Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
1. Система федеральных органов исполнительной власти.
2. Статус, полномочия и структура федеральных органов исполнительной власти.
3. Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти.
4. Состав, порядок формирования, срок полномочий и отставка Правительства Российской Федерации.
5. Полномочия Правительства Российской Федерации.
6. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации.
7. Акты Правительства Российской Федерации.
1. Система федеральных органов исполнительной власти.
Систему органов исполнительной власти в соответствии со ст. 110 Конституции возглавляет Правительство РФ. Определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства. В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 (ред. от 22.06. 2010 г.).
Проведенная Президентом РФ административная реформа системы органов исполнительной власти существенно изменила не только их количество (в сторону уменьшения), но и видовой состав, оставив в качестве федеральных органов исполнительной власти федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В основе структуризации системы федеральных органов исполнительной власти, как и ранее, используется принцип деления федеральных органов исполнительной власти на две группы по признаку их подчиненности:
а) органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
б) органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 25.08.2010 г.) 3. (его следует самостоятельно проанализировать).
2. Статус, полномочия и структура федеральных органов исполнительной власти.
Правовая регламентация статуса, структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти осуществляется положениями о них, утверждаемыми в зависимости от подчиненности либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. К настоящему времени все федеральные органы государственной власти имеют указанные положения.
Содержание структуры и полномочий федерального органа государственной власти зависит от его видовой принадлежности.
Федеральное министерство по статусу наделено следующими правомочиями:
а) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
б) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
в) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
г) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр), осуществляющий следующие функции:
1) утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
2) вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
3) вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
4) вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ и т.д.
Федеральное министерство принимает нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства.
Виды принимаемых федеральным министерством актов устанавливаются федеральным законодательством.
При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента и Правительства Российской Федерации.
Федеральное министерство при разработке нормативного правового акта в сфере деятельности федеральных служб, федеральных агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов исполнительной власти по согласованию с их руководителями. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в указанные федеральные службы и федеральные агентства для дачи заключения. Поступившие в установленный срок заключения по проекту нормативного правового акта подлежат рассмотрению федеральным министром.
В случае если проект нормативного правового акта федерального министерства содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, он подлежит согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности, либо ими издается совместный акт.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, опубликованию и вступают в силу в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В том случае, если федеральные агентства и федеральные службы наделены правом принятия нормативных правовых актов, то указанные положения применимы и к принимаемым ими нормативным правовым актам.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Его возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Ее возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Он, как и руководитель федерального агентства, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
В целях унификации сфер и процедур взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Правительством РФ Постановлением от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» был утвержден «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 01.09.2012 г.).4
В соответствии с положениями данного Регламента, федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, а также их территориальные органы при осуществлении деятельности руководствуются наряду с федеральным законодательством актами соответствующего федерального министерства, изданными в пределах его компетенции, включая приказы федерального министра.
Руководитель федерального органа исполнительной власти несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти, и реализацию функций этого федерального органа.
Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федеральное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени федерального министерства договоров и других гражданско-правовых документов.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции РФ для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы, которые, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.
Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа.
Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.
Не допускается наделение полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся в соответствии с законодательством Российской Федерации государственными органами.
Правительство на основе предложений руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство, утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральное министерство на основе предложений руководителей находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.
Схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включает их перечень, фонд оплаты труда и предельную численность работников территориальных органов каждого федерального органа исполнительной власти.
Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.
Образование территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также его реорганизация или упразднение осуществляются руководителем федерального органа исполнительной власти путем принятия решения на основании схемы размещения территориальных органов.
Для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.
Руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает положение о территориальном органе этого федерального органа исполнительной власти.
Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства.
Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.
Структура федерального органа исполнительной власти, как и полномочия, зависит от его видовой принадлежности. Для министерства обязательным элементом структуры являются:
А) министр – возглавляет соответствующее министерство и персонально несет ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности;
Б) заместители министра - назначаются на должность и освобождаются от должности органом, назначившим министра. Им же определяется их количество;
В) департаменты - структурные подразделения министерства по его основным направлениям деятельности. В состав департаментов включаются отделы.
