Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ВОСТОЧНАЯ ЭКОНОМИКО-ЮРИДИЧЕСКАЯ ГУМАНИТАРНАЯ АКАДЕМИЯ (Академия ВЭГУ) ИНСТИТУТ СОВРЕМЕННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ОБРАЗОВАНИЯ Специальность 080504 Государственное и Муниципальное управление |
||
|
Специализация – Муниципальное управление |
||
|
Краснова Ольга Васильевна |
||
|
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА |
||
|
Проблемы административной этики. Кодекс чести муниципального служащего |
||
|
|
||
|
Научный руководитель канд. экон. наук, доцент |
|
Путенихина Елена Валерьевна |
УФА 2009
Содержание.
|
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………….. |
3 |
|
|
1 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ………………. |
6 |
|
|
1.1 Принципы служебной деятельности государственных служащих и кадровой работы……………………………........ |
10 |
|
|
1.2 Государственная служба………………………………….. |
19 |
|
|
1.3 Кодекс чести муниципальных служащих………………... |
31 |
|
|
1.3.1 Понятие муниципальной службы………………………. |
32 |
|
|
1.3.2 Модельный этический кодекс (кодекс чести) государственной службы РФ…………………………………. |
34 |
|
|
1.3.3 Профессионально-этический кодекс и клятвы муниципальных служащих Чернушинского городского поселения……………………………………………………….. |
49 |
|
|
2 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ И В РОССИИ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ |
||
|
2.1 Формирование в развитых странах этики государственной службы…………………………………........ |
54 |
|
|
2.2 Особенности организации и функционирования госслужбы и влияние их на мораль госслужащих…………... |
56 |
|
|
2.3 Особенности изменения государственной службы и этики госслужащих России………………………………........ |
63 |
|
|
2.4 Этические правили и требования. Проблемы и недостатки, пути их решения…………………………………. |
68 |
|
|
3 КОРРУПЦИЯ – ПРОБЛЕМА ДЛЯ РОССИИ |
||
|
3.1 Коррупционная податливость и устойчивость………….. |
76 |
|
|
3.2 Суть аниткоррупционной подготовки………………........ |
80 |
|
|
3.3 «Антикоррупционная атмосфера» и «антикоррупционный стандарт»…………………………….. |
84 |
|
|
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………… |
86 |
|
|
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………... |
90 |
.
ВВЕДЕНИЕ
Авторитет действующей в обществе власти напрямую зависит от нравственных качеств чиновников, их порядочности, честности, самоотверженности в служении государственным интересам. Серьезные аморальные проступки госслужащих служат сильнейшим фактором, дестабилизирующим общество, становятся предметом пристального внимания средств массовой информации, населения. И это понятно, так как сама специфика профессии – быть проводником государственной власти всегда находится в центре общественного внимания. Она не только накладывает определенные ограничения на права и поступки чиновника любого ранга, но и диктует необходимость придерживаться специфических нравственных норм поведения.
Каждая отрасль определяется своим набором обязательных для данного социального института нравственных принципов и норм.
Административная этика – вид профессиональной этики, который можно трактовать как науку о приложении моральных принципов к поведению должностных лиц в аппаратных структурах государственной власти. В названной работе подробно разбираются ее цели, функции, субъект и принципы. К последним относят:
• лояльность ко всем ветвям власти, к воле избирателей, к государственным органам и учреждениям, к оппозиции и оппонентам власти;
• законность, то есть строгое соблюдение буквы и духа закона, требований должностных инструкций;
• добровольное и сознательное ограничение служащими некоторых своих гражданских прав и свобод;
• добросовестное и ответственное исполнение служебных обязанностей (исходить из того, что есть, и ориентироваться на то, что должно быть);
• гуманизм и социальная справедливость, ибо служба в органах власти – это не формальное использование законов и должностных инструкций, а осмысленная деятельность во благо человека, во имя создания максимально благоприятных условий для успешной реализации каждым гражданином своих интересов, устремлений и способностей. Ее главный постулат – не власть над людьми, а власть для людей;
• патриотизм, то есть следование принципу глубокого осознания служащим своего долга по отношению к Отчизне, преданности ей, соблюдения системы норм, связанных с нравственной практикой ее защиты, укрепления и развития.
(Не случайно госслужащим может быть только гражданин России, а двойное гражданство недопустимо);
• интернационализм, понимаемый как признание свободы и равенства всех народов независимо от их расы и национальной принадлежности.
Цель административной этики – помочь объединить, говоря словами Сократа и Платона, «благо, истину и красоту», преодолеть нигилизм и неверие в силу ума и духа человека, овладеть наряду с профессиональными знаниями этическими принципами и традициями, господствующими в обществе, государстве и конкретном учреждении. Основной задачей стало не просто регулирование потенциально опасных с точки зрения возникновения коррупции областей деятельности, но и разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение морального климата государственного управления и повышения доверия населения к государственным органам. В идеале подобные меры должны способствовать уменьшению коррупции, более эффективному использованию ресурсов, приближению деятельности государственных служащих к запросам общества. Объектами административной этики являются персонал государственной и муниципальной служб, госслужба как отдельная сфера профессиональной деятельности.
Предметом административной этики являются: моральные нормы, принципы, которыми должны руководствоваться государственные служащие для эффективного выполнения своих функций; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии аппарата государственного управления. Под этим углом зрения и следует изучать нравственные основы государственной и муниципальной службы, анализировать нравственное сознание и нравственное поведение служащих, а также средства и формы социального одобрения или осуждения их действий и поступков.
В последние годы активно разрабатываются проблемы служебной и административной этики, этики хозяйственного руководителя. Главное внимание обращается на обоснование принципов и норм нравственного поведения всех лиц, участвующих в организации и управлении производством (фирмой), необходимости отношения к служебным правам и обязанностям как к профессиональному долгу. Акцентируется внимание на недопустимость наличия качеств, имеющих повышенную социальную опасность. К таковым в первую очередь относятся: нескромность, несправедливость, взяточничество, необъективный подбор кадров, злоупотребление властью.
Да, государственный служащий, как и любой гражданин России, относительно свободен в своих действиях и поступках. Но он и несвободен. Законодатель существенно ограничил его свободы. Закон запрещает ему заниматься коммерческой деятельностью, использовать служебное положение, информационные, финансовые и материально-технические средства учреждения в личных целях, получать гонорары за публикации служебного характера, принимать подарки и услуги, связанные с исполнением должностных обязанностей, выезжать за границу за счет физических и юридических лиц, активно участвовать в политике. В этих рамках ограничений он становится ответственным за свой выбор и его последствия. Вот тут-то через зависимость "свобода-ответственность" и возникает масса противоречий, разрешение которых требует от него немалой нравственной энергии. Разобраться в этом и помогает административная этика.
1 Основные понятия профессиональной этики государственной службы
Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.
Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.
Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. [Честь1. Оболонский А.В. Государственная служба. Учебное пособие. - М.: Дело, 2005, с. 30].
- это совокупность высших морально - этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.
Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.
Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.
Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.
Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.
Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.
Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.
Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».
Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего.
Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принцип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.
С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.
Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.
Основные понятия и принципы профессиональной этики государственного служащего образуют её каркас, который наполняется «плотью и кровью» в различных житейских ситуациях.
1.1 Принципы служебной деятельности государственных служащих и кадровой работы
Этика государственной службы, как один из видов профессиональной этики, представляет собой систему морально-нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе. Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности чиновника, к характеру его отношений с государством, государственными служащими, гражданским обществом.
Моральные правила и нормы, связанные с государственной службой, находятся в тесном единстве с моралью всего общества. Попытки пренебречь этой связью завершаются либо подменой профессиональных моральных требований внеморальными установками, либо абстрактными декларациями.
Государственная служба представляет собой не только правовую, социальную и организационную систему, но и этическую. Государственная служба выступает носителем должной морали, нравственных ценностей, ориентирует людей на соблюдение моральных норм. Давно замечено, что стабильность и надежность государственной службы зависят не только от профессиональной подготовки, но и морального состояния государственных служащих, их нравственных качеств. Значимость нравственной составляющей определяется тем, что реальное влияние государственного аппарата на общественную жизнь заметно превышает его удельный вес в структуре общества.
Анализ вопроса показывает, что цели, приоритеты и принципы кадровой политики содержат в себе большой морально-нравственный заряд, в значительной степени определяющий характер и направленность этого явления. Поэтому нравственная составляющая кадровой политики и кадровой деятельности имеет первостепенное значение для формирования персонала государственной службы. Кадровая работа в значительной степени субъективна и в ней всегда есть варианты личного усмотрения. А это поле действия не только правовых, но и моральных факторов.
В результате реформ, проводимых в России, коренным образом изменились структура и содержание деятельности органов государственной власти и управления. Это вызвало трансформацию нравственных требований к кадровой политике и государственной службе. Сегодня жизнь предъявляет руководителям государственных органов, всем государственным служащим новые, более высокие требования к их нравственному уровню, к их служебному поведению. Служение государству и обществу, неподкупность, честность, принципиальность, ответственность за свои действия – эти и другие нравственные качества имеют решающее значение для государственных служащих, являются ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности.
Вопросы морали и нравственности кадровой и государственно-служебной деятельности, в виду их особой значимости, всегда находились в центре внимания исследователей.
Для понимания проблемы необходимо, прежде всего, остановиться на сущности и особенностях понятий «мораль» и «нравственность».
В человеческом обществе существуют так называемые «вечные вопросы» - что такое добро и зло, справедливое и несправедливое, что из себя представляют общечеловеческие жизненные ценности? В ответах на эти вопросы – суть морали. Мораль зародилась раньше политической и правовой форм сознания. Обычаи, мораль регулировали отношения людей в далекой древности. Нормы морали, как продукт исторического развития, зародились и сформировались в борьбе со злом, за утверждение добра, справедливости, счастья людей. Большую роль в утверждении общечеловеческих норм морали оказывала и оказывает религия, особенно христианство.
Что такое мораль? Мораль – это правила нравственности, а также сама нравственность. [Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М., 1978. с.331]. Это особая форма общественного сознания и вид общественных (моральных) отношений, в том числе и в сфере кадровых и государственно-служебных отношений. В принципе мораль, нравственность, этика – понятия однопорядковые, тождественные.
Повсюду и каждодневно человек вступает в сложную систему связей-отношений с другими людьми. При этом он руководствуется теми или иными принципами, нормами поведения. Это моральная практика, которая возникла из объективной необходимости регулирования взаимоотношений в человеческом обществе.
В регулировании государственных и общественных отношений мораль взаимодействует прежде всего с правом. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Это особенно заметно в сфере кадровых отношений и государственной службы. Понять взаимодействие морали и права – значит понять сущность морали.
Мораль и право объединяет много общего. В Древнем Риме говорили, что «право есть искусство добра и справедливости». Их объединяет то, что мораль и право являются формами общественного сознания. Они служат регуляторами поведения людей. Они служат общей цели – согласованию интересов личности, общества и государства, поддержанию общественного порядка.
В целом, право соответствует или должно соответствовать моральным нормам. Хотя бывают и противоречия между законами и моральными требованиями. Это, как правило, характерно для авторитарных, недемократических государств.
Вместе с тем, мораль и право имеют существенные различия:
- исторически мораль появилась раньше государства и права;
- право состоит из норм, установленных государственными органами и зафиксированных в юридических актах. Нормы морали складываются в общественном сознании и мнении;
- в правовых нормах выражен государственный подход к оценке конкретных общественных отношений и фактов. Моральные требования отличаются общественным содержанием, дают больший простор для толкования и применения;
- требования морали выполняются людьми добровольно в силу личной убежденности и понимания их общественной полезности. Внутренний гарант морали – совесть человека, внешний – общественное мнение. Закон в качестве гаранта исполнения имеет силу государства, меру государственного принуждения;
- моральные нормы не регламентируют заранее конкретные меры и формы воздействия. Мерами морального воздействия могут быть осуждение коллектива, нравственное порицание. Случаи же правонарушений влекут за собой обязательную юридическую ответственность, вплоть до уголовной;
- мораль охватывает область отношений более широкую, чем право. Многие повседневные отношения людей в быту, в семье, на службе регулируются нормами морали, а не права.
