Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Раздел VI.
Административно-правовое регулирование в социально-культурной области
Тема 20.
Государственное регулирование образования и науки в Российской Федерации
1.
Понятие образования и его системы как объекта государственного регулирования и управления
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.
Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на: обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества; укрепление, совершенствование правового государства. Своим содержанием образование должно обеспечивать: адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; интеграцию личности в национальную и мировую культуру; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.
В понятие системы образования входит совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих ее элементов, включающая: преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности; сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации.
2.
Система образовательных программ и государственных образовательных стандартов
Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности и подразделяются на общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные).
К общеобразовательным программам, которые направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ, относятся программы: 1) дошкольного образования; 2) начального общего образования; 3) основного общего образования; 4) среднего (полного) общего образования.
К профессиональным образовательным программам, которые направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней и подготовку специалистов соответствующей квалификации, относятся программы: 1) начального профессионального образования; 2) среднего профессионального образования; 3) высшего профессионального образования; 4) послевузовского профессионального образования.
Обязательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы, как и основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности), устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом, а нормативные сроки освоения основных образовательных программ в государственных и муниципальных образовательных учреждениях определяются законом и (или) типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или соответствующим государственным образовательным стандартом.
Наряду с образовательными программами в системе образования в России устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный, а также национальный и (или) региональный компоненты.
Федеральные органы государственной власти в пределах их компетенции устанавливают федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. При реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты.
3.
Правовой статус образовательных учреждений и их система
Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения различаются по своим организационно-правовым формам (государственные, муниципальные, негосударственные — частные, образовательные учреждения общественных и религиозных организаций), а также своей типовой принадлежностью и видовыми особенностями.
По действующему законодательству к образовательным относятся учреждения следующих типов: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) учреждения дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 6) учреждения дополнительного образования; 7) учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 8) учреждения дополнительного образования детей; 9) другие учреждения, осуществляющие учебный процесс. В рамках каждого из этих типов различается несколько его разновидностей (видов) образовательных учреждений.
В настоящее время на основе постановления Правительства РФ от 23 марта 2001 г. № 224 «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (СЗ РФ. 2001. № 14. Ст. 1360) осуществляется поэтапно эксперимент по установлению новых нормативных сроков освоения общеобразовательных программ по ступеням общего образования: 1-я ступень (начальное общее образование) — 4 года; 2-я ступень (основное общее образование) — 5-6 лет; 3-я ступень (среднее (полное) общее образование) — 2 года.
Отражающие образовательный уровень цензовые типовые ступени профессионального образования также представлены различными видами образовательных учреждений профессионального профиля. Но при этом необходимо заметить, что профессиональную подготовку не следует отождествлять с профессиональным образованием соответствующего уровня.
Профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы или группы работ. Она может быть получена в различных образовательных учреждениях: межшкольных учебных комбинатах, учебно-производственных мастерских, учебных участках (цехах) и т.д. Но профессиональная подготовка не сопровождается повышением образовательного уровня обучающегося.
Начальное профессиональное образование имеет своей целью подготовку работников квалифицированного труда (рабочих, служащих) по всем основным направлениям общественно-полезной деятельности на базе основного общего образования и может быть получено в образовательных учреждениях начального профессионального образования (профессионально-технических и иных училищах данного уровня).
Среднее профессиональное образование имеет целью подготовку специалистов среднего звена, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе основного общего, среднего (полного) общего или начального профессионального образования.
Образовательным учреждением среднего профессионального образования (среднее специальное учебное заведение) является образовательное учреждение, реализующее профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования. К образовательным учреждениям этого типа относятся следующие виды средних специальных учебных заведений: техникум (училище, школа), колледж, техникум-предприятие (учреждение).
Техникум (училище, школа) — основной тип среднего специального учебного заведения, реализующего профессиональные образовательные программы среднего специального учебного заведения. Колледж — самостоятельное образовательное учреждение повышенного типа (или структурное подразделение университета, академии, института), реализующее углубленные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования по индивидуальным учебным планам продленной подготовки кадров, обеспечивающие обучающимся повышенный уровень квалификации.
Высшее профессиональное образование имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования. Оно может быть получено в образовательных учреждениях высшего профессионального образования (высших учебных заведениях). При этом лица, имеющие начальное профессиональное образование или среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получить высшее профессиональное образование по сокращенным ускоренным программам.
Действующее законодательство устанавливает три ступени высшего профессионального образования: высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр», «дипломированный специалист», «магистр». При этом сроки освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования составляют: для получения квалификации (степени) «бакалавр» — не менее четырех лет; «дипломированный специалист» — не менее пяти лет, за исключением случаев, предусмотренных соответствующими государственными стандартами; для получения квалификации (степени) «магистр» — не менее шести лет. В современной России установлены следующие виды и наименования высших учебных заведений: университет, академия, институт.
Университет — высшее учебное заведение, которое: реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей); осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук; является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности.
Академия — высшее учебное заведение, которое: реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования; осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно в одной из областей науки или культуры; является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности.
Институт — высшее учебное заведение, которое: реализует образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования; осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности; ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования.
Послевузовское профессиональное образование предоставляет гражданам возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования. Российское законодательство предусматривает и различает две разновидности послевузовского профессионального образования: 1) профессиональное дополнительное образование, направленное на непрерывное повышение квалификации и профессиональную переподготовку лиц, имеющих профессиональное образование, в соответствии с дополнительными профессиональными образовательными программами, квалификационными требованиями к профессиям и должностям и способствующее развитию деловых и творческих способностей этих лиц, повышению их культурного уровня и 2) послевузовское научное профессиональное образование, связанное с соискательством ученых степеней (аспирантура, адъюнктура, докторантура, экстерн-соискательство ученой степени кандидата наук и доктора наук по результатам защиты кандидатской или докторской диссертации соответственно). Эти разновидности послевузовского профессионального образования не являются взаимообусловленными либо альтернативными. Единым и единственным условием для получения любого из этих видов послевузовского профессионального образования является лишь документально подтвержденное завершение программы высшего профессионального образования. Гражданин, имеющий законченное высшее профессиональное образование, по своему усмотрению самостоятельно может выбирать для себя любое направление (вид) послевузовского профессионального образования.
Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации. Образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию и реализующие общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, выдают лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, исходя из того, что в Российской Федерации установлены следующие образовательные уровни (образовательные цензы): основное общее образование; среднее (полное) общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее профессиональное образование; послевузовское профессиональное образование. Документ государственного образца о соответствующем уровне образования является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования.
4.
Организационно-правовой статус высшего учебного заведения и управление им
К высшим учебным заведениям относятся все имеющие статус юридического лица образовательные учреждения, реализующие образовательные программы высшего профессионального образования. Высшие учебные заведения могут иметь филиалы, факультеты, кафедры, подготовительные отделения, научно-исследовательские лаборатории, аспирантуру, докторантуру, учебные подразделения дополнительного профессионального образования и другие структурные подразделения, создание которых (кроме филиалов) осуществляется самим учебным заведением с последующим уведомлением учредителя и внесением в установленном порядке изменений в устав высшего учебного заведения. Филиалы же создаются учредителем по согласованию с федеральным государственным органом управления образованием. Структурными подразделениями университетов и академий могут быть также институты и колледжи, реализующие неполные и (или) полные образовательные программы высшего профессионального образования.
Главными задачами (основной деятельностью) высшего учебного заведения как центра образования, науки и культуры являются: удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, приобретении высшего образования и квалификации в избранной области профессиональной деятельности; удовлетворение потребностей общества в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадров высшей квалификации; организация и проведение фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований и иных научно-технических, опытно-конструкторских работ, в том числе по проблемам образования; переподготовка и повышение квалификации преподавателей и специалистов; накопление, сохранение и приумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества; распространение знаний среди населения, повышение его общеобразовательного и культурного уровня. Воспитательные задачи реализуются в совместной учебной, научной, творческой, производственной и общественной деятельности обучающихся и преподавателей. А осуществляемые в обязательном порядке научные исследования являются непременной составной частью подготовки специалистов.
В учебной и научной деятельности высшего учебного заведения могут быть реализованы различные по срокам и уровню подготовки специалистов профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования, послевузовского профессионального образования, программы дополнительного профессионального образования и переподготовки специалистов. Направления (специальности) подготовки и переподготовки специалистов определяются свидетельством о государственной аккредитации, что отражается в уставе вуза.
Высшее учебное заведение путем целенаправленной организации учебного процесса, выбора форм, методов и средств обучения создает необходимые условия обучающимся для освоения профессиональных образовательных программ. С этой целью высшее учебное заведение разрабатывает и утверждает учебные планы, в том числе для индивидуального обучения лиц с учетом уровня их предшествующей подготовки и способностей.
В высших учебных заведениях устанавливаются следующие виды учебных занятий: лекции, консультации, семинары, практические занятия, лабораторные работы, контрольные работы, коллоквиумы, самостоятельная работа, практика, курсовое проектирование (курсовые работы), дипломное проектирование (дипломные работы). Возможны и другие виды учебных работ.
Управление высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с его уставом, который утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотрудников, представителей других категорий работников и обучающихся и согласовывается с учредителем, а также действующим законодательством.
Общее руководство высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган — ученый совет высшего учебного заведения, в состав которого входит ректор, являющийся его председателем, и проректоры. Все другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием. Срок полномочий ученого совета не может превышать пяти лет. В состав ученого совета могут избираться представители всех категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения, общественных и других организаций.
Непосредственное управление деятельностью высшего учебного заведения осуществляет ректор. Он несет ответственность за подготовку высококвалифицированных специалистов, руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью государственного высшего учебного заведения и осуществляет функции представителя государства в учебном заведении. Разграничение полномочий между ученым советом и ректором определяется уставом высшего учебного заведения. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обязательные для всех работников и обучающихся в высшем учебном заведении. Исполнение части своих полномочий ректор может передавать проректорам и другим руководящим работникам высшего учебного заведения.
В зависимости от структуры высшего учебного заведения в отдельных подразделениях (факультет, институт и др.) могут создаваться выборные представительные органы — ученые советы, полномочия и порядок избрания которых определяется уставом высшего учебного заведения.
Факультет возглавляет декан, избираемый ученым советом высшего учебного заведения (факультета) из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля, имеющих ученую степень или звание, в порядке, определяемом уставом высшего учебного заведения.
Кафедру возглавляет заведующий, избираемый по конкурсу ученым советом высшего учебного заведения сроком на пять лет. Положение о кафедре и других структурных подразделениях разрабатывает и утверждает высшее учебное заведение в порядке, предусмотренном его уставом.
Субъектами учебной и научной деятельности в высшем учебном заведении являются студенты, слушатели, докторанты, аспиранты, соискатели, научно-педагогические работники.
Слушателями высших учебных заведений являются лица, обучающиеся на подготовительных отделениях, факультетах повышения квалификации и переподготовки специалистов, а также получающие параллельно второе профессиональное образование и являющиеся студентами другого вуза. Правовое положение слушателей в части получения образовательных услуг соответствует статусу студента высшего учебного заведения соответствующей формы обучения.
Не столь многочисленными, как студенты и слушатели, но очень важными и специфическими субъектами учебной и научной деятельности в вузе выступают обучающиеся там докторанты, аспиранты (адъюнкты) и экстерн-соискатели ученых степеней. Докторантом является лицо, имеющее ученую степень кандидата наук и зачисленное в докторантуру для подготовки докторской диссертации. Аспирантом (адъюнктом) является лицо, имеющее высшее профессиональное образование и обучающееся в аспирантуре (адъюнктуре) и подготавливающее диссертацию на соискание ученой степени кандидата наук. А экстерн-соискатели — это лица, прикрепленные к высшему учебному заведению для подготовки кандидатских или докторских диссертаций под руководством назначаемого приказом ректора научного руководителя или консультанта (при подготовке докторской диссертации). Как и студенты, докторанты и аспиранты дневной формы обучения получают стипендии и другие виды материальной поддержки.
Среди работников высших учебных заведений действующее законодательство выделяет несколько категорий: предусматриваются должности научно-педагогического (профессорско-преподавательский состав, научные работники), инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного и иного персонала.
К профессорско-преподавательским относятся должности декана факультета, заведующего кафедрой, профессора, доцента, старшего преподавателя, преподавателя, ассистента. Должностям профессора и доцента соответствуют одноименные ученые звания профессора и доцента. Замещение всех должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении, за исключением выборных должностей декана факультета и заведующего кафедрой, производится по трудовому договору (контракту), заключаемому на срок до пяти лет, но заключению этого трудового договора (контракта) предшествует конкурсный отбор.
В широко известных своими достижениями в соответствующей отрасли знаний высших учебных заведениях Высшей аттестационной комиссией Минобразования и науки России создаются диссертационные советы ВАК Минобразования и науки России по защите докторских и кандидатских диссертаций. Они являются основным звеном системы аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации.
5.
Система государственных и муниципальных органов управления образованием и их компетенция
Федеральное Собрание Российской Федерации создает законодательную базу в области образования, утверждает соответствующие статьи бюджета и контролирует выделение предусмотренных на образование ассигнований, утверждает Федеральную программу развития образования в стране, контролирует основные этапы ее реализации, осуществляет международные связи. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в образовательной области, ее законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Например, постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 одобрена Национальная доктрина образования в Российской Федерации (СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.) — основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Президент РФ и Правительство РФ создают и устанавливают их организационно-правовой статус или определяют учредителей некоторых особо важных и значимых образовательных учреждений.
К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; определение порядка разработки, утверждение и введение государственных образовательных стандартов и ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Федерации по вопросам государственной организации системы, структуры и содержания образования в Российской Федерации.
Отраслевыми органами в системе государственного управления образованием в Российской Федерации являются: Министерство образования и науки РФ и все иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своей системе образовательные учреждения отраслевого профиля; государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации и местные (муниципальные) органы управления образованием, которые создаются по решению органов местного самоуправления.
Министерство образования и науки РФ (Положение о нем см.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координирующим в установленном порядке деятельность других федеральных органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации. Оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии с иными федеральными и субъектов Федерации государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, Российской академией образования, иными отраслевыми академиями наук, имеющими государственный статус, научными организациями, молодежными и детскими общественными объединениями и организациями.
В ведении Министерства образования и науки РФ состоят действующие на основе специальных Положений, утвержденных постановлениями Правительства РФ, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию.
Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливают порядок лицензирования образовательной деятельности по программам дошкольного, общего (начального, основного, среднего (полного) образования), дополнительного образования детей, профессиональной подготовки, профессионального (начального, среднего, высшего послевузовского, дополнительного) образования.
Государственная аккредитация образовательного учреждения — это процедура установления (подтверждения) государственного статуса (типа и вида) образовательного учреждения на основе признания соответствия его деятельности, уровня реализуемых программ, содержания и качества подготовки обучающихся государственным требованиям, предъявляемым к данному типу и виду учебных заведений и образовательным программам. Государственная аккредитация осуществляется на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации, которая проводится Государственной аттестационной службой Минобразования и науки России.
В крупных вузовских центрах субъектов Российской Федерации созданы и действуют советы ректоров, которые являются государственно-общественными органами управления высшим и послевузовским профессиональным образованием на территории этого субъекта Федерации и одновременно отделениями Российского союза ректоров.
6.
Государственное регулирование управления российской наукой
Согласно легальному определению научная (научно-исследовательская) деятельность — это деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования — экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования — исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач. Государственная научно-техническая политика — составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.
Субъектами научной и (или) научно-технической деятельности являются научные работники, специалисты и работники сферы научного обслуживания. Научным работником (исследователем) является гражданин, обладающий необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и (или) научно-технической деятельностью. Специалистом научной организации (инженерно-техническим работником) является гражданин, имеющий высшее или среднее профессиональное образование и способствующий своей деятельностью получению научного и (или) научно-технического результата или его реализации. Работником сферы научного обслуживания является гражданин, обеспечивающий создание необходимых условий для научной и (или) научно-технической деятельности в научной организации.
Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующие в соответствии с учредительными документами научной организации. Научные организации подразделяются на научно-исследовательские организации, научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования, опытно-конструкторские, проектно-конструкторские, проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную и (или) научно-техническую деятельность.
Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации организуют в соответствии с законодательством государственную аккредитацию научных организаций. Свидетельство о государственной аккредитации выдается научной организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности на три года при условии, что, во-первых, объем научной (научно-технической) деятельности составляет не менее 70 процентов общего объема выполненных работ за последние три года; во-вторых, в уставе организации предусмотрен ученый (научный, технический, научно-технический) совет в качестве одного из органов управления. Правительство РФ может присвоить научной организации статус государственного научного центра, если она имеет уникальное опытно-экспериментальное оборудование, располагает научными работниками и специалистами высокой квалификации и ее научная (научно-техническая) деятельность получила международное признание.
Структуру системы современной российской науки составляют три взаимодействующих и взаимодополняющих друг друга сектора: 1) научные исследования, проводимые в учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования (вузовский сектор науки); 2) научные исследования, проводимые в научно-исследовательских учреждениях системы Российской академии наук (сектор академической науки) и 3) научные исследования, проводимые в научных учреждениях отраслевых академий и в научно-исследовательских организациях отраслевых министерств и ведомств (сектор отраслевой науки). Все они тесно взаимосвязаны, но каждый из них имеет свою специфику.
Вузовский сектор науки включает в себя научно-исследовательскую деятельность профессорско-преподавательского состава, научных работников, докторантов и аспирантов (адъюнктов) высших учебных заведений, а также деятельность научных работников, функционирующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования научно-исследовательских и проектных институтов, конструкторских бюро, опытных станций и иных научных организаций, деятельность которых связана с образованием и направлена на его обеспечение.
Университеты выполняют фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук; академии выполняют фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно в одной из областей науки; институты как разновидность высших учебных заведений также призваны вести фундаментальные и (или) прикладные научные исследования более узкого профиля. Характерной чертой и особенностью организации вузовской науки является ее тесная и неразрывная связь с образовательным процессом.
Сектор академической науки представлен научно-исследовательскими институтами, лабораториями и другими научными организациями системы Российской академии наук, которые осуществляют и обеспечивают проведение исследований по основным направлениям фундаментальной науки.
