норм. Гораздо лаконичнее выглядит классификация норм по источнику их происхождения (рис. 1.1):
Рис. 1.1. Классификация норм по источнику происхождения
нормы канонические (религиозные), имеющие Божественное происхождение и являющиеся общеобязательными в случае объединения религии и государства. Такие нормы широко применялись в средние века и формировали каноническое право. Элементы канонического права имелись в законодательстве Российской Империи. В светском государстве, к которому относится современная Россия, канонические нормы не имеют прямой связи с правовыми нормами. Религиозные каноны добровольно принимаются верующими в качестве обязательных для себя норм поведения и формируют
2
преобладающую в обществе идеологию и мораль. Канонические нормы исторически сформировали многие нормы права (например, заповеди «неубий!», «не укради! »}\
нормы естественно-природного характера (например, физические, биологические, математические), имеющие абсолютное действие и не зависящие от воли людей. Например, действие закона сохранения материи академика М.В. Ломоносова, или правила арифметики никак нельзя отменить, изменить или игнорировать. Естественно-природные нормы являются общеобязательными в силу неотвратимости их действия, гарантируемого Природой. Поэтому естественно-природные нормы не могут быть предметом их регулирования человеком.
нормы условные, происходящие из сложившихся обычаев, традиций, опыта, желаний и определяемые волей людей, их договоренностью. Условные нормы создаются человеком в процессе его деятельности. К таким нормам относятся и правовые нормы, поскольку право создается человеческим обществом. Примером условных норм, имеющих правовое значение, является введение в России правостороннего дорожного движения транспортных средств, хотя в ряде стран введено левостороннее движение, что как раз и подтверждает условный характер такой нормы.
Важнейшей гарантией обязательности условных норм является обеспечение их действия соответствующими нормами права. Например, для того чтобы действовали санитарные нормы, определяющие опасные концентрации микроорганизмов и вредных веществ, или технические нормы, определяющие допустимые деформации кузова автомобиля при столкновениях, необходимо создать правовые гарантии обязательности применения таких норм. Это достигается введением соответствующих норм права. Так, при нарушении указанных санитарных норм наступают правовые последствия для нарушителей, принуждающие их к исполнению предписанных требований. При невыполнении норм, установленных для прочности кузова, автомобиль не получит сертификат одобрения типа транспортного средства и не будет допущен к государственной регистрации, а значит, и к эксплуатации на дорожной сети общего пользования.
Условные нормы, в отношении которых не установлены соответствующие обеспечивающие их действие нормы права, не могут быть признаны обществом обязательными. Такие нормы будут иметь применение в добровольном порядке. Примерами подобных норм являются требования систем добровольной сертификации услуг, добровольного страхования.
Обязательность действия различных условных норм (назовем их специальными нормами) устанавливают нормы права, обеспечивающие функции организации применения и действия специальных норм. Действительно, именно благодаря нормам права в транспортном комплексе действуют и выполняются различные нормативные требования. Примерами экономических норм являются ставки амортизационных отчислений. Технические нормы устанавливают требуемое давление воздуха в шинах колес, уже упомянутые допустимые деформации кузова автомобиля при ударах. Нормы здравоохранения определяют значения медицинских параметров, при которых водитель не может быть допущен к работе. Образовательные нормы устанавливают образовательные цензы для персонала, чья деятельность связана с эксплуатацией источников повышенной опасности. К лингвистическим нормам следует отнести, например, приведенные в Правилах дорожного движения Российской Федерации определения понятий «дорога», «участник дорожного движения», «механическое транспортное средство» и др. Все эти специальные нормы являются обязательными, поскольку они подкреплены соответствующими нормами права, обязывающими использовать соответствующие специальные нормы на практике.
В самой природе условных норм заложена потенциальная возможность их нарушения, объясняющаяся договорным характером происхождения этих норм. Ведь далеко не для всех людей договор дороже денег. Поэтому необходимо предусматривать надежные механизмы обеспечения исполнения условных норм.
Для этого следует стремиться к тому, чтобы исполнение условных норм обеспечивалось естественно-природными нормами. Широко известен случай, связанный с разработкой так называемого «кодекса Наполеона» (гражданский кодекс Франции, основные
3
положения которого действуют и поныне). При разработке кодекса была поставлена задача обеспечить правовые гарантии от загрязнения рек сточными водами предприятий. Наполеон, лично руководивший разработкой кодекса, был недоволен предлагавшимися способами решения этой задачи. Юристы исписали горы бумаги, предлагая различные запреты, регламенты, надзоры, меры ответственности и проч. Но все эти запреты и возможные кары отнюдь не гарантировали от нарушений экологического режима. Ведь даже если к каждому месту на реке приставить санитарного инспектора или полицейского, это еще не означает, что чиновник не будет, например, брать взятки.
Наполеон отказался от всех этих мер. Вместо них он предложил следующее простое правило: место сброса сточных вод должно располагаться выше по течению реки и непосредственно перед водозабором. Если на предприятии работают умные руководители, они живо сообразят, что, сбрасывая плохо очищенную воду, они сами же будут ее употреблять, что приведет к порче оборудования и остановке предприятия, а то и к отравлению и смерти незадачливого хозяйственника. Если же предприятием руководит человек с ограниченными умственными способностями, то, как говорится, это его трудности. Таким образом, вместо сонма чиновников все решили законы природы.
Принцип Наполеона используется и в обеспечении действия норм права в транспортном комплексе. Например, в Европе широкое распространение приобрели «лежачие полицейские», принудительно снижающие скорость движения автомобилей. Подобные меры начинают применяться и у нас. Принято решение оборудовать все железнодорожные переезды выдвижными гребенками, препятствующими неконтролируемому выезду на переезд автомобилей. Таким образом, безопасность движения на переездах будет обеспечиваться не только «законами людей», но и законами физики. К сожалению далеко не всегда удается применить принцип Наполеона для создания гарантий непреложного действия установленных норм права.
Нормы права адресуются лицам (физическим и юридическим), органам государственного и муниципального управления, поэтому органически связаны с правами и обязанностями этих лиц и органов. Прочие специальные нормы касаются не лиц, а различных явлений экономического, технологического и иного характера. Помимо обеспечения обязательности действия специальных норм, нормы права часто имеют самостоятельное значение, когда речь идет о регулировании непосредственно правоотношений людей с обществом или с другими людьми. Примером таких норм являются нормы гражданского, уголовного, административного права. Рассмотрим содержательное описание категории «норма права» и ряда связанных с нормами права иных категорий, имеющих важное значение для последующего изложения.
Норма права (правовая норма) - общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством и обеспеченное его принудительной силой. Правовая норма содержит предписания общего характера, т.е. распространяется на все отношения и всех лиц, подпадающих под ее действие. Важное свойство правовой нормы - адресация к лицу (физическому или юридическому). Именно это отличает ее от декларации или иной, специальной нормы. Правовая норма имеет длительное, многократное применение, является постоянным, а не разовым регулятором общественных отношений. Правовые нормы классифицируют по различным признакам и основаниям, существенным для введения и применения этих норм.
По Форме поведения субъектов права нормы права подразделяют на:
обязывающие - предписывающие субъектам правоотношений совершение определенных действий с юридическими последствиями;
запрещающие - указывающие субъекту правоотношений на недопустимость определенных действий с юридическими последствиями;
уполномочивающие - представляющие субъектам правоотношений возможность совершения определенных действий с юридическими последствиями.
По Форме предписания нормы права подразделяются на:
императивные (категорические) - содержащие обязательные предписания или запреты;
4
диспозитивные - представляющие возможность установления таких отношений сторон, являющихся субъектами права, которые могут отличаться от зафиксированных N8 этой норме. Тем самым, диспозитивная норма действует «по умолчанию» и может изменяться сторонами, вступающими в правоотношения, урегулированные данной нормой;
рекомендательные - не устанавливающие жестких ограничений и лишь рекомендующие определенные правила поведения. Такие нормы часто используют в различных нормативно-технических документах (типа методических рекомендаций, типовых положений), имеющих правовое значение.
По целевому назначению нормы права подразделяют на:
регулятивные - устанавливают права и обязанности участников правоотношений;
охранительные - устанавливают отношения, связанные с юридической ответственностью и применением государственного принуждения.
По субъекту-издателю различают нормы права:
конституционные - устанавливаемые непосредственно в Конституции;
законодательные - вводимые законом;
подзаконные — вводимые подзаконными актами;
делегированные - вводимые посредством реализации полномочий, делегированных законом определенному издающему органу, либо утвержденными в установленном законом порядке уставом, положением об этом органе.
По территории действия нормы прав различают на:
внутренние или национальные с подразделением на федеральные, действующие на всей территории Российской Федерации, субъектов федерации, действующие (на территории конкретного субъекта Российской Федерации, местные, действующие в пределах конкретного муниципального образования;
международные, распространяющиеся на государства, являющиеся участниками соответствующих международных договоров, конвенций и международных организаций, и экстерриториальные объекты (Открытое море, Антарктида, Космос, Луна и проч.);
локальные, распространяющиеся только на работников конкретной организации при осуществлении ими должностных действий.
По характеру действия различают нормы права:
прямого действия, действующие непосредственно. Примером таких норм являются нормы, приведенные в Конституции, все положения которой, в соответствии со ст. 15, имеют прямое действие;
непрямого действия, содержащие указания о конкретизации правил поведения в иных документах.
По степени определенности нормы права различают на:
бланкетные - действие, которых базируется на содержании отдельных правил (например, уголовная ответственность за нарушение Правил дорожного движения Российской Федерации);
отсылочные - с непосредственным указанием на другие нормы права, как обязательное условие своего действия. Например, ст. 265 Уголовного кодекса (УК) Российской Федерации, предусматривающая уголовную ответственность за оставление места дорожно-транспортного происшествия, содержит отсылку к ст. 264 УК.
В правовой норме различают три элемента:
гипотезу - указание на обстоятельства, при наступлении которых норма действует;
диспозицию - предписываемое нормой поведения (указание на обязательное действие либо запрет какого-либо действия);
санкцию - последствия, наступающие при нарушении требований, изложенных в диспозиции.
Отношения, урегулированные посредством норм права, принято называть правоотношениями. В правоотношениях также различают три элемента:
субъект правоотношении (субъект права) - участник правоотношений, физическое или юридическое лицо, орган государственного управления, орган местного
-.
5
самоуправления, наделенные по закону способностью иметь и принимать на себя юридические обязанности;
объект правоотношений - предметы и явления, в отношении которых складываются рассматриваемые правоотношения (имущество, договор перевозки, услуги и проч.);
содержание правоотношений - совокупность установленных в правовых нормах прав и обязанностей субъектов правоотношений.
Из самих норм права еще не следуют правоотношения. Для возникновения правоотношений необходимо наличие определенных юридических фактов, т.е. наступление обстоятельств, служащих как бы питательной средой для возникновения и развития правоотношений. Так, для возникновения договорных отношений необходимы проявление доброй воли договаривающихся сторон, взаимная информированность о желательных условиях вступления в договорные отношения.
Нормы формулируются и доводятся до сведения посредством нормативных актов.
Нормативный акт - документ, изданный в соответствии с установленным порядком и содержащий какие-либо нормы. Разновидностью нормативного акта, нормы которого имеют правовой характер, является нормативно-правовой (нормативный правовой) акт.
Нормативно-правовой акт - разновидность нормативного акта, устанавливающего нормы права. Совокупность нормативно-правовых актов образует законодательство.
В узком смысле под законодательством понимают только нормативные акты, исходящие от законодателя (Конституция, законы, нормативные постановления и другие подобные акты органов законодательной власти). В расширенном толковании в состав законодательства включают также нормативные правовые акты органов исполнительной власти (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации). Однако следует помнить, что эти акты исходят не от законодательной, а от исполнительной власти.
Правовое значение имеют различные нормативные акты органов исполнительной власти, непосредственно не входящие в состав законодательства, но регламентирующие определенные вопросы деятельности различных лиц:
подзаконные акты, изданные в соответствии с законами;
делегированные нормативные акты, изданные органами государственного управления в порядке реализации законно делегированных им полномочий.
Очень часто в практической деятельности подзаконные и делегированные нормативные акты также включают в состав законодательства (рис. 1.2), что представляется не совсем верным с методической и терминологической точек зрения.
Поэтому в конкретных случаях следует четко оговаривать состав законодательства. Например, в Воздушном кодексе Российской Федерации (ст.2) указано, что «воздушное законодательство российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации».
Следует различать понятия право, как совокупность норм права, и законодательство, как совокупность нормативно-правовых актов, содержащих эти нормы права. Вообще говоря, теоретически право и законодательство в идеале должны взаимно совпадать. В таком случае обеспечивается удобство использования нормативно-правовых актов, регулирующих определенную область деятельности - определенному разделу соответствует «собственное» законодательство. Однако на практике между правом и законодательством нет полного совпадения.
Например, конкретный нормативно-правовой акт может содержать нормы права, относящиеся к различным областям деятельности. Так, Федеральным законом «О связи», который вроде бы не имеет отношения к транспорту, в ст. 26 установлено, что «никакое транспортное предприятие не может отказать в заключение договора на перевозку почты по регулярным междугородным и международным маршрутам следования его транспортных средств». Поэтому возникает проблема определения состава нормативно-правовых актов, регулирующих те или^ иные отношения. В полной мере это относится и к
6
транспортному законодательству, где помимо специальных транспортных нормативно-правовых актов, действуют и общие нормы права из гражданского, административного, уголовного и иного законодательства.
Рис. 1.2. Состав документов, охватываемых различными толкованиями понятия
«законодательство»
Право подразделяют по отраслям, выделяя тем самым нормы права, относящиеся к какой-либо определенной достаточно обособленной сфере деятельности. Четкое обоснование критериев выделения отраслей права не установлено и законодательно не закреплено, однако в большинстве случаев такими критериями выступают предмет и (или) метод правового регулирования. Отрасли права в самом общем виде можно подразделить на фундаментальные и комплексные. Исторически сформировались такие фундаментальные отрасли права, как: государственное, трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, семейное и проч. Возникают новые отрасли права - космическое, экологическое и др. В трудах юристов постоянно проводится дискуссия о составе отраслей права, в первую очередь комплексных.
Это происходит ввиду того, что развитие законодательства в некоторых областях деятельности приводит к появлению большого числа норм права и нормативно-правовых актов. Как результат, возникает возможность обособить эти нормативно-правовые акты по признаку вида отношений в особую отрасль. С другой стороны возникают и новые отношения. Например, в связи с интенсификацией техногенной деятельности в последнее время быстро развивается природоохранное (экологическое) право. В связи со становлением и развитием федерализма и местного самоуправления возникло право субъектов федерации и муниципальное право России.
Часто нормы фундаментальных отраслей права кодифицированы (полностью либо частично), т.е. сведены в единый законодательный акт типа кодекса. Классическим примером полной кодификации отрасли права служит уголовное право, целиком сведенное в один документ - Уголовный кодекс Российской Федерации. Данный кодекс содержит запрет устанавливать иные уголовные законы, не включенные в кодекс. В современном
V
7
российском законодательстве термином «кодекс» обозначают не особый вид нормативного правового акта, а лишь разновидность закона.
Транспортные отношения обладают настолько выраженной спецификой, что в фундаментальных отраслях права они, в отличие отношений, складывающихся в других комплексных отраслях права, как правило, выделены особо. Такое выделение производится либо путем введения «транспортной» главы (раздела) в соответствующем нормативном правовом акте, либо путем отсылки к подзаконным актам или самостоятельным законам, регулирующим транспортные отношения. Сопоставление уровня и объема законодательного регулирования транспортной деятельности в фундаментальных отраслях права с прочими областями хозяйственной деятельности (промышленное производство, строительство, сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых) позволяет сделать вывод о том, что законодатель уделяет транспортным отношениям повышенное внимание.
Однако норм права, содержащихся только в его фундаментальных отраслях, недостаточно для регулирования всего многообразия транспортных отношений. Ведь многие транспортные отношения строятся на органичном сочетании правовых норм со специальными нормами (технико-технологическими, экономическими, социальными и иными), непосредственно не носящими правового характера, но повсеместно используемыми на практике в качестве общеобязательных норм. Именно такое сочетание, правильнее сказать - полное слияние специальных норм с нормами права, и является одной из причин возникновения комплексных отраслей права, к числу которых относится транспортное право. Другой причиной служит потребность в регулировании достаточно часто повторяющихся правоотношений, характерных для специфичных видов производственной и иной деятельности.
1.2. СТАНОВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА КАК КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ
Вопрос о возможности или невозможности построения комплексных отраслей права остается открытым и является предметом дискуссий среди правоведов. Однако, на фоне происходящей дискуссии, сама жизнь формирует комплексные отрасли права, как бы не замечая теоретических разногласий, а руководствуясь практической потребностью в комплексных отраслях права. Сам факт возникновения и продолжения дискуссии о возможности признания комплексных отраслей права свидетельствует: во- первых, о наличии самого предмета дискуссии (нельзя спорить о том, чего нет); во-вторых, о потребности введения такого термина и упорядочения соответствующего этому термину предмета. С практических позиций введение понятия «комплексная отрасль права» позволяет удобным образом систематизировать и описывать нормы права, регулирующие разнообразные специфические (например, транспортные) отношения.
Под транспортными отношениями понимаются такие общественные отношения, которые возникают и складываются между участниками транспортной деятельности и предметом которых является эта транспортная деятельность. В этой связи необходимо определить также понятия транспортной деятельности и ее участника.
Транспортная деятельность - деятельность, предметом которой являются:
оказание услуг и выполнение работ по перевозке транспортными средствами пассажиров и различных грузов, багажа и грузобагажа, почты, как в коммерческих, так и в некоммерческих целях;
выполнение различных иных функций с использованием транспортных средств;
эксплуатация путей сообщения общего пользования, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;
эксплуатация гражданами в личных целях на путях сообщения общего пользования транспортных средств, находящихся в их пользовании.
Участник (субъект) транспортной деятельности - лицо, осуществляющее транспортную деятельность или намеревающееся приступить к осуществлению
8
транспортной деятельности. Участник транспортной деятельности может действовать по
собственному интересу, в интересах своего партнера или доверителя, либо осуществлять
такую деятельность в порядке выполнения возложенных на него обязанностей и
полномочий.
Формирование отраслей права является вторичным процессом по отношению к
формированию отраслей законодательства. Возникновению отрасли права предшествует
накопление определенного правового потенциала и общественное осознание появления
комплексной отрасли, выражающееся в таких факторах, как:
общественная значимость регулируемой отрасли отношений, формирующая потребность
четкого отраслевого структурирования норм права;
достаточная распространенность (частота возникновения) соответствующих отношений при
их организационном обособлении от иных отношений, делающая выделение отрасли права
целесообразным с практической точки зрения;
наличие четко выраженной отраслевой специфики, требующее создания значительного по составу и объему комплекса соответствующих нормативных правовых актов, как специфических регуляторов рассматриваемых отношений;
появление значительного числа комплексных норм права;
обособление в фундаментальных отраслях права комплекса норм права, регулирующих специфические отношения;
возникновение специализированного законодательства.
На транспорте действие указанных факторов проявляется в полной мере.
По уровню общественной значимости транспорт занимает одно из ведущих мест в системе общественных отношений, обеспечивая материальную составляющую общей коммуникативной системы общества. Транспортом пользуется практически все население и все хозяйствующие субъекты, перевозятся все грузы. Как инфраструктурная отрасль народного хозяйства, транспорт, наряду со связью, объединяет отдельные регионы страны в единое политическое и экономическое пространство. Учитывая пространственные масштабы территории России, можно говорить о том, что именно транспорт физически формирует единое государство. Жизнь современных городов (а в них проживает свыше 70% россиян) также невозможна без внутригородского транспорта. Транспортная доступность, согласно принципу Ле Корбюзье1, лимитирует предельные размеры населенных пунктов.
По распространенности транспортные отношения самые частые. Население и различные предприятия вступают в транспортные отношения, как правило, многократно в течение одних суток и, в большинстве случаев, ежедневно. О частоте транспортных отношений в области одного только автомобильного транспорта говорит такой факт: путевые листы автомобилей и товарно-транспортные накладные на груз являются самыми распространенными документами производственного назначения, среди всех таковых документов. Деятельность коммерческих перевозчиков осуществляется на уникальной профессиональной основе и в этой связи обособлена от прочей деятельности, не может быть диверсифицирована без потери профессиональной ориентации. Наряду с профессиональной транспортная деятельность осуществляется многими гражданами в личных интересах путем эксплуатации принадлежащих им транспортных средств на путях сообщения рбщего пользования. В любом случае лицо, управляющее транспортным средством, должно получить специальное право на управление автомобилем, судном, воздушным судном, локомотивом и т.п.
К транспортному законодательству следует отнести соответствующие части нормативных правовых актов, входящих в состав фундаментальных отраслей права, и содержащие нормы права, регулирующие транспортные отношения. В ряде фундаментальных отраслей права транспортные отношения занимают исключительные позиции по частоте их упоминания в текстах нормативных правовых актов. Это в первую очередь относится к административному, гражданскому и уголовному праву.
1 Ле Корбюзье (Ье СогЫшег) (настоящая фамилия Жаннере, 1еагшеге1) Шарль Эдуар (1887 - 1965 гг.), выдающийся французский архитектор и теоретик архитектуры и урбанистики. Определил основной принцип городского транспорта: «Ни один город не может развиваться быстрее, чем развивается его транспорт».
9
Естественно, что, прежде всего в состав транспортного права входят нормы права, установленные нормативно-правовыми актами специального транспортного законодательства. К таким нормативным правовым актам относятся Воздушный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «О безопасности дорожного движения», «О дорожном фонде Российской Федерации», различные международные конвенции по вопросам работы транспорта с участием России и другие акты законодательства, в том числе акты формируемого субъектами федерации их собственного законодательства.
Таким образом, формирование транспортного права происходит как за счет разработки и введения актов транспортного законодательства, так и за счет отражения отдельных транспортных отношений в нормативных правовых актах фундаментальных отраслей права (рис. 1.3). Наряду с использованием норм из фундаментальных отраслей права, транспортное право использует также нормы и других комплексных отраслей права - экологического, информационного и др.
Распространенной ошибкой является отождествление транспортного права с
коммерческим (хозяйственным) правом, вернее с его «транспортным» разделом.
Коммерческое право применительно к транспортной деятельности рассматривает только
коммерческие транспортные отношения. Дополнительно к ним транспортное право
рассматривает транспортные отношения, не имеющие коммерческих целей (перевозки для
государственных и муниципальных нужд или в личных целях граждан), коммерческие
перевозки организаций для их собственных нужд без оказания услуг, а также «внутренние»
транспортные отношения, связанные с организацией движения, технической
эксплуатацией, технологией перевозок и безопасностью движения транспортных средств, подготовкой персонала, допуска подвижного состава к эксплуатации и т.п. Транспортное право также рассматривает отношения, связанные с эксплуатацией путей
Рис.1.3. Графическая интерпретация образования транспортного права как комплексной отрасли
сообщения общего пользования.
Использование понятий «транспортное право» и «транспортное законодательство» требует их определения.
10
Транспортное право - комплексная отрасль права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих отношения в области транспортной деятельности. Эти нормы формируются в составе нормативно-правовых актов специального транспортного законодательства и входят в состав нормативно-правовых актов фундаментальных отраслей права.
Транспортное законодательство - совокупность нормативно-правовых актов по специфическим вопросам транспортной деятельности.
Подсистемами транспортного права и транспортного законодательства являются разделы права и соответствующие разделы законодательства, относящиеся к отдельным видам транспорта. Поэтому можно говорить, например, об автотранспортном праве и автотранспортном законодательстве или о железнодорожном праве и железнодорожном законодательстве.
Становление транспортного права происходило с учетом ряда фаз его развития, различающихся качественным уровнем организации правовой базы транспортной отрасли.
Транспортное законодательство возникло не сейчас и является достаточно сложившимся, имеющим свои собственные исторические традиции. Прежде всего, это касается водного, в особенности морского транспорта, издревле используемого человеком. Железнодорожный транспорт также имеет достаточно развитую систему правового обеспечения своей деятельности, со своей 150-летней историей становления. Формирование этой системы началось в середине прошлого столетия. Например, действующий ныне Транспортный устав железных дорог Российской Федерации является восьмым по счету подобным документом.
С развитием в XX столетии автомобильного, городского электрического и воздушного транспорта происходило формирование нормативно-правовой базы этих видов транспорта.
Административно-командный тип российского государства в 1917 - 1991 гг. позволял осуществлять правовое регулирование транспортных отношений практически на уровне отраслевых ведомственных нормативных актов. Все законодательное обеспечение сводилось к конституционно установленной абсолютной монополии партийно-государственного аппарата. Поэтому ведомственные акты (различные инструкции и правила) во множестве разрабатывались и применялись в советский период.
В 1991 - 1993 гг. с возрождением в России института правовой государственности возникает импульс для развития транспортного законодательства. Такое законодательство развивается в двух направлениях. С одной стороны, происходит постоянная переработка существующих инструкций и правил советского периода с целью модернизировать эти документы и приспособить их к требованиям текущего момента. С другой стороны, попытки разработать полноценную замену этим инструкциям и правилам наталкиваются на отсутствие их законодательного обеспечения. Это вынуждает законодателя заняться наведением порядка на верхних ярусах иерархической пирамиды нормативных правовых документов. В тексте вновь принятой Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов федерации появляются нормы, регулирующие транспортные отношения в рамках государственного права. Эта деятельность получила развитие при разработке нового Гражданского кодекса и ряда федеральных законов.
В связи с образованием достаточно самостоятельных в правовом отношении субъектов Российской Федерации, возникла потребность в формировании их собственного законодательства (в том числе и транспортного).
В перспективе, по мере принятия пакета транспортных законопроектов (как на уровне федерации, так и ее субъектов), прогнозируется смычка в единый взаимоувязанный документационный комплекс разнообразных нормативных правовых актов транспортного законодательства. Главными направлениями развития транспортного права станут ликвидация правовых разрывов между Конституцией, с одной стороны, и подзаконными и делегированными актами, с другой стороны, а также замена нормативных актов советского периода современными нормативными актами, учитывающими новые правовые, экономические и социальные реалии.
•ч
11
Далее развитие транспортного права будет продолжаться в направлении текущего совершенствования правовых норм, регулирующих отдельные транспортные отношения. Основой для такого совершенствования послужит опыт практического использования правовой системы транспорта, созданной в последние годы.
1.3. ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ТРАНСПОРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Транспорт относится к ведущим инфраструктурным отраслям народного хозяйства. Особенно велика его роль в Российской Федерации, учитывая обширность территории страны и ее геополитическое значение как стержня Евразии. Граф С.Ю. Витте1, оценивая роль государства в управлении важнейшими его институтами, говорил: «Банки, транспорт и армия - три аппарата в государстве, требующие к себе самого бережного отношения». Все остальное, таким образом, полагалось второстепенным. Такое отношение к транспорту справедливо. Как инфраструктурная отрасль народного хозяйства, транспорт обеспечивает перевозки пассажиров и грузов, связывает отдельные очаги цивилизации в единое целое -страну, соединяет отдельных людей в общность, обладающую национальным самосознанием - многонациональный российский народ.
Функционирование транспорта может быть обеспечено только при наличии хорошо организованной правовой базы, регламентирующей отношения, возникающие:
на рынке транспортных услуг, включая как непосредственно перевозочную деятельность, обеспечивающую перевозки (техническая эксплуатация транспортных средств, транспортное экспедирование, эксплуатация парковок и автостоянок, аренда и прокат транспортных средств и проч.);
при эксплуатации гражданами принадлежащих им транспортных средств в личных целях;
при некоммерческом использовании государственных и муниципальных транспортных средств;
при международной деятельности.
Не относится к предмету транспортного права деятельность, связанная с использованием транспортных средств вне путей сообщения общего пользования (внутризаводской транспорт, лифты, аттракционы, а также использование транспортных средств в автогонках, при ведении боевых действий, на садовых участках и проч.).
Общие правовые нормы относятся ко всем субъектам вообще, в том числе и к субъектам транспортных отношений. Например, к общим правовым нормам относится обязанность являться по вызову суда. Вместе с тем, в каждой области производственно-хозяйственной деятельности можно указать на специфические отношения и соответствующие им «отраслевые» нормы. Такие особенности есть у транспорта в целом и дифференцировано проявляется на каждом виде транспорта. Особенности транспортных отношений формируются под воздействием ряда существенных факторов:
в государственном праве проведено разграничение на федеральный транспорт и федеральные пути сообщения, находящиеся в ведении Российской Федерации и ее субъектами;
органы местного самоуправления участвуют в формировании транспортного права. Например, вопросы организации автостоянок и предоставление мест на автостоянках, мест ля гаражей в городах относятся к функциям и полномочиям органов местного самоуправления территориальных единиц города (ст.67 Устава города Москвы);
1 Витте Сергей Юльевич (1849 - 1915 гг.), граф - крупнейший общественно-политический деятель конца XIX -начала XX в. Был Министром финансов, Председателем Кабинета министров, а затем Председателем Совета Министров России. Обеспечил ведущую роль национальной валюты и был одним из авторов реальной перестройки отечественной экономики. Составитель текста Манифеста Государя Императора Всероссийского от 17.10.1905 г., превратившего Россию в парламентскую монархию.
12
характер транспортной деятельности приводит к необходимости упорядочения отношений, в которых с одной стороны постоянно выступает организация транспорта или предприниматель-транспортник, а с другой - граждане или различные по отраслевому профилю организации. Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует специфические особенности перевозок и транспортной экспедиции, содержит многократные отсылки к транспортным уставам, кодексам (пока не разработанным в полной мере);
в большинстве случаев транспортная деятельность на путях сообщения общего пользования осуществляется одновременно лицами, имеющими разнообразный правовой статус: коммерческими перевозчиками (как оказывающими услуги, так и осуществляющими перевозки для собственных нужд), государственными, муниципальными и не коммерческими организациями, физическими лицами, российскими и нероссийскими резидентами. Поэтому законодательство предусматривает комплексный подход к учету интересов различных участников транспортного процесса, определяя транспортными уставами и кодексами правила взаимодействия организаций различных видов транспорта;
часто при осуществлении транспортной деятельности перевозка пассажиров и грузов осуществляется последовательно различными видами транспорта и различными перевозчиками (перевозки пассажиров с пересадками и перевозки грузов в смешанном сообщении), что требует решения вопросов координации и взаимодействия различных перевозчиков;
инфраструктурная специфика транспортной деятельности определяет особое социально-экономическое значение транспортной отрасли в системе народного хозяйства. В этой связи регулирование транспортных отношений относится к приоритетным направлениям внутренней политики государства, поскольку создание правовых стимулов к развитию транспортной системы в разумном направлении является одним из основных резервов повышения благосостояния общества в свете логической концепции совершенствования экономики народного хозяйства в соответствии с конституционно закрепленными целями российского государства;
результатом коммерческой транспортной деятельности является нематериальный товар - транспортная услуга, оказываемая не в фиксированном месте, а рассредоточенное в пространстве;
транспорт зачастую является сферой естественных монополий;
транспортная деятельность сопряжена с эксплуатацией источников повышенной опасности (подвижной состав, погрузо-разгрузочные работы, строительство дорог и транспортных сооружений, использование электроэнергии высокого напряжения в контактной сети и проч.);
управление транспортным средством, как источником повышенной опасности, требует специальных знаний и навыков, не может должным образом осуществляться лицами, имеющими противопоказания по состоянию их здоровья;
повышенная опасность транспортной деятельности требует регламентации продолжительности рабочего дня и времени отдыха линейного персонала, что и сделано в ряде нормативных правовых актов трудового законодательства;
транспортные средства должны находиться в надлежащем техническом состоянии, должен быть идентифицирован владелец каждого транспортного средства. Поэтому действуют установленные законодательством правила учета, регистрации и проверки технического состояния транспортных средств;
при перевозке людей и грузов возможно распространение инфекционных, радиоактивных и иных вредных для жизни и здоровья людей и окружающей среды материалов;
в городах транспорт является ведущим поставщиком вредных выбросов в окружающую среду (отработавшие газы и сажа, асбестовая пыль от истертых тормозных колодок и проч.). Магистральный транспорт потребляет значительные энергоресурсы, производимые также не без вредных последствий для окружающей среды. При технической эксплуатации подвижного состава образуются вредные отходы (отработанное машинное масло и специальные жидкости, аккумуляторный лом, утильные шины, пары растворителей и проч.).
13
Поставщики вредных выбросов и отходов многочисленны, расположены на большой территории, а подвижной состав перемещается в пространстве. Поэтому в сфере охраны окружающей среды действуют обязательные нормы, специально предназначенные для транспорта;
международные перевозки сопряжены с деятельностью транспортных организаций на территориях иных государств и в экстерриториальных пространствах. Такая деятельность регулируется международным правом, обеспечивается государством, резидентом которого является транспортная организация;
эксплуатация транспортных средств осуществляется вне пределов специально охраняемой технической территории организации транспорта (исключением является метрополитен). При этом в транспортные отношения могут, помимо их воли, вовлекаться посторонние лица. Интересы этих лиц должны охраняться законодательством;
перевозка пассажиров сопряжена с обеспечением перевозчиком ряда обязательных требований, предъявляемых в целях безопасности для жизни, здоровья и имущества пассажиров, создания им в пути следования необходимых условий поездки (залы ожидания, туалет, камеры хранения и др.);
перевозка грузов имеет ряд особенностей, вызывающих потребность в регулировании соответствующих прав и обязанностей. К таким особенностям относятся отсутствие у перевозчика прав собственности на перевозимый груз, участие перевозчика в передаче права собственности на груз от грузоотправителя к грузополучателю, возможность естественной убыли ряда грузов в пути следования и др. Учет данных особенностей осуществляется транспортными уставами и кодексами, государственными стандартами, правилами перевозок грузов и транспортно-экспедиционного обслуживания;
особые условия требуются для обеспечения перевозки опасных грузов. Правила перевозки опасных грузов установлены в международном праве и рядом нормативных правовых актов российского транспортного законодательства;
роль транспорта в устранении последствий чрезвычайных ситуаций, а также роль транспорта при ведении боевых действий требуют установления норм права, регулирующих транспортную деятельность в случаях катастроф, введения чрезвычайного положения, мобилизации, состояния войны;
транспорт является весьма привлекательным объектом для террористов ввиду доступности, социальной опасности и криминальной тяжести террористических актов. Объекты транспорта без надлежащих мер защиты легко доступны для террористов. Поэтому действуют специальные правовые нормы, регулирующие антитеррористические меры на транспорте, например, обязательность досмотра багажа пассажира перед полетом. Необходимо также предусматривать обучение линейного персонала транспортных организаций правильным действиям в соответствующих криминальных ситуациях.