Особенностями и характерными чертами морали являются:
- всеобщность ее функционирования;
- опора на традиции, привычки;
- опора на общественное мнение;
-субъективно-личностный характер;
-повелительная роль, определяющая ее особую значимость в общественных отношениях.
Любой вид профессиональной деятельности человека формирует корпоративную профессиональную этику, которая своими моральными нормами регулирует поведение работника. Особенно важна профессиональная этика для управленческих структур и, прежде всего, государственной службы.
Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих и кадровая деятельность должностных лиц должны основываться на прочных нравственных принципах.
Под нравственными принципами государственной службы понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством, на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов. Это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой в процессе их совместной профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы. Под нравственными принципами кадровой политики понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к формированию и реализации государственной кадровой политики, к нравственной составляющей кадровой деятельности, кадровых отношений и процессов.
Следует отметить, что нравственные принципы и нормы служебной деятельности государственных служащих пока не нашли у нас нормативного установления. Но правила служебного поведения и требования к нему закреплены в действующем законодательстве. [Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г.; О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего»].
Наука и практика показывают, что общими нравственными принципами кадровой политики и служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы:
- принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.
- принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. В любой правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый правовой акт имеет свою нравственную ценность. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу.
Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих.
- принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Этот принцип требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Причем, это должно проявляться не только внешне, но должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.
- принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые управленческие и кадровые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение, чтобы чиновники чувствовали моральную ответственность за свое служебное поведение и деятельность.
- принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Удовлетворение потребности в справедливости властей – самое важное из моральных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти. Этот принцип требует внимательного и справедливого подхода при назначении служащих на новую должность, учета всех его достоинств и заслуг.
- принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом, чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к:
государству, государственному строю;
политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе);
ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.);
к обществу, населению;
к другим государственным служащим.
- принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба – это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью – это явления политические. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата. Но какова эта мера?
Демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы. Без такой государственной службы невозможно создать стабильный и надежный механизм правового демократического государства. Исторический опыт и современная практика государственного строительства доказывают, что для эффективного государственного управления необходима полностью департизированная и относительно деполитизированная государственная гражданская служба. При этом, силовые государственные структуры и судебная власть должны быть абсолютно департизированы и деполитизированы. Полное слияние политики и государственной службы нецелесообразно и недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно – это из области утопии. Гражданскому обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, это нужно иметь в виду.
- принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата обращает внимание подавляющее большинство граждан (до 78%) и ученых-экспертов (до 76%). [Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения. – М.: РАГС, 2002. – с. 108].
Нравственные принципы государственной службы и кадровой политики понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.
Если оценивать в целом нравственный уровень наших государственных служащих, то следует обратиться к данным специального социологического опроса. На вопрос «Как бы вы оценили нравственные качества современных государственных служащих» были получены следующие ответы:
«большинство из них люди честные, неподкупные» – 20%,
«среди них в равной степени есть люди честные и нечестные» - 72%,
«большинство из них – люди недостаточно честные и не столь неподкупные» - 4%.
«Каковы, на Ваш взгляд, основные причины аморального поведения определенной части государственных служащих»?:
52% - «падение нравственности в обществе»,
21% - «руководители сами не являются примером для подчиненных»,
15% - «недостаточное воспитание, низкая общая культура»,
15% - «пренебрежение к законам»,
13% - «неудовлетворительные материальные условия жизни служащих»,
11% - «отсутствие должного контроля со стороны общества»,
7% - неразработанность нормативных документов в борьбе с аморальными явлениями». [Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. – М.- Орел, 2002. – с. 77- 78].
Следует отметить, что оцениваемые принципы составляют основу нравственной оценки деятельности государственных служащих. Они включены в этические кодексы государственных служащих многих стран, выражая существо требований к нравственному содержанию деятельности как всего института государственной службы, так и каждого чиновника, определяя жизнеспособность и характер реального функционирования этого института. Нарушение принципов влечет за собой проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Они обнаруживаются в деятельности неформальных групп в структуре государственного аппарата, замыкающихся на свои, узко корпоративные цели и интересы, основывающих взаимоотношения своих членов и их поведение на этических принципах, вступающих в противоречие с моралью общества, организации, а следовательно, и формирования «корпоративной этики».
Таким образом, необходимость повышения этического уровня государственных служащих связана прежде всего ростом доверия к государству и его органам со стороны общества, а также с устранением организационных патологий в деятельности государственной службы.
1.2 Государственная служба
В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащим ему. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что этот принцип имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию с принципами политической нейтральности и лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, менталитетом, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.
Термин «служение», согласно «Толкового словаря живого великорусского языка» В.И. Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба» есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого – служенье на общую пользу»). «Служить» по В.И. Далю – это состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте. [Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. – М.- СПб, 1882. Т.4. с.224-225].
Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, тот есть в тот период в истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как служение государю. Непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу были и пока еще остаются одной из существенных особенностей нашей государственной службы.
Исторический анализ показывает, что у нас принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины ХУI века, момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси» считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подъячих. Государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».
В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками. Во-первых, полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Во-вторых, служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства. Беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов служб в единую «государеву службу». [Мельников В.П. Государственная служба в России. – М.: РАГС, 2005. с. 49].
Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». [Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. – М., 1997. – с. 204-214]. Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу – эти проблемы были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.
Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью.
В этом служении советских чиновников партии и государству нельзя не заметить и служение обществу. Но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение советскому народу, обществу. В действительности в практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. Служение обществу лишь громогласно декларировалось.
Таким образом, становление и развитие отечественной бюрократии на всём протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.
Государственная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». [Конституция Российской Федерации. – М., 1993. ст.3]. Безусловно, государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах, существует мнение, что, прежде всего чиновник должен служить обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых западных стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо только учитывать наши исторические традиции, а также современные экономические и социально-политические реалии.
Безусловно, государственный чиновник в любом государстве служит, прежде всего, своему государству. Данный вывод вытекает уже из самого его названия – «государственный служащий», то есть служащий государству. Кроме того, именно государство, а не общество нанимает гражданина на государственную службу, заключая с ним служебный контракт, и выплачивает ему денежное содержание.
Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящемуся на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка – «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него – это безупречное служение государству. Но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства.
Государство является частью общества и существует за счет общества, Государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм – государственная служба должны служить обществу, человеку. Поскольку государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему.
Государственный служащий должен служит не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Сегодня предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это ведомственный, негосударственный подход.
Как известно, действующее законодательство определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан России. [«О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 мая 2003 г. - М., 2003. - ст.1]. Это прагматичный взгляд на государственную службу как на деятельность, работу или служение в пользу государства в системе его органов. Здесь вновь возникает вопрос: на кого работает государственный служащий, кому служит? Сегодня служба в органах власти является осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека. Смысл и главный принцип современной государственной службы – власть для людей. Служа государству, государственный служащий одновременно служит людям, обществу как главному, согласно Конституции РФ, источнику власти в стране. Это и конституционная, и нравственная норма.
В рамках исследуемой темы следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей. Эта тенденция еще осталась.
Практика свидетельствует, что чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Это явление следует объяснять причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Чиновникам это удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования государственного аппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Следует признать, что Российское государство в своем историческом развитии вплоть до начала 90-х годов ХХ века в лице своего госаппарата монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть.
Известно, что политическая функция – не прерогатива бюрократии. Идеальный тип государственной службы не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Это, в сущности, нарушение не только правовое, но и моральное. В данном случае чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально. Это опасная для страны тенденция.
Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает, прежде всего, свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, забывая о своих политических и материальных интересах.
Служение государству и обществу – это нравственная категория. Следует ли ее облекать в правовые нормы? Думается, что да. Когда моральные нормы подкрепляются правовыми, это идет на пользу развития административной ветви власти.
Таким образом, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется и нравственный аспект – кому служить и как служить государственному служащему. Это нравственная установка, которая есть у каждого человека, в том числе и у человека, состоящего на службе у государства.
Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?
Первое - исходя из сказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его суверену – народу, обществу. Это должно проявляться в верности госаппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативно- правовых и концептуальных документах.
Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать против конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Наряду с этим, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.
Итак, на государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но это, если смотреть на проблему в целом. В действительности происходит иначе. К примеру, в Государственной Думе РФ подбор кадров для аппаратов депутатских групп производится по принципу политической ориентации и партийной принадлежности. Но в какой бы фракции или депутатской группе государственный служащий ни работал, он должен служить в первую очередь государству и народу, а не партии. Здесь для работника аппарата возникают проблемы не столько правового, сколько морального характера.
Тезис о возможности партизации государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, поскольку с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт мы уже проходили.
Второе требование принципа служения государству и обществу – служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность и не своей корпоративной группе, а только Конституции, государству и через него народу. То есть, это некорпоративный, неличностный и высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.
Действительно, чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.
Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды формируются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым кадровым переменам, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства или региона, к чиновничьей службе лишь «за страх», а не «за совесть».
Опыт показывает, что, несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество оказалось «стойким». Оно остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На наш взгляд, это больше положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном мнении служащих утвердилось мнение - служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству, а тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит, прежде всего, своим интересам.
Третье требование этического принципа служения государству и обществу – это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности.
Четвертое требование данного принципа – это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Принцип гласности должен стать для нее основополагающим. Данное требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой закрытый «черный ящик». Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.
Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.
Прежде всего - это строгое проведение в жизнь демократического принципа разделения ветвей государственной власти, то есть разделение федеральной государственной службы на три ветви – государственную службу законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственную службу исполнительных органов власти (аппарат Правительства, федеральные министерства и ведомства) и государственную службу судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры РФ). Данное условие требует не только разделения властных полномочий, но и разделения ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.
Второе условие – демократизация всей системы кадровой политики и деятельности в сфере государственной службы. Это условие предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому способствует реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.
Третье условие повышения качества служения государству и обществу – взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.
На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, нам следует преодолеть ряд барьеров. Прежде всего, это то, что наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а значит и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.
Второй барьер - это растущие масштабы отчуждения граждан от власти как следствие бюрократизации государственного аппарата. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.
Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица имеют в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два.
Прежде всего, это влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботится в социальном плане о каждом. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.
Четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако, многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.
Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Нам необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое, в конечном счете, содержит эту службу.
Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.
Он требует от государственных служащих, прежде всего, позиции политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену – народу, обществу. Это проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативных документах.
1.3 Кодекс чести муниципального служащего
Данная тема является довольно обширной и по многим вопросам спорной. Вообще, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. Но в последнее время все больше появляется мнений о том, что государственную службу следует отграничивать от муниципальной службы по многим вопросам. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.
С изменением политических, экономических, правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих.
1.3.1 Понятие муниципальной службы
Понятие “муниципальной службы” сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.
В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”.
С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1998 года также не использовал понятие “муниципальная служба”. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [ст. 2]. Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации [ст. 3].
Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.
1.3.2 Модельный этический кодекс (кодекс чести) государственных служащих РФ
Для того чтобы быть эффективной, государственная служба должна основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой ее природой: успешно осуществлять функцию воплощения в обществе государственной воли возможно, только учитывая моральные основы этой воли, общественные требования к исполнителям данной функции.
Цели государственной службы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональные требования к ее кадрам - все содержит нравственный аспект, в решающей степени определяющий ее направленность, ее основные доминанты. Моральная атмосфера в органах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно дискредитировать любые благие намерения властей. В общественном мнении авторитет государственных и муниципальных служащих справедливо связывают прежде всего с их порядочностью, справедливостью.