Высшим органом управления в системе Российской академии наук является общее собрание ее действительных членов (академиков) и членов-корреспондентов РАН, которое избирает Президента Российской академии наук и Президиум РАН — высший исполнительный орган, который организует руководство деятельностью академических научных организаций через отделения Российской академии наук по соответствующему научному профилю (например, отделение философии и права РАН, в ведении которого находится институт государства и права РАН) и территориальные отделения РАН (Сибирское, Уральское, Дальневосточное отделения РАН).
Сектор отраслевой науки составляют отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств), которые создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральными законами по представлению Президента РФ или Правительства РФ, а также научные организации отраслевого профиля, находящиеся в ведении и непосредственном подчинении Правительства РФ (например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) или центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств).
Как и РAН, отраслевые академии наук являются самоуправляемыми организациями, проводят фундаментальные и прикладные научные исследования в соответствующих областях науки и техники и участвуют в координации данных научных исследований. Академии наук ежегодно представляют Президенту РФ и Правительству РФ отчеты о проведенных научных исследованиях и научных (научно-технических) результатах.
Тема 21.
Государственное регулирование в отраслях культуры
1.
Понятие и виды культурной деятельности, правовой статус организаций культуры в системе Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ
Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» связывает понятие культуры и творчества с различными видами культурной деятельности — деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. При этом под культурными ценностями понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Культурная деятельность создает культурные блага — условия и услуги, предоставляемые организациями, другими юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.
Творческая деятельность — создание культурных ценностей и их интерпретация. И, соответственно, творческий работник — физическое лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признан или требует признания в качестве творческого работника, независимо от того, связано оно или нет трудовыми соглашениями и является или нет членом какой-либо ассоциации творческих работников.
В культуре большая роль принадлежит профессионально-творческим организациям (союзы писателей, театральных деятелей, кинематографистов и другие), которые объединяют и направляют творческую деятельность многочисленных некоммерческих организаций культуры и искусства.
Учредитель организации культуры утверждает ее устав (положение) и изменения к нему, назначает на должность и освобождает от должности руководителя, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителем в порядке, установленном законодательством. Поскольку организации культуры могут быть учреждениями федерального, субъектов Российской Федерации или муниципального значения, постольку уставы и положения организаций культуры утверждаются актами Правительства РФ, Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации или муниципальными органами местного самоуправления. При этом органы управления культурой выступают учредителями организаций культуры в части создания организаций, определения их уставных задач, структуры, принципов управления, назначения руководителей, а органы исполнительной власти по управлению имуществом выступают учредителями этих организаций в части установления статуса управления государственным (муниципальным) имуществом.
Деятельность, направленная на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению (культурная деятельность) в различных формах и видах, является основной деятельностью организаций культуры. Организации культуры могут осуществлять иную не противоречащую законодательству деятельность, предусмотренную их уставом (положением), в том числе предпринимательскую, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Виды и формы предпринимательской деятельности определяются уставом (положением) организации культуры. Учредитель (либо орган, зарегистрировавший организацию культуры) имеет право приостановить предпринимательскую деятельность организации культуры, если эта деятельность идет в ущерб основной. Любые платные формы культурной деятельности не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование организации культуры.
Государственные органы, органы местного самоуправления не вмешиваются в профессионально-творческую деятельность организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество, переданные организации культуры учредителем, закрепляются за ней на праве оперативного управления.
Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, архивного и книжного дела, охраны и использования историко-культурного наследия, а также средств массовых коммуникаций. В его ведении находится Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, действующая на основе специального Положения о ней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. (Российская газета, 2004. 24 июня).
В системе Министерства действуют: Федеральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям; Федеральное архивное агентство.
Министерство культуры РФ разработало и предложило в качестве государственных минимальных стандартов в сфере культуры нормативы обеспеченности населения учреждениями культуры по их видам и нормативы удельных капитальных вложений по объектам культуры. Нормативы обеспеченности задают состав учреждений культуры и искусства (библиотеки, клубы или учреждения клубного типа, музеи, детские школы искусств, школы эстетического образования, парки культуры и отдыха, выставочные залы, профессиональные театры, концертные залы) и важнейшие характеристики их материальной базы по типам населенных пунктов с учетом численности их жителей и административного статуса. Эти социальные нормы и нормативы одобрены распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р.
2.
Государственное регулирование архивного дела
Организационно самостоятельной подотраслью социально-культурного отраслевого комплекса является архивное дело, под которым в соответствии с Законом РФ от 7 июля 1993 г. № 5341-1 «Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» понимается деятельность по организации хранения, учета и использования архивных документов. При этом под архивным документом понимается документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для общества, а равно имеющий ценность для собственника, а под Архивным фондом Российской Федерации понимается совокупность документов, отражающих материальную и духовную жизнь ее народов, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое или культурное значение и являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ, является Федеральное архивное агентство, которое осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти, а также Российской академией наук, Российским обществом историков-архивистов и другими общественными объединениями.
3.
Государственное регулирование печати, телерадиовещания и средств массовой информации
Государственное регулирование печати — это прежде всего государственная организация и руководство книжным делом, которое представляет собой одну из важнейших сфер социально-культурной деятельности, связанной с редакционно-издательской подготовкой рукописей литературных произведений (художественных, научных, учебных и других) с последующим их полиграфическим воспроизведением в виде книг, журналов, альбомов и иных литературных форм, а также с организацией и осуществлением целесообразного и эффективного книгораспространения.
Под издательской деятельностью понимается подготовка, а равно подготовка и выпуск печатных изданий любого вида. Субъектами издательской деятельности выступают издательства, имеющие статус предприятия как хозяйствующего субъекта, участвующего в производственном процессе по изготовлению и выпуску книжной и иной печатной продукции. А внутри издательств как предприятий, выпускающих рукописную печатную продукцию, действуют редакции, которые осуществляют редактирование рукописи литературного произведения, ее корректуру, изготовление оригиналов-макетов и другие редакционно-издательские работы. Субъектами издательской деятельности могут выступать и структурные подразделения предприятий, организаций, учреждений (редакционно-издательские отделы, центры, группы и др.), осуществляющие издательскую деятельность. Издательская деятельность, осуществляемая без привлечения наемного труда, регистрируется как индивидуальная частная предпринимательская деятельность.
Учредитель издательства утверждает его устав и представляет документы для государственной регистрации издательства как предприятия, ведущего самостоятельную хозяйственную деятельность. В Уставе издательства определяются его программные цели и задачи, правовой статус (организационно-правовая форма), условия реорганизации и ликвидации. Учредителями издательств и редакций могут выступать различные федеральные и субъектов РФ органы исполнительной власти (вплоть до Администрации Президента РФ и Правительства РФ), органы местного самоуправления различных муниципальных образований, общественные объединения и другие юридические и физические лица.
Субъектами полиграфической деятельности, под которой понимается набор, подготовка печатных форм (включая изготовление печатей и штампов), печать, изготовление тиражей печатных изданий любого вида, выступают полиграфические предприятия любых организационно-правовых форм. Это могут быть государственные, муниципальные и частные типографии, крупные федеральные и субъектов РФ государственные унитарные полиграфические предприятия, государственные издательско-полиграфические комплексы. Многие издательства, полиграфические предприятия, предприятия оптовой книжной торговли с середины 90-х годов были приватизированы путем преобразования их в акционерные общества открытого типа.
Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим разработку и реализацию государственной политики в области печати, издательской, полиграфической деятельности, распространения периодических изданий, книжной и иной печатной продукции, в области средств массовой информации и массовых коммуникаций, телерадиовещания, информационного обмена, развития компьютерных сетей общего пользования, регулирования производства и распространения аудио- и видеопродукции, включая регистрацию и лицензирование в этих областях деятельности, а также координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах, выступает Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, действующее на основе утвержденного постановлением Правительства РФ Положения о нем.
Организациями в системе средств массовой информации, под которой согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» (с изм. от 5 августа 2000 г.) понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы, а под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, телевидеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации, являются издательства и редакции средств массовой информации, организации теле-, радиовещания, информационные агентства, организации по распространению периодических печатных изданий.
Закон «О средствах массовой информации», провозглашая свободу массовой информации и недопустимость цензуры, то есть требования от редакции СМИ предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов со стороны каких бы то ни было органов и должностных лиц (ст. 1, 3), устанавливает в то же время недопустимость злоупотребления свободой массовой информации (ст. 4).
4.
Административная ответственность в социально-культурном комплексе
В ныне действующем КоАП РФ предусмотрено достаточно много составов административных правонарушений, которые могут совершаться в отраслях социально-культурного комплекса и влекут за собой возможность привлечения к административной ответственности: непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации; пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров; злоупотребление свободой массовой информации; воспрепятствование распространению средства массовой информации; нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов; нарушение порядка объявления выходных данных; нарушение порядка предоставления обязательного экземпляра издания и ряд других нарушений установленных правил. Целый ряд должностных лиц социально-культурной сферы уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (пп. 58-60 ст. 28.3 КоАП РФ).
Должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, полномочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.16, 13.20, 13.21, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ.
Должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом, наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.20, 19.4-19.7 КоАП РФ.
Должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения и радиовещания, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ.
Правом же привлечения к административной ответственности по некоторым из названных статей пользуются судьи и соответствующие полномочные органы исполнительной власти и их должностные лица.
5.
Государственное регулирование физической культуры, спорта и туризма
В систему социально-культурного комплекса в качестве самостоятельной в организационном отношении его отрасли, казалось бы, должны входить физическая культура, спорт и туризм, поскольку Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает, что физическая культура — составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования его двигательной активности. А физическое воспитание — педагогический процесс, направленный на формирование здорового, физически и духовно совершенного, морально стойкого подрастающего поколения, укрепление здоровья, повышение работоспособности, творческого долголетия и продление жизни человека. Однако сейчас Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму состоит в системе Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
Тема 22.
Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения
1.
Общая социально-правовая характеристика системы здравоохранения как объекта государственного регулирования и управления
Деятельность Российского государства по охране здоровья населения является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. В ст. 41 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
В преамбуле и ст. 1 Закона РФ от 20 декабря 1999 г. № 214-ФЗ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» признается основополагающая роль охраны здоровья граждан как неотъемлемое условие жизни общества и говорится, что охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Государственная функция охраны здоровья населения страны включает в себя здравоохранение в широком социально-организационном смысле как деятельность государства, направленную на обеспечение высокого уровня здоровья граждан, характеризующуюся многими социально-политическими, экономическими, медико-демографическими показателями здоровья населения (уровень политической активности, социально-экономической дифференциации различных групп населения, уровень рождаемости, смертности, особенно преждевременной смертности, и др.), которые отслеживаются и оцениваются в процессе и в результате государственной системы наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека (социально-гигиенический мониторинг).
Здравоохранение же в узком собственно отраслевом смысле включает в себя систему медико-санитарных мероприятий, осуществляемых организациями здравоохранения в целях снижения заболеваемости и смертности населения, сохранения хорошего здоровья и гармонического развития человека. К медико-санитарным мерам относятся: врачебно-медицинские мероприятия по лечению и предупреждению болезней, медицинские мероприятия по борьбе с массовыми инфекционными болезнями и их профилактике, удовлетворение граждан всеми видами медицинской помощи, медицинские мероприятия по диспансерному наблюдению, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и т.д.
Номенклатура учреждений здравоохранения включает в себя три типа учреждений здравоохранения: лечебно-профилактические учреждения; учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы; аптечные учреждения. Каждый тип состоит из нескольких видов учреждений здравоохранения.
К лечебно-профилактическим учреждениям относятся:
1) больничные учреждения (областные, краевые, республиканские, окружные, районные, участковые больницы; госпитали, медико-санитарные части, специализированные больницы — инфекционные, туберкулезные, психоневрологические и др.; центры — наркологический реабилитационный, восстановительной терапии, профессиональной патологии и др.);
2) учреждения здравоохранения особого типа (бюро судебно-медицинской экспертизы, бюро медицинской статистики, патологоанатомическое бюро; лепрозории; хосписы; центры медицины катастроф — федеральные, региональные, территориальные; центры медицинской профилактики и др.);
3) диспансеры (врачебно-физкультурные, онкологические, психоневрологические, противотуберкулезные и т.д.);
4) амбулаторно-поликлинические учреждения (городские, районные поликлиники; детские поликлиники; специализированные поликлиники — консультативно-диагностические, стоматологические, физиотерапевтические; фельдшерско-акушерские пункты; центры — диагностические, восстановительного лечения для детей, лечебной физкультуры и спортивной медицины и др.; амбулатории, лечебницы);
5) учреждения скорой медицинской помощи и учреждения переливания крови (станции переливания крови, скорой медицинской помощи);
6) учреждения охраны материнства и детства (дома ребенка, женские консультации, молочные кухни, родильные дома и др.);
7) санаторно-курортные учреждения (бальнеологические лечебницы, грязелечебницы, курортные поликлиники, санатории (курорт), санатории-профилактории, детские санатории, санаторный оздоровительный лагерь круглогодичного действия и др.);
8) клиники (клиники высшего медицинского образовательного учреждения, клиники медицинской научной организации).
К учреждениям государственной санитарно-эпидемиологической службы относятся:
1) санитарно-эпидемиологические учреждения (дезинфекционные станции, противочумные центры (станции), центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, городах и районах, административных округах и районах в городе и другие);
2) учреждения профилактической медицины (Центр гигиенического образования населения в Москве и др.).
К аптечным учреждениям относятся аптеки лечебно-профилактических учреждений, медицинские склады, контрольно-аналитическая лаборатория, центр контроля качества и сертификации лекарственных средств.
В структуру здравоохранения как комплексной социально-культурной отрасли и объекта государственного управления входят также ведомственные учреждения здравоохранения (Министерства обороны РФ, МВД РФ, Министерства путей сообщения РФ, Министерства юстиции РФ и некоторых других министерств и ведомств), полностью аналогичные рассмотренным типам и видам учреждений здравоохранения.
В соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения.
К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения и социального развития РФ, министерства здравоохранения субъектов Российской Федерации, государственные органы санитарно-эпидемиологического надзора, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по реализации государственной политики, выполнению программ в области здравоохранения и по развитию медицинской науки.
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные медицинские учреждения.
Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой. Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных не запрещенных законодательством источников.
К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.
Первичная медико-санитарная помощь является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания и включает в себя: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства участковыми, семейными и лечащими врачами. Первичная медико-санитарная помощь обеспечивается учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы. В оказании первичной медико-санитарной помощи могут также участвовать учреждения государственной и частной систем здравоохранения на основе договоров со страховыми медицинскими организациями.
Объем первичной медико-санитарной помощи устанавливается местной администрацией в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования, а порядок ее оказания устанавливается органами управления муниципальной системы здравоохранения на основании нормативных актов Министерства здравоохранения и социального развития РФ и органов управления здравоохранением в субъектах Российской Федерации. Финансирование первичной медико-санитарной помощи осуществляется за счет средств муниципального бюджета, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных не запрещенных законодательством источников.
Скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности, медицинскими работниками, а также лицами, обязанными ее оказывать в виде первой помощи по закону или по специальному правилу. Скорая медицинская помощь оказывается специальной службой скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения в порядке, установленном Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Скорая медицинская помощь гражданам России и иным находящимся на ее территории лицам оказывается бесплатно за счет средств бюджетов всех уровней.
Специализированная медицинская помощь оказывается гражданам при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных медицинских технологий. Она оказывается врачами-специалистами в лечебно-профилактических учреждениях, получивших лицензию на указанный вид деятельности. Виды, объем и стандарты качества специализированной медицинской помощи, оказываемой в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, устанавливаются Министерством здравоохранения и социального развития РФ и министерствами здравоохранения субъектов Российской Федерации. Специализированная медицинская помощь оказывается за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, личных средств граждан и других законных источников финансирования, но отдельные виды дорогостоящей специализированной медицинской помощи, перечень которых ежегодно определяется Министерством здравоохранения РФ, финансируются за счет средств государственной системы здравоохранения.
Медико-социальная помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, перечень которых определяется Правительством РФ, оказывается бесплатно в предназначенных для этой цели учреждениях государственной или муниципальной систем здравоохранения. Виды и объем медико-социальной помощи гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, устанавливаются Министерством здравоохранения и социального развития РФ совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами.
Производство и закупка лекарственных средств и изделий медицинского назначения обеспечиваются в соответствии с потребностями населения Правительством РФ. Контроль за качеством лекарственных средств, иммунобиологических препаратов, дезинфекционных средств и изделий медицинского назначения осуществляется Министерством здравоохранения и социального развития РФ или иными уполномоченными на то министерствами и ведомствами. При этом категории граждан, обеспечиваемых лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения индивидуального пользования на льготных условиях, устанавливаются Правительством РФ и правительствами субъектов Российской Федерации. А право на выписку рецептов для лекарственного обеспечения граждан на льготных условиях имеют лечащие врачи.
2.
Система органов управления здравоохранением и их компетенция
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поэтому отраслью здравоохранения управляют федеральные и субъектов Федерации государственные органы исполнительной власти, а также и муниципальные органы местного самоуправления в порядке разделения функций по управлению и учреждений системы здравоохранения по подчиненности.
Президент РФ определяет стратегию разработки и руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан и в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации ставит задачи тактического плана по совершенствованию законодательства, форм и методов организации и деятельности Правительства и других федеральных органов исполнительной власти в этой области. Так, например, в целях укрепления вертикали президентской власти и усиления государственного регулирования в отрасли приказом Министра здравоохранения РФ от 30 июня 2000 г. № 239 «О представителях Министерства здравоохранения в федеральных округах» была учреждена специальная должность представителя этого министерства в федеральном округе.
Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, принимает необходимые меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; определяет порядок и условия предоставления населению платных медицинских услуг; организует, направляет, координирует и контролирует деятельность всех центральных федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к здравоохранению, и определяет их правовой статус; разрабатывает, утверждает и финансирует федеральные и региональные программы развития здравоохранения.
Министерство здравоохранения и социального развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья, а также в случаях, установленных законодательством, координирующим деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, министерство уполномочено осуществлять государственный контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств в Российской Федерации.
В систему Министерства здравоохранения и социального развития РФ входят: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму.