1.4. КОНЦЕПЦИЯ И СТРУКТУРА ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА
Под источником права принято понимать нормативно-правовые акты, в которых содержатся нормы права. В демократических государствах, к которым относится и современная Россия, носителем права является народ. Российский многонациональный народ всенародным голосованием 12.12.93 принял основной источник права страны — Конституцию Российской Федерации. В ст. 15 Конституции установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на все территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Следует отметить, что ранее действовавшие Конституция СССР и Конституция РСФСР являлись основными законами, что было прямо установлено в их названиях. Нынешняя Конституция Российской Федерации в своем названии и тексте не содержит указания на то, что она является основным законом. Неоднократные подтверждения этому факту можно обнаружить непосредственно в тексте Конституции. Например, в ст. 115 Конституция путем
^
14
перечисления видов документов противопоставляется законам и указам: «На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента...». Поэтому действующая Конституция не является законом, а относится к обособленному наивысшему классу нормативно-правовых актов, классу, состоящему только из одного документа- единственной и уникальной в своем роде Конституции.
Конкретные направления деятельности регламентируются различными законами, принимаемыми Федеральным Собранием Российской Федерации и подписываемыми Президентом Российской Федерации (далее - Президент). «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции» (ст. 15 Конституции). Согласно Конституции к нормативным правовым актам Российской Федерации также относятся международные договоры с участием России, указы и распоряжения Президента, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам, постановления палат Федерального Собрания по вопросам их ведения, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, выпускаемые на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента.
От Конституции ведут свое происхождение все другие источники права. Если какой-либо документ не может быть идентифицирован как происходящий от Конституции (в том числе и посредством иерархической связи через ряд других документов), то такой документ ни в коем случае не может относиться к источникам права.
Одной из основ организации современного российского государства является конституционно закрепленный принцип разделения властей на власть законодательную, исполнительную и судебную. Согласно этому принципу, нормы права должны создаваться законодателем. Исполнительная власть обязана обеспечить неукоснительное исполнение норм права, что прямо следует из самого наименования этой власти. Судебная власть призвана разрешать возникающие конфликты. Такая идеальная модель разграничения полномочий на практике не всегда соблюдается. Действительно, одним из признаков полного осуществления принципа разделения властей служит недопущение издания нормативно-правовых актов органами исполнительной власти. Однако нормативно-правовые акты выпускаются органами исполнительной власти.
Причинами такого отступления от полного разделения властей служат правовой вакуум и невозможность урегулировать законом многие быстро изменяющиеся отношения и вопросы, имеющие технический характер. Получили распространение две формы участия исполнительных органов в выпуске нормативно-правовых актов:
органы исполнительной власти на основании прямых указаний, содержащихся в законах, выпускают так называемые подзаконные акты. По своей сути подзаконный акт является продолжением правовой нормы непрямого действия, установленной в соответствующем законе;
органы исполнительной власти в порядке реализации полномочий законным образом делегированных им, выпускают нормативно-правовые акты. В последнем случае применение термина «подзаконный» к таким актам не вполне обосновано, поскольку юридическое происхождение таких актов соответствует цепочке: Конституция - положение об органе управления - нормативный акт. Поэтому такие нормативно-правовые акты следует называть делегированными.
Для подзаконных актов необходимость их издания должна быть прямо установлена в Конституции или в законе. Например, в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте» (ст. 12.5) указано, что положение о подразделениях специальной службы контроля над обеспечением безопасности движения поездов «утверждает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта». Таким образом, данному органу власти дается прямое указание издать положение в качестве подзаконного акта. Общее правило: никакой орган исполнительной власти не может выпустить подзаконный нормативно-правовой акт, если на это прямо не указано в законе.
Что касается делегированных актов, то в этом случае гораздо сложнее установить
законность права органа исполнительной власти на выпуск такого акта. Например,
>
15
Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации предусмотрено, что этот орган исполнительной власти осуществляет функции по управлению безопасностью движения на транспорте. Однако конкретно не указано, какие именно нормативные акты этим министерством должны быть выпущены в связи с исполнением этой функции. Это потенциально является источником произвола чиновников - им (а не законодателю!) на откуп предоставлено право не только самим определять содержание акта (так, как это делается в случае подзаконного акта), но и формировать перечень таких актов," решать вопрос, нужен или не нужен конкретный акт в принципе.
Потребность в подзаконных актах мотивируется тем, что в случае надобности в корректировке, легче внести изменения в инструкцию (правила), чем проводить длительную и трудоемкую работу в парламенте по исправлению текста соответствующего закона. Однако те правовые нормы, которые надо оградить от произвольного изменения органами исполнительной власти, необходимо формулировать непосредственно в законе.
Проблема рационально сбалансированного соотношения между законодательно установленными нормами и нормами, введенными подзаконными и делегированными нормативными актами, должна решаться исходя из положения п.З ст.55 Конституции, установившего, что «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В связи с возможностью появления «юридической не кондиции» при выпуске подзаконных и делегированных актов возникает проблема фильтрации негодных в правовом отношении документов. Эта проблема практически решается посредством процедуры государственной регистрации издаваемых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации (Минюсте России). Правовыми основаниями данной процедуры служат Федеральный закон «О юстиции» и Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации1. Поступающие в Минюст России документы органов исполнительной власти подвергают правовой экспертизе и при положительном заключении экспертов вносят в Государственный реестр. На титульном листе такого документа ставят штамп:
«Зарегистрировано в Министерстве Юстиции Российской Федерации № от ». После
этого данные нормативные акты становятся общеобязательными. При отрицательном итоге правовой экспертизы соответствующий документ признается только локальным нормативным актом выпустившего его органа. Локальные акты распространяют свое действие исключительно на персонал выпустившей акт организации и не могут применяться иными лицами (за исключением актов, регламентирующих внутренний распорядок работы организации). Для ряда документов регистрации Минюста России не требуется, поскольку эти документы проходят государственную регистрацию в иных органах. В частности, к таковым нормативным документам относятся государственные стандарты, регистрируемые в Госстандарте России.
Наряду с федеральным уровнем управления, государственная власть осуществляется органами управления субъектов Российской Федерации, Субъекты федерации на основании Конституции имеют право издавать собственные законы и подзаконные акты по предметам своего ведения.
Особенностью процесса формирования современного транспортного права (как и иных комплексных отраслей права) является следование принципу «снизу вверх». Согласно этому принципу, устоявшиеся нормы права и традиции отраслевого управления, сформировавшиеся «внизу» (т.е. на уровне, который соответствует подзаконным и делегированным актам), поэтапно трансформируются «наверх», т.е. включаются в подготавливаемые и принимаемые законопроекты. Это объясняется тем, что транспортное право в предшествующий советский период развивалось преимущественно в форме выпуска отраслевых нормативных документов, издававшихся органами исполнительной власти. Вместе с тем, появление новых законов вызывает и процесс появления соответствующих подзаконных актов (рис. 1.4).
. >
Утверждено постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации № 1187 от 04.11.93.
16
Концепция формирования транспортного права России основана на следующих принципах:
транспортное право формируется за счет использования различных источников, основными из которых являются Конституция и законы;
транспортное законодательство включает акты как федерации, так и ее субъектов;
подзаконные акты, относящиеся к транспортному законодательству, являются по отношению к законам производными документами;
делегированные акты должны приниматься в исключительных случаях. В настоящий период принятие делегированных актов может быть оправдано необходимостью срочного преодоления «правового вакуума»;
подзаконные и делегированные акты не самодостаточны. Для придания им законной силы они должны пройти обязательную государственную регистрацию в Минюсте России;
документы, за исключением Конституции, законов и иных актов законодательных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, нормативных актов органов местного самоуправления, зарегистрированных подзаконных и делегированных актов, изданных в соответствии с разделением предмета ведения и установленными полномочиями соответствующего органа, не включаются в состав транспортного законодательства и имеют локальное правовое значение.
Общая схема формирования транспортного законодательства включает семь типов источников права (рис. 1.5), восходящих к Конституции и происходящих от нее.
Первые три источника относятся к праву Российской Федерации, три другие - к праву субъектов Российской Федерации, еще один источник связан с муниципальным правом.
Поскольку в Конституции использованы, но не определены понятия «федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения», следует предположить необходимость предположить необходимость принятия соответствующего федерального конституционного закона, устанавливающего критерии отнесения транспорта и путей сообщения к категории федеральных, основы деятельности федерального транспорта и федеральных путей сообщения. В соответствии с п.1 ст.76 Конституции такой федеральный закон должен иметь прямое действие. Другой путь - толкование указанных понятий Конституционным Судом.
На практике сложилось технико-технологическое подразделение транспорта по видам в зависимости от используемых для перевозок среды, путей сообщения, подвижного состава, назначение транспорта (рис. 1.6).
Подразделение транспорта по видам обособление органов управления транспортом. Такое обособление органов управления транспортом предопределяет отраслевой состав разделов транспортного права: дорожное, железнодорожное, воздушное, водное право; право на трубопроводном транспорте; право на городском муниципальном транспорте.
К предмету транспортного права (соответственно, и транспортного законодательства) не относятся некоторые схожие виды деятельности, работы и услуги1: транспортная деятельность, осуществляемая целиком на обособленных территориях нетранспортных организаций - технологический (внутризаводской и внутрицеховой) транспорт предприятий, складов; подъем пассажиров и грузов лифтами и подъемниками в зданиях; полеты космических аппаратов; аттракционы с использованием подвижного состава; спортивно-развлекательная деятельность на обособленных от путей сообщения общего пользования территориях (автогонки2, катание на прогулочных лодках на закрытых акваториях); внедорожные автомобильные перевозки (карьерные перевозки, перевозки на поле боя); полигонные испытания подвижного состава и различного транспортного оборудования и т.п. Критерием для исключения рассматриваемого вида деятельности из объектов транспортного права служат, в основном, следующие признаки:
использование для перевозок путей сообщения не общего пользования целиком
' Результатом является пространственное перемещение людей и грузов.
2 Однако проведение ралли на дорогах общего пользования без временного закрытия этих дорог на период
соревнований относится к транспортной деятельности.
17
Рис. 1.5. Структура формирования транспортного законодательства
л
18
находящихся внутри обособленной территории нетранспортной организации, в здании;
использование Космоса в качестве среды для движения;
перемещения людей, грузов или оборудования, смонтированного на подвижном составе в нетранспортных целях.
Обобщая сказанное, можно представить концептуальную структуру российского транспортного законодательства (рис. 1.7). В данной структуре отражены как действующие законы (сплошные линии), так и законодательные акты (штриховые линии), которые либо находятся на стадии разработки, либо целесообразны для введения в состав действующего российского законодательства.
Глава 2
СВЯЗЬ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА
2.1. ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРАВЕ
Государственное право устанавливает тип государства1, систему, принципы формирования и деятельности органов власти, избирательную систему, права и свободы граждан. Основными источниками государственного права России являются Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, двухсторонние договоры о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Конституция играет ведущую роль в формировании не только государственного права, но и других отраслей права. Статьей 15 Конституции определено, что она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Конкретные направления деятельности регламентируются федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием Российской Федерации.
К нормативным правовым актам Российской Федерации, кроме Конституции и законов, относятся также (рис.2.1): международные договоры с участием России; указы и распоряжения Президента, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам; постановления палат Федерального Собрания по вопросам их ведения; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, выпускаемые на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, имеющих нормативный характер.
Конституцией (ст.5) установлена федеративная организация российского государства. Российская Федерация состоит из субъектов федерации, перечень которых приведен в ст.65 Конституции. Одним из субъектов федерации является город федерального значения Москва, законодательство которого можно использовать для примера. Статьей 76 Конституции установлено право субъектов федерации издавать собственные законы и иные нормативные акты.
Система государственной власти в Российской Федерации состоит из государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации. Это предопределяет разграничение государственного права на государственное право Российской Федерации и государственное право субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законодательства в Российской Федерации также двухступенчатая и состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Статус города федерального значения Москвы определяется Конституцией и Уставом города Москвы. Московская городская Дума 28.06.95 приняла Устав города Москвы, в ст. 9 которого указано, что он «является Основным Законом города Москвы..., имеет прямое
___^____^_-_______—. *!
1 Российская Федерация - демократической федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления (ст. 1,7 и 14 Конституции).
21
Влияние государственного права на формирование транспортных отношений проявляется в распределении полномочий по государственному регулированию транспортной деятельности между федерацией и ее субъектами на основе разграничения предметов ведения, установленного источниками государственного права. Каждый конкретный предмет ведения может находиться: а) в исключительном ведении федерации; б) в исключительном ведении субъекта федерации; в) в совместном ведении федерации и ее субъекта. Правовую базу для разграничения предметов ведения и полномочий создают:
Конституция (ст. 11, установившая, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»: ст. 71, определившая предметы ведения федерации; ст.72, определившая предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; ст.73, установившая, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты ... обладают всей полнотой государственной власти»}',
конституции и уставы субъектов федерации, в частности, Устав города Москвы (ст.9, установившая, что «Устав города Москвы в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет предметы ведения города Москвы»; ст. 13, подтверждающая установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации; ст. 14, подтверждающая установленные Конституцией предметы совместного с федерацией ведения; ст. 15, определяющая предметы ведения города Москвы);
Федеративный договор, установивший общий порядок образования Российской Федерации и общий порядок построения взаимоотношений федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросам разграничения полномочий;
двухсторонние договоры федерации с ее субъектами;
Федеральный закон «О статусе столицы Российской Федерации».
Статья 71 Конституции установила, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся «... федеральные транспорт, пути сообщения . . .». Это единственное непосредственное упоминание транспорта в тексте Конституции. Термины «Федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения» являются вновь введенными и в Конституции или иных актах действующего федерального законодательства прямо не определены. Проведенный содержательный анализ указанных терминов с учетом иных нормативных правовых актов транспортного и гражданского законодательства позволяет сделать выводы, что федеральное регулирование в сфере транспорта и путей сообщения осуществляется в отношении:
железнодорожного транспорта;
некоторых объектов воздушного и водного транспорта;
транспортной деятельности в международном сообщении;
федеральных автомобильных дорог, железнодорожных путей сообщения общего пользования; воздушного пространства, морских путей сообщения в пределах внутреннего моря и территориальных вод, внутренних водных путей сообщения в соответствии со ст. 36 Водного кодекса Российской Федерации.
Статья 72 Конституции не содержит указаний на то, что какой-либо вопрос деятельности транспорта относится к совместному ведению федерации и ее субъектов. Таким образом, из ст.73 Конституции следует, что все остальные вопросы транспорта (т.е., кроме федерального транспорта и федеральных путей сообщения) относятся к ведению субъектов Российской Федерации и по данным вопросам субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. Потому, в частности, Устав города Москвы в ст. 15 (п. «и») установил, что в ведении города Москвы находятся «городские транспорт и связь» (рис. 2.3).
Государственное право определяет систему исполнительной власти, устанавливает основы административного права. «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», (ст.НО Конституции). «Порядок
23
деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом» (ст. 114 Конституции). «Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» (ст. 110 Конституции). Наличие в Правительстве федеральных министров предопределяет возможность организации различных министерств, в том числе и транспортного профиля. В настоящее время структура Правительства Российской Федерации предусматривает два поста федеральных министров в области транспорта - Министра транспорта Российской Федерации и Министра путей сообщения Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов федерации определяют систему исполнительной власти субъектов, поэтому служат основой для формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Устав города Москвы определяет систему исполнительной власти города. «Городская администрация (мэрия Москвы) осуществляет исполнительную власть города Москвы. Городская администрация действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и настоящего Устава, федеральных законов, законодательных актов города Москвы, актов Президента и Правительства Российской Федерации, принятые в пределах их компетенции" (ст.50 Устава).
Государственное право определяет общую организацию судебной власти. Судебная власть в Российской Федерации функционирует в соответствии с гл.7 Конституции и рядом федеральных законов, а также законов субъектов федерации. «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (статья 118 Конституции) (рис. 2.4). Система судов включает суды федеральные (основная часть судебной системы) и суды субъектов федерации. Суды субъектов разбирают дела, касающиеся вопросов конституционного (уставного) права субъектов, а также включают вновь формируемый ныне институт мировых судей. Судебные органы специализированы на конституционном (уставном), общем и арбитражном судопроизводстве.
Таким образом, с точки зрения формирования транспортного законодательства, важнейшими последствиями действия норм государственного права являются:
установление универсального принципа верховенства Конституции над законами и законов над любыми иными нормативными правовыми актами транспортного комплекса;
разделение в Конституции предметов ведения в области транспорта между Российской Федерацией и ее субъектами. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти только в отношении федеральных транспорта и путей сообщения. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области транспорта не установлены;
закрепление за субъектами Российской Федерации предметов ведения в области транспорта и путей сообщения, не относящиеся к федеральному транспорту и федеральным путям сообщения. В частности, Уставом города Москвы к предмету ведения города отнесен городской транспорт;
установление системы исполнительной власти, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее отдельных субъектов (в том числе и органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление транспортной деятельностью).
2.2. ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Административное право - отрасль права, рассматривающая отношения, связанные с государственным управлением, касающиеся организации и функционирования системы исполнительной власти. Поэтому хотя бы один из участников таких отношений является орган исполнительной власти (рис.2.5). Административное право тесно связано, прежде всего, с государственным правом, устанавливающим: институты исполнительной власти, порядок формирования и работы органов исполнительной власти (статьи 77,110 - 117 Конституции); разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (рассмотренные ранее), что определяет полномочия органов исполнительной власти; основные права и свободы граждан в области государственного управления (статьи 22,24 -25,27, 30 - 35 Конституции).
К источникам административного права относятся: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов федерации, федеральные законы, нормативные указы Президента, законы субъектов федерации, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти. С вводом в 1993 г. в действие Конституции к источникам административного права добавились акты законодательных и исполнительных органов власти субъектов федерации. Многие нормы административного права установлены в законодательных актах, относящихся к различному законодательству. Например, нормы административного права можно обнаружить в Воздушном кодексе, Водном кодексе, таможенном кодексе, в Федеральном законе «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» и большинстве других законов.
Административное право - одна из самых несистематизированных отраслей права. Кодифицирована лишь одна часть административного права, а именно Кодексом Российской
25
Федерации об административных правонарушениях (30 декабря 2001 года № 195-ФЗ) (КоАП) урегулирована административная ответственность за правонарушения, отнесенные к административным правонарушениям (проступкам). Из-за отсутствия современных актов продолжается практика использования актов бывшего СССР, часто безнадежно устаревших. Необходимо, чтобы акты органов исполнительной власти выпускались только в развитие и во исполнение положений законов (а не по инициативе чиновников) и обязательно имели регистрационные реквизиты Минюста России в соответствии с Разъяснениями о применении Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (письмо Минюста России от 03.06.93 № 08-09/307). Минюст и Прокуратура Российской Федерации периодически проводят проверки нормотворчества различных органов исполнительной власти и постоянно обнаруживают документы, выдаваемые за правовые акты, но не имеющие правового значения.
В ответ на справедливые замечания о сомнительности возможности использования многих актов исполнительной власти чиновников постоянно ссылаются на указания своих начальников, как на истину в последней инстанции. При этом и чиновники и их начальники лукаво «забывают», что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» определил в статьях 5 и 10, что «государственная служба основана на принципах: верховенства Конституции и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Государственный служащий обязан: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных». Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает общие правила деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих.
Субъекты Российской Федерации также издают законы, регламентирующие порядок государственной службы в органах власти соответствующего субъекта и законы о муниципальной службе. Эти законы при перечислении обязанностей служащего (соответственно, государственного и муниципального) содержат требования, текстуально аналогичные цитате, приведенной в предыдущем абзаце.
Связь административного права с транспортным правом проявляется в нормах права, определяющих организацию и порядок деятельности государственных органов управления транспортным комплексом.
Управление федеральным транспортом и федеральными путями сообщения осуществляют органы исполнительной власти, организованные в соответствии с Конституцией, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации. Имеются следующие государственные федеральные органы управления транспортной деятельностью:
Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России), в сферу ответственности которого входят различные виды транспорта за исключением железнодорожного. Минтранс России действует на основании положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 № 1038 (с последующими изменениями и дополнениями). Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 560 от 25.07.2000 (с последующими изменениями и дополнениями), в составе Минтранса России образованы отраслевые блоки для управления отдельными составляющими транспортного комплекса: государственная служба дорожного хозяйства, государственная служба гражданской авиации, государственная служба морского флота, государственная служба речного флота, службы автомобильного и городского пассажирского транспорта;
26
Министерство путей сообщения Российской Федерации - МПС (железнодорожный транспорт). МПС действует на основании Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» и положения об этом министерстве.
Минтранс и МПС обладают правом выпуска делегированных нормативных правовых актов в пределах установленной компетенции. Эти министерства выпускают подзаконные акты.
В составе Минтранса России функционирует Российская транспортная инспекция (РТИ), образованная Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 25.09.90 № 378 и действующая на основании Положения о Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации, утверждаемого Правительством Российской Федерации (последнее Положение утверждено Постановлением Правительства РФ № 515 от 11.07.2002). РТИ состоит из подразделения центрального аппарата Минтранса
Департамента Российской транспортной инспекции и территориальных органов Минтранса
отделений Российской транспортной инспекции (в субъектах Российской Федерации).
РТИ возглавляет заместитель Министра - главный государственный транспортный инспектор Российской Федерации.
РТИ осуществляет в установленном порядке специальные разрешительные, контрольные и отдельные надзорные функции в транспортном комплексе Российской Федерации, а также другие функции, возложенные на нее федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Основными задачами РТИ являются:
осуществление в порядке и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, государственного контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее именуются - субъекты транспортного комплекса) нормативных правовых и нормативных технических актов, регламентирующих деятельность транспортного комплекса;
осуществление государственного контроля за соблюдением лицензионных требований и условий субъектами транспортного комплекса, осуществляющими деятельность, лицензирование которой возложено на Минтранс России;
лицензирование отдельных видов деятельности в транспортном комплексе Российской Федерации;
осуществление транспортного контроля за выполнением международных автомобильных перевозок в пунктах пропуска автотранспортных средств через государственную границу Российской Федерации и в контрольных пунктах, создаваемых в установленном порядке на территории Российской Федерации.
В своей деятельности РТИ руководствуется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о РТИ и нормативными правовыми актами Минтранса России.
РТИ решает возложенные на нее задачи взаимодействуя в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, аппаратами полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, организациями и объединениями.
Отделения Ространсинспекции в соответствии с возложенными на них задачами осуществляют следующие функции:
ведут реестр лицензий, выданных в транспортном комплексе, а также формируют перечень субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и другую связанную с обеспечением транспортного процесса деятельность, с учетом места их регистрации в субъектах Российской Федерации;
оказывают содействие правоохранительным и другим уполномоченным органам в выявлении субъектов транспортного комплекса, осуществляющих без лицензии деятельность, подлежащую лицензированию, а также в проведении мероприятий по
выявлению противоправной деятельности субъектов транспортного комплекса, проводят профилактику административных правонарушений в этой области;
осуществляют контроль за исполнением субъектами транспортного комплекса, осуществляющими лицензируемую деятельность, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также лицензионных требований и условий;
осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных Минтрансом России к компетенции РТИ. Выдача лицензий на транспортную деятельность осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими федеральными законами и нормативными актами Правительства Российской Федерации;
участвует в разработке и контроле за реализацией субъектами транспортного комплекса мер по повышению безопасности движения и снижению вредного воздействия транспорта на окружающую среду, по поддержанию находящихся в эксплуатации транспортных средств в технически исправном состоянии;
содействует созданию условий для функционирования рынка транспортных услуг, а также защите прав потребителей и законных интересов производителей этих услуг;
обеспечивают взаимодействие Минтранса России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах;
осуществляют в установленном порядке мониторинг деятельности субъектов транспортного комплекса на рынке транспортных услуг;
проводят в установленном порядке контроль за соблюдением иностранными и российскими перевозчиками, осуществляющими международные автомобильные перевозки пассажиров и грузов, международных договоров Российской Федерации, федеративных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области международных автомобильных перевозок;
оказывают содействие в организации перевозки сил, средств и материальных ресурсов, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществления эвакуационных мероприятий на территории соответствующих субъектов Российской Федерации;
обеспечивают в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за соблюдением субъектами транспортного комплекса требований об аттестации на право занятия соответствующих должностей лиц, замещающих должности руководителей и специалистов, на которых возложена ответственность за обеспечение безопасности движения, организуют и проводят такую аттестацию;
осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях;
ведут в установленном порядке государственное статистическое наблюдение, отнесенное к компетенции Российской транспортной инспекции;
участвуют в информационном обеспечении субъектов транспортного комплекса и заинтересованных органов государственной власти по вопросам, относящимся к ведению РТИ, дают по этим вопросам необходимые разъяснения;
участвуют по поручению Минтранса России в работе международных организаций по вопросам контроля за исполнением транспортного законодательства, разрабатывают в пределах своей компетенции и осуществляют мероприятия, обеспечивающие выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам в области транспорта;
выполняют иные функции, возложенные на них положениями об отделениях РТИ, утверждаемыми Минтрансом России.
Отделения РТИ вправе привлекать по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления и организациями специалистов этих органов и организаций к проверкам, осуществляемым РТИ, а также общественных транспортных инспекторов (на добровольной основе) для оказания помощи в выполнении возложенных на нее задач.
РТИ имеет право:
>
29
проводить проверки субъектов транспортного комплекса по вопросам, входящим в компетенцию Российской транспортной инспекции;
запрашивать у субъектов транспортного комплекса информацию по вопросам, относящимся к компетенции Российской транспортной инспекции;
выдавать руководителям организаций и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с осуществлением транспортного процесса, предписания об устранении выявленных нарушений;
приглашать руководителей организаций и граждан для рассмотрения дел об административных правонарушениях, получать от них необходимые объяснения, справки, документы;
осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка ведения субъектами транспортного комплекса, осуществляющими деятельность в сфере автомобильного транспорта, первичного учета и отчетности по лицензируемым видам деятельности;
осуществлять в порядке и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, проверку транспортных средств, а также разрешений и других документов, предусмотренных международными договорами Российской Федерации в области международных автомобильных перевозок, и принимать по результатам проверки решение о пропуске (отказе в пропуске) на территорию (с территории) Российской Федерации автотранспортных средств, осуществляющих международные автомобильные перевозки, при пересечении ими государственной границы Российской Федерации;
составлять протоколы об административных правонарушениях.
Органы РТИ проводят мероприятия по контролю (надзору) в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 август 2001 № 134-ФЗ и инструктивных указаний о порядке выполнения контрольных функций, возложенных на Российскую транспортную инспекцию, утверждаемых министром транспорта России.
В целях охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на железнодорожном, воздушном и водном транспорте созданы и действуют линейные подразделения (управления, отделы) органов внутренних дел на транспорте, входящие в состав милиции общественной безопасности. Также в состав милиции общественной безопасности входят территориальные подразделения ГИБДД. Особенностью ГИБДД является возложение на органы этой инспекции в соответствии со ст. 10 Закона РФ «О милиции» помимо выполнения общих с другими органами милиции задач по обеспечению правопорядка, обязанностей «регулировать дорожное движение; контролировать соблюдение установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения; производить регистрацию и учет автомототранспортных средств, а также выдачу удостоверений на право управления автомототранспортными средствами». В составе центрального аппарата МВД России в целях обеспечения общественного порядка в транспортном комплексе образованы и действуют Главное управление внутренних дел на транспорте и Главное управление ГИБДД. Регулирование движения на дорогах осуществляется ГИБДД в соответствии с федеральными законами «О милиции», «О безопасности дорожного движения», КоАП РФ, другими федеральными законами и Правилами дорожного движения Российской Федерации. Закон «О безопасности дорожного движения» регламентирует различные вопросы, связанные с дорожным движением и оЪеспечением его Ъезопасности \основные пршщипы, органы управления, организация дорожного движения, технические требования к дорогам, транспортным средствам и персоналу и т.п.). В развитие указанных законов МВД России выпушено несколько подзаконных актов, регламентирующих отдельные стороны деятельности ГИБДД и должностных лиц этой инспекции, основным из которых является Наставление по дорожно-патрульной службе.
Согласно Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» государственные надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской
30
Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Государственные надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.
Законом «О милиции» (ст. 10, п.9) на органы ГИБДД возложены обязанности:
осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
регулировать дорожное движение;
принимать экзамены и выдавать удостоверения на право управления автотранспортными средствами;
организовывать и проводить государственный технический осмотр автотранспортных средств и прицепов к ним;
выдавать лицензии на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков, справок-счетов и другой специальной продукции, используемой для допуска водителей и транспортных средств к участию в дорожном движении, а также на работы по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
регистрировать автотранспортные средства и прицепы к ним;
вести государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения.
Государственные органы осуществляют контроль и надзор за деятельностью в транспортном комплексе. Общий надзор за соблюдением действующего законодательства осуществляет Прокуратура Российской Федерации. Судебные органы осуществляют надзор за исполнением приговоров и решений суда. Органы исполнительной власти осуществляют административный контроль и надзор в соответствии с их компетенцией.
Следует различать два схожих понятия: контроль и надзор. Толкование данных терминов в действующем законодательстве не приводится, в связи с чем следует руководствоваться нормами государственного русского языка.
В Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» используется понятие: государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативами правовыми актами (обязательные требования).
Семантический анализ, проведенный с учетом практики применения рассматриваемых терминов, позволил установить определение:
государственный надзор - форма контроля за соблюдением предписанных государством правил, осуществляемого уполномоченными органами государственного управления и общественными организациями в обязательном порядке, на постоянной основе и по установленному регламенту при обязательности исполнения предписаний, выдаваемых этими органами и организациями по результатам контрольных проверок. В некоторых случаях надзор может осуществляться не только государственными органами, но и законодательно уполномоченными общественными организациями. Например, согласно ст. 244 Кодекса законов о труде к числу надзорных органов, относятся «профессиональные союзы, а также состоящие в их ведении техническая и правовая инспекция труда -согласно положениям об этих инспекциях». Органы местного самоуправления также могут своими нормативными актами устанавливать и осуществлять муниципальный надзор в пределах своих предметов ведения.
Полномочия органа государственного управления на осуществление надзора устанавливаются нормативными правовыми актами. Обязательность осуществления надзора и исполнения выдаваемых предписаний обеспечивается принудительной силой государства. Постоянность надзора обеспечивается его непрерывным действием во времени, полнотой
31
охвата поднадзорных субъектов. Регламент надзора включает: определение статуса надзорного органа, перечня поднадзорных субъектов и исполняемых этими субъектами поднадзорных функций; установление прав и обязанностей лиц, осуществляющих надзор, и лиц, ответственных за надлежащее исполнение поднадзорных функций; установление процедур надзорных действий и форм используемой при этом документации; определение порядка обжалования действий надзорного органа - (Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»).
Организация контроля и надзора производится по признаку содержания подконтрольной и поднадзорной деятельности и с учетом установленного административно-территориального деления. Характеристика административного контроля и надзора и другой контрольно-надзорной деятельности в транспортном комплексе приведена в табл. 2.1.
Важной частью административного права являются правовые нормы, регулирующие ответственность за совершение административных правонарушений. Такие нормы систематизированы в КоАП РФ, в котором имеются гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» (ст. 11.1 - 11.29.) и гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» (ст. 12.1 - 12.36.). Помимо этого к транспортной деятельности имеют непосредственное отношение иные нормы КоАП РФ, приведенные в других главах кодекса (экологические (гл.8 - ст.8.2., 8.З., 8.22., 8.23. и др.), финансовые правонарушения, лишение специального права на управление транспортным средством, нарушения санитарных (ст.6.4), ветеринарных и карантинных правил (ст. 10.12.), невыполнение установленных документационных процедур (гл.12), осуществление деятельности без обязательных сертификатов (ст. 19.19. и др.) и лицензий (ст. 14.1. и др.), нарушения порядка управления (гл.19)). Административная практика свидетельствует, что свыше 2/3 всех наказаний за совершение административных правонарушений налагаются за нарушения, связанные с эксплуатацией транспорта. КоАП РФ не только содержит статьи, непосредственно определяющие существо транспортных административных нарушений, но и устанавливает соответствующие санкции. Важной частью административного права являются правовые нормы, регулирующие ответственность за совершение административных правонарушений. Такие нормы систематизированы в КоАП РФ, в котором имеются гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» (ст. 11.1 -11.29.) и гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» (ст. 12.1 - 12.36.). Помимо этого к транспортной деятельности имеют непосредственное отношение иные нормы КоАП РФ, приведенные в других главах кодекса (экологические (гл.8 - ст.8.2., 8.З., 8.22., 8.23. и др.), финансовые правонарушения, лишение специального права на управление транспортным средством, нарушения санитарных (ст.6.4), ветеринарных и карантинных правил (ст. 10.12.), невыполнение установленных документационных процедур (гл. 12), осуществление деятельности без обязательных
Таблица 2.1. Содержание основной контрольно-надзорной деятельности
' в транспортном комплексе
сертификатов (ст. 19.19. и др.) и лицензий (ст. 14.1. и др.), нарушения порядка управления (гл.19)). Административная практика свидетельствует, что свыше 2/3 всех наказаний за совершение административных правонарушений налагаются за нарушения, связанные с эксплуатацией транспорта. КоАП РФ не только содержит статьи, непосредственно определяющие существо транспортных административных нарушений, но и устанавливает соответствующие санкции.
Градостроительным кодексом Российской Федерации также предусмотрены меры административной ответственности за нарушения законодательства о строительстве, включая: нарушения установленных параметров объектов транспортной инфраструктуры; размещения открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования без соответствующих разрешений; уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам транспортной инфраструктуры.
В различных законах субъектов Российской Федерации также предусмотрены меры административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с транспортной деятельностью.
2.3. ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
Муниципальное право иначе - право местного самоуправления) - отрасль права, как совокупность правовых норм, устанавливающих основы местного самоуправления и регулирующая формы, порядок, полномочия, организацию и условия осуществления местного самоуправления, взаимодействие органов самоуправления с органами государственной власти. Муниципальное право не следует отождествлять с государственным правом, поскольку самоуправление представляет особую форму непосредственного народовластия.
Настоящий период развития муниципального права характеризуется международным признанием местного самоуправления в качестве одной из основ демократического строя, реализации принципов народовластия и приближения управления к гражданину на основе децентрализации власти. В соответствии с этим государства - участники Совета Европы разработали и приняли «Европейскую Хартию о местном самоуправлении». В ст. 2 Хартии указано, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». При этом «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под ^ свою ответственность и в интересах местного населения» (ст.З Хартии).
34
Российская Федерация, являясь участником Совета Европы, обеспечила законодательное выполнение установленных Хартией принципов местного самоуправления в полном объеме. Согласно ст.З Конституции, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В ст. 12 Конституции указано, что «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глав 8 «Местное самоуправление» Конституции определяет основы осуществления местного самоуправления. Федеральные законы «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют сущность и роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливают общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены понятия:
«муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть населения, иная населенная территория, ... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»;
«вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации»;
«муниципальная собственность - собственность муниципального образования 1;
«местное самоуправление в Российской Федерации- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций"»
В упомянутом законе установлено, что термины «местный» и «муниципальный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Статья 6 закона относит к предметам ведения местного самоуправления различные направления деятельности, в том числе касающиеся транспорта и смежных вопросов:
организация транспортного обслуживания населения, муниципальных учреждений;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.
Муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления.
В субъектах Российской Федерации осуществляются практические меры по организации местного самоуправления. В настоящее время идет процесс становления
1 В состав муниципальной собственности в соответствии с законом входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
35
законодательства субъектов федерации в области муниципального права. Конституции и уставы субъектов федерации устанавливают правовые нормы в области муниципального права, учитывающие исторически сложившиеся формы и местные особенности, национально-этнические традиции осуществления местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения издают нормативные правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъектов Российской Федерации.
Муниципальная служба и работа муниципальных служащих регулируется Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Субъекты федерации в соответствии с этим законом принимают свои законы об основах муниципальной службы, учитывающие местные условия и традиции.
Органы местного самоуправления, среди прочих решаемых ими вопросов, определяют цели, условия и порядок деятельности транспортных организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование тарифов на их услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. К таким организациям, прежде всего, относятся предприятия городского муниципального транспорта, осуществляющие перевозки пассажиров по муниципальным автобусным, троллейбусным и трамвайным маршрутам, и метрополитен. Органы местного самоуправления выступают от имени пассажиров заказчиком данных перевозок, заключая с предприятиями-перевозчиками муниципальные контракты на перевозки.
В основе таких контрактов лежит муниципальный заказ, предъявляемый на основании ст. 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления вправе устанавливать тарифы на перевозки пассажиров муниципальным транспортом, льготы пассажирам в оплате проезда и финансировать часть расходов перевозчиков за свой счет в пределах возможностей местного бюджета (в порядке компенсации применения установленных ими социально благоприятных, но коммерчески нецелесообразных тарифов).
Общие правила заключения муниципальных контрактов специальным законом пока не установлены, поэтому к ним по аналогии применяют правила государственных контрактов, установленные Гражданским кодексом (ГК) Российской Федерации.
Наибольшее практическое значение имеет муниципальный заказ на перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам автобуса, трамвая и троллейбуса. Помимо пассажирских перевозок, предметом муниципального заказа могут выступать транспортные услуги и работы с использованием средств транспорта по благоустройству территории муниципального образования и социально-транспортному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов транспортной инфраструктуры, производству продукции, оказанию иных услуг для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации», Однако указанные социальные стандарты для транспортных потребностей пока не установлены и их разработка, мониторинг и постоянное обновление являются актуальными задачами транспортной науки.
36
Гражданским кодексом Российской Федерации в качестве одной из форм собственности признана муниципальная собственность. В частности, муниципальные образования могут иметь и имеют у себя в собственности предприятия транспорта, имущество транспортного назначения, финансовые ресурсы и проч. Практическая реализация различных управленческих решений органов местного самоуправления осуществляется за счет местных бюджетов. В соответствии с этим в составе бюджетов городов выделяют расходы по содержанию городского муниципального транспорта и расходы, предназначенные для компенсации затрат перевозчиков в связи с введенными льготами по оплате пассажирами проезда. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления (в том числе и в связи с эксплуатацией муниципального транспорта), возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими эти решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Государство поддерживает местное самоуправление финансовыми ресурсами. Концентрация государством в своем распоряжении финансовых ресурсов позволяет проводить политику социально-экономического выравнивания различных регионов. Практическое применение получили следующие формы государственной поддержки местного самоуправления в области обеспечения финансами:
закрепленные доходы - средства, в отношении которых установлена фиксированная доля (полностью или часть в процентах), на постоянной или временной основе в установленном порядке перечисляемая в местный бюджет;
регулирующие доходы - средства, поступающие в местный бюджет, как проценты от налогов или других платежей. Целью при этом выступает достижение сбалансированности доходов и расходов местного бюджета, а поступление осуществляется на последующий финансовый период (год);
дотации - средства, направляемые из «вышестоящего» бюджета в случае, когда закрепленных и регулирующих доходов не хватает для формирования минимально достаточного местного бюджета;
субвенции - средства, выделяемые из «вышестоящего» бюджета на конкретные цели (например, на программу модернизации транспортной системы города) в целях выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории.
Муниципальные органы устанавливают наименования некоторых транспортных объектов - улиц и других местных дорог, остановок муниципального транспорта. Но в городах федерального значения присвоение наименований транспортным объектам осуществляется на уровне полномочий органов власти субъекта федерации.
Органам местного самоуправления законами могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Поскольку государственные полномочия разделяются на федеральные и субъектов федерации, то и делегирование полномочий может осуществляться как федеральными законами, так и законами субъектов федерации. Конституцией (ст.132) установлено, что передача государственных полномочий органам местного самоуправления производится «с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
2.4. ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ
Гражданское право - отрасль права, регулирующая товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имуществом личные неимущественные отношения. Гражданское право содержит общие положения имеющие значение для всех гражданских отношений, а также нормы о праве
37
собственности, обязательственном праве, авторском праве, праве на изобретение, наследственном праве. Конституцией установлено (ст.71), что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В Конституции установлены основные нормы, регулирующие отношения собственности. Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК) и принятых в соответствии с ним других федеральных законов. Гражданские отношения могут также регулироваться указами Президента, которые не должны противоречить ГК и федеральным законам. Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение ГК, федеральных законов и указов Президента принимает постановления. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, иными законами и нормативными правовыми актами. Гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении (налоговые, административные отношения), если иное не предусмотрено законом.
Гражданским кодексом (ст.2) установлено, что «гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников». Субъектами (участниками) гражданских правовых отношений выступают физические и юридические лица. В этих отношениях также могут принимать участие Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства в частные дела, беспрепятственности осуществления гражданских прав, обеспечении восстановления нарушенных гражданских прав и их судебной защиты.
В Гражданском кодексе установлены правовые нормы, определяющие следующие виды отношений, возникающих в связи с осуществлением транспортной деятельности:
услуги по перевозке (гл.40 ГК), в том числе особенности перевозки пассажиров (ст.786, 795, 800 ГК); особенности перевозки груза (статьи 785, 791, 792, 796 - 798 ГК); перевозка транспортом общего пользования (ст. 789 ГК); прямое смешанное сообщение (ст.788 ГК); провозная плата (ст. 790ГК);
перевозки по государственным и муниципальным заказам (гл.30, подразд. 4; гл. 37, подразд. 5; ст. 790, п. 5 ГК);
транспортная экспедиция (гл. 41 ГК);
договор фрахтования транспортного средства (ст.787 ГК);
аренда транспортных средств с подразделением на аренду без экипажа или с экипажем (гл. 34, § 3 ГК);
хранение в камерах хранения транспортных организаций (ст. 923 ГК);
ответственность за вред, причиненный транспортным средством, как источником повышенной опасности (ст. 1079 ПС).
Гражданским кодексом установлена возможность осуществления коммерческой деятельности юридическими лицами (в различных организационно-правовых формах) и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица. На транспорте получили распространение обе эти формы предпринимательства. Здесь относительно велика доля государственных и муниципальных организаций. Отчасти это объясняется наличием в транспортном комплексе естественных монополий. Предприятия городского массового пассажирского транспорта (метрополитен, автобус, троллейбус и трамвай) преимущественно относятся к государственному либо муниципальному сектору экономики.
В связи с подразделением имущества на движимое и недвижимое следует отметить, что подвижной состав различных видов транспорта как объект гражданских прав рассматривается по-разному. Статьей 130 ГК определено, что к недвижимым вещам
38
относятся подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Правила государственной регистрации недвижимости установлены ст. 131 ГК, Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Подвижной состав автомобильного и железнодорожного транспорта, а также городского электрического транспорта, не подлежащие государственной регистрации суда относятся к движимому имуществу.
Транспортные средства представляют собой сложные технические объекты, функционирование которых по назначению невозможно без сохранения их целостности. Поэтому к транспортным средствам применимы положения ст. 133 ГК: «вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения, признается неделимой. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определяются правилами статей 252, 258».
Общие положения о перевозке установлены ст. 784 ГК. Гражданский кодекс вводит понятие договора перевозки. На основании договора перевозки осуществляется перевозка пассажиров, груза и багажа.
Следует отметить одно очень важное обстоятельство. В тех местах Гражданского кодекса, где речь идет об отношениях с использованием транспорта, вместо подробного изложения соответствующих норм всегда приводятся отсылки к «транспортным уставам, кодексам», к законам о прямых смешанных (комбинированных) перевозках и о транспортно-экспедиционной деятельности, иным законам. Вот, например, типичная выдержка из гл. 40 ГК: «Общие условия перевозки определяются транспортными уставами, кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Условия перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственность сторон по этим перевозкам определяются соглашением сторон, если настоящим Кодексом, транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное» (п. 2 ст.784 ГК). В общей сложности в ГК содержится 29 отсылок к федеральным законам, транспортным уставам и кодексам. Такого обилия отсылок к иным правовым актам нет более нигде в тексте ГК. Это свидетельствует о том, что транспортные отношения обладают особенной спецификой и нуждаются в урегулировании актами транспортного законодательства. Разделы таких актов, содержащие нормы, регулирующие гражданские отношения участников транспортной деятельности, относятся к гражданскому законодательству.
Фактическая разработанность правовых актов транспортного законодательства, на которые сделаны отсылочные указания в ГК, характеризуется следующим образом:
железнодорожный транспорт - введен в действие новый Транспортный устав железных дорог Российской Федерации (ТУЖД);
гражданская авиация - введен в действие новый Воздушный кодекс (ВК);
морской транспорт - введен в действие новый Кодекс торгового мореплавания (КТМ);
речной транспорт — продолжает использоваться устаревший Устав внутреннего водного транспорта СССР - УВВТ (1955 г. с последующими изменениями и дополнениями), разработан и находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации проект кодекса водного транспорта;
автомобильный транспорт - введены в действие федеральные законы «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» и «О безопасности дорожного движения». Эти законы регламентируют лишь малую часть гражданских отношений на автомобильном транспорте, в связи с чем, современная правовая база автомобильных перевозок практически не разработана. Устав автомобильного транспорта РСФСР - УАТ (1969 г. с последующими изменениями и дополнениями) безнадежно устарел.
Законы о прямых смешанных перевозках и транспортно-экспедиционной деятельности не приняты. В ТУЖД содержится глава, регулирующая прямые смешанные перевозки с участием железнодорожного транспорта, с указанием на ограничение срока действия соответствующих норм моментом введения в действие закона о прямых смешанных перевозках. В КТМ, УВВТ и УАТ имеются нормы, регламентирующие прямые смешанные
39
перевозки с участием соответствующих видов транспорта. Действует также система узловых соглашений об осуществлении взаимодействия предприятий различных видов транспорта в транспортных узлах.
В Гражданском кодексе не содержится норм, регулирующих международные перевозки. Правоотношения в сфере таких перевозок регулируются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, перечень и основное содержание которых будут рассмотрены далее. Согласно Конституции, ГК, КТМ, ТУЖД, федеральным законам «О федеральном железнодорожном транспорте», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» нормы международных договоров Российской Федерации имеют приоритет перед нормами российского законодательства, если иное не установлено законом. Подобных установленных законом исключений в части гражданских правоотношений в транспортном комплексе в настоящее время нет. Между государствами -членами СНГ заключены соглашения, регулирующие перевозки. Железнодорожные перевозки грузов выполняются в соответствии с Соглашением о международном грузовом сообщении между государствами СНГ (СМГС). Перевозки пассажиров осуществляются по национальным правилам на территории соответствующего государства СНГ. При международных перевозках применяются также нормы, установленные в договорах транспортных организаций, осуществляющих такие перевозки и являющихся резидентами разных государств. Данные соглашения предусматривают соблюдение перевозчиками соответствующих требований национальных законодательств о перевозках и транспортной деятельности.
Следует различать два близких понятия: договор перевозки и договор организации перевозок. По договору перевозки (ст. 785 и 786 ГК) перевозчик обязуется перевезти в назначенный пункт пассажира и его багаж, либо доставить в пункт назначения вверенный ему груз и выдать этот груз уполномоченному лицу. Таким образом, в договоре перевозки всегда речь идет о конкретном объекте перевозки. Договор об организации перевозок не является договором перевозки, в связи с чем, подчиняется нормам общей части обязательного права (раздел 3 ГК).
Договоры на организацию перевозок (ст.798 ГК) заключаются между перевозчиком и грузовладельцем в случае, когда их отношения приобретают длящийся характер. По договору об организации перевозок грузов перевозчик обязуется в обусловленные сроки принимать к перевозке грузы, предъявляемые в обусловленных объемах грузовладельцем. Поэтому предметом такого договора становятся не конкретный груз, а только объемы груза и сроки его представления к перевозке, и срок доставки грузополучателю. Гражданским кодексом не предусмотрены договоры на организацию перевозок пассажиров, что, тем не менее, фактически имеется на пассажирском транспорте, например, при перевозках туристов.
Заключение договоров об организации перевозок предусмотрено также в транспортных уставах, кодексах: ст. 17 ТУЖД, ст. 107 КТМ, ст.60 УВВТ, ст. 36 УАТ. На внутреннем водном транспорте вместо термина «договор об организации перевозок» применяется термин-аналог - «навигационный договор».
Взаимодействующие в транспортном узле организации транспорта заключают двух-или многосторонние договоры об организации работ по обеспечению перевозок грузов, о централизованном завозе и вывозе грузов и другие (ст.799 ГК), обычно именуемые узловыми соглашениями. Такие договоры не являются договорами перевозки груза, а относятся к договорам подрядного типа.
По договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения. В случае сдачи пассажиром багажа перевозчик также обязуется доставить багаж в пункт назначения выдать его управомоченному на получение багажа лицу. Пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд, а при сдаче багажа - и за провоз багажа. Заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом, а сдача пассажиром багажа багажной квитанцией. Формы билета и багажной квитанции устанавливаются в порядке, предусмотренном транспортньши уставами и кодексами. Пассажир имеет право в
40
порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом, перевозить с собой детей бесплатно или на иных условиях, провозить с собой бесплатно ручную кладь в пределах установленных норм, сдавать к перевозке багаж за плату по тарифу.
Перевозчик обязуется доставить пассажира и багаж в пункт назначения в сроки, определенные в порядке, предусмотренном транспортными уставами и кодексами, а при отсутствии таких сроков - в разумный срок. Отнесение вещей пассажира к багажу определяется по правилам, устанавливаемым правилами перевозок пассажиров и багажа на соответствующем виде транспорта.
За перевозку пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Плата за перевозку пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами. Перевозчик имеет право удерживать переданный ему для перевозки багаж в обеспечение причитающихся ему провозной платы и других платежей по перевозке, если иное не установлено законом, иными правовыми актами, договором перевозки или не вытекает из существа обязательства.
В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы должны возмещаться транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. В настоящее время имеется более 60 льготных категорий пассажиров, которым законодательством Российской Федерации и законодательствами субъектов федерации установлены льготы в оплате проезда на транспорте и при провозе багажа.
Пунктом 5 ст. 790 ГК установлено, что «в случаях, когда законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета». В официальном тексте ГК допущено грубое искажение замысла разработчиков законопроекта. В тексте проекта ГК вместо слова «организацией» было слово «организации», что принципиально меняет существо отношений этой организации с плательщиком. Эта, длящаяся на протяжении многих лет ошибка, играет «роковую» роль в финансировании перевозок пассажиров льготных категорий и должна занять место рядом с известным казусом «Казнить нельзя помиловать». К сожалению, в подавляющем большинстве случаев предоставление льгот не сопровождается правовым обеспечением механизма компенсации соответствующих затрат перевозчика. Это постоянно приводит к конфликтам, причиной которых является неполучение перевозчиком компенсаций за оказанные им услуги по перевозке пассажиров-льготников. В этой связи актуальным является кардинальный пересмотр комплекса законодательных актов, которыми были предоставлены льготы, в части обеспечения компенсации затрат перевозчику. В этих целях в 2000 г. Правительством Российской Федерации была образована комиссия по разработке соответствующих предложений.
По договору перевозки груза перевозчик обязуется доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение груза лицу (получателю), а отправитель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. Основным транспортным документом, свидетельствующим о заключении договора перевозки при перевозке грузов на железнодорожном и воздушном транспорте является накладная, на автомобильном - товарно-транспортная накладная, на морском - коносамент, или иной документ на груз, предусмотренный соответствующим транспортным уставом или кодексом.
В п.1 ст.785 ГК сохранено ранее принятое в праве РФ определение договора перевозки. Однако фигура перевозчика в этом договоре претерпела изменения.
Проводимая в Российской Федерации приватизация привела к возникновению во всех отраслях транспорта (кроме железнодорожного, где по-прежнему сохраняются
•.
41
государственные железные дороги) частных перевозчиков, имеющих форму различных хозяйственных товариществ и обществ, допускаемых гл.4 ГК.
Для осуществления государственного регулирования рынка транспортных услуг и защиты интересов потребителей таких услуг законодательство Российской Федерации предусматривает лицензирование перевозочной деятельности. Положения о лицензировании перевозочной деятельности утверждаются Постановлениями Правительства Российской Федерации. В частности на автомобильном транспорте порядок лицензирования перевозок определяется Положением о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 №402.
Порядок оформления документов на груз определяется правилами перевозок соответствующих видов транспорта.
За перевозку грузов взимается плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленным транспортными уставами и кодексами. Работы и услуги, выполняемые перевозчиком по требованию грузовладельца и не предусмотренные тарифами, оплачиваются по соглашению сторон. Перевозчик имеет право удерживать переданные ему для перевозки грузы в обеспечении причитающихся ему провозной платы и других платежей по перевозке, если иное не установлено законом, иными правовыми актами, договором перевозки или не вытекает из существа обязательства. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы преимущества по провозной плате за перевозку грузов, понесенные в связи с этим расходы должны возмещаться транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. Также за счет бюджета возмещаются расходы по перевозкам грузов в случае перевозок в связи с чрезвычайной ситуацией.
Перевозчик обязан подать отправителю груза под погрузку в срок, установленный принятой от него заявкой (заказом), договором перевозки или договором об организации перевозок, исправные транспортные средства в состоянии, пригодном для перевозки соответствующего груза. Отправитель груза вправе отказаться от поданных транспортных средств, не пригодных для перевозки соответствующего груза. Погрузка и выгрузка груза осуществляется транспортной организацией или отправителем (получателем) в порядке, предусмотренном договором и с соблюдением положений, установленных транспортными уставами, кодексами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Погрузка (выгрузка) груза, осуществляемая силами и средствами отправителя (получателя) груза, должна производиться в сроки, предусмотренные договором, если такие сроки не установлены транспортными уставами и кодексами и издаваемыми в соответствии с ними правилами.
Перевозчик обязан доставить груз в пункт назначения и в сроки, определенные в порядке, предусмотренном транспортными уставами и кодексами, а при отсутствии таких сроков - в разумный срок.
Перевозка пассажиров, груза и багажа, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организацией разрешения (лицензии) вытекает, что она обязана осуществлять перевозки по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке. Однако единые правила для такой публикации не установлены и публикации в настоящее время не осуществляются, за исключением железнодорожного транспорта, издающего тарифные руководства.
Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором. Правила оказания услуг по публичному договору установлены в ст. 426 ГК. По публичному договору перевозчик должен обслуживать любого пассажира или клиента, который к нему обратился за соответствующей услугой. Правила обслуживания по публичному договору
42
перевозки и тарифы устанавливаются едиными для всех получателей услуг. Таким образом, публичный договор представляет собой оферту со стороны перевозчика.
Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Условия перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственность сторон по этим перевозкам определяются соглашением сторон, если ГК, транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами, не установлено иное.
Следует различать термины «перевозка транспортом общего пользования» и «перевозка общественным транспортом». Сущность первого понятия рассмотрена выше. Общественный транспорт - категория, широко использовавшаяся в недавнем прошлом, ныне в документах правового характера используется ограниченно для указания на льготы пассажиров в оплате проезда (городской общественный транспорт).
В статье 787 ГК дается традиционное для транспортного права определение договора фрахтования, который именуется также чартером. По этому договору одна сторона -фрахтовщик, обязуется предоставить другой стороне - фрахтователю, за плату всю вместимость или ее часть одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозки пассажиров, грузов и багажа. Порядок заключения договора фрахтования, а также его форма устанавливаются транспортными уставами и кодексами. Договоры фрахтования широко применяются при водных и воздушных перевозках. Чартер на морском транспорте используется преимущественно в международном (заграничном) сообщении. На железнодорожном и автомобильном транспорте чартер в настоящее время практически не используется.
Гражданским кодексом установлены также особенности арендных отношений в случаях, когда предметом аренды является транспортное средство. При этом аренда транспортного средства может быть в двух формах: с экипажем и без экипажа. Подробно арендные отношения будут рассмотрены далее.
В транспортной отрасли при перевозках пассажиров, груза и багажа используется большое число терминальных сооружений (вокзалы, грузовые терминалы, склады, грузовые дворы), обеспечивающие временное хранение различных грузов и багажа. Общие правила хранения грузов установлены гл.47 ГК «Хранение». Хранение осуществляется на основании договора хранения (ст.907 ГК). Договор складского хранения предусматривает хранение на товарном складе, под которым понимается организация, осуществляющая хранение товаров и оказывающая связанные с хранением услуги в качестве предпринимательской деятельности. На транспорте к таковым относятся терминалы, прочие транспортные организации, имеющие в своем составе склады. Договор хранения может быть как самостоятельным, так и входить составной частью в договор перевозки. Положения по хранению грузов и багажа приведены в транспортных уставах и кодексах.
Статья 923 ГК предусматривает, что находящиеся в ведении транспортных организаций общего пользования камеры хранения обязаны принимать на хранение вещи пассажиров и других граждан независимо от наличия у них проездных документов. Договор хранения вещей в камерах хранения транспортных организаций признается публичным договором. В подтверждения принятия вещи на хранение в камеру хранения (за исключением автоматических камер) поклажедателю выдается квитанция иди номерной жетон. В случае утраты квитанции или жетона сданная в камеру хранения вещь выдается по представлению доказательств принадлежности этой вещи поклажедателю. Срок, в течение которого камера хранения обязана хранить вещи, определяются правилами, установленными в соответствии с ПС, если соглашение сторон не установлен более длительный срок. Вещи, не востребованные в указанные сроки, камера хранения обязана хранить еще в течение 30 дней. По истечении этого срока невостребованные вещи могут быть проданы в порядке, предусмотренном ГК. Убытки поклажедателя вследствие утраты, недостачи или повреждения вещей, сданных в камеру хранения, в пределах суммы их оценки поклажедателем при сдаче их на хранение, подлежат возмещению хранителем в течение 24
часов с момента предъявления требования об их возмещении.
>
43
Транспортная деятельность сопряжена с эксплуатацией источников повышенной опасности, каковыми являются транспортные средства, погрузо-разгрузочные механизмы, высоковольтные устройства энергообеспечения электрического транспорта и др. Понятие источника повышенной опасности и ответственность за возможные вредные последствия в связи с его эксплуатацией установлены в Гражданском кодексе. Вред, который источник повышенной опасности причинил людям, имуществу, природным объектам должен быть возмещен владельцев этого источника даже в том случае, когда отсутствует виновность владельца.
Статьей 1079 ГК установлено, что юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильно действующих ядов и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда (п.2 ст. 1083 ГК). Суд вправе снизить размер возмещения вреда учитывая имущественное положение гражданина - причинителя вреда. При этом не учитываются финансовые и подобные затруднения юридического лица - ответчика и недопустим полный отказ в иске по мотивам имущественных проблем ответчика -гражданина (п.З ст. 1083 ГК). Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Владельцы источников повышенной опасности солидарно несут ответственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников (столкновения транспортных средств и т.п.) третьим лицам.
В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по перевозке стороны несут ответственность, установленную ГК, транспортными уставами и кодексами, а также соглашениями сторон. В транспортных уставах и кодексах установлены нормы, регулирующие ответственность участников перевозок и других отношений, связанных с транспортной деятельностью. Ответственность перевозчика за вред, причиненный жизни и здоровью пассажира, определяется по правилам гл. 59 ГК, если законом или договором перевозки не предусмотрена повышенная ответственность перевозчика. Соглашения транспортных организаций с пассажирами и грузовладельцами об ограничении или устранении установленной законом ответственности перевозчика недействительны, за исключением случаев, когда возможность таких соглашений при перевозках грузов предусмотрена транспортными уставами и кодексами.
За задержку отправления транспортного средства, перевозящего пассажира, или опоздание прибытия такого транспортного средства в пункт назначения (за исключением перевозок в городском и пригородном сообщении) перевозчик уплачивает пассажиру штраф в размере, установленном соответствующим транспортным уставом или кодексом, если не докажет, что задержка или опоздание имели место вследствие непреодолимой силы, устранения неисправности транспортных средств, угрожающих жизни и здоровью пассажиров, или иных обстоятельств, не зависящих от перевозчика.
В случае отказа пассажира от перевозки из-за задержки отправления транспортного средства перевозчик обязан возвратить пассажиру провозную плату.
Перевозчик несет ответственность за не сохранность груза или багажа, происшедшую после принятия его к перевозке и до выдачи грузополучателю, управомоченному им лицу, если не докажет, что утрата, недостача или повреждение (порча) груза или багажа произошли вследствие обстоятельств, которые перевозчик не мог предотвратить и устранение которых от него не зависело. Ущерб, причиненный при перевозке груза или багажа, возмещается перевозчиком: в случае утраты или недостачи груза или багажа - в размере стоимости утраченного или недостающего груза или багажа; в случае повреждения (порчи) груза или багажа - в размере суммы, на которую понизилась его стоимость, а при невозможности восстановления поврежденного груза или багажа - в размере его стоимости;
44
в случае утраты груза или багажа, сданного к перевозке с объявлением его ценности - в размере объявленной стоимости груза или багажа. Стоимость груза или багажа определяется исходя из его цены, указанной в счете продавца или предусмотренной договором, а при отсутствии счета или указания цены в договоре - исходя из цены, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за аналогичные товары. Перевозчик наряду с возмещением установленного ущерба, вызванного утратой, недостачей или повреждением (порчей) груза или багажа, возвращает отправителю (получателю) провозную плату, взысканную за перевозку утраченного, недостающего, испорченного или поврежденного груза или багажа, если эта плата не входит в стоимость груза.
Документы о причинах несохранности груза или багажа (коммерческий акт, акт общей формы и т.п.) составленные перевозчиком в одностороннем порядке, подлежат в случае спора оценке судом наряду с другими документами, удостоверяющими обстоятельства, которые могут служить основанием для ответственности перевозчика, отправителя либо получателя груза или багажа.
До предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки груза, обязательно предъявление ему претензии в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом. Иск к перевозчику может быть предъявлен грузоотправителем или грузополучателем в случае полного или частичного отказа перевозчика удовлетворить претензию либо неполучения от перевозчика ответа в 30-дневный срок. Срок исковой давности по требованиям, вытекающим из перевозки груза, равен одному году с момента, определяемого в соответствии с транспортными уставами и кодексами.
2.5. ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ТРУДОВОМ ПРАВЕ
Трудовое право регулирует отношения, возникающие между работником и нанимателем, устанавливает социальные гарантии работникам, определяет статус, права и обязанности безработных и прочие отношения, связанные с трудовой деятельностью людей. Основные нормы трудового права систематизированы в Трудовом кодексе Российской Федерации (ТК), вступившим в действие с 1 февраля 2002 года.
К источникам трудового права Российской Федерации относятся:
Конституция, установившая в ст.72, что вопросы законодательства о труде находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статьей 37 Конституции установлено, что «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен...Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд ...не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также права на защиту от безработицы» и ряд других прав, связанных с трудовой деятельностью;
Трудовой кодекс Российской Федерации;
законы Российской Федерации « О занятости населения в Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» и другие федеральные законы;
Основы законодательства Российской Федерации об охране труда;
указы Президента [«О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)» от 15.10.91, «Об утверждении Положения о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации» от 20.07.94 и др.];
постановления Правительства Российской Федерации («О дифференцировании в условиях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки» от 14.10.92, «Об утверждении Положения о порядке расследования и учета несчастных случаев на производстве» от 03.06.95 и многие другие);
постановления, инструкции и другие акты Министерства труда и социального развития Российской Федерации;
45
акты других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых содержатся нормы трудового права, изданные в соответствии с федеральным законодательством, указами Президента, постановлениями Правительства Российской Федерации;
акты субъектов Российской Федерации по вопросам трудового законодательства в пределах установленной компетенции и не снижающие требований, установленных федеральными нормативными актами.
Трудовые отношения при осуществлении транспортной деятельности можно условно подразделить на общие и специальные. Общие трудовые отношения (порядок приема на работу, предоставление отпуска работнику, исчисление стажа работы и проч.) при осуществлении транспортной деятельности не имеют отличий от аналогичных отношений в иных областях деятельности. Специальные трудовые отношения отражают отраслевую специфику транспорта как объекта приложения труда.
Особенности регулирования труда работников транспорта приведены в трех статьях.
Статьей 328 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что «работники, принимаемые на работу, непосредственно связанную с движение транспортных средств, должны пройти профессиональный отбор и профессиональную подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области соответствующего вида транспорта.
Прием работника на работу, непосредственно связанную с движением транспортных средств, производится после обязательного предварительного медицинского осмотра в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения и федеральным органом исполнительной власти в области соответствующего вида транспорта.
К гражданам, поступающим на работу, связанную с движением транспортных средств, предъявляются особые требования, касающиеся профессиональной подготовки, состояния здоровья, которые вытекают из специальных законов и иных нормативных правовых актов.
В трудовом договоре, заключаемом с водителем автотранспортного средства, сторонами необходимо предусмотреть: будет ли он работать на автомобиле определенной грузоподъемности или на любом автомобиле из числа имеющихся с учетом наличия у водителя прав на управление соответствующими транспортными средствами.
Условия получения права на управление транспортными средствами определены в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» от 10.12.95 № 196-ФЗ.
Право на управление транспортными средствами предоставляется:
мотоциклами, мотороллерами и другими мототранспортными средствами (категория «А») - лицам, достигшим 16-летнего возраста;
автомобилями, разрешенная максимальная масса которых не превышает 3500 кг и число сидячих мест которых, помимо сиденья водителя, не превышает 8 (категория «В»), а также автомобилями, разрешенная максимальная масса которых превышает 3500 кг, за исключением относящихся к категории «Д» (категория «С»), - лицам, достигшим 18-летнего возраста;
автомобилями, предназначенными для перевозки пассажиров и имеющими, помимо сиденья водителя, более 8 сидячих мест (категория «Д»), - лицам, достигшим 20-летнего возраста;
составами транспортных средств (категория «Е») - лицам, имеющим право на управление транспортными средствами категорий «В», «С» или «Д», - при наличии стажа управления транспортным средством соответствующей категории не менее 12 месяцев;
трамваями и троллейбусами - лицам, достигшим 20-летнего возраста.
К сдаче экзаменов на получение права на управление транспортными средствами допускаются граждане, прошедшие соответствующую подготовку в объеме, предусмотренном учебными планами и программами подготовки водителей транспортных средств соответствующей категории.
Типовые программы подготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами
•»,
46
исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ на основании соответствующих государственных образовательных стандартов (ст. 25, 26 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.95 № 196-ФЗ).
Статья 329 Трудового кодекса РФ устанавливает особенности регулирования труда в области соответствующего вида транспорта: «Работникам, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, не разрешается работа за пределами установленной для них продолжительности рабочего времени по профессии или должности, непосредственно связанной с движением транспортных средств, а также работа с вредными и (или) опасными условиями труда. Перечень профессий (должностей) и работ, непосредственно связанных с движением транспортных средств, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Особенности режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда отдельных категорий работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, устанавливаются федеральными органам исполнительной власти соответствующего вида транспорта. Эти особенности не могут ухудшать положение работников по сравнению с установленными настоящим Кодексом».
Такие особенности для работников отдельных видов транспорта определяются специальными положениями о режиме рабочего времени и времени отдыха, а также положениями об условиях труда работников отдельных категорий.
Например, допустимые режимы труда и отдыха водителей автомобилей регламентированы «Положением о рабочем времени и времени отдыха водителей автомобилей».
Согласно этому Положению нормальная продолжительность рабочего времени водителей не может превышать 40 часов в неделю. Для водителей, работающих на 5-дневной рабочей неделе с двумя выходными днями, продолжительность ежедневной работы (смены) не может превышать 8, а для работающих на 6-дневной рабочей неделе с одним выходным днем - 7 часов.
В тех случаях, когда по условиям производства (работы) не может быть соблюдена установленная еженедельная продолжительность рабочего времени, водителям может устанавливаться суммированный учет рабочего времени (как правило, за месяц). На перевозках пассажиров в курортной местности в летне-осенний период и на других перевозках, связанных с обслуживанием сезонных работ, учетный период может устанавливаться продолжительностью до 6 месяцев. Продолжительность рабочего времени за учетный период не должна превышать нормального числа рабочих часов.
Решение установить суммированный учет рабочего времени принимается работодателем по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом или иным представительным органом работников, а при их отсутствии - по согласованию с работником, закрепляемому в трудовом договоре или приложении к нему. При суммированном учете рабочего времени продолжительность ежедневной работы (смены) может устанавливаться не более 10 часов. В случае, когда при осуществлении междугородной перевозки водителю необходимо дать возможность доехать до соответствующего места отдыха, продолжительность ежедневной работы (смены) может быть увеличена до 12 часов.
Если пребывание водителя в автомобиле предусматривается продолжительностью более 12 часов, в рейс направляются два водителя. При этом такой автомобиль должен быть оборудован спальным местом для отдыха водителя.
Водителям автобусов, работающим на городских, пригородных и междугородных регулярных пассажирских линиях, с их согласия может устанавливаться рабочий день с разделением смены на две части при условии, что водители будут возвращаться к месту дислокации до начала разрыва смены не позже чем через 4 часа после начала работы. При этом продолжительность перерыва должна быть не менее 2 часов без учета времени для отдыха и питания. Время кратковременного отдыха предоставляется в месте дислокации.
Ежедневная продолжительность управления автомобилем в течение периода ежедневной работы (смены) не может превышать 9 часов, а в условиях горной местности при
47
перевозке пассажиров автобусами габаритной длиной свыше 9.5 метров и при перевозке тяжеловесных, длинномерных и крупногабаритных грузов - не может превышать 8 часов.
При суммированном учете рабочего времени решением работодателя, согласованного с соответствующим выборным профсоюзным органом или иным представительным органом работников (а при их отсутствии - с работником), не более 2 раз в неделю ежедневная продолжительность управления автомобилем может быть увеличена до 10 часов. При этом суммарная продолжительность управления автомобилем за 2 недели подряд не должна превышать 90 часов.
Водителям предоставляется перерыв для отдыха и питания продолжительностью не более 2 часов, не позднее чем через 4 часа после начала работы. При установленной графиком продолжительности ежедневного рабочего времени более 8 часов водителю предоставляются 2 перерыва для отдыха и питания общей продолжительностью не более 2 часов. Продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха вместе с временем перерыва для отдыха и питания должна быть не менее двойной продолжительности времени работы в предшествующий отдыху рабочий день (смену). На междугородных перевозках при суммированном учете рабочего времени продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха в пунктах оборота или в промежуточных пунктах может быть установлена не менее продолжительности времени предшествующей смены, а если экипаж автомобиля состоит из двух водителей - не менее половины времени этой смены с соответствующим увеличением времени отдыха непосредственно после возвращения к месту постоянной работы.