Модельность предлагаемого Кодекса заключается прежде всего в том, что его основные направления, принципы, содержание конкретных норм, требований, его структура, форма изложения могут служить основой при формировании соответствующих кодексов поведения государственных служащих Российской Федерации, отдельных ее субъектов, государственных структур, органов, ведомств, учреждений.
Модельный этический кодекс государственных служащих РФ.
1. Необходимо четко разделять требования административных, уголовных кодексов, законов, нормативных документов к должностным обязанностям, поведению государственного служащего и общественные требования к ним. Этический кодекс не является административно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет за собой какого-либо административного или тем более уголовного наказания государственного служащего.
2. Этический кодекс государственного служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.
В силу того, что в кодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственных служащих, он:
служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;
призван помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;
является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;
выступает как инструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.
Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.
3. Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.
Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.
4. В Этическом кодексе нельзя предусмотреть всех коллизий, возникающих в практической деятельности госслужащего. Правила Кодекса не заменяют личного нравственного выбора, позиции и убеждений государственного служащего, его совести и ответственности.
5. Государственная служба не является привилегией. Гражданин, поступая на государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность, избирательные права и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной и муниципальной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями. Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего.
6. Возможны разные формы функционирования Этического кодекса: в виде присяги, принимаемой человеком при приеме на государственную или муниципальную службу, в виде особого документа, с которым он обязан ознакомиться и который хранится в его личном деле, и т.д.
Действия ряда норм и требований Кодекса распространяются на определенное количество лет (по усмотрению принимающего его субъекта) после оставления человеком государственной службы (переход на работу в коммерческую организацию, ранее связанную с ним служебными отношениями; получение от подобных организаций каких-либо подарков, льгот, услуг; использование в личных интересах конфиденциальной или служебной информации и т.д.).
7. В данном Кодексе понятие «государственный служащий» распространяется также и на муниципальных служащих.
Статья I. Основные нравственные принципы административной морали.
1. Служение государству.
1.1. Государственная служба представляет собой осуществление полномочий, посредством которых должностное лицо реализует от имени государства его функции. Интересы государства, а через него общества в целом являются высшим критерием и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего.
Моральный, гражданский и профессиональный долг государственного служащего руководствоваться государственными интересами и отстаивать их в процессе принятия и осуществления практических решений.
1.2. Государственный служащий не имеет права подчинять государственный интерес частным интересам индивидов или политических, общественных, экономических и любых других групп, действовать на пользу частным интересам, во вред государству.
2. Служение общественным интересам.
2. 1. Государственный служащий обязан действовать в общенациональных интересах, во благо всех народов России.
2.2. Государственный служащий не должен использовать свое влияние и власть в интересах какой-либо одной из социальных групп и ее ближайшего окружения за счет интересов других социальных групп.
2.3. Действия государственного служащего не могут быть направлены против социально незащищенных групп населения. Ни при каких обстоятельствах они не должны подвергаться дискриминации.
2.4. Конфликт между интересами различных социальных групп государственный служащий должен рассматривать с точки зрения законных прав, социально-политической и экономической целесообразности, общественных представлений о справедливости и моральных ценностях.
3. Уважение к личности.
3.1. Признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина есть нравственный долг и профессиональная обязанность государственного служащего.
3.2. Государственный служащий должен уважать честь и достоинство любого человека, его деловую репутацию, не дискриминировать одних путем предоставления другим незаслуженных благ и привилегий, способствовать сохранению социально-правового равенства индивидов.
3.3. Государственный служащий обязан обеспечить конфиденциальность ставшей ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей информации, затрагивающей частную жизнь, честь и достоинство гражданина.
4. Принцип законности.
4.1. Государственный служащий обязан своими действиями соблюдать и отстаивать Конституцию страны, законы и нормативные акты РФ. Морально недопустимо нарушать законы исходя из политической, экономической целесообразности, по любым другим, даже благородным, мотивам. Принцип законности своей деятельности, своего служебного и внеслужебного поведения должен быть нравственной нормой государственного служащего.
4.2. Нравственный долг государственного служащего обязывает не только его самого строго соблюдать все нормы законов, но и активно противодействовать их нарушениям со стороны своих коллег и руководителей любого ранга. Моральная обязанность служащего информировать соответствующие инстанции о подобных нарушениях.
5. Принцип лояльности.
5.1. Государственный служащий обязан соблюдать принцип лояльности осознанное, добровольное соблюдение установленных государством, отдельным и его структурами, учреждениями правил, норм, предписаний служебного поведения; верность, уважение и корректность по отношению к государству, ко всем государственным и общественным институтам; поддержание имиджа властных структур, постоянное содействие укреплению их авторитета.
Нравственным долгом для государственного служащего в случае его принципиального несогласия с политикой, проводимой государством или конкретным органом, где он служит, является уход в отставку.
Принцип лояльности распространяется на отношения:
ко всем ветвям власти;
ко всем государственным институтам;
к законодательно утвержденным общественным институтам, партиям;
к политическому большинству, находящемуся у власти;
к другим государственным служащим.
5.2. Государственный служащий не должен выступать в средствах массовой информации, давать интервью и выражать любым другим способом свое мнение, принципиально отличное от политики государства в целом и от политики государственного органа, интересы которого он представляет как должностное лицо, как внутри страны, так и за рубежом.
5.3. Государственный служащий должен избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью.
5.4. Государственный служащий обязан вести дискуссию в корректной форме, не подрывающей авторитет государственной службы.
6. Принцип политической нейтральности.
6.1. Государственный служащий обязан соблюдать в своем поведении политическую нейтральность - не высказывать публично в прямом или косвенном виде свои политические симпатии и антипатии, не подписывать любые политические или идеологические документы, не участвовать в качестве должностного лица в любых политических акциях, не афишировать публично свои особые отношения с конкретными политическими деятелями.
6.2. Нравственной обязанностью государственного служащего является необходимость полностью исключить возможность какого-либо влияния политических партий или иных общественных организаций на исполнение им своих должностных обязанностей, на принимаемые им решен и я.
6.3. Государственный служащий не должен допускать использование материальных, административных и других ресурсов государственного органа для достижения каких-либо политических целей, выполнения политических решений, задач. Особенно тщательно он должен соблюдать нейтральность во время избирательной кампании; его нравственным долгом является неиспользование своего положения и полномочий для предвыборной агитации в свою пользу или пользу других кандидатов, политических партий, избирательных блоков.
Статья II. Соблюдение общих нравственных принципов.
1. Государственный служащий в своей деятельности должен руководствоваться нравственными нормами, основанными на принципах гуманизма, социальной справедливости, правах человек а.
2. Честность и бескорыстность
– обязательные правила нравственного поведения государственного служащего, непременные условия его служебной деятельности.
3. Вступление в государственную должность и пребывание в ней предполагает развитое чувство долга и ответственности. Государственный служащий должен выполнять долг, возложенный на него государством и законом, с величайшей степенью личной ответственности.
4. Нравственным долгом и должностной обязанностью государственного служащего является корректность, вежливость, доброжелательность, внимательность и терпимость по отношению ко всем гражданам, в том числе к непосредственным руководителям и к лицам, зависимым от него по должностным обязанностям.
5. Государственный служащий должен проявлять толерантность к людям, вне зависимости от их национальности, вероисповедания, политической ориентации; уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий.
Статья III. Выполнение служебных обязанностей.
1. Государственный служащий должен исполнять свои должностные (служебные) обязанности добросовестно, ответственно, на высоком профессиональном уровне, в целях обеспечения эффективности работы государственного органа.
2.Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является стремление к постоянному совершенствованию, к росту своих профессиональных навыков, своей квалификации, к получению новых знаний.
3.Государственный служащий должен посвящать все свое рабочее время исключительно выполнению служебных обязанностей, прилагать все усилия для эффективной и четкой работы.
4.Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является открытость для общества своей работы, обеспечение доступности информации о деятельности своего государственного органа в пределах и порядке, установленных соответствующими законами, иными нормативными правовыми актами.
5.Государственный служащий не должен перекладывать решение подведомственных ему вопросов на других, своевременно принимать обоснованные решения в рамках своей компетенции и нести за них личную ответственность.
6.Государственный служащий обязан выполнять распоряжения руководства, соблюдать служебные нормы иерархии в отношениях с начальством и подчиненными.
7.Государственный служащий имеет право не повиноваться или игнорировать любое распоряжение, инструкцию или команду даже в том случае, если они имеют законное административное и нормативное обоснование, но находятся в серьезном противоречии с основными правами человека, как о них говорится в Конституции РФ и во Всеобщей декларации прав человека. Его долг протестовать против такого распоряжения, его подготовки и осуществления посредством обращения в органы юстиции, общественные организации, высшие инстанции и печать. В этом случае он может нарушить принцип лояльности, служебные правила и инструкции.
8.Несмотря на то, что закон не запрещает государственным служащим вступать в предвыборную борьбу со своим руководителем, этические нормы диктуют необходимость вести эту борьбу, уйдя с занимаемой должности.
9.Государственный служащий обязан требовать предоставления ему полной и правдивой информации, относящейся к решению вопросов, находящихся в его компетенции. Он несет ответственность за сокрытие или фальсификацию данных и в том случае, если не настаивал на полной информированности.
10.Государственный служащий должен уважать и защищать специальную информацию, полученную во время выполнен и я официальных обязанностей. Нравственно недопустимо использовать служебную информацию в неслужебной сфере, для достижения каких-либо личных корыстных целей.
11.Государственный служащий должен использовать только законные и этические способы продвижения по службе. Он имеет право знать, по каким критериям оценивается его профессиональная деятельность.
Государственный служащий не должен признавать и поощрять в любых формах протекционизм, клановость, сговор и иные неформальные отношения и решения в кадровых вопросах.
12.Государственный служащий может иметь привилегии. Предоставление привилегий нравственно оправдано, если они:
четко определены открытыми нормативными положениями, инструкциями;
способствуют интенсификации и эффективности труда;
связаны с выполнением определенных служебных функций;
свидетельствуют об особых заслугах и рассматриваются как дань уважения.
Статья IV. Коллегиальное поведение.
1.Государственный служащий должен поддерживать ровные, доброжелательные отношения в коллективе, стремиться к сотрудничеству с коллегами. Недопустимы проявления аморальных форм поведения в коллективе, таких, как доносительство, подхалимаж, склоки и др.
2.Нетерпимость к руководству, определенным сослуживцам или к их действиям должны проявляться в подобающей форме и при наличии серьезных оснований. Недопустимы при этом грубость, унижение человеческого достоинства, бестактность, преднамеренная дискриминация.
3.Государственный служащий должен придерживаться делового этикета, уважать правила официального поведения и традиции коллектива, не подвергать обструкции законные процедуры выработки и реализации решений, участвовать в коллективной работе, стремиться к честному и эффективному сотрудничеству.
Статья V. Недопустимость корыстных действий.
1.Государственный служащий не имеет права использовать служебное положение для организации своей карьеры в бизнесе, политике и других сферах деятельности в ущерб интересам государства, своего ведомства. Государственный служащий не должен преследовать в своей деятельности достижение любых личных, корыстных интересов.
2.В ходе своей служебной деятельности государственный служащий не может давать никаких личных обещаний, которые расходились бы с должностными обязанностями, игнорировали бы служебные процедуры и нормы.
3.Государственный служащий не имеет права пользоваться какими-либо благами и преимуществами для себя и членов своей семьи, которые могут быть предоставлены, чтобы воспрепятствовать честному исполнению им своих служебных обязанностей. Он не должен принимать какие-либо почести, вознаграждения, поощрения, связанные с определенными условиями, не предусмотренные официальным регламентом.
Должностное лицо не должно давать никакого повода и основания для попытки вручения подарка или другого вида вознаграждения.
4.Государственный служащий не имеет права использовать предоставленные ему любые служебные возможности (транспорт, средства связи и коммуникации, оргтехнику и т.д.) для внеслужебных целей.