В министерстве образуется коллегия в составе министра - ее председателя, заместителей министра (по должности), других руководящих работников министерства, ученых, специалистов. Состав коллегии утверждается, в зависимости от подчиненности федерального органа исполнительной власти, либо Президентом РФ, либо Правительством. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы деятельности министерства, проверки исполнения, подбора кадров и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласия между министром и коллегией министр может провести в жизнь свое решение. Таким образом, деятельность министерства осуществляется на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при сохранении персональной ответственности министра за выполнение порученных министерству задач.
Актами министерства являются приказы министра, инструкции и указания. Эти акты носят подзаконный характер. Они издаются министерством в пределах своей компетенции на основе и во исполнение федеральных законов, Указов Президента, актов Федерального Собрания, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Министерства организуют и проверяют исполнение своих актов. Акты министерства обязательны для исполнения соответствующими подведомственными ему органами, предприятиями, объединениями, организациями, учреждениями, должностными лицами системы министерства.
Приказ федерального министра - это предписание по вопросам компетенции министерств, обращенное к должностным лицам министерства, подведомственным ему органам, предприятиям и организациям, а в необходимых случаях и к гражданам.
Приказы могут быть нормативными, содержащими определенные правила, индивидуальными и конкретными, решающими отдельные вопросы.
Инструкция - это акт, содержащий определенные правила по применению законов, Указов Президента, актов Правительства и других нормативных актов. Все инструкции - акты нормативного характера.
Указание министра - это директива должностным лицам, подразделениям министерства и подведомственным органам по осуществлению задач и функций министерства.
Что касается федеральной службы и федерального агентства, то элементный состав их структуры совпадает. Оба федеральных органа исполнительной власти возглавляет руководитель, имеющий заместителей. Структурными подразделениями федерального агентства и федеральной службы являются управления по основным направлениям деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти. В состав управлений включаются отделы.
3. Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти.
Правительство России осуществляет государственную власть в стране наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то, что Правительство по существу является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе всей страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (ред. от 28.12.2010 г.)5 (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в тексте ее это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства.
Как высший исполнительный орган государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.
Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства России. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, которая определяет, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов президента. Таким образом, устанавливается подзаконность действий и решений Правительства. В то же время, подчеркивая место Правительства России в системе органов исполнительной власти, Конституция в той же статье определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории России.
Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
4. Состав, порядок формирования, срок полномочий и отставка Правительства Российской Федерации
Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав Правительства. В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров. Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом, однако необходимо заметить, что в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права решающего голоса на правительственных заседаниях. Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется (общее их число опять же определяется по усмотрению Президента).
Указами Президента создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование.
В соответствии с этими указами Правительство РФ определяет функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях надлежащего обеспечения ими государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, исходя из необходимости сокращения численности работников государственного управления.
Правительство РФ проводит ликвидационные процедуры в соответствии с действующим законодательством, подготавливает для рассмотрения Государственной Думой РФ проекты федеральных законов, касающиеся структуры федеральных органов исполнительной власти. Общая структура этих органов, как правило, разрабатывается и принимается при формировании Правительства после выборов Президента. В дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой и весьма существенно. Эту функцию Президент делит с Председателем Правительства РФ. Последний согласно Конституции (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена также конституционная обязанность предлагать главе государства кандидатуры для назначения или освобождения от должности своих заместителей и федеральных министров. Однако окончательное решение остается за Президентом РФ.
Федеральное Собрание РФ не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако в известной степени оно контролирует этот процесс, определяя функции и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, выделяется точная сумма расходов на год.
Предусмотрено, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности может исполнять один из заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. При освобождении Председателя Правительства РФ от должности Президент РФ вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей на срок до двух месяцев (ст. 8 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ, организует его работу, представительствует за пределами Российской Федерации, ведет заседания, подписывает акты, распределяет обязанности между своими заместителями, в соответствии с которыми определены сферы непосредственной координации и контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них.
Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства, вносит предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий или поощрении.
Председатель Правительства РФ координирует деятельность федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, а также деятельность тех федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ.
Решения Правительства РФ принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель Правительства РФ издает распоряжения по отдельным вопросам государственного управления от имени Правительства, о чем информирует последнее.
В новой структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства имеет только одного заместителя.
Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ может быть в качестве постоянного органа образован Президиум Правительства РФ в составе самого председателя, его заместителя, министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и двух-трех других министров. В работе Президиума Правительства РФ принимают также участие Президент Российской Академии наук и Председатель Центрального Банка. В состав президиума в отдельные годы вводились (без права голоса) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов Российской Федерации. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства РФ).
Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, назначаются Председателем Правительства РФ, а в его отсутствие – его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). На заседаниях рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства РФ и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (в этом случае на заседание приглашается Министр юстиции).
Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях последнего. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума.
Другим органом Правительства РФ, обладающим правом принимать решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти, выступает Комиссия по оперативным вопросам. В ее состав, часто меняющийся, входят заместители Председателя Правительства России, несколько министров, заместителей министров, представителей Банка России, Союза промышленников и др. На комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов развития экономики, проведения экономических реформ, структурной перестройки экономики, привлечения инвестиций, управления государственной собственностью и приватизации, антимонопольной политики, развития транспорта и услуг, агропромышленного комплекса, реформирования в социальной сфере и др. Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила принимаемых решений позволяют Комиссии играть роль как бы «малого Правительства», оперативно и самостоятельно разрешающего вопросы из плана работы Правительства РФ и его Президиума.
В России министры и руководители федеральных ведомств условно разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами (министры обороны; иностранных дел; внутренних дел; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС); юстиции; председатель федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; директоры ФСБ; СВР; охраны; Государственной фельдъегерской службы; Главного управления специальных программ Президента РФ, а также Управляющий делами Президента РФ).
Подчинение некоторых федеральных министров Президенту РФ не освобождает их от работы в Правительстве РФ. Они участвуют в его заседаниях и голосуют при принятии решений, выполняют конкретные поручения и несут коллективную ответственность за деятельность последнего. Правительство координирует работу этих органов исполнительной власти.
Вторую группу составляют руководители федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства России, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам.
Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, который как ведущая фигура определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы Федерального Собрания России (в отличие от других членов Правительства), а его право предлагать Президенту РФ назначать или освобождать от должности членов Правительства РФ делает его должностным лицом, наделенным особыми полномочиями по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту). Председатель Правительства регулярно встречается с Президентом, получая от него поручения и указания, временно исполняет его обязанности во всех случаях, когда тот не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).
Председатель Правительства действует в соответствии с Конституцией РФ (ст. 113), федеральными законами и указами Президента, что исключает возможность воздействовать на него в иных формах (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания РФ. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.
Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Назначается Председатель Правительства РФ Президентом с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента РФ, не вправе выдвигать кандидатуру главы Правительства или вносить в Государственную Думу альтернативную кандидатуру, которая может дать согласие на назначение либо отказать в нем, но не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти.
Конституция России обязывает Президента РФ соблюдать установленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ, чтобы страна ни при каких условиях долго не оставалась без Правительства или имела только исполняющего его обязанности. Предусмотрены три срока внесения соответствующей кандидатуры в Государственную Думу РФ:
- не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ;
- не позднее двух недель после отставки Правительства РФ;
- в течение недели со дня отклонения внесенной кандидатуры Государственной Думой РФ.
Однако Государственная Дума РФ тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения в соответствии с предусмотренным регламентом, порядком (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и голосование). При этом Государственная Дума Федерального Собрания РФ не может требовать от кандидата оглашения намеченного им состава нового Правительства РФ, поскольку правом формирования последнего обладает только назначенный Президентом РФ (после получения согласия Государственной Думы) Председатель Правительства РФ.
По поводу избрания главы Правительства между Президентом и Государственной Думой Федерального Собрания России могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. Так, после трехкратного отклонения Государственной Думой Федерального Собрания РФ представленных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры в последующие разы вносить новые кандидатуры или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо.
Такое право Президента РФ поддержал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 декабря 1998 г., указав, что оно (право) должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы РФ и назначение ее новых выборов не очень желательны для депутатов, что нередко используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии, но можно представить себе и иные (весьма вероятные) обстоятельства, когда новые выборы в Государственную Думу будут политически невыгодны главе государства, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированным. Однако если Государственная Дума Федерального Собрания России проявит твердость и отклонит все кандидатуры, предложенные Президентом, он вынужден будет назначить Председателя Правительства без ее согласия, руководствуясь единственным соображением – не оставить страну без Правительства.