Еженедельный непрерывный отдых должен непосредственно предшествовать или непосредственно следовать за ежедневным отдыхом, при этом суммарная продолжительность времени отдыха вместе с временем перерыва для отдыха и питания в предшествующий день должна составлять не менее 42 часов.
При суммированном учете рабочего времени еженедельные дни отдыха устанавливаются в различные дни недели согласно графикам сменности; при этом число дней еженедельного отдыха в текущем месяце должна быть не менее числа полных недель этого месяца. В случае установления водителям при суммированном учете рабочего времени рабочих смен продолжительностью свыше 10 часов продолжительность еженедельного отдыха может быть сокращена, но не менее чем до 29 часов. В среднем за учетный период продолжительность еженедельного непрерывного отдыха должна быть не менее 42 часов.
Дисциплине труда работников, которые непосредственно связаны с движением транспортных средств посвящена статья 330 Трудового кодекса РФ.
«Дисциплина работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулируется настоящим Кодексом и положениями (уставами) о дисциплине, утверждаемыми федеральными законами».
Дисциплина труда - это установленный порядок, без поддержания которого невозможно обеспечить согласованную деятельность в процессе совместного труда работников организации. Дисциплина труда требует от работников надлежащего исполнения трудовых обязанностей, закрепленных в ст. 21 ТК, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права (ст.5 ТК).
Правила поведения работников во время совместной деятельности определяются коллективным договором, соглашениями, а также локальными нормативными актами (правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, графики сменности и др.), принимаемыми работодателем (в пределах своей компетенции) в порядке, установленном ст. 8 ТК. Регулятором поведения работников служит заключаемый с ним трудовой договор.
На работников, труд которых непосредственно связан с движение транспортных средств, распространяются статьи о дисциплине труда, содержащиеся в гл.30 ТК, за исключением тех правил, которые предусматриваются только уставами и положениями о дисциплине (о поощрениях за труд и мерах дисциплинарной ответственности).
Принятие уставов и положений о дисциплине работников, труд которых непосредственно связан с движение транспортных средств, продиктовано необходимостью строжайшего соблюдения внутреннего трудового распорядка на транспорте, нарушение
•%
48
которого может привести к тяжелейшим последствиям (вплоть до гибели людей). Поэтому к работникам, подпадающим под действие уставов и положений о дисциплине, предъявляются более высокие требования, нежели к другим категориям работников, на которых целиком распространяются правила внутреннего трудового распорядка данной транспортной организации.
Под действие уставов и положений о дисциплине главным образом подпадают работники, выполняющие основные, профилирующие работы, связанные с движением транспорта, а также работники центрального аппарата!
Положения и уставы о дисциплине обязательны для всех работников, которые подпадают под их действие. Работодатели не вправе вносить в них какие-либо изменения или дополнения. Некоторые особенности, касающиеся трудового распорядка работников, подпадающих под действие положений и уставов о дисциплине, могут быть предусмотрены в правилах внутреннего распорядка организации, однако они не должны противоречить положениям и уставам о дисциплине.
Дисциплинарная ответственность - форма принуждения работника к надлежащему исполнению им служебных обязанностей. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушения трудовой дисциплины, выразившейся в неисполнении или в ненадлежащем исполнении по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей. Правонарушение, влекущее дисциплинарную ответственность, принято называть дисциплинарным проступком. Отличительными признаками, по которым дисциплинарный проступок дифференцируется от иных правонарушений, являются: субъект нарушения -наемный работник, совершивший правонарушение в момент исполнения им своих трудовых обязанностей; объект противоправного воздействия - внутренний трудовой распорядок организации - работодателя.
Следует отличать дисциплинарную ответственность от административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. Некоторые нарушения работником своих обязанностей могут быть одновременно и дисциплинарными и административными проступками. Меры дисциплинарного воздействия могут применяться одновременно (параллельно) с мерами административного и уголовного воздействия, гражданско-правовой ответственностью. В этом случае работник не несет двойной ответственности, как может показаться на первый взгляд, поскольку административная или уголовная ответственность наступает перед государством, гражданско-правовая - перед лицом, чьи гражданские права нарушены, а дисциплинарная перед иным субъектом - работодателем.
Право наложения мер дисциплинарной ответственности имеет орган организации-работодателя, обладающий распорядительно-дисциплинарной властью по отношению к нарушителю. Таким органом является руководитель организации, а также другие органы, уполномоченные на это уставом организации (положением об организации).
Меры дисциплинарных взысканий за нарушения трудовой дисциплины установлены в ст. 192 ТК РФ: «1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям». Данные меры относятся к общим видам дисциплинарной ответственности и могут быть применены к любому работнику транспорта. Для ряда категорий работников транспорта может быть дополнительно установлена ответственность согласно ст. 192 ТК: «Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания». Именно специальная дисциплинарная ответственность и отражает отраслевые особенности трудовых отношений в процессе осуществления транспортной деятельности.
В настоящее время вопросы специальной дисциплинарной ответственности урегулированы уставами и положениями о дисциплине работников ряда отраслей.
На автомобильном транспорте какие-либо специальные меры дисциплинарного воздействия не установлены. Практически получили распространение переводы водителей на работу слесарями при совершении ими серьезных трудовых проступков (появление на работе в состоянии алкогольного опьянения и проч.). Для обеспечения юридической корректности таких переводов следует при приеме их на работу предусматривать
соответствующие ситуации и процедуры в заключаемых контрактах. Тогда отказ работника
\
49
от перевода повлечет нарушение контракта и может быть причиной увольнения. В противном случае перевод по инициативе администрации не будет иметь юридических оснований.
Представляется актуальным разрабатывать и вводить в действие положения о дисциплине работников муниципального транспорта. Такая работа должна вестись субъектами федерации, если муниципальный транспорт находится в их ведении, или органами самоуправления, когда такой транспорт находится в ведении муниципальных властей.
Порядок исполнения трудовых обязанностей работниками транспорта и для ряда отраслей транспорта и категорий работников установлен различными уставами, положениями, должностными инструкциями.
На автомобильном транспорте регулирование режима труда и отдыха водителей осуществляется в соответствии с Положение о рабочем времени и временем отдыха водителей автомобилей (утверждено Постановлением Минтруда России от 25.06.99 № 16, зарегистрировано в Минюсте РФ 23 августа 1999 г. N 1874). При выполнении международных автомобильных перевозок Федеральным законом «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» от 24.07.98 № 127-ФЗ предусмотрена обязательность наличия на автомобиле, совершающем соответствующую перевозку, исправного тахографа -самопишущего прибора, регистрирующего на тахограмме путевую информацию о работе автомобиля на линии. Расшифровка тахограммы позволяет надежно установить соблюдение водителями установленного перевозчиком безопасного графика движения. Труд водителей маршрутных автобусов признан сопряженным с неблагоприятными условиями труда, в связи с чем для водителей автобусов установлен ранний выход на пенсию.
В соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации «О мерах по обеспечению устойчивой работы авиационного, морского, речного и автомобильного транспорта в 1993 году» от 30 августа 1993 г. № 876 (с последующими изменениями и дополнениями) (п.9) в целях обеспечения безопасности судоходства, полетов и движения транспортных средств на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности . и (или) в их подразделениях, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, на должности исполнительных руководителей и специалистов, связанные с обеспечением безопасности движения, могут быть назначены только лица, прошедшие специальную подготовку.
Лица, занимающие должности, связанные с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, проходят периодическую аттестацию на право занятия этих должностей.
Перечень учебных заведений, осуществляющих специальную и предаттестационную подготовку таких лиц, устанавливается Министерством транспорта Российской Федерации.
Порядок проведения аттестации регламентирован Положением о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, утвержденным совместным приказом Минтранса и Минтруда России от 11 марта 1994 г. № 13/11, зарегистрированным в Минюсте РФ 18 апреля 1994 г. № 548, (с последующими изменениями и дополнениями).
На работников транспортных организаций и органов государственного и муниципального управления транспортом, являющихся по своему статусу государственными или муниципальными служащими, наряду с общими нормами трудового законодательства, дополнительно распространяются требования законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регулирующего государственную и муниципальную службу: федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и выпущенные в их развитие законы субъектов Российской Федерации.
Важной составной частью трудового права является комплекс норм по охране труда. Данные нормы установлены «Основами законодательства Российской Федерации об охране
50
труда», большим числом статей ТК, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Постановлением Министерства труда Российской Федерации утверждены Положение о порядке разработки и утверждения правил и инструкций по охране труда и методические указания по разработке этих правил. На федеральном уровне разработаны и введены в действие: специальная Система стандартов безопасности труда (ССБТ) в составе системы ГОСТ Р, включающая большой комплекс государственных стандартов, разработанных в соответствии с Федеральным законом «О стандартизации»; отраслевые стандарты (ОСТ) безопасности; санитарные нормы и правила (СанНиП) и гигиенические нормативы; общие технические требования к безопасной конструкции, изготовлению и эксплуатации машин и механизмов (в различных стандартах ГОСТ Р); отраслевые правила по охране труда и технике безопасности; противопожарные правила и проч. Изготовители машин и механизмов, в том числе транспортных средств, погрузо-разгрузочных устройств и приспособлений, контейнеров обязательно разрабатывают и утверждают технические инструкции, в которых приводятся требования по безопасной эксплуатации их продукции.
Минтруда России в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации об охране труда» совместно с федеральными надзорными органами, другими федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации создал Систему обязательной сертификации постоянных рабочих мест на производственных объектах, средств производства, оборудования для средств коллективной защиты. В рамках данной системы отслеживается исполнением работодателем всех предписанных государством правил охраны труда на конкретных рабочих местах. Для предприятий транспорта введение обязательной сертификации постоянных рабочих мест актуально, прежде всего, для производственно-технических служб, выполняющих техническое обслуживание и ремонт подвижного состава.
Затраты организаций транспорта на оплату труда работников, на обеспечение выполнения санитарно-гигиенических требований, нормальных условий труда, технику безопасности и проведение мероприятий по охране здоровья и организации отдыха, непосредственно связанные с участием работников в производственном процессе, на подготовку и переподготовку кадров, в соответствии с Постановление Правительства Российской Федерации от 11.03.97 № 273 «Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли», подлежат включению в себестоимость транспортных услуг и работ.
Все работники подлежат обязательному социальному страхованию. Для ряда работников транспортного комплекса установлено обязательное страхование, дополнительное к обязательному социальному страхованию. Работающие в транспортном комплексе государственные и муниципальные служащие подлежат обязательному государственному страхованию на случаи причинения вреда жизни, здоровью и имуществу в связи с исполнением ими должностных обязанностей (законы Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие государственную и муниципальную службу).
При организации трудовых отношений на транспортных предприятиях, где действуют профсоюзные организации, применяются коллективные договоры, практикуется заключение Отраслевого тарифного соглашения между Минтрансом России (представитель работодателей федеральных государственных унитарных предприятий автотранспорта) и ЦК Общероссийского профсоюза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. Участником от федеральных органов исполнительной власти является Министерство труда и социального развития.
Отраслевое тарифное соглашение является основой для заключения коллективных договоров и индивидуальных трудовых договоров (контрактов), устанавливает требования к оплате труда, занятости работников, условиям труда и мероприятиям по охране труда.
>
51
2.6. РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПОРТНЫХ ОТНОШЕНИЙ УГОЛОВНЫМ ПРАВОМ
Уголовное право - отрасль права, в которой устанавливаются принципы уголовной ответственности, определяются преступления и порядок применения наказаний за совершение преступлений. Из всех фундаментальных отраслей права уголовное право является самым систематизированным. Нормы уголовного права систематизированы в Уголовном кодексе (УК) Российской Федерации. В ст.1 УК указано, что данный кодекс является единственным источником уголовного права России. Он предусматривает, среди прочих мер ответственности, ответственности за различные преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта. Смежные с уголовным правом задачи уголовного судопроизводства решаются уголовно-процессуальным кодексом РФ.
Уголовное наказание может быть наложено исключительно судом. Уголовному наказанию может быть подвергнуто только физическое лицо. Если уголовное преступление было сопряжено с ненадлежащим исполнением профессиональной деятельности, ответственность за его совершение понесут работники транспортной организации. В первую очередь это касается водителей транспортных средств и другого линейного персонала (например, кондуктор автобуса, не обеспечивший безопасную посадку пассажиров через контролируемую им дверь), руководителей и специалистов транспортных предприятий и должностных лиц, осуществляющих функции, связанные с обеспечением безопасности движения и перевозок.
Уголовный кодекс содержит главу 27 «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта», в которой имеется девять статей (табл.2.2). Следует указать также на статьи, связанные с преступными действиями, непосредственно направленными на транспортное средство: ст. 166 «Неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения»; ст. 211 «Угон судна воздушного или водного транспорта»; ст. 227 «Пиратство»; ст. 326 «Подделка или уничтожение идентификационного номера транспортного средства».
Неправомерное завладение транспортным средством или иным имуществом квалифицируется как кража, мошенничество, грабеж или разбой в зависимости от характера противоправных действий (соответственно статьи 158,159, 161, и 162 УК).
Некоторые статьи УК устанавливают составы преступлений, при которых транспортное средство непосредственно может использоваться при нанесении вреда жизни, здоровью, имуществу людей, имуществу организаций и окружающей среде: ст. 143 «Нарушение правил охраны труда»; ст. 219 «Нарушение правил пожарной безопасности»; ст. 236 «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил»; ст. 237 «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей»; ст. 238 «Выпуск или продажа товаров, выполнение работ или услуг, не отвечающих требованиям безопасности»; ст. 246 «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ»; ст. 250 «Загрязнение вод»; ст. 251 «Загрязнение атмосферы».
В основном эти статьи УК действуют, как бланкетные, поскольку предполагают отсылку к соответствующим правилам. В качестве примера можно рассмотреть действие ст. 219 УК «Нарушение правил пожарной безопасности». Правовой основой для разработки правил пожарной безопасности служит Федеральный закон «О пожарной безопасности». «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации ППБ-01-93» введены в действие приказом МВД от 14.12.93 № 536 (с дальнейшими уточнениями другими приказами МВД).
Указанные правила содержат общие нормы обеспечения пожарной безопасности и нормы, адресуемые конкретным объектам (в том числе и транспортным - объектам транспорта, автозаправочным комплексам и станциям, транспортировке взрывоопасных и пожароопасных веществ и материалов и др.). С учетом этих правил разрабатываются и утверждаются правила пожарной безрпасности на различных видах транспорта. На
52
автомобильном транспорте действуют Правила пожарной безопасности для предприятий автотранспорта ВППБ 11-01-96. Подобные правила имеются и на других видах транспорта. Организации транспорта в соответствии с данными правилами разрабатывают и вводят в действие собственные локальные правила пожарной безопасности.
Такие локальные правила не должны противоречить нормам, установленным законодательными актами и отраслевым правилам. В локальных правилах должны быть учтены особенности предприятия, на котором они действуют (организации управления, планирования и др.).
При совершении на транспорте происшествий, в которых есть пострадавшие, члены экипажа и иные работники перевозчика обязаны оказать пострадавшим помощь. Оставление пострадавших в опасности влечет ответственность по ст. 125 УК.
При транспортных происшествиях часто повреждаются или уничтожаются транспортные средства и перевозимый груз, иное имущество. Статьей 168 «Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности» УК предусмотрена уголовная ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенное по неосторожности. Понятие крупного размера ущерба собственности установлено в примечании 2 к ст. 158 УК: «Крупным размером ...признается стоимость имущества, в пятьсот раз превышающая минимальный размер оплаты труда, установленный законодательством Российской Федерации на момент совершения преступления». Следует указать, что в данном случае под понятие ущерба не подпадают вредные последствия для имущества самого перевозчика.
Работники организации транспорта могут нести уголовную ответственность по ст. 47 УК «Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью».
Таблица 2.2. Уголовные преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта
|
Состав уголовного преступления, и наименование Наказание . ,„ предусмотренного данной статьей статьи у к. Ст. 264 Нарушение Нарушение лицом, управляющим автомоби-правил дорожного лем, трамваем либо другим механическим движения и эксплу- транспортным средством, правил дорожного атации транспорт- движения или эксплуатации транспортных ных средств средств, повлекшее по неосторожности: 1. Причинение тяжкого или средней тяжести 1. Наказывается ограничением свободы на срок вреда здоровью человека либо причинение 5 лет либо арестом на срок от 3 до 6 месяцев, крупного ущерба либо лишение свободы на срок до 2 лет с лишением права управлять транспортным средством на срок до 3 лет или без такового 2.Смерть человека 2.Наказывается лишением свободы на срок до 5 лет с лишением права управлять транспортным средством на срок до 3 лет 3. Смерть двух или более лиц 3. Наказывается лишением свободы на срок от4 Примечание: Под другими механическими до 10 лет с лишением права управлять транспортными средствами в настоящей транспортным средством на срок до 3 лет статье понимаются троллейбусы, а также трактора и иные самоходные машины, мотоциклы и иные механические транспортные средства Ст. 265 Оставление Оставление места дорожно-транспортного Наказывается ограничением свободы на срок до места дорожно- происшествия лицом, управляющим 3 лет либо арестом на срок до 6 месяцев, либо транспортного транспортным средством и нарушившим лишением свободы на срок до 2 лет с лишением происшествия правила дорожного движения или права занимать определенные должности или эксплуатации транспортных средств, в заниматься определенной деятельностью на случае наступления последствий, предусмот- срок до 3 лет или без такового ренных ст. 264 УК |
53
54
2.7. ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Международное транспортное право исторически формировалось исходя из обычаев торгового оборота, прежде всего - в морском сообщении. В настоящее время международное транспортное право является конвенционным и тесно связано с международным торговым правом. Регулирование транспортной деятельности на международных коммуникациях осуществляется двумя типами конвенций:
во-первых, это конвенции локального значения, заключаемые ограниченным кругом государств (например, двусторонние конвенции или конвенции, круг участников которых ограничен рамками иных договоров - страны ЕС или СНГ и т.п.);
во-вторых, это конвенции глобального значения, заключаемые под эгидой международно признаваемых организаций, прежде всего - ООН. Действие таких конвенций охватывает большой круг участников (практически все государства), в отличие от локальных, распространяется не только на территории государств-участников конвенции, но и на экстерриториальные пространства, обеспечение действия глобальных конвенций производится помимо государств-участников также и международными институтами.
В соответствии с этим разработка актов международного транспортного права осуществляется на уровне отдельных взаимодействующих в переговорном процессе государств либо посредством международных конференций с участием большого числа заинтересованных государств. В любом случае разработанный акт международного транспортного права должен быть подписан полномочным представителем каждого из присоединившихся к этому акту государству, а затем ратифицирован этим государством при соблюдении процедур, установленных национальным законодательством. После ратификации государство-участник должно передать ратификационные грамоты на хранение депозитарию - государству, международной организации или ее главному исполнительному должностному лицу, которое хранит подлинник международного договора и которое выполняет в отношении этого договора функции, предусмотренные международным правом.
Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» (15.07.95 № 101-ФЗ) «Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств». Конституцией Российской Федерации установлено, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ст. 15, п.4). Такие же принципы установлены федеральными законами «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» «О федеральном железнодорожном транспорте», ТУЖД, КТМ, ВК.
Согласно Конституции Российская Федерация является субъектом международного права. Субъекты Российской Федерации не могут выступать участниками международных договоров, что не исключает их международных договорных контактов на ином уровне (хозяйственные, организационные, гуманитарные и иные вопросы международного взаимодействия). Российская Федерация участвует в создании и применении международного права по направлениям: присоединения к международным многосторонним конвенциям; поэтапного вхождения в европейское правовое пространство; развитию международной правовой базы государств - участников СНГ, заключению двусторонних договоров с различными государствами. В связи с заключением в 1999 г. Договора о союзе Республики Беларусь и Российской Федерации возникла актуальнейшая проблема скорейшей интеграции транспортного законодательства этих союзных государств.
55
Наиболее авторитетным органом, под эгидой которого разрабатывается международное транспортное право, является Организация Объединенных Наций - ООН. В ООН работают пять региональных комиссий. Одна из них - Европейская экономическая - ЕЭК ООН (ЕСЕ 1ЛМО), активное участие в работе которой принимает Россия. Одним из наиболее активных органов ЕЭК ООН является Комитет по внутреннему транспорту - КВТ (ЕСЕ/ ТКА№). В КВТ образованы три основные рабочие группы: по дорожному (автомобильному) транспорту (8С.1); по железнодорожному транспорту (8С.2); по внутреннему водному транспорту (8С.З). В составе основной рабочей группы по дорожному транспорту имеются рабочие группы: по безопасности дорожного движения (8С.1ЛУР.1) и по конструкции транспортных средств (8С.1ЛЛФ.29) с административным комитетом по координации работы этой рабочей группы по конструкции транспортных средств (^Р.29/АС.2) и совещаниями экспертов по: проблемам энергии и загрязнения окружающей среды ОЛФ.29/СКРЕ); общим предписаниям, касающимся безопасности (№Р.29/ОК5С); вопросам торможения и ходовой части ОУР.29/ОККР); вопросам освещения и световой сигнализации (^Р.29/ОКР); вопросам шума ОЛФ.29/СКВ); пассивной безопасности (иФ.29/ОК8Р).
Под эгидой ООН в КВТ разработано свыше 50 конвенций, соглашений, протоколов по вопросам транспорта. Эти акты регулируют отношения стран-участниц в областях: дорожного движения и дорожных знаков, характеристик транспортных средств, организации перевозок, документационного обеспечения перевозок, инфраструктуры транспорта, перевозки опасных грузов, внутреннего судоходства, перевозки скоропортящихся грузов и др. Россия является договаривающейся стороной по 24 действующим документам и по двум, которые еще не вступили в силу.
Законодательство и сложившиеся торговые обычаи различных государств, регионов и отдельных портов предусматривают различные формы распределения ответственности за грузы, их перевозку, страхование, документирование перевозок и проч. Отсюда, при перемещении грузов в международном сообщении, возникают пограничные проблемы. В этой связи Международная торговая палата проводит работу по унификации и классификации договоров международной торговли, выпуская сборники типовых правил и толкования коммерческих терминов, применяемых в международной торговле. Первый такой сборник был издан в 1936 г. и неоднократно издавался в переработанном виде. Современная редакция документа Международные коммерческие термины - «Инкотермс-2000» («1п1егпа1юпа1 Соттегаа! Тегтз - «ШСОТЕКМ8-2000») издана на английском и французском языках и действует с 2000 г.
В документе на основе анализа практики международной торговли приведены систематизированный перечень правил и подробное описание прав и обязанностей сторон по каждому из стандартных правил. Правила «Инкотермс-2000» предусматривают широкий диапазон вариантов распределения прав и обязанностей участников договора - от предоставления возможности покупателю забрать товар непосредственно на складе продавца до обязанности продавца за свой счет довезти товар до склада покупателя. При систематизации требований правил учитывалось, где именно груз переходит из владения поставщика во владение получателя, кто из участников договора производит фрахт (оплату) перевозки, как распределяются между участниками договора возможные риски и кто вносит страховые платежи, кто заказывает и оплачивает таможенные операции и проч. Чем больше обязанностей возлагается на продавца, тем больше число операций возлагается на него.
Классификация отдельных правил «Инкотермс-2000» по группам производится по существенным признакам (при обозначении использована первая буква английского наименования правила и его аббревиатуры), например:
группа Е содержит правила, регламентирующие место получения товара покупателем;
группа Р содержит правила, регламентирующие условия доставки продавцом товара до определенного транспортного средства;
группа С содержит правила, регламентирующие обязанности продавца заключить договор перевозки, с освобождением продавца от ответственности за риски при перевозке;
группа В содержит правила, регламентирующие обязанности продавца нести все расходы по перевозке и ответственности за риски.
56
Правилами устанавливается обязанность сторон выполнять и оплачивать перевозку, фрахт, погрузку, разгрузку, хранение груза, страхование рисков, особенно четко обозначены место и момент перехода ответственности за груз.
Если участники договора желают придерживаться этих правил, то в договоре достаточно просто сделать ссылку на них. Например: «... на условиях С1Р по «Инкотермс-2000». Однако по желанию участников договора они могут дополнительно указать любые исключения из типовых правил или любые дополнения к ним.
При осуществлении международных перевозок транспортные средства должны нести на борту все установленные государственные символы страны регистрации и иные идентификационные средства. Автомобили, осуществляющие коммерческие перевозки, несут государственные регистрационные знаки («номера»), табличку Т1К1 (рис.2.7.а), знаки, подтверждающие страхование гражданской ответственности и соответствия экологическим нормам. В ряде стран Европы обязательным является при въезде на определенные территории подтверждение экологичности автомобилей нанесением знака2, приведенного на рис. 2.7. б. Буква в центре знака обозначает соответствие:
Ь - национальным нормам Австрии по уровню внешнего шума автомобиля;
О - национальным нормам Германии для движения в охраняемых экологических зонах;
II - австрийским шумовым нормам и нормам токсичности "Евро-Г';
8 - австрийским шумовым нормам и нормам токсичности "Евро-2";
а) б)
Рис. 2.7. Международные знаки обозначения транспортных средств:
а - Т1К. (Тгапзрой 1п1егпа1юпаих Кхшйегз) франц.: «Международные автомобильные перевозки»;
б - европейский знак экологичности грузовых автомобилей
Контейнеры несут обозначения их типа, номера, указание на владельца и сертификационные знаки.
Федеральным законом «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» установлена обязанность международных перевозчиков использовать регистрационные и отличительные знаки своего государства. При этом прицепы и полуприцепы могут иметь отличительные знаки другого государства.
Международные автомобильные сообщения регулируются комплексом конвенций, наиболее применимыми из которых являются Конвенция о договоре международной перевозки грузов автомобильным транспортом (вступила в силу в 1961 г.) и Европейское соглашение о международных автомобильных перевозках опасных грузов (вступило в силу в 1968 г.). Для упрощения таможенных процедур в международных автомобильных сообщениях европейских стран в 1959 г. была заключена, а в 1975 г. изменена и дополнена Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки международной дорожной перевозки, к которой присоединились практически все государства Европы.
Под эгидой КВТ ЕЭК ООН разработаны:
Европейское соглашение о международных автомагистралях - СМА (15.10.75);
1 Укрепляется спереди и сзади автопоезда, перевозящего грузы в соответствии с Конвенцией о
международных перевозках 1975 г.; цвет фона знака - голубой, цвет букв - белый, размеры таблички 400x250
мм.
2 Наносится на передний бампер или переднюю часть кабины автомобиля; цвет фона знака - зеленый,
цвет буквы - белый, диаметр круга - 200 мм.
57
Европейское Соглашение о важнейших линиях международных комбинированных перевозок соответствующих объектах - СЛКП (01.02.91);
Конвенция о дорожном движении (08.11.68);
Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию о дорожном движении 1968 г. (01.05.71);
Протокол о дорожных знаках и сигналах (19.09.49);
Конвенция о дорожных знаках и сигналах (08.11.69);
Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию о дорожных знаках и сигналах 1968 г. (01.05.71);
Протокол о разметке дорог к Европейскому соглашению, дополняющему Конвенцию о дорожных знаках и сигналах (01.03.73);
Соглашение о принятии единообразных условий официального утверждения и о взаимном признании официального утверждения предметов оборудования и частей механических транспортных средств (20.03.58);
Европейское соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки - ЕСТР (01.07.70);
Конвенция о договоре международной дорожной перевозки грузов - КДПГ (19.05.56);
Протокол к Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов - КДПГ (05.07.78);
Конвенция о таможенных льготах для туристов, подписанная в Нью-Йорке (04.06.54); Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП) (14.11.75);
Таможенная конвенция, касающаяся временного ввоза дорожных перевозочных средств, служащих для коммерческих целей (18.05.56);
Таможенная конвенция, касающаяся контейнеров (02.12.72);
Европейская конвенция о таможенном режиме, применяемом к поддонам, используемым в международных перевозках (09.12.60);
Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (21.10.82);
Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов -ДОПОГ (30.09.57);
Протокол о внесении поправок в статью 1а, статью 14 (1) и статью 14 (3) Европейского соглашения от 30.09.57 о международной дорожной перевозке опасных грузов - ДОПОГ (28.10.93);
Соглашение о международных перевозках скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных транспортных средствах, предназначенных для . этих перевозок - СПС (01.09.70);
Конвенция о договоре международной автомобильной перевозки пассажиров и багажа -КАПП;
Конвенция о международных автомобильных перевозках пассажиров и багажа -КМАПП (подписана главами правительств государств- участников СНГ 09.10.97);
Международное соглашение (универсальный договор) по страхованию гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств по системе «зеленая карта» (20.10.89) и другие договоры, конвенции и соглашения, протоколы к ним.
Страны ЕС заключили Соглашение о международной нерегулярной дорожной перевозке пассажиров автобусами - АСОР. Аналогичное соглашение, предназначенное для присоединения к нему, разработано КВТ ЕЭК ООН.
Российская Федерация присоединилась только к части международных конвенций в области автомобильных международных перевозок. Государства Европы также присоединились к конвенциям и соглашениям в области автомобильного транспорта избирательно: Польша - 28 документов; Италия - 27; Германия, Франция, Финляндия и Венгрия - по 26; Болгария -25 документов. Все эти государства присоединились к СМА, Конвенции о дорожном движении (1949 г. и 1968 г.); КДПГ и Протоколу к ней; Конвенции о
•V
58
таможенных льготах для туристов; Конвенции МДП (1959 г. и 1975 г.); Таможенной конвенции, касающейся контейнеров; ДОПОГ; СПС; ЕСТР и др.
Международный союз автомобильного транспорта(был образован в 1948 г.) имеет целью содействие развитию международного автомобильного транспорта и перевозок. С участием союза разработаны многие конвенции по международным перевозкам автомобильным транспортом: Таможенная конвенция о перевозках грузов автомобильным транспортом 1975 г., Конвенция о договоре международной перевозке грузов 1956 г. и др.
Международный союз общественного транспорта - МСОТ объединяет организации городского транспорта общего пользования различных стран и городов. Союз периодически проводит конференции, на которых вырабатываются согласованные требования к качеству перевозок, происходит обмен опытом.
2.8. ТРАНСПОРТ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Экологическое право, как отрасль права сформировалось сравнительно недавно и ныне активно развивается. Оно относится к комплексным отраслям права, хотя некоторые правоведы указывают на то, что экологическое право должно быть отнесено к фундаментальным отраслям. Экологическое право тесно взаимодействует с природно-ресурсным правом, поскольку природные ресурсы имеют экономическое значение и являются экологическим объектом. Экологическое право разделяется на национальное и международное.
Транспортная деятельность представляет повышенную опасность для окружающей среды. Главными источниками такой опасности выступают: перевозимые опасные и вредные вещества (грузы); отходы, поступающие в окружающую среду с борта транспортных средств; бортовые запасы топлива (горючего), токсические продукты, образующиеся при сжигании топлива; последствия происшествий с транспортными средствами; вредное воздействие на окружающую среду транспортных сооружений, путей сообщения; побочные последствия выполнения грузовых операций; отходы, образующиеся при осуществлении процессов транспортными предприятиями (техническое обслуживание и ремонт транспортных средств и других технических объектов транспорта) и другие подобные объекты.
Экологическое законодательство России включает Конституцию, федеральные законы, ратифицированные международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты, принятые в развитие и во исполнение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Конституцией (ст.27) предусмотрено, что вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к транспортной деятельности в составе экологического законодательства России следует, прежде всего, указать на федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых территориях», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ряд других законодательных актов.
Субъектами Российской Федерации приняты законы, предусматривающие комплекс мероприятий по различным аспектам защиты окружающей среды и ответственности за нарушения установленных субъектами федерации правил в области экологии. Муниципальными властями некоторых городов также приняты нормативные акты, регулирующие отдельные аспекты защиты окружающей среды в связи с осуществлением транспортной деятельности на территориях соответствующих муниципальных образований. Средоохранная нормотворческая и административная деятельность субъектов федерации и органов местного самоуправления в области экологии транспорта направлена в основном на регулирование отношений, связанных с эксплуатацией автомобильного транспорта -организацию сбора и утилизацию соответствующих отходов, автостоянок и гаражей и другие подобные вопросы.
59
Технические нормы и нормативы, связанные с охраной окружающей среды, введены в действие государственными стандартами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О стандартизации».
Нормы экологического права также содержатся в транспортных уставах, кодексах.
Правилами организации перевозок на различных видах транспорта и инструкциями персоналу предусмотрено выполнение предписанных экологических требований при выполнении технологических транспортных операций. Особое значение соблюдение экологических требований приобретает в связи с перевозкой опасных грузов. На различных видах транспорта действуют правила, регулирующие процесс перевозки опасных грузов и предусматривающие мероприятия защиты окружающей среды от возможных вредных последствий аварий при таких перевозках, утечек вредных веществ, меры и средства ликвидации последствий аварий.
Функционирование городского транспорта увязывается с нормами градостроительного законодательства, в котором установлен ряд норм, имеющих значение для охраны окружающей среды. Основной нормативный акт в градостроительстве - Градостроительный кодекс Российской Федерации. Среди различных вопросов кодекс регулирует рациональное природопользование и охрану окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Глав 2 кодекса устанавливает нормы, обеспечивающие права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, предусматривает развитие государственных и муниципальных систем транспортной инфраструктуры и видов транспорта в соответствии с градостроительной документацией, схемами и проектами. Во многих местах кодекса предусмотрено, что градостроительные мероприятия, в том числе относящиеся к городскому транспорту, должны осуществляться с учетом экологического фактора, содержать меры по защите окружающей среды от воздействия ситуаций техногенного характера. Размещение на городской территории различных транспортных объектов допускается на основе разрешительной системы и при условии соблюдения требований законодательства, включая установленные экологические нормы. Кодексом предусмотрено также издание субъектами федерации градостроительных уставов (кодексов), определяющих осуществление градостроительной деятельности.
Для автомобильного транспорта наибольшее значение имеет соблюдение требований к токсичности двигателей внутреннего сгорания. Данные требования определены Федеральным законом "Об «охране атмосферного воздуха» и государственными стандартами системы ГОСТ Р. Государственная политика Российской Федерации направлена на переход в ближайшей перспективе к европейским нормам токсичности автомобильных двигателей (нормы Е1ЖО). В целях обеспечения соблюдения установленных экологических норм в соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» в Российской Федерации реализуется система мер на переход к полному инструментальному контролю, проводимому при проведении периодических государственных осмотров подвижного состава автомобильного транспорта. При таких осмотрах проводятся контрольные проверки выполнения установленных требований к содержанию в отработавших газах автомобилей токсических веществ (двигатели, работающие на бензине и газовом топливе) и дымности дизелей. Субъектами Российской Федерации разрабатывается нормативная база для утилизации отслуживших свой срок автомобилей, автомобильных агрегатов, шин, спецжидкостей и прочих экологически опасных отходов автотранспортной деятельности.
