Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА 4
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ САНКЦИЙ
§1 Понятие санкций международных организаций
Санкции и ответственность относятся к числу фундаментальных категорий международно-правовой науки. Следует согласиться с бельгийским правоведом Ш. Лебеном, который считает, что "по ложение санкций в правовом порядке является индикатором, ясно характеризуюцгим степень развития этого порядка" [376].
Представители доктрины международного права издавна уделяют серьезное внимание проблеме международно-право вых санкций.
Несмотря на то что в средние века, вплоть до периода аб солютизма, не существовало стройной системы научных знаний о регулировании международных отношений, в теологических сочинениях богословов — представителей католической докт рины уделялось значительное внимание вопросам международ ного права, в том числе и вопросам ответственности за нару шение медсдународных договоров. Испанский богослов Фран-циско де Виттория (1492—1546) утверждал, что международ ное право допускает применение санкций к нарушителям ме ждународно-правовых обязательств. К санкциям он относил различного рода репрессалии (принудительные меры, применя ющиеся в ответ на международное правонарушение и харак теризующиеся ущемлением субъективных прав нарушителя), вплоть до вооруженных, а также войну [373].
С возникновением и развитием буржуазной доктрины ме ждународного права вопрос о санкциях постоянно находился в центре внимания правоведов-международников. Так, голланд ский ученый Гуго Гроций (1583—1645) к международно-пра вовым санкциям относил репрессалии и наиболее действенной из них считал войну [52].
Русские дореволюционные авторы Л. А. Камаровский, В. А. ульяницкий, ф. ф. Мартене и др. под санкциями в междуна-
138
родном праве понимали различные виды принудительных мер, таких, как репрессалии, блокада, интервенция, война и т. д. [54]
Однако в работах, посвященных сложной и многоплановой проблеме международно-правовых санкций, многие ее аспекты все еще не получили должного освещения. До сих пор даже не выработано единого понятия международно-правовой санкции.
В буржуазной науке, по мнению группы авторов, проводив ших исследование проблемы санкций в международном праве в рамках Британского института по международным вопросам, наибольшее признание получчло определение, в котором санк ции трактуются как все "действия, предпринимаемые членами международного сообщества против... нарушения права" [355]. В качестве санкций рассматривался весь комплекс негативных для государства-правонарушителя последствий: его обязанность возместить ущерб, представить удовлетворение и подчиниться принуждению [293,418].
Наряду с этой точкой зрения в классической доктрине ме ждународного права долгое время существовало и даже главен ствовало мнение явно цивилистической окраски, сводящее ме ждународно-правовые санкции к возмещению ущерба, причи ненного международным правонарушением [546]. Так, италь янский юрист Д. Анцилотти считал, что для государства-право нарушителя "возмещение одновременно было и наказанием, которое состояло в возмещении причиненного ущерба" [II].
Следует заметить, что международные судебные и арбит ражные органы также неоднократно подтверждали привер женность этой концепции в отношении санкций. Так, Между народный суд ООН в своем известном консультативном заклю чении от II апреля 1949 года о возмещении ущерба, понесен ного на службе ООН, высказал убеждение, что концепция, рас сматривающая международно-правовые санкции и ответствен ность в плане выполнения обязательства возмещения, является господствующей в международно-правовой доктрине и нахо дит реальное отражение в международном праве в качестве его принципа [547].
Такое понимание санкций неправомерно ограничивало их только мерами по возмещению ущерба, в то время как все принудительные меры, допускаемые международным правом, оставались за рамками санкций и, следовательно, ответствен ности.
В то же время представители позитивистского направления доктрины международного права высказывали мнение, что под
санкцией следует понимать принудительные меры, применяе мые к субъекту, нарушившему предписания международно-правовых норм. По их мнению, возможность применения та ких мер находит обязательное закрепление в международном праве (как в договорах, так и в обычаях) и принимаются они в строго определенном порядке [240, 329].
Необходимо отметить, что у этой группы авторов в толко вании сущностного содержания принудительных мер просле живается явное разночтение. Так, английский юрист Г. Швар-ценбергер считает, что обязательство возмещения вреда являет ся как бы первой ступенью реализации ответственности. В том случае, если это обязательство не выполняется, к государству-правонарушителю могут быть применены санкции — меры принуждения. «Представляется целесообразным, — пишет Г. Шварценбергер, — ограничить применение термина "санкции" вторичными нормами-гарантами, которые начинают действо вать лишь в том случае, когда первичные нормы о международ но-правовой ответственности не достигли назначенной цели» [423]. Санкции, считает этот автор, присущи лишь международ но-правовым нормам обычного происхождения [422, 423].
В отличие от него нормативисты рассматривают санкцию как часть международно-правовой нормы независимо от ее происхождения (договорного или обычного). Американский профессор Г. Кельзен любой правопорядок рассматривает как порядок принуждения, и поэтому для него единственно воз можным последствием правонарушения является применение принудительных мер к государству-правонарушителю. Санкция для него выступает в виде "чистого принуждения", не включа ющего ни возмещения ущерба, ни удовлетворения [366].
Профессор П. Гугенхейм, рассматривая санкцию как при нудительную для правонарушителя меру, тем не менее допус кает, что она может содержать и меры по возмещению ущер ба [339]. Некоторые авторы, приравнивающие санкцию к при нудительным мерам, выделяют в них такой элемент, как нака зание, кара для субъекта-правонарушителя.