В современных условиях рыночной экономики в систему органов управления здравоохранением входят также Федеральные фонды социального страхования и обязательного медицинского страхования, которые осуществляются страховыми медицинскими организациями.
Страховая медицинская организация вправе одновременно проводить добровольное и обязательное медицинское страхование, но на основе отдельных лицензий. При этом страховые медицинские организации не входят в систему здравоохранения, а органы управления здравоохранением и медицинские учреждения не имеют права быть учредителями страховых медицинских организаций.
Фонд социального страхования Российской Федерации управляет средствами государственного социального страхования и является финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ, включающим: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда.
При Фонде социального страхования РФ действует правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях — координационные советы как совещательные коллегиальные органы.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Он является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением.
Основными задачами Федерального фонда ОМС являются: финансовое обеспечение установленных законодательством прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования; обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи на всей территории России; аккумулирование финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.
Для решения этих задач ФОМС осуществляет следующие управленческие функции: участвует в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования и выделяет в установленном порядке средства территориальным фондам ОМС для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования; осуществляет организационно-методическую деятельность по обеспечению функционирования системы ОМС; совместно с территориальными фондами ОМС контролирует своевременность и полноту перечисления страховых взносов (отчислений) в фонды ОМС, проводит ревизии и целевые проверки с целью осуществления контроля за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования и ряд других функций.
Управление Федеральным фондом ОМС осуществляется коллегиальным органом — правлением и постоянно действующим исполнительным органом — директором Федерального фонда, который, как и его первый заместитель, назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ. Контроль за деятельностью Федерального фонда осуществляет ревизионная комиссия.
К ведению органов местного самоуправления в области здравоохранения относятся: контроль за соблюдением законодательства о здравоохранении и защита прав граждан в этой области; формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения и создание условий для развития частной системы здравоохранения, развитие сети учреждений здравоохранения на территории муниципального образования, организация первичной медико-санитарной помощи и обеспечение ее доступности, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, контроль за качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения и некоторые другие направления.
Функции управления выполняются также центральными муниципальными учреждениями здравоохранения. Центральной районной больницей является районная больница, на которую возложены функции органа управления здравоохранением сельского административного района или одновременно функции органа управления здравоохранением сельского района и функции органа управления здравоохранением города. Центральная районная поликлиника организуется в сельском административном районе при отсутствии центральной районной больницы и выполняет функции органа управления здравоохранением района. Центральной городской больницей является больница, на которую возложены функции органа управления здравоохранением города в городах республиканского, краевого, областного подчинения, не имеющих органов управления здравоохранением в городских районах.
3.
Организация государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор — деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя: контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших; контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой; проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.
С категорией государственного санитарно-эпидемиологического надзора тесно связано государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, основной задачей которого является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания.
Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие: гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.
В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в России государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации, являющейся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений, осуществляется санитарно-эпидемиологический надзор. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, является действующая в системе Министерства здравоохранения социального развития РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы и их должностные лица, перечисленные в ст. 23.13 КоАП РФ, наделены правом привлекать к административной ответственности физических и юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.3-6.7, 7.2, 7.8, 8.2, 8.5, 8.6, 14.4 КоАП РФ.
4.
Государственное регулирование организации социального обслуживания и социальной защиты населения
Со здравоохранением как социально-культурной отраслью тесно связано социальное обслуживание отдельных социально незащищенных групп населения и их социальная защита на основе специальных законов.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.) социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно. Для социальной защиты этих слоев населения применяется система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих отдельным категориям граждан условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности, создания условий для их самореализации и равных возможностей участия в жизни общества.
Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. При этом государственные стандарты социального обслуживания утверждаются Правительством РФ и установленные ими требования к социальному обслуживанию являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории Российской Федерации.
Социальное обслуживание обеспечивается системой социальных служб: 1) государственная система социальных служб, состоящая из федеральных и субъектов Федерации государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении государственных органов исполнительной власти; 2) муниципальная система социальных служб, включающая в себя муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, и 3) социальное обслуживание, осуществляемое предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения в качестве частных предпринимателей.
К учреждениям и предприятиям социального обслуживания независимо от форм собственности относятся многочисленные их разновидности: комплексные центры социального обслуживания населения, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры социального обслуживания, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи по телефону, центры (отделения) социальной помощи на дому, дома ночного пребывания, специальные дома для одиноких престарелых, стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками), геронтологические центры, иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.
В настоящее время наиболее полно и системно урегулированы вопросы о социальном обслуживании и социальной защите инвалидов. Правовой основой здесь выступает Закон РФ от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в редакции от 14 июля 2008 г.), в котором впервые поставлены и в основе своей урегулированы вопросы о понятии и государственной организации медико-санитарной экспертизы — определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма.
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ», кроме государственной службы медико-социальной экспертизы, предусматривает также организацию и функционирование государственной службы реабилитации инвалидов, которая представляет собой совокупность органов государственной власти независимо от ведомственной принадлежности, органов местного самоуправления, учреждений различного уровня, осуществляющих мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.
Раздел VII.
Государственное управление охраной и защитой безопасности личности, общества и государства
Тема 23.
Понятие и виды безопасности. Силы и средства ее обеспечения
1.
Понятие безопасности и ее виды
В соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Угроза безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Безопасность обеспечивается и достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер политического, экономического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.
К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.
Действующее законодательство предусматривает многие виды безопасности. Так, Конституция РФ содержит правовые основания для выделения общественной безопасности и государственной безопасности. Многие федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ называют и регулируют правовые основания, условия и порядок государственной организации обеспечения различных видов безопасности: промышленная безопасность, безопасность гидротехнических сооружений, пожарная безопасность, безопасность дорожного движения, экономическая безопасность и многие другие виды безопасности, среди которых следует выделить главный интегрированный вид безопасности — национальную безопасность, важнейшими составными частями и взаимосвязанными элементами которой являются экономическая и информационная безопасность, поскольку экономические и информационные процессы сопровождают и опосредуют все сферы и отрасли государственного управления в широком и узком, собственно организационном смысле. В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, представляющей собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Согласно этой Концепции, национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.
2.
Система безопасности Российской Федерации, силы и средства ее обеспечения
Согласно Федеральному закону «О безопасности» систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Основными функциями системы безопасности являются: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Россией.
Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент РФ, который возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; принимает оперативные решения по обеспечению безопасности на основе и в соответствии с действующими законами.
Правительство РФ в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности подведомственными ему по соответствующим вопросам федеральными органами исполнительной власти.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти на основе действующего законодательства и в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности, на основе и в соответствии с законом разрабатывают внутриведомственные нормативные правовые акты по обеспечению безопасности.
Конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности, является Совет безопасности РФ.
Аппарат Совета безопасности во главе с Секретарем СБ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ со статусом главного управления Президента РФ и осуществляет организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Совета безопасности по реализации его полномочий в области безопасности личности, общества и государства. Основными рабочими органами Совета безопасности являются его Межведомственные комиссии.
По Федеральному закону «О безопасности» силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска и т.д.
В общегосударственной организации системы охраны и защиты безопасности личности, общества и государства определяющая роль принадлежит общегосударственным организационно-правовым средствам обеспечения различных видов безопасности личности, общества и государства. К ним относятся: 1) особые правовые режимы жизнедеятельности населения территорий и объектов (режимы чрезвычайного положения, военного положения, режим закрытых административно-территориальных образований); 2) определенный государственный порядок и правила реализации некоторых особо значимых и потенциально небезопасных для общества и государства прав и свобод граждан (правила охраны государственной и служебной тайны, государственный порядок гражданского оборота оружия и боеприпасов к нему, государственное регулирование въезда в страну и выезда из страны граждан, паспортная система и регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства граждан, установленный порядок организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, государственная регистрационная и лицензионная системы и т.д.); 3) специальные предметно-функциональные виды государственной и негосударственной деятельности (оперативно-розыскная деятельность, частная детективная и охранная деятельность).
Все эти общегосударственные организационно-правовые средства обеспечения безопасности личности, общества и государства служат общему делу комплексного системного обеспечения охраны и защиты всех видов безопасности, учитываются и так или иначе используются всеми субъектами любых конкретных отраслей и сфер обеспечения безопасности личности, общества и государства.
3.
Организационно-правовые средства обеспечения безопасности личности, общества и государства (система и краткая характеристика)
Чрезвычайное положение означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, допускающий установленные этим Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. А целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации РФ, и в нем должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости его введения; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток. По истечении этих сроков чрезвычайное положение считается прекращенным. Но, если в течение этих сроков цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.
Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории чрезвычайного положения, основные функции и полномочия которого четко определены в статье 18 Закона «О чрезвычайном положении» (издает приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, устанавливает время и срок действия комендантского часа и т. п.). Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории чрезвычайного положения указом Президента РФ может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. При этом оперативным штабом руководит комендант территории чрезвычайного положения.
При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ.
Военное положение вводится в соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, а его режим определен Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории страны или в отдельных ее местностях Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Режим военного положения определяется вышеназванным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
В период действия военного положения могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, их организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны, применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами. Основанием для введения военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия или непосредственная угроза агрессии.
Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ, в котором должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение. Указ Президента РФ о введении военного положения передается на утверждение Совету Федерации, который должен его рассмотреть в течение 48 часов с момента получения. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после принятия такого решения, о чем население страны или составляющих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.
В упоминаемом выше Федеральном конституционном законе «О военном положении» подробно определены полномочия органов государственной власти (ст. 11-17) в области обеспечения режима военного положения и особенности их функционирования в период действия военного положения (полномочия Президента РФ, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства РФ, федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения, деятельности судов и органов прокуратуры на территории, на которой введено военное положение), а также особенности правового положения граждан и организаций в период действия военного положения (ст. 18-20), кроме этого законом предусмотрено уведомление и информирование Организации Объединенных Наций и Совета Европы о введении военного положения и его отмене (прекращении его действия).
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в соответствии со ст. 3 Закона РФ от 28 ноября 1996 г. № 144-ФЗ «О закрытом административно-территориальном образовании» включает в себя: установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности на этой территории.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ этого образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Решения по этим вопросам принимаются Правительством РФ. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ, которое также устанавливает порядок обеспечения особого режима конкретных закрытых административно-территориальных образований.
Режим охраны государственной и служебной тайны обеспечивается государством в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в редакции от 1 декабря 2007 г.) и принятыми на его основе другими нормативными правовыми актами. Согласно названному закону государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Носители сведений, составляющих государственную тайну, материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов. Система защиты государственной тайны представляет собой совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов защиты, сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях.
Помимо государственной тайны, объектом государственной охраны является также профессиональная и служебная тайна, которую составляют сведения конфиденциального характера: 1) сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях; 2) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства; 3) служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна); 4) сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.); 5) сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна); 6) сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них. Лица, виновные в нарушении законодательства о профессиональной и служебной тайне, подлежат дисциплинарной, гражданско-право вой, административной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Государственный порядок оборота оружия в основе своей определен Законом РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (в редакции от 4 марта 2008 г.), который регулирует правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации, и направлен на защиту жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия.
По своему социальному предназначению все оружие, в зависимости от целей его использования соответствующими субъектами, а также по основным параметрам и характеристикам, разделяется на гражданское; служебное; боевое ручное стрелковое и холодное оружие.
Закон «Об оружии» четко закрепляет ограничения, устанавливаемые на оборот гражданского и служебного оружия (ст. 6); предусматривает обязательную сертификацию и ведение Государственного кадастра гражданского и служебного оружия (ст. 7, 8); устанавливает строгие требования к лицензированию производства оружия, торговли им, его приобретения, коллекционирования или экспонирования (ст. 9); регламентирует процедуру приобретения на территории России, ввоза и вывоза гражданского оружия иностранными гражданами (ст. 14, 17), а также предусматривает четкие правовые основания, условия и порядок приобретения и использования оружия физическими и юридическими лицами.
Контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории Российской Федерации осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов. А контроль за оборотом оружия, имеющегося на вооружении государственных военизированных организаций, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
Государственный порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее как организационно-правовое средство защиты безопасности личности, общества и государства имеет своей целью и предназначением не допустить незаконного въезда в страну иностранцев и лиц без гражданства и выезда за ее пределы российских граждан. Выезд из Российской Федерации и въезд в нее (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются в своей основе Конституцией РФ, международными договорами и Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 22 июля 2008 г.). В соответствии с этим Законом каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин России имеет право беспрепятственно возвращаться в страну и не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию. Российский гражданин не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном данным законом.
Право гражданина Российской Федерации на выезд из страны может быть временно ограничено в случаях, если он: 1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления с этими сведениями-до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом). Этот срок по заключению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны может быть продлен, но при этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десяти лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями; 2) в соответствии с законодательством призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу — до окончания военной или альтернативой гражданской службы; 3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; 4) осужден за совершение преступления — до отбытия (исполнения наказания) или до освобождения от наказания; 5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; 6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации — до решения вопроса и срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы. Во всех перечисленных случаях временного ограничения права на выезд орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права на выезд данного гражданина. Отказ российскому гражданину в праве на выезд из Российской Федерации может быть обжалован в суд.
Основными документами, удостоверяющими личность гражданина, по которым граждане осуществляют выезд из России и обратный въезд в страну, признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка).
Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из нее при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве. Лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из нее при наличии российской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией. Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.
Паспортно-регистрационная система как организационно-правовое средство охраны и защиты безопасности личности, общества и государства призвана помогать в деле борьбы с незаконной миграцией населения, розыску правонарушителей и установлению их личности. Элементами паспортно-регистрационной системы являются: государственный учет выдачи паспортов российским гражданам, регистрация владельца паспорта по месту жительства и месту пребывания, административная ответственность за нарушения правил паспортной системы.
Постановлением Правительства РФ от 22 января 2002 г. было утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, согласно которому паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на ее территории, поскольку паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина на территории Российской Федерации.
В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также для исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом осуществляется регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства. Органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел в остальных населенных пунктах — органы местного самоуправления. Ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения.
Запрещается изъятие паспорта у гражданина, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Виновные в нарушениях правил паспортной системы граждане и должностные лица подлежат административной ответственности, предусмотренной статьями 19.15-19.18 КоАП РФ.
Разрешительно-лицензионная система — установленный государственный порядок, связанный с необходимостью получения физическими и юридическими лицами предварительного разрешения уполномоченных на то государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц на приобретение и использование некоторых предметов, а также осуществление определенных действий, потенциально опасных для возможных нарушений стабильности существующего общественного порядка и общественной безопасности.
Разрешительная система — комплекс правил (административно-правовых норм), посредством которых регулируются: порядок производства, приобретения, хранения, сбыта, перевозки определенных предметов и веществ; порядок открытия некоторых предприятий и организаций, а также правила совершения некоторых действий. Так, проведение митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования допускается лишь при условии предварительного уведомления властей и получения разрешения на проведение этих мероприятий от муниципальных органов местного самоуправления.
Объектами разрешительной системы выступают предметы (оружие и боеприпасы, взрывчатые, отравляющие, наркотические вещества, множительная техника цветного копирования и некоторые другие предметы) и действия (въезд в пограничную зону, на территорию закрытых территориальных образований, открытие тиров, оружейных и пиротехнических мастерских, проведение уличных шествий, демонстраций и пикетирования, занятие частной детективной и охранной деятельностью и другие). При этом нередко наряду с разрешением на приобретение предмета разрешительной системы одновременно требуется также специальное разрешение (лицензия) на деятельность, связанную с его использованием.
Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в редакции от 29 апреля 2008 г.), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) должна основываться на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств.
Задачами ОРД являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступления, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Содержание ОРД составляют следующие оперативно-розыскные мероприятия: опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, проверочная закупка, исследование предметов и документов, наблюдение, отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент (статья 6 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). Этот перечень оперативно-розыскных мероприятий является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только федеральным законом. В ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий используются информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемка, а также другие технические, оперативно-технические и иные средства, не наносящие ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющие вреда окружающей среде.
Право осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации предоставляется оперативным подразделениям органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, органов пограничной службы, таможенных, налоговых органов, службы внешней разведки, органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ. Перечень органов, осуществляющих ОРД, может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют руководители этих органов, а прокурорский надзор за соблюдением законодательства об ОРД — Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. При этом сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц за исключением случаев, требующих привлечения их к уголовной ответственности. Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.
Частная детективная и охранная деятельность представляет собой оказание на возмездной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Эта деятельность осуществляется на основе и в соответствии с Федеральным законом от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 24 июля 2007 г.). На граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется и они не вправе осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов дознания. Частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны и имеет много разновидностей проявления своего содержания.
Вышеназванный Федеральный закон разрешает в целях сыска предоставлять следующие виды услуг: 1) сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса; 2) изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров; 3) установление обстоятельств неправомерного использования в предпринимательской деятельности фирменных знаков и наименований, недобросовестной конкуренции, а также разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну; 4) выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых и иных контрактов; 5) поиск без вести пропавших граждан; 6) поиск утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества; 7) сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса. В течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений частный детектив обязан письменно уведомить об этом лицо, производящее дознание, следователя, прокурора или суд, в чьем производстве находится уголовное дело.
В целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг: 1) защита жизни и здоровья граждан; 2) охрана имущества собственников, в том числе при его транспортировке; 3) проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации; 4) консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств; 6) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий. Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, частного детективного предприятия или объединения, частного охранника или частного охранного предприятия либо охранного подразделения, запрещается оказывать перечисленные виды услуг.
Частная детективная (сыскная) и охранная деятельность являются объектом строгого государственного лицензирования, осуществляемого органами внутренних дел.
Частные детективы, частные детективные и охранные предприятия (объединения, ассоциации), службы безопасности на предприятиях приобретают газовые пистолеты и боеприпасы к ним, специальные средства, например «Черемуху» или его аналоги, через органы внутренних дел самостоятельно в установленном для граждан порядке, а огнестрельное оружие и боеприпасы к нему выдаются органами внутренних дел частным охранным предприятиям и службам безопасности на предприятиях во временное пользование за плату. Специальным постановлением Правительства РФ утверждены: Перечень видов специальных средств, используемых в частной детективной и охранной деятельности; Перечень видов вооружения охранников и Правила применения частными детективами и охранниками специальных средств.
