Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Проф. Болтенкова Л.Ф.
ДОГОВОРЫ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ
И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ
Общие положения
Всего проанализировано 46 договоров (включая автономные округа) о разграничении предметов ведения и полномочий.
Такими договорами с разбивкой по видам субъектов Федерации в сокращенном их наименовании являются :
договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик Российской Федерации – Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия, Коми, Чувашия и Марий Эл, итого 10 договоров;
договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев Российской Федерации – Краснодарского, Хабаровского, Алтайского и Красноярского, итого 4;
договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти областей Российской Федерации – Свердловской, Калининградской, Оренбургской, Омской, Иркутской , Сахалинской, Пермской, Нижегородской , Ростовской, Ленинградской, Тверской, Челябинской, Магаданской, Вологодской, Брянской, Саратовской, Самарской, Ульяновской, Мурманской , Ярославской, Кировской, Астраханской, Амурской, Воронежской, Ивановской и Костромской, итого 26;
договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти городов федерального значения – Санкт-Петербурга и Москвы, итого 2;
договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти автономных округов Иркутской и Пермской областей и Красноярского края Российской Федерации – соответственно Усть-Ордынского Бурятского, Коми-Пермяцкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского, итого 4.
Таким образом, договорами охвачены почти все виды субъектов Федерации (кроме автономной области). Перечень договоров дается в хронологическом порядке, по времени их подписания. Договоры с автономными округами подписывались не отдельно, а одновременно с краем, областями, в состав которых они входят.
Анализ договоров по времени их подписания свидетельствует, что наиболее интенсивная полоса их подписания выпадает на 1996 год. В этом году заключено (подписано) 17 договоров. Затем по интенсивности стоит 1997 год - подписано 12 договоров, затем 1998 год - подписано из проанализированных 6 договоров. Менее всего подписано договоров в 1994 году - три. В 1995 году - четыре.
Какова оценка договоров с точки зрения иерархии правовых актов ?
О позиции оценки договоров в иерархии правовых актов Российской Федерации следует отметить, что она разная в разных договорах. Единство, пожалуй, состоит в том, что правовую силу, значимость договоров не отрицает никто. Договоры - источник права, причем не только регионального, но и федерального, что в совокупности и составляет право Российской Федерации. Из содержания любого договора разность позиции по оценке правовой силы договора со стороны “Центра” и субъекта Федерации выявить скорее невозможно, чем возможно. Поскольку договор подписан обеими сторонами, то его содержание, надо полагать, одобрено обеими сторонами. Но в реальной жизни стороны по-разному воспринимают правовую силу договоров. Причем, под стороной надо иметь в виду властный орган, подписавший договор. Его условно и назовем “Центр”, понимая, что не у всех федеральных органов власти, к тому же не у всех государственных лиц одинаков подход к оценке правовой силы договоров. Если исходить из позиции “Центра” в узком понимании, то она однозначно “спокойная”, то есть считается, что договоры базируются на Конституции, не противоречат ей, не подрывают конституционной основы Федерации. Иначе договоры и не подписывались бы. Договорный процесс потому и продолжается, что Сторона федеральная считает их “подчиненными” федеральному законодательству.
Однако реальная жизнь идет иначе. Если договор подписан, то для субъекта Федерации “выгодное” положение, даже если оно противоречит Конституции России, им используется, пока иное не опровергнуто в установленном порядке. Но если федеральная Сторона подписала, то она и не опровергает! Могут опровергнуть другие субъекты законодательной инициативы, не подписывавшие договор, но и в этом случае “опровержение” субъект Федерации просто проигнорирует: Стороны, подписавшие договор, довольны. Вот это уязвимое место в позиции “Центра” субъектами Федерации используется. Практически они руководствуются положениями договоров, даже если федеральное законодательство решает тот или иной вопрос иначе.
Определение соответствия договоров конституции Российской Федерации,
федеральным законам и международному праву
Изучение вышеперечисленных договоров показывает, что многие из них в той или иной мере не соответствуют Конституции Российской Федерации. Степень несоответствия разная. К примеру, в большей мере не соответствует Конституции РФ Договор с Республикой Татарстан, ибо в нем кроется помимо правового и историко-политического, также теоретико-академический смысл. Отсюда - введение несвойственных для Федеративного договора и Конституции РФ терминов, положений. Например, включение положения о “взаимном делегировании полномочий”; отнесение ряда исключительных полномочий Российской Федерации в перечень предметов ведения субъекта РФ (право помилования) или в перечень предметов совместного ведения (общие и коллизионные вопросы гражданства, координация ценовой и проведение денежной политики и т.д.); отнесение совместных предметов ведения и полномочий в ведение субъекта РФ (обеспечение прав и свобод человека и гражданина и т.д.);
Выявляется наличие аналогичных вышеупомянутому договору несоответствий Конституции РФ, хотя и в несколько смягченной форме в других договорах. Кроме того, появляется тенденция к увеличению компетенции республиканских властей; договоры расходятся не только с Конституцией РФ, но и с Федеративным договором. К примеру, договоры с Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Башкортостан, Республикой Северная Осетия-Алания, Республикой Саха (Якутия), Удмуртской Республикой, Республикой Коми, Чувашской Республикой .