Как правило, западные ученые под принудительными мера ми понимают репрессалии, реторсии (принудительные меры, характеризующиеся ненарушением охраняемых международ ным правом интересов и субъективных прав государства-дели-квента) и принудительные меры международных организаций. Причем именно за последними признается характер "санкций международного права будущего" [373, 393].
140
По наиболее распространенному мнению, под международ но-правовой санкцией следует понимать нормативные меры, носящие характер правового принуждения, применяемые субъектами международного права к государству-правонару шителю в случае нарушения им предписаний международно-правовых норм и содержащие его правовую оценку.
В правоотношениях, вытекающих из ответственности 39. на рушение норм международного права, участвуют как основные субъекты международного права — государства, так и производ ные — межправительственные организации. "Развитие между народных организаций, — отметил специальный докладчик по вопросу об ответственности государств комиссии международ ного права ООН, профессор Р. Аго, — привело- к допущению возможности установления с государством, являющимся винов ником международного правонарушения определенного харак тера и определенного значения, новых правовых отношений не только потерпевшим государством, но и организацией. Таким образом, организация и ее члены имеют право и даже обязан ность реагировать на неправомерное в международном плане поведение применением санкций по отношению к государству-нарушителю по коллективно принятому решению" [546].
Следует отметить, что представители доктрины междуна родного права зачастую склонны преувеличивать значение санкций международных организаций. В западной междуна родно-правовой литературе со времен Лиги Наций существует точка зрения, сводящая международно-правовые санкции к принудительным мерам, применяемым межправительственны ми организациями. Наиболее концентрированно эту концеп цию сформулировал профессор У. Фридман (США), отметив, что, во-первых, до выхода на международную арену новых субъектов права — межправительственных организаций меж дународному праву, находящемуся на низшей ступени разви тия, санкции вообще не были известны; во-вторых, санкции межправительственных организаций носят централизованный характер и называются "санкциями неучастия" [326].
Далее профессор У. фридман и его последователи делают вывод, что с появлением санкций межправительственных орга низаций международное право "эволюционировало в сторону новой и более высокой стадии" [376).
В советской международно-правовой литературе также бы ли сделаны попытки ограничительного толкования междуна родно-правовых санкций. Так, Д. Борисов высказал мнение, что
141
термин "санкции" в международном праве употребляется лишь в смысле принудительных мер, применяемых межправи тельственными организациями. Впоследствии к этой точке зре ния присоединился К. А. Багинян [14, 23].
Представляется, что ограничительное толкование междуна родно-правовых санкций искусственно и не подтверждается международно-правовой практикой. Правоведы, сводящие санкции лишь к принудительным мерам международных орга низаций, исходят из тезиса о тождественности международной и внутригосударственной правовых систем. В межправительст венных организациях они видят лишь централизованный меха низм принуждения — наподобие внутригосударственного. Од нако у межправительственных организаций имеется своя принципиальная специфика, заключающаяся в их статусе, це лях и институционном механизме. Так же принципиально спе цифичны и применяемые ими санкции. Именно поэтому та кие санкции используются наряду с санкциями, осуществляе мыми суверенными государствами индивидуально или коллек тивно.
Санкции, применяемые международными организациями, предусматриваются международно-правовыми нормами как обычного, так и договорного происхождения, в том числе дого ворами особого рода — уставами межправительственных орга низаций. Наряду с санкциями, содержащимися в нормах учре дительных актов, межправительственные организации приме няют санкции, предусмотренные нормами постановлений их органов, обязательных для государства.
Универсальными и региональными межправительственны ми организациями накоплен богатый опыт применения санк ций к государствам — нарушителям обязательств, вытекающих из норм международного права. Этот опыт неоднократно ис следовался представителями как российской, так и зарубежной доктрины международного права [28, 267]. Однако отдельные аспекты этой проблемы требуют дальнейшей разработки.
Особо важным является исследование вопроса о норматив ном закреплении санкций международных организаций. В со ветской международно-правовой литературе неоднократно вы сказывалось мнение о том, что нормам международного права присуща сложная структура с традиционными элементами: ги потезой (указанием на условие применения норм), диспозици ей (указанием на само требуемое поведение), санкцией (указа нием на меры, применяемые к нарушителю нормы) [113, 252],
142
Следует отметить, что понятия "статьи нормативного акта" и "нормы права" далеко не тождественны и что вопрос о стру ктуре нормы права является частью более широкой проблемы-вопроса о структуре права в целом [5, 4, 108, 127].
Последнее положение особо применимо к международно му праву, которое имеет в качестве приоритетного способа со здания норм согласование воль субъектов международного пра ва. Данный способ предполагает, что договаривающимся сторо нам в статье нормативного акта дается конкретное юридиче ское предписание, которое чаще всего является одним из эле ментов нормы права в целом: гипотезой, диспозицией или санкцией. Для того чтобы "увидеть" логически единую норму права, необходимо проанализировать или несколько статей од ного нормативного акта, или даже статьи различных норматив ных актов; в таком случае выявятся и правило поведения, и ус ловия его применения, и санкция, направленная на его защи ту. Именно таким образом закрепляются в уставах междуна родных организаций санкции, применяемые к государствам-членам, нарушающим свои международно-правовые обязатель ства.