Тема 24.
Государственное управление внешними связями Российской Федерации с иностранными государствами
1.
Государственное управление иностранными делами Российской Федерации
Иностранные дела Российской Федерации — это область внешнеполитической деятельности государства, связанная с осуществлением разнообразных внешних связей страны с иностранными государствами и международными организациями, и представляющая собой комплекс мер политического, дипломатического и иного характера, осуществляемых с целью обеспечения защиты общегосударственных интересов и создания необходимых благоприятных условий для решения внутренних задач. По своему содержанию внешние межгосударственные связи могут быть политическими, экономическими, военно-техническими, научными и социально-культурными. Но все они выступают как различные формы проявления внешней политики, которая, в свою очередь, тесно связана с политикой внутренней и является ее продолжением во вне нашего государства. Все формы проявления внешней политики направлены на решение внешнеполитических задач, сформулированных в утвержденной Президентом РФ 16 июня 1995 г. Концепции внешней политики Российской Федерации, представляющей собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России. В этой Концепции, в частности, говорится, что успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России, а масштаб участия в международных делах адекватен фактическому вкладу в укрепление позиций страны.
Президент РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. В соответствии со ст. 80, 83, 86 Конституции РФ он определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет руководство ею, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей нашей страны в иностранных государствах и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств, ведет переговоры и подписывает международные договоры от имени Российской Федерации. Президентом РФ принимаются решения о применении соответствующих мер в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности находящихся за рубежом российских загранучреждений.
Правительство РФ, согласно ст. 114 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и правительственным соглашениям, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и обеспечивает государственный контроль в области внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества с зарубежными государствами.
Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Оно подведомственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Основными задачами МИД России являются: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса Российской Федерации; координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями; содействие согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики Российской Федерации и выполнения ею международных обязательств; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом; обеспечение дипломатических и консультативных отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом. В систему МИД России входят дипломатические представительства (посольства) и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, именуемых загранучреждениями, территориальные органы — представительства МИД России на территории Российской Федерации, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения деятельности этого Министерства.
Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Оно учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании Указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов.
Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом Российской Федерации, представляющим ее в иностранном государстве и являющимся высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребывания. Основные права и обязанности Посла регламентируются специальным Положением о нем.
Консульское учреждение Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Создается оно по решению Правительства РФ на основании международного договора Российской Федерации с соответствующим иностранным государством.
Консульские учреждения в зависимости от класса подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские отделы. Основными задачами и функциями Консульского учреждения являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и российских юридических лиц; содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерацией и государством пребывания, дружественных отношений между ними; оказание помощи и содействия российским гражданам и юридическим лицам, осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с российским законодательством; осуществление нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания; ведение в установленном порядке учета находящихся в пределах консульского округа российских граждан, принятие мер по розыску пропавших без вести в пределах консульского округа граждан России, оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме; оказание помощи и содействия находящимся в пределах консульского округа морским, речным, воздушным судам и их экипажам и ряд других функций.
За консульские действия, совершаемые на территории государства пребывания, консульским учреждением взимаются в соответствии с законодательством Российской Федерации консульские сборы.
Консульское учреждение в зависимости от класса возглавляется соответственно генеральным консулом, консулом, вице-консулом, консульским агентом. Глава Консульского учреждения назначается на должность в установленном порядке МИДом России и допускается к исполнению своих обязанностей уполномоченным органом государства пребывания. Консульским должностным лицом может быть только гражданин Российской Федерации. Но МИД России с согласия государства пребывания может поручить выполнение отдельных консульских функций почетным консулам Российской Федерации, которыми могут быть как российские граждане, так и граждане иностранного государства из числа лиц, занимающих видное общественное положение в государстве пребывания и обладающих необходимыми личными качествами, а также имеющих возможность должным образом выполнять возложенные на них консульские функции. Почетный консул не состоит на государственной службе Российской Федерации. Он подчиняется МИДу России и выполняет свои функции под руководством дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации в государстве пребывания.
Правом на осуществление международных связей обладают и субъекты РФ. При этом под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. Субъекты РФ обладают, в частности, правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства РФ субъекты Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами; они подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и государственной регистрации в порядке, установленном Правительством РФ, а тексты этих соглашений подлежат опубликованию в порядке, устанавливаемом законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
2.
Административно-правовое регулирование внешних связей в областях внешнеэкономического, научно-технического и социально-культурного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами
В общей системе внешних связей России с зарубежными государствами следует четко разграничивать внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л» ст. 71 Конституции РФ) и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации (п. «о» ст. 72 Конституции РФ). Эти категории различаются между собой по своему характеру и содержанию, объектам и субъектному составу.
Основы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, порядок ее осуществления российскими и иностранными лицами, права, обязанности и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности определяет Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в котором сформулированы цели и принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и внешнеторговой политики Российской Федерации (ст. 1, 4, 5); распределена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности (ст. 6-12); определены экономические и административные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности — таможенно-тарифное регулирование внешнеторговой деятельности, количественные ограничения экспорта и импорта, экспортный контроль, государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, защитные меры в отношении импорта товаров, запреты и ограничения экспорта и (или) импорта исходя из национальных интересов, технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров и контроль за их качеством, участие Российской Федерации в международных экономических санкциях, особые режимы осуществления отдельных видов внешнеэкономической деятельности и др. (ст. 13-21, 22-24, 34-35).
Имеются существенные особенности в государственной организации и правовом регулировании военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, основу которого составляет Закон РФ от 18 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» (в редакции от 4 декабря 2007 г.). Определяющее значение в реализации этого закона принадлежит действующим в системе Министерства обороны РФ Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службе по оборонному заказу и Федеральной службе по техническому и экспортному контролю РФ.
Важное место в реализации внешнеполитической стратегии России принадлежит ее культурному сотрудничеству с зарубежными странами, которое включает в себя связи в области культуры и искусства, науки и образования, средств массовой информации, молодежных обменов, издательского, музейного, библиотечного и архивного дела, спорта и туризма, а также по линии общественных объединений и организаций, творческих союзов отдельных групп граждан.
Президент РФ определяет основные направления внешней культурной политики и осуществляет руководство внешней культурной политикой в соответствии со своими конституционными полномочиями. Федеральное Собрание Российской Федерации формулирует законодательную базу внешней культурной политики. Правительство РФ разрабатывает общую стратегию внешней культурной политики, рассматривает наиболее важные вопросы культурного сотрудничества с зарубежными странами. К числу важных функций Министерства иностранных дел РФ относятся выработка приоритетов и непосредственная реализация внешней культурной политики Российской Федерации, координация деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов Федерации, разработка и согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами проектов межправительственных договоренностей о культурном сотрудничестве, участие в реализации заключенных соглашений. МИД России взаимодействует также с неправительственными организациями России, деятельность которых направлена на развитие внешних культурных связей, а правовую основу международного культурного сотрудничества России составляют ее международные договоры с зарубежными странами, порядок заключения, выполнения и прекращения которых определяется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».
3.
Координирующая роль МИД России в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации во взаимоотношениях с иностранными государствами
При реализации внешнеполитического курса Министерству иностранных дел РФ Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» предписано способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации. При этом установлено, что в системе федеральных органов исполнительной власти МИД России является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями, осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов Российской Федерации.
Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации предписано информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел РФ об осуществляемой международной деятельности и международных связях, официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИДом России до их представления Президенту РФ или Правительству РФ.
Чрезвычайные и полномочные послы Российской Федерации обязаны обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительства федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований. Руководители всех этих представительств, делегаций и групп специалистов обязаны в установленном порядке согласовывать свою деятельность с послом и информировать его о своей деятельности.
С официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики выступают Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Министр иностранных дел РФ и другие лица — по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел РФ.
Предложения о приглашении в Российскую Федерацию иностранных делегаций на высшем и высоком уровне (главы государств и правительств, высшие должностные лица международных организаций) представляются соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ по согласованию с МИДом России. Приглашение федеральными органами исполнительной власти членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц осуществляется по предварительному согласованию с Министерством иностранных дел РФ.
На МИД России возложена подготовка проектов ответов на поступившие на имя Президента РФ и Председателя Правительства РФ официальные послания от глав государств и правительств иностранных государств и высших должностных лиц международных организаций.
Тема 25.
Правовые основы государственной организации таможенного дела и таможенной службы в Российской Федерации
1.
Понятие таможенного дела и правовые основы его организации в Российской Федерации
Таможенное дело — это государственное регулирование перемещения через государственную границу разнообразных видов товаров и транспортных средств. Таможенное дело входит в сферу государственной монополии, то есть таможенным регулированием занимается только и исключительно государственный аппарат. Главными целями таможенного дела являются:
1) экономические, и в их числе чисто фискальные (пополнение доходной части бюджета страны) и регулятивные (запреты, ограничения, лицензирование, квотирование экспорта и импорта товаров). Регулирование призвано стимулировать развитие национальной экономики, защитить российский рынок от недобросовестных хозяйствующих субъектов, шире привлечь иностранные инвестиции в российскую экономику, обеспечить выполнение обязательств перед другими государствами;
2) защитные, связанные с обеспечением экономической, санитарной и других видов безопасности страны, защитой общественно го порядка, здоровья населения, сохранности культурных ценностей и т.д. Обеспечивают достижение названных целей основные компоненты таможенного дела: таможенная служба как особая разновидность государственной службы, таможенная деятельность на основе таможенного права, а также единая таможенная политика, являющаяся составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации (ст. 2 Таможенного кодекса РФ).
В соответствии с Таможенным кодексом РФ таможенное дело составляют таможенная политика, а также порядок и условия перемещения через границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенный контроль и другие средства проведения в жизнь таможенной политики российского государства. Основными средствами проведения в жизнь таможенной политики выступают правовые нормы и основанная на них служебная таможенная деятельность, содержание которой кратко можно определить как специфическую разновидность административного надзора.
2.
Государственные органы управления таможенным делом и их компетенция
Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.
Таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации, являющиеся правоохранительными органами и составляющие единую систему, в которую входят: находящаяся в системе Министерства экономического развития Федеральная таможенная служба, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.
Федеральная таможенная служба России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации. В своей деятельности она взаимодействует с другими федеральными и субъектов Федерации органами исполнительной власти и общественными объединениями, а возложенные на нее задачи решает непосредственно и через региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, таможенные лаборатории, подведомственные учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, вычислительные центры и другие предприятия и организации.
Должностные лица таможенных органов (а таковыми являются все их работники, имеющие специальные звания таможенной службы) являются представителями власти и в качестве таковых имеют право: отдавать законные распоряжения и предъявлять требования, обязательные к исполнению организациями, государственными органами и физическими лицами (ст. 422 Таможенного кодекса РФ), и применять специальные средства пресечения неправомерных действий — физическую силу, технические средства, огнестрельное оружие (ст. 424-427 Таможенного кодекса РФ).
3.
Таможенный контроль и административная ответственность за нарушение таможенных правил
Таможенный контроль и административная ответственность за нарушение таможенных правил призваны обеспечить строгое выполнение всех видов таможенных режимов, а также полноту и своевременность уплаты всех видов таможенных платежей. Таможенный режим представляет собой совокупность закрепленных в юридических нормах правил, регулирующих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Важнейшей составной частью таможенного дела является таможенный контроль, который призван проверять соблюдение действующих правил лицами, перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу России, выявлять соответствие таможенных операций действующему таможенному законодательству, его конкретным юридическим нормам. При ввозе таможенный контроль начинается с момента пересечения таможенной границы товарами и транспортными средствами, а при вывозе с момента принятия таможенной декларации. Заканчивается же таможенный контроль в момент выпуска ввезенных предметов, а при вывозе в момент пересечения таможенной границы.
Статья 180 Таможенного кодекса РФ предусматривает многочисленные и разнообразные формы таможенного контроля. Он может осуществляться в форме проверки документов и сведений, досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра, учета товаров и транспортных средств, устного опроса, проверки системы учета и отчетности, осмотра территорий и помещений, а также в иных формах, не противоречащих правовым актам.
Личный досмотр — исключительная форма, он проводится по решению начальника таможенного органа при наличии достаточных данных полагать, что находящийся в зоне таможенного контроля гражданин скрывает при себе товары, являющиеся объектами таможенного нарушения.
В процессе и в результате осуществления таможенного контроля, в связи с выявленными нарушениями таможенных правил, таможенные органы и их должностные лица могут применять различные средства и меры административного принуждения: пресекательные средства (приостановление операций по счетам, изъятие товаров или наложение на них ареста, личное задержание граждан, применение физической силы, оружия); восстановительные меры (неуплаченные таможенные платежи взыскиваются ими с организаций и бесспорном порядке, независимо от времени обнаружения факта неуплаты, да еще с ежедневным начислением пени); применение административных наказаний за совершение таможенных административных правонарушений.
В соответствии со ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 16.2-16.22 КоАП РФ. Рассматривать дела об этих правонарушениях от имени представляемого ими органа вправе: председатель ГТК России и его заместители, начальники региональных таможенных управлений и их заместители, начальники таможен и их заместители, начальники таможенных постов — об административных правонарушениях, совершенных физическими лицами. При этом виновные в совершении административных правонарушений в таможенной сфере физические и юридические лица подлежат административной ответственности по нормам и правилам КоАП РФ.
Тема 26.
Государственное управление обороной Российской Федерации
1.
Понятие обороны и системы военной организации государства
На основании ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61 «Об обороне» под обороной понимается «система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории». В целях организации обороны устанавливаются воинская обязанность граждан России и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств и создаются Вооруженные Силы Российской Федерации. К обороне привлекаются войска гражданской обороны, пограничные, железнодорожные и другие, а для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности и другие спецслужбы.
В соответствии с Военной доктриной Российской Федерации (СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852), представляющей собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации, обеспечение ее военной безопасности является важнейшим направлением деятельности государства, т.е. одной из основных функций государства (всего государства, а не какого-то одного его органа). Главные цели обеспечения военной безопасности — предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз России. В пп. 5 и 6 Военной доктрины Российской Федерации дается примерный перечень внешних и внутренних военных угроз.
Военная организация государства включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими. В военную организацию государства входит также часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности. Главной целью развития военной организации государства является обеспечение гарантированной защиты национальных интересов и военной безопасности Российской Федерации и ее союзников.
Вооруженные Силы Российской Федерации — государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом РФ в соответствии с федеральными законами.
Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, в Тыл Вооруженных Сил, а также войска, не входящие в виды и рода войск Российской Федерации.
Организация обороны включает в себя: прогнозирование, оценку военной опасности и военной угрозы; разработку основных направлений военной политики и положений Военной доктрины; правовое регулирование в области обороны; строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также планирование их применения; разработку, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами; планирование перевода федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени; мобилизационную подготовку органов государственной власти, местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности; планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне, оперативное оборудование территории Российской Федерации в целях обороны и ряд других мероприятий, перечисленных в ст. 2 Закона «Об обороне».
2.
Система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства и управления Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями
Руководство строительством и подготовкой, применение военной организации государства, обеспечение военной безопасности Российской Федерации осуществляет Президент РФ, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Президент РФ определяет основные направления военной политики и утверждает Военную доктрину Российской Федерации; осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в установленных законом случаях объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение, отдает приказ о ведении военных действий; утверждает федеральные государственные программы вооружения и разлития оборонного промышленного комплекса; утверждает структуру, состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; издает указы о призыве российских граждан на военную службу и ряд других полномочий (в ст. 4 Закона «Об обороне» перечисляется 20 наименований).
Правительство РФ организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск вооружением, военной и специальной техникой, обеспечение их материальными средствами, ресурсами и услугами, осуществляет общее руководство оперативным оборудованием территории Российской Федерации в интересах обороны, а также иные установленные федеральным законодательством функции и полномочия по обеспечению военной безопасности (ст. 6 Закона «Об обороне» включает в себя 27 наименований).
Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны. Оно является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру. Деятельностью Министерства обороны руководит Президент РФ.
Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации является центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации, осуществляющим координацию деятельности органов и войск Федеральной пограничной службы РФ, внутренних войск МВД РФ, Железнодорожных войск РФ, войск гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формирований, Службы внешней разведки, органов Федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, федерального органа обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти по выполнению задач в области обороны. Генеральный штаб состоит из главных управлений, управлений и иных структурных подразделений.
Основными задачами и функциями Генерального штаба являются: стратегическое планирование применения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с учетом их задач и военно-административного деления страны; оперативная и мобилизационная подготовка Вооруженных Сил, координация оперативной и мобилизационной подготовки других войск, воинских формирований и органов, а также контроль за состоянием мобилизационной готовности; проведение мероприятий, связанных с поддержанием боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил и перевод их на организацию и состав военного времени, организация стратегического и мобилизационного развертывания Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; координация деятельности по проведению в стране мероприятий по воинскому учету, подготовке граждан России к военной службе и их призыву на военную службу и военные сборы; разведывательная деятельность в целях обороны и безопасности; организация службы войск, осуществление контроля за их состоянием; разработка и координация планов строительства и развития Вооруженных Сил, а также мобилизационного и стратегического их развертывания и ряд других функций.
Военный округ Вооруженных Сил Российской Федерации — основная военно-административная единица — является общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил РФ и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности, которые устанавливаются Генеральным штабом Вооруженных Сил.
Управление военным округом осуществляет командующий войсками военного округа, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Министра обороны РФ. Командующий войсками военного округа является прямым начальником всего личного состава военного округа и несет ответственность за боевую и мобилизационную готовность, состояние, подготовку и всестороннее обеспечение войск военного округа, выполнение оперативных (боевых) и иных задач, возложенных на военный округ, а также за готовность объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, дислоцированных на территории военного округа, к выполнению задач в области обороны.
В состав Вооруженных Сил Российской Федерации входят также военные комиссариаты, которые являются территориальными органами Министерства обороны РФ в республиках, краях, областях, городах и районах. Руководство деятельностью военных комиссариатов осуществляется Генеральным штабом через командующих войсками соответствующих военных округов. Руководство военным комиссариатом возлагается на военного комиссара.