Все эти договоры подписаны либо главами (руководителями) сторон, либо дополнительно представителями исполнительной власти. В стороне остаются представители законодательной власти. Между тем как на основании договоров развивается правовая база субъектов Федерации.
Устранение от подписания договоров органов законодательной власти является нарушением принципа разделения властей (статья 10 Конституции РФ) и принципов, порядка, форм деятельности исполнительной власти, каковая должна действовать на основании законов, во исполнение законов. Исключением в данном ряду является Договор с Удмуртией. Он подписан и Председателем Государственного Совета Удмуртской Республики, и Председателем Правительства Удмуртской Республики. Говоря об этом несоответствии Конституции РФ, можно отметить, что им “грешат” почти все проанализированные договоры.
Перераспределение предметов ведения и полномочий, зафиксированных в статье 71 Конституции РФ в совместное ведение установлено в п. “г” ст.4, п. ”с” ст.4 Договора с Кабардино-Балкарской Республикой; в п.п. 2, 7, 5, 9 ст.4 Договора с Республикой Башкортостан; в п.22 ст. 4 Договора с Республикой Северная Осетия-Алания; п.”в” ч.2 ст.2; абз.5 ч.2 ст.2 Договора с Удмуртской Республикой. Тот факт, что предметы ведения Российской Федерации, установленные ст.71 Конституции РФ перераспределяются в совместное ведение Федерации и субъектов Федерации, свидетельствует о расширении прав республик в соотношении с Конституцией РФ.
В сравнении со статьей 72 Конституции РФ устанавливаются в договорах дополнительные предметы ведения и полномочия. К примеру, Договор с Чувашской Республикой.
Вопросы совместного ведения относятся в договорах к ведению субъекта Федерации. Например, в Договоре с Республикой Северная Осетия-Алания (статья 3).
Есть и такие договоры, которые не пересматривают, не дополняют, а конкретизируют положения Конституции РФ и Федеративного договора. К примеру, Договор с Республикой Бурятией, в котором конкретизируются положения статьи 72 Конституции РФ и статьи 2 Федеративного договора.
Ряд договоров имеют значительно меньше по сравнению с предыдущими договорами расхождений с Конституцией РФ. В них содержится признание за субъектами РФ, не являющимися республиками, особых прав в законотворческой сфере, при разработке и реализации федеральных целевых программ, решение организационных и кадровых вопросов, перераспределение в пользу субъектов РФ государственной собственности, налоговых источников; установление специального порядка природопользования и т.д. Статьи 71 и 72 Конституции РФ, как правило, не "переписываются", а как бы раскрывается механизм их реализации и в определенных случаях предоставляют органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по отдельным предметам исключительного ведения Федерации.
К примеру, Договор со Свердловской областью, следуя тому же стилю, что и договоры с республиками, “определяет кроме тех предметов совместного ведения, установленных в статье 72 Конституции Российской Федерации, следующие предметы совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области:
а) создание условий для структурной перестройки экономики Свердловской области;
б) создание условий для восстановления минерально-сырьевой базы в Свердловской области;
в) регулирование вопросов, связанных с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на предприятиях, расположенных в Свердловской области;
г) функционирование предприятий оборонного комплекса, расположенных на территории Свердловской области, за исключением вопросов производства вооружений и военной техники, конверсия этих предприятий, а также участие в реализации производимой ими продукции …” (статья 2 Договора).
Примечательно то, что в данном Договоре статья 5 перекликается со статьей 5 Протокола к Федеративному договору, подписанному краями, областями, городами федерального значения. Этой нормы нет в Конституции РФ, но она в настоящее время общепризнанна, и практика идет по этому пути. Ее правомерность неоднократно подтверждает и Конституционный Суд РФ. А это означает предоставление субъектам Федерации (Свердловской области, в частности) возможность законодательствовать в опережающем федеральный центр порядке.
В этом же ряду стоит Договор с Хабаровским краем, который помимо предметов ведения, содержащихся в статье 72 Конституции, устанавливает 13 дополнительных предметов совместного ведения.
Договор с Сахалинской областью в развитие статьи 72 Конституции РФ устанавливает 12 предметов совместного ведения. Надо отметить, что как в данном Договоре, так и в ряде из перечисленных выше (рассматриваемых в этой части отчета) оговорка, что устанавливаются предметы совместного ведения помимо статьи 72 Конституции РФ, не совсем оправдана.