Логико-юридический анализ уставов межправительствен ных организаций, решений их органов, а также договоров, при нятых с их участием, неизбежно приводит к выявлению такой правовой нормы, в структуре которой будет и гипотеза, и дис позиция, и санкция. Так, ст. 9 Устава ЮНЕСКО, носящая на звание БЮДЖЕТ, гласит: "1. Организация ведает своим бюдже том. 2. Генеральная конференция утверждает в окончательном виде бюджет и определяет долю финансового участия каждого государства-члена... Статья 4 этого же Устава — ГЕНЕРАЛЬ НАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ —в п. 8а определяет: "Государство — член организации не имеет права участвовать в голосовании Ге неральной конференции, если сумма его задолженности по взносам превышает сумму взносов, причитающихся с него за текущий и предшествующий календарный год" [480].
В данном случае в техническом плане санкция (ст. 4, п. 8а) сформулирована отдельно от диспозиции (ст. 9), но только взя тые вместе, они образуют одно сложное явление — норму ме ждународного права, направленную на регулирование опреде ленных общественных отношений, складывающихся в рамках межправительственной организации.
В отдельных статьях формулируются нормы санкций и в ус тавах многих других международных организаций. В Уставе
ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) — это ст. 7"-, в Уставе МОТ (Международная организация труда) —ст. 13, в Уставе ИКАО (Международная организация гражданской авиации) —ст. 42 и т.д. [469, 492, ^09]
Таким образом, следует отметить, что особенностью форму лирования санкций в международном праве вообще, и в праве международных организаций в частности, является то обстоя тельство, что они содержатся в отдельных статьях международ ных договоров, в данном случае в отдельных статьях уставов международных организаций, и зачастую оказываются как бы оторванными от правила поведения, на защиту которого на правлены.
Более того, в силу системности международного права, под которой понимается органическая взаимосвязь его частей (компонентов), логически единая правовая норма может нахо диться в нескольких международно-правовых соглашениях, т. е. элементы нормы права оказываются как бы разбросанными не только в пределах одного нормативного акта, но и в разных правовых документах.
К примеру, п. Зет. 19 Устава МАГАТЭ (Международного агентства по атомной энергии) гласит: "Действие привилегий и прав члена Агентства, постоянно нарушающего постановления настоящего устава или любых соглашений, заключенных в си лу настоящего устава, может по рекомендации Совета управ ляющих быть приостановлено Генеральной конференцией по решению большинства в 2/3 голосов, присутствующих и участ вующих в голосовании" [452} Указанное положение конкрети зируется в пп. А7 и С ст. 12, говорящих о приостановлении и прекращении помощи нарушителю. Предусмотрено, что санк ции будут применяться не только за нарушение положений данного международного договора — Устава МАГАТЭ, но и любых иных договоров, заключенных в соответствии с целями и задачами МАГАТЭ, и, следовательно, правила поведения, со держащиеся в таких договорах, будут защищаться санкцией, сформулированной и закрепленной в Уставе МАГАТЭ.
Так, на основе 'Типового соглашения о гарантиях", приня того МАГАТЭ в апреле 1971 года [536], заключено свыше 100 соглашений о гарантиях с государствами, поставившими свою деятельность в области мирного использования атомной энер гии под контроль МАГАТЭ. Согласно п. 18 'Типового соглаше ния о гарантиях" санкцией за нарушение положений этих со-
глашений будут меры, предусмотренные пп. А7 и С ст. 12 Ус тава МАГАТЭ.
Устав фАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций) также предусматривает санкцию, направленную на защиту договоров, разработанных во исполнение его положений. Устав ФАО в ст. 22 предусмат ривает приостановление помощи тем государствам, которые не выполняют положений соглашений о помощи, заключенных с Организацией [517].
Своеобразное положение, при котором правило поведения субъектов международного права в рамках межправительст венной организации и санкция за его нарушение находятся по рой в разных международно-правовых актах, приводит к тому, что формулирование правила поведения и санкции за его на рушение может не совпадать по времени.
В случае с соглашениями о гарантиях в МАГАТЭ и помо щи в ФАО санкция была предусмотрена субъектами междуна родного права раньше, чем конкретное правило поведения, за нарушение которого она будет применяться.
Но более естественна ситуация, когда правило поведения появляется раньше, чем конкретная санкция, направленная на его защиту. Так, в июне 1964 года на сессии Генеральной кон ференции МОТ была принята поправка к Уставу Организации, предусматривающая приостановление прав и привилегий, вы текающих из членства в Организации, для государств, проводя щих политику расовой дискриминации, такую, как апартеид [471]. Запрещение подобной политики следует из императив ных норм — основных принципов Устава Организации Объе диненных Наций, подписанного в 1945 году, и, соответственно, появилось значительно позже этих принципов.
Возникает вопрос: если санкция и правило поведения, на защиту которого она направлена, создаются не одновременно, то не могут ли правила поведения в международном праве ос таться без санкционной охраны? Представляется, что не могут, ибо в любом случае они охраняются нормой императивного характера — принципом добросовестного выполнения между народных обязательств [214].
В случае же возникновения противоправной ситуации и на рушения субъектами международного права конкретного пра вила поведения требования императивной нормы конкретизи руются в санкции, рассчитанной на определенную ситуацию.