К задачам и функциям военных комиссариатов относятся: разработка планов проведения мобилизации людских и транспортных ресурсов на основе действующего законодательства; проведение призыва граждан на военную службу; осуществление воинского учета граждан, пребывающих в запасе и подлежащих призыву на военную службу; осуществление контроля и оказание необходимой помощи предприятиям и организациям в выполнении федерального законодательства, решений органов исполнительной власти и местного самоуправления по оборонным вопросам и некоторые другие организационные и военно-учетные функции и полномочия.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции осуществляют следующие функции: организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны; участвуют в разработке федеральной государственной программы оперативного оборудования территории и обеспечивают ее выполнение в пределах своих территорий; организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны; участвуют в планировании и обеспечивают выполнение мероприятий по гражданской и территориальной обороне и ряд других функций, перечисленных в ст. 7 Федерального закона «Об обороне».
3.
Правовое регулирование воинской обязанности и прохождения военной службы гражданами Российской Федерации
Основу правового регулирования реализации воинской обязанности российских граждан и государственной организации прохождения ими военной службы составляют Конституция РФ, ряд основополагающих Федеральных законов: от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в редакции от 4 декабря 2007 г.); от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в редакции от 14 июля 2008 г.); от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в редакции от 25 октября 2006 г.), а также многочисленные президентские и правительственные нормативные правовые акты по различным вопросам обороны и организации военной службы, в частности, многочисленные воинские уставы.
Воинская обязанность граждан Российской Федерации предусматривает: воинский учет; обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.
Граждане проходят военную службу по призыву, а также в добровольном порядке (по контракту). При этом все граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют установленный федеральным законом статус. Статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации.
Воинский учет осуществляется постоянно и охватывает все категории граждан, подлежащих воинскому учету.
Воинский учет подразделяется на общий и специальный. На общем воинском учете состоят граждане, которые не забронированы за органами государственной власти, местного самоуправления или организациями на период мобилизации и на военное время. Граждане же, забронированные на этот период в установленном порядке за органами государственной власти, местного самоуправления или организациями, состоят на специальном воинском учете. Воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами районов, городов без районного деления и иных муниципальных (административно-территориальных) образований по месту их жительства. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет граждан осуществляется органами местного самоуправления. Военные комиссариаты совместно с ответственными за военно-учетную работу должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляют плановые проверки организаций по вопросам ведения воинского учета.
В соответствии со ст. 23.11 КоАП РФ военные комиссары субъектов Российской Федерации, городов (без районного деления), административных округов и равных им административных образований, а также военные комиссары объединенных военных комиссариатов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.25, 21.1-21.7 КоАП РФ.
Обязательная подготовка к военной службе осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ, и предусмотрена ст. 11-15, 17-21 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
Призыв на военную службу в основе своей регулируется ст. 22-30 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и более детально — в специальном Положении о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, которое определяет порядок призыва на военную службу российских граждан мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящих или обязанных состоять на воинском учете и не пребывающих в запасе (призывники).
Призыв на военную службу организует глава opгaнa местного самоуправления совместно с военным комиссаром района, города без районного деления, иного муниципального (административно-территориального) образования. Нормы призыва на военную службу устанавливаются Министерством обороны РФ для каждого субъекта Российской Федерации и доводятся до них через штабы соответствующих военных округов (флотов), а до главы органа местного самоуправления и военного комиссара — через военного комиссара соответствующего субъекта Федерации.
Решение о призыве граждан на военную службу может быть принято только после достижения ими возраста 18 лет. На военную службу не призываются граждане, которые в соответствии с законом освобождены от исполнения воинской обязанности, граждане, которым предоставлена отсрочка от призыва на военную службу, а также граждане, не подлежащие призыву на военную службу.
От призыва на военную службу освобождаются граждане: а) признанные негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья, б) проходящие или прошедшие военную службу в Российской Федерации, в) проходящие или прошедшие альтернативную гражданскую службу, г) прошедшие военную службу в другом государстве.
Право на освобождение от призыва на военную службу имеют граждане: а) имеющие предусмотренную государственной системой аттестации ученую степень кандидата наук или доктора наук, б) являющиеся сыновьями (родными братьями) военнослужащих, погибших в связи с исполнением ими обязанностей военной службы, либо граждан, умерших вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученных в связи с исполнением ими обязанностей военной службы.
Не подлежат призыву на военную службу граждане: а) отбывающие наказание в виде обязательных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы; б) имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершенные преступления, в) в отношении которых ведется дознание либо предварительное следствие или уголовное дело в отношении которых передано в суд.
Определенным категориям граждан предоставляется отсрочка от призыва на военную службу.
Прохождение военной службы по призыву и по контракту в основе своей регулируется ст. 31, 36-38, 49-51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», а также специальным Положением о порядке прохождения военной службы, которое определяет порядок прохождения российскими гражданами военной службы по призыву и в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы включает в себя назначение на воинскую должность, присвоение воинского звания, аттестацию, увольнение с военной службы, а также другие обстоятельства (события), которыми в соответствии с законодательством определяется служебно-правовое положение военнослужащих. Особенности прохождения военной службы в период проведения мобилизации, при введении чрезвычайного положения, военного положения и в военное время определяются федеральными конституционными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
Контракт заключается гражданином (военнослужащим) с Министерством обороны РФ (федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба) письменно по установленной типовой форме.
Пребывание в запасе военнообязанных граждан регулируется ст. 52, 53 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Запас Вооруженных Сил Российской Федерации создается из числа граждан: уволенных с военной службы с зачислением в запас; прошедших обучение по программе подготовки офицеров на военных кафедрах при высших учебных заведениях; не прошедших военную службу в связи с освобождением от призыва на военную службу; не прошедших военную службу в связи с предоставлением отсрочек по достижении ими возраста 27 лет; не призванных на военную службу по каким-либо другим причинам; прошедших альтернативную гражданскую службу; женского пола, имеющих военно-учетную специальность. Запас Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности создается в порядке, определяемом другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Пребывающие в запасе военнообязанные граждане могут призываться на военные сборы, продолжительность которых, место и время их проведения определяются Министерством обороны РФ или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. При этом продолжительность военного сбора не может превышать 2 месяцев, а общая продолжительность военных сборов, к которым привлекается гражданин за время пребывания в запасе, не может превышать 12 месяцев. Периодичность призыва граждан на военные сборы не может быть чаще одного раза в три года.
Тема 27.
Правовое регулирование защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации
1.
Понятие и содержание защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта государственного управления
В соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в редакции от 14 июля 2008 г.), Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане. Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории.
Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы, осуществляемой органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых федеральным законодательством. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режимa в пунктах пропуска через Государственную границу. Меры по охране Государственной границы рассматриваются в федеральном законодательстве как пограничные меры, которые входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Режим Государственной границы включает в себя правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.
Режим Государственной границы устанавливается федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
2.
Органы управления защитой и охраной Государственной границы Российской Федерации и их компетенция
Осуществляющие защиту и охрану Государственной границы государственные органы интегрированы в Пограничную службу Российской Федерации, основы руководства и управления которой, общий ее состав, основные задачи и полномочия определяются Законом РФ от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации». Сейчас в структуре органов Федеральной службы безопасности России созданы и действуют управления (отделы, отряды ФСБ России по пограничной службе — пограничные органы).
Пограничная служба Российской Федерации — государственная военная организация, действующая в структуре ФСБ России, составляющая основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов.
Президент РФ осуществляет руководство деятельностью органов пограничной службы, действующих в системе ФСБ России, определяет основы пограничной политики России как целенаправленной деятельности государства по обеспечению и защите национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере.
Правительство РФ обеспечивает реализацию российской пограничной политики, устанавливает правила и процедуры реализации норм федерального законодательства по вопросам защиты и охраны Государственной границы.
До недавнего времени федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной пограничной политики в сфере охраны и защиты государственной границы, выступала федеральная пограничная служба РФ, которая согласно Указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. с 1 июля 2003 г. была упразднена, а ее функции переданы ФСБ России.
3.
Меры административного принуждения и административной ответственности, применяемые пограничными органами и войсками
Пограничные органы и должностные лица пограничных войск могут применять административное задержание физических лиц, совершивших административные правонарушения, рассмотрение дел по которым в соответствии с п. 1 ст. 23.10 КоАП РФ отнесено к ведению Пограничной службы РФ. В соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ административное задержание не должно превышать трех часов (осуществляют должностные лица войск и органов Пограничной службы РФ, указанные в пп. 1-12 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, проходящие военную службу по контракту, и другие военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях офицеров, прапорщиков (мичманов), выявившие административные правонарушения при выполнении ими обязанностей в области защиты и охраны государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации); на срок до сорока восьми часов (осуществляют должностные лица, указанные в пп. 1-4, 6, 7, 9, 10 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, проходящие военную службу по контракту, заместители начальников пограничных отрядов, командиров соединений и воинских частей пограничного контроля, командиров морских соединений и частей, комендантов пограничных комендатур, командиров подразделений пограничного контроля, а также начальники отделений пограничного контроля, оперативно-розыскных отделений).
Осуществлять процессуальные действия, предусмотренные ст. 27.7-27.10 КоАП РФ (личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов), вправе должностные лица, перечисленные в предыдущем абзаце.
Право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ, возложено на должностных лиц, указанных в пп. 1-12 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, т.е. тех должностных лиц, которые наделены также правом рассматривать дела об административных правонарушениях определенных составов, перечисленных в ч. 1 этой статьи, от имени органов и войск пограничной службы.
Тема 28.
Государственное управление деятельностью разведки, контрразведки и других спецслужб
1.
Основы правовой организации системы спецслужб Российской Федерации
В единой общей структуре сил обеспечения различных видов безопасности личности, общества и государства в Российской Федерации действует на основе соответствующих федеральных законов несколько организационно самостоятельных систем специальных государственных органов (спецслужб): Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и иные узкоспециализированные ведомства.
Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (в редакции от 14 февраля 2007 г.) определяет статус, основы организации и функционирования Службы внешней разведки Российской Федерации, порядок контроля и надзора за ее деятельностью. Согласно этому закону внешняя разведка Российской Федерации как совокупность специально создаваемых государством органов — органов внешней разведки — является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных настоящим законом методов и средств.
Разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки Российской Федерации посредством: 1) добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц (разведывательная информация); 2) оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения его безопасности. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент РФ и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности Российской Федерации иными способами.
Разведывательная деятельность не может осуществляться для достижения антигуманных целей, а также целей, не предусмотренных федеральным законом. В процессе разведывательной деятельности органы внешней разведки Российской Федерации могут использовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности, но методы и средства разведывательной деятельности не должны причинять вред жизни и здоровью людей и наносить ущерб окружающей среде. При этом порядок использования негласных методов и средств разведывательной деятельности определяется федеральными законами и нормативными правовыми актами органов внешней разведки, а содержание нормативных правовых актов по вопросам применения негласных методов и средств разведывательной деятельности составляет государственную тайну.
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» определяет назначение, правовые основы, принципы, направления деятельности, полномочия, силы и средства органов федеральной службы безопасности, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью. Органы Федеральной службы безопасности являются составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и, в пределах предоставленных им полномочий, обеспечивают безопасность личности, общества и государства.
Деятельность органов Федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью; разведывательная деятельность, иные направления, определяемые федеральными законами. Контрразведывательная деятельность — деятельность органов Федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации. Основаниями для осуществления органами Федеральной службы безопасности контрразведывательной деятельности являются: а) наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; б) необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну; в) необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам Федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе; г) необходимость обеспечения собственной безопасности. Этот перечень оснований для осуществления контрразведывательной деятельности является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только федеральными законами. В процессе контрразведывательной деятельности органы Федеральной службы безопасности могут использовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности. Порядок использования негласных методов и средств при осуществлении контрразведывательной деятельности определяется нормативными актами Федеральной службы безопасности. Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной деятельности составляют государственную тайну.
Органы Федеральной службы безопасности осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.
Органы Федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий проводят разведывательную деятельность также и во взаимодействии с органами внешней разведки в целях получения информации об угрозах безопасности Российской Федерации, порядок и условия которой устанавливаются на основании соответствующих соглашений между ними или совместных нормативных актов.
Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (в редакции от 14 июля 2008 г.) определяет предназначение государственной охраны, полномочия федеральных органов государственной охраны, а также контроль и надзор за их деятельностью. В соответствии с этим законом государственная охрана — функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Объектами государственной охраны выступают лица, подлежащие на основе закона государственной охране: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатели палат Федерального Собрания, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.
Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, которые входят в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации. В федеральных органах государственной охраны предусматривается военная служба.
Кроме государственной охраны высших должностных лиц государства, федеральное законодательство предусматривает различные виды государственной защиты судей, а также должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Лицам, подлежащим государственной защите (защищаемые лица — судьи, прокуроры, следователи, сотрудники спецслужб, контрольно-надзорных органов), обеспечивается: применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья этих лиц, а также обеспечение сохранности их имущества; применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество; осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию установленного федеральным законом права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.
Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами, обеспечивающими безопасность, могут применяться с зачетом конкретных обстоятельств следующие меры безопасности: личная охрана жилища и имущества; выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; временное помещение в безопасное место; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; переселение на другое место жительства; замена документов, изменение внешности.
Составной частью сил и средств обеспечения безопасности Российской Федерации является и Государственная фельдъегерская служба РФ, которая действует на основе Федерального закона от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» (в редакции от 2 марта 2007 г.) в интересах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в целях защиты государственных интересов Российской Федерации, основными задачами которой является доставка в административные центры Российской Федерации и обратно отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, органов военного управления, в том числе Министра обороны РФ, Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, Главных штабов видов Вооруженных Сил РФ, штабов родов войск; военных округов, флотов, пограничных округов, округов внутренних войск МВД РФ, администраций промышленных и военных объектов, имеющих важное государственное значение, по решениям Правительства РФ.
ГФС России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. В единую систему органов федеральной фельдъегерской связи входят: ГФС России; территориальные органы — управления ГФС России по федеральным округам, управления, отделы и отделения ГФС России в столицах и административных центрах субъектов РФ, городах федерального значения, а также в городах Сочи и Минеральные Воды; структурные подразделения территориальных органов — отделы и отделения ГФС России в других городах, а также на промышленных и военных объектах, имеющих особо важное государственное значение.
Составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации являются также федеральные правоохранительные органы Федеральной налоговой службы, действующей в системе Министерства финансов РФ, основными задачами которых являются: выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений; обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых органов, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Целям обеспечения экономической безопасности служит также Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (в редакции от 28 ноября 2007 г.), направленный на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) до ходов, полученных преступным путем. В соответствии с этим законом к мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, относятся: обязательные процедуры внутреннего контроля; обязательный контроль; запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; иные меры, принимаемые в соответствии с федеральными за конами. Организация деятельности по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, возложена на Федеральную службу по финансовому мониторингу, действующую в системе Министерства финансов РФ.
Анализ всех вышеназванных федеральных законов и других нормативных правовых актов позволяет выделить некоторые общие характерные черты и признаки специальных служб в системе аппарата исполнительной власти:
1) все они являются государственными органами исполнительной власти;
2) по характеру осуществляемой ими деятельности абсолютное большинство из них можно отнести к категории правоохранительных органов в системе исполнительной власти;
3) осуществляемая ими деятельность в большей или меньшей мере содержит в себе элементы разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности;
4) все эти органы наделены правами использовать в своей деятельности гласные и негласные методы и специальные средства, которые, однако, не должны причинять вреда жизни и здоровью людей и наносить ущерба окружающей среде;
5) наличие в системе этих органов воинской службы и даже специальных воинских формирований, вследствие чего их нередко именуют силовыми структурами и справедливо относят к силовым специальным ведомствам, находящимся в непосредственном ведении и подчинении Президенту РФ.
2.
Система и компетенция органов государственного управления специальными службами
Президент РФ осуществляет общее руководство органами всех специальных служб, определяет им задачи, утверждает Положения о них, контролирует и координирует деятельность этих органов, назначает на должности и освобождает от должности руководителей всех специальных служб.
Правительство РФ призвано всесторонне обеспечивать реализацию федеральных законов и актов Президента РФ по всем вопросам организации и деятельности специальных служб.
Федеральная служба внешней разведки является центральным федеральным органом исполнительной власти, призванным реализовывать государственную политику в сфере внешней разведки. При этом Служба внешней разведки координирует свою деятельность с Федеральной службой безопасности, с Федеральной пограничной службой, с ФАПСИ, с Главным разведывательным управлением Министерства обороны РФ, другими спецслужбами и федеральными органами исполнительной власти.
Для достижения целей разведывательной деятельности органам внешней разведки Российской Федерации предоставляются следующие полномочия: установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие; осуществление мер по зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности с использованием в этих целях иной ведомственной принадлежности; использование в целях конспирации документов, зашифровывающих личность сотрудников кадрового состава, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств органов внешней разведки; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрразведывательную деятельность, и федеральными органами государственной охраны; заключение с министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями соглашений, необходимых для осуществления разведывательной деятельности; обеспечение безопасности российских учреждений за границей и граждан, обладающих государственной тайной; взаимодействие с разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств в установленном законом порядке; обеспечение собственной безопасности, т.е. защита своих сил, средств и информации от противоправных действий и угроз, и некоторые другие функции и полномочия (ст. 6 Федерального закона «О внешней разведке»).
Разведывательная информация предоставляется Президенту РФ, высшим федеральным органам государственной власти по принадлежности и определяемым ими государственным органам. При этом руководители органов внешней разведки несут ответственность за достоверность, объективность, своевременность предоставления ими разведывательной информации, а получившие ее лица несут ответственность за неправомерное разглашение содержащихся в ней сведений, составляющих государственную тайну или раскрывающих источники приобретения указанной информации.
В кадровый состав органов внешней разведки входят военнослужащие и служащие, чьи функциональные обязанности непосредственно связаны с осуществлением разведывательной деятельности. Сотрудники кадрового состава для выполнения своих функциональных обязанностей могут без расшифровки их принадлежности к органам внешней разведки занимать должности в министерствах, ведомствах, в учреждениях, предприятиях и организациях.
