Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 1СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Государственная власть как вид социальной власти.
Понятие и признаки государства.
Государство в системе социального регулирования. Сущность и назначение государства. Функции государства. Основные социальные функции государства. Проблема соотношения государства и права.
Власть в самом общем смысле можно определить в качестве возможности и способности осуществлять свою волю, воздействовать на деятельность и поведение других людей даже вопреки сопротивлению. Природа власти не зависит от её обеспечения. Власть обеспечивается различными средствами и способами: насилием, обманом, обещаниями, заключением договоров и сделок, богатством, авторитетом, шантажом и т.д. Власть является стержнем социального взаимодействия, она появилась с возникновением человеческого общества и будет в той или иной форме всегда сопутствовать его развитию. Она необходима для: − организации общественного производства, которое требует подчинения всех участников единой воле; − регулирования взаимоотношений между людьми в обществе (организации социального пространства); − распределения социальных благ. Специфической разновидностью является политическая власть – способность определённой социальной группы осуществлять свою волю, оказывать воздействие на деятельность других социальных групп. В отличие от иных видов власти (семейной, общественной и др.), политическая власть оказывает своё влияние на большие группы людей, использует в этих целях специально созданный аппарат и специфические средства. Главным элементом политической власти является государство и система государственных органов, реализующих государственную власть. Доминирующая роль государственной власти также определяет её ведущую роль при распределении ресурсов в социальной сфере. В современном обществе основные инструменты системы социального регулирования создаются государством, либо контролируются им. Государство разрабатывает концепцию решения насущных социальных проблем, определяет направления развития общества, формулирует задачи и цели социального развития и реализует их путём проведения активной социальной политики. Важнейшей функцией государства становится формирование необходимой социальной инфраструктуры. Современное государственное социальное регулирование направлено на смягчение социального неравенства. В настоящее время в развитых странах на социальные нужды тратится от одной четвери до половины валового внутреннего продукта (ВВП). Социальное регулирование осуществляется также многочисленными некоммерческими организациями, удовлетворяющими социальные нужды населения на разных уровнях (общенациональном, региональном, муниципальном). Это общественные группы, ассоциации, фонды, неправительственные организации. Как правило, та- кие субъекты тесно связаны с государством и решают задачи государственной социальной политики. В системе социального регулирования заметное место занимает система социального партнёрства, позволяющая согласовывать интересы основных социальных партнёров. Субъектами социального регулирования наряду с государством, играющим роль арбитра, выступают профсоюзы, представляющие наёмных работников, профсоюзы и союзы предпринимателей, представляющие интересы предпринимателей. Агентами социального регулирования являются и частные корпорации, социальные рас- ходы которых имеют тенденцию к быстрому росту. 1 В науке существует множество определений понятия «государство». Например, государство может быть определено как национальная либо многонациональная общность, образованная на определённой территории, где с помощью политической элиты поддерживается юридический поря- док, включая право на законное применение насилия. Учитывая данное определение, признаками государства являются: 1) политико-правовая связь населения и территории государства (выражается через категорию «гражданство»); 2) наличие политической элиты и публичной власти (государство обладает аппаратом управления, контролируемым политической элитой); 3) система налогов и сборов, необходимых для обеспечения функционирования государственного аппарата; 4) право, обеспечивающее легальность функционирования государственной системы управления и применения насилия; 5) обеспечение и контроль правотворческой деятельности (государство создаёт, либо контролирует систему законодательства); 6) монополия на официальное представительство всего общества в международной сфере; 1 Экономический словарь / А.И. Архипов и др.; отв. ред. А.И. Архипов. – Москва, 2010. – С. 554. 6 7) суверенитет (верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях); 8) государственные символы. Изучение государства только на основе анализа его признаков представляется явно не достаточным. Познание содержательной стороны этого явления как в целом, так и в национальном контексте невозможно без характеристики сущности государства, его назначения. В этом смысле под сущностью государства понимается наиболее характерное, значимое в нём, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование. Так, например, сущность социального государства выражается в приоритетном решении задач, связанных с социальным обеспечением своих граждан, реализацией комплекса государственных гарантий в сфере труда, здравоохранения, образования и т.д. Сущностью и основным приоритетом классового государства является обеспечение интересов правящего класса или социальной группы. Помимо прочего, сущность государства выражается в его функциях, под которыми понимаются основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в функциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение. Содержание функций показывает, что составляет предмет деятельности государства, чем занимаются его органы и какие вопросы они решают. В определённой степени содержание функций определяет специфику отношений государственной власти и общества. Как основные направления деятельности государства они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности. В этом смысле принято говорить о государственных полномочиях и компетенции государственных органов. Функции призваны отражать ту деятельность государства, которую оно должно осуществлять, чтобы решать поставленные перед ним задачи. Функции характеризуют направление развития национальной государственности. Они связаны с объективными и постоянно меняющимися потребностями, устанавливаются в зависимости от типа государства, основных задач, стоящих перед ним, и представляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляется социально обусловленная роль, которую призвано выполнять государство. К основным внутренним функциям современных государств, проводящих активную социальную политику, относятся: − функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка; − экономическая функция; 7 − функция налогообложения; − функция социальной защиты; − экологическая функция; − культурная функция. Функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка предполагает деятельность государства по защите интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Данное направление деятельности государства должно быть связано с укреплением законности и правопорядка, с усилением правоохранительной и право- защитной составляющей в деятельности органов государственной власти. Экономическая функция государства заключается в реализации мероприятий, направленных на достижение целей экономической политики, обеспечение экономических прав граждан. На разных этапах развития общества эта функция может проявляться по-разному. Сейчас указанная функция в основном сводится к формированию и исполнению бюджета, определению стратегии экономического развития общества, обеспечению равных условий для существования различных форм собственности, стимулированию производства, предпринимательской деятельности и т.