Если посмотреть на эти предметы ведения (где 12, где 13, где 4 и т.д.), то они зачастую “вытекают” из конкретных пунктов статьи 72 Конституции РФ, но в увязке к интересам субъекта Федерации. Поэтому лучше делают те субъекты Федерации, которые не акцентируют внимания, что они устанавливают предметы совместного ведения помимо тех, что содержатся в статье 72 Конституции РФ. Это дополнение только создает впечатление отхода от Конституции РФ, то есть, оно излишне. На самом деле дополнений в Конституцию РФ нет, речь идет о механизме реализации ст.72.
То же можно сказать и о ряде других договорах (Договор с Иркутской областью и др.). То есть положение Федеративного договора , хотя и не вошедшее в Конституцию, стало практически всеобщим, благодаря отдельным договорам с субъектами Федерации, подписанным после принятия Конституции РФ.
Конкретизирующий, создающий механизм реализации федерального и регионального законодательства характер этих договоров, проявляется в наличии в них статей (как правило, это статьи 4 и 5) о том, что должны (имеют право) делать органы государственной власти Российской Федерации и что должны (имеют право) делать органы государственной власти субъектов Федерации для реализации положений договоров. Но поскольку предметы совместного ведения в договорах все же в целом базируются на Конституции РФ, то в конечном итоге речь идет о механизме реализации ее норм.
Проанализированный блок договоров дает основание сказать, что формальные несоответствия федеральной Конституции просматриваются, но они либо не подрывают правовых основ Федерации, либо вызваны неточными словосочетаниями. А наличие некоторых из них говорит за то, что нужно внести дополнение в текст Конституции РФ. К примеру, в статью 76, о праве субъектов РФ законодательствовать по предметам совместного ведения в опережающем порядке, если отсутствует федеральный закон.
И наконец, есть такие договоры, в которых наблюдается еще меньше несоответствий между Конституцией РФ и договорами, большая конкретизация региональных особенностей. К примеру, договоры: с Челябинской, Магаданской, Вологодской, Брянской, Самарской, Ульяновской, Мурманской, Ярославской, Астраханской областями, с Красноярским краем, Эвенкийским и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономными округами.
Есть из этого блока договоры настолько “лояльные” к федеральному центру, что содержат специальные записи о том, что нормы права субъекта Федерации, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, не действуют (например, договоры с Вологодской и Самарской областями).
В той или иной форме (отличной друг от друга и от вышеназванной группы договоров) эта идея “подчинения” федеральному законодательству содержится в ряде договоров с республиками: Якутия (Саха), Удмуртия, Бурятия. А вот Договор с Северной Осетитей-Аланией - это положение не содержит.
Нет такой степени “подчиненности” и в Договоре с Башкортостаном, Татарстаном. А в Договоре с Кабардино-Балкарией на этот счет особая позиция, которая больше соответствует Федеративному договору, нежели Конституции РФ (ст.5 Договора). Процитируем ее: “По предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, определяющие общие основы, в соответствии с которыми органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, либо государственные органы Сторон заключают дополнительные соглашения”.
Исходя из характера федеративного государства, ближе к истине в этом вопросе Федеративный договор и Договор с Кабардино-Балкарией. Поэтому речь может идти о дополнении в статью 76 Конституции РФ.
Насколько субъекты Федерации придают значение договорам видно из ряда их статей. Почти во всех договорах в той или иной форме закреплена мысль о необходимости соответствия федерального и регионального нормотворчества по вопросам, затронутым в договорах, именно положениям договоров. То есть для субъекта Федерации Договор выше, чем их же закон, иной нормативный акт. Надо отметить, что к федеральным законам это не относится. Речь идет об актах исполнительной власти. Верховенство федерального закона по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения, в т.ч. определенных в договорах, как правило, признается. Другое дело, что в реальной жизни благодаря праву субъектов Федерации опережающего законотворчества в разных регионах могут приниматься разные законы по одним и тем же вопросам. Затем по этому вопросу принимается федеральный закон. Один закон не может в себе отразить региональное разнообразие даже по одному предмету регулирования. Противоречить же сложившимся реалиям закон тоже не может (если эти реалии восприняты населением, действуют). Выход: или вообще отказаться на федеральном уровне от принятия закона по предполагаемому вопросу, урегулированному в регионах (кто как смог), либо вывести какие-то общие положения, принципиальные и их закрепить в качестве федерального закона, чтобы не нарушалось единое правовое пространство, правовое понимание того или иного вопроса. Потому речь идет о внесении дополнений и изменений в Конституцию РФ.
Еще один момент в договорах обращает на себя внимание – это право субъектов РФ на внешние связи (отношения). Это право закреплено во многих договорах, но в ряде из них формулировки выходят за пределы Конституции РФ. Оптимально в соотношении с Конституцией РФ данное право закреплено в Договоре с Москвой.