После назначения Председателя формирование Правительства осуществляется достаточно просто: Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту России предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Далее, Председатель предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, соглашается или не соглашается с предложенными кандидатурами.
Политическая система и форма правления в России не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ всегда будет предлагать в Председатели своего политического соратника (сам Президент, скорее всего, никогда не станет возглавлять какую-либо политическую партию), а тот, в свою очередь будет, стремиться к политической однородности возглавляемого им органа. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партийной окраски.
Членам Правительства РФ не запрещено состоять в политических партиях, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах или органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они должны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных соответствующим федеральным конституционным законом.
Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства, но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Главой государства. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент - новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок его полномочий в четыре года. В данном случае встает важный вопрос о легитимности согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине законного срока полномочий (легислатуры) Президента могут пройти парламентские выборы, которые изменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов нового Президента. Однако в полном соответствии с логикой смешанной формы правления Конституция РФ не требует повторного согласия Государственной Думы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства. Решающее значение, таким образом, имеет законный срок полномочий Президента РФ, а не Государственной Думы.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только после своего вступления в должность, поручив Председателю и руководимому им органу действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Такой указ, например, издал В.В. Путин в день вступления в должность Президента России 7 мая 2000, приняв заявление предыдущего Правительства о сложении им своих полномочий.
В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности Правительства и индивидуальной ответственности каждого его члена. В первом случае Правительство уходит в отставку в полном составе. Наряду с коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае его неудовлетворительной деятельности должен уйти в отставку. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства. В Конституции РФ таких положений нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве России» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом, следовательно, все его решения принимаются совместно, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за проводимый им политический курс. Эту ответственность оно несет только перед Президентом, который вправе освободить от должности любого члена Правительства, а также самого Председателя Правительства по собственному усмотрению.
Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно решать вопрос об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента. Роль Государственной Думы в назначении Председателя Правительства этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же допустить, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то последний получил бы серьезную поддержку для действий, идущих в разрез с политикой Президента РФ.
Вопросы отставки или, иначе говоря, конституционной ответственности Правительства в нашей стране регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для этого не требуется (по прежнему закону «О Совете Министров - правительстве России» оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства РФ. Если он принимает отставку или может «уговорить» Правительство изменить свое решение, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что последует, если Президент не примет отставку, а Правительство будет на этом настаивать? Конституционного ответа на этот вопрос нет. Здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязательств.
Более сложные отношения складываются между Правительством и Государственной Думой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Государственная Дума систематически направляет острие своей критики именно на орган исполнительной власти. Согласно Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.
В течение трех месяцев Государственная Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству. В таком случае Президент РФ обязан принять одно из двух решений: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу РФ. Следует признать, что содержащаяся в данной ситуации угроза роспуска Государственной Думы не может не оказывать отрицательного влияния на депутатов.
Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Такое право, очевидно, существует для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло бы убедиться в доверии большинства депутатов Государственной Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Государственная Дума в ответ на такую инициативу выразит свое недоверие, реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней он может принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначить новые выборы. Трудно представить, что Председатель Правительства предпримет вышеуказанную акцию без согласия Главы государства (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно). Становится очевидно, что данная инициатива обусловлена договоренностью о принятии Президентом в рассматриваемом случае именно второго решения. Депутаты, конечно, понимают, что постановка Председателем Правительства РФ вопроса о доверии (в условиях выгодной политической конъюнктуры) по существу не оставляет им выбора: они должны выразить доверие, если не хотят своего роспуска.
Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию единолично, но тогда затруднительно ответить, каковы должны быть его действия, если члены Правительства РФ на его заседании большинством голосов примут обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства.
Следует отметить, что недобровольная отставка Правительства РФ - по инициативе ли Председателя Правительства РФ или Президента РФ, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ - возможна. Однако во всех рассмотренных случаях Правительство РФ по поручению Президента страны продолжает действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности его деятельности при всех сложившихся обстоятельствах.
5. Полномочия Правительства Российской Федерации.
Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство России обладает широким кругом полномочий: организует в пределах своей компетенции реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в России, направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
В ряде случаев, если это не противоречит Конституции, Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может делегировать им часть своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему этими органами на основании соответствующих соглашений.
Одной из основных функций кабинета министров является организация исполнения федеральных законов, систематический контроль над их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная функция предопределяет содержание и характер полномочий Правительства и подзаконность его решений.
Работа Правительства РФ в сфере экономики включает: регулирование экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в России; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработку и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработку государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации, управление федеральной собственностью и т.д.
К основным полномочиям в сфере бюджета и финансов относятся: обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление на рассмотрение Государственной Думы федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; совершенствование бюджетной системы; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом России; валютное регулирование и валютный контроль и т.д.
Компетенция Правительства РФ в социальной сфере заключается в обеспечении проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принятии мер по осуществлению трудовых прав граждан; разработке программы сокращения и ликвидации безработицы и реализации этих программ; проведении единой государственной миграционной политики; реализации прав граждан на охрану здоровья; в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; решении проблем семьи, материнства, отцовства и детства, осуществлении молодежной политики и т.д.
В области научных знаний правительство обеспечивает государственную поддержку развития фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; проводит единую государственную политику в области совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды к компетенции Правительства относятся: проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координация деятельности по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф.
Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, улучшению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности осуществляются меры по оснащению вооружением и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил России, других родов войск и военных формирований; выполнению государственных целевых программ подготовки граждан военно-учетным специальностям; реализации социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности России; по совершенствованию охраны Государственной границы; руководству гражданской обороной.
К компетенции Правительства относится и сфера внешней политики и международных отношений, как-то: представительство России в иностранных государствах и международных организациях; заключение в пределах данных ему полномочий международных договоров и выполнение принятых по ним обязательств, а также наблюдение за выполнением этих обязательств другими участниками договоров; отстаивание геополитических интересов России, защита граждан России за ее пределами; регулирование и государственный контроль над внешнеэкономической деятельностью, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Говоря о компетенции Правительства РФ, нельзя обойти вниманием принадлежащее ему право законодательной инициативы. Это право реализуется путем внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ тех или иных законопроектов (ст. 104 Конституции РФ). Порядок организации такой деятельности Правительства РФ определяется регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. за № 260.
Правительство обладает правом направлять в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания России свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним, которые подлежат обязательному оглашению в соответствующих комитетах Государственной Думы и на заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительство дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Для защиты позиций Правительства по рассматриваемым законопроектам поручением Председателя Правительства или его заместителя в палаты может быть направлен специальный представитель (полномочия которого определяются в поручении), аргументы которого должны быть выслушаны.
Помимо перечисленных выше функций Правительство РФ может создавать для осуществления своих полномочий собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, устанавливать порядок их деятельности, размер ассигнований на содержание аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и т.д.
На Правительство РФ ложатся важнейшие задачи по обеспечению согласованной работы федеральных органов исполнительной власти в части совместной с субъектами Федерации сфере деятельности.
Правительство и федеральные органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента в федеральных округах. Последние приглашаются на заседания Правительства с правом совещательного голоса, на заседания представительных комиссий и советов, на совещания, проводимые Председателем или его заместителями, по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов.
В рамках своих полномочий Правительство России координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации: разрешает споры и устраняет разногласия между ними и федеральными органами исполнительной власти, создавая при необходимости согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппарата полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это обеспечивает сочетание интересов России и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти.
Правительство РФ контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению России и совместному ведению России и ее субъектов, также деятельность органов исполнительной власти субъектов России.
Свои полномочия Правительство РФ реализует посредством принятия постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, формирующих необходимую правовую базу.
Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за реализацией органами исполнительной власти принятых им решений образуется Аппарат Правительства, который тесно взаимодействует с администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания РФ.
6. Порядок деятельности Правительства России.
Как было сказано выше, деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» и Регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ № 260 от 1 июня 2004 г. (ред. от 08.10.2012 г.).6
Организация заседаний. Заседания проводятся, как правило, еженедельно в установленный по утвержденному календарному плану день. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости. Заседание Правительства РФ считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины его членов. На заседаниях Правительства РФ согласно Конституции РФ может председательствовать Президент РФ.