5.Государственный служащий не должен использовать как средство извлечения личной выгоды какую-либо информацию, полученную конфиденциально во время исполнения служебных обязанностей.
6.Личные доходы государственного служащего подлежат декларированию и не могут составлять тайны. Он должен объяснить источники своих крупных покупок, затрат.
7.Всякое общественно высказанное сомнение в нарушении законов, норм морали рассматривается в отношении государственного служащего как этическое обвинение и не должно оставаться без внимания.
8.Любой вид гонорарной деятельности государственного служащего (преподавание, консультации, публикации своих работ и т.д.) возможен только в случае получения специального разрешения на это руководства или специального органа и не должен влиять на исполнение им своих основных обязанностей. Сумма всех видов гонораров не должна превышать нормативно установленный уровень официальной годовой зарплаты государственного служащего.
9.Государственный служащий может принимать подарки, вознаграждения и почести только при соблюдении следующих условий:
вручение происходит официально и открыто;
награждение или поощрение надлежащим образом объяснено и обосновано;
вышестоящее начальство поставлено в известность о факте вручения подарка или вознаграждения;
допустимо принимать подарки, не превышающие установленного предела стоимости.
Сведения о вознаграждениях, если они носят характер официального признания высокого профессионализма и успехов государственного служащего, могут быть занесены в его личное дело.
Государственный служащий не может принимать подарки от лиц, стремящихся добиться официальных действий или установления деловых отношений с сотрудником государственного учреждения, а также от лиц, чьи интересы могут в значительной степени зависеть от служащего, получающего подарок.
Морально недопустимо получать подарки в благодарность за совершение каких-либо официальных действий. При этом под «подарком», помимо подарка в прямом смысле этого слова, понимается плата за что-либо, пожертвование, ссуда, передача денег, оказание услуг, а также оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.
10.Государственный служащий не должен быть вовлечен ни в какой бизнес ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с добросовестным выполнением служебных обязанностей. Это означает, что государственный служащий не должен в любой форме состоять сам или через членов своей семьи или доверенных лиц в какой-либо коммерческой организации (фирме, корпорации и т.д.), предоставлять им профессиональные услуги, предусматривающие денежную компенсацию; позволять использовать свое имя частным организациям; заниматься деятельностью, которая предусматривает платное попечительство; состоять за денежное вознаграждение членом правления каких-либо ассоциаций, корпораций и т.д.
Статья VI. Конфликт интересов.
1.Конфликт интересов возникает в случае, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность в ходе осуществления им своих служебных обязанностей, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное их исполнение.
Личная заинтересованность государственного служащего включает в себя любую материальную, карьерную, политическую и всякую иную выгоду для него лично, для его семьи, родственников, друзей, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет какие-либо деловые, политические или иные отношения и связи.
2.При поступлении на государственную службу, при назначении на должность, при выполнении соответствующего рода служебных обязанностей, распоряжений руководства государственный служащий обязан заявить о наличии или возможности наличия у него какой-либо личной заинтересованности в решении вопросов деловых, политических и всяких других организаций или отдельных лиц (наличие акций, участие в деятельности, предложения о сотрудничестве, о работе и т.д.).
3.Нравственный долг государственного служащего при конфликте интересов заключается в том, чтобы:
ответственно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;
принимать все необходимые меры по предотвращению и урегулированию столкновения интересов;
доводить до сведения вышестоящего руководства информацию о любой коллизии интересов, как только государственному служащему станет об этом известно;
подчиниться любому окончательному решению, требующему разрешения конфликта интересов: отказаться от ведения дела или от возможной выгоды, породившей столкновение интересов.
4.Государственный служащий обязан осуждать и разоблачать любые виды коррупции и коррупционеров любого уровня. Он может требовать, а в некоторых случаях обязан это делать, публичного признания случаев коррупции судебным порядком или в средствах массовой информации.
В разоблачении случаев коррупции государственный служащий не должен считаться с принципом служебной иерархии и коллегиальности.
Статья VII. Общественный контроль.
1.Общественный контроль за соблюдением государственными служащими должной морали осуществляется посредством обращения граждан в соответствующие, предусмотренные законом, государственные органы, через специально созданные для этого объединения граждан, через политические и другие общественные организации, средства массовой информации.
2.В законодательном порядке должно быть предусмотрено обязательное гласное рассмотрение соответствующими государственными органами обращений граждан, политических, общественных и иных организаций, средств массовой информации, депутатов законодательных органов, принятие по ним соответствующих решений и информирование об этом населения.
3.Целесообразным является создание в государственных органах, ведомствах, учреждениях этических комиссий. В их состав могут быть избраны наиболее уважаемые сотрудники ведомства - как работающие в нем, так и работавшие ранее, представители администрации, профсоюзной организации, общественные деятели, представители культуры и другие лица.
Задачами этических комиссий является формирование, поддержание и развитие должных этических норм служебного поведения государственных служащих, разрешение различного рода моральных конфликтов.
Этические комиссии вправе выносить государственным служащим за аморальное поведение общественные порицания, ставить вопрос перед соответствующими государственными службами, структурами об административном наказании их, рекомендовать уволить с работы.
Действующими федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» утверждены основные обязанности государственных и муниципальных служащих, а также связанные с особенностями государственной и муниципальной службы ограничения их гражданских прав. Некоторые дополнительные ограничения установлены и другими федеральными законами, например, Гражданским кодексом. Установлена уголовная ответственность за нарушение этих ограничений, например, за получение вознаграждений, связанных с исполнением должностных обязанностей (взятка).
Законодательное закрепление и обязанностей, и ограничений, и ответственности за их нарушение призвано утвердить высокий уровень общественных требований к чиновникам, в том числе и прежде всего к их честности, добросовестности на службе — готовности и способности противостоять соблазнам поставить свои интересы выше служебных.
На практике высокие (или достаточно высокие) требования закона к чиновникам не подкрепляются их требовательностью к самим себе, к своим коллегам. В повседневной служебной жизни нет целенаправленного спроса за мнимые мелочи, за действия в пограничных ситуациях, когда еще нет должностного преступления, но уже создаются его предпосылки, когда должностное правонарушение еще может быть предотвращено
К сожалению, и общество, и государство также с недопустимой терпимостью относятся к использованию служебного положения в корыстных целях. Особенно, когда это делается в скрытых, серых формах. Одна из существенных причин массовой терпимости (взаимной терпимости) в среде государственных и муниципальных служащих к потенциально опасным действиям — отсутствие законодательно закрепленных правил надлежащего служебного поведения чиновников. Нет точных предписаний, какое служебное поведение обеспечивает добросовестное исполнение должностных обязанностей, какие действия опасны — ведут к должностным проступкам, правонарушениям, коррупции. Нет правил, следовательно нет и спроса, нет ответственности. Фактически ответственность наступает лишь за уже свершенное преступление.
Тем самым законодатель и общество упускают важную возможность правового регулирования профилактики недобросовестного служебного поведения, должностных правонарушений, коррупции. Профилактика предполагает формирование в государственных органах, на государственной службе отношения нетерпимости к коррупции, к ненадлежащему служебному поведению. В повседневных служебных отношениях чиновников должны осуждаться любые действия, которые могут привести к коррупции или создать ее возможность, или даже создать ее видимость. Последнее уничтожает доверие к государству не меньше самой коррупции и потому опасно для общества. Все опасные действия на грани фола должны быть обнесены красными флажками, должны быть обозначены, названы. Они должны осуждаться самими чиновниками в их служебных отношениях. Они должны осуждаться не только в устной форме, но и писаными нормами служебных отношений, законом. Опасные, ведущие к коррупции действия должны, наконец, предупреждаться возможностью дисциплинарного взыскания за их совершение.
Надлежащим признается служебное поведение, обеспечивающее исполнение и соблюдение установленных обязанностей и ограничений, позволяющее избежать возникновения коррупционно опасных ситуаций.
Правила добросовестного служебного поведения диктуются прежде всего общепринятыми нормами этики применительно к задачам государственной (муниципальной) службы.
1.3.3 Профессионально-этический кодекс и клятвы муниципальных служащих Чернушинского городского поселения
АДМИНИСТРАЦИЯ ЧЕРНУШИНСКОГО ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
Пермского края
Р А С П О Р Я Ж Е Н И Е
_12.01.2006__ № 2-р
Об утверждении профессионально-этического
Кодекса и клятвы муниципальных служащих
С целью повышения ответственности и профессионализма муниципальных служащих администрации Чернушинского городского поселения,
1 Утвердить прилагаемый текст профессионально-этического кодекса муниципального служащего
2 Утвердить прилагаемый текст клятвы муниципального служащего
3 Главному специалисту общего отдела Усаниной Н.В. довести до всех вновь принимаемых на муниципальную службу муниципальных служащих кодекс и периодически проводить презентации кодекса в период обучения муниципальных служащих
4 Провести ритуал принятия клятвы в торжественной обстановке 12 июня 2006 года
5 Контроль за исполнением распоряжения возложить на управляющего делами Салахову Р.Н.
Глава администрации городского поселения И.А. Вихарев
Приложение
к распоряжению главы
администрации
Чернушинского поселения
от 12.01.2006 № 2-р
Профессионально-этический Кодекс
Муниципального служащего
«Относитесь к людям так, как Вы бы
хотели, чтобы они отнеслись к Вам»
Муниципальный служащий должен быть высоконравственным, исключать случаи введения кого-либо в заблуждение, не допускать нечестных действий.
Муниципальный служащий всегда должен действовать добросовестно и законно, то есть с той степенью ответственности, внимательности и заботливости, которая требуется от него с учетом специфики муниципальной службы.
Муниципальный служащий должен неукоснительно выполнять свои профессиональные обязанности.
Этическая ответственность муниципального
служащего перед жителями
Муниципальный служащий должен своей деятельностью способствовать росту общего благосостояния. Главным критерием эффективности его работы является конкретное быстрое решение какой-либо проблемы в интересах населения территории. В первую очередь муниципальный служащий несет ответственность за свой действия перед жителями территории.
Муниципальный служащий должен:
- прилагать все усилия, чтобы проблема гражданина, группы людей была решена без ущемления прав и интересов других граждан. При этом важно учитывать интересы как самого гражданина, так и интересы общества;
- прилагать все усилия к тому, чтобы возможность непосредственного обращения к представителям органов местного самоуправления были доступны всем гражданам;
- прилагать все усилия к тому, чтобы граждане были вовлечены в принятие решений по актуальным проблемам жизни муниципального образования и реализацию этих решений.
2. отношение с населением территории
При непосредственном общении с посетителями муниципальный служащий должен придерживаться следующих правил:
- быть вежливым, корректным;
- оформлять информацию для посетителей в доступном и наглядном месте;
- решать вопросы в пределах своей компетенции;
- излагать мысли в четкой и доступной для собеседника форме;
- выполнять данные обещания;
- не давать невыполнимых обещаний;
- в случаи отказа, делать это в корректной форме с разъяснением объективных причин, препятствующих решению вопроса.
Принимая благодарности от граждан и организаций за помощь в решении их проблем, муниципальный служащий должен помнить, что он действует в интересах и от имени управления и благодарности относятся не только к нему лично, а, прежде всего, к органу, который он представляет.
Муниципальный служащий должен с уважением относится к конфиденциальной стороне дела как в отношении обратившихся граждан, так и в отношении имеющихся в его распоряжении служебной информации.
Этическая ответственность муниципального служащего
1. Ответственность перед коллегами
Муниципальный служащий при любых обстоятельствах должен сохранять честь и достоинство.
Муниципальный служащий должен с уважением, вниманием и доверием относится к коллегам, не стесняться обратиться за помощью или предложить свою.