Для достижения целей разведывательной деятельности органы внешней разведки могут устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с совершеннолетними дееспособными лицами, добровольно давшими согласие оказывать конфиденциальное содействие органам внешней разведки. Сведения об этих лицах составляют государственную тайну, и доступ к этим сведениям имеют только уполномоченные на то сотрудники соответствующего органа внешней разведки.
Органы внешней разведки не вправе обращаться за конфиденциальным содействием к депутатам, судьям и прокурорам всех уровней. Прокурорский надзор за исполнением законов органами внешней разведки осуществляется Генеральным прокурором РФ и специально уполномоченными им прокурорами. При этом оперативные данные о содержании разведывательных материалов и источниках их получения не являются предметом прокурорского надзора.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) — федеральный орган исполнительной власти, непосредственно реализующий основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, осуществляющий в пределах своих полномочий государственное управление в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации и координирующий контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.
В соответствии с Федеральным законом «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему: Федеральная служба безопасности Российской Федерации; управления (отделы) Федеральной службы безопасности по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности); управления (отделы) Федеральной службы безопасности в Вооруженных Силах, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках). Органы ФСБ России в своем подчинении имеют предприятия, учебные заведения, научно-исследовательские, экспертные и военно-медицинские учреждения и подразделения, военно-строительные подразделения, центры специальной подготовки, а также подразделения специального назначения. Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении ФСБ России.
Органы безопасности в войсках обязаны: выявлять, предупреждать и пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленную на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, ее Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; осуществлять во взаимодействии с другими органами федеральной службы безопасности и органами внешней разведки разведывательную деятельность в целях добывания, обработки и реализации информации об угрозах безопасности Российской Федерации, ее Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также проникновение в специальные службы и организации иностранных государств; проводить дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных федеральным законодательством к подследственности органов федеральной службы безопасности.
ФСБ России во взаимодействии с другими силовыми структурами решает задачи противодействия экстремистской деятельности путем выявления, предупреждения и пресечения экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв ее безопасности, захват или присвоение властных полномочий, создание незаконных вооруженных формирований, возбуждение расовой, национальной, религиозной, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию и т.д. вплоть до осуществления террористической деятельности.
Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) — федеральный орган государственной охраны, обеспечивающий в пределах своих полномочий безопасность лиц, подлежащих государственной охране (объекты государственной охраны) в соответствии со ст. 6-11 Федерального закона «О государственной охране». ФСО России входит в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации, куда включена и Служба безопасности Президента РФ.
Основными задачами и функциями ФСО России являются: прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы; обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного или временного пребывания и на трассах проезда; выявление, предупреждение и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны; защита зданий, строений и сооружений, в которых размещены органы государственной власти, прилегающих к ним территорий и акваторий, находящихся в оперативном управлении ФСО России (охраняемые объекты); организация взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности и координация их деятельности в сфере государственной охраны; участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и ряд других функций. ФСО России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Заместители директора ФСО России и командир Президентского полка также назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению директора ФСО России.
Тема 29.
Государственное управление в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности и их защиты в интересах личности, общества и государства
1.
Понятие общественного порядка и общественной безопасности в общей системе государственного порядка
Конституционные термины и понятия «общественный порядок» (п. «е» ст. 114 Конституции РФ) и «общественная безопасность» (п. «б» ст. 72 Конституции РФ) не имеют единого конкретного легального определения. В научном же, доктринальном истолковании этих терминов и понятий отмечается два принципиальных момента: во-первых, различается понятие общественного порядка в широком социально-политическом смысле и в более узком, собственно административно-организационном этого слова; во-вторых, понятие общественного порядка неразрывно связывается с более широкими категориями установленного государственного порядка и порядка управления.
В широком социально-политическом смысле под общественным порядком можно понимать всю систему общественных отношений, фактически сложившуюся в обществе на основе действующей в нем Конституции и другого законодательства в данный момент исторического развития, независимо от конкретных форм государственного устройства и политического режима (капитализм, социализм, тоталитаризм, демократия и т.д.). В этом плане общественный порядок государственно-организованного общества включает в себя последовательно такие категории, как: установленные государственный порядок, порядок управления и общественный порядок в узком административно-организационном смысле.
Государственный порядок включает в себя установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другим федеральным законодательством правовые нормы и правила, регламентирующие политические, экономические, правовые основы организации и деятельности государства: федеративное государственное территориальное устройство, организация избирательной системы, правила денежной эмиссии, защиты и обеспечение устойчивости рубля; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти; порядок установления и использования символов государства (герба, флага, гимна) и другие основы жизнедеятельности государственно-организованного общества.
Все нормы и правила соблюдения государственного порядка устанавливаются только высшими федеральными органами государственной власти, действуют в общегосударственном масштабе, а обязанность соблюдать государственный порядок возлагается на все государственные органы любого иерархического уровня всех ветвей власти и их должностных лиц, а также на всех российских и иностранных физических и юридических лиц, действующих на территории нашего государства.
Органами защиты и охраны государственного порядка выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральный прокурор РФ. В случаях возникновения угроз национальной государственной безопасности от нарушений правил и норм государственного порядка к его защите по указанию Президента РФ могут привлекаться необходимые силы и средства соответствующих спецслужб Российской Федерации.
Порядок управления, являясь продолжением государственного порядка и составной частью общественного порядка в широком смысле этого слова, включает в себя совокупность правил и правовых норм, регламентирующих деятельность только государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц во взаимоотношениях с различными звеньями государственного аппарата, а также с физическими и юридическими лицами в различных областях, отраслях и сферах реализации исполнительной власти (государственного управления). Сюда можно отнести, например, правила государственного учета и отчетности физических и юридических лиц о результатах своей деятельности, правила работы кадровых служб государственного аппарата, правила пользования печатями и штампами, правила досмотра ручной клади и багажа пассажиров аэрофлота, многочисленные таможенные правила и т.д. и т. п.
Защита и охрана порядка управления, установленного в различных областях, отраслях и сферах государственного управления, осуществляется силами и средствами действующих там многочисленных контрольных и надзорных органов различных министерств и ведомств. За административные правонарушения против порядка управления предусмотрена административная ответственность (ст. 19.1-19.25 КоАП РФ).
Общественный порядок в узком (юридическом, а не социально-политическом) значении и в собственном административно-организационном смысле представляет собой комплексную совокупность установленных государством правил (норм) жизни и деятельности (поведения) граждан за пределами сферы трудовой (служебной) деятельности: в общественных местах (улицы, площади, парки, общественный транспорт и все другие места массового скопления людей), по месту жительства (дом, квартира, гостиница), по месту пребывания в семье, у родственников, знакомых. Правила общественного порядка распространяются и на рабочие (служебные) помещения, если там совершаются противоправные действия, не связанные с трудовой и служебной деятельностью, но нарушающие общественный порядок (пьянство на работе, драки, личные оскорбления и т.д.). Основными органами защиты и охраны общественного порядка выступают многочисленные органы, подразделения и службы системы МВД России.
2.
Министерство внутренних дел РФ: компетенция, система, структура и основные направления деятельности
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
МВД России возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых территориальных образований, управления (линейные управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Входящие в систему МВД России внутренние войска состоят из округов внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками. Кроме того, в систему МВД России в настоящее время входит Федеральная миграционная служба.
Основными задачами и функциями МВД России являются: разработка и принятие мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; организация и непосредственное осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел; организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от следствия и суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификация неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества; осуществление борьбы с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями; участие в борьбе с терроризмом, контрабандой, обеспечение безопасности представительств иностранных государств на территории Российской Федерации; обеспечение исполнения административных наказаний, решений судов о принудительном лечении хронических алкоголиков и наркоманов, содержание подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, а также их охрана, этапирование и конвоирование; обеспечение охраны важных государственных объектов и специальных грузов, особо важных и режимных объектов, имущества юридических и физических лиц по договорам; организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказанием услуг), подлежащими лицензированию в системе МВД России, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности; организация деятельности, связанной с вопросами гражданства Российской Федерации, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; формирование, ведение и использование федеральных учетов, банков данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации, осуществление справочно-информационного обслуживания органов внутренних дел и внутренних войск, заинтересованных государственных органов; обеспечение государственной защиты судей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей и должностных лиц контролирующих органов при наличии угрозы посягательства на их жизнь, здоровье и имущество в связи с их служебной деятельностью, а также их близких и целый ряд других функций.
Основным опорным и решающим звеном системы МВД России, от уровня организации работы которых зависит эффективность борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности являются горрайлинорганы внутренних дел.
Начальник горрайлиноргана внутренних дел несет всю полноту ответственности за организацию работы служб и подразделений, состояние работы с кадрами, соблюдение дисциплины и законности личным составом горрайлиноргана, самостоятельно принимает решения об использовании всех сил и средств горрайлиноргана, сосредотачивая их основное внимание на охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, отнесенных к компетенции органов внутренних дел.
3.
Организация милиции в Российской Федерации
Милиция в Российской Федерации — система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных законом. Милиция входит в систему Министерства внутренних дел РФ.
По Закону РФ «О милиции» (с изм. на 12 марта 2002 г.) задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом. Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Милиция Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности, а по объектам милицейского обеспечения и обслуживания также на территориальную и транспортную милицию.
Руководство территориальной милицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел республик, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел краев и областей, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ. При этом до внесения Президенту РФ представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по предлагаемой кандидатуре.
Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ в порядке, определяемом Министром внутренних дел РФ.
Руководство милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности в порядке, определяемом Министром внутренних дел РФ.
Основными задачами криминальной милиции в соответствии со ст. 8 Закона РФ «О милиции» являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений; организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц; оказание содействия милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. Криминальная милиция является органом дознания. Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета. Состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством РФ.
В криминальную милицию входят подразделения: уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; по борьбе с организованной преступностью, в том числе специальные отряды (отделы) быстрого реагирования; оперативно-поисковые подразделения; подразделения специальных технических мероприятий; собственной безопасности; отряды милиции специального назначения, а также Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения.
Милиция общественной безопасности имеет аналогичные с криминальной милицией задачи. В соответствии со ст. 9 Закона РФ «О милиции» основными задачами милиции общественной безопасности являются: обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей и также является органом дознания.
Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ. Численность же милиции общественной безопасности, финансируемой за счет бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ.
В соответствии с Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации (с изменениями на 2 декабря 1998 г.) милиция общественной безопасности является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ. В районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. На милицию общественной безопасности в полном объеме возложены предусмотренные Законом РФ «О милиции» обязанности и предоставлены права, за исключением обязанностей и прав, отнесенных законодательством к компетенции криминальной милиции.
В милицию общественной безопасности входят:
1) дежурные части, являющиеся одновременно дежурными частями соответствующего органа внутренних дел;
2) участковые уполномоченные милиции;
3) Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ;
4) изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых;
5) специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
6) приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество (до создания центров реабилитации для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество);
7) медицинские вытрезвители при органах внутренних дел (до решения вопроса о передаче обязанностей по руководству медицинских вытрезвителей в Минздрав РФ);
8) центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;
9) отряды милиции особого назначения и
10) милицейские подразделения: а) милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; б) дознания; в) патрульно-постовой службы милиции; г) лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; д) охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых; е) по делам несовершеннолетних; ж) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства; з) по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств.
Административная деятельность милиции состоит в организации и практическом осуществлении ее службами и подразделениями задач по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности административно-правовыми средствами и в административных формах. При осуществлении административной деятельности органы и подразделения милиции и их сотрудники выступают как субъекты прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами, вступают в административно-правовые отношения с физическими и юридическими лицами, государственными и муниципальными органами и их должностными лицами. Административная деятельность милиции включает в себя несколько ее разновидностей: наружная служба по охране порядка в общественных местах, по обеспечению порядка при проведении различного рода массовых мероприятий, уличных шествий, коллективных протестных действий и т.д.; осуществление лицензионно-разрешительной системы, административного надзора за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета российских граждан, а также соблюдения иностранцами и лицами без гражданства установленных паспортно-визовых правил; контроль за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы и условно осужденными к лишению свободы, установленных для них ограничений; обеспечение безопасности пешеходов и правил движения транспорта по улицам и дорогам.
Наружная служба как один из видов административной деятельности милиции состоит в обеспечении порядка в общественных местах служебными милицейскими нарядами и участковыми инспекторами милиции. К силам наружной службы милиции относятся дежурные части органов внутренних дел, участковые инспектора милиции, патрульно-постовая служба милиции, сотрудники инспекций по делам несовершеннолетних и некоторых других специальных милицейских структур. Участковый инспектор является представителем милиции общественной безопасности районного, городского, районного в городе отдела внутренних дел на обслуживаемом участке.
Патрульно-постовая служба входит в состав милиции общественной безопасности и выполняет функции охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на улицах, объектах транспорта и иных общественных местах, которая организуется в городах и других населенных пунктах и осуществляется специально назначаемыми нарядами милиции, действующими на основе и в соответствии с Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утвержденным приказом МВД России от 18 января 1993 г. № 17. Оперативное управление патрульно-постовыми нарядами в период несения службы возлагается на дежурные части органов внутренних дел.
Задачи, функции и полномочия, организационно-правовые формы и методы деятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) определены Типовым положением об Управлении (отделе, отделении) Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации и Типовым положением об отделе (отделении) Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления (отдела) внутренних дел района, города, округа, района в городе, утвержденными приказом МВД России от 28 сентября 1998 г. № 618, а также Наставлением по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ.
4.
Организационно-правовой статус внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации
Основу организационно-правового статуса внутренних войск МВД РФ составляет Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», в десяти разделах которого закреплены полномочия федеральных и субъектов Российской Федерации органов государственной власти в сфере деятельности внутренних войск, особенности военной службы во внутренних войсках, задачи соединений и воинских частей внутренних войск и права военнослужащих внутренних войск, применение военнослужащими внутренних войск специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, определена система руководства внутренними войсками, порядок выполнения возложенных на них задач, гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск и членов их семей, регламентированы вопросы финансирования и материально-технического обеспечения внутренних войск, контроля и прокурорского надзора за их деятельностью. Внутренние войска МВД РФ входят в систему МВД России и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. На внутренние войска возлагаются следующие задачи: участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным войскам Федеральной пограничной службы РФ в охране Государственной границы Российской Федерации. Иные задачи могут быть возложены на внутренние войска только федеральными законами.
Главное командование внутренних войск МВД РФ является структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ, предназначено для управления внутренними войсками при выполнении задач, возложенных на них законодательством, и состоит из командования внутренних войск, главного штаба внутренних войск, управлений, отделов, служб и иных структурных подразделений. Главное командование возглавляет главнокомандующий внутренними войсками, являющийся по должности заместителем Министра внутренних дел РФ, по представлению которого назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Структура и штатное расписание Главного командования утверждаются Министром внутренних дел РФ.
Выполнение задач, возложенных на внутренние войска, осуществляется: органами управления внутренними войсками; соединениями и воинскими частями оперативного назначения; специальными моторизованными соединениями и воинскими частями; соединениями и воинскими частями по охране важных государственных объектов и специальных грузов; авиационными, морскими воинскими частями, военно-образовательными учреждениями; разведывательными воинскими частями (подразделениями), осуществляющими мероприятия разведывательного характера в районах выполнения задач, возложенных на внутренние войска; воинскими частями (подразделениями) специального назначения, на которые возлагаются задачи по участию в разоружении и ликвидации незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, пресечению массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, участие в пресечении актов терроризма, в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти. Полномочиями по руководству и управлению внутренними войсками по действующему законодательству наделены многие органы и их должностные лица.
Президент РФ, осуществляя руководство внутренними войсками, утверждает состав, численность и структуру внутренних войск; принимает решения о дислокации и передислокации внутренних войск, о привлечении внутренних войск совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения; определяет общее количество российских граждан, подлежащих призыву на военную службу и военные сборы во внутренние войска; утверждает Устав внутренних войск Министерства внутренних дел РФ; присваивает высшие воинские звания верховному высшему командному составу внутренних войск и осуществляет ряд других функций и полномочий в сфере деятельности внутренних войск и по руководству ими (статья 9 Федерального закона «О внутренних войсках МВД РФ»).
Правительство РФ принимает меры по бюджетному финансированию деятельности внутренних войск и обеспечивает выделение необходимых материально-технических ресурсов; утверждает перечень видов оружия и боеприпасов, боевой и специальной техники, специальных средств, состоящих на вооружении внутренних войск, правила их применения и обеспечивает оснащение ими внутренних войск; утверждает правила и нормы определения численности внутренних войск, выполняющих задачи по охране важных государственных объектов и специальных грузов, и осуществляет ряд других функций и полномочий (ст. 11 Федерального закона «О внутренних войсках МВД РФ»).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере деятельности внутренних войск обеспечивают соблюдение действующего законодательства, создают внутренним войскам необходимые условия для их деятельности.
Министр внутренних дел РФ осуществляет непосредственное руководство внутренними войсками и несет ответственность за правомерность возложенных на них задач, а его заместитель по должности — главнокомандующий внутренними войсками — осуществляет непосредственное повседневное управление ими через командующих округами внутренних войск. Округа внутренних войск являются оперативно-территориальными объединениями внутренних войск. Командующий войсками округа внутренних войск является прямым начальником для всего личного состава соединений и воинских частей, входящих в состав округа. Командующий войсками округа внутренних войск организует свою работу в тесном взаимодействии с министрами внутренних дел, начальниками главных управлений (управлений) внутренних дел на территории округа.
5.
Особенности службы в милиции и органах внутренних дел, административные полномочия сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск Российской Федерации
Служба в органах внутренних дел и в милиции — особый вид государственной службы, отличающийся рядом специфических особенностей, которые получили отражение и юридическое закрепление в специальном Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (с изм. на 25 июля 2002 г.). Можно выделить четыре основные характерные особенности этой разновидности государственной службы: особенности в поступлении на службу и увольнении со службы, особенности в прохождении службы, наличие социально-экономических и правовых льгот и гарантий, предоставление сотрудникам милиции и военнослужащим внутренних войск определенных административных полномочий в процессе осуществления их служебной деятельности.
Особенности в поступлении на службу и увольнении со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации проявляются прежде всего в условиях приема на службу в органы внутренних дел и предъявляемых при этом повышенных требованиях.