Решения Правительства РФ принимаются, как правило, общим согласием; по предложению председательствующего может быть проведено голосование, решение путем голосования принимается большинством голосов.
Вся деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля над исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование заключается в принятии программы действий Правительства РФ на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни. Заседания Правительства – поквартально.
Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний, представляются не позднее, чем за пятнадцать дней до установленной даты. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и организаций, на которых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания формируется Руководителем Аппарата Правительства по согласованию с заместителями Председателя Правительства РФ и представляется ему лично. Одобренный Председателем проект повестки заседания и соответствующие материалы не позднее, чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участникам.
В заседаниях участвуют как члены Правительства РФ, так и приглашенные лица, заинтересованные в рассмотрении соответствующего вопроса.
По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства, оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании Правительства.
Контроль исполнения поручений, данных на правительственных заседаниях, осуществляет Аппарат Правительства.
Порядок внесения проектов решений. Правительство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, а также принимает обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Правительство РФ рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных конституционных и федеральных законов, вносимых Правительством Президенту или в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Поскольку Правительство РФ принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) и иных актов вносятся в Правительство РФ его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство РФ предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений направляются для предварительного рассмотрения органам исполнительной власти. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости и другими организациями. Если проекты имеют нормативный характер, они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ.
Проект федерального бюджета и другие документы, подлежащие внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, представляются в Правительство, как правило, за тридцать дней до установленного в соответствии с бюджетным законодательством срока внесения проекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Законопроектная деятельность. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных конституционных и федеральных законов. Именно от Правительства, как в России, так и в других странах, исходит основной поток законопроектов. Правительство РФ информирует Президента РФ о своей законопроектной деятельности, а также о ходе исполнения поручений главы государства при подготовке законопроектов.
Законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций России. Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства РФ. Официальные представители Правительства РФ выражают в Государственной Думе его позицию, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными органами исполнительной власти с необходимыми материалами.
Председатель Правительства РФ может согласиться с предложением о внесении в Государственную Думу законопроекта, подготовленного совместно с другими субъектами права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного этими субъектами законопроекта, но без участия Правительства РФ.
По предметам совместного ведения России и ее субъектов Правительство РФ координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности, взаимодействует с этими органами и при разработке конкретных законопроектов.
В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство РФ дает федеральным органам исполнительной власти поручения по разработке законопроектов и назначает головного исполнителя. Для подготовки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством РФ.
Взаимодействие Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ осуществляется в соответствии с регламентами обеих палат, собственным регламентом и организуется полномочным представительством Правительства. Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) министров, руководителей ведомств и иных лиц. Они вправе участвовать без специального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство РФ дает заключения по законопроектам, вносимым в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, которые в соответствии с Конституцией РФ не могут быть представлены без такого заключения, в том числе по законопроектам, исходящим от Президента РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства РФ, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств государства и других расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.
Законопроект, поступивший в Правительство РФ с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в обязательном порядке направляется на заключение федеральным органам исполнительной власти: министерствам экономического развития и торговли, финансов и юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, в течение пятнадцати календарных дней обеспечивает подготовку проекта заключения и представление его в Правительство РФ.
По законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты. Правительство РФ получает от палат Федерального Собрания РФ запросы, на которые поручает соответствующим министрам подготовить проект ответа. Ответ дается в палате Федерального Собрания РФ в устной форме Председателем Правительства РФ или его заместителем, а иногда в письменной форме. К членам Правительства РФ обращаются также комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ.
Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания РФ присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Поступившие в Правительство законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются федеральным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти – головной исполнитель – проводит соответствующую работу, согласование и представляет в Правительство РФ в установленный срок проект поправок или официального отзыва. Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законопроект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы в соответствующие палаты Федерального Собрания РФ.
Взаимоотношения с органами судебной власти. В соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования органов судебной власти во взаимодействии с Председателями Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов РФ, генеральным директором Судебного департамента при Верховном суде и с Советом судей РФ. Предложения о финансировании судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей РФ, представляются в Правительство России Конституционным, Высшим арбитражным судами РФ, Судебным департаментом при Верховном суде за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.