Муниципальный служащий, занимающий руководящую должность, должен:
- быть корректным со своим подчиненными – от него зависит работа сотрудников, их трудоспособность;
- критиковать дело, а не сотрудника, соблюдать правила вежливости излагать задание, поощрять инициативу подчиненного. Критика деятельности подчиненного должна быть аргументированной и тактичной;
- внимательно относится к предложениям сотрудников, направленным на повышение эффективности работы структурного подразделения.
2. Ответственность перед администрацией городского поселения.
Муниципальный служащий должен работать над совершенствованием деятельности структурного подразделения, над повышением авторитета органа местного самоуправления в глазах жителей.
Муниципальный служащий должен использовать ресурсы своей организации бережно, и только не те нужды, на которые эти ресурсы предназначены.
Муниципальный служащий должен быть корректным и вежливым по отношением к своему руководителю: отстаивать свое мнение по принципиальным вопросам, обращать внимание руководителя на случаи допущенных ошибок в корректной форме, обеспечивать руководителя необходимой служебной информацией, содействовать выполнению задач структурного подразделения.
Этическая ответственность муниципального служащего перед своей профессией
Муниципальный служащий принимает меры для поддержания и повышения уровня квалификации и профессионализма, в том числе путем прохождения профессионального обучения (переобучения). Муниципальный служащий стремится к повышению своего профессионального уровня.
При осуществлении муниципальной службы муниципальный служащий уважает права, честь и достоинство граждан, обратившихся в органы местного самоуправления с заявлением, жалобой или предложением. Коллег и других лиц, соблюдает допустимую (деловую) манеру общения и деловой стиль одежды.
Муниципальный служащий должен:
- заниматься самообразованием, углублять свои знания и использовать их на практике;
- стремиться к тому, чтобы достичь уровня в выполнении своих профессиональных обязанностей;
- использовать современные научные знания, изучать теорию муниципального управления и муниципального права.
Порядок ознакомления муниципальных служащих с Кодексом
Общий отдел знакомит вновь принимаемых на муниципальную службу сотрудников с Кодексом и периодически проводит презентации Кодекса в период обучения Муниципальных служащих.
2 Сравнительный анализ формирование в развитых государствах и в России этики государственной службы
2.1 Формирование в развитых странах этики государственной службы
В основном, такое сращивание моральных норм происходит в сфере практической нравственности и этикетных формах. Факторы, влияющие на унификацию норм государственной службы в различных странах, таковы:
1.Глобализация экономики и образование единого экономического пространства, которое потребовало единства регулирования экономических процессов;
2.Обострение экономических проблем и глобальных проблем современности, что потребовало создания различных международных организаций. В этих организациях работали люди из разных государств, ни должны находить общий язык, а это легче сделать при единых моральных ценностях.
3.Образование крупных центров международного значения по подготовке управленческой элиты, где в тесном контакте работают представители различных государств.
4.Формирование мощных международных коммуникативных систем, которые сделали более близкими отношения между нациями, кроме того, пропаганда через средства массовой информации определённых образцов поведения, манер, этикета.
5.Многоплановое развитие форм общения потребовало совершенствования систем этикета и усвоения этих норм.
6.Децентрализация управления, идущая в последнее время, которая на региональном и муниципальном уровне вовлекла в активную форму управления новые слои и отряды госслужащих.
7.Существенную роль в сближении норм этики госслужбы сыграли и новые тенденции, проявившиеся в условиях реформирования государственного аппарата в конце ХХ века: сращивание бизнеса и государственной службы, бизнеса и политики. Этика бизнеса, проникшая в госслужбу, всегда была более универсальной и унифицированной, как вышедшая из этики протестантизма.
2.2 Особенности организации и функционирования госслужбы и влияние их на мораль госслужащих
Государственная служба во всех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, таким образом, госслужба всегда существует в условиях ограниченных ресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждение государственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого же статуса в других сферах деятельности. В 1994 году в Германии было проведено исследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей, служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшие чиновники государственной службы получают столько же, сколько худшие клерки в других организациях.
Моральная неудовлетворённость уровнем материального вознаграждения приводит к ряду следствий.
Для подчинённых:
- лучшие, наиболее талантливые, конкурентоспособные на рынкетруда уходят в другие сферы деятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разница между лучшими и худшими чиновниками уменьшается.
- значительная часть государственных чиновников (на всех уровнях) стремится, используя властные и распорядительные полномочия, восполнить уровень вознаграждения до стандартного статусного уровня. Это массовый процесс, в основном восполнение идёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использование служебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутренних ресурсов государственной службы.
- определённая часть государственных служащих идёт в аппарат, не взирая на маленькую заработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянно возрастает. В середине 80-х гг. в исследованиях западных госслужб было зафиксировано, что 90% госслужащих уважают и ценят общественные цели своей работы, в 90-х гг. эта цифра упала в два раза. Государственная служба для многих – дополнительный трамплин для успешной деловой дальнейшей деятельности. К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в госслужбу идут вследствие деления портфелей в период голосования.
- на нижних уровнях государственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительных полномочий столь мал, что их сложно использовать для извлечения материальной выгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать свою значимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохо оплачиваемый и мало содержательный труд.
Следствия для руководителей:
- руководители в госслужбе практически лишены возможности использовать фактор материального стимулирования для регулирования кадрового потенциала.
- стремясь приобрести возможности материального воздействия на персонал с целью стабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают в договорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций, расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудников льготы и привилегии, не установленные законом. Например, можно договориться с фирмой о праве пользования сотрудниками госслужбы тренажёрами фирмы (раз или два в неделю) и т.д. Опасность в том, что потом руководитель должен учитывать интересы этой фирмы, лоббировать их.
Государственная служба строго выстроена по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди с различным предшествующим социальным опытом, воспитанные в разных системах профессиональных нравственных норм. Деятельность в этих вертикалях существенно различается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностью устройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказаться для сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённому территориальному органу. Более качественно работники выполняют задания, пришедшие сверху или идущие наверх. В обыденной жизни это значит, что они предпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем, например, заниматься благоустройством своей территории.
1. Жёсткость подчинения по вертикали приводит к тому, что очень сложно устанавливаются горизонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточных уровнях. Прохождение любого документа в государственной службе примерно в 1.5 – 2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.
2. Очень сложно организуются комплексные группы внутри территориального органа, где должны быть задействованы сотрудники нескольких вертикалей.
3. На чисто психологическом уровне между сотрудниками разных вертикалей внутри одного территориального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты, как правило, – скрытые (латентные), которые длятся долго. Выплёскиваются они чаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимных обид. В качестве одной из мер руководителю надо быть более внимательным к сотрудникам, а если конфликт выплеснулся, то решать его лучше на общем собрании (обидчиков и обиженных), а не каждому отделу по отдельности.
Государственная служба строго выстроена по территориям.
У населения, в отличие от других сфер деятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказывать ему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавиту и т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информации для того, чтобы составить личные представления о государственных служащих в целом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводит к следующим следствиям:
1. Необходимость унифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобы встреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Это достигается:
- более жёстким правовым регулированием поведения сотрудников;
- большей проработанностью этикета государственной службы.
2. Дефицит информации о государственных чиновниках люди тремятся восполнить, по крупицам собирая информацию из других источников.
- выясняя реакцию и впечатления других людей, которые контактировали с госслужащими.
- опираясь в формировании общественного мнения на слухи и домыслы.
В обществе всегда есть слои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себе представителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкого бизнеса, социально – поддерживаемые слои населения, руководители и владельцы фирм и предприятий и т.д. Особенности этого процесса – растянутость его во времени и зарабатывание положительного имиджа в глазах госслужащих на перспективу. Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровню государственных служащих (социально поддерживаемые слои населения
– к участковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям госслужбы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникам государственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления в том, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинают вынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг.
Против этого явления существует несколько способов борьбы:
1. В отношении низовых государственных служащих рекомендуется чаще менять сферы работ и территории обслуживания (при смене раз в полгода услуги на перспективу теряют смысл).
2. Можно установить по территории ящики, которые будут предназначены для приёма сообщений от населения в виде записок с жалобами на госслужащих, но здесь необходима осторожность, так как можно столкнуться с местью.
3. Сложнее всего с руководителями, так как они сами идут на контакт с представителями фирм с целью обеспечить дополнительные льготы своим сотрудникам. Фирмы охотно идут на это, и руководитель постепенно попадает в зависимость от них.
Органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это определяется следующими причинами:
1. Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:
- необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можно полагаться и кому можно доверится.
- необходимость расплатится местами в государственной службе за поддержку электоратом от многочисленных союзников в ходе предвыборной кампании.
- необходимость подобрать сотрудников в соответствии со стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Если руководитель ориентирован на принцип «разделяй и властвуй», то он постарается сделать так, чтобы его сотрудники различались по уровню образования, полу, возрасту и т.д. и наоборот.
2. Следующая причина текучести кадров: отток с государственной службы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.
3. Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособится к особенностям функционирования госслужбы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.
В государственной службе, в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления, всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д. В результате госслужащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность в связи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особые надежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание - поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США. Эти болезни стрессов имеют три стадии развития:
1. Человек ещё нормально осуществляет свою деятельность, но постепенно из его жизни уходят сильные эмоции, яркие краски. Чиновник начинает видеть мир в серых тонах. Приёмы, которыми обычно снимается нервное напряжение, перестают действовать.
2. Служащий ещё выполняет свои служебные обязанности, но, желая уберечь себя от лишних эмоциональных переживаний, начинает выискивать у клиентов какие-нибудь негативные черты, которые оправдают отсутствие сопереживания их бедам и проблемам. Это срабатывает, но на очень короткий срок, а после «переселится» к друзьям этого чиновника или домой, как результат, таких людей не могут терпеть дома и на работе. В этот период желательно такого человека временно отстранить от работы (отпуск) или перевести в другое подразделение. Если этого не сделать, то возможны «немотивированные срывы».
3. В этой стадии наступает глубокое поражение эмоционального мира, окружающее видится в чёрно – белых тонах, жизнь кажется зашедшей в тупик. В такой стадии болезни нередок суицид.
2.3 Особенности процессов изменения государственной службы и этики госслужащих в России
Как бы мы ни оценивали современное российское чиновничество, они не инопланетяне, а «срез», «слепок» общества, «болеющий» теми же болезнями, что и последнее. Во – первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искажённом виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ.
Во – вторых, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределённость, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, достижение материальной стабильности. Вслед за общими прежними ценностями нашего общества, «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришёл почти полный моральный вакуум». А ведь 75 % современных государственных служащих России – выходцы из старой советской номенклатуры. И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста адаптироваться к новым условиям.
Также надо учитывать и обстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводят к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству. А с учётом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению. Говоря, например, о профессиональном развитии, надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своём профессионализме). Необходимо подчеркнуть, что в структурах государственного управления нет нормальных традиций уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных» связей, гибкому приспособленцу. В должностном продвижении увеличивается роль протекции. Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остаётся практически вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение приводит, понятным образом, к распространению коррупции среди этих людей, так как рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают, и их поддержку, они больше не могут.
Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других последствий общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, «она всё же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически не идеологизированными.
Однако, занятая бюрократией нравственная лакуна и спасительна, и губительна одновременно. Ведь, с одной стороны, чиновничество застраховано от крайних форм минимизации нравственных требований, чреватых самораспадом личности, не способной выдержать жёсткие технологии модерна и потому пускающейся «во все тяжкие» (пьянство, суицид и пр.). С другой стороны, незыблемость общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия нравственного выбора. Тем самым корпоративные, служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральные критерии бюрократии, неизбежно ведёт к утрате ею общецивилизационных ценностей и критериев. Такая точка отсчёта оправдывает своеволие чиновников.