За правонарушения, связанные с невыполнением установленных экологических требований и причинением экологического вреда, законодательством установлена административная или уголовная ответственность.
В международном праве защите окружающей среды, в том числе от воздействия транспорта, уделяется большое внимание. Первой охраняемой мировым сообществом стала морская среда обитания. Это связано с тем, что аварии крупных танкеров в последнее время неизменно приводили к экологическим катастрофам.
В направлении охраны окружающей воздушной среды можно указать на подготовленную ОБСЕ Конвенцию ск трансграничном загрязнении воздуха на большом
60
расстоянии 1979 г., дополненную рядом последующих протоколов. ООН в 1992 г. принята рамочная Конвенция об изменении климата, направленная на борьбу с парниковым эффектом. Предотвращению появлению озоновых дыр посвящена Конвенция по защите озонового слоя 1987 г. Европейское сообщество ввело так называемые нормы Е1ЖО, регламентирующие вредное воздействие на природную среду подвижного состава автомобильного транспорта.
Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (г. Рио-де-Жанейро) подвела итоги 20-летних международных усилий по охране окружающей среды, предпринятых на основе решений Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г. В работе конференции участвовало 15 тыс. делегатов из 178 государств. Конференция приняла декларацию об основных принципах политики в деле охраны окружающей среды, повестку дня, содержащую программу действия на XXI столетие, и ряд заявлений и конвенций.
Основные международные организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды: Программа ООН по окружающей среде - ЮНЕП, учрежденная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 15.12.72 во исполнение рекомендаций Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г.; Международный союз охраны природы и природных ресурсов - МСОП, учрежденный в 1948 г. как неправительственная организация; Всемирная организация здравоохранения - ВОЗ, учрежденная в 1946 г., и ряд других организаций.
Глава 3
СОСТАВ И ИСТОЧНИКИ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВДА РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ ТРАНСПОРТА
3.1. ДОРОЖНЫЙ ТРАНСПОРТ
Понятие дорожный транспорт обозначает несколько видов транспорта, имеющих различную техническую базу, но объединенных эксплуатацией на дорожной сети общего пользования. К видам дорожного транспорта относятся:
автомобильный транспорт;
городской электрический уличный транспорт (трамвай, троллейбус);
немеханический транспорт - использует мускульную силу человека (велосипед, велорикша) или животных (гужевой, вьючный).
Наибольшее практическое значение имеют первые два из указанных видов дорожного транспорта.
В дорожном транспорте пути сообщения организационно и экономически обособлены от субъектов, непосредственно осуществляющих транспортную деятельность.
В дорожном транспорте имеются два экономических сектора, достаточно развитых и многочисленных по составу субъектов их деятельности: коммерческий и некоммерческий. Деятельность в области дорожного транспорта может осуществляться как на профессиональной основе, так и гражданами в их личных, бытовых целях. Подвижной состав дорожного транспорта включает: автомобили различного назначения (легковые автомобили, автобусы, грузовые и специальные автомобили) и мотоциклы; экипажи городского электротранспорта (троллейбусы и вагоны трамвая); гужевые повозки; в ближайшей перспективе - электромобили. Автомобильный транспорт имеет наибольшее значение и удельный вес в составе дорожного транспорта.
В составе автомобильного транспорта имеются оба вышеназванных экономических сектора, причем коммерческий сектор не только оказывает непосредственно транспортные услуги по перевозке пассажиров, грузов, багажа и почты, но эксплуатирует специальные
61
автомобили, оказывает услуги по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств различных владельцев, аренде, прокату и парковке автомобилей и др. (рис.3.1).
В коммерческом секторе следует выделить два направления деятельности: во-первых, это деятельность, целью которой является оказание транспортных услуг и выполнение транспортных работ (иначе говоря, транспортная деятельность относится к основному производству); во-вторых, это деятельность, в процессе которой транспортные услуги и работы «на сторону» не оказываются и не выполняются (например, перевозки закупленных материалов автомобилями промышленного предприятия для целей осуществления основного производственного процесса). И в том и в другом случае транспортная деятельность осуществляется только на профессиональной основе.
Автотранспортная некоммерческая деятельность также имеет два направления: во-первых, это автомобильные перевозки во время осуществления государственной и муниципальной службы (милицейский и военный транспорт; пожарные, спасательные автомобили и проч.); во-вторых, к некоммерческому сектору относится транспортная деятельность граждан, в личных (бытовых) целях эксплуатирующих автомобили, мотоциклы и прицепы к ним, немеханические транспортные средства. Если государственно-муниципальные потребности в транспорте удовлетворяются на профессиональной основе, то транспортная деятельность граждан является непрофессиональной.
Правовая система автомобильного транспорта не сформирована. Не определен главный вопрос - конкретно в чьем ведении находится автомобильный транспорт. Конституцией (ст.71) установлено, что в ведении Российской Федерации находятся «федеральные транспорт, пути сообщения». В отношении остальных, т.е. не федеральных транспорта и путей сообщения, согласно ст.73 Конституции, вся полнота власти осуществляется субъектами федерации. Но до сих пор не установлено, что именно понимается под федеральным автомобильным транспортом. В других отраслях транспорта этот вопрос разрешен соответствующими федеральными законами, причем наиболее грамотно это сделано на железнодорожном транспорте, в законодательстве которого используется терминология (федеральный железнодорожный транспорт), корреспондирующая с конституционной терминологией. Данной коллизии не возникает в области дорожного хозяйства, где законодательством четко определены субъекты и объекты ведения.
Неопределенность с субъектами, осуществляющими деятельность в области автомобильного транспорта, усугубляется еще и тем обстоятельством, что на автомобильном транспорте, в первую очередь - пассажирском, наблюдается количественное преобладание отношений, локализуемых на территориях муниципальных образований (городской транспорт). В результате наблюдается ситуация, о которой в народе говорят, что у семи нянек дитя без глаза. Страдают потребители транспортных услуг и клиенты автомобильного транспорта, обслуживание которых осуществляется неупорядоченным образом. Страдают и перевозчики, находящиеся под неограниченным законом прессом чиновничьего аппарата.
Выходом из сложившейся ситуации должно стать скорейшее развитие правовой основы автомобильного транспорта. Потенциально необходимая правовая основа автомобильного
транспорта должна опираться на уже имеющиеся акты законодательства, включать актуальные акты законодательства, принятие которых необходимо для отрасли (рис. 3.2).
Коммерческий автомобильный транспорт может быть как общего, так и не общего пользования. Согласно Гражданскому кодексу (ст.789) «перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. 'Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором».
Примером коммерческого автомобильного транспорта не общего пользования может служить учреждение крупным промышленным предприятием дочернего автотранспортного
-.
62
Рис. 3.2 Система правовой основы автомобильного транспорта (пунктиром выделены законы, разработка и принятие которых являются актуальными)
предприятия для удовлетворения имеющихся собственных потребностей в перевозках. Отличие такого автотранспортного предприятия от транспортного цеха состоит в том, что предприятие является самостоятельным юридическим лицом.
Поскольку автомобильный транспорт, прежде всего грузовой, осуществляется по принципу «от двери до двери», он тесно взаимодействует с магистральными видами транспорта, обеспечивая начальные и конечные фазы перевозочного процесса. Это требует координированного взаимодействия организаций различных видов транспорта. Гражданским кодексом установлены общие требования к выполнению перевозок в прямом смешанном сообщении (перевозка пассажиров, груза или багажа разными видами транспорта по единому транспортному документу) (ст.788) и к договорам транспортных организаций (ст.799). Определено, что при перевозках пассажиров, груза или багажа в прямом смешанном сообщении взаимоотношения транспортных организаций и порядок организации перевозок определяются соглашениями, заключаемыми в соответствии с законом о прямых смешанных (комбинированных) сообщениях. Закон о прямых смешанных сообщениях, к которому делается отсылка в Гражданском кодексе, до настоящего времени не может выйти из стадии разработки. Поэтому в Федеральном законе «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» от 10.01.2003 № 18-ФЗ главой 5 и рядом статей установлен порядок взаимодействия железнодорожного транспорта (включая автомобильный) при осуществлении перевозок в прямом смешанном сообщении. Законом установлено, что этот порядок действует до введение в действие федерального закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках.
Между организациями различных видов транспорта могут заключаться договоры об организации работы по обеспечению перевозок грузов (узловые соглашения, договоры на централизованные завоз и вывоз грузов и др.). Порядок заключения договоров определяется транспортными уставами и кодексами, другими законами и иными правовыми актами. Ныне далеко не все транспортные уставы и кодексы являются разработанными, в частности это относится к автомобильному транспорту, который в результате правового вакуума при
64
взаимодействии с предприятиями железнодорожного, воздушного и водного транспорта часто вынужден поступаться своими интересами.
Состав автотранспортного законодательства ввиду не разработанности его основы не определен. Однако следует указать отдельные нормативные правовые акты, регулирующие конкретные стороны деятельности в области автомобильного транспорта.
Наиболее урегулированным является обеспечение безопасности дорожного движения (БДД). Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» от 10.12.95 « 196-ФЗ (далее - закон ОБДЦ) определены правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. Задачами закона признаны охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий (ДТП), снижения тяжести их последствий. Установлено, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из закона ОБДД и других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Установлено, что в ведении Российской Федерации находятся: формирование и проведение единой государственной политики в области БДД; установление правовых основ обеспечения БДД; установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения БДД; контроль за соответствием законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области обеспечения БДД Конституции и федеральным законам; создание федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в области обеспечения БДД; разработка и утверждение федеральных программ повышения БДД и их финансовое обеспечение; образование федерального специализированного фонда обеспечения БДД; организация и осуществление федеральными органами исполнительной власти или их региональными структурами государственного надзора и контроля за деятельностью в области обеспечения БДД; координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения БДД» заключение международных договоров Российской Федерации в области обеспечения БДД.
По соглашению сторон осуществление части своих полномочий Федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и наоборот. Субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации вопросы обеспечения БДД решают самостоятельно. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения БДД.
Согласно закону ОБДЦ транспортные средства, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые из-за рубежа сроком более чем на 6 месяцев и предназначенные для участия в дорожном движении, а также составные части конструкций, предметы дополнительного оборудования, запасные части и принадлежности транспортных средств в части, относящейся к обеспечению БДД, подлежат обязательной сертификации в соответствии с правилами и процедурами, утверждаемыми уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти. Допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, за исключением транспортных средств, участвующих в международном движении или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок не более 6 месяцев, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов. Регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям БДЦ, запрещается.
Технические требования к транспортным средствам и их оборудованию регламентируются государственными стандартами, введенными в соответствии с Федеральным законом «О стандартизации». Актуальным вопросом является разработка комплекса государственных стандартов, устанавливающих терминологию автомобильного
л
65
транспорта и обязательные нормативы качества обслуживания пассажиров и клиентуры. «Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения» утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации № 1090 от 23.10.93.
Законом ОБДД предусмотрено, что техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать БДЦ. Обязанность по поддержанию транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в технически исправном состоянии возлагается на владельцев транспортных средств либо на лиц, эксплуатирующих транспортные средства. Находящиеся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру. Порядок проведения технического осмотра устанавливается Правительством России. Перечень неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств, определяются Правительством России (постановление Правительства РФ от 21.02.2002 № 127 вступило в действие с 01.02 2002).
Техническое обслуживание (ТО) и ремонт транспортных средств в целях содержания их в исправном состоянии должны обеспечивать БДЦ. Транспортные средства, прошедшие ТО и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению БДЦ, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг. Нормы, правила и процедуры ТО и ремонта транспортных средств устанавливаются заводами-изготовителями этих средств с учетом условий их эксплуатации. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, выполняющие работы и представляющие услуги по ТО и ремонту транспортных средств, обязаны иметь сертификат соответствия на выполнение этих работ и услуг и обеспечивать их проведение в соответствии с установленными нормами и правилами.
Юридические лица, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом, с учетом особенностей перевозок и в пределах действующего законодательства Российской Федерации о БДЦ могут устанавливать специальные правила и предъявлять к водителям транспортных средств дополнительные требования для обеспечения БДЦ.
Единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения РФ, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. На дорогах России установлено правостороннее движение.
Законом ОБДЦ введено обязательное медицинское освидетельствование и переосвидетельствование кандидатов в водители и водителей транспортных средств, проведение предрейсовых, послерейсовых и текущих медицинских осмотров водителей, оказание медицинской помощи пострадавшим в ДТП, обучение участников дорожного движения, должностных лиц органов внутренних дел РФ и других специализированных подразделений, а также населения приемам оказания доврачебной помощи пострадавшим в ДТП.
Граждане России, достигшие установленного законом ОБДЦ возраста (дифференцирован в зависимости от категории транспортного средства) и не имеющие ограничений в водительской деятельности, могут после соответствующей подготовки быть допущены к экзаменам на получение специального права на управление транспортными средствами.
Общие вопросы государственного регулирования автомобильного транспорта возложены на Минтранс России, имеющий в своем составе Службы автомобильного и городского пассажирского транспорта. Лицензирование и надзор за автотранспортной деятельностью осуществляются органами Российской транспортной инспекции, организационно входящей в состав Минтранса РФ и имеющей территориальные инспекции (отделения) во всех субъектах федерации.
Считается, что основным документом, регулирующим и определяющим обязанности, права и ответственность автотранспортных организаций, является Устав автомобильного
\
66
транспорта РСФСР - УАТ (утвержден постановлением Совета Министров РСФСР № 12 от 08.01.69 с последующими изменениями в ред. постановлений Совета Министров РСФСР № 648 от 28.11.69, № 510 от 17.09.74, № 253 от!6.05.80, № 101 от 20.03.84, № 474 от 18.11.88 и № 98 от 18.02.91). В подтверждение того, что данный устав относится к числу нормативных правовых актов обычно ссылаются на положение раздела второго Конституции, установившего, что «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу ... Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции».
В этой связи вспомним, что Конституцией в ст. 1 Российская Федерация определена, как правовое государство, а в ст. 10 установлено, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Устав автомобильного транспорта РСФСР в его нынешнем виде исходит от исполнительной власти, не является подзаконным актом, в связи с чем целиком противоречит указанным конституционным нормам. Отсюда следует вывод о, мягко говоря, сомнительности действия устава в современных условиях. Его действие, с молчаливого согласия большинства транспортников, продолжается исходя из принципа, что «на безрыбье и рак рыба». В ситуациях, когда дело доходит до суда, выясняется несостоятельность данного документа.
По тексту УАТ можно указать массу противоречий с действующими российскими законами (которые по своему правовому статусу явно «старше» устава). До 80% текста устава не действует в силу приоритета над ним российских законов, устанавливающих иные нормы. Сами принципы, на которых базируется УАТ, противоречат рыночным началам современной российской экономики. На автомобильном транспорте хозяйствует огромное количество индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, к которым устав вообще не может иметь никакого отношения, поскольку Конституция в ст. 55 установила, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом» (но не уставом).
Выходом из создавшейся ситуации правового вакуума должно стать принятие основополагающего законодательного акта автомобильного транспорта, как это сделано на железнодорожном транспорте. Важнейшее препятствие при этом - указанная выше неопределенность в области предметов ведения на автомобильном транспорте. Новый устав для автомобильного транспорта принимать нельзя, поскольку устав, как вид документа, это акт, исходящий от «хозяина» объекта регулируемых отношений. Но на автомобильном транспорте наблюдается широкое разнообразие используемых организационно-правовых форм предприятий и форм собственности на их имущество. Поэтому актуальным на федеральном уровне управления является принятия не устава, а закона о федеральном автомобильном транспорте и законов субъектов федерации о транспорте субъектов федерации (см. рис. 3.2). Данные законы должны приниматься в форме кодексов, поскольку в Гражданском кодексе сделаны отсылки к «транспортным уставам, кодексам».
На автомобильном транспорте существуют различные виды сообщения, которыми производится транспортировка пассажиров, грузов и почты. Установившаяся практика, подкрепленная подзаконными актами, принятыми в развитие закона ОБДД и ряда других федеральных законов и законов субъектов РФ, выделяет на автомобильном транспорте виды сообщения: городское с подразделением на внутригородское и пригородное; в пределах субъекта федерации; в пределах территории Российской Федерации; международное (с подразделение на «ближнее» и «дальнее» зарубежье). Вид сообщения существенен с точки зрения применяемых правил перевозок и требований, предъявляемых при сертификации оказываемых услуг и лицензировании деятельности в области автомобильного транспорта.
При осуществлении автотранспортной деятельности используют четыре вида правил:
правила организации перевозок, регламентирующие организационно-технологические аспекты деятельности перевозчика;
правила технической эксплуатации, регламентирующие техническую эксплуатацию транспортных средств;
правила обслуживания пассажиров или клиентуры, устанавливающие порядок оказания соответствующих услуг;
л
67
правила пользования подвижным составом при получении услуг (только для пассажирских перевозок).
В целях упорядочения транспортных отношений Минтрансом России рекомендованы Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, регламентирующие порядок организации и осуществления перевозок пассажиров и багажа автобусами и таксомоторами. Эти правила разработаны взамен ранее действовавших Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Минавтотранс РСФСР, 1983г.) с учетом реалий современных отношений. В советский период были разработаны Правила перевозок грузов автомобильным транспортом (утверждены Минавтотрансом РСФСР 30.07.71), Правила технической эксплуатации подвижного состава автомобильного транспорта (утверждены Минавтотрансом РСФСР 09.12.70), имеются также разработанные правила выполнения различных работ и проч. Положением о техническом обслуживании и ремонте подвижного состава автомобильного транспорта (Минтранс РСФСР, 1988 г.) регламентированы общие правила поддержания автомобилей в технически исправном состоянии. Данное положение предусматривает обязательность соблюдения правил технической эксплуатации автомобилей конкретных моделей (инструкции по эксплуатации), разработанных соответствующими производителями подвижного состава.
Приказом Минтранса России № 27 от 09.03.95 утверждено Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов. Действие данного положения, как установлено в его пункте 1.1, распространяется также на индивидуальных предпринимателей-транспортников.
Приказом Минтранса России № 73 от 08.08.95 утверждены Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, разработанные в соответствии с постановлением Правительства РФ № 372 от 23.04.94. Эти правила определяют основные условия безопасности при их транспортировке, регламентируют взаимоотношения, права и обязанности участников перевозок. Действие правил, разработанных в соответствии с требованиями международных конвенций (в соответствии с Европейским соглашением о международной дорожной перевозке опасных грузов - ДОПОГ), распространяется на перевозки опасных грузов по дорожной сети общего пользования. МВД 23.09.85 утверждена Инструкция по обеспечению безопасности перевозки опасных грузов автомобильным транспортом.
Минтрансом России 27.05.96 утверждена Инструкция по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, разработанная на основании Постановления Правительства Российской Федерации № 962 от 26.09.95.
Важное практическое значение имеет соблюдение требований, установленных Положением о рабочем времени и времени отдыха водителей автомобилей, поскольку усталость водителей-профессионалов, работающих сверхнормативное время - частая причина многих ДТП с тяжелыми последствиями. Для контроля за соблюдением режима движения автомобиля применяются тахографы, фиксирующие на машинном носителе путевую информацию. В соответствии с Европейским соглашением, касающимся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки Постановление Правительства Российской Федерации № 922 от 03.08.96 предусмотрено оснащать тахографами все вновь изготавливаемые автобусы с числом мест более 20 и грузовые автотранспортные средства полной массой более 15 т, предназначающиеся для междугородных и международных перевозок.
Согласно Федеральном закону «О защите прав потребителей» (ст.38) «правила ... обслуживания потребителей (правила ...оказания ...услуг) утверждаются Правительством Российской Федерации». В настоящее время федеральные правила обслуживания пассажиров и граждан, отправляющих грузы автомобильным транспортом, не установлены. Поэтому на местах практикуется как вынужденная мера использование временных правил.
V
68
Федеральным законом «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» определены правовые основы осуществления автомобильных перевозок в международном сообщении грузовыми - транспортными средствами и автобусами по территории России, как для российских, так и для иностранных перевозчиков. Установлено, что иностранные перевозчики осуществляют перевозки по территории России в соответствии с российскими и многосторонними разрешениями. Международные перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов осуществляются в соответствии со специальными разрешениями, порядок выдачи которых определяется федеральным органом исполнительной власти в области дорожного хозяйства, а для международных перевозок опасных грузов аналогичный порядок определяется федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Запрещен автотранспортный каботаж - перевозки грузов и пассажиров транспортными средствами, принадлежащими иностранным перевозчикам, в том числе временно ввезенными ими на территорию России, между пунктами, расположенными на российской территории. В этой связи следует заметить, что этот запрет может ограничить использование лизинга подвижного состава.
Городской (муниципальный) электрический транспорт по признакам, существенным с точки зрения применяемого транспортного права, подразделяется на:
уличный - работающий на дорожной сети общего пользования (улицах и дорогах). Этот транспорт в городах России представлен трамваем и троллейбусом (внутригородское и пригородное сообщение);
внеуличный, к которому относятся метрополитен, фуникулер, подвесные канатные дороги и в перспективе эстакадный транспорт. Основное отличие этих видов транспорта от уличного состоит в полной изолированности используемых путей сообщения от дорожной сети, в связи с чем обеспечивается полная технико-технологическая автономность каждого из видов внеуличного транспорта. Пути сообщения внеуличного городского транспорта находятся в ведении предприятий-перевозчиков.
В Минтрансе России образована служба городского транспорта. Функции этого органа касаются в основном обеспечения единой технической политики, координации и распространения опыта, поскольку городской транспорт практически полностью муниципализирован и находится в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующих городов.
Безопасность движения на городском наземном электрическом транспорте обеспечивается в соответствии с нормами Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Разработаны правила технической эксплуатации, предусматривающие организационные и технические меры по обеспечению безопасной эксплуатации - трамваев, троллейбусов, контактно-кабельной сети и энергосиловых подстанций, рельсового пути трамвая. Юридические лица, осуществляющие перевозки наземным городским электрическим транспортом, с учетом особенностей перевозок и в пределах действующего законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения могут устанавливать специальные правила и предъявлять к водителям транспортных средств дополнительные требования для обеспечения безопасности дорожного движения.
Специальное право на управление трамваями и троллейбусами, согласно закону ОБДЦ, предоставляется - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста и сдавшим установленные экзамены.
Правила организации перевозок пассажиров, правила обслуживания пассажиров городским наземным пассажирским транспортом и правила пользования подвижным составом, используемые в городах России, восходят к документам советского периода. Поэтому на местах практикуется как вынужденная мера использование временных правил, аналогично тому, как это делается на автомобильном транспорте.
Для обеспечения координированной работы различных видов городского пассажирского транспорта, особенно его наземных видов, в крупных городах страны образованы муниципальные органы управления и унитарные предприятия, задачами которых являются формирование системы маршрутов городского транспорта, формирование
69
муниципального (государственного) заказа на выполнение перевозок пассажиров по этим маршрутам, контроль за исполнением этого заказа, координированное диспетчерское управление движением автобусов, троллейбусов и трамвайных вагонов по маршрутам. Указанные органы управления и унитарные предприятия выпускают собственные локальные нормативные акты по вопросам их деятельности, организуют договорные компании по заключению с предприятиями-перевозчиками контрактов на муниципальные перевозки пассажиров.
Закон ОБДЦ определил дорогу, как обустроенную или приспособленную и используемую для движения транспортных средств полосу земли, либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.
Сооружение и содержание федеральных автомобильных дорог осуществляются государственной службой дорожного хозяйства, имеющей территориальные дорожные органы. Сооружение и содержание дорог, находящихся в ведении субъектов федерации, осуществляются дорожными органами соответствующих субъектов федерации.
Обязательные технические требования к дорогам и дорожным сооружениям, порядку их строительства установлены комплексом государственных общероссийских стандартов (ГОСТ Р 50597 - 93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» и другие стандарты), Строительными нормами и правилами (СНиП), техническими правилами дорожных органов.
Закон Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) предусматривает формирование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования и определяет общие правовые основы создания дорожных фондов соответствующих органов государственной власти, назначение и использование этих фондов, источники средств, поступающих в них.
В случае введения иностранными государствами сбора за проезд по их автомобильным дорогам устанавливаются аналогичные сборы на территории Российской Федерации. Порядок и размер сборов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с законом ОБДЦ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать БДЦ. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению БДЦ, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги
Развитие рыночных отношений поставило на повестку дня сооружение и эксплуатацию в России платных дорог. За рубежом платные дороги предоставляют автомобилистам услуги более высокого качества, чем обычные дороги общего пользования. Сооружение платных дорог в России может производиться на средства бюджета или инвесторов, принимающих на себя коммерческие риски. Эксплуатация платной дороги допускается лишь в тех случаях, когда имеется альтернативная бесплатная дорога общего пользования, связывающая рассматриваемые пункты. Таким образом исключается навязывание услуг. В настоящее время разработана программа развития платных дорог и начинает разворачиваться их строительство.
Организация и регулирование дорожного движения, государственный надзор за дорожным движением, государственная регистрация транспортных средств, технические осмотры средств дорожного транспорта, выдача удостоверений водителям автомототранспортных средств осуществляются органами и подразделениями ГИБДД МВД России в соответствии с федеральными законами «О милиции», «О безопасности дорожного движения» и другими федеральными законами, Правилами дорожного движения Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами.
Л
70
Глава 4
ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ОСНОВНЫХ ВИДОВ ТРАНСПОРТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
4.1. ТРАНСПОРТНЫЕ УСЛУГИ
В экономической литературе и сейчас еще можно встретить отголоски ранее бывших бурными споров о том, что является полезным результатом транспортной деятельности -продукция или услуга. Иногда и ныне употребляют неуклюжий термин транспортная продукция вместо международно признанного и юридически установленного термина транспортная услуга. Причины такого спора кроются в том, что в советский период официальная идеология провозглашала престижным производить продукцию, работать в производственной сфере. Поэтому работники сферы услуг стремились всеми силами доказать, что их отрасли тоже производят продукцию.
Транспорт, конечно же, как и любая другая отрасль сферы услуг, никакой продукции не производит, а осуществляет полезную деятельность. В этой связи прежде всего следует обратить внимание на то, что Гражданский кодекс в ст. 779, п. 2 прямо указывает, что перевозка, транспортное экспедирование, хранение (в том числе грузов на складах транспортных предприятий) являются услугами и регулируются соответствующими главами ПС: «Перевозка», «Транспортная экспедиция», «Хранение».
Действующий нормативный документ «Общероссийский классификатор услуг населению - ОКУН» вводит обязательную классификацию услуг по перевозке различными видами транспорта и в разных видах сообщения. ОКУН весьма серьезный документ, поскольку в качестве нормативного входит в системы государственной стандартизации, обязательной сертификации услуг и лицензирования деятельности.
На основании Федерального закона «О сертификации продукции и услуг» Госстандартом России созданы и действуют: Система обязательной сертификации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, Система обязательной сертификации услуг по ТО и ремонту автомототранспортных средств. В стадии подготовки к введению в действие находятся Система обязательной сертификации услуг по перевозке грузов автомобильным транспортом и Система обязательной сертификации транспортно-экспедиторских услуг.
При перевозках пассажиров никакой транспортной продукции не может быть в принципе.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) в ст. 38 определяет для целей налогообложения понятия товара, работы и услуги:
товар - «любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации. В целях регулирования отношений, связанных с взиманием таможенных платежей, к товарам относится и иное имущество, определяемое Таможенным кодексом Российской Федерации»',
работа - «деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лщ»\
услуга - «деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления деятельности».
Перечень документов, характеризующих транспортную деятельность, как услугу, можно продолжать чуть ли не до бесконечности. В законодательстве Российской Федерации нет ни одного документа, в котором бы транспортная деятельность рассматривалась иначе , чем услуга. Таких документов нет ни в законодательстве других стран, ни в международном праве. Всеми международными конвенциями в области транспорта перевозки рассматриваются исключительно, как услуги.
Основой для разграничения различных транспортных услуг служит ОКУН. От качества составления этого классификатора зависят, подчас, весьма важные решения. Например, в
71
редакции ОКУН-2/95 услуги по перевозке пассажиров автобусами в пригородном сообщении специально не выделялись, а были включены в услугу 0215335 «Перевозка пассажиров автобусами (в том числе по разовым заказам населения)». Это приводило к определенным правовым последствиям, которые можно проиллюстрировать примером из области антимонопольного регулирования транспортного рынка.
Пусть в городе имеется только один перевозчик, осуществляющий пригородные автобусные перевозки, причем доля этих перевозок, относительно всего объема перевозок пассажиров автобусами, составляет 10%. Такой перевозчик не мог быть признан монополистом согласно ранее действовавшей редакции классификатора ОКУН-29/5, не предусматривавшей отдельную услугу по перевозке пассажиров в пригородном автобусном сообщении. После ввода в действие новой редакции ОКУН, в которой предусмотрена отдельная услуга по перевозке пассажиров автобусами в пригородном сообщении, такой перевозчик займет 100% соответствующего рынка услуг и будет признан доминирующим на этом рынке со всеми вытекающими юридическими последствиями.
Если наличие правовых оснований служит критерием разделения услуг, то классификационные признаки должны устанавливаться на основе выявления особенностей услуг, существенных с точки зрения потребителя.
4.2. ПЕРЕВОЗКИ ПАССАЖИРОВ И БАГАЖА
Для различных правовых ситуаций понятия перевозка и пассажир не являются постоянными.
Термин перевозка используется как в транспортном, так и в правовом контексте. В первом случае - это техническое и технологическое действие по перемещению в пространстве пассажира (либо груза) с использование транспортного средства. Во втором случае перевозка - это особые договорные отношения, регулируемые гражданским законодательством (гл. 40 ГК «Перевозка»). Перевозки пассажиров можно разделить на три типа:
перевозки пассажиров, выполняемые в порядке предоставления возмездных или безвозмездных услуг. В этом случае должны присутствовать необходимые признаки сделки договорного типа: перевозка выполняется по договору перевозки; договор перевозки заключается с соблюдением принципов равенства сторон и свободы выбора (в том числе и с учетом требований законодательства в отношении публичного договора). Примерами таких услуг являются коммерческие перевозки пассажиров автобусами, таксомоторами, железнодорожным подвижным составом, судами и воздушными судами. Сюда же следует отнести и бесплатную перевозку ветеранов на организованное для них юбилейное мероприятие, поскольку в данном случае ветераны получают от организатора или перевозчика услугу в порядке осуществления безвозмездного договора (ст.423 ГК);
перевозки пассажиров, выполняемые в процессе деятельности различных организаций и органов управления, но не являющиеся услугами по перевозке в правовом понимании. Такие перевозки можно называть служебно-технологическими. К служебно-технологическим перевозкам относятся: перевозки работников организаций и органов управления на служебных автомобилях; перевозки рабочих к месту работы без взимания проездной платы автобусом предприятия (организации) или арендованным этим предприятием (организацией) за свой счет. Если за такие перевозки взимается плата (например, путем удержания некой суммы из заработной платы работника), то налицо оказание услуг по перевозке пассажиров. Однако нельзя признать платой, например, введение в организации талонной системы пользования служебными автомобилями, когда работнику дают на определенный срок лимитированное число бесплатных талонов в целях регулирования числа его поездок;
перевозки пассажиров, осуществляемые гражданами в быту при использовании принадлежащих им, доверенных им или арендованных ими транспортных средств. Такие перевозки по экономической классификации следует отнести к деятельности в домашнем хозяйстве. Главные правовые признаки таких перевозок пассажиров - отсутствие
N
72
коммерческой основы и удовлетворение личных интересов. Поэтому если автомобилист везет приятеля и получает с него за это компенсацию, то он занимается предпринимательской деятельностью, т.е. оказывает услугу по перевозке.
В зависимости от того, какая именно перевозка имела место, будет наступать определенная ответственность перевозчика (водителя) за вред, причиненный пассажиру, его ручной клади и багажу при перевозке.
В свою очередь, пассажир также может рассматривать в технологическом и правовом аспектах. В первом случае пассажир является объектом перевозки. Во втором случае пассажир будет участником многообразных правоотношений, возникающих у него с перевозчиком. Такие отношения могут иметь различные последствия и регулируются гражданским, административным, уголовным и транспортным законодательством. В частности, достаточно сложные отношения возникают в случае муниципальных перевозок на городском транспорте. Участниками таких отношения становятся три стороны: пассажир; перевозчик; орган местного самоуправления или орган государственного управления субъекта федерации, как заказчика муниципальных перевозок (рис. 4.1.).
Рис. 4.1. Отношения участников перевозки по городским
автобусным муниципальным маршрутам
I - плата за проезд; 2 - услуга по перевозке; 3 - договор и отчетность по перевозкам;
4 - договор и оплата муниципального заказа; 5 - определение транспортной политики
через избирательные права; 6 - правила обслуживания по публичному договору перевозки
При оказании услуг под пассажиром понимают физическое лицо, являющееся непосредственным получателем данной услуги по перевозке. Находящиеся в транспортном средстве члены экипажа, кондукторы и лица, осуществляющие линейный контроль за перевозками, к пассажирам в этом случае не относятся.
Для возникновения некоторых прав у получателя услуги важно, чтобы он выполнял свои обязательства пред перевозчиком. Например, в городском автобусном сообщении действует правило, согласно которому пассажир обязан оплатить свой проезд до следующего после посадки остановочного пункта. Воспользовавшийся городским автобусом человек получает права пассажира авансом в момент посадки в автобус и располагает такими авансированными правами до прибытия на очередной остановочный пункт. После оплаты проезда получатель услуги утверждается в правах пассажира. Если же получатель услуги несвоевременно оплатит свой проезд, то до момента исправления этого нарушения он утратит права пассажира как получатель услуг. Такой нарушитель сможет при возникновении спорных ситуаций требовать только возмещения вреда, причиненного ему транспортным средством, как источником повышенной опасности. Не оплативший проезд человек по сути своих действий совершает неправомерное пользование оказываемой услугой. Нарушители ни в коем случае не освобождаются от установленных обязанностей пассажира.
Иная ситуация возникает при транспортных происшествиях, когда к пассажирам относят всех лиц, которые в момент происшествия находились в транспортном средстве, но не осуществляли функции по управлению этим транспортным средством. Поэтому в данном случае подменный водитель, кондуктор, и контролеры имеют статус пассажира.
73
При выполнении перевозок пассажиров без оказания услуг все лица, кроме водителя, находившиеся в транспортном средстве, рассматриваются как пассажиры в смысле законодательства по безопасности дорожного движения. Меры по защите прав потребителя в отношении таких пассажиров не действуют, поскольку нет факта оказания услуг в смысле гражданского законодательства и соответствующие пассажиры не могут быть отнесены к числу потребителей в соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей». Однако в отношении таких пассажиров действуют нормы гл. 59 ГК «Обязательства вследствие причинения вреда».
К перевозкам пассажиров условно относят также перевозку ручной клади (вещей при пассажире), багажа и грузобагажа. Правила отнесения вещей к указанным категориям установлены дифференцировано по видам транспорта.