В указанном Договоре обращает на себя внимание запись в статье 14, что Москва вправе заключать соответствующие договоры (соглашения) с административно-территориальными единицами иностранных государств, субъектами иностранных федераций и иными иностранными партнерами в соответствии с федеральными законодательством. Эта конкретно сформулированная норма вполне соответствует международному праву, Конституции РФ. Обратим внимание, что Договор с Москвой подписан в июне 1998 года, т.е. позже других. Но и в целом проанализированные договоры, подписанные в 1998 г. (Республика Марий Эл, Амурская область, Воронежская область, Ивановская область, Костромская область), можно поставить в один ряд. По основным параметрам они одинаковы и более “приближены” к Конституции РФ, что дает основание отличать их от договоров 1995 года и тем более от договоров 1994 года. ”Ранние” договоры преследовали и политические цели, договоры “поздние” ставят во главу угла цели хозяйственные, управленческие, социально-экономические.
Различия в договорах. Группировка договоров
По широте и важности поднимаемых вопросов выделяются договоры с республиками. Это прежде всего. Затем договоры трех и двух сторон, т.е. край, область и автономные округа и Федерация. Среди договоров с республиками, конечно, следует указать Договор с Татарстаном. Как уже отмечалось, этот Договор решает множество задач: исторические, политические, экономические, управленческие, социально-экономические, научно-теоретические. Во-первых, он приобщил, “втянул” Татарстан в русло федеративных отношений и конституционное российское пространство. Во-вторых, обеспечил Татарстану максимум свободы действий, возможных в условиях российской действительности. В-третьих, он продвинул вперед российскую науку о федерализме. К этой же группе договоров можно отнести Договор с Башкортостаном.
Вторым по времени появления является Договор с Кабардино-Балкарией. Эта республика подписывала Федеративный договор и считалась наиболее “спокойной” в своем регионе. Однако в целом ситуацию в этом регионе считать спокойной никак было нельзя. Попытки дестабилизировать обстановку по национальному признаку предпринимались. Договор с Татарстаном по многим параметрам опережал Федеративный договор. По Конституции РФ все субъекты Федерации равноправны. Отказать в подписании договора другой республике с этой точки зрения было нельзя. Кабардино-Балкарии же договор был нужен и с точки зрения моральной (республика “ничем не хуже” Татарстана), и с точки зрения межнациональных (внутринациональных) отношений, и с точки зрения гаранта от “всяких неожиданностей”. Федеральной стороне договор с данной республикой тоже был полезен: Договор с Татарстаном не исключение, не что-то сверхнеожиданное, а обычное явление в федеративном государстве, решать сложные региональные проблемы можно договариваясь, а не сопротивляясь. Можно найти и другие объяснения появлению данного договора, но это дело субъективное.
Третьим по времени подписания является Договор с Башкортостаном. Его появление объяснимо более проще, чем появление Договора с Кабардино-Балкарией. Подписывая Федеративный договор, Башкортостан оставил Приложение к нему. Это Приложение отличалось от того, что было подписано в Федеративном договоре. Башкортостан присоединился к Федеративному договору как бы условно. Поэтому как только Татарстан подписал индивидуальный Договор, так и в Башкортостане реализовалась идея индивидуального договора. В этот Договор и вошло все то, что не вошло в Федеративный договор, но содержалось в Приложении к нему.
После подписания в июне 1994 года договора с Кабардино-Балкарией, а в августе 1994 года - с Башкирией стало возможным говорить о том, что процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ перешел на новую ступень своего развития.
Договоры 1995 г. - это договоры с: Северной Осетией - Аланией, Якутией (Саха), Бурятией, Удмуртией. Как видим, это все еще республики и по этому признаку они входят в одну группу договоров. По времени их можно считать второй группой договоров. По содержанию, видимо, тоже можно отнести ко второй группе договоров. Они более “лояльны” к федеральному центру и менее политизированы. Об этом уже отмечалось ранее. Это уже не договоры между Российской Федерацией и такой-то республикой, а договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
Договоры с республиками 1994 г. отличаются от договоров с республиками 1995 г., а договоры с республиками 1996 г. схожи с договорами 1995 г. либо еще более углубляются во внутрь себя, а не во внешнюю сторону. Например, в Договоре с Чувашией имеется запись и о сохранении территориальной целостности Российской Федерации, и о праве народов на самоопределение, а в Договоре с Коми о самоопределении вообще не упоминается.
Договоры с субъектами Российской Федерации - нереспубликами открыла Свердловская область. По времени подписания она входит в число подписавших договоры в 1996 г. По виду субъекта Федерации - к областям. К ним относятся из проанализированных: Свердловская, Калининградская, Оренбургская, Омская, Иркутская, Сахалинская, Пермская, Нижегородская, Ростовская, Ленинградская, Тверская, Самарская, Магаданская, Волгоградская, Саратовская, Челябинская, Брянская, Ярославская, Ульяновская, Мурманская, Кировская, Астраханская, Амурская, Воронежская, Ивановская, Костромская области. Время подписания разное - 1996-1998 гг. В 1996 г. - 11 договоров, в 1997 г. - 11, в 1998 г. - 4.