д. Функция налогообложения выступает самостоятельной основной функцией современного государства. Налоги всё в большей степени становятся инструментами глобального регулирования, применяемые не только в экономической сфере, но и в других сферах социальной действительности (социальной, юридической, политической). Функция социальной защиты относится к важнейшим функциям государства. Содержание данной функции сводится к обеспечению нормальных условий жизни для граждан, поступательного развития общества и созданию эффективной системы социальной защиты. Это наиболее актуальная функция государства, которая выражается в комплексе мероприятий по оказанию социальных услуг и социальной поддержке граждан. Прежде всего речь идёт об обеспечении нормальных условий жизни для тех категорий граждан, кто в силу различных объективных причин не может полноценно трудиться – инвалиды, пенсионеры, студенты и др. Экологическая функция направлена на обеспечение экологической безопасности в стране, что также является неотъемлемой составляющей социальных обязательств государства, связанных как с реализацией прав человека в области экологии, так и необходимостью профилактики и предотвращения последствий экологических катастроф и стихийных бедствий. Содержание функции выражается в разработке природоохранного8 законодательства, с помощью чего государство устанавливает правовой режим природопользования, берёт на себя обязательства перед своими гражданами по обеспечению нормальной среды обитания и т.д. Культурная функция призвана поднять культурный и образовательный уровень граждан, свойственный цивилизованному обществу, создать условия их участия в культурной жизни общества, пользования соответствующими учреждениями и достижениями. Сегодня помимо задач в традиционных сферах: в литературе, изобразительном искусстве, театре, кино, музыке, науке, образования и пр., государство проводит активную политику, в том числе и в сфере повышения правовой культуры населения, правового просвещения и повышения правовой грамотности граждан. Проблема выполнения государством своих социальных функций и обязательств в конечном счёте тесно связана с вопросом качества политических отношений и проблемой соотношения государства и права в конкретной стране. Нормативный подход к проблеме соотношения государства и права исходит из того, что государство является источником права, что оно творит право и использует его как инструмент своей политики. Либеральная концепция базируется на естественно-правовой теории, согласно которой право определяет содержание государства. Она стала активно утверждаться в нашем общественном сознании в последние годы. В то же время анализ объективной государственно-правовой реальности свидетельствует о более сложном и многогранном взаимодействии права и государства, их взаимном проникновении (если их вообще можно разделить). Право без поддержки государства обойтись не может, государственное принуждение обеспечивает реализацию правовых норм. Но и само государство объективно нуждается в праве, право делает легальными требования государственной власти и, в конечном счёте, обеспечивает его легитимность. Иными словами, между ними складывается устойчивое функциональное взаимовлияние.
Тема 2. СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ.
Определение социального государства. Понятие социальной справедливости. Признаки социального государства. Критерии эффективности социального государства. Опыт реализации идеи социального государства.
Социальное государство (нем. Sozialstaat; государство всеобщего благосостояния, государство всеобщего благоденствия) – система государственного регулирования общественных отношений при которой материальные блага распределяются (перераспределяются) в соответствии с принципом социальной справедливости в целях обеспечения каждому достойного уровня жизни и минимальных возможностей для самореализации, устранения социальных противоречий и конфликтов, помощи нуждающимся. Впервые понятие «социальное государство» сформулировал в сере- дине XIX в. Лоренц фон Штейн. Он включил в перечень функций государства обеспечение абсолютного равенства в правах как для всех общественных классов и групп, так и для каждой личности в отдельности. Государство, согласно Штейну, обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счёте развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве. 2 Стремление к социальному государству является одним из ключевых положений политических программ социал-демократов. Упоминание о социальном государстве содержится в конституциях и других высших законодательных актах многих стран. Теория государства всеобщего благоденствия предполагает, что социальные гарантии обеспечиваются путём государственного регулирования экономики (прежде всего, крупного бизнеса) и налоговой политикой. В качестве основной категории в определении социального государства выступает понятие социальной справедливости, под которой понимается как понятие о должном, содержащее в себе требование соответствия деяния и воздаяния. В частности, соответствия прав и обязанностей, труда и вознаграждения, заслуг и их признания, преступления и наказания, соответствия роли различных социальных слоёв, групп и индивидов в жизни общества и их социального положения в нём; в экономической науке – 2 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. – 2001. – № 7. – С. 5 – 14. 11 продукта. Уполномоченным на такое распределение и является социальное государство, выполняющее в обществе функции системы обеспечения социальной справедливости. Таким образом, реализация этой функции представляется главным признаком социального государства. К другим признакам социального государства могут быть причислены следующие признаки: 1. Социальное государство должно быть правовым государством, где право определяет не только бытие общества и личности, но и функционирование государства, его внутреннюю организацию и устройство. 2. Стержнем внутренней политики социального государства являются его социальные функции, механизм реализации которых должен быть эффективным. 3. Современная теория социального государства исходит из того, что в экономике основная роль должна отводиться государству как гаранту справедливого распределения национального продукта и материальных благ. 4. Социальное государство должно иметь эффективное социальное законодательство в качестве нормативной основы проведения социальной политики (по сути, характеристика национального законодательства и результатов его применения позволяет судить о степени «социальности» государства и проводимой им политики). В качестве количественных показателей эффективности социального государства часто используются: − уровень бедности; − относительный эффект социальных программ на уровень бедности; − доля ВВП на расходы, связанные с социальными программами; − детская смертность; − уровень безработицы. Среди современных примеров реализации идеала социального государства обычно приводят страны Скандинавского полуострова (т.е. «шведская модель»), Финляндию, Нидерланды, Канаду, Швейцарию, Германию, Бельгию, а также иногда Великобританию, Францию, Австрию, Новую Зеландию, Австралию, США, Италию, Грецию, Португалию, Японию, Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, Эстонию, Литву, Латвию, страны Персидского залива, Ливию и другие страны. Начало широкой реализации идей социального государства как правило связывают с провозглашением в США (1964 г.) кампании по борьбе с бедностью как части программы построения «Великого общества» (Great Society). 16 марта 1964 г. Л. Джонсон направил в конгресс специальное послание «О войне с бедностью», на основании которого 20 августа был принят закон об экономических возможностях (Economic Opportunitiy 12 Act). Он включал четыре вида мероприятий по борьбе с бедностью: профессиональная подготовка и обучение, программы так называемых «общинных действий», осуществляемых под эгидой местных властей, специальные программы помощи для сельской местности и мелкого бизнеса, а также деятельность организации «Добровольцы на службе Америки» (Volu№teers i№ Service to America, VISTA). В соответствии с этим законом учреждалось федеральное Управление экономических возможностей (Оffice of Economic Opportunity). В области медицинского обслуживания в 1965 г. была введена специальная про- грамма «Медикейд» для наиболее нуждающихся и «Медикэр» для пенсионеров. В 1964 г. была также начата федеральная программа субсидирования части расходов малообеспеченных граждан на продукты питания в виде продовольственных купонов. Кроме того, во второй половине 1960-х гг. были приняты некоторые меры по оказанию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартир в частных жилых домах и по расширению про- грамм федерального финансирования строительства дешёвых жилищ в рамках законов о жилищном строительстве и городском развитии.
