Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
В этом сборнике...
Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации
1. В теории и практике федерализма стержневым вопросом является разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между федерацией и ее составными частями (субъектами). Предметы ведения - области жизнедеятельности, в которых органы государства (государственного образования) вправе принимать властные решения. Полномочия - совокупность прав государственных органов по принятию правовых актов и осуществлению иных властных мер, направленных на реализацию функций данных органов в рамках установленных предметов ведения. В федерациях разграничение компетенции осуществляется преимущественно в сфере законодательства. В силу провозглашения принципа единства исполнительной власти субъекты федерации чаще всего исполняют федеральные законы и подзаконные акты, как свои собственные, а в сфере судопроизводства действуют иные механизмы подведомственности и подсудности. При разграничении компетенции возможно установление исключительной компетенции федерации; совместной (конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов; исключительной (остаточной) компетенции субъектов федерации.
2. Федеративный договор 1992 года и Конституция 1993 года осуществляют разграничение компетенции Российской Федерацией и ее субъектов на основе двух сфер, устанавливая исключительную компетенцию Федерации (18 пунктов статьи 71 Конституции) и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов (14 пунктов статьи 72). Вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73). Поскольку перечень вопросов, отнесенных к их ведению, не очерчен, субъекты Российской Федерации обладают остаточной компетенцией.
Объем компетенции субъектов федерации свидетельствует о степени единства, централизации федеративного государства. В России этот объем определяется на основании следующей схемы. Во-первых, по вопросам ведения Федерации субъекты не вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (возможно лишь исполнение федеральных законов). Во-вторых, по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние могут осуществлять законодательное регулирование в развитие федерального закона либо до его принятия при условии последующего приведения закона субъекта Федерации в соответствие с принятым федеральным законом. Конституция России и федеральное законодательство не разграничивают четко полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения; объем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере определяют федеральные органы государственной власти. Федеральные законы, как правило, детально регламентирующие отношения в конкретной сфере, оставляют органам государственной власти субъектов Федерации незначительную часть вопросов для регулирования. В-третьих, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам (часть 2 статьи 78).
Особое место в этой схеме занимает остаточная компетенция субъектов Федерации, выступающая одновременно и как исключительная компетенция. В этой сфере субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73) и осуществляют собственное правовое регулирование (часть 4 статьи 76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам остаточного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (часть 6 статьи 76).
3. При определении остаточной компетенции наряду с общей конституционной схемой важную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Принцип равноправия субъектов Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции России) предполагает равный объем остаточной компетенции. Однако объем исключительной компетенции субъектов Федерации оказался различным в результате предоставления шестнадцати бывшими автономными республикам статуса суверенных государств в составе РСФСР, четырем из пяти автономных областей статуса государств, десяти автономным округам и пятидесяти семи административно-территориальным единицам (краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу) статуса государственных образований в 1990-1992 годах.
С точки зрения объема остаточной компетенции можно выделить три группы субъектов Федерации. Первую группу составляют республики Башкортостан, Ингушетия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Бурятия, исключительная компетенция которых аналогична компетенции государств - членов конфедерации. Во вторую группу входят большинство республик, Свердловская и Саратовская области, отдельные края, города федерального значения, исключительная компетенция которых имеет черты сходства как с компетенцией субъектов децентрализованных федераций, так и государств - членов конфедерации. Представители третьей группы (некоторые края, большинство областей, автономные образования) наделяются исключительной компетенцией, характерной для субъектов централизованной Федерации.
Конституции субъектов Федерации, принадлежащих к первой группе, и в большей степени отдельные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации исходят из того, что субъект как суверенное государство делегирует России часть своей компетенции. Поэтому исключительная компетенция субъекта Федерации изначально максимально приближена к компетенции государства, а в перечень предметов ведения и полномочий включены вопросы исключительного ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов. Несмотря на положения статьи 71 Конституции России, в исключительном ведении ряда республик находятся: решение вопросов войны и мира (Тыва); признание собственностью и достоянием проживающих народов природных ресурсов, находящихся на территории республики (Ингушетия, Тыва), а также воздушного пространства и континентального шельфа (Якутия); республиканское гражданство; объявление военного положения (Тыва); установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации; принятие законов о воинской службе (Башкортостан, Якутия, Тыва); издание актов об амнистии (Татарстан, Башкортостан); участие во внешних сношениях в качестве субъекта международного права, ратификация и денонсация международных договоров; установление дипломатических, консульских или торговых отношений с иностранными государствами (Башкортостан, Ингушетия, Татарстан, Тыва).
Вопреки положениям статьи 72 Конституции России, к исключительному ведению отдельных республик отнесены вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина; установления основ местного самоуправления; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат, правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, охрана окружающей среды и природопользование; владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, движимым и недвижимым государственным имуществом.