Почему вначале договоры подписывались с республиками? Можно изложить субъективное мнение. Когда-то, еще до подписания Федеративного договора, бытовало мнение, что Федерацию образуют только республики. Остальные - унитарная часть. Договоры нужно подписывать только с республиками и с каждой в отдельности, а не Федеративный договор как целостный документ. Эта позиция голосовалась на Съезде народных депутатов и не получила поддержки. Был подписан Федеративный договор, включая все составные части России (кроме двух республик). Однако люди, выдвигавшие эти идеи, остались и сейчас у власти. Они влияют прямым образом на договорный процесс. Но это объяснение неполное с учетом развивавшихся событий. Республики действительно исторически привыкли к большей самостоятельности, чем области, края, привыкшие к централизму. С ними и нужно было в первую очередь решать вопросы. Но был же Федеративный договор. Зачем еще договоры? Во-первых, принята Конституция, во-вторых, подписан Договор с Татарстаном, в чем-то продвинувший вперед понимание федерализма. Другие республики не захотели оставаться в стороне. Соединение идей у властных федеральных структур и желания республик “не отстать” и объективных обстоятельств породили договоры с республиками. Конституция объявила субъекты Федерации равноправными. Реально равноправие не ощущалось. Ряд областей, края “задумались” над своим статусом. Желание “подтянуться” под статус республик побудило их развить идею республиканизации: идея об Уральской республике. Поэтому одна из серьезных причин подписания договора со Свердловской областью - это поставить заслон перед процессом республиканизации областей, краев. Полагаю, что Договор со Свердловской областью не рассматривался федеральным центром как “подарок”, это скорее вынужденная мера. Но, чтобы “сохранить лицо”, нужно было и дальше заключать договоры с теми, кто уж очень настаивал. В процессе работы стало ясно, что договоры с областями не так уж “страшны” для Федерации, напротив, они ввели этот процесс в более спокойное русло. Стало меньше разговоров о неравноправии, а договоры с областями, краями уже начали в чем-то походить на договоры с республиками. В этом смысле в целом можно процесс признать положительным. А тот факт, что с какой-то областью договор заключен в 1997 г., а с какой-то в 1998 г. - не так уж важно. Во-первых, это происходило по мере осознания областью важности договоров, во-вторых, по мере их подготовки, в-третьих, по мере “очереди”, то есть, наслаиваются субъективные моменты.
Среди краев договоры из проанализированных открыл Краснодарский край (30.01.1996 г.), затем: Хабаровский (24.04.1996 г.), Алтайский (29.11.1996 г.) и Красноярский (01.11.1997 г.) края. По виду они составляют отдельную группу. По сути же они мало отличаются как от договоров с областями, так и друг от друга. Поскольку это регионы с разными климатическими, экономическими, национальными условиями, к тому же Красноярский край с двумя автономными округами, постольку - и различия в них.
Если сравнивать договоры с так называемыми сильными регионами и слабыми, то большой видимой разницы по этим основаниям не видно.
Все договоры, проанализированные в данном отчете, “роднит” то, что фактически они распределяют предметы ведения и полномочия, главным образом, в сфере совместного ведения, решают (каждый по своему) статусные вопросы, проявляют свое отношение к Конституции РФ, федеральному законодательству, пытаются с помощью самих себя (договоров) решать проблемы социально-экономического развития, надеются (подписавшие договоры люди) гарантировать федеративные отношения, стабильность в регионе, избежать “неожиданностей” от федерального центра. Одни субъекты Федерации за счет совместного ведения укрепляют свою самостоятельность в решении региональных проблем (Москва, Свердловская область и др.), другие теснее “привязывают” федеральный центр к решению своих проблем (Ульяновская, Ивановская и др. субъекты РФ).
С точки зрения международного права и внешнеполитических интересов Российской Федерации договоры в целом вписываются в правовое, политическое пространство. В целом - не означает, что здесь не существует проблем. Оценке и анализу в данном случае подвергаются договоры, а не практика, которая, возможно, отходит от установленных норм. Статья 71 Конституции РФ за Федерацией устанавливает такой предмет ведения как внешняя политика и международные отношения, международные договоры (п.”к”). Статья 72 Конституции устанавливает в качестве предмета совместного действия Федерации и ее субъектов координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (п.”о”). Понятно, что координировать можно только существующую реально деятельность. Исходя из этого и статьи 73 Конституции РФ, в предметы ведения субъектов Федерации входит участие в международных и внешнеэкономических связях (не отношениях). В данном случае Конституция закрепила то, что уже имелось для субъектов Федерации в Федеративном договоре.
Наука международного права уже стала выделять такую подотрасль права, как субъектность субъектов федераций. Главное, что она ограничена и осуществляется под координацией федеральных органов и договоры, соглашения (связи) не должны носить межгосударственного характера. Практика давно идет по этому пути. Земли Германии вступают в международные связи (с субъектами других федераций). То же - штаты США, то же - регионы Бельгии и т.д.