Тема 3. УСЛОВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ИНТЕРПРЕТАЦИИ КОНЦЕПЦИИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
Уровни формирования социального государства. Условия формирования социального государства. Проблемы формирования социального государства в современной России. Интерпретации концепции социального государства. Процесс возникновения и становления социального государства имеет долгую и сложную историю. В настоящее время оно существует в трёх основных проявлениях и его можно анализировать на следующих трёх соответствующих уровнях: на научном – как идею и её развитие в целом ряде концепций; на нормативном – как конституционный принцип, закреплённый в основных законах всё возрастающего числа стран; на эмпирическом – как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества и социальных групп. Условиями существования социального государства и его характерными признаками являются: − демократическая организация государственной власти; − высокий нравственный уровень граждан и прежде всего – представителей государства; − мощный экономический потенциал, позволяющий осуществлять меры по перераспределению доходов, не ущемляя существенно положения собственников; − социально ориентированная структура экономики, что проявляется в существовании различных форм собственности со значительной до- лей собственности государства в нужных областях хозяйства; − правовое развитие государства, наличие у него качеств правового государства; − существование гражданского общества, в руках которого государство выступает инструментом проведения социально ориентированной политики; − ярко выраженная социальная направленность политики государства, что проявляется в разработке разнообразных социальных программ и приоритетности их реализации; − наличие у государства таких целей, как установление всеобщего блага, утверждение в обществе социальной справедливости, обеспечение каждому гражданину: 14 а) достойных условий существования; б) социальной защищённости; в) равных стартовых возможностей для самореализации личности; − наличие развитого социального законодательства (законодательства о социальной защите населения, например Кодекса социальных законов, как это имеет место в ФРГ). Создание социального государства в России сопровождается некоторыми трудностями: 1) права человека в России пока не имеют эффективных механизмов правового обеспечения, поэтому создание социального государства у нас не является новым этапом развития правового государства (как это имело место на Западе); 2) в России не создан «средний слой» собственников: подавляющему большинству населения страны ничего не досталось от стихийно приватизированной партийно-государственной собственности; 3) отсутствует мощный экономический потенциал, позволяющий осуществлять меры по перераспределению доходов, не ущемляя существенно свободы и автономии собственников; 4) не ликвидированы монополии в важнейших видах производства и сбыта, что приводит к отсутствию реальной конкуренции; 5) отсутствует развитое, зрелое гражданское общество; 6) снижен уровень нравственности в обществе, практически потеряны привычные духовные ориентиры справедливости и равенства. В общественном сознании утверждается (не без помощи «профессиональных» идеологов и политиков, а также СМИ) пагубное представление о несовместимости, с одной стороны, нравственности, а с другой – политики и экономики («политика – дело грязное»). Сегодня диапазон оценок социально-правового государства и в зарубежной, и в отечественной юридической литературе чрезвычайно широк. Если начинать с оптимистических оценок социально-правового государства, то нельзя не заметить, что они нередко граничат с восторженным отношением к нему. Например, известный на Западе немецкий правовед К. Хессе, освещая деятельность социального государства, практически полностью уподобляет социальное государство социалистическому. По его глубокому убеждению первое, как и второе, устанавливает всеохватывающий контроль над обществом, фактически являясь не только планирующим и управляющим государством, но и непосредственно занимающимся всем производством материальных и духовых благ и распределяющим их. 3 3 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981 – С. 110 – 112.15 В отечественной и иностранной литературе достаточно широкое распространение имеет и противоположный взгляд на социальное государство, т.е. в целом негативное отношение к нему. В частности, глубоко аргументированной критике подвергает его видный российский правовед С.С. Алексеев, делая это с последовательно либерально-демократических гуманистических позиций. Совершенно справедливо он квалифицирует социальное государство как аналог социалистического государства, акцентируя тем самым максимальную близость этих двух понятий. Ещё большую тревогу по сравнению с тревогой отечественных и за- рубежных либерал-демократов вызывает рассматриваемое государство у либертарианцев. Так, современный американский либертарианец Девид Боуз, категорически отвергая идею социального государства, в своей книге о либертарианстве пишет следующее. Сейчас очевидно, что общество, тотально контролируемое государством, – это подлинная катастрофа, и всё больше людей задаётся вопросом, почему общество хочет ввести не- много социализма, если полный социализм ведёт к таким плачевным результатам. С его точки зрения дать деньги и власть такому государству – всё равно, что дать виски и ключи от машины подросткам, поскольку оно берёт деньги у одних людей и, прикарманив изрядную долю, оставшееся отдаёт другим людям. 4 Таким образом, Девид Боуз считал: социальное государство вредно для общества, во всяком случае американского и под- лежит ликвидации. 5 Указанный разброс мнений не означает, что в приведённых позициях по отношению к рассматриваемому государству нет ничего общего. При всей их неоднородности им присущи два принципиально важных общих момента. Первый – признание того, что по своей сути социальное государство – это аналог социалистического государства. Второй – социальное государство – свидетельство заимствования капитализмом принципов социализма, и прежде всего в сфере государственного строительства.