Перераспределение предметов ведения Федерации в исключительное ведение республик приобретает особое значение, поскольку в этих субъектах Федерации признается, что конституции и законы республик обладают большей юридической силой, чем Конституция России и федеральные законы. Конституции Башкортостана, Якутии, Татарстана, Тывы не только умалчивают о верховенстве и прямом действии Конституции России на их территории, но и вообще не упоминают федеральную Конституцию 1993 года. Для этой группы республик типично положение части 2 статьи 1 Конституции Башкортостана: "Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории". Из этого положения выводится право приостановления действия федеральных законов и иных нормативных правовых актов на территории республики, если эти акты противоречат конституции или законам субъекта Федерации (Башкортостан, Тыва, Якутия), суверенным правам и интересам народов республики (Дагестан).
Помимо непризнания верховенства Конституции России и федеральных законов, в этих субъектах Федерации преувеличивается юридическая сила договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации. Татарстан, Башкортостан и Кабардино-Балкария рассматривают их в качестве учредительных межгосударственных актов - договоров об образовании союза между суверенными государствами. Соответственно отнесение вопросов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов к собственной исключительной компетенции воспринимается в этих республиках как легитимное, способствующее упрочению их суверенной самодостаточности.
Исключительная компетенция субъектов Федерации, принадлежащих ко второй группе, не столь существенно расширена за счет предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К исключительной компетенции этих субъектов отнесены такие вопросы исключительного ведения России, как установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации (Бурятия, Калмыкия, Карелия); согласие на дислокацию воинских формирований на территории субъекта Федерации (Северная Осетия); участие в международных отношениях и заключение международных договоров (Коми, Краснодарский край, Новгородская и Свердловская области); приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область). Включение подобных вопросов в перечень предметов собственного ведения связано не с радикальным государственно-правовым сепаратизмом, а со стремлением субъектов Федерации к достижению социально-экономической и культурной самодостаточности в условиях кризиса российской государственности.
Субъекты Федерации, принадлежащие к третьей группе, более строго придерживаются схемы распределения компетенции, установленной федеральной Конституцией. Являясь приверженцами "дисциплинированного федерализма", они относят к собственному ведению вопросы, обусловленные их формально-юридическим статусом, не включенные в статьи 71 и 72 Конституции России. В исключительном ведении этих субъектов Федерации, как правило, находятся: принятие и изменение устава и законов; согласие на изменение статуса и границ территории субъекта Федерации; правовое регулирование организации и деятельности органов государственной власти в соответствии с общими принципами, установленными Федерацией; государственная собственность субъекта Федерации и управление ею; бюджет субъекта Федерации, региональные налоги и сборы; административно-территориальное устройство; государственная служба субъекта Федерации; участие в международных и внешнеэкономических связях, заключение международных и внешнеэкономических соглашений в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Перечень предметов исключительного ведения этой группы субъектов включает не более десяти - пятнадцати пунктов и является открытым (см. уставы Алтайского края, Воронежской, Кемеровской, Тюменской, Челябинской областей).
4. Анализ исключительной компетенции субъектов Федерации третьей группы позволяет сделать некоторые общие выводы:
Во-первых, содержание исключительной компетенции этих субъектов Федерации указывает на их известное государственно-правовое обособление не от России, а в границах Российской Федерации. Очевидно, это связано с генетическими связями краев, областей, автономной области и автономных округов как бывших административно-территориальных единиц с центральной властью, более поздним, чем во многих республиках принятием учредительных актов (1994-1996 гг.). Все это способствовало закреплению сбалансированных положений, регламентирующих исключительную компетенцию как по инициативе самого субъекта Федерации, так и в связи с "рекомендательным" воздействием федеральных органов государственной власти и их структур (например Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации).
Во-вторых, сопоставление положений федеральной Конституции и учредительных актов различных субъектов Федерации показывает, что именно предметы ведения и полномочия, закрепленные в уставах третьей группы субъектов Федерации, составляют основу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, принадлежащих к двум первым группам. Однако сегодня даже эта усредненная исключительная компетенция не подкреплена достаточными финансово-экономическими средствами. Расширение исключительной компетенции субъектов Федерации, принадлежащих ко второй и особенно первой группам, связано отчасти с их специфическим конституционным статусом (например, республики признаются государствами), но главным образом с национально-государственными, политическими и экономическими амбициями правящих элит и поддерживающих их слоев населения.
В-третьих, юридическая регламентация предметов ведения субъектов Федерации не только предполагает дополнительные гарантии реализации их правового статуса, но и дополнительную ответственность за развитие соответствующей территории, обеспечение достойного существования проживающего на ней населения. Это способствует динамичному социально-экономическому развитию региона и усилению экономического районирования.
Совершенствование правового механизма распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами может осуществляться путем четкого разграничения предметов ведения и полномочий; трактовки понятия "остаточная компетенция субъектов Федерации" как исключительной компетенции; определения границ полномочий органов государственной власти Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения; установления примерного перечня предметов исключительного ведения и соответствующих полномочий субъектов Федерации с учетом их конституционно-правового статуса, общей схемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, конституционных предписаний об обеспечении государственного суверенитета и верховенства Конституции страны.