Итак, причиной плачевной ситуации современной Российской этики государственной службы является резкая перестройка нашего общества в 90-е гг., что вызвало опять же резкие перестройки на государственной службе. И те изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько лет. Всё это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части общества), которое имеет возможность «расцветать» в такой нестабильной ситуации. И если на Западе сращивание этических кодексов политики, государственной службы и бизнеса тоже началось «не вчера», то у нас эти кодексы начали взаимодействовать, ещё не оформившись сами по себе в отдельности. Это ещё больше «давит» на российское чиновничество и «запутывает» того чиновника, который старается жить и работать честно.
Процессы, происходящие в государственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываются непонятными и мало мотивированными. По этой причине усиливается конфликт между населением и органами государственного и муниципального управления, в частности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит со стороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идёт с обращением к государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощи ему не окажут.
В качестве выходов из складывающихся нравственных коллизий в среде государственной службы и органов местного самоуправления ряд учёных развитых стран видят необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности, к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и Восточной Европы – к ценностям неосоциализма.
В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:
- практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;
- многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
- профессиональная этика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное либо искажённое представление об этических нормах, или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьёз стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путём проб и ошибок. Поэтому важно разработать документ, который задавал бы систему нравственных ориентиров.
В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения». И этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу, будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если и не всё время его службы, то, во всяком случае, довольно таки длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.
Кодекс, конечно, принять следует. Полезность этого шага доказана практикой западных стран. Однако не следует видеть в таком кодексе панацею от всех наших «болезней». Во – первых, необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой. Так, следовало бы последовать примеру той же Великобритании или Франции и издать ряд законов, препятствующий «обмену кадрами» между государственной службой и бизнесом (об этом говорилось выше). Во – вторых, принятие кодекса, проработка законодательной базы – лишь частичные меры, применение которых необходимо сочетать с рядом других преобразований.
2.4 Этические правила и требования. Проблемы и недостатки, пути их решения
Практика кадровых процессов и служебных отношений позволяют сформулировать основные правила этического поведения государственных служащих, которыми они должны руководствоваться в своей повседневной профессиональной деятельности. В этических правилах государственных служащих выражаются одновременно и общечеловеческие, и специфические качества, составляющие нравственный облик современного чиновника. Каких отношений в процессе общения служащих требует государственная служба? Прежде всего, отношений, вытекающих из общечеловеческих норм морали и нравственности.
Первое – государственная служба требует от служащих взаимной честности и правдивости. Это дает моральное право служащему замещать предоставленную ему должность государственной службы. Обман, сделка с совестью – это не просто личная слабость чиновника, это нанесение урона государственному органу. Кроме того, без точной правдивой информации невозможно принимать адекватные управленческие решения, верно анализировать ситуацию.
Второе – в отношениях служащих должны быть чуткость, доброжелательность, отзывчивость. Ежедневно работники государственного аппарата сталкиваются с проблемами, жалобами и предложениями людей. Важно понять человека, учесть мотивы его действий. Часто одной логики бывает мало, необходимы доброжелательность и отзывчивость. Такие же качества должны проявляться и в отношениях между сотрудниками, внутри служебного коллектива.
Третье – скромность государственного служащего и искренность, исключающие высокомерие, зазнайство, двойные стандарты в отношениях с людьми. Скромный человек никогда не выпячивает своё «Я», не признает за собой никаких исключительных достоинств и особых прав. Он проявляет толерантность, необходимую терпимость к окружающим, критически относится к своим заслугам и недостаткам. Для гражданского служащего недопустимы самоуверенность, нетерпимость и хамство к подчиненным и посетителям. Искренний человек верит в то, что говорит и что делает. Это одно из главных требований нравственности современного управленца.
Четвертое – вежливость и корректность в обращении. Данное правило предъявляет следующие требования. Государственный служащий на службе и в быту должен быть тактичен, уважителен, деликатен. Его речевое поведение должно быть направленно на предотвращение возможных конфликтов интересов на службе и конфликтных ситуаций в коллективе. Необходимо проявлять сдержанность и уравновешенность в дискуссиях, стараться понять оппонента. Человека нельзя считать профессиональным госслужащим, если он постоянно прерывает партнера по диалогу, не умеет слушать, позволяет себе агрессивный тон и неуместные замечания. Следует спокойно и выдержанно реагировать на критику. Золотое правило - чем критичнее вопрос, тем корректнее на него надо отвечать.
Специфическим правилами этики государственных служащих являются правила субординации, доступности, паритетности.
Служебная субординация – одно из основных этических и организационных правил взаимоотношений в органах государственной власти. Субординация с латыни означает «приведение в порядок». Это система строгого служебного подчинения младших старшим, основанная на нормах служебной дисциплины. Данное правило предполагает подчинение вышестоящим руководителям в соответствии с иерархией должностей государственной службы, точное и своевременное выполнение их распоряжений и поручений.
Доступность служащего – важное нравственное правило государственной службы. Быть доступным для людей – значит быть постоянно готовым к общению с ними, готовым выслушать их вопросы, предложения, пожелания. Несмотря на свою занятость государственный служащие, особенно руководители, должны находить возможность встречаться со своими подчиненными и посетителями. Не следует чрезмерно формализовать процедуры приема посетителей.
Паритетность - этическое правило, нацеленное на демократизм общения между служащими и повышение эффективности их коммуникативного общения. Паритет означает равенство. Паритетный диалог предполагает свободное высказывание сотрудниками собственных мыслей и идей, конструктивный и доброжелательное обсуждение всех поступивших предложений в коллективе, учет их при выработке общего решения. Даже расхождения в политических взглядах не должны переходить в личную неприязнь, мешающую находить верные решения. Тем более не стоит применять метод «конструирования противника», когда взгляды собеседника умышленно искажаются с целью представить его как некомпетентного человека.
Опыт государственной службы и данные социологических опросов показывают, что, к сожалению, в сфере государственно-служебных отношений существуют серьезные нравственные проблемы и недостатки.
Это чванство и высокомерное отношение к людям, ложная гордость своим должностным и социальным статусом, это честолюбие и тщеславие, нетерпимость к критике, непомерные амбиции, нежелание признавать свои ошибки, в том числе в кадровых вопросах, это чувство безответственности за свои слова и действия. В государственном органе или его структурном подразделении иногда складываются отношения, когда служебная карьера и благополучие служащего зависят только от его начальника. Поэтому работник начинает служить только ему, забывая о государственных интересах. Наряду с этим, новый служащий вынужден адаптироваться и приспосабливаться к установленным «правилам игры» в коллективе, которые не всегда соответствуют закону. В случае отказа служащего играть по этим неформальным правилам среда включает механизмы по отторжению данного человека. Перед таким давлением у служащего с неустойчивым нравственным стержнем отступают гражданские ценности, замирает голос совести и он становится «как все». Это серьезная проблема, ставящая человека перед трудным моральным выбором.
В кадровой политике и кадровой работе мы также наблюдаем ряд «нравственных перекосов», которые ведут к усложнению проблемы формирования государственной службы профессиональным, высоконравственным кадровым составом, к большой текучести и неукомплектованности кадров в государственных органах и в конечном счете к дискредитации государственной службы. Не секрет, что существуют так называемые «теневые принципы» кадровой политики в государственной службе. Это такие, как: «командный» принцип формирования персонала; принцип подбора и назначения кадров по признакам родственных, земляческих, дружеских и иных связей; принцип корпоративной закрытости; принцип личной преданности; принцип «отсева неугодных»; принцип «телефонного права»; принцип продажи «хлебных» должностей. Предпосылки данных явлений – игнорирование законодательства о государственной службе, формальное и пристрастное проведение аттестаций, конкурсов на замещение вакантных должностей, отсутствие служебного и общественного контроля, гласности и открытости за кадровыми перемещениями. В данном случае открыто попираются не только нормы права, но и морали.
Каковы пути решения этих проблем?
Правовой путь – активная разработка и применение антикоррупционного законодательства на государственной службе.
Организационный путь – проведение целенаправленных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с коррупцией во власти, ужесточение государственного контроля за работой «зон повышенного риска» - административных служб, связанных с бизнесом, собственностью, налогами, пошлинами, госзаказами и т.д.
Кадровый путь – выработка и нормативное закрепление единых критериев оценки гражданских служащих по их профессиональным, деловым и нравственным качествам. Назначение на должность только по конкурсу на основании выработанных критериев оценки.
Морально-психологический путь – восстановление традиционных моральных ценностей государственной службы и кадровой политики – служения государству и обществу.
Социальный путь – выработка системы стимулирования высоконравственного поведения чиновников, позитивной мотивации на добросовестное исполнение служебных обязанностей.
Политический путь – наличие политической воли государства, направленной на решительное пресечение коррупционных и других аморальных явлений в сфере государственной службы и кадровой политики.
В отличие от этических правил, требования к служебному поведению государственных служащих России закреплены нормативно. Впервые в 2002 г. они были установлены на уровне указа Президента РФ [Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г.], а в 2004 г. были зафиксированы в статье 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Закон обязывает гражданских служащих:
1. исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2. исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3. осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленных законодательством РФ компетенции государственного органа;
4. не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;
5. не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
6. соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
7. соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
8. не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9. проявлять корректность в обращении с гражданами;
10. проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
11. учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
12. способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
13. не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственной службы;
14. соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Отдельный пункт адресован гражданским служащим, замещающим должность категории «руководители». Они обязаны не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.
Особо следует остановиться на последнем пункте, предписывающем соблюдать правила публичных выступлений. Это одновременно и запрет, и нравственная норма, которые требуют не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей. С точки зрения политкорректности гражданский служащий должен быть сдержан в публичном выражении оценок и проявлении своих личных симпатий и антипатий.
В последние годы в социологии стали говорить о нравственном статусе государственного служащего, который представляет собой совокупность нравственных принципов, этических норм, служебного поведения и социальной ответственности, имеющих установленный стандарт в соответствии с предназначением профессиональной служебной деятельности. Базовой основой нравственного статуса государственного служащего рассматривается его социальная ответственность.
Как представляется и оценивается имидж государственных служащих в сознании простых граждан? Социологические опросы показывают тревожную тенденцию, говорящую о снижении авторитета чиновников в массовом сознании, об отчуждении этого управляющего слоя от гражданского общества. Данный вывод подтверждается мнением населения о причинах, препятствующих повышению авторитета кадров управления среди населения:
- коррумпированность, взяточничество – 33,8%;
- оторванность от интересов граждан – 31,3%;
- бюрократизм – 29,9%;
- низкие нравственные качества – 18,7%;
- слабая профессиональная подготовка – 18,0%;
- пренебрежение к законам – 15,7%.
[Отчет по НИР «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации» / рук. – Турчинов А.И. – М.: РАГС, 2000].
Итак, коррупция, являясь традиционной болезнью российской бюрократии, и сегодня выступает главным тормозом на пути развития нашей государственной службы. Проведенный по этой проблеме социологический экспертный опрос показал следующее. На вопрос «Насколько распространена ныне, по Вашему мнению, коррупция в органах государственной власти?» были получены такие ответы: «чрезвычайно распространена»- 62%, «распространена, но не очень» – 28%, «имеют отдельные случаи коррупции»- 9%. «Много ли, по Вашему мнению, государственных служащих, готовых за подкуп оказать услугу?»: «очень много» – 22%, «достаточно много» – 62%, «мало» – 12%. «Как относится большинство служащих к коллегам, замеченным в коррупции и взяточничестве»?: «открыто осуждают» - 2%, «относятся с молчаливой неприязнью» – 39%, «не осуждают» – 37%, «безразлично» – 12%, «затрудняюсь ответить» – 10%. «Есть немало служащих, которые не участвуют в коррупции. Как Вы считаете, почему?»: «не позволяет совесть» – 47%, «не желают дискредитировать государственную службу» – 9%, опасаются ответственности» – 24%, «им не предлагают взяток» - 20%. Среди ответов на главный вопрос - «Какие меры могли бы быть наиболее эффективными в борьбе с коррупцией»? на первое место был поставлен «установление высоких социальных гарантий государственным служащим» – на второе - «ужесточение уголовной ответственности за коррупцию», на третье - «принятие необходимых законов по борьбе с коррупцией», на четвертое – «широкое освещение антикррупционной деятельности в СМИ». [Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. – М.- Орел, 2002. – с. 128-133]. Судя по этим ответам, общество в лице экспертов негативно оценивает состояние дел в области борьбы с коррупцией.