На службу в органы внутренних дел принимаются в добровольном порядке российские граждане не моложе 18 и не старше 40 лет, а на службу в милицию — не старше 35 лет, способные по своим деловым, личным и нравственным качествам, образованию и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности. На должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел принимаются граждане, имеющие образование не ниже среднего, а на должности среднего и старшего начальствующего состава — имеющие соответствующее среднее специальное или высшее образование. При этом российский гражданин не может быть принят на службу в органы внутренних дел, если он имел или имеет судимость.
Особенности прохождения службы в органах внутренних дел заключаются в том, что их сотрудники принимают присягу, им присваиваются специальные звания по всем должностям рядового и начальствующего состава, а главная особенность — в повышенных требованиях к профессиональной подготовке и дисциплине всех сотрудников органов внутренних дел. В необходимых случаях сотрудники органов внутренних дел могут привлекаться к выполнению служебных обязанностей сверх установленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни.
В целях укомплектования органов внутренних дел высококвалифицированными специалистами МВД РФ осуществляет профессиональную подготовку своих сотрудников, которая включает в себя специальное первоначальное обучение, периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Организация и содержание профессиональной подготовки определяются Министерством внутренних дел РФ.
Правовые и социально-экономические гарантии и льготы для сотрудников также являются особенностью службы в органах внутренних дел по сравнению с гражданскими государственными служащими. При исполнении служебных обязанностей сотрудник органов внутренних дел находится под защитой государства. Никто, кроме органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в его деятельность. Отмена или изменение решения, принятого сотрудником органов внутренних дел при осуществлении служебных обязанностей, сами по себе не влекут его ответственности, если они не явились результатом преднамеренного нарушения закона. За образцовое же исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются различные виды поощрений, в том числе и такие специфические, как награждение нагрудным знаком, именным оружием, досрочное присвоение очередного специального звания, которые не применяются в системе государственной гражданской службы.
Для добросовестного и активного отношения сотрудников органов внутренних дел к выполнению своих обязанностей в долгосрочном плане Положение о службе в органах внутренних дел предусматривает применение различных мер стимулирования: дополнительные отпуска, государственное личное и дополнительное социальное страхование, льготы, гарантии и компенсации, а также денежные компенсации расходов по оплате жилой (общей) площади, коммунальных услуг, абонентской платы за пользование телефоном.
Административные полномочия сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск в процессе осуществления служебной деятельности регламентируются Законом РФ «О милиции» (ст. 11-16), Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 24-30) и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). На основе и в соответствии с этим и иным федеральным законодательством в целях выполнения своих задач и обязанностей, возложенных законом на милицию и внутренние войска, их сотрудники имеют право на применение необходимых административно-предупредительных и контрольно-предупредительных мер (проверка у граждан документов, удостоверяющих их личность; временное запрещение или ограничение движения транспорта на определенных участках, использование транспортных средств организаций и граждан для проезда к месту чрезвычайных обстоятельств, различного рода осмотры, досмотры, блокирования и оцепление зданий, сооружений, отдельных участков местности и другие меры), участие в реализации административно-восстановительных мер (например, при сносе самовольно возведенных строений, при административном выселении лиц, самоуправно занявших жилые помещения), применение мер административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также применение мер административных наказаний к лицам, виновным в совершении административных правонарушений.
Сотрудники милиции и военнослужащие внутренних войск имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнения возложенных на них обязанностей.
Применять имеющиеся на вооружении милиции и внутренних войск специальные средства (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, средства разрушения преград, принудительной остановки транспорта, водометы и бронемашины, специальные окрашивающие средства, электрошоковые устройства) они могут в следующих случаях: для отражения нападения на граждан и сотрудников органов внутренних дел, для пресечения оказываемого им сопротивления; для задержания лиц, в от ношении которых имеются достаточные основания полагать, что они намерены оказать вооруженное сопротивление; для доставления задерживаемых лиц в милицию, конвоирования и охраны задержанных, а также лиц, подвергнутых административному аресту и заключенных под стражу, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе или оказывают противодействие сотруднику милиции; для освобождения насильственно удерживаемых лиц; захвата зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков; для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи и организаций; для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование сотрудника милиции остановиться; для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления. Перечень специальных средств, состоящих на вооружении милиции и внутренних войск, а также правила их применения устанавливаются Правительством РФ. Сотрудники органов внутренних дел имеют право применять табельное огнестрельное оружие лично или в составе подразделения в установленных законом случаях.
В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: 1) доставление; 2) административное задержание; 3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; 4) изъятие вещей и документов; 5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; 6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения; 7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; 8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей; 9) привод (см. главу 27, ст. 27.1-27.15 КоАП РФ).
На основании ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ органы внутренних дел (милиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.8, 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, ч. 1, 3, 4 и 5 ст. 11.1, ст. 11.9, 11.14, 11.15, ч. 1, 2 и 3 ст. 11.17, ст. 11.23, 12.1, 12.2, 12.3, 12.4-12.34, 13.24, 18.8, 18.9, 19.2, 19.15-19.18, 19.22, 19.24, 20.1, 20.8, 20.10-20.14, 20.16, 20.17, 20.20, 20.21, ч. 1 ст. 20.23, ст. 20.24.
В соответствии с ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ Министерство внутренних дел РФ установило Перечень должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Сотрудники дежурных частей (дежурных смен дежурных частей) всех уровней системы органов МВД России уполномочены составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями (частями статей) КоАП РФ: 5.10, 5.11, 5.14, 5.15, 5.21, 5.35-5.43, 6.3, 6.6, 6.7, 6.9-6.14, 7.1, ч. 2 и 3 ст. 7.2, ст. 7.3-7.9, 7.11-7.15, 7.17-7.20, 7.27, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6, ч. 1 и 3-5 ст. 8.13, ч. 2 ст. 8.17, ст. 8.21, 8.28-8.32, ч. 1 и 2 ст. 8.37, ст. 9.4, ч. 1 ст. 9.5, ст. 9.7, 9.10, 10.2, 10.3, ч. 2 ст. 11.1, ч. 1, 3 и 4 ст. 11.3, ч. 2 ст. 11.6, ст. 11.16, ч. 4 и 5 ст. 11.17, ст. 11.21, 11.22, 11.25-11.29, ст. 13.1-13.4, 13.10, ч. 1 и 2 ст. 13.12, ст. 13.13-13.15, 13.21, 14.1-14.5, 14.7, 14.10-14.18, 15.1, 15.2, 15.12-15.24, 17.1-17.3, 17.7, 17.9-17.13, 18.2-18.4, 18.10-18.14, 19.1, 19.3-19.7, 19.11-19.14, 19.19-19.21, 19.23, 20.2-20.6, 20.9, 20.15, 20.18, 20.19, 20.22, ч. 2 ст. 20.23, ст. 20.24 (в отношении частных детективов (охранников)), ст. 20.25.
Участковые уполномоченные милиции при выполнении возложенных на них в установленном порядке служебных обязанностей уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 5.10, 5.11, 5.14, 5.15, 5.35-5.39, 5.41, 5.43, 6.3, 6.6, 6.7, 6.9-6.12, 7.1, ч. 2 и 3 ст. 7.2, ст. 7.3-7.9, 7.11, 7.13-7.15, 7.17-7.20, 7.27, 8.2, 8.3, 8.6, ч. 1 и 3-5 ст. 8.13, ст. 8.21, 8.28-8.32, ч. 1 и 2 ст. 8.37, ч. 1 ст. 9.5, ст. 9.7, 9.10, 10.2, 10.3, ч. 2 ст. 11.1, ч. 2 ст. 11.6, ст. 11.21, 11.22, ст. 13.1-13.3, 13.21, 14.1-14.5, 14.7, 14.10, 14.15-14.16, 15.12, 17.10-17.12, 18.2, 18.10-18.12, 19.1, 19.4-19.5, 19.11, 19.13, 19.21, 19.23, 20.2-20.6, 20.9, 20.15, 20.18, 20.19, 20.22, 20.25.
Сотрудники органов внутренних дел, замещающие должности среднего и старшего начальствующего состава в подразделениях органов внутренних дел на транспорте уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями (частями статей) КоАП РФ: 7.27, 9.7, 9.10, ч. 2 ст. 11.1, ч. 1, 3, 4 ст. 11.3, ч. 2 ст. 11.6, ст. 11.16, ч. 4, 5 ст. 11.17, ст. 18.10-18.12, 19.1, 19.23, 20.18.
Сотрудники патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел при несении службы в составе патрульно-постовых нарядов уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями КоАП РФ: 17.11, 17.12, 19.3, 20.3, 20.5, 20.18-20.19, 20.22.
Сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 8.2, 8.3, 10.2, 10.3, 11.21, 11.22, 11.25-11.29, 19.13, ч. 1 ст. 19.19, 19.23, 20.18.
Государственные инспекторы безопасности дорожного движения уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ч. 2 ст. 19.19.
Государственные инспекторы дорожного надзора уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 5.43, 9.4, 14.3, 19.1, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5.
Сотрудники вневедомственной охраны уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 7.27, 20.3, 20.5, 20.18-20.19, 20.22. Статьи 7.27, 8.37, 9.7, 11.29 (в части перевозки оружия, патронов, взрывчатых и пиротехнических материалов), ч. 2 и 3 ст. 14.1.
Сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 14.2-14.5, 14.7, 14.10, 14.15, 15.12, 17.10, 17.12, 19.1, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, 19.14, 19.19, 19.20, 19.23, 20.3-20.5, 20.9, 20.15, ч. 2 ст. 20.23, ст. 20.24 (в отношении частных детективов (охранников)).
Сотрудники подразделений милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 6.14, 7.12, 7.19, 7.20, 7.27, 14.1-14.5, 14.7, 14.10, 14.15-14.18, 15.1, 15.2, 15.12, 18.10, 18.13, 19.1, 19.14, 19.19, 19.20, 19.23, 20.15, 20.23.
Сотрудники подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями и подразделений по борьбе с организованной преступностью уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 6.14, 7.12, 7.19-7.20, 7.27, 14.1-14.5, 14.7, 14.10-14.18, 15.1, 15.2, 15.12-15.24, 19.20.
Сотрудники специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.25 КоАП РФ.
Сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 5.35-5.37, 6.7, 6.10, 6.11-6.12, 7.17, 7.27, 14.2, 14.15, 19.13, 20.3, 20.22.
Сотрудники паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.10-18.12, 19.23 КоАП РФ.
Федеральные государственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями (и частями статей) КоАП РФ: ч. 2 и 3 ст. 14.1, ст. 17.7, 17.9, 18.8-18.13, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6-19.7, 19.20.
Сотрудники органов внутренних дел, замещающие должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава органов внутренних дел в ФМС МВД России и подразделениях по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями (и частями статей) КоАП РФ: ч. 2 и 3 ст. 14.1, ст. 18.10-18.13, 19.20.
Сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7, 17.9, 19.6, 19.7 КоАП РФ.
Сотрудники милиции, исполняющие обязанности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ.
Офицеры органов управления, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск МВД России, дежурные по органам управления, соединениям, воинским частям, военным образовательным учреждениям высшего профессионального образования, учреждениям и войсковым нарядам внутренних войск, коменданты, их заместители, дежурные помощники комендантов внутренних войск, а при отсутствии вышеуказанных должностных лиц в местах несения боевой службы — начальники караулов и войсковых нарядов внутренних войск уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.3, ч. 3 ст. 20.2, ст. 20.5, 20.13, 20.17-20.19, а также ст. 20.27 при осуществлении контртеррористической операции.
На основании протокола об административном правонарушении, составленного уполномоченным на то должностным лицом, виновные в их совершении лица привлекаются к административной ответственности. В соответствии с ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (милиции) по перечисленным в этой части конкретным статьям КоАП РФ вправе: начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители; начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители; начальники дежурных смен дежурных частей органов внутренних дел на транспорте; начальники государственной инспекции безопасности дорожного движения, их заместители, сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальные звания; государственные инспектора безопасности дорожного движения и государственные инспектора дорожного надзора; старшие участковые инспектора, участковые инспектора (всего перечислено девять пунктов различных категорий должностных лиц органов внутренних дел, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях от имени этих органов).
Тема 30.
Организация государственного управления в сфере юстиции в Российской Федерации
1.
Общая социально-правовая характеристика сферы юстиции как объекта государственного управления
Традиционно к сфере юстиции относится государственная деятельность судов по осуществлению правосудия, организационное обеспечение судебной деятельности (кадры, финансирование, материально-техническое оснащение, делопроизводство, судебная статистика и т.д.), а также сопровождающие правосудие и способствующие ему другие виды юридической деятельности — адвокатуры, судебно-экспертных учреждений, органов ЗАГСа, нотариата и некоторых других органов и учреждений, осуществляющих аналогичные функции.
Современное, более широкое понимание термина и понятия «сфера юстиции», вытекающее из конституционного принципа построения в Российской Федерации правового государства наряду с вышеперечисленными видами деятельности, включает в себя ряд основных направлений реализации правовой политики государства через систему органов и учреждений юстиции, действующих в сфере государственной исполнительной власти, которые согласно Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации (СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4806) определяются как: участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности; государственная регистрация ведомственных нормативных актов; государственная регистрация юридических лиц, актов гражданского состояния, прав на недвижимость и сделок с ней; регулирование сферы правового обслуживания; обеспечение судебной деятельности; контроль за исполнением законодательства; правовая информатизация; руководство системой органов и учреждений юстиции; развитие судебно-экспертных, научных и образовательных учреждений юстиции.
Особое и определяющее место в сфере юстиции занимает судебная власть, осуществляемая судами и судьями посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.). Судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей компетенции — от Верховного Суда РФ до районного суда, а также военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд РФ с федеральными арбитражными судами округов и арбитражными судами субъектов РФ) и суды субъектов Российской Федерации — конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. При этом вся судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов Российской Федерации образуют судейское сообщество, членами которого являются все судьи федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации. Для выражения интересов судей как носителей судебной власти формируются и действуют органы судейского сообщества. На основании Закона РФ от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (в редакции от 2 февраля 2006 г.) органами судейского сообщества являются: Всероссийский съезд судей; конференции судей субъектов Российской Федерации; Совет судей Российской Федерации; советы судей субъектов Российской Федерации; общие собрания судей судов; Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации; квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации. Деятельность органов судейского сообщества регулируется актами (регламентами, положениями), принимаемыми этими органами, а порядок формирования и компетенция каждого из них закреплены вышеназванным Законом РФ (ст. 6-14). Организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции, т.е. мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (т.е. функции государственного судебного управления), возложено на Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, который согласно Федеральному закону от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (в редакции от 2 марта 2007 г.) является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Обеспечение деятельности Верховного Суда Российской Федерации осуществляется аппаратом этого суда.
Судебный департамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации и создаваемые им органы учреждения образуют систему Судебного департамента. Структура Судебного департамента включает в себя: главное управление организационно-правового обеспечения деятельности судов; главное управление обеспечения деятельности военных судов; главное финансово-экономическое управление; управление государственной службы и кадрового обеспечения; контрольно-ревизионное управление; управление делами; управление капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений; отдел учебных и образовательных учреждений; отдел международно-правового сотрудничества.
Судебный департамент организационно обеспечивает деятельность верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, военных и специализированных судов, органов и учреждений Судебного департамента, а также Всероссийского съезда судей и образуемых им органов судейского сообщества; управляет органами и учреждениями Судебного департамента; определяет потребность судов в кадрах, обеспечивает работу по отбору и подготовке кандидатов на должности судей, взаимодействует с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов; разрабатывает научно-обоснованные нормативы нагрузки судей и работников аппаратов судов; ведет статистический и персональный учет судей и работников аппаратов судов, а также работников органов и учреждений Судебного департамента; ведет судебную статистику, организует делопроизводство и работу архивов судов, взаимодействует с органами юстиции при составлении сводного статистического отчета; принимает меры по материально-техническому и иному обеспечению деятельности органов и учреждений Судебного департамента, организует проведение научных исследований в области судебной деятельности и финансирует их; принимает во взаимодействии с судами, органами судейского сообщества и правоохранительными органами меры по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей, а также безопасности членов их семей; организует материальное и социальное обеспечение судей, в том числе пребывающих в отставке, и работников аппаратов судов; взаимодействует с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам надлежащего обеспечения деятельности судов и ряд других функциональных полномочий, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». Судебный департамент возглавляет Генеральный директор Судебного департамента, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей Российской Федерации. Материальное и социальное обеспечение ему предоставляется на условиях, установленных для федерального министра. Работники аппарата Судебного департамента и работники органов и учреждений Судебного департамента являются государственными служащими, им присваиваются классные чины и другие специальные звания в соответствии с федеральным законодательством.
Органами Судебного департамента в субъектах Российской Федерации являются управления (отделы) Судебного департамента, которые подчиняются Генеральному директору Судебного департамента и подотчетны совету судей субъекта Российской Федерации. Управление (отдел) Судебного департамента осуществляет организационное обеспечение деятельности районных судов, органов судейского сообщества субъекта Российской Федерации, а также финансирование мировых судей.
Управление (отдел) Судебного департамента осуществляет подбор кандидатов на должности судей в соответствии с требованиями Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (в редакции от 31 января 2008 г.); организует и обеспечивает работу экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи; ведет судебную статистику, организует делопроизводство и работу архивов судов; осуществляет финансирование районных судов и квалификационной коллегии судей в субъекте РФ, контролирует расходование ими бюджетных средств, проводит ревизии их финансово-хозяйственной деятельности; обеспечивает районные суды программно-аппаратными средствами, необходимыми для ведения судопроизводства и делопроизводства, материально-техническими, транспортными средствами, организует строительство, ремонт и технической оснащение зданий и помещений районных судов; принимает во взаимодействии с судами, органами судейского сообщества и правоохранительными органами меры по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей и членов их семей; организует материальное и социальное обеспечение судей районных судов, в том числе пребывающих в отставке, и работников аппаратов районных судов и некоторые другие функциональные полномочия.
Управление (отдел) Судебного департамента возглавляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Генеральным директором Судебного департамента по согласованию с председателем верховного суда республики, краевого, областного суда, советом судей субъекта Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта Российской Федерации.