Тема 4. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА Конституция – нормативная основа модернизации страны. Нормативное содержание понятия «социальное государство». Нормативное обеспечение прав человека и гражданина – правовая основа социального государства. Классификация прав человека. В последнее время для Российской Федерации проблема построения социального государства становится одним из главных приоритетов раз- вития национальной государственности. В стране активно осуществляются меры по реформированию системы социальной защиты населения, происходит смена модели социальной политики, что требует обращения к конституционным основам социального государства. Так, например, в 2010 г. более половины Послания Президента Федеральному Собранию было посвящено решению социальных вопросов, а проблема модернизации связана не только с техническим перевооружением отечествен- ной экономики, но прежде всего с решением накопившихся социальных проблем. В соответствии со ст. 7 Конституции России: «Российская Федерация – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие чело- века. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Положение о социальном государстве ввиду его общественной важности отнесено к основам конституционного строя страны и находит своё развитие в других конституционных нормах. К ним следует отнести целый ряд социальных прав, гарантированных в следующих статьях второй главы Основного закона. Вторая глава Конституции конкретизирует и развивает положения ст. 2 и 7 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Это право на жизнь (ст. 20 Конституции Российской Федерации), на труд и его оплату (ч. 1 – 4 ст. 37 Конституции Российской Федерации), на отдых (ч. 5 ст. 37 Конституции Российской Федерации), на защиту материнства, детства и семьи (ст. 38 18 Конституции Российской Федерации), на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции Российской Федерации), на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции Российской Федерации), на экологическую безопасность (ст. 42 Конституции Российской Федерации), на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации), на участие и доступ к культурной жизни (ст. 44 Конституции Российской Федерации), и главное: «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, места жительства» (п. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации). Перечень этих прав и свобод в Конституции Российской Федерации в целом соответствует мировым стандартам. Следуя положению Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., о том, что «все люди рождаются свободными и равны- ми в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства», Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, делает человека самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Вместе с тем от- ношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Современное государство, провоз- гласившее себя через Основной закон в качестве социального государства, должно не только воздерживаться от произвола, но и активно обеспечивать реализацию прав человека, выполнять определённые социальные обязанности. Важно отметить, что Конституция признаёт права и свободы как основные, не предусматривая их деления на более или менее значимые. Тем самым подтверждается их равноценность. В то же время возможна условная классификация прав человека по их предмету или содержанию. Политические права – это свобода граждан участвовать в управлении делами государства, формировать органы государственной власти и само- управления и участвовать в их деятельности. Экономические права в своей основе связаны с правом собственности, они охватывают свободу человеческой деятельности в сфере производства, обмена, распределения и потребления товаров и услуг. Социальные права, оформленные в программах социальных движений XIX в., реализовались позже других – в течение XX в. Они затрагивают область наемного труда (свобода заключения трудовых договоров, право на отдых, на пособие по безработице) и связаны с «вложениями в человека» со стороны государства в сферах здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения. Культурные права – это свобода доступа к духовным и материальным ценностям, созданным человеческим сообществом, возможность реального приобщения к ним. 6 Экономические права определяют положение человека как субъекта экономической активности в отношениях собственности, предпринимательства, трудовых отношениях. Социальные права нормативно фиксируют возможность для каждого удовлетворить минимальный уровень потребностей, необходимый для нормального существования и реализации творческих способностей. Однако самое важное не декларация прав, а действенность, то есть их практическое применение. Особое значение имеет ст. 37 Конституции Российской Федерации, в которой установлено: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещён. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ни- же установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы». В соответствии с аналогичными нормами международного права, в ст. 39 Конституции Российской Федерации закреплено право на социальное обеспечение: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом». Кроме того, «Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополни- тельных форм социального обеспечения и благотворительность». Важное значение для реализации принципов, целей и задач социального государства обеспечения имеет ст. 40 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено право граждан на жилище: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишён жилища. 6 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, Н.И. Беседкина, А.Н. Головистикова и др.; под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. 616 с.; Комментарий к Конститу- ции Российской Федерации (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп.; под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1996. – 524 с. 20 Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Такой важнейшей функции социального государства как охрана здоровья граждан и обеспечение населения медицинской помощью посвящена 41 статья Конституции Российской Федерации. В которой установлено: «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной системы здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию». Право на образование установлено в ст. 43 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Перечисленные выше и другие статьи второй главы Конституции Российской Федерации, являются конкретным правовым выражением социального государства, его нормативным содержанием. Установленные в них принципы получили дальнейшее развитие в ряде российских законов и подзаконных актов. К таким документам относятся следующие нормативно-правовые акты. 1. В сфере регулирования труда и обеспечения трудовых прав граждан и социального страхования: – Трудовой кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ; – Федеральный закон от 16.07.1999, № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; 2. В сфере реализации государственных гарантий в отношении от- дельных категорий граждан: – Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; 21 – Федеральный закон от 10.05.2010 № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности». 3. В сфере пенсионного обеспечения: – Федеральный закон от 15.12.2001, № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; – Федеральный закон от 07.05.1998, № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»; – Федеральный закон от 15.12.2001 №, 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; – Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». 4. В сфере реализации прав граждан на жилище: – Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ; – Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». 5. В сфере здравоохранения: – Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1. 6. В сфере образования: – Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 № 3366-1. 7. В сфере государственной поддержки деятельности социально ориентированных организаций: – Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; – Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1135 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных не- коммерческих организаций»; – Постановление Правительства Российской Федерации от 23.08.2011 № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям». Безусловно, перечисленные нормативные акты не охватывают всех аспектов и направлений социальной политики современной России. Для примера, более подробно рассмотрим функционал социального государства в сфере регулирования трудовых отношений, социального страхования, пенсионного обеспечения, охраны здоровья и прав граждан в сфере образования. 22