Ю-Т.Ноштаем
145
Особую роль в процессе создания санкций международных организаций играют резолюции Генеральной Ассамблеи Орга низации Объединенных Наций. Неоднократно Генеральная Ас самблея ООН рекомендовала международным организациям (в первую очередь относящимся к системе ООН) применить кон кретные санкции к государствам-правонарушителям.
Так, в 1946 году Генеральная Ассамблея ООН рекомендо вала "лишить правительство франке в Испании права вхожде ния в международные учреждения, созданные Организацией Объединенных Наций или поставленные в связь с ней" [453]. В том же году ИКАО во исполнение требований Генеральной Ас самблеи ООН приняла решение о включении в Устав органи зации статьи, предусматривающей исключение из ИКАО тех государств, в отношении которых ООН сделала такую реко мендацию [510].
Необходимо отметить, что одна санкция международной организации может относиться к нескольким правилам пове дения. Последнее может иметь место в силу того, что систем ный характер международного права предполагает возмож ность наступления одинаковых юридических последствий за нарушение различных правил поведения.
Например, статья 7^ Устава ВОЗ гласит: "В случае невыпол нения членом организации своих финансовых обязательств по отношению к организации или при других исключительных обстоятельствах Ассамблея здравоохранения может на тех ус ловиях, которые она сочтет правильными, временно лишить члена организации принадлежащего ему права голоса и права на обслуживание..." [492]
Приостановление членства в организации за нарушение са мых различных уставных обязательств предусматривают уставы МОТ, ИКАО, МАГАТЭ и многих других организаций.
Таким образом, в силу особого способа создания норм ме ждународного права, его системного характера и структурных особенностей международно-правовые санкции, в данном слу чае санкции международных организаций, имеют ряд специ фических признаков.
Во-первых, санкция международной организации как стру ктурный элемент нормы права формулируется обычно в виде отдельной статьи устава международной организации. Эле менты правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) могут содержаться в разных статьях нормативного акта, но только взятые вместе, эти элементы образуют одно сложное явление — норму международного права, направленную на регулирова ние определенных общественных отношений.
Во-вторых, в силу системного характера международного права логически единая правовая норма может находиться в нескольких международно-правовых соглашениях, так как санкции могут фиксироваться в уставах международных орга низаций, специальных договорах, заключенных с участием, ме ждународной организации, а также в решениях их органов, со держащих нормы международного права.
В-третьих, характерным признаком санкций международ ных организаций является то, что они могут формулироваться не одновременно с другими элементами международно-право вых норм. До создания конкретной санкции действует санкция более общего характера, которая выводится из императивной нормы международного права — принципа добросовестного выполнения международных обязательств. При нарушении диспозиции нормы участники международных отношений конкретизируют эту общую санкцию в специальном соглаше нии или постановлении органа международной организации, где и указываются негативные последствия противоправного поведения.
В-четвертых, также в силу системности международного права санкция международной организации может относиться к нескольким правилам поведения: за нарушение различных правил поведения наступают одинаковые юридические послед ствия.
В таком аспекте ответственность субъектов международно го права за нарушение предписаний его норм в рамках меж дународной организации выступает как реализация санкции. В "угрозе" ответственности, в "угрозе" применения санкции про является сущность права вообще, и международного права в частности. Иными словами, санкция, определяющая, какими именно мерами охраняется от нарушения определенное пра вило поведения, является необходимым атрибутом междуна родно-правовой нормы, закрепленной в уставе международной организации, решении ее органов, договоре, принятом с ее уча стием, в сколь бы опосредованной и сложной связи ни находи лась данная санкция с самим правилом поведения.
В силу того, что нормы международного права не только содержатся в договорах, решениях международных организа ций, но могут иметь и обычное происхождение, можно пред положить, что санкция международной организации может
10* 147
носить характер обычая, который сложился в рамках этой ор ганизации и признан государствами-членами в качестве юриди чески обязательного. И наоборот, уставная санкция междуна родной организации может применяться за нарушение прави ла поведения обычного происхождения.
Как уже отмечалось, право должно изучаться в разных ас пектах: как с точки зрения специфики юридических норм, так и с точки зрения содержания, приемов воздействия на поведе ние субъектов права. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что все меры, содержащиеся в санкциях международных орга низаций и направленные на охрану норм международного пра ва, носят характер правового принуждения. В том случае, если государство-член нарушит свои обязательства перед организа цией, вытекающие из норм международного права, возникают основания к применению санкций, которые и выступают в ка честве реакции организации на факт противоправного поведе ния данного государства и состоят в наступлении для него из вестного правового или иного урона (потеря права голоса в ор ганах организации, приостановление помощи, введение войск и т. а.).
В современных межправительственных организациях ис пользуются разнообразные меры охраны норм международно го права.
Прежде всего это принудительные меры вплоть до воен ных, предусмотренные ст. 41 и 42 Устава ООН. Главенствую щая роль в применении таких мер принадлежит ООН в лице Совета Безопасности. Применение вооруженных принудитель ных мер ООН рассчитано на исключительные случаи. В данной работе эта практика ООН не рассматривается, ибо относится не столько к вопросам права, сколько к фактическому положе нию дел.