Перевозки пассажиров в ГК рассматриваются в гл. 40 «Перевозка». На перевозки пассажиров распространяются как общие требования, предъявляемые к перевозкам, так и специальные, касающиеся перевозок пассажиров. Перевозка пассажиров и багажа осуществляется - на основании договора перевозки. Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Условия перевозки пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственность сторон по этим перевозкам определяются соглашением сторон, если ГК, транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное.
По договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а в случае сдачи пассажиром багажа перевозчик также обязуется доставить багаж в пункт назначения выдать его управомоченному на получение багажа лицу. Пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд, а при сдаче багажа - и за провоз багажа. Заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом, а сдача пассажиром багажа багажной квитанцией. Формы билета и багажной квитанции устанавливаются в порядке, предусмотренном транспортными уставами и кодексами.
За перевозку пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Плата за перевозку пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основанж тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и Щ&таШи ТСакШБЖ$ Шй&\ \Н}ава в \в^вдц гозер^смотд^нном соответствующим транспортным уставом или кодексом, перевозить с собой детей бесплатно или на иных условиях, провозить с собой бесплатно ручную кладь в пределах установленных норм, сдавать к перевозке багаж за плату по тарифу.
Перевозчик обязан доставить пассажира и багаж в пункт назначения в сроки, определенные в порядке, предусмотренном транспортными уставами и кодексами, а при отсутствии таких сроков - в разумный срок.
Ответственность за нарушение обязательств по перевозке установлена ГК, транспортными уставами и кодексами. За задержку отправления транспортного средства, перевозящего пассажира, или опоздание прибытия такого транспортного средства ъ пункт назначения (за исключением перевозок в городском и пригородном сообщении) перевозчик уплачивает пассажиру штраф в размере, установленном соответствующим транспортным уставом или кодексом, если не докажет, что задержка или опоздание имели место вследствие непреодолимой силы, устранения неисправности транспортных средств, угрожающих жизни и здоровью пассажиров, или иных обстоятельств, не зависящих от перевозчика. В случае отказа пассажира от перевозки из-за задержки отправления транспортного средства перевозчик обязан возвратить пассажиру провозную плату. Перевозчик несет ответственность за утрату или повреждение багажа, происшедшие после принятия багажа к перевозке и до выдачи его лицу, управомоченному на получение багажа, если не докажет, что утрата, недостача или повреждение (порча) багажа произошли вследствие обстоятельств, которые перевозчик не мог предотвратить и устранение которых от него не зависело. Ущерб, причиненный при перевозке багажа, возмещается перевозчиком: в случае утраты или недостачи багажа - в размере стоимости утраченного или
недостающего багажа; в случае повреждения (порчи) багажа - в размере суммы, на которую понизилась его стоимость, а при невозможности восстановления поврежденного багажа - в размере его стоимости; в случае утраты багажа, сданного к перевозке с объявлением его ценности - в размере объявленной стоимости багажа. В таких случаях также возвращается и плата за перевозку багажа.
Ответственность перевозчика за вред, причиненный жизни и здоровью пассажира, определяется по правилам гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК, если законом или договором перевозки не предусмотрена повышенная ответственность перевозчика.
Наиболее массовыми являются перевозки пассажиров автомобильным и городским электрическим транспортом. Раздел 4 УАТ «Перевозки пассажиров, багажа и почты» предусматривает возможность перевозок пассажиров легковыми автомобилями и автобусами. Автобусные маршруты по сложившемуся порядку подразделяются гк г и;,у сообщения на: городские, пригородные, междугородные, сообщения между субъектами федерации (межреспубликанские, межобластные) и международные. Различают перевозки по регулярным автобусным маршрутам (работают по расписанию) и перевозки разовые. Перевозки по регулярным маршрутам могут выполняться в традиционном поостановочном режиме движения, либо с остановками по выбору пассажира (ранее назывались перевозками маршрутными такси, но теперь в нормативно-технической документации такой термин не употребляется. Таксомоторные перевозки рассчитаны на удовлетворение индивидуальных запросов - таксомотор работает не на маршруте, а перевозит пассажиров по разовым заявкам, расчеты с пассажиром ведутся по показаниям таксометра. Маршрутные перевозки являются коллективными. Отсюда термин маршрутное такси содержит внутреннее противоречие.). Таксомоторы обслуживают население городов и могут выезжать в пригородную зону на расстояние, обусловленное правилами организации перевозок.
УАТ содержит базовые правила выполнения автомобильных перевозок пассажиров и багажа, правила продажи, использования и возврата билетов, а также возврата провозной платы при невыполнении договора перевозки или отказе пассажира от поездки, условия обслуживания пассажиров на автовокзалах, правила провоза ручной клади и багажа, правила рассмотрения жалоб пассажиров и проч.
На автовокзалах и автостанциях до пассажиров доводится информация о расписании автобусов, правил перевозок пассажиров и багажа, время работы касс.
Перевозки пассажиров на городском электрическом транспорте (троллейбус, трамвай, метрополитен) производится по правилам, схожим с установленными для городских автобусных перевозок.
Большое развитие получили туристские перевозки пассажиров. При этом перевозка туриста может являться либо самостоятельной услугой, на оказание которой заключается отдельный договор перевозки и выдаются соответствующие проездные документы, либо перевозка туриста входит составной частью в туристско-экскурсионную услугу, являясь поэтому дополнительной услугой по отношению к основной. В таком случае отношения туриста с производителем услуг регулируются Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.96 № 132-ФЗ.
Служебно-технологические перевозки пассажиров могут осуществляться путем использования автомобилей, принадлежащих работникам организации. В этом случае работнику выплачивается денежная компенсация расходов на эксплуатацию автомобиля в интересах организации. Размеры компенсации регламентированы Минфином РФ,
4.3. ПЕРЕВОЗКИ ГРУЗОВ
В общем смысле под перевозками грузов понимают перемещение с использованием транспортных средств различных предметов и веществ, за исключением живых людей. Однако в профессиональном понимании термин «перевозки грузов» имеет более узкое значение - транспортировка предметов и веществ, за исключением не относящихся к грузам иных, предметов и веществ, за исключением не относящихся к грузам иных, внешне схожих
75
с грузами объектов, а именно багажа и грузобагажа, почты. В правовом отношении принципиальными отличиями грузов от иных объектов перевозки являются: основание перевозки - договор перевозки груза (ст. 785 ГК); перевозочным документом служит накладная или иной подобный документ; оплата услуг по перевозке осуществляется по грузовым тарифам, а конкретные условия осуществления предмета перевозки определяются правилами перевозок грузов соответствующим видом транспорта.
Согласно Гражданскому кодексу по договору перевозки груза перевозчик обязуется доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение груза лицу (получателю), а отправитель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. Заключение договора перевозки груза составлением и выдачей отправителю груза транспортной накладной или иного документа на груз, предусмотренного соответствующим транспортным уставом или кодексом. За перевозку грузов взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Плата за перевозку грузов транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленным транспортными уставами и кодексами. Работы и услуги, выполняемые перевозчиком по требованию грузовладельца и не предусмотренные тарифами, оплачиваются по соглашению сторон. Часто при перевозках автомобильным транспортом в рамках договора перевозки груза предусматриваются также и отдельные операции по транспортно-экспедиционному обслуживанию грузоотправителя или грузополучателя.
Перевозчик и грузовладелец при необходимости осуществления систематических перевозок грузов могут заключать долгосрочные договоры об организации перевозок (ст. 798 ГК). По договору об организации перевозки грузов перевозчик обязуется в установленные сроки принимать, а грузовладелец предъявлять к перевозке грузы в обусловленных объемах. В договоре об организации перевозки грузов определяются объемы, сроки и другие условия предоставления транспортных средств и предъявления грузов для перевозки, порядок расчетов, а также иные условия организации перевозки.
Перевозка грузов может также осуществляться в порядке реализации возможностей, которые возникают у арендатора транспортного средства в связи с договором аренды. Лицо - арендатор транспортного средства не получает услуги по перевозке грузов, а перевозит грузы в порядке удовлетворения собственных потребностей и на свой риск.
Гражданским кодексом в гл. 40 «Перевозка» установлено, что перевозчик обязан подать отправителю груза под погрузку исправные транспортные средства в состоянии, пригодном для перевозки соответствующего груза и в срок, установленный принятой от него заявкой (заказом), договором перевозки или договором об организации перевозок,. Отправитель груза вправе отказаться от поданных транспортных средств, не пригодных для перевозки соответствующего груза. Перевозчик обязан доставить груз в пункт назначения и в сроки, определенные в порядке, предусмотренном транспортными уставами и кодексами, а при отсутствии таких сроков - в разумный срок.
Погрузка и выгрузка груза осуществляется транспортной организацией или отправителем (получателем) в порядке, предусмотренном договором и с соблюдением положений, установленных транспортными уставами, кодексами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Погрузка (выгрузка) груза, осуществляемая силами и средствами отправителя (получателя) груза, должна производиться в сроки, предусмотренные договором, если такие сроки не установлены транспортными уставами и кодексами и издаваемыми в соответствии с ними правилами.
В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по перевозке стороны несут ответственность, установленную Гражданским кодексом, транспортными уставами и кодексами, а также соглашением сторон. Перевозчик за неподачу транспортных средств для перевозки груза в соответствии с принятой заявкой (заказом) или иным договором, а отправитель за не предъявление груза либо не использование поданных транспортных средств по иным причинам несут ответственность, установленную транспортными уставами и кодексами, а также соглашением сторон. Освобождаются от
76
ответственности перевозчик груза в случае неподачи транспортных средств и отправитель в случае не использования поданных транспортных средств, если это произошло вследствие: действия непреодолимой силы, а также иных явлений стихийного характера (пожаров, заносов, наводнений и пр.) или военных действий; прекращения или ограничения перевозки грузов в определенных направлениях, установленного в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом; в иных случаях, предусмотренных транспортными уставами и кодексами. Перевозчик несет ответственность за не сохранность груза, происшедшую после принятия груза к перевозке и до выдачи грузополучателю или управомоченному им лицу, если не докажет, что утрата, недостача или повреждение (порча) груза произошли вследствие обстоятельств, которые перевозчик не мог предотвратить и устранение которых от него не зависело.
Ущерб, причиненный при перевозке груза, возмещается перевозчиком:
в случае утраты или недостачи груза - в размере стоимости утраченного или недостающего груза;
в случае повреждения (порчи) груза - в размере суммы, на которую понизилась его стоимость, а при невозможности восстановления поврежденного груза - в размере его стоимости;
в случае утраты груза, сданного к перевозке с объявлением его ценности, в размере объявленной стоимости груза.
Наряду с возмещением установленного ущерба, вызванного утратой, недостачей или повреждением (порчей) груза, перевозчик возвращает отправителю (получателю) провозную плату, полученную за перевозку утраченного, недостающего, испорченного или поврежденного груза (если эта плата не входит в стоимость груза).
До предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки груза, обязательно предъявление ему претензии в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом. Иск к перевозчику может быть предъявлен грузоотправителем или грузополучателем в случае полного или частичного отказа перевозчика удовлетворить претензию либо неполучения от перевозчика ответа в 30-дневный срок. Срок исковой давности по требованиям, вытекающим из перевозки груза, установлен в один год с момента, определяемого транспортными уставами и кодексами.
Взаимоотношения транспортных организаций при перевозке грузов разными видами транспорта по единому транспортному документу (прямое смешанное сообщение), а также порядок организации этих перевозок определяются соглашениями между организациями соответствующих видов транспорта, заключаемыми в соответствии с законом о прямых смешанных (комбинированных) перевозках. В настоящее время такой закон не разработан. Поэтому в Федеральном законе «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» от 10.01.2003 № 18-ФЗ главой 5 и рядом статей установлен порядок взаимодействия железнодорожного транспорта (включая автомобильный) при осуществлении перевозок в прямом смешанном сообщении. Законом установлено, что этот порядок действует до введение в действие федерального закона о прямых смешанных перевозках грузов. Гражданским кодексом предусмотрено, что между организациями различных видов транспорта могут заключаться договоры об организации работы по обеспечению перевозок грузов (узловые соглашения, договоры на централизованные завоз и вывоз грузов и др.). Порядок заключения договоров определяется транспортными уставами и кодексами, другими законами и иными правовыми актами. В соответствии с этим предприятия различных видов транспорта, взаимодействующие в транспортных узлах, заключили и используют узловые соглашения (договоры) о порядке совместного осуществления прямых смешанных перевозок.
Сложившаяся практика взаимоотношений различных перевозчиков и грузовладельцев позволяет установить некоторые особенности договора прямой смешанной перевозки. Сторонами такого договора выступает грузоотправитель и транспортная организация пункта отправления. Данная транспортная организация (назовем ее основным исполнителем) для исполнения договора прямой смешанной перевозки должна заключить соответствующие договоры с прочими перевозчиками по всей технологической цепочке. Основной перевозчик
77
несет перед грузоотправителем полную ответственность за исполнение договора прямой смешанной перевозки, в то время как остальные перевозчики несут ответственность перед основным перевозчиком за исполнение своих локальных договорных обязательств на соответствующей стадии перевозок. Весьма часто в качестве основного исполнителя выступает не транспортная организация, а предприятие транспортной экспедиции.
Практически во всех статьях гл. 40 «Перевозка» ГК приводятся лишь общие нормы без их конкретизации применительно к различным видам транспорта, груза и условиям перевозок. При этом в тексте кодекса постоянно делаются отсылки к транспортным устава, кодексам, другим законам.
На автомобильном транспорте перевозки грузов осуществляются в различных видах сообщения. Устав автомобильного транспорта РСФСР (УАТ) был выпущен в 1969 г. и, несмотря на многочисленные поправки, в настоящее время не соответствует действующему законодательству. Лишь отдельные положения УАТ могут применяться к договору перевозок грузов автомобильным транспортом. По договору перевозки груза автотранспортная организация обязуется доставить вверенный ей грузоотправителем груз в пункт назначения и выдать груз управомоченному лиц (грузополучателю), а грузоотправитель обязуется оплатить за перевозку груза установленную плату. При перевозке нетоварных грузов перевозчик по условиям договора на перевозку может быть освобожден от обязанности сдавать грузы грузополучателю.
Особенностью автомобильных перевозок грузов является наличие товарных и не товарных грузов. Перевозка товарных грузов оформляется товарно-транспортной накладной. При перевозке товарных грузов грузоотправителем может быть объявлена их ценность не выше действительной стоимости. Правилами перевозок грузов устанавливается перечень грузов, объявление ценности которых не допускается. Нетоварные грузы (снег, грунт в отвалы, мусор и проч.) не имеют стоимости, в связи с чем их перевозка оформляется актом замера, актом взвешивания. При массовых перевозках нетоварных грузов их количество может устанавливаться геодезическим замером.
Перевозка груза производится автотранспортной организацией, как правило, без сопровождения экспедитором грузоотправителя или грузополучателя (обязанности экспедитора в пути исполняет водитель автомобиля). Перечень грузов, перевозимых в сопровождении экспедитора, и порядок таких перевозок устанавливаются Правилами перевозок грузов. Порядок пломбирования грузов установлен ст. 63 УАТ.
Погрузка грузов на автомобиль, закрепление, укрытие и увязка грузов производятся грузоотправителем, а выгрузка, снятие креплений и покрытий - грузополучателем. Водитель автомобиля обязан проверить укладку и крепление груза и соответствие укладки и крепления груза требованиям безопасности движения, сохранности подвижного состава и сообщить о замеченных неправильностях грузоотправителю. В обязанности грузополучателя входит разгрузка автомобиля и удаление приспособлений для перевозки грузов. При выполнении перевозок в прямом смешанном сообщении погрузка и выгрузка автомобилей осуществляется силами и средствами железнодорожных станций, портов, аэропортов и терминалов.
Уставом автомобильного транспорта установлены также иные требования к перевозкам грузов автомобильным транспортом, ответственность за неисполнение договора перевозки грузов автотранспортом, правил оформления актов, предъявления претензий и исков.
Условия перевозки отдельных видов грузов автомобильным транспортом и технические требования, предъявляемые при таких перевозках, установлены Общими правилами перевозок грузов автомобильным транспортом.
При перевозках грузов широкое распространение получили контейнеры. Под контейнером для перевозки грузов понимают единицу транспортного оборудования многократного использования, предназначенную для перевозки и временного хранения грузов без промежуточных перегрузок, приспособленную для механической погрузки и выгрузки, и внутренним объемом 1 куб. м или более. Контейнеры подразделяются на крупнотоннажные (массой брутто 10 т и более), среднетоннажные (массой брутто более 2,5 т, но менее 10 т), малотоннажные -(остальные). Контейнеры подразделяют также на
78
универсальные и специализированные. Технические требования к контейнерам установлены международными стандартами 18О и российскими стандартами ГОСТ Р. Контейнеры могут находиться в собственности различных организаций.
Для пакетирования грузов (ГОСТ 211391 - 84 «Средства пакетирования. Термины и определения») используют поддоны и различные средства пакетирования, технические требования к которым установлены Государственными общероссийскими стандартами, техническими условиями предприятий-изготовителей отгружаемой продукции.
Особые условия перевозок распространяются на опасные грузы. Требования к их классификации и маркировке установлены ГОСТ 19433 - 88 «Грузы опасные. Классификация и маркировка». Обязательные условия перевозок опасны < грузов установлены также Правилами пожарной безопасности, Санитарными нормами и правилами, нормативными актами в области экологии. Опасные грузы не следует путать с грузами, перевозка которых не допускается определенным видом транспорта.
На автомобильном транспорте перевозки опасных грузов регламентированы Руководством по организации перевозок опасных грузов автомобильным транспортом (РД 3112199-0199 - 96). Руководство приводит перечень из 40 документов, требования которых должны учитываться при перевозках опасных грузов автомобильным транспортом (законы, международные конвенции, приказы Минтранса, положения, правила, инструкции и т.п.).
Ряд грузов относится к крупногабаритным и тяжеловесным. Такие грузы допускаются к перевозке по дорогам общего пользования в виде исключения на основании специальных разрешений. Инструкция по перевозке опасных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации утверждена Минтрансом России 27.05.96 (зарегистрирована в Минюсте России 08.08.96 г., регистрационный номер 1146) и содержит определения крупногабаритного и тяжеловесного грузов, порядок подачи заявлений на их перевозку, порядок рассмотрения заявлений и выдачи разрешений на перевозку, дополнительные требования к подвижному составу, обязанности и ответственность участников перевозок и ряд других правил и требований. С перевозящего тяжеловесные и крупногабаритные грузы по дорогам общего пользования, взимается плата на основе положения о порядке компенсации ущерба, наносимого такими перевозками дорогам общего пользования.
4.4. ПРЕВОЗКИ ПОЧТЫ
Почта - один из видов связи. В России почта, как государственная служба, была создана под руководством и при непосредственном участии боярина Ордина-Нащекина и все время своего существования регулировалась законодательными нормами, в которых важное значение отводилось перевозке почты. Говоря о перевозке почты имеют ввиду транспортировку почтовых отправлений. Почтовые отправления внешне по своим физическим качествам аналогичны грузам, однако их особый правовой статус обусловлен преобладающим информационным содержанием отправлений. В России доставка документов ограниченного допуска для целей государственной службы осуществляется федеральной фельдъегерской службой.
Перевозка почты производится в соответствии с нормами, установленными в федеральных законах «О связи» (16.02.95 № 15-ФЗ), «О почтовой связи» (09.08.95 № 129-ФЗ), «О федеральной фельдъегерской связи» (17.12.94 № 67-ФЗ), транспортными уставами и кодексами. Правила перевозки почты утверждает Министерство связи России совместно с федеральными органами, уполномоченными в области транспорта.
Организации почтовой связи имеют право на размещение объектов почтовой связи согласно технологическим нормам при автовокзалах и автостанциях, железнодорожных вокзалах и станциях, аэропортах, речных портах и пристанях. Почтальонам организаций федеральной службы почтовой связи при исполнении ими служебных обязанностей предоставляется право на бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, за исключением такси, в сельской местности также на автомобильном транспорте общего пользования (за исключение такси) пригородного и междугородного
79
сообщения. Возмещение расходов на эти цели производится за счет средств организаций федеральной службы почтовой связи.
Некоторые положения федеральных законов «О связи» и «О почтовой связи» практически дословно дублируют друг друга. Предприятиям почтовой связи предоставлено право на договорных условиях перевозить почту по всем маршрутам и линиям железнодорожного, морского, речного, воздушного и автомобильного транспорта в сопровождении работников почтовой связи или передавать ее для перевозки под ответственность транспортных организаций (Федеральный закон «О связи»). Организациям почтовой связи предоставляется право на условиях договора перевозить почтовые отправления по всем маршрутам и линиям автомобильного, железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта в сопровождении работников организаций почтовой связи или передавать указанные отправления для перевозки под ответственность транспортных организаций (Федеральный закон «О почтовой связи»). Федеральным законом «О связи» установлено, что никакое транспортное предприятий не может отказать в заключении договора на перевозку почты по регулярным междугородным и международным маршрутам следования его транспортных средств. Почти дословно это требование повторяется в Федеральном законе «О почтовой связи» с дополнительным указанием на необходимость безубыточности перевозки.
В гл.40 «Перевозка» ГК договоры перевозки почты не упомянуты. Для перевозок почты имеет значение учет положений двух статей ГК: ст.789 «Перевозка транспортом общего пользования « и ст. 798 «Договоры об организации перевозок».
В УАТ указано, что перевозка почты осуществляется специализированными автомобилями, а также маршрутными автобусами, легковыми и грузовыми автомобилями по договору между транспортными организациями и организациями связи. Ответственность организаций автомобильного транспорта за утрату, повреждение или задержку перевозимой почты определяется законодательством о связи.
Законодательством в области связи установлены требования к подвижному составу, используемому для перевозки почты. Для перевозки почты на различных видах транспорта используют специализированный подвижной состав. На автомобильном транспорте почту перевозят почтовыми автомобилями. Автотранспортные средства организаций федеральной службы почтовой связи имеют отличительный знак в виде белой диагональной полосы на борту и надписи «Почта».
4.5. ТРАНСПОРТНО-ЭКСПЕДИТОРСКИЕ УСЛУГИ
Термином «экспедиция» обозначают не только поход группы лиц с каким-либо научным, военным или иным заданием, но и отправку, рассылку корреспонденции, грузов, а так же подразделение организации, производящее такую отправку, рассылку. В специальной литературе и в актах законодательства встречается написание как «экспедиционная», так и «экспедиторская» деятельность; соответственно - экспедиционные или экспедиторские услуги. Поэтому целесообразно будет отнесение первого термина к путешествиям и геологической практике, а второго - к обработке грузов. К транспортно-экспедиторской деятельности относят оказание услуг, сопутствующих перевозкам, но непосредственно не содержащих собственно «движенческой операции». В Гражданском кодексе отношения, возникающие в связи с осуществлением транспортной экспедиции, выделены в самостоятельную главу. Гражданский кодекс в ст. 801 устанавливает, что «по договору транспортной экспедиции одна сторона (экспедитор) обязуется за вознаграждение и за счет другой стороны (клиента - грузоотправителя или грузополучателя) выполнить или организовать выполнение определенных, договором экспедиции услуг, связанных, с перевозкой грузов». Такие сопутствующие услуги по месту своего оказания подразделяют на услуги, предшествующие перевозкам, выполняемые в процессе перевозки (параллельные) и выполняемые по завершении перевозки.
«В качестве дополнительных услуг договором транспортной экспедиции может быть преду смотрено... получение требующихся для экспорта или импорта документов,
80
выполнение таможенных и иных формальностей, проверка количества и состояния груза, его погрузка и выгрузка, уплата пошлин и других расходов, возлагаемых на клиента, хранение груза, его получение в пункте назначения, а также выполнение иных операций и услуг, предусмотренных договором» (ст. 801 ПС). Перечень и коды транспортно-экспедиторских услуг (ТЭУ) установлены общероссийскими классификаторами, относящимися в соответствии с Федеральным законом «О стандартизации» к государственным стандартам. Например, для услуг населению - «Общероссийским классификатором услуг населению - ОКУН». Однако приведенные в классификаторах перечни услуг устарели и не соответствуют современному положению, характеризующемуся расширением номенклатуры услуг, усложнением их технического и технологического обеспечения.
Практически технология выполнения перевозок грузов требует оказания таких сопряженных с перевозкой услуг, как: упаковка и распаковка груза; погрузка и разгрузка груза; маркировка; взвешивание груза; оформление документации на груз (накладные, санитарные и карантинные паспорта, таможенные документы и проч.); временное хранение груза; охрана и сопровождение груза при перевозке и на складах; подбор груза в партии и разукрупнение партий груза на терминалах; информация грузоотправителей и грузополучателей о движении груза и оказание других услуг информационного характера; кормление в пути перевозимых животных и птиц; уборка и очистка подвижного состава и контейнеров после перевозки и проч.
Иногда в технической и экономической литературе под транспортной экспедицией понимается не только комплекс услуг, сопутствующих перевозкам груза, но также аналогичные операции при перевозках пассажиров и багажа. Однако современное гражданское право рассматривает транспортную экспедицию исключительно как деятельность, связанную с грузовыми перевозками.
Осуществление операций, относящихся к транспортно-экспедиторской деятельности, возлагается договором транспортной экспедиции на специализированную организацию, либо соответствующие операции осуществляются грузоотправителями и грузополучателями самостоятельно. Зачастую грузоотправители и грузополучатели не имеют у себя соответствующих производственных возможностей, обученного персонала, либо им экономически невыгодно самостоятельно выполнять транспортно-экспедиторские операции. Поэтому для выполнения соответствующей деятельности и привлекаются специализированные организации - транспортные экспедиторы. На практике, особенно при перевозках грузов автомобильным транспортом, часто договором перевозки предусмотрено оказание грузоотправителю и грузополучателю некоторых услуг транспортной экспедиции. В таком случае функции транспортного экспедитора выполняет перевозчик, заключая с грузовладельцем единый договор, в котором услуги транспортной экспедиции отражаются как дополнительные по отношению к услугам перевозки груза. В случае совмещения одним лицом функций перевозчика и экспедитора в рамках одного договора и при нарушении обязательств по такому договору следует внимательно рассматривать вопрос о том, какие конкретно обязательства нарушены, поскольку ответственность сторон и сроки исковой давности по договору перевозки составляют один год, а транспортной экспедиции - три года.
Оказание ТЭУ регулируется правовыми нормами гл. 41 ГК «Транспортная экспедиция» лишь в общих чертах. В этой главе установлены: правила заключения, оформления, исполнения и одностороннего отказа от исполнения договора транспортной экспедиции; ответственность экспедитора; правила документирования и предоставления информации, представляемой экспедитору; исполнение обязанностей экспедитора третьим лицом.
Экспедитор, согласно договору, должен организовать перевозку груза видом транспорта и по маршруту, избранными экспедитором или его клиентом, заключать от имени клиента или от своего имени договоры перевозки груза, обеспечивать отправку и получение груза, исполнять иные обязанности, связанные с перевозкой. Конкретные условия выполнения договора транспортной экспедиции определяются сторонами, если иное не установлено законом о транспортно-экспедиционной деятельности, другими законами или
81
иными правовыми актами (ст. 801 ГК). Здесь мы встречаемся с ситуацией правового вакуума - закон о транспортно-экспедиционной деятельности упомянут, к нему сделана отсылка в тексте ГК, однако такой закон еще не принят. Вследствие этого взаимные обязанности сторон договора транспортной экспедиции устанавливаются в соответствии с общими положениями об обязательствах разд. 3 ГК «Общая часть обязательного права», а также гл. 49 ГК «Поручение», гл. 51 ГК «Комиссия» и гл. 52 ГК «Агентирование».
Экспедитор, если иное не установлено договором транспортной экспедиции, вправе привлечь к исполнению своих обязанностей других лиц. Такое возложение обязанностей не освобождает экспедитора от ответственности перед клиентом за исполнение договора от ответственности перед клиентом за исполнение договора (ст. 805 ГК). Любая из сторон вправе отказаться от исполнения договора транспортной экспедиции, предупредив в разумный срок другую сторону. При этом сторона, заявившая в одностороннем порядке об отказе от исполнения договора транспортной экспедиции, должна возместить другой стороне убытки, связанные с расторжением договора (ст. 806 ГК). Договор транспортной экспедиции должен быть заключен в письменной форме, а заказчик (клиент) должен выдать экспедитору доверенность, если она необходима для выполнения его обязанностей (ст. 82 ГК).
Экспедитор несет перед своим клиентом ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора транспортной экспедиции. Нормы такой ответственности установлены в гл. 25 ГК «Ответственность за нарушение обязательств». Если экспедитор докажет, что нарушение его обязательства вызвано ненадлежащим исполнением перевозчиком договора перевозки, то ответственность экспедитора перед клиентом определяется по правилам, которые устанавливают ответственность перевозчика перед экспедитором (ст. 803 ГК).
На клиента возлагается обязанность предоставления экспедитору достоверной и своевременной информации и документов о свойствах груза, условиях его перевозки и иной необходимой информации. Клиент несет ответственность за убытки, причиненные экспедитору, вследствие нарушения обязанности по предоставлению необходимой информации. Экспедитор должен сообщить клиенту об обнаруженных недостатках такой информации и при ее неполноте получить у клиента недостающие сведения. При не предоставлении клиентом необходимой информации экспедитор вправе не приступать к исполнению соответствующих обязанностей по договору транспортной экспедиции (ст. 804 ГК).
В разделе 8 УАТ «Транспортно-экспедиционные операции и услуги, оказываемые предприятиями и организациями автомобильного транспорта общего пользования» определяет, что организации автомобильного транспорта общего пользования выполняют для других организаций, учреждений и населения связанные с перевозками операции и услуги (транспортно-экспедиционные операции и услуги) при доставке грузов как в прямом автомобильном сообщении, так и в смешанном сообщении. Перечень транспортно-экспедиционных услуг, осуществляемых организациями автомобильного транспорта общего пользования, а также порядок осуществления этих операций и услуг устанавливается правилами перевозки грузов и правилами транспортно-экспедиционного обслуживания граждан.
Комплексное транспортно-экспедиционное обслуживание грузоотправителей, грузополучателей и перевозчиков осуществляют транспортные терминалы. Терминалы возводят при крупных объектах магистрального транспорта (порты и аэропорты) и в транспортных узлах для обеспечения взаимодействия различных видов транспорта при осуществлении смешанных перевозок. Развитию терминальных технологий и осуществлению взаимодействия различных терминалов способствует ассоциация «Российские терминалы». Федеральным законом «О естественных монополиях» услуги терминалов отнесены к естественным монополиям на транспорте. Актуальным вопросом является унификация и стандартизация содержания отдельных услуг транспортной экспедиции, что может быть осуществлено разработкой и введением в действие государственных стандартов на услуги, оказываемые терминалами. Правовая основа
82
терминальной деятельности должна быть установлена законом о транспортно-экспедиционной деятельности.
Одним из видов услуг, осуществляемых транспортным экспедитором, транспортными терминалами и перевозчиками является хранение груза. Общий порядок хранения объектов перевозки (груза, багажа, грузобагажа) регламентирован гл. 47 ГК «Хранение». Договор хранения заключается в письменной форме и предусматривает обязанность хранителя хранить переданную ему поклажедателем вещь и возвратить эту вещь в сохранности. Применительно к транспортной деятельности ст. 923 ГК установлены правила хранения в камерах хранения транспортных организаций. Транспортные уставы и кодексы предусматривают обязанность перевозчиков обеспечивать сохранность вверенных им грузов, нести ответственность перед грузовладельцами за несохранность грузов.
4.6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКАЗЫ НА ТРАНСПОРТНЫЕ УСЛУГИ И РАБОТЫ
Особенностью государственных заказов на транспортные услуги и работы с использованием транспорта является то, что заказчиком по соответствующим договорам выступает орган исполнительной власти, казенное предприятие или государственное учреждение. Такой заказчик именуется государственным заказчиком. Соответственно на уровне местного самоуправления стороной в договоре может быть муниципальный заказчик. Финансовой особенностью государственного и муниципального заказа является использование для расчетов за оказанные услуги и выполненные работы средства бюджета соответствующего уровня или средств внебюджетных фондов.
Порядок предъявления и исполнения государственного заказа определяется номами гражданского и бюджетного права, специальными законами по конкретным вопросам государственного заказа. Правовая основа муниципальных заказов дополняется законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления, принятыми по вопросам муниципальных заказов. Договор государственного (муниципального) заказа оформляется государственным (муниципальным) контрактом.
Первым законодательным актом, регулирующим порядок государственного заказа, стал Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Наиболее разработаны нормы, регулирующие поставки продукции и выполнение подрядных работ для удовлетворения государственных нужд. Основные положения таких норм применяют к услугам. Актуальным является разработка законодательного акта, в котором будут установлены нормы оказания транспортных услуг в порядке удовлетворения государственных и муниципальных потребностей. Целесообразно ввести в разрабатываемый ныне кодекс автомобильного транспорта соответствующий раздел.
Согласно ст.ЗЗ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут выступать заказчиком на выполнение в порядке муниципального заказа различных работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, оказанию услуг для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. На практике применительно к транспортной деятельности предметом муниципального заказа является оказание услуг городского пассажирского транспорта на муниципальных маршрутах, вывоз мусора и бытовых отходов, автотранспортное обслуживание учреждений (местного самоуправления, медицинских, коммунальных служб) и т.п.
При осуществлении финансирования работ и услуг, выполняемых в порядке реализации государственного и муниципального контракта большое значение имеет правильное использование бюджетных средств. Федеральным законом «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (№ 145-ФЗ от 31.07.98) установлены допустимые направления
83
расходования средств различных бюджетов. Анализ этих направлений позволил выделить «транспортную составляющую» бюджетных расходов (табл. 4.1).
Формирование государственных и муниципальных заказов на транспортные услуги и работы с использованием транспорта должно проводиться с учетом указанных в табл. 4.1. направлений. Эффективной мерой воздействия со стороны государства на развитие транспортной инфраструктуры является государственная поддержка, которая осуществляется в рамках целенаправленной политики преимущественно путем разработки и реализации комплексных целевых программ, долгосрочных инвестиций, структурных преобразований. Такие меры в правовом отношении обеспечиваются указами Президента, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными документами других федеральных органов исполнительной власти.
4.7. АРЕНДА, ЛИЗИНГ И ПРОКАТ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
Аренда, прокат и лизинг транспортных средств представляют формы использования транспортных средств без перехода собственности на эти транспортные средства к пользователю.
Правила аренды транспортных средств установлены § 3 гл. 34 «Аренда» ГК. Различают аренду транспортного средства с предоставлением услуг по управлению и технической эксплуатации (аренда с экипажем) и без таковых услуг (аренда без экипажа). При аренде с экипажем типовые условия договора аренды предусматривают обязанность арендодателя предоставить транспортное средство для перевозки в укомплектованном состоянии и с экипажем. Арендодатель должен самостоятельно и за свой счет обеспечить получение необходимых сертификатов соответствия и лицензий на транспортную деятельность. Аренда транспортных средств с экипажем в ст. 632 ГК иначе определяется, как фрахтование на время.