Тема 5. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН Характеристика Трудового кодекса Российской Федерации. Задачи трудового законодательства. Запрет на принудительный труд. Государственная политика в области содействия занятости населения. Со- держание и принципы социального партнёрства в сфере труда. Конституционное право на труд получило развитие в Трудовом кодексе Российской Федерации. После Конституции Российской Федерации среди законов о сфере труда он является важнейшим документом, актом, обладающим высшей юридической силой. По сути – это кодифицированный источник трудового права. Характерным является и то, что он усиливает отраслевую принадлежность норм трудового права. Кроме того, он содержит много новых и важных положений, относящихся ко всем институтам российского трудового права. Кодекс состоит из 6 частей, 14 разделов, 62 глав и 424 статей. В преамбуле Кодекса определены цели трудового законодательства, которые заключаются в установлении государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создании благоприятных условий труда, защите прав и интересов работников и работодателей. В преамбуле также закреплены задачи трудового законодательства. К ним относится создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений по: − организации труда и управлению трудом; − трудоустройству у данного работодателя; − профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; − социальному партнёрству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; − участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; − материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; − государственному контролю (надзору), профсоюзному контролю за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нор- мы трудового права; 24 − разрешению трудовых споров; − обязательному социальному страхованию в случаях, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, трудовое законодательство Российской Федерации содержит принципы и нормы отношения к труду, которые необходимы гражданам социального государства. Следует подчеркнуть, что право человека на труд относится к основным правам человека, а состояние законодательства и реальное положение дел в области реализации данного права не только являются показателем цивилизованности общества, но и непосредственно воздействуют на эффективность его экономики, как материальной основы жизни граждан страны. Поэтому трудовое законодательство по сути своей является законодательством социальным, а трудовое право является правом социальной защиты. Конституция в статье 37 провозглашает право на свободный труд, выбор деятельности; право на условия труда, соответствующие санитар- но-гигиеническим требованиям; право на решение трудовых споров за- конными способами, включая право на забастовку. Основой для включения в Конституцию Российской Федерации положений, закрепляющих право на свободный труд, вознаграждение и гарантии условий труда, ста- ли международные документы. Гарантии данного положения Конституции можно найти и в Гражданском кодексе Российской Федерации, Трудовом кодексе Российской Федерации и Арбитражном кодексе Российской Федерации, ответственность за их нарушение предусмотрена в Уголовном кодексе Российской Федерации. Тем не менее положения законодательных актов не всегда соответствуют требованиям международных правоохранительных организаций. Так, требование Всеобщей декларации прав человека об установлении уровня оплаты труда, который бы мог обеспечивать достойное существование человека, для Российской Феде- рации с её нестабильной экономикой пока невыполнимо. 7 Согласно ч. 2 ст. 4 Трудового кодекса Российской Федерации принудительный труд – это выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия). Также к принудительному труду относятся нарушение установленных сроков выплаты заработной платы или выплата её не в полном размере; требование работодателем исполнения трудовых обязанностей от работника, если работник не обеспечен средствами коллективной или индивидуальной защиты либо работа угрожает жизни или здоровью работника. 7 Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: Проспект, 2010. – С. 87. 25 В России принудительный труд запрещён, но ранее в социалистическом обществе тунеядство было наказуемым деянием. Сейчас свобода предполагает, что человек вправе не заниматься никаким трудом. Исключениями здесь, конечно, будут случаи, когда в качестве наказания или при прохождении службы человек обязан выполнять определённые работы, такие требования могут возникнуть при работе в чрезвычайных ситуациях и т.д. Тем не менее, произвола здесь быть не может – законодательство определяет все случаи ограничения данной свободы. Право на свободу труда неотделимо от права на безопасные условия труда, в качестве их гарантий Россия подписала конвенции Международной организации труда, определяющие требования безопасности и гигиены. Минимальный размер оплаты труда – законодательно установленный минимум, применяемый для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. На данный момент МРОТ устанавливается Федеральным законом от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда». МРОТ устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека (ч. 1 ст. 133 ТК Российской Федерации). Право на защиту от безработицы закреплено конституционно, политика государства в области занятости предполагает решение этой острой для России проблемы – социальная защита безработных, создание новых рабочих мест и т.д. Правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, определяет Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. В соответствии с данным Законом государственная политика в области содействия занятости населения направлена на: − развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда; − обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости; − создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; 26 − поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду; − осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды, лица, освобождённые из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые; − предупреждение массовой и сокращение длительной (более одно- го года) безработицы; − поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы; − объединение усилий участников рынка труда и согласованность их действий при реализации мероприятий по содействию занятости населения; − координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной поли- тики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции; − координацию деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения; − международное сотрудничество в решении проблем занятости на- селения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. 8 8 Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: Проспект, 2010. – С. 87. 27 И ещё одна важная особенность нынешнего Трудового кодекса Российской Федерации. В нём достаточно чётко выражена идея социального партнёрства в сфере труда. В ст. 23 ТК Российской Федерации социальное партнёрство определяется как система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Сторонами социального партнёрства являются работники и работодатели в лице уполномоченных в установленном порядке представителей. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются сторонами социального партнёрства в случаях, когда они выступают в качестве работодателей, а также в других случаях, предусмотренных трудовым законодательством. Согласно ст. 24 ТК Российской Федерации основными принципами социального партнёрства являются: − равноправие сторон; − уважение и учёт интересов сторон; − заинтересованность сторон в участии в договорных отношениях; − содействие государства в укреплении и развитии социального партнёрства на демократической основе; − соблюдение сторонами и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; − полномочность представителей сторон; − свобода выбора при обсуждении вопросов, входящих в сферу труда; − добровольность принятия сторонами на себя обязательств; − реальность обязательств, принимаемых на себя сторонами; − обязательность выполнения коллективных договоров, соглашений; − контроль за выполнением принятых коллективных договоров, соглашений; − ответственность сторон, их представителей за невыполнение по их вине коллективных договоров, соглашений.