Уставы некоторых региональных организаций также преду сматривают применение вооруженных сил в случае соверше ния особо тяжких правонарушений, например агрессии.
Гораздо более широко и целенаправленно международные организации применяют к государствам-правонарушителям меры воздействия, не связанные с вооруженным принуждени ем. Среди них в первую очередь следует назвать:
а) приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в международной организации, — права голоса, пред ставительства, услуг и помощи, оказываемых организацией го сударству-члену, и т. д.;
148
б) исключение — как санкция в рамках международной организации — из числа участников сессии пленарного органа международной организации, из основных и вспомогательных органов, из членов организации, из определенных форм между народного общения.
Кроме того, следует отметить, что санкции международных организаций могут включать и непосредственно меры восста новления (возмещения) попранных прав. Например, ст. 42 Ус тава ООН предусматривает применение к агрессору мер в виде введения коллективных вооруженных сил. Реализация этих мер предполагает не только принуждение к восстановлению нару шенного агрессором порядка, но и восстановление попранных прав пострадавших от агрессора без его добровольного волеизъ явления на это (восстановление суверенитета потерпевшего го сударства, его территориальной целостности, нарушенных гра ниц и т. д.).
Наряду с применением санкций за нарушение норм меж дународного права, международные организации применяют меры, носящие характер правового принуждения за наруше ние процессуальных правил (правил процедуры), предусмот ренных их уставами и другими международно-правовыми ак тами. В российской литературе уже высказывалось мнение, что эти правила закрепляются в особых, процессуальных междуна родно-правовых нормах [197} С этим мнением следует согла ситься, добавив, что процессуальным нормам международного права также присущи санкции, предусматривающие меры принуждения за их нарушение. Межправительственные орга низации за нарушение процессуальных норм международного права применяют такие меры правового принуждения, как ли шение права голоса, права на подписание заключительного ак та на сессии высшего органа организации; признание результа тов голосования недействительными и т. д.
Итак, основная цель всех санкций — предупреждение пра вонарушений — в содержании различных норм санкций меж дународных организаций преломляется по-разному. Одни из них предусматривают только принудительные меры, непосред ственно направленные на восстановление нарушенных между народных обязательств самим государством-нарушителем; дру гие, кроме принуждения, предусматривают и восстановление нарушенных прав без добровольного волеизъявления на это го сударства-правонарушителя.
149
По характеру все меры, применяемые международными организациями к нарушителям международного права, отлича ются известным своеобразием, определяющимся тем, что при меняются они централизованно, с использованием междуна родного институционного механизма (т. е. с помощью органов межправительственной организации) против субъектов между народного права, нарушающих международный правопорядок.
Таким образом, под международно-правовыми санк циями международных организаций следует понимать все меры охраны мел<дународного правопорядка, закре пляемые в нормах международного права, носящие при нудительный характер и применяемые в случае право нарушений к государству-деликвенту с помощью инсти туционного механизма международной организации.
§2
Санкции^ применяемые за нарушение материальных норм международного права
Санкции межправительственных организаций системы ООН направлены в первую очередь на охрану материальных норм международного права, под которыми понимаются нормы, оп ределяющие содержание деятельности государств в специаль ных областях их сотрудничества в рамках межправительствен ных организаций. Материальные нормы предусматривают пра ва и обязанности субъектов международного права, закрепля ют их правовое положение в сфере международных отноше ний.
Международное правонарушение (в данном случае наруше ние материальных норм международного права) служит осно ванием для применения санкций межправительственных орга низаций.
В проекте статей об ответственности государств, выработан ном в Комиссии международного права ООН, под "междуна родно-противоправным деянием" (международным правонару шением) государства понимается поведение государства, выра жающееся в действии или бездействии и представляющее со бой нарушение международных обязательств этого государства (ст. 3). В качестве международно-правового такое деяние мо жет быть квалифицировано только на основании международ-
г)0
ного права. Квалификация этого же деяния как правомерного с точки зрения внутригосударственного права никакого значе ния не имеет (ст. 4) [543].
Международное правонарушение характеризуется рядом признаков. Во-первых, правонарушение всегда есть деяние (действие или бездействие); во-вторых, правонарушением признается только виновное деяние; в-третьих, правонаруше ние есть деяние, противоречащее норме международного пра ва; в-четвертых, правонарушение — это деяние, за совершение которого предусматривается международно-правовая ответст венность [30,113].
На основании этих признаков можно выявить следующие типы правонарушений, за совершение которых предусматрива ется применение санкций специализированными учрежденияяяяяяяяяя
яяяяяяяяяяяяяяяяяяяя нарушение основных целей и прин ципов, закрепленных в уставах специализированных учрежде ний (например, ст. 7^ Устава ВОЗ).
Во-вторых, нарушение обязательств, относящихся к специ альным сферам деятельности (ст. 12 Устава МАГАТЭ, ст. 88 Ус тава ИКАО и т. д.).
В-третьих, нарушение обязательств по применению конвен ций и рекомендаций, разработанных в рамках специализиро ванного международного учреждения и в установленном по рядке принятых государством-членом (ст. 33 Устава МОТ).
В-четвертых, нарушение финансовых обязательств перед ор ганизацией (ст. 3 Устава ФАО, ст. 4 Устава ЮНЕСКО, ст. 13 Устава МОТ и т. д.).