Таким образом, служебное поведение гражданских служащих Российской Федерации наряду с правовыми нормами регулируется этическими правилами и требованиями к служебному поведению, которые устанавливают нравственные регуляторы поведения чиновников.
3 Коррупция – проблема для России
3.1 Коррупционная податливость
Административная этика должна стать законом и население, и бизнес должны знать, что позволено госслужащим, а что нет.
В развитии любого общества исторически возникают проблемы, от принципиального решения (или нерешения) которых зависит, в каком направлении пойдёт это развитие, да и вообще сохранится ли подобное общество в его прежнем состоянии. Такой проблемой для России является сегодня коррупция.
В настоящее время проблемой её преодоления впрямую занимается Государственная Дума, рассматривая пакет соответствующих законодательных инициатив, внесённых Президентом. Сегодня появилась надежда, что слова, произнесённые высшим лицом государства — Дмитрием Медведевым, «хватит ждать», побуждают власть прежде всего к реальным практическим делам, направленным на преодоление коррупции. Прежде всего это необходимый набор антикоррупционного законодательства (модернизация имеющихся законов, принятие целого пакета новых), серьёзное реформирование системы государственного управления, государственной службы, создание в них таких систем, механизмов, которые автоматически противодействовали бы коррупции, и, наконец, общественное воздействие на коррупцию. «Речь, — особо подчеркнул Президент, — идёт об атмосфере в обществе: мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не выйдет. Необходимо уделить особое внимание оценке коррупции со стороны общества».
Нынешняя организация госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции. По сути, любые административные барьеры преодолеваются взятками. Коррупция и бюрократизм властей создают угрозу демократическим ценностям, разрушают веру людей в государство, подрывают авторитет власти.
Признаками коррумпированности государственного служащего являются:
незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод;
злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам государственной службы;
умышленное использование служебного положения и авторитета занимаемой должности для личного обогащения;
наличие личной корысти и личной заинтересованности.
Предметом коррупции могут быть: приватизация государственной собственности, распределение бюджетных средств, предоставление льгот и лицензирование, налогообложение и таможенная сфера, здравоохранение и образование, призыв на военную службу.
Коррупция – это системное явление, требующее не только уголовно-правовых мер борьбы, но и целенаправленной кадровой работы, нравственного воздействия.
Проблема "коррупционной податливости" наших государственных служащих стара, как мир. Она оставалась и остается проблемой, которая мешает поддержке государственной власти со стороны гражданского общества, даже малое, а на деле по-прежнему значительное отчуждение широких слоев граждан от механизмов государственного управления и их оправданно стойкое недоверие к российской бюрократии не позволяет сконцентрировать государственные и общественные усилия на решении насущных проблем современного развития России. Меры по реформированию системы государственного управления и государственной службы, предпринимаемые в целях повышения эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией. Эти процессы должны идти параллельно, оказывая взаимное влияние, дополняя друг друга. Можно сказать, что проблема с коррупцией все более становится проблемой не только устойчивости действующей власти, но и стабильности в обществе, реальных преобразований при реформировании страны. Проблема, имеющая немало срезов в различных областях практической деятельности (совершенствование законодательства, системы государственного и общественного контроля, административной этики, гласности и др.), требует и серьезного подхода в подготовке кадров с "антикоррупционной устойчивостью" для государственной и муниципальной службы.
При этом следует учитывать опыт многочисленных реформ государственной службы, которые проводились в западных странах. Он показывает, что одной из важнейших детерминант в их реализации оказывался социальный фактор - возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов, к качеству предоставляемых ими услуг, к честности и порядочности носителей властно-управленческих полномочий - государственных служащих. На Западе также характерной чертой при проведении преобразований в государственной службе выступали недоверие населения к власти, сомнения в необходимости государственного управления отдельными областями экономики, крайне негативное отношение к бюрократии в целом. При этом в условиях кризисов, непопулярных реформ в экономике возникает особо негативное отношение к малейшим проявлениям (нередко кажущимся) привилегированного положения "слуг народа". Следует обратить внимание и на то, что рыночная перестройка российской экономики, разделы и переделы бывшей "общенародной собственности" чаще всего проводятся с явным использованием административного ресурса, все это не способствует созданию положительного социального образа чиновничества, а через него и всей государственной политики в сферах реформ.
В условиях реформирования резко возрастает число "соприкосновений" менеджмента частного бизнеса и специалистов всех уровней государственного управления, в которых сталкиваются, а нередко сплетаются в клубок противоречий государственные и частные интересы. Государственный заказ, приватизация государственных предприятий, лицензирование предпринимательской деятельности, предоставление земельных отводов для жилищного и промышленного строительства и т.п. породили рост числа коррупциогенных факторов на уровне взаимодействия государственного и частного секторов. Обычным явлением стала не только миграция специалистов из государственных структур в частные фирмы и обратно, но "совмещение" предпринимательской деятельности в негосударственном секторе через жен, детей и других родственников. То есть на наших глазах шлифуется, так сказать, "государственно-семейная" модель реализации служебных функций, и она начинает становиться неконтролируемой моделью коррупционного обогащения растущего класса российской бюрократии, ее "кримократической" чертой.
В этих условиях проблема противодействия коррупции переходит из плоскости благих пожеланий и увещеваний в необходимую и важную составляющую государственной политики, становится содержательным элементом административной реформы. Но едва ли, как показывает исторический опыт, разрешение проблемы коррупционной устойчивости возможно без кадрового обеспечения государственными служащими с новой этико-ценностной ориентацией и профессиональной подготовкой. В этом отношении действующая система подготовки государственных служащих может и должна использоваться для реализации политики государственной власти по противодействию коррупционным проявлениям в государственном аппарате и обеспечению его эффективной деятельности в данной сфере как необходимой составной части административной реформы.
3.2 Суть антикоррупционной подготовки
В чем же суть антикоррупционной подготовки будущих специалистов-управленцев? Она может осуществляться по четырем основным направлениям:
1 общая гуманитарная подготовка - развитие и закрепление правильных этико-ценностных ориентаций и формирование внутренних ограничителей как препятствия коррупционной деятельности;
2 правовая подготовка - знание законодательства как основания ответственности за правонарушения коррупционного характера, так и предупреждающего возможности их совершения;
3 управленческая подготовка - приобретение познаний управленческого характера, связанных с деятельностью по организации антикоррупционной деятельности как в рамках отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы;
4 практическая подготовка - получение практических навыков антикоррупционной деятельности во время работы с населением, исследования состояния коррупции, практика и другие формы участия в борьбе с коррупцией.
Рассмотрим эти направления более подробно.
Формирование и развитие этико-ценностных ориентаций будущего государственного служащего представляется наиболее сложной проблемой, связанной с выработкой внутренней устойчивости не только к возможной собственной коррупционной деятельности, но и понимание несовместимости коррупции с нормальным развитием общества и оптимальной системы государственного управления. Определенные "традиции" и "своеобразие" общественного восприятия и оправдания коррупционных проявлений и достаточно толерантного отношения к ним со стороны достаточно широких кругов населения делают этот вопрос весьма сложным и проблемным в практической плоскости. Тем не менее, этот мировоззренческий компонент обучения должен быть расширен и может составить необходимую основу и предпосылку уже специальной теоретической и практической подготовки.
Правовая подготовка будущих государственных и муниципальных служащих имеет особое значение с точки зрения знания и понимания социального назначения как самого законодательства о государственной службе, административного, уголовного и других разделов права, имеющих отношение к противодействию коррупционным проявлениям. Немаловажное значение в данном контексте имеет и разъяснение ситуаций, связанных с основаниями и содержанием юридической ответственности за правонарушения коррупционного характера. Полезно было бы ускорить законодательный процесс с тем, чтобы наконец-то получил развитие и расширился закрепленный в Уголовном кодексе РФ [гл. 30] перечень преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Пора обдумать и ввести уголовную ответственность не только за получение и дачу взятки должностным лицом (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (ст. 285, 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), служебный подлог (ст. 292) и др., но и за предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли, за предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды, за "лжеспонсорство", подразумевающее использование добровольных пожертвований для улучшения "комфортности служебной деятельности" - покупки роскошных служебных автомобилей, квартир для служащих и т.п., за "спонсорское вымогательство" ресурсов и др. Думается, что такое и судебное, и профилактическое воздействие (и если наконец-то противодействие коррупции из кампанейской борьбы с "оборотнями" превратится в нормальную и последовательную деятельность правоохранительных органов) должно иметь характер общей превенции коррупционных проявлений.
В контексте данной проблемы необходима и специальная управленческая подготовка в сфере антикоррупционной деятельности - приобретение таких познаний управленческого характера, которые помогали бы чиновникам различного уровня, и особенно руководителям, организовать работу по профилактике и выявлению коррупционных проявлений как на уровне отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы. Предполагаемое усиление ответственности должностных лиц за собственные коррупционные деяния и деяния подчиненных им чиновников потребует тщательного изучения организационно-управленческих основ этой деятельности и введения в процесс обучения таких специальных курсов, как "Организация управления административной этикой", "Формы и методы антикоррупционного контроля за деятельностью государственных служащих", "Информационное обеспечение антикоррупционной деятельности государственного органа" и т.п. Потребность в формировании подобных учебных спецкурсов назрела (и даже перезрела), и их создание и распространение могло бы служить реальным вкладом науки и образования в антикоррупционную деятельность.
Также я считаю, что в целях эффективности мероприятий антикоррупционной деятельности в качестве приоритетных надо поставить следующие задачи:
- проведение экспертизы на коррупциогенность действующих муниципальных нормативных правовых актов (в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений);
- внедрение обязательной экспертизы на коррупциогенность проектов муниципальных нормативных правовых актов (для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов);
- жесткий контроль за соблюдением норм законодательства о государственной службе, которое содержит практически весь комплекс правовых средств для предупреждения коррупции (не «обеспечение проведения экспертизы», а разработка на основании общих принципов, правил, алгоритма проведения экспертизы на коррупциогенность. Обеспечение же, её обязательного, принципиально единообразного проведения, в силу особой общественной значимости, верховной надзаконности (наделение правом изменять существующие нормативные акты), должна быть закреплена не Постановлением Правительства, а Конституцией страны);
- развитие сети многофункциональных центров предоставления услуг;
- повышение уровня координации деятельности органов государственной власти области, местного самоуправления и правоохранительных органов;
- всемерное укрепление материально-технической базы правоохранительной системы, внедрение новейших информационных технологий, организации подготовки и переподготовки личного состава, в т.ч. и стажировки за рубежом, повышения социальной защищенности сотрудников правоохранительных органов;
- активное использование СМИ в антикоррупционном воспитании, получении навыков антикоррупционного поведения.
3.3 «Антикоррупционная атмосфера» и «антикоррупционный стандарт»
Первый — всеобщая, целеустремлённая, эффективная пропаганда, направленная на развитие правового сознания. Пропаганда и по линии государства, и по линии общества. Так советская пропаганда навязывала людям и некоторые весьма сомнительные политические убеждения, догмы. Но в то же время она была направлена и на воспитание у людей чувства уважения к закону, любви и уважения к своему государству, ответственности за свои поступки, проповедовала высокие моральные качества. Вспомните хотя бы один художественный или документальный советский фильм, в котором бы героизировался преступник, человек, наносящий вред государству, взяточник, хапуга и тому подобные типы? Их просто не было. Конечно, всё это реально в обществе присутствовало (хотя в значительно меньшей степени, чем в настоящее время). Но всему этому противостояли мощный пропагандистский государственный аппарат и сформированное соответствующим образом общественное мнение.