84
По договору аренды транспортного средства с экипажем арендодатель предоставляет арендатору транспортное средство за плату во временное владение и пользование и оказывает своими силами услуги по управлению им и по его технической эксплуатации. По договору аренды транспортного средства без экипажа арендодатель предоставляет арендатору транспортное средство во временное владение и пользование без оказания услуг по управлению им и его технической эксплуатации. Таким образом, оба варианта аренды транспортного средства предусматривают предоставление арендатору имущества во временное владение и пользование, но лишь при аренде с экипажем в рамках договора аренды арендодателю оказываются также и дополнительные услуги по управлению транспортным средством и его технической эксплуатации. К договорам аренды транспортных средств правила о возобновлении договора аренды на неопределенный срок и о преимущественном праве арендатора на заключение договора аренды на новый срок (ст. 621 ГК) не применяются. Это, однако, не исключает продолжения аренды посредством заключения нового договора.
Любой договор аренды транспортного средства должен быть заключен в письменной форме независимо от его срока. Установлено, что к такому договору не применяются правила о регистрации договоров аренды недвижимости, предусмотренные п.2 ст. 609 ГК, поскольку в статьях 633 и 643 ГК установлено иное.
Арендодатель в течение всего срока договора аренды транспортного средства с экипажем обязан поддерживать надлежащее состояние сданного в аренду транспортного средства, включая осуществление текущего и капитального ремонтов и предоставление необходимых принадлежностей. Предоставление арендатору арендодателем услуг по управлению и технической эксплуатации транспортного средства должны обеспечивать его нормальную и безопасную эксплуатацию в соответствии с целями аренды, указанными в договоре. Договором аренды транспортного средства с экипажем может быть предусмотрен более широкий круг услуг, предоставляемых арендатору. Состав экипажа транспортного средства и его квалификация должны отвечать обязательным для сторон правилам и условиям договора, а если обязательными для сторон правилами такие требования не установлены, - требованиям обычной практики эксплуатации транспортного средства данного вида и условиям договора. Члены экипажа являются работниками арендодателя. Они подчиняются распоряжениям арендодателя, относящимися к управлению и технической эксплуатации, и распоряжениям арендатора, касающимся коммерческой эксплуатации транспортного средства. Если договором аренды не предусмотрено иное, то арендодатель несет расходы по оплате услуг членов экипажа, а также расходы на их содержание. На арендодателя возлагается обязанность страховать транспортное средство и (или) страховать ответственность за ущерб, который может быть причинен им или в связи с его эксплуатацией, в тех случаях, когда такое страхование является обязательным в силу закона или договора.
Арендатор несет расходы, возникающие в связи с коммерческой эксплуатацией транспортного средства, в том числе расходы на оплату топлива и других расходуемых в процессе эксплуатации материалов и на оплату сборов, если иное не предусмотрено договором аренды транспортного средства с экипажем.
Арендатор в течение всего срока договора транспортного средства без экипажа обязан поддерживать надлежащее состояние арендованного транспортного средства, включая осуществление текущего и капитального ремонтов. Арендатор своими силами осуществляет управление арендованным транспортным средством и его эксплуатацию, как коммерческую, так и техническую.
Если договором аренды транспортного средства без экипажа не предусмотрено иное, то арендатор несет расходы на содержание арендованного транспортного средства, его страхование, включая страхование своей ответственности, а также расходы, возникающие в связи с его эксплуатацией.
Если договором аренды транспортного средства с экипажем не предусмотрено иное, арендатор вправе без согласия арендодателя сдавать транспортное средство в субаренду. В случае договора аренды без экипажа сдача транспортного средства в субаренду может
85
производиться на условиях договора аренды транспортного средства с экипажем или без экипажа.
Арендатор в рамках осуществления коммерческой эксплуатации арендованного транспортного средства вправе без согласия арендодателя от своего имени заключать с третьими лицами договоры перевозки и иные договоры, если они не противоречат использованию транспортного средства, указанным в договоре аренды, а если такие цели не установлены, - назначению транспортного средства.
В случае гибели или повреждения арендованного с экипажем транспортного средства арендатор обязан возместить арендодателю убытки, если арендодатель докажет, что гибель или повреждение транспортного средства произошли по обстоятельствам, за которые арендатор отвечает в соответствии с законом или договором аренды. Для случая аренды без экипажа арендодатель несет ответственность за сохранность транспортного средства на общих основаниях.
Под лизингом понимают финансовую аренду. Лизинг распространился в связи с необходимостью получения потребителями дорогостоящей техники в процессе ускоренного обновления основных производственных фондов и в целях осуществления финансирования фондоемких инноваций без крупных единовременных капиталовложений. В лизинговых сделках могут быть предусмотрены: техническое обслуживание поставляемой техники, обучение кадров, права или обязанности лизингополучателя выкупить объект лизинга по истечении срока его контрактной эксплуатации. Обычно устанавливается базисный период, в течение которого стороны не имеют права расторгнуть договор лизинга. Лизинг получил распространение как на внутреннем рынке финансовых услуг промышленно развитых стран, так и в международных финансовых операциях. Наиболее часто объектами лизинга являются транспортные средства - суда, самолеты, автобусы, крупнотоннажные автомобили.
Общие правила осуществления лизинговых операций в Российской Федерации установлены § 6 гл. 34 «Аренда» ГК.
Развитие норм лизинга нашло выражение в Федеральном законе «О лизинге» (№ 164-ФЗ от 29.10.98), которым установлены общие положения лизинга, правовые основы лизинговых отношений, экономические основы лизинга, меры государственной поддержки лизинга и право инспектирования и контроля в области лизинговой деятельности. Российский закон о лизинге гармонизирован с Международным договором о лизинге и Конвенцией УНИДРУА о международном лизинге. Законом лизинг подразделен на:
типы - долгосрочный (3 года и более), среднесрочный (1,5-3 года) и краткосрочный;
виды - финансовый, возвратный и оперативный;
формы - внутренний и международный.
Статьей 20 Федерального закона «О лизинге» установлено, что предметы лизинга (транспортные средства) регистрируются по соглашению сторон на имя лизингодателя или лизингополучателя. Данное положение требует приведения в соответствие с законом о лизинге нормативных актов, регулирующих регистрацию автомототранспортных средств в Российской Федерации и таможенного законодательства.
По сравнению с кредитом, лизинг создает дополнительные гарантии возврата средств кредитору. Сумму, полученную в качестве кредита на приобретение транспортных средств, можно израсходовать на иные цели. Это возможно потому, что право собственности принадлежит организации - получателю кредита. При лизинговой операции данная организация не получит права собственности на транспортное средство. Это транспортное средство должно быть зарегистрировано на имя арендодателя. Арендатор не будет ни минуты распоряжаться денежными суммами на покупку транспортного средства, не сможет снять его с государственного учета без ведома арендодателя.
Поскольку транспортные средства представляют собой источники повышенной опасности, как правило договором лизинга, предусматривается обязательное страхование объекта лизинга за счет арендатора. Риск случайной гибели или порчи объекта лизинга, согласно ст. 669 ГК, переходит к арендатору в момент передачи ему этого объекта, если иное не предусмотрено договором лизинга. Федеральным законом «О лизинге» расходы на страхование предмета лизинга отнесены к инвестиционным затратам лизингодателя.
86
4.8. ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ
Отношения потребителей и производителей в современном обществе развиваются в условиях бурного роста объема, разнообразия номенклатуры и технической сложности продукции, работ и услуг. Без специальных мер это снижает осведомленность потребителя о потребляемых им товарах. Общественное признание и всеобщее понимание первоочередности решения проблем обеспечения различных прав человека стали одним из достижений современной цивилизации. Это привело к возникновению правового института защиты прав потребителя. Защита прав потребителя стала неотъемлемой частью правовой системы демократического общества. ООН даже официально установила международный день прав потребителей (15 марта).
Конституция провозгласила, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст.7); «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 19); «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию» (ст. 34); «1. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется. 2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом» (ст. 45).
Отношения в области защиты прав потребителей в Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом, Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» (далее - закон о защите прав) и принимаемыми в соответствии с ними иными федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации. Законом о защите прав установлено, что Правительство Российской Федерации не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей, а правила обслуживания потребителей (правила оказания отдельных видов услуг) утверждаются Правительством Российской Федерации. Установлен также приоритет правил о защите прав потребителей, изложенных в международных договорах с участием Российской Федерации, над правилами, приведенными в законе о защите прав.
Закон о защите прав регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами (в том числе при оказании транспортных услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров, работ и услуг надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах, работах и услугах, об изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав. Потребителем признается гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Таким образом, под защиту данного закона не подпадают юридические лица и предприниматели (разумеется, только при осуществлении ими коммерческой деятельности).
Исполнителем услуги по закону о защите прав является организация независимо от ее форм собственности, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. В этой связи следует указать, что перевозки пассажиров льготных категорий осуществляются в порядке возмездного договора, поскольку перевозчику за такие услуги причитаются бюджетные выплаты согласно ст. 790, п.5 ПС.
Следует проводить различия между недостатками и существенными недостатками транспортных услуг. Недостаток услуги - ее несоответствие стандарту, условиям договора перевозки или обычно предъявляемым требованиям к качеству услуги. Существенный недостаток услуги - недостаток, который делает невозможным или недопустимым
87
использование услуги в соответствии с ее целевым назначением либо не может быть устранен, либо проявляется вновь после устранения, либо для устранения которого требуются большие затраты, либо вследствие которого потребитель в значительной степени лишается того, на что он вправе рассчитывать при заключении договора.
Одним из основных принципов указана безопасность услуги для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях ее оказания, а также безопасность процесса оказания услуги. Исполнитель обязан оказать потребителю услугу, качество которой соответствует договору перевозки. Если стандартом предусмотрены обязательные требования к качеству услуги, исполнитель обязан оказать потребителю услугу, соответствующую требования стандарта.
Товар (работа, услуга), на который законами или стандартами установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, а также средства, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья потребителя, подлежат обязательной сертификации в установленном порядке. Перечни товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством Российской Федерации.
За нарушение прав потребителей продавец (изготовитель, исполнитель) несет ответственность, предусмотренную законом или договором.
Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность производителя за деятельность, подлежащую обязательной сертификации и лицензированию, но осуществляемую без соответствующих сертификатов и лицензий.
4.9. ДОПУСК К ТРАНСПОРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Допуск к транспортной деятельности в транспортном комплексе регулируется обязательными правилами, требованиями и процедурами, установленными для хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей -транспортников без образования юридического лица) в целом, в том числе для персонала, чья работа непосредственно связана с управлением движением транспортных средств и обеспечением безопасности движения и для используемого подвижного состава и оборудования.
Транспортная деятельность, за исключением транспортной деятельности граждан в личных (бытовых) целях, осуществляется на основе принципа регистрации хозяйствующего субъекта. Гражданским кодексом установлены организационно-правовые формы юридических лиц, определены их права, обязанности и ответственность. В развитие положений кодекса приняты федеральные законы, регламентирующие деятельность юридических лиц, образованных в определенных организационно-правовых формах и хозяйствующих на основе установленных Конституцией и Гражданским кодексом форм собственности, например Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» и другие подобные акты. Гражданин, желающий заняться коммерческой транспортной деятельностью, должен зарегистрироваться в качестве предпринимателя без образования юридического лица.
Определенная транспортная деятельность хозяйствующих субъектов в интересах обеспечения безопасности для жизни и здоровья пассажиров и персонала, безопасности движения, сохранности грузов, окружающей среды подлежит обязательной сертификации и лицензированию. Поэтому после государственной регистрации транспортная организация и индивидуальный предприниматель-транспортник должны получить установленные законодательством обязательные сертификаты соответствия и лицензии на осуществление деятельности.
Нормативную основу сертификации в транспортном комплексе образуют федеральные законы «О сертификации продукции и услуг» (далее - закон о сертификации), «О стандартизации», «Об обеспечении единства измерений», «О защите прав потребителей», «О безопасности дорожного движения», международные договоры России в области сертификации и стандартизации, ^постановления Госстандарта России, правила
88
сертификации и другие нормативные документы, изданные органами исполнительной власти в развитие указанных законов.
Закон о сертификации устанавливает правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг, систем качества и других объектов сертификации, права, обязанности и ответственность участников систем сертификации. Госстандарт России в соответствии с этим законом проводит государственную политику в области сертификации, представляет Россию в международных организациях, проводит государственную регистрацию систем сертификации, рассматривает апелляции. Во исполнение закона о сертификации Госстандартом России разработана и введена в действие «Система сертификации ГОСТ Р» и выпущены «Правила проведения сертификации в Российской Федерации», ряд нормативно-технических документов и стандартов по вопросам сертификации.
Сертификация - это предоставление потребителю гарантий, что потребляемая им продукция отвечает установленным требованиям.
Сертификат соответствия - документ, выданный по правилам системы сертификации для подтверждения соответствия сертифицированной продукции установленным требованиям.
Знак соответствия - зарегистрированный в установленном порядке знак, который по правилам, установленным в данной системе сертификации, подтверждает соответствие маркированной продукции установленным требованиям (Правила по проведению сертификации в Российской Федерации).
Система сертификации - совокупность участников сертификации, осуществляющих сертификацию по правилам, установленным в этой системе.
Федеральным законом «О стандартизации» установлено, что контроль со стороны государства показателей качества продукции, заложенных в стандартах, ограничивается лишь требованиями безопасности, технической и информационной совместимости и некоторыми другими требованиями. При этом под безопасностью понимается безопасность для жизни, здоровья и имущества потребителей услуг и персонала, а также безопасность для окружающей среды.
Применяемая в России система сертификации построена в соответствии с действующими международными нормами и правилами, изложенными в руководствах ИСО/МЭК. Международная система сертификации строится на основе стандартов ИСО серий 9000 и 10000.
Центральные органы систем сертификации - государственные органы и юридические лица по определению Госстандарта России. Задачей таких органов является организация и координация работ в системах сертификации однородной продукции (услуг). Они организуют работу такой системы и руководят ею, ведут учет органов, испытательных лабораторий, сертификатов и лицензий на право использования знака соответствия, рассматривают апелляции по действиям органов, входящих в их систему. Например, для сертификации услуг на автомобильном транспорте в качестве центрального органа системы сертификации аккредитован Департамент автомобильного транспорта Минтранса России, где образован соответствующий отдел.
Практическую работу по сертификации осуществляют:
органы по сертификации - аккредитованные юридические лица, действующие на основании положения об органе по сертификации с выдачей сертификата соответствия. Это главное звено, непосредственно сертифицирующее продукцию и услуги, выдающее сертификаты и лицензии на право применения знака соответствия, отменяющее либо приостанавливающее действие выданных им сертификатов и лицензий, представляющее по требованию заявителей информацию в пределах своей компетенции;
испытательные лаборатории (центры) - аккредитованные юридические лица, осуществляющие конкретные испытания и выдающие для целей последующей сертификации протоколы испытания продукции, услуг. Испытательные лаборатории могут быть образованы и как социологические лаборатории, что особенно актуально для оценки услуг на транспорте.
89
Главные требования к органам сертификации и испытательным лабораториям -независимость от производителей, потребителей и государства, компетентность. В связи с тем, что органы по сертификации и испытательные лаборатории не входят в систему органов исполнительной власти, сертификация осуществляется на платной основе.
Добровольную сертификацию проводят юридические лица, взявшие на себя функции органов по добровольной сертификации и зарегистрировавшие системы сертификации и знаки соответствия в Госстандарте России. Если для рассматриваемого вида продукции или услуги государством установлена необходимость проведения обязательной сертификации, то в соответствующей системе добровольной сертификации должна быть «встроена» система обязательной сертификации.
Системы сертификации подлежат регистрации в Государственном реестре - документе централизованного государственного учета объектов регистрации, юридически удостоверяющим результаты работ по сертификации. Ведется раздельный учет объектов сертификации, участников работ в области сертификации, организационно-методических документов (системы сертификации однородной продукции, правила сертификации конкретной продукции и проч.). Государственный реестр предусматривает присвоение объектам учета регистрационных номеров. Например, в транспортном комплексе на автомобильном транспорте действуют следующие системы сертификации:
Система сертификации транспортных средств и прицепов. Знак ГОСТ: Порядок сертификации механических транспортных средств;
Система сертификации услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств. Знак ГОСТ Р.;
Система сертификации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом. Временный порядок проведения работ;
Система добровольной сертификации услуг по оценке автотранспортных средств и объектов автомобильного транспорта (СЕРТОЦАТ). Знак зарегистрирован.
Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» установлено, что обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется среди прочих мер посредством разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, осуществления обязательной сертификации объектов, продукции и услуг транспорта и дорожного хозяйства. Транспортные средства, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые из-за рубежа сроком более чем на шесть месяцев и предназначенные для участия в дорожном движении на ее территории, а также составные части конструкций, предметы дополнительного оборудования, запасные части и принадлежности транспортных средств в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, подлежат обязательной сертификации в соответствии с правилами и процедурами, утверждаемыми уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти.
Нормативную основу лицензирования в транспортном комплексе образуют федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ, «О государственном контроле за осуществлением международных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» от 24.07.98 № 127-ФЗ, подзаконные акты в области лицензирования
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - закон о лицензировании) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.
Основными принципами осуществления лицензирования являются:
обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
90
установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
гласность и открытость;
соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Законом определены основные понятия:
лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;
лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с законом о лицензировании;
лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности;
лицензирующие органы - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с законом о лицензировании;
лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющий лицензию на осуществление конкретного вида деятельности;
соискатель лицензии - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившийся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности;
реестр лицензий - совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий.
В статье 17 закона о лицензировании определен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, среди которых - связанные с эксплуатацией транспорта:
перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом;
перевозки грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3,5 тонны (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
перевозки пассажиров и грузов морским, внутренним водным, воздушным и железнодорожным транспортом;
сюрвейерское обслуживание морских судов в морских портах;
погрузо-разгрузочная деятельность на внутреннем водном и железнодорожном транспорте, в морских портах;
деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом;
деятельность по техническому обслуживанию воздушного движения;
деятельность по техническому обслуживанию и ремонту воздушных судов, подвижного состава и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте;
91
деятельность по применению авиации в отраслях экономики.
В соответствии с законом о лицензировании Правительство Российской Федерации Постановлением «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 11 февраля 2002 № 135 утвердило перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование. Министерству транспорта Российской Федерации поручено осуществление лицензирования следующих видов деятельности:
перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом;
перевозки грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3,5 тонны (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
перевозки пассажиров и грузов морским и внутренним водным транспортом;
сюрвейерское обслуживание морских судов в морских портах;
погрузо-разгрузочная деятельность на внутреннем водном транспорте и в морских портах;
деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом.
Совместно с Росавиакосмосом Минтрансу России поручено лицензирование деятельности по ремонту авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения.
В соответствии со статьей 9 Воздушного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановлением от 24 января 1998 г. № 85 «О лицензировании деятельности в области гражданской авиации» утвердило «Федеральные авиационные правила лицензирования деятельности в области гражданской авиации», в которых уполномочило Федеральную авиационную службу России и в отдельных случаях ее региональные управления выдавать лицензии на осуществление подлежащих лицензированию видов деятельности в области гражданской авиации.
Министерство транспорта Российской Федерации приказом от 7 мая 2002 г. № 61 «О лицензировании отдельных видов деятельности в транспортном комплексе Российской Федерации» возложило на отделения Российской транспортной инспекции осуществление лицензирования в области автомобильного транспорта следующих видов деятельности:
перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом;
перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
перевозки грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3,5 тонны (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).
Этим же приказом Минтранс России возложил осуществление контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий при осуществлении видов деятельности, лицензирование которых поручено Минтрансу России, на Российскую транспортную инспекцию, а также подразделения министерства, осуществляющие полномочия по лицензированию, на территориальные органы и находящиеся в ведении Минтранса России государственные организации.
Выдача лицензий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими подлежащих лицензированию перевозок автомобильным транспортом производится отделениями Ространсинспекции в соответствии с «Положением о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2002 г. № 402.
В соответствии с Федеральными законами «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их
92
выполнения», а также международными договорами Российской Федерации с международном автомобильном сообщении Правительство Российской Федерации постановление от 16 октября 2001 г. № 730 утвердило «Положение о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок».
Положение разработано в целях обеспечения методами нетарифного регулирования проведения единой государственной внешнеторговой политики в сфере осуществления международных автомобильных перевозок, защиты экономических интересов Российской Федерации, создания условий для эффективной интеграции российских перевозчиков в мировой рынок транспортных услуг, определяет порядок предоставления российским перевозчикам специального разрешения на международные автомобильные перевозки -допуска к осуществлению указанных перевозок.
Допуск российского перевозчика к осуществлению международных автомобильных перевозок осуществляют органы Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации.
Условиями допуска российского перевозчика к международным автомобильным перевозкам являются:
наличие лицензии на перевозку пассажиров и грузов автомобильным транспортом, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в области лицензирования. Указанное требование не распространяется на перевозчиков, осуществляющих некоммерческие перевозки;
наличие транспортных средств, принадлежащих на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих международным техническим стандартам, а также международным конвенциям и соглашениям, регламентирующим международные автомобильные перевозки;
соответствие назначенным российским перевозчиком лиц, ответственных за осуществление международных автомобильных перевозок, квалификационным требованиям по организации перевозок автомобильным транспортом в международном сообщении;
устойчивое финансовое положение российского перевозчика;
обязательное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств.
При сертификации и лицензировании транспортной деятельности и допуске российского перевозчика к осуществлению международных автомобильных перевозок основными условиями получения сертификатов, лицензий и допуска является выполнение перевозчиком обязательных требований к квалификации персонала, работа которого непосредственно связана с управлением движением транспортных средств и организацией перевозок пассажиров и грузов, по обеспечению безопасности движения и обязательных требований к техническому состоянию подвижного состава и оборудования.
Надлежащая квалификация водителей автотранспортных средств различных категорий обеспечивается проведением подготовки и переподготовки по специальным программам, завершающейся квалификационными экзаменами и выдачей водительского удостоверения.
Для водителей и ряда работников транспортного комплекса установлены обязательные требования по состоянию здоровья с проведением периодических медицинских осмотров.
Квалификационные требования к специалистам юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом регламентированы приказом Минтранса России от 22.06.98 № 75 «Об утверждении квалификационных требований к специалистам юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом» (зарегистрирован в Минюсте 22.06.98 рег. № 1563).
Учитывая повышение требований к профессиональной компетенции перевозчиков, руководствуясь положениями федеральных законов «О защите прав потребителей» от 09.01.96 № 2-ФЗ, «О безопасности дорожного движения» от 10.12.95 №196-ФЗ, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов» от 26.06.95 № 610, специалисты
93
юридических лиц и индивидуальные предприниматели в течение всей трудовой деятельности проходят повышение квалификации по организации и осуществлению перевозок автомобильным транспортом на соответствующих курсах по утвержденным программам. Повышение квалификации заканчивается сдачей соответствующего экзамена, зачета или защитой реферата. Периодичность повышения квалификации регулируется работодателем и определяется по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет.
Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации «О мерах по обеспечению устойчивой работы авиационного, морского, речного и автомобильного транспорта в 1993 году» от 30 августа 1993 г. № 876 (с последующими изменениями -постановление Правительства РФ от 04.08,785), в . целях обеспечения безопасности судоходства, полетов и движения транспортных средств установлено, что на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности и (или)в их подразделениях, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, на должности исполнительных руководителей и специалистов, связанные с обеспечением безопасности движения, могут быть назначены только лица, прошедшие специальную подготовку, подтвержденную соответствующими документами.
Лица, занимающие должности, связанные с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, проходят периодическую аттестацию на право занятия этих должностей.
Эти требования не распространяются на исполнительных руководителей и специалистов предприятий и организаций и (или) их подразделений, осуществляющих исключительно технологические перевозки без выхода на пути сообщения общего пользования.
Специальная и предаттестационная подготовка указанных лиц осуществляется в учебных заведениях, определяемых Минтрансом России.
Порядок проведения аттестации и перечень должностей исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения, подлежащих аттестации, регламентирован «Положением о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов», утвержденным совместным приказом Минтранса России и Минтруда России от И марта 1994 г. № 13/11 (с последующими изменениями - совместный приказ № 89/50 от 27.10.95), зарегистрирован в Минюсте РФ 18 апреля 1994 г. рег. № 548.
Положение введено в действие с 1 июля 1994 г.
Действие сертификата, лицензии и допуска может быть приостановлено или ограничено, либо сертификат, лицензия и допуск могут быть аннулированы в порядке, установленном законодательством.
Подвижной состав автомобильного транспорта допускается к эксплуатации органами ГИБДД посредством периодических государственных технических осмотров с удостоверением их прохождения выдачей талона установленной формы. Порядок проведения технических осмотров установлен Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», Правилами дорожного движения Российской Федерации, государственными стандартами и нормативными документами МВД России.
4.10. КОНКУРЕНЦИЯ И ТРАНСПОРТНЫЕ МОНОПОЛИИ
Справедливая конкуренция является важнейшим инструментом рыночной экономики, в связи с чем регулируется и охраняется правовыми нормами. Антиподом конкуренции выступают монополии, подразделяемые на искусственные, естественные и легальные. На борьбу с проявлениями искусственного монополизма направлено антимонопольное законодательство и государственное антимонопольное регулирование. Естественные монополии, возникшие по объективным причинам, подлежат особому государственному регулированию, компенсирующему отсутствие в данном случае конкурентного воздействия на рынок. Легальные монополии n представляют сферы деятельности, специально,
94
защищаемые государством (авторские и патентные права, торговые знаки и знаки обслуживания и т.п.). Поэтому следует различать три достаточно самостоятельных направления в регулировании отношений, связанных с конкуренцией и монополиями: антимонопольное законодательство, законодательство о естественных монополиях, законодательство о легальных монополиях.
Антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции, Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынка» (далее - закон о конкуренции) издаваемых в соответствии с ними федеральных законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Антимонопольная деятельность регламентируется также КоАП, законами Российской Федерации «О защите прав потребителей», «О товарных биржах и биржевой торговле», «О государственной поддержке предпринимательства в Российской Федерации», «О рекламе», «О естественных монополиях» и рядом других. Кроме того, антимонопольное законодательство включает в настоящее время более 30 нормативных указов Президента и актов Правительства Российской Федерации. Антимонопольное законодательство находится в ведении Российской Федерации и не может устанавливаться ее субъектами.
В российском законодательстве различают понятия доминирования хозяйствующего субъекта на товарном рынке и монополистическую деятельность, как таковую. Под последней понимается злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке, а также соглашения и действия хозяйствующих субъектов и органов власти, направленные на ограничение конкуренции.
Законом о конкуренции (ст.4) установлены следующие определения, имеющие правовое значение:
«Монополистическая деятельность противоречащие антимонопольному
законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции»;
«Доминирующее положение - исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров (далее - определенного товара), дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более, за исключением тех случаев, когда хозяйствующий субъект докажет, что, несмотря на превышение указанной величины, его положение на рынке не является доминирующим, <...> Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого па рынке определенного товара не превышает 35%».
Законом о конкуренции установлены также следующие определения:
«товар - продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи или обмена». Таким образом, транспортные услуги должны рассматриваться в качестве товара;
«товарный знак - сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами». Для транспортных услуг понятие «товарный рынок» нуждается в дальнейшей детализации, поскольку транспортные услуги по своей технологической сущности жестко привязаны к соответствующей территории и не могут быть предоставлены покупателю (получателю) на иной территории, в отличие, скажем, от продукции или иных услуг.
«взаимозаменяемые товары - группа товаров, которые могут быть сравнимы по функциональному назначению, применению, качественным и техническим
95
характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что покупатель действительно заменяет или готов заменит их друг другом в процессе потребления (в том числе производственного)». Применительно к транспортным услугам, очевидно, что будут взаимозаменяемыми поездки на параллельно работающих маршрутах автобуса, трамвая и троллейбуса.
«конкуренция - состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке»;
«недобросовестная конкуренция - любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации».
Основополагающими направлениями антимонопольного регулирования являются: осуществление действий, направленных на недопущение монополизации экономики; полномасштабное содействие развитию конкуренции; содействие развитию добросовестного предпринимательства; акцент на приоритет конкурсных принципов в ходе размещения государственных и муниципальных заказов; регулирование деятельности естественных монополий в сфере транспорта и связи; защита прав потребителей. Антимонопольное регулирование осуществляет Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации (МАП). МАП имеет в субъектах Российской Федерации территориальные антимонопольные органы, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти.
Основными задачами МАП России являются: «содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей».
Для обеспечения выполнения поставленных задач МАП наделено определенными правами и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими контролирующими и инспектирующими федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях формирования информационной базы о наиболее крупных субъектах рынка и осуществления государственного контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства антимонопольные органы ведут «Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов» (далее - Реестр). Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.96 № 154 был утвержден «Порядок формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов». Включение в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов осуществляется на основании решения органов МАП, если хозяйствующий субъект имеет долю более 35% на соответствующем товарном рынке России. Основными критериями для решения вопроса о включении в Реестр служат: наличие доминирующего положения рассматриваемого хозяйствующего субъекта на товарном рынке; нарушения антимонопольного законодательства со стороны предприятий, включаемых в Реестр предприятий-монополистов.
Постановлением Госкомстата России для предприятий, числящихся в Реестре, утверждена специальная форма статистической отчетности 1-МОН «Основные показатели промышленной деятельности предприятий-монополистов».
Практика деятельности антимонопольных органов свидетельствует, что имеется необходимость дальнейшего структурного развития антимонопольных органов в
96
направлении создания подразделений, специализированных на определенной отраслевой деятельности, в том числе транспортной.
Регулирование деятельности, признаваемой в установленном порядке связанной с естественной монополией, производится на основании актов федерального законодательства: Федерального закона «О естественных монополиях» и закона РСФСР «О конкуренции». Федеральным законом «О естественных монополиях» установлено, что к естественным монополиям области транспортной деятельности относятся и подлежат соответствующему государственному регулированию: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов; услуги аэропортов; транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам. В сферу действия законодательства о естественных монополиях, таким образом, подпадают крупнейшие российские предприятия, осуществляющие свою хозяйственную деятельность на федеральных, региональных и местных рынках: АК «Транснефть», АК «Транснефтепродукт», все организации железнодорожного транспорта, речные и морские порты, аэропорты, транспортные терминалы и некоторые другие объекты транспортного комплекса.
Законом «О естественных монополиях» установлены следующие понятия:
естественная монополия - состояние товарного рьюка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров;
субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте», Воздушный и Водный кодексы Российской Федерации содержат положения, согласно которым соответствующая деятельность на железнодорожном, воздушном и водном транспорте относится к сфере естественных транспортных монополий. Такие естественные монополии относятся только к транспорту, находящемуся в ведении Российской Федерации, то есть к федеральному транспорту (ст. 71 Конституции Российской Федерации). По вопросам отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации, соответствующие субъекты могут вводить законодательное установление режима естественной монополии.
Учет естественных транспортных монополий осуществляется на основании Положения «О реестре субъектов естественных монополий на транспорте, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль» (приказ МАП № 215 от 09.07.99) в специальном реестре естественных монополий. Этот реестр имеет свои особенности и, хотя пересекается по своему содержанию с перечнем транспортных предприятий и организаций, внесенных в Реестр, он все же не дублирует его в этом отношении полностью. В реестр естественных монополий включены предприятия транспорта, признанные на основе действующего законодательства Российской Федерации субъектами естественных монополий и в отношении которых антимонопольными органами принято решение о государственном регулировании и контроле.
Виды услуг, входящих в область деятельности естественных монополий на транспорте:
для железнодорожных перевозок - перевозки грузов, пассажиров в дальнем сообщении, почты, грузобагажа и багажа, погрузочно-разгрузочные работы, оказание услуг по обеспечению перевозок;
для морских и речных портов - погрузочно-разгрузочные работы и соответствующие услуги, складские операции, услуги буксиров и пожарных катеров, услуги по обеспечению безопасности судоходства;
для аэропортов - обеспечение взлета и посадки воздушных судов, обеспечение авиационной безопасности в зоне аэропорта, услуги аэровокзального комплекса по
97
обслуживанию пассажиров, снабжение воздушных судов, аэронавигационное обслуживание воздушных судов, метеорологическое обеспечение воздушного движения;
для транспортных терминалов - погрузочно-разгрузочные работы и складские операции.
В соответствии с установленным распределением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами естественными монополиями целесообразно также признать (в порядке совершенствования и развития антимонопольного законодательства):
метрополитен - из-за высоких капиталовложений невозможно строительство параллельной линии альтернативного метрополитена;
деятельность по эксплуатации контактной сети троллейбуса и трамвая, снабжению электроэнергией на тягу этих видов транспорта - технически и экономически невозможно и неоправданно сооружение двух и более параллельных альтернативных систем контактных проводов на одной улице города;
деятельность по эксплуатации рельсового пути трамвая - невозможно выделение дополнительных полос для прокладки второго альтернативного рельсового пути на улицах города.
В порядке осуществления государственного регулирования цен и тарифов на продукцию, работы и услуги постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.95 № 239 среди прочего установлены:
перечень транспортных услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти, включающий: перекачку, перевалку и налив нефти; перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа, почты (кроме перевозок в пригородном сообщении), грузов и погрузочно-разгрузочные работы на железнодорожном транспорте; погрузочно-разгрузочные работы в портах, портовые сборы, сборы за проход по внутренним водным путям с судов, плавающих под иностранными флагами; услуги ледокольного флота; аэронавигационное обслуживание воздушных судов на маршрутах и в районах аэродромов; обслуживание воздушных судов, пассажиров и грузов в аэропортах;
транспортная услуга, на которую государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта);
перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, включающий снабженческо-сбытовые и торговые надбавки к ценам на продукцию и товары, реализуемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов, перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с МПС России и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации, перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси, перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах, перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным и воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта на подъездных путях.
98
4.11. ТРАНСПОРТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГРАЖДАН В ЛИЧНЫХ ЦЕЛЯХ
Транспортная деятельность граждан, осуществляемая в личных целях на путях сообщения общего пользования, отличается от коммерческой транспортной деятельности граждан и организаций и некоммерческой транспортной деятельности организаций тем, что она:
во-первых, имеет бытовое значение (т.е. направлена на удовлетворение личных потребностей гражданина и членов его семьи, а не на достижение иных целей);
во-вторых, осуществляется на непрофессиональной основе.
Наибольшее распространение транспортная деятельность граждан в личных целях получила на автомобильном транспорте. Данная деятельность осуществляется также широко и на водном транспорте (эксплуатация маломерных судов) и начинает развиваться в области авиации. Транспортная деятельность граждан в личных целях не допускается на железнодорожном транспорте общего пользования (Федеральный закон «О железнодорожном транспорте»). На таких видах транспорта, как трубопроводный транспорт, метрополитен, трамвай и троллейбус, транспортная деятельность граждан в личных целях экономически и технологически не обоснована, в связи с чем такая деятельность не имеет прецедентов в настоящем и, наверняка, не будет иметь прецедентов в обозримой перспективе.