В-пятых, нарушение обязательств по запрещению выхода из конвенции, подписанной государством-нарушителем (пред усмотрено только в рамках ВОИС в отношении Бернской кон венции об охране литературных и художественных произведе ний 1886 года).
В-шестых, нарушение обязательств перед другой междуна родной организацией (ст. 93 бис Устава ИКАО, ст. 6 Устава МБРР, ст. 5 Устава МФК, ст. 7 Устава MAP и т. д.).
В случае совершения таких правонарушений специализиро ванные международные учреждения применяют систему санк ций, содержащих различные меры правового принуждения.
Приостановление права голоса предусматривается уста вами восьми специализированных учреждений, как правило, за нарушение финансовых обязательств перед учреждением.
151
Следует отметить, что в качестве фактического основания для применения санкций уставы указывают задолженность, равную или превышающую сумму членского взноса государст ва за два года. Исключение составляет Устав ИМО, ст. 42 ко торого предусматривает возможность применения санкции "со дня наступления срока платежа, в том случае, если задолжен ность будет равняться сумме годового взноса государства-чле на". Устав ИКАО (ст. 62) не определяет сумму, влекуц^ую при менение санкции. Но Ассамблея ИКАО 1949 года рекомендо вала следовать в этом вопросе "соответствующей практике, принятой в других специализированных учреждениях , и счи тать эту сумму равной членскому взносу государства-должника за два года [386].
Вопрос о том, в каких органах приостанавливается право голоса государства-деликвента, уставы специализированных уч реждений решают по-разному: в МОТ и ВОИС право голоса утрачивается во всех органах учреждения, в ИМО — в трех главных, в МАГАТЭ, ФАО, ИКАО — лишь в пленарном орга не, уставы ВОЗ и ЮНЕСКО вообще не указывают, в каких ор ганах приостанавливается право голоса.
Но в решении этого вопроса все специализированные учре ждения идут вслед за ООН [460] и приостанавливают право го лоса как в пленарном органе, так и в созданных им комитетах, комиссиях и вспомогательных органах. В региональных отделе ниях и других органах специализированного учреждения в от личие от главных органов должник сохраняет право голоса.
Не приходится говорить о том, что вопросы бюджета и фи нансов относятся к числу важнейших в деятельности специа лизированного учреждения. В силу этого в некоторых органи зациях приостановление права голоса за нарушение финансо вых обязательств рассматривается в качестве основной санк ции, которая может быть дополнена сопутствующими мерами принудительного характера.
Например, в ИКАО вслед за приостановлением права голо са может быть приостановлено оказание технической и иной помощи государству-должнику. В ФАО такому государству мо жет быть запрещено делегировать своего представителя в ис полнительный орган.
Практика позволяет сделать вывод, что в системе ООН приостановление права голоса расценивается как достаточно эффективная санкция. Так, согласно ст. 19 Устава ООН член Организации лишается права голоса в Генеральной Ассамблее,
152
"если сумма его задолженности равняется или превышает сум му взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года". Статья 19 Устава ООН была применена к Гаити и к До миниканской Республике в 1968 году.
В ИКАО право голоса приостанавливалось в разное время более чем для десяти государств, в том числе для Боливии, Сальвадора, Иордании, Никарагуа, Парагвая, Польши, Чехосло вакии, Гватемалы, ЮАР и т. д. [415]
В МАГАТЭ за неуплату членского взноса теряла право голо са Куба. После выплаты долга ее право голоса было восстанов лено решением 4-й сессии Ассамблеи МАГАТЭ.
В ИМО право голоса потеряла Доминиканская Республика, но в 1979 году в связи с уплатой долга ее права в Организации были восстановлены [426].
В ВОЗ право голоса Доминиканской Республики приоста навливалось в 1974, 1975, 1977 годах [4931
В ряде случаев специализированное учреждение имеет пра во не лишать должника права голоса. Во-первых, это происхо дит, если высший орган учреждения установит, "что такая не уплата вызвана не зависящими от государства обстоятельства ми" (ст. 13 Устава МОТ и т. д.). Вопрос о том, какие обстоя тельства следует считать "не зависящими от государства", как правило, решает высший орган специализированного учрежде ния. Обычно такими обстоятельствами признаются стихийные бедствия, эпидемические заболевания, засухи, неурожаи и т. д. Иными словами, к ним относятся явления, не находящиеся под контролем государства.
К примеру, в 1965 году Всемирная ассамблея здравоохра нения приняла решение не приостанавливать право голоса Га ити, так как "плачевные последствия ураганов, нанесшие серь езный ущерб экономике Гаити, не позволили ее правительству погасить задолженность по взносам" [495].
Во-вторых, санкции не применяются к государству, которое заверит организацию в своем намерении выплатить долг к ус тановленному сроку. В этих случаях нецелесообразность приме нения санкций фиксируется в специальных резолюциях, где указывается срок выплаты долга [493]. Как правило, такие обе щания со стороны государств неукоснительно выполняются.