Тема 6. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ И ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Правовые основы обязательного социального страхования. Основания социального обеспечения. Пенсионное законодательство России. Категории имеющие право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению. Понятие страхового стажа. Нормативное обеспечение благотворительной деятельности. Важное место в защите интересов работников Трудовой Кодекс Российской Федерации отводит социальному страхованию. Закреплённое в ст. 39 Конституции Российской Федерации положение о социальном страховании получило развитие в Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». Обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и(или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и(или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребёнка (детей), ухода за ребёнком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании. Выплаты в указанных случаях осуществляются за счёт средств социального страхования. Бюджет фонда обязательного социального страхования утверждается на очередной финансовый год федеральным законом. Закон «Об основах обязательного социального страхования» является одним из действенных средств обеспечения социальной защищённости российских граждан, что способствует формированию в Российской Федерации социального государства. Вместе с тем, следует отметить, что в нынешних условиях финансово-экономического кризиса данный закон нуждается в усовершенствовании. Особенно это касается размеров выплат и пособий по утрате гражданами трудоспособности. 30 Содержание ст. 39 Конституции Российской Федерации конкретизирует конституционное положение о том, что Россия – социальное государство. Социальное обеспечение – это участие общества в содержании тех своих членов, которые из-за нетрудоспособности либо некоторых других, не зависящих от них причин, не имеют достаточных средств к существованию. Часть 1 статьи 39 перечисляет основания социального обеспечения. Это и определённые возрастные периоды в жизни человека, и состояние здоровья либо трудоспособности (болезнь, инвалидность), и выполнение либо невозможность дальнейшего выполнения семейных обязанностей (воспитание детей, потеря кормильца). Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку социальное обеспечение может предоставляться и в иных случаях, установленных законом. К ним, в частности, относятся пребывание в отпусках по беременности и родам и по уходу за ребёнком в возрасте до полутора лет, приобретение статуса безработного и др. Пенсионное законодательство России состоит в основном из двух за- конов – Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» пен- сия по государственному пенсионному обеспечению – ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесённого здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных ката- строф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию. Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют: 1) федеральные государственные служащие; 2) военнослужащие; 3) участники Великой Отечественной войны; 4) граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 5) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техно- генных катастроф; 6) нетрудоспособные граждане. 31 Гражданам, имеющим одновременно право на различные пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливается одна пенсия по их выбору, если иное не предусмотрено федеральным законом. Право на одновременное получение двух пенсий предоставляется только в случаях, прямо предусмотренных законом. Данный Закон содержит перечень видов пенсий по государственному пенсионному обеспечению: пенсия за выслугу лет; пенсия по старости; пенсия по инвалидности; социальная пенсия. Федеральный закон от 17 декабря 2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» дал определение трудовым пенсиям. Трудовая пенсия – это ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными законом. Закон в статье 7 установил общие условия назначения трудовой пенсии по старости. Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового стажа. Страховой стаж – это учитываемая при определении права на трудовую пенсию суммарная продолжительность периодов работы и иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. 11 августа 1995 г. был принят Федеральный закон № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Одной из целей благотворительной деятельности является социальная поддержка и защита граждан, включая улучшения материального положения мало- обеспеченных, социальную реабилитацию безработных инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовывать свои права и законные интересы.
Тема 7. ОХРАНА ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКАЯ ПОМОЩЬ
Правовые основы охраны здоровья и медицинской помощи. Принципы осуществления обязательного медицинского страхования. Финансирование программ охраны и укрепления здоровья населения. Принципы охраны здоровья граждан. Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.