Влияние договоров на региональную асимметрию
На правовую асимметрию наибольшее влияние оказывают ранние договоры. Но и современные договоры тоже влияют на этот процесс. Вначале остановимся на первой группе договоров.
Анализ данных договоров позволяет определить ряд тенденций в процессе перераспределения полномочий между РФ и субъектами РФ, в том числе и в экономической и социальной сферах. Для субъектов РФ, заключивших подобного рода договоры, создаются условия, способствующие более активному их развитию. При этом при заключении договоров на начальной стадии договорного процесса четко прослеживается стремление соответствующих субъектов РФ к перераспределению полномочий “в свою пользу” за счет расширения перечня совместных полномочий и предметов ведения (за счет федеральных), а также объема собственных исключительных полномочий (за счет совместных и федеральных). Эта тенденция в наибольшей мере присуща договорам, заключенным в период с 1994 по 1996 годы с республиками, что позволило им быть в определенной степени независимыми от Российской Федерации при проведении собственной политики (в т.ч. в экономике) и решать важные для себя проблемы на условиях, оговоренных в договоре: Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Саха (Якутия) и другие.
Поскольку договоры заключались в тот момент, когда не существовало хотя бы приблизительного стандарта их разработки и содержания, они характеризуются большим разнообразием предметов регулирования, их объема, способов перераспределения полномочий, структурного построения, соответствия положениям Конституции РФ и т.д. В различных договорах одни и те же предметы регулирования закреплялись либо в исключительном ведении субъекта, либо в совместном ведении, делались оговорки на соблюдение федерального законодательства (Договор с Республикой Северная Осетия - Алания), или оно практически не упоминалось (Договор с Республикой Татарстан).
В основном в исключительные полномочия субъектов РФ включалось решение вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, природными ресурсами (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Республикой Северная Осетия - Алания), самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Кабардино-Балкарской Республикой, Договор с Республикой Башкортостан), создание собственного банка (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Республикой Башкортостан). Кроме того, к ним отнесены те полномочия, которые, по логике ст.73 Конституции РФ, относятся именно к полномочиям субъектов РФ, но конкретно в Конституции не названы (формирование собственного бюджета, взимание собственных налогов и сборов, государственная собственность субъекта РФ и управление ею, программы социально-экономического развития субъекта РФ и т.д.), а также полномочия и предметы ведения, специфические для того или иного субъекта (фонд драгоценных камней и металлов - Договор с Республикой Саха).
При формировании блока полномочий совместного ведения к ним, в основном, относились вопросы оборонного производства, конверсии, управления объектами федеральной собственности на территории субъектов, обеспечения режима беспрепятственного и беспошлинного передвижения транспорта и грузов, разграничения государственной собственности, координации управления объектами энергетики, транспорта, связи и т.д. Частично эти предметы ведения и полномочия основывались на положениях ст.72 Конституции РФ, развивая ее, частично были как бы изъяты из федеральных.
Таким образом, пока другие субъекты Федерации стояли в стороне от договорного процесса заключившие договор субъекты Федерации (особенно республики, если иметь в виду 1994-1995 гг.) находились в более выгодных условиях. Заручившись договорами, они действовали более решительно и самостоятельно, ограждая себя от негативных элементов реформ. Конечно, не все республики смогли правильно и эффективно для “общего” блага воспользоваться “выгодами” договоров, но это уже вопрос не правовой. А возможности правовые договоры предоставляли.
В этом плане наблюдается разница между договорами с республиками 1994-1995 гг. и нереспубликами 1996 года. К примеру, Договор со Свердловской областью тоже имеет статью о предметах ведения области (9). Но она изложена иначе, не говоря уже о содержании.
То же самое можно найти и в других договорах. Поскольку цели договоров (исключая ранние) одинаковые, построение их также в основном схоже. В связи с этим вряд ли есть основания утверждать, что именно эти договоры существенно влияют на асимметрию среди регионов, подписавших договоры.
Относительно регионов, не подписавших договоры, можно отметить, что, видимо, процесс подписания продолжится.
Итак, договорно-правовое регулирование способно оказать свое влияние как на решение отдельных экономических проблем конкретных субъектов РФ, так и на общие процессы экономической интеграции или дезинтеграции. Договор может быть таким инструментом, который будет способствовать или первому, или второму процессу (как мы и видим на практике при сравнении более “ранних” и более “поздних” договоров).
Следует отметить и такой момент, что современная группа договоров влияет на правовую асимметрию в смысле создания схожих статусных условий для таких субъектов Федерации как: 1) край (область), в состав которых входят автономные округа; 2) край, область как моносубъекты Федерации.
Однако, одновременно с этим создаются разные статусные условия для некоторых республик и вышеназванных субъектов Федерации. Тем самым углубляется разрыв, или вернее складываются условия для увеличения разрыва между республиками и нереспубликами , а также между самими республиками. В то же время есть мнение, что договоры создают базу для процесса укрупнения субъектов Федерации. А если они будут укрупняться, то наверняка менять и статус, и форму, что приведет к уменьшению асимметрии.