Особо следует остановиться на вопросе применения санк ций за нарушение финансовых обязательств в МСЭ и ВПС. Ус тав МСЭ в ст. 15 Международной конвенции электросвязи от 1973 года предусматривает приостановление права голоса госу-
153
А
дарства-должника. Эта статья была введена в Устав организа ции в 1973 году, но до сих пор не набрала нужного количест ва ратификаций и не вступила в силу. Дело в том, что ранее Ус тав МСЭ (так же как и учредительные акты ВПС) предусмат ривал за нарушение финансовых обязательств несколько свое образную санкцию — начисление процентов на сумму задол женности: ".-на сумму задолженности начисляются проценты с начала каждого финансового года Союза. Эти проценты уста навливаются в размере 3% (три процента) годовых в течение первых шести месяцев и в размере 6% (шесть процентов) го довых начиная с седьмого месяца ' [468].
Эти меры имеют целью наложение дополнительного фи нансового бремени на государство, не выполняющее свои член ские обязательства перед специализированным учреждением. Но, как было признано на Конгрессе МСЭ в 1973 году, они не являются надежной защитой норм о финансовых обязательст вах государств-членов. В силу этого Конгресс признал целесооб разным ввести санкцию, предусматривающую приостановле ние права голоса за нарушение финансовых обязательств [468].
Приостановление права голоса является серьезным ущемле нием правового статуса государства-члена, теряющего возмож ность в полной мере влиять на процесс принятия решений ме ждународной организации. По этой причине в некоторых спе циализированных учреждениях приостановление права голоса применяется не только за нарушение финансовых обяза тельств, но и за другие правонарушения.
Так, в ИКАО право голоса приостанавливается также за не соблюдение установленного порядка разрешения споров или за невыполнение решения, принятого по этому спору (ст. 88 Ус тава).
В ВОЗ право голоса приостанавливается не только за нару шение финансовых обязательств, но и при "других исключи тельных обстоятельствах" (ст. 7^ Устава ВОЗ).
В российской международно-правовой литературе уже от мечалось, что под исключительными обстоятельствами следует понимать нарушение принципов, изложенных в преамбуле Ус тава ВОЗ и 'заключающихся в совершении таких правонару шений, как агрессия, экоцид, геноцид, массовые нарушения прав человека", т. е. за международные преступления [169].
Правомерность такой интерпретации формулировки ст. 7^ Устава ВОЗ подтверждается следующими обстоятельствами.
154
Во-первых, документами, фиксирующими процесс создания организации. Государства — учредители ВОЗ в качестве исклю чительного обстоятельства рассматривали биологическую вой ну. В 1946 году на конференции в Нью-Йорке, где был принят Устав ВОЗ, представитель Канады предложил одним из исклю чительных обстоятельств считать бактериологическую войну. Уже в те годы согласно Женевскому протоколу о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подоб ных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 го да [447] считалось недопустимым применение на войне хими ческого и биологического оружия. В силу этой причины госу дарства-учредители с предложением канадского делегата в от ношении бактериологической войны согласились, но в Устав вошла общая формулировка исключительных обстоятельств без их конкретизации.
В наши дни после вступления в силу в 1975 году Конвен ции о запрещении бактериологического (биологического) ору жия разработка, производство и накопление такого рода ору жия считаются международным преступлением [545] и поэто му могут рассматриваться в качестве оснований для примене ния санкции по ст. 7^ Устава ВОЗ.
Во-вторых, толкование исключительных обстоятельств как такого нарушения международного правопорядка, которое вы ражается в совершении международных преступлений, под тверждается практикой ВОЗ. Организация применяла ст. 7^ Устава за совершение такого международного преступления, как массовое нарушение прав человека при проведении поли тики апартеида, запрещенного Международной конвенцией о пресечении преступлений апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 года [545].
Но уже в 1964 году на 17-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения была принята резолюция, предусматриваю щая, что в "соответствии с положением ст. 7^ Устава ассамблея здравоохранения в некоторых исключительных обстоятельствах и на таких условиях, которые она сочтет нужными, может вре менно лишить страну-члена предоставленного ей права голоса и права на обслуживание.
Считая, что апартеид, официально возведенный каким-ли бо правительством в политическую систему, представляет со бой чрезвычайный случай нарушения принципов гуманности, которыми руководствуется Всемирная организация здравоох ранения, ассамблея ПОСТАНОВЛЯЕТ применить к Южно-Аф-
155
риканской Республике положения ст. 7^ Устава, касающиеся лишения права голоса" [493].
По всей вероятности, Всемирная ассамблея здравоохране ния в каждом конкретном случае будет обсуждать вопрос о на личии исключительных обстоятельств, необходимых для приме нения санкции, предусмотренной ст. 7^ Устава ВОЗ. К ним сле дует относить нарушение целей и принципов организации, из ложенных в преамбуле Устава ВОЗ, подпадающее под катего рию международного преступления.
Другим серьезным ограничением правового статуса госу дарства, виновного в нарушении материальных норм междуна родного права, является приостановление технической по мощи. В учредительных актах и юридической литературе эта санкция получила также название приостановление права на обслуживание".
Межправительственные организации системы ООН оказы вают своим членам различные виды технической помощи, по могают разрабатывать проекты по специальным вопросам, предоставляют материальные средства, оборудование, проводят различные изыскательские работы и т. д. Неоценимое значение эта помощь имеет для развивающихся стран [2, 35].
Предоставление технической помощи предусматривают ус тавы МАГАТЭ, ВОЗ, ИКАО, ФАО, МБРР, МВФ, MAP, МФК.