В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ. В случае признания соответствующими судами правительственных актов или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство РФ принимает решения о приведении их в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.
В случаях обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора либо предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству по распоряжению последнего, либо по указанию Председателя Правительства (заместителя) соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде России» представителями Правительства РФ в Конституционном Суде могут быть Председатель, а также лица, назначаемые решениями Правительства РФ или поручениями Председателя Правительства РФ из числа адвокатов и лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности. Эти лица согласовывают свою позицию с Председателем Правительства РФ или, по его поручению, – с заместителем, а при необходимости – с Министерством юстиции РФ.
Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной федеральным конституционным законом, является обеспечение исполнения судебных решений.
Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством РФ. Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач Правительством РФ создаются координационные органы (комиссии), а для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, – консультативные советы. Комиссии и советы могут иметь статус правительственных или межведомственных. Реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение их руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенций также осуществляются Правительством РФ соответствии с Постановлением Правительства России от 16 апреля 2004 г. № 215 г. (ред. от 11.11.2006 г.) «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством России»7.
В состав комиссий и советов в зависимости от их компетенции и вопросов, находящихся в ведении России, ее субъектов или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели.
Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок создаются временные комиссии – так называемые государственные или рабочие, с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии формируют рабочие группы из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию указанных комиссий или советов.
Правительственные комиссии и советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства РФ или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители федеральных органов исполнительной власти или их заместители.
Межведомственные комиссии и советы занимаются проблемами, имеющими межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значение. Эти структуры возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, обязательны для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства РФ, межведомственные комиссии и советы вносят соответствующие предложения.
7. Акты Правительства России.
Как отмечалось выше, свои полномочия Правительство России реализует посредством соответствующих актов, которые принимаются и издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федерального законодательства. Правительственные акты обязательны к исполнению на всей территории России. Существуют две формы актов Правительства РФ: а) постановления, носящие нормативный характер; б) распоряжения – по оперативным и иным текущим вопросам, не имеющие нормативного характера.
Согласно пункта 6 Регламента Правительства России проекты актов и другие документы могут вноситься на рассмотрение в Правительство только членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности.
К проектам актов, которые вносятся в Правительство РФ, прилагается пояснительная записка, содержащая обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Такие проекты подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. Проекты актов, носящих нормативный характер, должны обязательно согласовываться с Министерством юстиции РФ. Если в Правительство РФ вносятся предложения, требующие принятия закона России или решения Президента РФ, то одновременно с предложением представляются проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним.
Президент России определяет порядок вступления в силу правительственных актов. Последние подлежат обязательному официальному опубликованию (за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер), не позднее пятнадцати дней со дня их принятия. Официальным опубликованием считается публикация их текстов в «Российской газете», «Парламентской газете» и «Собрании законодательства России».
При необходимости безотлагательного широкого обнародования указанных актов они доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации немедленно.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования, а остальные – со дня подписания, если само постановление не предусматривает иной порядок вступления в силу.
Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суде. Постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству могут отменяться главой государства.
В настоящее время в России существует и функционирует достаточно сложная система исполнительной власти. Правительство РФ, фактически являясь высшим органом исполнительной власти, призвано обеспечивать слаженное функционирование всех структурных единиц системы исполнительной власти.
Важнейшая роль Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти в России заключается в организации исполнения Конституции страны, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров России, осуществлении систематического контроля за их реализацией федеральными органами исполнительной власти субъектов России, в принятии мер по устранению нарушений федерального законодательства. Иными словами, Правительство России в частности, и исполнительная власть, в целом обеспечивают соблюдение режима законности в государстве.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945; Собрание законодательства РФ. 2010. № 26. Ст. 3331.
3 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 25.08.2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; Собрание законодательства РФ. 2010. № 35. Ст. 4528.
4 См.: Российская газета. 2005. 25 янв.; Собрание Законодательства РФ 2012. № 37. Ст. 4996.
5 Собрание Законодательства РФ. 1997. № 51; Собрание Законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 1.
6 Собрание Законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; Собрание Законодательства РФ. 2012. № 42. Ст. 5716.
7 Собрание Законодательства РФ. 2004. № 17. Ст. 1658; Собрание Законодательства РФ. 2006. № 47. Ст. 4897.