Каждый договор и все вместе влияют на федеральное законодательство. Их анализ показывает, что ряд правовых положений имеет для федерализма прогрессивное значение. Вот одно из них: до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные акты субъекта Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это положение содержится, можно сказать, во всех договорах и о нем выше говорилось много.
Оно открыло дорогу для нормотворчества не только тех субъектов Федерации, которые заключили договоры, но и тех, которые остались в стороне от договорного процесса, ведь по Конституции РФ они равноправны (ст.5). Эта конституционная норма в данном случае используется.
Таким образом, в зависимости от политической стратегии договоры могут либо уменьшать асимметрию с введением единой формы (в последующем) субъектности, либо углублять ее и увеличивать разрыв, в противном случае речь идет о создании республик на базе нынешних краев, областей, автономных округов. Отчет не претендует на свою позицию в этом вопросе, а лишь констатирует, что возможен и такой путь развития событий в целях освобождения от асимметрии между республиками и нереспубликами.
Общие выводы и предложения по совершенствованию
договоров с позиций уменьшения правовой асимметрии
социально-экономического развития регионов
Данный раздел можно открыть тем, что до сих пор нет единого мнения по вопросу о договорном процессе. В данном случае важны не позиции ученых, хотя и они имеют место, а политиков, законодателей, которые непосредственно и определяют или влияют, или хотят влиять на договорный процесс. Их позиция, во всяком случае ряда из них, в какой-то мере формируется и под воздействием науки, не только практики.
Сразу следует оговориться, что договоры сами по себе имеют правовую основу: они заключаются на базе Конституции в том смысле, что статья 11 ее позволяет заключать договоры. Но это не означало и не означает, что договорами должна быть охвачена вся страна, именно договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, где каждый что-то “урвет” себе по отношению к другому. Статус Договора относительно высок и каждая разница влияет если не материально, то психологически. Если же договоры “писать под копирку”, то в чем их смысл? Тогда не лучше ли заключать конкретные соглашения исполнительным органам в целях наилучшей реализации законодательства как федерального, так и регионального. Но поскольку договоры есть и они будут подписываться, вероятно, в дальнейшем, ибо конституционная база под этот процесс имеется, то остается говорить не о том, что сам процесс договорный неконституционен, что он не должен иметь место, а каково качество этого процесса. Именно качество этого процесса и обратило на себя сразу внимание тех политиков, законодателей, которые держатся традиционных взглядов на российскую государственность. Отход в некоторых отношениях от Конституции и консервирование, а также углубление неравноправия субъектов Федерации воспринимался в этой политической среде негативно. Сторонники такой позиции имелись и имеются как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации. Президент РФ подписывает договоры, этим сказана его позиция. Правительство - орган, подчиненный, исполнительный.
Государственная Дума уже несколько лет пытается включить этот процесс в законодательное русло. Попытки эти пока окончательного успеха не имеют. Закон о принципах разграничения предметов ведения и полномочий натыкается на сопротивление значительной части Совета Федерации. И если говорить о своей личной точке зрения по этому закону, то Совет Федерации прав. Закон во многом не отвечает ни требованиям Конституции РФ, ни сложившимся реалиям. Потому в работе согласительной комиссии много проблем. А договорный процесс продолжается так, как он сложился – под общим руководством Президента Российской Федерации. Вопросы договорной практики обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции “Проблемы и перспективы развития российского федерализма”. Эти вопросы затрагивали в своем выступлении Председатель Совета Федерации Строев Е.С., а также Примаков Е.М., Абдулатипов Р.Г., Шахрай С.М., БабуринС.Н., Сычев А.П. (член Совета Федерации на то время) и другие выступавшие. Позиции не совсем совпадали. Строев Е.С. считает, что за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в социально-экономической области должны быть закреплены предметы их ведения на основе единых для всех принципов, а не по принципу, кто сумел выбить себе льгот побольше. Примаков Е.М. в целом положительно отнесся к закрепляемому праву субъектов РФ на внешнеэкономические связи. Рациональные зерна в договорах не отрицал Абдулатипов Р.Г.
Мое отношение к договорному процессу в целом, а не по отношению к конкретным договорам не было одинаковым в течение разных лет. Договор с Татарстаном при всех его противоречиях был необходим. В тех условиях и невозможно было иметь другой Договор. В нем максимум компромисса с обеих сторон. Пишу об этом, поскольку участвовала непосредственно в подготовке Договора. Договор с Кабардино-Балкарией тоже был необходим, также как и с Башкортостаном. Превращать договорный процесс в тотальный при отсутствии федерального закона не следовало бы, тем более без участия Федерального Собрания (без подписей представителей законодательной власти). Подписи должны были бы быть и со стороны законодательных органов субъектов Федерации. При наличии федерального закона договорный процесс, возможно, не оказался бы тотальным, либо приобрел бы несколько иное направление (значение). Большинство вопросов, из-за которых заключаются договоры, можно решать в оперативном порядке, в процессе управленческо-исполнительной деятельности (путем соглашений). У соглашений иной статус. Это как бы механизм управления, реализации законов. Договоры сами создают нормы права и воспринимаются субъектами Федерации чуть ли не выше законов. Собственно, не чуть ли, а выше.