Второй фактор (тесно связанный с первым) — отношение населения к закону, к неправедным поступкам, к неправедным людям, реакция на это господствующего мнения. Пока дело с этим обстоит печально. По данным репрезентативных социологических исследований, проведённых сравнительно недавно кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, почти 30 процентов опрошенных (особенно в возрасте от 20 до 40 лет) считают, что «обойти закон есть не преступление, а дело чести и ума», чуть менее 40 процентов хотя сами лично и не собираются это делать, но нисколько не осуждают других за подобные дела.
Однако из этого не стоит делать вывод об обречённости России на коррупцию. Потому что лучшего подспорья коррупционерам, чем такой вывод, нет.
Где же выход? Его не надо придумывать, он есть во многих странах мира, он был в своё время и в нашей стране. Прежде всего это формирование и активное проведение в жизнь специальной политики вовлечения широкого круга граждан, практически всего населения в открытый процесс очищения государственного аппарата от взяточников.
Так, во Франции существуют десятки общественных организаций, целью которых является контроль за соблюдением законов, выявление аморальности, нечестности чиновников в разных областях государственной деятельности, выпускаются десятки печатных изданий по этим проблемам, есть специальные «окна» — отдельные передачи, программы, целые каналы на ТВ для вещания оппозиции, практически во всех государственных организациях существуют этические комиссии, отслеживающие нравственные аспекты поведения своих сотрудников, и т.д. Следует особо подчеркнуть, что всё это в той или иной мере поощряется (в том числе и материально) государством.
В Великобритании функцию общественного контроля выполняет созданная в соответствии с королевским указом комиссия по государственной службе, наделённая большими правами. Этические стороны деятельности парламентариев Великобритании определяют более 400 специальных правил!
В Германии успешно работает важнейший институт гражданского контроля над чиновниками — специальный административный суд. Он действует как на общефедеральном уровне, так и на уровне всех областей (земель) страны. Ежегодно эти суды рассматривают большое количество жалоб и заявлений граждан по вопросам нарушений госслужащими установленных в стране норм морали и права.
Официальная статистика США говорит о том, что более 60 процентов всех разоблачённых в стране взяточников, коррупционеров были выявлены не в результате деятельности специально предназначенных для этого служб, а по письмам населения. Люди сообщали этим службам, что такой-то чиновник живёт явно не по средствам, построил дом, купил машину, стоимость которых значительно превышает возможности его служебного положения. У нас подобные письма называются доносом, презрительно осуждаются общественностью, у них — гражданским долгом. К тому же в России почти никогда не одобрялся способ личной закрытой (внеобщественной) борьбы с несправедливостью, с коррупцией.
В Советском Союзе гражданин мог пожаловаться на несправедливость, сообщить о злоупотреблениях в парткомы, в месткомы, в товарищеские суды, в Комитет народного контроля, своему депутату, а если он злостно ничем не помогает людям, то и отозвать его, написать в газету, которая по закону должна была ответить ему в установленные сроки, и т.д. Конечно, во многих случаях всё это работало недостаточно эффективно, зачастую формально. Но главное, существовала система, канал не просто связи людей с властью, но и их возможности контроля над нею. Сегодня подобных каналов практически нет.
Проводимая в настоящее время в России реформа государственного аппарата предполагает ряд мер, относящихся к развитию системы государственной службы: подготовка нового законодательства в этой сфере, расширение составов коррупционных правонарушений, разработка правил служебного поведения и кодексов поведения государственных служащих, создание комиссий по служебной (профессиональной) этике, организация мер предупреждения коррупционных проявлений. Это требует и активной позиции учебных заведений в проблемах подготовки государственных и муниципальных служащих как в плане их общей профессиональной, так и антикоррупционной подготовки.
Заключение
В США, в большинстве государств Европы и многих других странах управление административной этикой является отдельно быстро развивающейся областью государственного управления. За последнее время в рамках этических инфраструктур государственной службы было создано множество различных институтов и нормативных актов, направленных на преодоление коррупции, улучшения морального климата государственного управления. Более эффективное использование ресурсов и повышения доверия населения к государственной власти.
Одна из важнейших особенностей управления административной этикой в западных странах заключается в системном подходе к борьбе с коррупцией и реформированию этики государственной службы. Именно системный подход делает эффективными различные мероприятия в сфере административной этики. Будущим реформаторам этики государственной службы необходимо принимать во внимание, что отдельные элементы этической инфраструктуры государственной службы взаимосвязаны:
- прежде чем будут разработаны стандарты поведения государственных служащих, в законодательстве, в первую очередь уголовном, должны быть урегулированы наиболее серьезные случаи недолжного поседения чиновников
( например, такие, как получение взятки);
- в законодательстве должна быть установлена эффективная процедура расследования деятельности государственных служащих. При этом следует предусмотреть наличие «индикаторов коррупции», например, с помощью законодательства о декларировании;
- этические реформы не принесут результатов, если не будет обеспечен режим прозрачности и подотчетности государственной службы. Отсутствие объективной информации о деятельности государственных органов позволяет им эффективно противодействовать любым реформам. Поэтому важным элементом этической инфраструктуры государственной службы является закон о свободе информации;
- для реализации стандартов поведения государственных служащих необходимо. Как минимум, создать специальный государственный орган, координирующий этическую реформу. Также следует решить вопросы взаимодействия органа-координатора с другими государственными органами, занятыми в управлении административной этикой;
- подробные стандарты поведения государственных служащих требуют создания развитой системы консультирования и обучения.
Если эти и подобные им факторы не будут учтены, этическая реформа государственной службы приведет лишь к осуществлению отдельных мероприятия декларативного характера, не обеспеченных эффективными механизмами реализации. К сожалению, вероятность подобного развития этических реформ государственной службы в России достаточно велика.
В России пока не созданы основные элементы этической инфраструктуры государственной службы, такие, как орган-координатор и кодекс поседения государственных служащих. Приняты лишь некоторые необходимые нормативные акты, например, в сфере декларирования доходов и имущества государственных служащих. Однако и они нуждаются по крайней мере в серьезной доработке.
Подобное положение объясняется тем, что управление административной этикой не считалось в России необходимой самостоятельной сферой государственного управления. Этическая составляющая административных реформ в лучшем случае воспринималась как незначительное дополнение к регулированию более важных проблем государственной службы.
Одной из причин такого подхода к этическим реформам государственного управления в России является, на мой взгляд, недостаточное знание мирового опыта управления административной этикой. Российские реформаторы не всегда правильно представляют сложность и комплексность этических мероприятий, обращая внимание лишь на наиболее известные виды или нормы актов, например, такие, как кодексы поведения государственных служащих. На мой взгляд, понимание комплексности управления административной этикой и знание различных вариантов конкретных этических мероприятий могут оказаться полезными при проведении реформ этики государственной службы в России.
В настоящее время в России проводится новая реформа государственного аппарата. В связи с этим предлагаются и некоторые меры, относящиеся к управлению административной этикой: подготовка нового законодательства о свободе информации, разработка правил служебного поведения и кодексов поведения государственных служащих, создание комиссии по служебной (профессиональной) этике. Пока рано говорить о появлении в России этической инфраструктуры государственной службы, еще не до конца осознается необходимость развития в нашей стране управления административной этикой как отдельной области государственного управления. Однако приятно отметить, что в действиях исполнительной власти, ответственных за проведение реформы государственной службы, явно просматривается подход, при котором стандарты поведения чиновников и государственные органы, регулирующие конфликт интересов, становится органичной часть создаваемой системы государственной службы. Это позволяет с осторожным оптимизмом оценить перспективы развития управления административной этикой в России.
Список литературы
НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ
Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ. - М., 2002.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Российская газета. 31.05.2003г
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Рссийская газета. 31.08.2003г.
«О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110. Российская газета. 03.02.2005.
«О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112. Российская газета. 03.02.2005.
«О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим». Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113. Российская газета. 03.02.2005г.
«О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Российская газета. 23.11.2002г.
«О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы». Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. Российская газета. 03.01.2006г.
«О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации». Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474. Российская газета.29.12.2006г.
«Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 05.07.2000г. Государственная служба: Сб. нормативных документов. - М., 2003.
ЛИТЕРАТУРА
Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. Практическое пособие кадровика. - М.: Экономика, 2003.
Барбашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. - М., 1988г.
Бизюкова И.В. Кадры управления: Подбор и оценка: Учебное пособие. - М.: Экономика, 1998.
Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России. Государство и право. 1994г. - N°4
Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы. – М.: РАГС, 2006.
Государственная политика и управление. Учебник: В 2 ч. Под редакцией Л.В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2007.
Государственная служба Российской Федерации: Основы управления персоналом. Под редакцией В.П. Иванова. - М.: Известия, 2004.
Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Мат. методол. семинара. – М.: РАГС, 2002.
Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. – М.: РАГС, 1998.
Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. – М.: РАГС, 1999.
Государственный аппарат и политические реформы в современной России. Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов на Дону: СКАГС, 2006.
Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. Уч. пособие. Под общ. ред. В.М. Соколова и А.И. Турчинова. – М.: РАГС; Статут, 2006.
История государственного управления в России. Учебник. Под ред. Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2002.
Кадровый менеджмент: Практическое руководство для руководителей и специалистов кадровых служб. О.Ю. Артемов, Н.И. Архипова, И.М. Ермакова, Н.И. Овчинникова. - М.: ПРИОР, 2001.
Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Пред. ред. совета Медведев Д.А. – СПб., 2008.
Коваленко А.И. Муниципальное Право. – М., 1997
Кутафин О.Е., Фадеев В.И.. Муниципальное право России. - М., 1997.
Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002.
Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: Проблемы организации, управления, контроля. – М.: РАГС, 2004.
Махов Е.Н. Инновационная культура в кадровой сфере. - М.: РАГС, 2001.
Мельников В.П. Государственная служба в России: Исторический опыт. – М.: РАГС, 2005.
Муниципальная кадровая политика. Учебное пособие. Под ред. А.Г. Гладышева. – М.: Муниципальный мир, 2003.
Рогожин М.Ю. Справочник кадровика. Оформление документов. – М.: Бератор-Пресс, 2003.
Состояние и особенности государственной службы Российской Федерации финансово-экономического профиля. Уч. пособие. Под ред. А.М. Беляева, Е.Д. Богатырева и др. – М.: Финакадемия при Правительстве РФ, 2007.
Социологические исследования в системе государственной службы. 1992–2002. - М.: РАГС, 2003.
Старилов Ю.К. Государственная служба в РФ. Воронеж, 1996
Столяров А.В. Эффективность труда руководителей органов государственного управления. – М.: МТиСР, 2003.
Столярова В.А. Функции и оценка труда работников аппарата управления. - М.: МтиСР, 1995.
Столярова В.А., Богатырев Е.Д., Черепанов В.В. и др. Современные технологии оценки профессиональной компетентности кадров государственной службы. – М.: МЗСР, 2006.
Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. - М.: РАГС, 2005.
Таболин. В.В. Право муниципального управления. - М., 1997
Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному Закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Информационно-правовая система “Гарант” от 5.01.99
Травин В.В. Основы кадрового менеджмента: Практическое пособие. 3-е изд., исп. и доп. - М.: Дело, 2001.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994
Федеральный Закон от 28.08.95 “Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации”. Собрание Законодательства Российской Федерации. № 35.
Харлар Э. Местные органы власти в Европе. - М., 1992
Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
Шкатулла В.И. Настольная книга менеджера по кадрам. - М.: Норма, 2003.
Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: Моральные основы. – Ростов-н/Д: Феникс, 2006.
Энциклопедический словарь работника кадровой службы. Под ред. В.М. Анисимова. - М.: ИНФРА-М., 1999.
Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. Под общ. Ред. В.К. Егорова. – М.: РАГС, 2004 – 2007.
http://www.rels.obninsk.com – Энциклопедия местного самоуправления (информация для профессионалов).