Деятельность верховного суда республики, краевого, областного, районного суда организационно обеспечивает администратор соответствующего суда, который назначается на должность и освобождается от должности начальником главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов по представлению председателя соответствующего суда, а администратор районного суда — начальником управления (отдела) Судебного департамента по представлению председателя районного суда.
Администратор суда принимает меры по организационному обеспечению деятельности суда, подготовке и проведению судебных заседаний; принимает меры по обеспечению надлежащих материальных и бытовых условий для судей и работников аппарата суда; осуществляет информационно-правовое обеспечение деятельности суда, организует ведение судебной статистики, делопроизводства, работу архива и некоторые другие организационно-функциональные полномочия.
Кроме судебной деятельности, к сфере юстиции в традиционном понимании этого термина и понятия относятся также адвокатская и нотариальная деятельность, организационное руководство которыми со стороны государства имеет свои специфические особенности.
В соответствии с Законом РФ от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в редакции от 3 декабря 2007 г.) адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам (доверители) в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Адвокатская деятельность не является предпринимательской и не является адвокатской деятельностью юридическая помощь, оказываемая: работниками юридических служб организаций, а также работниками органов государственной власти и органов местного самоуправления; участниками и работниками организаций, оказывающих юридические услуги, а также индивидуальными предпринимателями; нотариусами, патентными поверенными, за исключением случаев, когда в качестве патентного поверенного выступает адвокат, либо другими лицами, которые законом специально уполномочены на ведение своей профессиональной деятельности. Адвокатом является лицо, получившее в установленном законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым советником по правовым вопросам.
Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов. Закон предусматривает различные формы организации адвокатской деятельности и адвокатуры. Формами адвокатских образований являются: адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация. При этом адвокат вправе самостоятельно избирать форму адвокатского образования и место осуществления адвокатской деятельности. Он лишь обязан в установленном законом порядке уведомить совет адвокатской палаты об избранной форме адвокатского образования и месте осуществления адвокатской деятельности.
Органами внутрикорпоративного самоуправления профессиональным сообществом адвокатов выступают: адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, собрания (конференции) адвокатов, советы адвокатских палат, ревизионные комиссии адвокатских палат, квалификационные комиссии, Федеральная палата адвокатов Российской Федерации, Всероссийский съезд адвокатов, Совет Федеральной палаты адвокатов.
Адвокатская палата субъекта Российской Федерации является некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта РФ. Адвокатская палата не вправе осуществлять адвокатскую деятельность от своего имени, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Образуется адвокатская палата учредительным собранием (конференцией) адвокатов и подлежит государственной регистрации, осуществляемой на основании решения учредительного собрания (конференции) адвокатов и в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной регистрации юридических лиц. На территории субъекта Российской Федерации может быть образована только одна адвокатская палата, которая не вправе образовывать свои структурные подразделения, филиалы и представительства на территориях других субъектов РФ. Образование межрегиональных и иных межтерриториальных адвокатских палат не допускается.
Высшим органом адвокатской палаты субъекта Российской Федерации является собрание адвокатов. Если численность адвокатской палаты превышает 300 человек, высшим органом адвокатской палаты является конференция адвокатов. Собрание (конференция) адвокатов созывается не реже одного раза в год и считается правомерным, если в его работе принимают участие не менее двух третей членов адвокатской палаты (делегатов конференции).
Совет адвокатской палаты является коллегиальным исполнительным органом адвокатской палаты, избирается собранием (конференцией) адвокатов тайным голосованием в количестве не более 15 человек из состава членов адвокатской палаты. Собрание (конференция) адвокатов обновляет состав совета один раз в два года не менее чем на одну треть. Совет адвокатской палаты избирает из своего состава президента адвокатской палаты сроком на четыре года и по его представлению одного или нескольких вице-президентов сроком на два года, определяет полномочия президента и вице-президентов; определяет нормы представительства на конференцию; принимает решения о создании по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации юридических консультаций; направляет адвокатов для работы в юридических консультациях в соответствии с порядком, определенным собранием (конференцией) адвокатов; финансирует деятельность юридических консультаций и работающих в них адвокатов в соответствии со сметой, утвержденной собранием (конференцией) адвокатов; определяет порядок выплаты вознаграждения за счет средств адвокатской палаты адвокатам, оказывающим юридическую помощь российским гражданам бесплатно; представляет адвокатскую палату в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и в иных организациях; защищает социальные и профессиональные права адвокатов; осуществляет и некоторые иные предусмотренные законодательством функциональные полномочия.
Для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью адвокатской палаты и ее органов избирается ревизионная комиссия из числа адвокатов, сведения о которых внесены в региональный реестр соответствующего субъекта Российской Федерации.
Для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов создается квалификационная комиссия сроком на два года в количестве 13 человек по следующим нормам представительства: 1) от адвокатской палаты — семь адвокатов. При этом адвокат — член комиссии должен иметь стаж адвокатской деятельности не менее пяти лет; 2) от территориального органа юстиции — два представителя; 3) от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — два представителя. При этом представители не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими. Порядок избрания указанных представителей и предъявляемые к ним требования, определяются законами субъектов Российской Федерации; 4) от верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа — один судья; 5) от арбитражного суда субъекта Российской Федерации — один судья. Председателем квалификационной комиссии является президент адвокатской палаты по должности.
Федеральная палата адвокатов Российской Федерации является общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Образуется она Всероссийским съездом адвокатов. Образование других организаций и органов с функциями и полномочиями Федеральной палаты адвокатов не допускается. Устав Федеральной палаты адвокатов принимается Всероссийским съездом адвокатов.
Федеральная палата адвокатов как орган адвокатского самоуправления создается в целях представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, местного самоуправления, координации деятельности адвокатских палат, обеспечения высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи. Решения Федеральной палаты адвокатов и ее органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех адвокатских палат и адвокатов. Федеральная палата адвокатов подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной регистрации юридических лиц.
Высшим органом Федеральной палаты адвокатов является Всероссийский съезд адвокатов, созываемый не реже одного раза в два года. Всероссийский съезд адвокатов принимает устав Федеральной палаты адвокатов и кодекс профессиональной этики адвоката; формирует состав совета Федеральной палаты адвокатов, утверждает единую норму представительства от адвокатских палат на Всероссийский съезд адвокатов; определяет размер отчислений адвокатских палат на общие нужды Федеральной палаты адвокатов, исходя из численности адвокатских палат; утверждает смету расходов на содержание Федеральной палаты адвокатов и штатное расписание ее аппарата и осуществляет иные функции, предусмотренные уставом Федеральной палаты адвокатов.
Коллегиальным исполнительным органом Федеральной палаты адвокатов является Совет Федеральной палаты адвокатов, избираемый Всероссийским съездом адвокатов тайным голосованием в количестве 36 человек и обновляемый один раз в два года не менее чем на одну треть.
Совет Федеральной палаты адвокатов избирает из своего состава президента Федеральной палаты адвокатов сроком на четыре года и по его представлению трех вице-президентов сроком на два года, определяет полномочия президента и вице-президентов; координирует деятельность адвокатских палат, защищает социальные и профессиональные права адвокатов; обобщает дисциплинарную практику, существующую в адвокатских палатах, и разрабатывает в связи с этим необходимые рекомендации, а также осуществляет иные функции, предусмотренные уставом Федеральной палаты адвокатов.
Во многом аналогично с организацией адвокатской деятельности и адвокатуры, тоже на принципах корпоративного самоуправления, действуют нотариальные палаты и нотариусы, занимающиеся частной практикой.
В соответствии с Законом РФ от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» (в редакции от 18 октября 2007 г.) нотариальные действия от имени Российской Федерации осуществляют нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой.
Нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Членами нотариальной палаты могут быть также лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности. Нотариальные палаты образуются в каждом субъекте Российской Федерации.
Нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности, организует стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов, возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов, организует страхование нотариальной деятельности.
Высшим органом нотариальной палаты является собрание членов нотариальной палаты. При голосовании члены нотариальной палаты, являющиеся нотариусами, занимающимися частной практикой, обладают правом решающего голоса, а помощники и стажеры нотариуса — правом совещательного голоса. Руководят нотариальной палатой избранные собранием членов нотариальной палаты правление и президент нотариальной палаты. Полномочия собрания членов нотариальной палаты, правления нотариальной палаты и президента нотариальной палаты регламентируются уставом нотариальной палаты.
Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации, основанное на их обязательном членстве. Федеральная нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою деятельность на принципах самоуправления в соответствии с уставом и федеральным законодательством. Федеральная нотариальная палата осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, представляет их интересы в органах государственной власти и управления, учреждениях и организациях; обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, повышение их квалификации и иные предусмотренные законодательством функциональные полномочия.
Высшим органом Федеральной нотариальной палаты является общее собрание представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Руководят Федеральной нотариальной палатой избранные тайным голосованием на собрании представителей нотариальных палат правление и президент Федеральной нотариальной палаты. Полномочия собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ, правления Федеральной нотариальной палаты, президента Федеральной нотариальной палаты регламентируются уставом Федеральной нотариальной палаты.
Будучи корпоративными самоуправляющимися системами в сфере юстиции, адвокатура и нотариат являются в то же время и объектами государственного административно-правового регулирования со стороны государственных органов исполнительной власти, прежде всего Министерства юстиции РФ и его территориальных органов.
2.
Система Министерства юстиции РФ и компетенция органов и учреждений юстиции
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере юстиции, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В систему Минюста РФ входят его территориальные органы, иные органы и учреждения юстиции, а также организации, обеспечивающие их деятельность. Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент РФ, а Правительство РФ координирует деятельность этого Министерства и его взаимоотношения с другими федеральными органами исполнительной власти.
Основными задачами Минюста России являются: реализация государственной политики в сфере юстиции; обеспечение прав и законных интересов личности и государства; обеспечение правовой защиты интеллектуальной собственности; обеспечение установленного порядка деятельности судов; обеспечение исполнения актов судебных и других органов; обеспечение исполнения уголовных наказаний. Для решения этих задач Минюст России наделен всеми необходимыми функциональными полномочиями, осуществляемыми в нескольких основных направлениях во взаимодействии с функциональными структурами аппарата Министерства, функционально-отраслевыми структурными подразделениями, ответственными за конкретное направление деятельности Минюста России, а также действующими в его системе Федеральной службой судебных приставов, Федеральной службой исполнения наказаний и Федеральной регистрационной службой.
Одной из приоритетных сфер Министерства юстиции РФ является его участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности, и в том числе в законодательном процессе, осуществляемое на основе планов законопроектной деятельности Президента и Правительства РФ.
Основные направления законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ — это разработка проектов планов законопроектной деятельности Правительства РФ, планирование законопроектной деятельности Министерства; контроль за исполнением планов законопроектной деятельности; методическое обеспечение подготовки федеральными органами исполнительной власти законопроектов; разработка законопроектов; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, включая подготовку правовых заключений на законопроекты, вносимые в Правительство РФ; сопровождение законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
Министерство юстиции РФ проводит юридическую экспертизу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а также их нормативных правовых актов, поступивших на рассмотрение в Минюст России по поручениям Президента РФ, Правительства РФ, обращениям федеральных органов государственной власти, должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам; организует проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации территориальными органами Минюста России; разрабатывает методические материалы по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и правовому обеспечению ведения Федерального регистра, а также осуществляет контроль за проведением этой работы территориальными органами Минюста России и ряд других функций.
Участие Минюста России в правовом обеспечении нормотворческой деятельности проявляется и в том, что это Министерство является уполномоченным Правительством РФ государственным органом по контролю за соблюдением установленных Правительством РФ Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрацией в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и контроля за соответствием издаваемых федеральными органами исполнительной власти и иными органами и организациями нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, международным договорам. При этом Правительство РФ установило, что разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции РФ.
Компетенция Минюста России по всем ее направлениям реализуется им непосредственно, а также через разветвленную систему его территориальных органов, созданных и действующих во всех федеральных округах и субъектах Российской Федерации. Федеральные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам являются окружными территориальными органами Минюста России. Основными задачами Федерального управления являются: обеспечение реализации Министерством юстиции РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции; организация и осуществление контроля за соответствием федеральному законодательству актов органов государственной власти субъектов РФ в федеральном округе; организация и осуществление контроля в федеральном округе за состоянием работы по выполнению задач, возложенных на территориальные органы и учреждения Министерства юстиции РФ, не входящие в уголовно-исполнительную систему, а также за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ; координация деятельности органов и учреждений Министерства юстиции РФ, осуществляющих деятельность в субъектах РФ, входящих в федеральный округ.
Главное управление Министерства юстиции РФ по субъекту (субъектам) Российской Федерации является территориальным органом Министерства юстиции РФ, действующим на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, образуется в соответствии с порядком и условиями, определяемыми Министерством юстиции РФ. Главное управление является базовым территориальным органом юстиции, содействующим федеральному управлению Министерства юстиции РФ по федеральному органу в осуществлении организационно-методических задач в целях повышения эффективности деятельности территориальных органов юстиции, действующих в пределах федерального округа. В пределах своих полномочий, предоставленных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Минюста России, Главное управление независимо в своей деятельности от органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.
Основные задачи Главного управления аналогичны задачам и основным направлениям деятельности Министерства юстиции РФ по реализации государственной политики и обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта (субъектов) РФ.
Главное управление вправе: направлять в орган, издавший нормативный правовой акт, запрос о предоставлении этого акта на государственную регистрацию и внесении его в федеральный регистр правовых актов субъекта Российской Федерации; предоставлять в случае несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ и федеральному законодательству экспертное заключение в орган государственной власти субъекта РФ, принявший данный акт; передавать в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования экспертное заключение и другие материалы о несоответствии правового акта субъекта РФ федеральному законодательству, если принявший этот нормативный акт орган не предпринимает мер по приведению его в соответствие с федеральными законами; вносить представление о прекращении статуса адвоката в адвокатскую палату, а в случае, если совет адвокатской палаты в месячный срок не принял решения о прекращении статуса адвоката, обращаться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката, требовать проведения внеочередного собрания (конференции) адвокатов; иные предусмотренные законодательством полномочия.
3.
Организация службы судебных приставов в системе Министерства юстиции РФ
Министерство юстиции РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию организации и деятельности судебных приставов и вместе с действующей в его системе Федеральной службой судебных приставов обеспечивает реализацию Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в редакции от 22 июля 2008 г.).
Через главного судебного пристава Российской Федерации Министерство юстиции РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов, а органы юстиции субъектов РФ руководят деятельностью соответствующих служб судебных приставов через главных судебных приставов субъектов Российской Федерации. Полномочия главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта Российской Федерации и главного военного судебного пристава, старшего судебного пристава, а также обязанности и права судебных приставов по обеспечению порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей закреплены соответственно в ст. 8-10, 11-12 Федерального закона «О судебных приставах». Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов имеют право в случаях и порядке, которые предусмотрены ст. 15-18 этого Федерального закона, применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, если иные меры не обеспечили исполнения возложенных на них обязанностей.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в редакции от 13 мая 2008 г.) определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершения в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.
Непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов и актов других органов возлагается на судебных приставов-исполнителей, объединенных в районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов РФ подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами. В случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями, должностными лицами, но эти органы, организации и лица не являются органами принудительного исполнения.
Судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда или другого органа, его выдавшего, либо взыскателя и возбудить исполнительное производство. В трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возбуждении исполнительного производства.
Мерами принудительного исполнения являются: 1) обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализации; 2) обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; 3) обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц; 4) изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; 5) иные меры, предпринимаемые в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и иными федеральными законами, обеспечивающие исполнение исполнительного документа. При этом обращение взыскания на имущество должника состоит из его ареста (описи), изъятия и принудительной реализации.
4.
Организация службы исполнения наказаний в системе Министерства юстиции РФ
Уголовно-исполнительная система Министерства юстиции РФ включает в себя: учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы уголовно-исполнительной системы; центральный орган уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ — Федеральную службу исполнения наказаний.
Виды учреждений, исполняющих наказание, определяются Уголовно-исполнительным кодексом РФ. Решения о создании и ликвидации учреждений, исполняющих наказания, принимаются Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ. Структура и штаты учреждений, исполняющих наказания (колонии-поселения, воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы, следственные изоляторы), утверждаются территориальными органами уголовно-исполнительной системы в соответствии с нормативами, устанавливаемыми Правительством РФ, типовыми структурами, штатами и положениями, утверждаемыми центральным органом уголовно-исполнительной системы. Министерство юстиции РФ утверждает положения, инструкции и правила по организации и внутренней деятельности исполняющих наказание учреждений.
Территориальные органы уголовно-исполнительной системы создаются Министерством юстиции РФ на территориях субъектов Российской Федерации и осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказание, а также специальными подразделениями уголовно-исполнительной системы по конвоированию.
В соответствии со ст. 23.4 КоАП РФ органы и учреждения уголовно-исполнительной системы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 19.3, ст. 19.12 (в части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота) КоАП РФ.
Предметом и целями деятельности Федеральной службы исполнения наказаний Минюста России являются: обеспечение организации исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы; организация исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, размещение и перевод осужденных (заключенных); организация содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления; обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, следственных изоляторах, безопасности персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений, содержащихся в них осужденных, а также охраны объектов уголовно-исполнительной системы; организация конвоирования осужденных (заключенных) и спецперевозок; обеспечение надлежащих условий отбывания наказаний, охраны здоровья осужденных, подозреваемых и обвиняемых; организация общего и профессионального образования и профессионального обучения осужденных; содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в выявлении, предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений; организация работы по подбору и расстановке должностных лиц подразделений уголовно-исполнительной системы; иные предусмотренные федеральным законодательством функциональные полномочия.
Весьма важным направлением деятельности Минюста России и его территориальных органов является государственная регистрационная деятельность, осуществляемая специальной находящейся в его ведении федеральной службой.
Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений и политических партий, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата. Она осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.
Основными задачами Росрегистрации являются: 1) обеспечение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 2) организация деятельности по государственной регистрации общественных объединений и политических партий; 3) осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата; 4) осуществление контроля деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (саморегулируемые организации); 5) управление территориальными органами Росрегистрации.
Росрегистрацию возглавляет директор Федеральной регистрационной службы — главный государственный регистратор Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.