Такова была позиция более ранняя. В настоящее время считаю, что поскольку договорный процесс набрал такие темпы, то приостанавливать его в одностороннем порядке сверху бессмысленно, тем более, что критика договорного процесса возымела действие и содержание договоров постепенно стало меняться. Поскольку договор - дело добровольное, то всем субъектам Федерации, желающим заключить договоры, должна быть предоставлена такая возможность.
Предложения по совершенствованию договоров с позиций уменьшения правовой асимметрии социально-экономического развития регионов заключаются в следующем.
1. Если асимметрию не углублять, то субъектам Федерации не республикам необходимо предоставлять такие же возможности, что и республикам. Это сложная задача в контексте историко-психологической ситуации. Края, области слишком долго рассматривались как унитарные части России. Создать на их базе несколько республик еще сложнее. Многими снижение асимметрии будет восприниматься как самоцель, а многими как распад России. В то же время углубление асимметрии действительно может активизировать конфедералистские тенденции. Поэтому, чтобы соблюсти равновесие и принцип возможного необходимо тщательно продумать дальнейшее развитие договорного процесса.
2. Необходимо найти такие рычаги и механизмы (правовые и экономические), которые способствовали бы не углублению различий в экономическом положении субъектов РФ, а, наоборот, сглаживанию существующих противоречий, большей степени интеграции субъектов между собой и "привязки" к РФ в целом. Для этого вовсе не обязателен, а может быть и не нужен единый подход, необходим особый индивидуальный подход к каждому субъекту на основе экономического анализа и при опоре на законодательство, разумное восполнение пробелов в правовом регулировании, недопущение дисбаланса в объеме перераспределенных полномочий между различными группами субъектов РФ. Представляется, что договоры "последнего поколения" в большей степени отвечают этим требованиям, и при заключении новых договоров их опыт следует учитывать, поскольку договорный процесс продолжается.
3. Анализ договорной практики может, наконец, способствовать определенной корректировке конституционного регулирования при делении полномочий в сфере совместного ведения (при соблюдении необходимых процедур) в целях лучшего регулирования отношений между РФ и субъектами РФ и выравнивания экономического (прежде всего) положения субъектов РФ, органы государственной власти которых еще не заключили с органами государственной власти РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
4. Кроме того, необходим контроль со стороны федеральных органов государственной власти за исполнением договоров и соглашений, реализацией их положений.
5. К договорному процессу, если он будет развиваться, необходимо активнее приобщать Федеральное Собрание.
Таким образом, в заключаемые договоры необходимо закладывать те нормы, которые способствовали бы как решению экономических проблем субъектов РФ, так и одновременно закладывали бы основы их экономической интеграции (как через Российскую Федерацию, так и непосредственно - через совместное решение общих проблем, создание единых органов по реализации договоров, иные механизмы активного взаимодействия).
Анализ договоров выявил ряд вопросов, на которые следует обратить внимание.
1. Внести изменения и дополнения в статью 76 Конституции Российской Федерации. После части 2 под номером 3 записать: “До принятия федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять по этим предметам ведения собственное правовое регулирование.
После принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации”.
2. Часть 3 статьи 76 в нынешней редакции сделать частью 4 и т.д.
3. Во всех последующих договорах, когда речь идет об отнесении к предметам совместного ведения вопросов конверсии делать дополнительную запись: “в соответствии с федеральным законодательством”, ибо по смыслу п.”м”, статьи 71 Конституции РФ можно прийти к выводу, что это предмет ведения Федерации.
4. Такую же запись делать при включении в совместное ведение вопросов ликвидации химического оружия, отравляющих веществ и иных средств массового поражения.
5. Не допускать в договорах таких записей как в Договоре с Кабардино-Балкарией: “другие предметы ведения, устанавливаемые по взаимной договоренности на основе дополнительных соглашений” (п.”ц” статьи 4). Речь идет о совместном ведении с Российской Федерацией. Дело в том, что часть 3 статьи 11 Конституции РФ относит данный вопрос к предмету договора, а не соглашения. Если предметы ведения начнут передаваться путем соглашений, то это серьезное нарушение Конституции. Путем соглашений можно передавать полномочия по реализации предметов ведения.
6. В случае продолжения договорного процесса содержание договоров целесообразно было бы индивидуализировать в зависимости от конкретных особенностей региона, но на базе предварительного изучения ситуации экспертами, специалистами и только схожие проблемы решать схожими методами.
7. Если анализ договоров выявляет общую тенденцию, то ее решать нужно общим (федеральным) нормативным актом.