Статья 41 Конституции Российской Федерации устанавливает право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Это право предоставляется людям независимо от гражданства, пола, расы, социальных, религиозных и иных различий. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Основу национального законодательства в сфере здравоохранения составляют: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (утв. ВС Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1) и Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Право на бесплатную медицинскую помощь принадлежит гражданам России и гарантируется наличием системы социального страхования. Основу этой системы составляет Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Согласно ст. 4 указанного Федерального закона основными принципами осуществления обязательного медицинского страхования являются: 1) обеспечение за счёт средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования (далее также – программы обязательного медицинского страхования); 2) устойчивость финансовой системы обязательного медицинского страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного медицинского страхования; 3) обязательность уплаты страхователями страховых взносов на обязательное медицинское страхование в размерах, установленных федеральными законами; 4) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на исполнение обязательств по обязательному медицинскому страхованию в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования независимо от финансового положения страховщика; 34 5) создание условий для обеспечения доступности и качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования; 6) паритетность представительства субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования в органах управления обязательного медицинского страхования. Часть 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации устанавливает обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, необходимость принятия мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1) устанавливаются правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан. Основными принципами охраны здоровья граждан являются: 1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; 2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; 3) доступность медико-социальной помощи; 4) социальная защищённость граждан в случае утраты здоровья; 5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья. При заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно- ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности. Медико-социальная помощь оказывается медицинскими, социальными работниками и иными специалистами в учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения. Граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Гарантированный объём бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. 35 Скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчинённости и формы собственности медицинскими работниками, а также лицами, обязанными её оказывать в виде первой помощи по закону или по специальному правилу. Скорая медицинская помощь оказывается специальной службой скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения в порядке, установленном Министерством здраво- охранения Российской Федерации. Скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на её территории, оказывается бесплатно за счёт средств бюджетов всех уровней. Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объёма медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь. В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи. Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бес- платной медицинской помощи и рассматривает доклад о её реализации, ежегодно представляемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования. Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объёмы оказания медицинской помощи. Сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечёт за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Это является важной гарантией защиты здоровья чело- века, поскольку распространение заведомо недостоверных или ложных36 сведений о состоянии окружающей среды, эпидемиях, катастрофах и т.д. может привести к непоправимому результату. Эта ответственность установлена в ст. 237 УК Российской Федерации.
Тема 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Национальное законодательство об образовании. Содержание права на образование. Образовательные уровни в Российской Феде- рации. Обеспечение права на образование отдельных категорий граждан. Право на образование – одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека; оно создаёт предпосылку для развития как личности, так и общества. В настоящее время в демократических государствах право на образование в широком смысле включает обычно целый комплекс прав: право на получение бесплатного начального или среднего образования в государственных и муниципальных школах и не- которых других образовательных учреждениях; общедоступность образования; право на выбор родителями формы обучения (религиозное, светское) для своего ребёнка; свобода преподавания; право на учреждение частных учебных заведений. Основные положения этих прав базируются на статье 26 Всеобщей декларации прав человека. Основу национального законодательства об образовании составляют: Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В Законе Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определённого образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. Как уже было отмечено, право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Фе- федерации и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая про- грамма развития образования. До 2015 г. такая программа утверждена38 Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.02.2011 № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 – 2015 годы». Программа представляет собой комплекс обеспеченных бюджетным финансированием государственных гарантий в сфере образования. Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность по- лучения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований. В Российской Федерации установлены следующие образовательные уровни (образовательные цензы): 1) основное общее образование; 2) среднее (полное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование – бакалавриат; 6) высшее профессиональное образование – подготовка специалиста или магистратура; 7) послевузовское профессиональное образование. В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несёт рас- ходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры её предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. В образовательных учреждениях содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), осуществляются на основе полного государственного обеспечения. Для детей с ограниченными возможностями здоровья органы, осуществляющие управление в сфере образования, создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество. Государство создаёт гражданам с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющим недостатки в физическом и(или) психическом развитии (далее – с ограниченными возможностями здоровья), условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. Государство оказывает содействие в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Тема 9. РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ В РЕШЕНИИ ЗАДАЧ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ Реализация принципов федерализма и задач, связанных с модернизацией страны, определяют актуальность проблемы организации государственного управления и поиска места общественных институтов в современной системе социального регулирования. Особенно важна деятельность общественных институтов по решению текущих социальных проблем, связанных с социальным обеспечением и защитой граждан. Вне зависимости от официальных установок, уже много лет российское государство и общество находятся в состоянии глобальной транс- формации, смены всего жизненного уклада, влияющего на социальные, экономические, политические отношения, определяющего содержание морали, наших старых и новых традиций, форм культуры, демографического поведения. С каждым днём грань между национальным и наднациональным становится всё менее заметна, а степень сложности механизмов социального регулирования приближается к состоянию хаоса. Сегодня для государственной власти принципиально важно понимание того, что речь уже не идёт о желании или нежелании что-то менять. В повестке дня стоит только один вопрос: о степени и эффективности участия государства и общественных институтов в этом процессе. С другой стороны, эффективность всякой деятельности определяется правильностью целеполагания. Основная управленческая цель современного государства формально выражается в справедливой организации социального пространства (проблема заказа общества на справедливое социальное регулирование на наш взгляд является системообразующей). Достижение указанной цели осуществляется посредством реализации государственных функций и полномочий органов государственной власти. Как показывает анализ, помимо государства в качестве носителя та- кой установки отечественный законодатель видит легальные общественные институты, целевые