На дорожном транспорте транспортная деятельность граждан в личных целях включает эксплуатацию на дорогах общего пользования автомобилей, мотоциклов и прицепов к ним, повозок и саней, вьючных животных. Основанием для эксплуатации автомототранспортного средства на путях сообщения общего пользования является наличие у гражданина водительского удостоверения с отметкой о соответствующей категории транспортного средства, управление которым (которыми) разрешено обладателю удостоверения. Выдача гражданам водительских удостоверений осуществляется подразделениями ГИБДД после сдачи квалификационных экзаменов. Граждане в личных целях эксплуатируют автомототранспортные средства, принадлежащие им лично, а также переданные им в эксплуатацию по доверенности, в порядке передачи в аренду, взятые в прокат.
Право управления автомобилем или мотоциклом относится к разряду специальных прав, приобретаемых гражданином. Лишение данного права возможно на срок до трех лет за грубое или систематическое нарушение пользования этим правом.
Подтверждением права собственности на приобретенное гражданином транспортное средство удостоверяется справкой-счетом магазина, договором купли-продажи, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом, таможенной декларацией на ввоз транспортного средства из-за рубежа. При регистрации транспортного средства взамен указанных документов гражданин получает Паспорт транспортного средства (ПТС). Получившее широкое распространение так назьюаемое «приобретение автомобиля по доверенности» законом не признается сделкой, при которой право собственности переходит от доверителя к поверенному лицу
4.12. СТРАХОВАНИЕ НА ТРАНСПОРТЕ
В результате ДТП на дорогах России ежегодно погибают около 30 тыс. чел., еще около 180 тыс. чел. получают ранения, 1/3 из которых завершается стойким нарушением трудоспособности или последующей инвалидностью. Большинство пострадавших в ДТП -лица в возрасте 17-40 лет. В России всеми видами транспорта перевозятся грузы, годовая стоимость которых в среднем превышает совокупную годовую прибыль перевозчиков в 130 раз, причем на железнодорожном транспорте это превышение составляет 200 раз, а на автомобильном - 290 раз. Средний уровень потерь грузов при их перевозки достигает 0,7 -0,8%; на железнодорожном транспорте - 0,5%, на автомобильном транспорте - 0,35%. Это обуславливает необходимость применения страхования на транспорте.
99
Законодательство о страховании основано на Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О страховании». В различных нормативных правовых актах транспортного законодательства также содержатся правовые нормы, регулирующие страхование на транспорте. Гражданский кодекс в гл. 48 «Страхование» установил общие нормы, применяемые в страховой деятельности. Федеральный закон «О страховании» регулирует отношения в области страхования между страховыми организациями и гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, отношения страховых организаций между собой, а также устанавливает основные принципы государственного регулирования страховой деятельности.
Страхование рассматривается, как отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц, возникающие при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплаченных ими страховых взносов (страховых премий). Гражданский кодекс предусматривает возможность заключения договоров личного и имущественного страхования, причем договор личного страхования является публичным договором (ст. 927 ПС).
Объектами страхования могут быть не противоречащие законодательству Российской Федерации имущественные интересы, связанные:
с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением страхователя или застрахованного лица (личное страхование);
с владением, пользованием, распоряжением имуществом (имущественное страхование);
с возмещением страхователем причиненного им вреда личности или имуществу физического лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу (страхование гражданской ответственности).
Страхователи вправе заключать со страховщиками договоры о страховании третьих лиц в польщу последних (застрахованных лиц).
Страховщиками признаются юридические лица любой организационно-правовой формы, предусмотренной законодательством Российской Федерации, созданные для осуществления страховой деятельности (страховые организации и общества взаимного страхования) и получившие в установленном законодательством порядке лицензию на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации. Юридические и физические лица для страховой защиты своих имущественных интересов могут создавать общества взаимного страхования.
Страховым риском является предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование. Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его наступления. Страховым случаем является совершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю, застрахованному лицу, выгодоприобретателю или иным третьим лицам.
Страховой суммой является определенная договором страхования или установленная законом денежная сумма, исходя из которой устанавливаются размеры страхового взноса и страховой выплаты, если договором страхования или законодательством не предусмотрено иное. Страховое возмещение не может превышать размера прямого ущерба застрахованному имуществу страхователя или третьего лица при страховом случае, если договором страхования не предусмотрена выплата страхового возмещения в определенной сумме. Страховым взносом является плата за страхование, которую страхователь обязан внести страховщику в соответствии с договором страхования или законом. Страховой тариф представляет собой ставку страхового взноса с единицы страховой суммы или объекта страхования.
Договор страхования является соглашением между страхователем и страховщиком, в силу которого страховщик обязуется при страховом случае произвести выплату страхователю или иному лицу, в пользу которого заключен договор страхования, а страхователь обязуется уплатить страховые взносы в установленные сроки. Договор страхования может содержать и другие условия, определяемые по соглашению сторон,
100
должен отвечать общим условиям действительности сделки, предусмотренным гражданским законодательством. Факт заключения договора страхования удостоверяется передаваемым страховщиком страхователю страховым свидетельством (полисом, сертификатом) с приложение правил страхования. Страховое свидетельство должно содержать сведения о страховщике и страхователе, объекте страхования, размере и порядке внесения страхового взноса, сроке действия и порядке прекращения договора и другие условия договора.
Страховщик обязан ознакомить страхователя с правилами страхования, произвести страховую выплату при наступлении страхового случая в установленный договором или законом срок.
Страхователь обязан своевременно вносить страховые взносы, сообщать страховщику о всех изменениях обстоятельств, имеющих значение для оценки страхового риска, о наступлении страхового случая в сроки, установленные договором страхования.
Государственный надзор за страховой деятельностью (в целях соблюдения требований законодательства Российской Федерации о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства) осуществляется Департаментом страхового надзора Минфина России, действующим на основании положения, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Страховая деятельность подлежит обязательному лицензированию.
Правила добровольного страхования, определяющие общие условия и порядок его проведения, устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с положениями Федерального закона «О страховании». Конкретные условия страхования определяются при заключении договора страхования.
По отношению к обязательности заключения договора страхование подразделяют на обязательное и добровольное. Обязательное страхование устанавливается законом. Разновидностью обязательного страхования является государственное страхование, при котором в качестве страховщика выступает государство в лице специальных фондов (например, Фонда обязательного медицинского страхования). Добровольное страхование представлено, в основном, двумя формами: как страхование в страховом обществе -специальной организации, деятельность которой основана на акционерном капитале, или как взаимное страхование, основанное на договоренности объединившихся в общество взаимного страхования перевозчиков о взаимном возмещении друг другу возможных в будущем убытков, возникающих вследствие наступления страхового случая.
Страхование транспортных рисков включает:
страхование пассажиров и членов экипажа от несчастных случаев на транспорте;
страхование грузов при транспортировке (в различных вариантах, например с ответственностью за частную аварию, с ответственностью только в связи с транспортным происшествием, с полной ответственностью);
страхование транспортного средства;
страхование фрахта;
страхование гражданской ответственности перед третьими лицами;
полное страхование, включающее возмещение страхователю убытков, вызванных причинением вреда жизни и здоровью людей, утратой или повреждением транспортного средства, повреждением или гибелью имущества третьей стороны.
Страхование гражданской ответственности перевозчика предусматривает выплату потерпевшим лицам денежного возмещения в размере суммы, взысканной в порядке гражданского иска в связи с причинением этим лицам или их имуществу вреда (но не более полной суммы договора страхования). Субъектом гражданской ответственности перед третьим лицом выступает владелец транспортного средства, а страхователем - лицо, эксплуатирующее транспортное средство.
Указом Президента Российской Федерации «Об обязательном личном страховании пассажиров» от 07.07.92 № 750 (с изменениями от 06.04.94) в целях обеспечения защиты интересов граждан на территории России было введено обязательное личное страхование от несчастных случаев пассажиров воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего
водного и автомобильного транспорта, а также туристов и экскурсантов, совершающих
101
междугородные экскурсии по линии туристско-экскурсионных организаций на время поездки (полета). Однако введенное данным указом обязательное страхование не распространяется на пассажиров: железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта в пригородном сообщении; автомобильного транспорта на городских маршрутах.
Указом установлено, что до вступления в силу закона, регулирующего вопросы обеспечения страховой защиты пассажиров, туристов и экскурсантов, обязательное личное страхование указанных лиц осуществляется путем заключения договоров между перевозчиками и страховщиками. Страховщики обязаны обеспечить доведение до каждого застрахованного ими лица правила договора страхования. Размеры страховых тарифов устанавливаются страховщиками по согласованию с Минтрансом России и МПС, утверждаются Департаментом страхового надзора Минфина России. Сумма страхового взноса включается в стоимость проездного документа (для туристов - путевки). Пассажиры, пользующиеся правом бесплатного проезда, подлежат обязательному личному страхованию без уплаты ими страхового взноса. Страховая сумма по договору обязательного личного страхования пассажиров, туристов и экскурсантов установлена в размере 120минимальных размеров оплаты труда, установленных законодательством на дату приобретения проездного документа.
Гражданским кодексом предусмотрены нормы, регулирующие страхование транспортных средств при их аренде:
в случаях аренды транспортного средства с экипажем - обязанность арендодателя в случаях, когда такое страхование является обязательным в силу закона или договора, если иное не предусмотрено договором аренды, застраховать транспортное средство и (или) ответственность за ущерб, который может быть причинен им или в связи с его эксплуатацией (ст. 636 ГК);
в случаях аренды транспортного средства без экипажа - обязанность арендатора нести расходы по страхованию транспортного средства, включая страхование своей ответственности, если иное не предусмотрено договором аренды (ст.646 ГК).
При лизинге транспортного средства, согласно ст. 669 ГК, риск случайной гибели или порчи предмета лизинга переходит к лизингополучателю в момент передачи ему транспортного средства, если иное не предусмотрено договором лизинга.
Страхование транспортных средств граждан проводится на случай уничтожения, гибели, повреждения транспортного средства при стихийных бедствиях, несчастных случаях, авариях и от похищения (угона). На страхование принимаются подлежащие государственной регистрации автотранспортные средства, средства водного транспорта. Транспортные средства граждан чаще всего страхуются комбинированно, например по схеме «авто комби», когда страхуются водитель, автомобиль и багаж.
В европейских странах получило распространение обязательное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств по так называемой Зеленой карте. Данное наименование возникло в связи с цветом страхового полиса, выполненного в виде карточки. Правовой базой такого страхования является система международных договоров о Зеленой карте, первый из которых был заключен 13 государствами еще в 1949 г. По договору о Зеленой карте страны-участницы признают на своей территории действие соответствующих страховых полисов в любой уполномоченной организации, в том числе в зарубежной. Контроль за страховой деятельностью по системе Зеленая карта осуществляют национальные бюро стран-участниц, объединенные в Международное бюро Зеленой карты (г. Лондон, Великобритания). В странах - участницах соглашений о Зеленой карте эксплуатация автотранспортных средств без такой карты не допускается и преследуется по закону.
Зеленую карту можно приобрести в любой стране - участнице соглашения, а также не пограничных переходах при въезде в эти страны. Зеленые карты предусмотрены на различные сроки действия, от года до одной поездки.
В России Зеленую карту можно приобрести в различных страховых компаниях при предъявлении документов на транспортное средство и право управления им.
102
В целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами в Российской Федерации принят Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» от 25 февраля 2003 г. № 40-ФЗ. Закон вступил в действие с 1 июля 2003 г.
Законом определено, что законодательство Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Основными принципами обязательного страхования являются:
гарантия возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевших, в пределах, установленных настоящим Федеральным законом; всеобщность и обязательность страхования гражданской ответственности владельцами транспортных средств;
недопустимость использования на территории Российской Федерации транспортных средств, владельцы которых не исполнили установленную настоящим Федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности;
экономическая заинтересованность владельцев транспортных средств в повышении безопасности дорожного движения.
Объектом обязательного страхования являются имущественные интересы, связанные с риском гражданской ответственности владельца транспортного средства по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу потерпевших при использовании транспортного средства на территории Российской Федерации.
Законом определены основные понятия, а также условия и порядок осуществления обязательного страхования. Установлены страховые суммы, базовые ставки и коэффициенты страховых тарифов, срок действия договора обязательного страхования, порядок получения компенсационных выплат. Определены органы, осуществляющие контроль за исполнением владельцами транспортных средств обязанности по страхованию.
Глава 5 РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА
5.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ТРАНСПОРТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Оценивая общее состояние федерального транспортного законодательства России, определяя актуальные направления и первоочередные задачи его развития, следует, прежде всего, принять во внимание, что реальные потребности определяют возникновение и существование тех или иных достаточно самостоятельных проблем. Эти проблемы можно разделить на три самостоятельных блока.
Во-первых, это необходимость удаления «белых пятен», иначе говоря, устранение правового вакуума, имеющегося по целому ряду конкретных приложений. Во-вторых, это необходимость завершения гармонизации российского транспортного законодательства с международным (прежде всего, с общеевропейским, а также мировым) транспортным законодательством. В третьих, это проведение текущей работы по совершенствованию и обновлению уже разработанных разделов транспортного законодательства.
В научном плане наиболее серьезной и трудоемкой проблемой является первая из числа указанных. Эта проблема, к тому же, является самой актуальной, поскольку правовой вакуум не позволяет надлежащим ббразом осуществлять транспортную деятельность
103
основной массе ее субъектов. Проблема гармонизации отечественного транспортного законодательства с международным касается деятельности только перевозчиков пассажиров и грузов в международном сообщении. Данные перевозки по своему удельному весу незначительны, за исключением морского транспорта. Работа по текущему совершенствованию действующего законодательства, в отличие от первых двух проблем, в особенности, в отличие от первой из них, не носит характера разовой кампании, а является повседневной рутинной деятельностью законодателя, необходимость в осуществлении которой проявляется непрерывно.
Основные пути разрешения указанных проблем.
Прежде всего следует отметить отсутствие общетранспортных правовых регуляторов, призванных определить развитие единого транспортного комплекса России на основе общей концепции. Транспортное законодательство ньюе формируется раздельно в рамках отдельных видов транспорта и транспортной деятельности.
В настоящее время сформирована достаточно стройная правовая база на железнодорожном, воздушном и морском транспорте, заложены основы законодательного обеспечения строительства и эксплуатации федеральных автомобильных дорог, трубопроводного транспорта, но практически отсутствует правовая база на автомобильном и внутреннем водном транспорте. В Конституции (ст. 71) введена понятие «федеральные транспорт, пути сообщения» и установлено отнесение соответствующей этому понятию деятельности к предметам ведения Российской Федерации. Термин «федеральный транспорт» является новым и ранее в русском языке не употреблялся. Сама же Конституция не содержит определения понятия «федеральный транспорт». Вместе с тем указание в Конституции на наличие федерального транспорта косвенно устанавливает наличие каких-то иных по предмету ведения видов транспорта. Но имеющего правовое значение наименования этих видов транспорта в федеральном законодательстве не установлено.
Понятие «федеральный транспорт» раскрыто применительно только к железнодорожному транспорту в Федеральном законе «О федеральном железнодорожном транспорте». К предмету ведения Российской Федерации также относится любая транспортная деятельность, осуществляемая любыми видами транспорта в международном сообщении (на основании международных договоров с участием России и ряда федеральных законодательных актов). Аналогично определено правовое понимание понятия «федеральные пути сообщения».
Единственным видом транспорта, для которого до сих пор неясно правовое содержание понятия «федеральный транспорт», остается дорожный транспорт. И проблема эта отнюдь не схоластически умозрительная. От определения понятия «федеральный автомобильный транспорт» зависит конкретное распределение полномочий федерации, ее субъектов и органов самоуправления в области регулирования автотранспортной деятельности, поскольку автотранспортная деятельность практически затрагивает все эти уровни власти. При этом не предоставляется возможным использовать аналогии в иных видах транспорта.
Статус международных перевозок, осуществляемых перевозчиками-резидентами Российской Федерации, как предмета ведения России, установлен в связи с тем, что данные перевозки осуществляются под государственным контролем. Соответственно, деятельность на территории России перевозчиков-резидентов прочих государств также подпадает под регулирование Российской Федерации.
Как видно, перечисленные основания отнесения той или иной транспортной деятельности к предмету ведения Российской Федерации не соответствуют условиям и особенностям работы дорожного транспорта (за исключением перевозок пассажиров и грузов в международном сообщении). Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет только те естественные монополии, характер деятельности которых имеет общероссийское значение. Но данный закон не упоминает такие очевидные транспортные монополии, как метрополитен, трамвай и троллейбус. И это неслучайно, поскольку по характеру деятельности и особенностям управления эти естественные монополии должны быть узаконены субъектами федерации самостоятельно.
104
Имеются различные предложения по форме и содержанию общетранспортного законодательного акта. Минтранс России пытается разработать проект транспортного кодекса Российской Федерации. Ряд других специалистов пытаются разработать устав транспорта России. Но наиболее целесообразным представляется принятие Госдумой России основ законодательства Российской Федерации о транспортной и смежной с ней деятельности. В основах законодательства следует установить структуру транспорта по отношению к предмету ведения того или иного уровня государственной власти и местного самоуправления, определить понятия «федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения», а также понятия, альтернативные данным; установить состав и структуру федерального транспортного законодательства; урегулировать общие вопросы гармонизации транспортного законодательства отдельных субъектов федерации, как друг с другом, так и с самой федерацией.
Также требует урегулирования проблема транспортной деятельности не федерального транспорта в сообщении между отдельными субъектами Российской Федерации.
При разработке нормативно-правовых актов транспортного права целесообразно использовать следующий подход:
нормы, имеющие непосредственное отношение к регулированию прав и обязанностей различных лиц, вступающих в транспортные отношения, должны обязательно устанавливаться только законом. Причем для физических лиц - только федеральным законом (согласно ст.55 Конституции);
нормы специального характера, преимущественно технические и технологические, вводятся подзаконными актами.
Подзаконные акты не требуют длительного процесса их принятия и могут при необходимости сравнительно быстро корректироваться. Однако, поскольку они должны всегда издаваться в развитие определенных законов, в условиях правового вакуума может иметь место ситуация, когда принятие подзаконного акта будет заблокировано отсутствием соответствующего закона.
Проблема имеет простое и технически совершенное решение, если вспомнить о возможностях нормотворчества, которые предоставляет действующая система стандартизации ГОСТ Р, поскольку общероссийский стандарт является документом, изданным на основании Федерального закона «О стандартизации». Любой технический документ, как общеобязательного, так и рекомендательного действия, может быть изложен в форме стандарта. Таким образом существует легальная возможность придания нормативно-техническим документам транспортного комплекса статуса документов общеобязательного действия без необходимости принятия новых федеральных законов. Помимо этого очевидного удобства, стандарты предоставляют возможность использовать отработанную годами технологическую культуру стандартизации, опирающуюся на четкие требования к содержанию и изложению стандартов, регламенты процедур их разработки, нормоконтроля и практического использования. При этом автоматически обеспечивается проведение надзора за соблюдением требований стандартов со стороны органов Госстандарта России. Следует отметить и то обстоятельство, что стандарты необходимы для четкого функционирования систем сертификации услуг транспорта и лицензирования транспортной деятельности перевозчиков.
Обобщая сказанное можно сделать вывод о том, что устранение пробелов в транспортном законодательстве следует осуществлять по следующим направлениям:
формирование и законодательное наполнение общей концепции организации правовой базы для осуществления транспортной деятельности в Российской Федерации в целом и на федеральном уровне управления, в частности;
разработка федерального транспортного законодательства по регулированию отношений в области федерального автомобильного транспорта;
определение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области транспорта и разработка соответствующего законодательства;
преимущественное развитие массива подзаконных нормативных актов транспортного законодательства в форме государственных стандартов.
105
5.2. СТАНОВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ
Транспортное законодательство субъектов Российской Федерации в настоящее время практически отсутствует. Такое положение объясняется тем, что субъекты федерации получили право на издание собственных законодательных актов лишь в связи с принятием в 1993 году действующей Конституции. В настоящее время в различных субъектах Российской Федерации ведутся разработки актов транспортного законодательства.
Разрабатывая транспортное законодательство субъектов Российской Федерации, следует руководствоваться установленным разделением предметов ведения в транспортной области.
В 1992 г. в НИНАХ был разработан проект федерального закона «О городском наземном пассажирском транспорте». В связи с разделением в 1993 г. транспорта на федеральный и прочий данный законопроект утратил актуальность для федеральных органов как законодательной, так и исполнительной власти. Вместе с тем, основные положения этого законопроекта стали представлять непосредственный методический интерес для субъектов Российской Федерации. Поэтому в ряде субъектов федерации указанная разработка послужила исходным материалом для подготовки законопроектов соответствующих субъектов.
По мере «освоения» отдельными субъектами федерации своих конституционно закрепленных полномочий на местах возникало и укреплялось осознание необходимости формирования собственного транспортного законодательства, принимаемого в соответствии с разграниченными предметами ведения.
Важным направлением развития нормативной базы транспортного комплекса на уровне субъектов Российской Федерации являются разработка и введение в действие системы региональных стандартов. Возможность введения в действие таких стандартов установлена Федеральным законом «О стандартизации». Субъекты федерации должны регулировать и финансировать сооружение дорог, находящихся в их ведении.
На уровне муниципального управления актуальными для разработки и совершенствования являются правовые аспекты регулирования деятельности муниципального транспорта. В рамках осуществления муниципальной политики в области землепользования важное значение имеет решение вопросов регулирования землеотвода под возведение транспортных объектов.
В городах особенную остроту вопросы землеотвода пробрели в связи с обострением экологической ситуацией и нехваткой земли под размещение автомобилей. Поэтому в последнее время в крупных городах проводятся разработки соответствующих правовых актов. Правовую базу для муниципальной политики в области автомобильных парковок должны создать соответствующие законы субъектов Российской Федерации
В настоящее время имеется большое число органов исполнительной власти, регулирующих различные административные отношения, связанные с транспортной деятельностью. Создание этих органов осуществлялось, как правило, без комплексного учета их взаимодействия с другими подобными органами. Часто полномочия административных структур пересекаются, дублируются или являются противоречивыми, недостаточными.
Единственной и практически самой важной структурой Минтранса России, имеющей территориальные органы, является Российская транспортная инспекция. Однако в ее статусе, правах и обязанностях много неразберихи. Например, по действующему законодательству транспортный инспектор должен контролировать коммерческое использование автотранспорта, но не имеет права остановить автомобиль (это могут сделать только работники МВД России).
Особой проблемой является наличие огромного числа разнообразных надзоров. Бывает так, что на предприятие приходит с проверкой то один представитель административного
106
органа, то другой, что отвлекает руководителей предприятия от исполнения основных служебных обязанностей, создает помехи производственному процессу.
В целях регулирования отношений в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации был принят Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 № 134-ФЗ. Законом установлены:
порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора);
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов;
обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.
Законом определены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), среди которых;
периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока. Установлено, что продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц и лишь в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц. Плановое мероприятие по контролю юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) может быть проведено не более чем один раз в два года.;
возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;
ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации; и другие.
5.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА
Под законодательной техникой понимают совокупность методов формирования законодательства. Среди различных аспектов законодательной техники для развития транспортного права особую актуальность в настоящее время имеют:
общее концептуальное соотношение вводимых правовых норм и организация их архитектоники - построение иерархии и упорядочение логического соответствия норм друг другу, вследствие чего определяется структурный состав законодательства, соотношение законов и подзаконных актов, их назначение и наименования, конкретный состав каждого акта по главам, статьям и пунктам;
нормоконтроль - обеспечение гармонизации вновь разрабатываемых актов гранспортного законодательства с действующим законодательством и с устоявшимися и практически целесообразными обычаями транспортной деятельности;
разграничение норм права от прочих специальных норм (технических, технологических, экономических, социальных и проч.), которые могут быть сформулированы самостоятельно;
установление существа и определение конкретного способа решения проблемы, гребующей правового урегулирования;
используемая при изложении нормативных правовых актов терминология.
107
Общее концептуальное соотношение вводимых правовых норм и организация их архитектоники были подробно рассмотрены выше. При этом основными принципами являются;
организация правовой системы транспортного права как комплексной правовой отрасли;
формирование транспортного права с учетом отраслевого деления транспортного комплекса по видам транспорта, видам сообщения, организационно-правовым формам предприятий и формам собственности;
определение состава вводимых норм транспортного права в соответствии с установленным действующим законодательством разграничением предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.
Нормоконтроль основан на разграничении норм права по отраслям права и проведение апробации и правовой экспертизы разрабатываемых законопроектов. Нормоконтроль также обеспечивается процедурами принятия нормативных правовых актов, предусматривающими обязательные проверки качества проектов документов.
Огромное число правовых несоответствий имеется в подзаконных и делегированных актах, принимаемых органами исполнительной власти. Распространенной юридической ошибкой является отнесение к подзаконным актам всего массива различных ведомственных документов. Многие из них были выпущены еще в советское время, другие не прошли установленной регистрации в Минюсте России (все нормативные документы, выпускаемые центральными федеральными органами исполнительной власти должны проходить обязательную государственную регистрацию в Минюсте России). Документы, не имеющие номера государственной регистрации, не имеют правового значения и относятся к внутренним локальным нормативным актам выпустившей их организации, то есть не могут применяться к отношениям с лицами, не являющимися работникам данной организации.
Разграничение норм права и специальных норм представляет сравнительно новую задачу для отечественных законодателей, поскольку имеющийся опыт деятельности в условиях советской системы постоянно приводит к привычному сценарию регулирования правоотношений через «указания свыше». В настоящих условиях требуется разграничить способы регулирования транспортных отношений, связанных с ограничением прав и свобод граждан, юридических лиц и способы решения специальных (технических, технологических, экономических, социальных и др.) вопросов. Подходы к решению данной проблемы можно рассмотреть на конкретном примере.
Согласно ст. 35 Конституции права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом. Однако действующие Правила дорожного Российской Федерации ограничивают права участников дорожного движения (например, вводится запрет на определенные действия в конкретных ситуациях), хотя эти правила не являются федеральным законом, а представляют собой всего лишь приложение к постановлению Правительства Российской Федерации. Возражая против этого вьюода, несогласные ссылаются на Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», в соответствии с которым правила и были изданы. При этом совершается серьезная ошибка - игнорируется конституционное требование ограничивать права и свободы граждан федеральным законом, но не подзаконными актами, к которым относится постановление правительства.
В этой связи некоторые юристы считают, что права участников дорожного движения относятся к правам специального контингента граждан и не являются частью прав человека и гражданина. С этим нельзя согласиться по двум причинам: во-первых, все граждане являются участниками дорожного движения (например, как пешеходы), поэтому категория «права участников дорожного движения» имеет всеобщий характер и не относится к какому-то специальному контингенту; во-вторых, и это главное, в Конституции ничего не сказано о правах каких-то специальных контингентов граждан, поскольку все граждане равны в правах. Законодательство предусматривает в отношении прав участников дорожного движения только ограничение на возникновение права на управление транспортным средством - это право отнесено к специальным правам, приобретаемым не от рождения или
108
в связи с гражданством, а получаемое после соблюдения установленных процедур (обучение, квалификационные экзамены, водительское удостоверение).
Итак, Конституция не допускает возможности ограничивать права и свободы граждан подзаконными актами. Эти ограничения могут быть сформулированы только в тексте федерального закона. Поэтому выход из создавшейся ситуации возможен двумя путями:
во-первых, наиболее быстрым способом будет изменение статуса упомянутых правил -следует, не меняя текста самих правил, выполнить процедуру «смены обложки» документа, а именно, удалив старый титульный лист, принять правила в качестве федерального закона под тем же названием. Тогда документ будет называться: Федеральный закон «Правила дорожного движения Российской Федерации». Недостаток такого подхода состоит в том, что данный закон будет содержать большое число технических норм, которые в принципе могли бы быть из текста закона выделены в самостоятельный нормативно-технический документ (документы). Сохранение в законе нормативно-технических норм не просто методически неверно. Это не позволит избежать длительной процедуры внесения в закон конъюнктурных поправок, связанных с необходимостью корректировки технических норм;
во-вторых, более рациональным, но и более трудоемким путем будет разделение действующих правил на два самостоятельных документа. В первый из них, который также должен быть принять в качестве федерального закона, следует включить положения из правил, прямо адресованные участникам дорожного движения. Во втором документе, который может быть принят в качестве нормативно-технического подзаконного акта, должны быть приведены технические нормы из нынешних правил, например, положения, касающиеся транспортной терминологии, дорожных знаков, сигналов, дорожной разметки, требования к транспортным средствам, дорогам, уровню подготовки и квалификации водителей и другие подобные вопросы. Следует отметить, что здесь речь не идет о правах и свободах граждан, а устанавливаются чисто технические нормы. По сравнению с первым путем, во втором случае обеспечивается возможность сравнительно быстрого пересмотра решения технических вопросов.
Установление существа и определения конкретного способа решения проблемы, требующей правового урегулирования, являются наиболее творческой частью законодательной техники, поскольку предполагают принятие индивидуального решения в каждом конкретном случае. К сожалению, существующая законодательная практика изобилует включением в тексты законов пространных декларативных положений и широко оперирует правовыми нормами, не обеспеченными соответствующими механизмами. Следует четко представлять, что законы должны содержать нормы права, должны адресоваться лицам. Введенная в законе норма права должна быть обеспечена механизмом ее реализации. В основном это обеспечивается соблюдением принципа «зеркальности прав и обязанностей» - каждому праву одной стороны соответствует обязанность другой стороны, и наоборот, а также санкциями за нарушение предписанных норм поведения.
В качестве отрицательного примера можно привести практику законодательного предоставления многочисленным категориям пассажиров права бесплатного или льготного проезда на транспорте (всего на федеральном уровне насчитывается 62 категории «льготников» - около четверти населения России). Практически ни один из соответствующих законов, установивших данную льготу, не определил порядок компенсации перевозчику соответствующих затрат на перевозки этих пассажиров.
Используемая при изложении нормативных правовых актов терминология остается в настоящее время одним из узких мест, лимитирующим качество документов. Упорядочение транспортной терминологии, имеющей правовое значение, является важнейшей задачей развития правовой базы регулирования транспортных отношений. Это положение объясняется тем, что содержательное описание правового значения применения терминов непосредственно влияет на правовые последствия различных действий потребителей услуг, хозяйствующих субъектов и органов государственного и муниципального управления.
В общем случае любое слово русского языка является термином, поскольку сам язык может рассматриваться как предмет науки лингвистики. Свою терминологию имеют и
другие науки, в частности юридическая наука как система знаний о правоведении и
•\
109
транспортная наука как система прикладных знаний о транспорте. В этой связи интерес представляет вопрос о правовом значении терминологии, используемой в различных отраслях знаний. Этот, на первый взгляд, малозначительный вопрос, имеет большое значение с точки зрения содержательного толкования нормативных правовых актов, аргументации сторон - участников судебного процесса, приговоров и решений судебных органов, договорной практики, прав и обязанностей сторон в конкретных ситуациях и проч.
Конституция в ст.68 установила, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Статус русского языка как государственного имеет правовым последствием обязательность применения в юридической практике слов-терминов этого языка в их исконном, «природном» значении. Государственный язык Российской Федерации использует термины - слова русского языка, содержательное толкование и значение которых первоначально раскрываются в бытовой практике и произведениях литературы, а затем устанавливаются лингвистами в толковых словарях, энциклопедиях, энциклопедических словарях и тому подобных изданиях.
Хорошо, когда в принимаемых законах и подзаконных актах приводится содержательное описание используемых терминов. Например, в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» приводится содержательное описание используемых понятий «лицензия», «лицензирование», «лицензиат», «лицензионные требования и условия» и другие.
Иногда один и тот же термин по-разному определяется в различных нормативных правовых актах. Поэтому каждый раз, применяя тот или иной термин, следует уточнить, в каком конкретно контексте он используется. Например, по-разному определено ночное время в трудовом законодательстве и в нормативных документах ГИБДД.
Имеется много случаев, когда правовой содержание вводимых терминов непосредственно в нормативных правовых актах не установлено. Так, в Конституции (ст. 71) введено понятие «федеральный транспорт, пути сообщения», но не приведено толкование этой новой для русского языка лингвистической конструкции. Выходом из этой ситуации (и подобных ситуаций) является одна из трех альтернатив: принятие поправки к нормативному правовому акту, раскрывающей значение термина; конкретизация терминов в федеральном законе; обращение за толкованием терминов к соответствующему судебному органу. Все остальные пути разрешения терминологических противоречий и неясностей не являются правовыми.
Обобщая сказанное, можно сформулировать следующие общие правила использования терминологии и иных языковых средств для целей, имеющих правовое значение:
приоритет имеют определения и содержательное описание терминов, приведенные в нормативных правовых актах. При этом обязательное использование термина в данном значении ограничивается целями соответствующего нормативного правового акта;
определения и содержательное описание прочих слов и иных лингвистических конструкций, используемых в нормативных правовых актах соответствуют языковым нормам русского литературного языка.
Подытоживая можно указать, что для правового упорядочения транспортной терминологии и повышения культуры ее практического применения следует:
приводить во вновь разрабатываемых нормативных правовых актах транспортного законодательства достаточно подробные перечни употребляемых терминов и их значение для целей данного акта. При этом особое внимание обращать на необходимость конкретно-содержательного толкования терминов, не допуская неоднозначного их применения;
разработать и ввести в действие комплекс стандартов системы ГОСТ Р под рабочим наименованием «Терминология транспортная» (стандарты - общетранспортный и по отдельным видам транспорта);
привести ранее принятые и действующие ныне нормативные правовые акты в соответствие с установленной транспортной терминологией;
подвергнуть серьезнейшей ревизии все учебные программы, тексты учебников и учебных пособий, используемых при подготовке кадров для транспортного комплекса, органов государственного и муниципального управления, с целью устранения
110
терминологических, правовых и целевых противоречий с законодательством и правоприменительной практикой;
издавать справочники и справочные пособия по транспортной терминологии для практических работников организаций транспорта и служащих государственных и муниципальных органов управления транспортным комплексом;
унифицировать транспортную терминологию в масштабах СНГ с принятием официальных переводов транспортных терминов на языки государств-участников СНГ»;
провести работу по разумной унификации русскоязычной транспортной терминологии с транспортной терминологией, используемой в международной практике. При этом стараться избегать замусоривания русского языка англоязычными словечками, отдавая предпочтение введению терминов, базирующихся на корневой основе русских слов;
осуществить официальное издание переводов русскоязычных транспортных терминов на государственные языки стран, с которыми Россия имеет устойчивое транспортное сообщение и поддерживает международные торговые связи;
провести компанию по обучению государственных и муниципальных служащих правильному применению установленной транспортной терминологии и грамотному применению в повседневной деятельности Государственного языка Российской Федерации, а в республиках в составе Российской Федерации - соответствующих национальных языков.
111