ориентиры которых содержательно пересекаются с государственным функционалом и формализованы в целом комплексе федеральных и региональных нормативных правовых актов. Одним из примеров схожести содержания полномочий государственных органов с направлениями деятельности общественных институтов являются нормы Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни- тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В указанных актах закреплены положения, согласно кото- рым высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 21 № 184- ФЗ), в то же время защита прав и свобод человека и гражданина нормативно определяется как вид деятельности социально ориентированных общественных организаций, которым органы государственной власти и местного самоуправления могут оказывать поддержку в установленных законом формах (ст. 31.1 № 7-ФЗ). Таким образом, в процессе организации системы государственного регионального управления (в том числе и государственной системы социального обеспечения и социальной защиты) необходимо исходить из тезиса об общности конечных целей государства и легальных общественных институтов при разных подходах к их реализации. В связи с этим, к определению системы государственного регионального управления вполне применимы два подхода. В соответствии с узким подходом, под системой государственного регионального управления понимается совокупность федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, деятельность которых направлена на решение управленческих задач в рамках, определённых федеральной государственной политикой. С точки зрения широкого под- хода, указанная система в части структурных элементов дополняется органами местного самоуправления и общественными институтами. Также, несколько иными будут и цели функционирования такой системы: задачи по реализации государственной политики должны быть согласованы с необходимостью максимального удовлетворения экономических и духовных потребностей общества. В достижении такой согласованности заключается смысл модернизации системы управления, повышение её качества и эффективности государственной власти в целом. Как всякая другая система, региональное управление предполагает определённые условия или среду, в рамках которой она развивается. На основных уровнях организации современных общественных отношений такой средой является право, нормы которого задают принципы, определяют закономерности и направления формирования системы управления. С учётом федеративного устройства России правовые основы регионального управления в основном определяются механизмом разграничения предметов ведения между региональной и федеральной властью и заключаются в: 1) реализации совместных и собственных полномочий субъекта РФ по вопросам регулирования общественных отношений; 2) участии органов государственной власти субъекта РФ в реализации отдельных направлений государственной политики (в пределах, определённых федеральным законодательством); 3) реализации полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления. Правовой основой деятельности легальных общественных институтов является: Конституция РФ (в ст. 30 закреплено право на объединение); 43 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федеральный закон от 12.01.1996 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; отраслевое, региональное законодательство (например, Закон Тамбовской области от 30.04.2008 № 369-З «О поддержке негосударственных некоммерческих организаций органами государственной власти Тамбовской области») и уставные документы общественных объединений. Помимо содержания механизма правового регулирования в сфере управления, принцип федерализма во многом определяет структуру региональной системы управления, основными элементами которой являются: 1) территориальные подразделения федеральных органов государственной власти; 2) органы исполнительной власти субъекта РФ; 3) органы местного самоуправления; 4) Общественная палата субъекта РФ, институт регионального уполномоченного по правам человека (правам ребёнка); 5) партии и некоммерческие организации. Политико-организационная составляющая регионального управления характеризуется степенью включённости субъекта РФ в решение общенациональных проектов и задач по реализации основных направлений государственной политики 1. Отсутствие на федеральном уровне должного правового регулирования вопросов организации системы регионального управления существенно понижает эффективность управления в общенациональном масштабе. Например, в действующем законодательстве используется понятие «система государственного регионального управления» 13 , хотя его норма- тивное определение отсутствует. Таким образом, деятельность правоприменителя лишена концептуальной основы. Также очевидна нехватка правовых средств, прежде всего нормативных актов, позволяющих объединить перечисленные выше элементы регионального управления в единый механизм. В этом смысле Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ явно не- достаточно, так как он регулирует лишь отдельные аспекты отношений уровня федерации – субъект федерации. Остальное законодательство с точки зрения необходимости создания единой системы управления ещё более фрагментарно. Как правило, оно посвящено решению конкретных вопросов взаимодействия и редко выходит на уровень системного подхода. 14 Неопределённость правого регулирования федеральным законодателем вопросов государственной поддержки общественных объединений до некоторых пор являлась самой острой проблемой в указанной сфере, что не позволяло на региональном уровне разработать полноценные механизмы привлечения общественных объединений к решению общественно значимых задач и проектов. 2. Начатая в рамках административной реформы работа по уточнению функций и полномочий государственных органов власти должна быть продолжена. Уже сейчас в качестве первых попыток или форм реализации новых принципов управления, основанных на сотрудничестве государства и общественных институтов, может быть отмечено следующее. 15 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг.» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 46. – Ст. 4720. 46 6. Реализация задач административной реформы 2006 – 2010 гг. предусматривала: повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества; внедрение принципа информационной открытости и повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; создание механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. 7. Пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно- управленческих процессов (Тамбовская область является одним из немногих регионов, в котором принят нормативный правовой акт о механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области16). 8. Появление законодательства о социально ориентированных организациях. 9. Формирование общественных палат на федеральном и региональном уровнях, создание институтов уполномоченных по правам чело- века и по правам ребёнка. 10. Нормативное обеспечение и организационная поддержка деятельности третейских судов. 11. Формирование государственной политики в сфере повышения правовой культуры населения и преодоления правового нигилизма17 . Отдельного внимания заслуживает законодательство о поддержке социально ориентированных организаций, основу которого составляет Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В соответствии с указанным законом, органы государственной власти и органы местного самоуправления могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами следующих видов деятельности: 1) социальная поддержка и защита граждан; 2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; 3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам; 4) охрана окружающей среды и защита животных; 16 Постановление администрации Тамбовской области от 12.07.2007 № 775 «О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области». 17 Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 28.02.2011 № Пр-1168 утверждены «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан». 47 5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений; 6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина; 7) профилактика социально опасных форм поведения граждан; 8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества; 9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности. Для признания некоммерческих организаций социально ориентированными федеральными законами, законами субъектов Российской Феде- рации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется в следующих формах: 1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций; 2) предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах; 3) размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; 4) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Таким образом, в рамках отечественной государственной системы управления активно формируются правовые механизмы привлечения негосударственных некоммерческих организаций к решению задач государственной социальной политики. 48 Приведённые примеры говорят о том, что элементы новой системы управления во многом спонтанно, но уже начинают появляться. Значительная часть из них пока имеет формальный характер, но может быть в этом и заключается смысл эволюционного развития, без тяжёлых кризисов и потрясений.