Особое значение эта санкция приобретает в рамках МАГА ТЭ в свете задач по мирному использованию атомной энергии: помощь приостанавливается, если установлено, что государство использует организацию "не в мирных целях" (ст. XII. А7). На пример, эта санкция применялась МАГАТЭ в 1981 году к Из раилю за "совершение военного нападения на Иракский центр ядерных исследований". В резолюции от 26 сентября 1981 го да отмечалось, что "Генеральная конференция, встревоженная увеличением информации и свидетельств в отношении деятель ности Израиля, направленной на приобретение и разработку ядерного оружия... считает, что акт агрессии Израиля против находяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяАГАТЭ иракских ядерных ус тановок представляет собой нападение на Агентство и его ре жим гарантий... РЕШАЕТ немедленно приостановить предоста вление всякой помощи Израилю в рамках программы техни ческой помощи Агентства".
' Резолюции и другие постановления Генеральной конференции, 25-я сессия. 1981. Австрия. МАГАТЭ. 1982. Резолюция 38. Док. XXV.
156
Приостановление помощи может предусматриваться за те же правонарушения, что и приостановление права голоса. Так, в ВОЗ эта санкция может применяться за нарушение финан совых обязательств и при других исключительных обстоятель ствах. Высший орган специализированного учреждения полно мочен в конкретной ситуации выбрать любую из названных санкций. ВОЗ применяла эту санкцию за проведение политики расовой дискриминации к ЮАР и за проведение политики ко лониализма к Португалии. В обоих случаях эти правонаруше ния были признаны "исключительными обстоятельствами", предусмотренными ст. 7^ Устава ВОЗ.
К примеру, в 1966 году 19-я сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения "приостановила предоставление технической помощи Португалии". Затем в 1969 году 21-я сессия постано вила "не предусматривать в программах ВОЗ никакой помощи Португалии до тех пор, пока эта страна не откажется от поли тики колониального господства" [493].
В 1975 году после социально-демократической (апрельской) революции в Португалии и отказа этого государства от прове дения политики колониализма 28-я сессия Всемирной ассамб леи здравоохранения приняла решение о восстановлении "всех видов помощи Португалии" [4941
Особо следует остановиться на приостановлении помощи (кредитов) в Международном валютном фонде (МВФ). Как из вестно, это учреждение относится к группе экономических ор ганизаций (МБРР, МВФ, MAP, МФК), построенных по принци пам наднациональных организаций.
Несмотря на то что Советский Союз активно участвовал в выработке уставов этих организаций (МБРР—МВФ), в 1945 го ду советское правительство учредительные документы не под писало, отказавшись от участия в них по соображениям идео логического характера [33, 35, 53} Впоследствии эти организа ции и Международная организация по тарифам и торговле (ГАТТ) оказали значительное влияние на развитие междуна родных экономических связей. В настоящее время руководство независимых республик, в том числе России, наладило отноше ния с организациями группы МБРР — МВФ и ГАТТ. Это про диктовано необходимостью более активного участия в мировых экономических и финансовых связях, стратегия развития кото рых определяется в значительной степени в рамках межправи тельственных организаций.
157
При этом следует учитывать, что уставы МБРР, МВФ, MAP и МФК предусматривают достаточно жесткие санкции за не выполнение государствами-членами обязательств перед органи зациями. Так, в Уставе Международного валютного фонда пре дусмотрено, что каждый член МВФ имеет право приобрести у организации за свою национальную валюту любую другую в це лях выравнивания дефицита своего платежного баланса. Капи тал фонда делится на две части: основной капитал и специаль ный, носящий название "специальные кредитные полномочия". Устав МВФ предусматривает санкции за нарушение пользова ния обоими видами капитала независимо друг от друга. В от ношении основного капитала санкции применяются в следую щих случаях.
Во-первых, в связи с изменением объема денежного обра щения государством-членом (девальвация и ревальвация наци ональной валюты) без уведомления об этих действиях МВФ (сек. 6 ст. 4 Устава). Этот момент, безусловно, следует расцени вать как ограничение внутренней компетенции государства (элемент наднациональности). Но ограничение происходит на основе согласия государств, подписавших Устав. Перераспреде ление же внутренней компетенции государств в пользу между народных органов в настоящее время — явление достаточно распространенное, наблюдаемое во многих межправительст венных организациях (например, ИНМАРСАТ, ЕЭС и т. д.). Представляется, что тенденция перераспределения компетен ции внутригосударственных органов в пользу международных в силу углубления процессов интеграции в международных эко номичччччччччччччччччальнейшем будет усиливаться.
Во-вторых, за использование валюты, купленной у МВФ, не для ликвидации платежного дефицита, а для других целей (ст. 5 сек. 5).
В-третьих, за получение средств в большем количестве и на других условиях, чем предусмотрено сек. 4 ст. 6 Устава МВФ (сек. 1 ст. 6 Устава).
В-четвертых, за нарушение других обязательств, вытекаю щих из Устава МВФ (сек. 2А ст. 15). К таким нарушениям от носится, например, отказ государства-члена предоставить ин формацию по любому вопросу своей внутренней финансовой политики (ст. 8 сек. 5). Надо сказать, что требование предоста вления информации по любому вопросу внутренней финансо вой политики государства, так же как и запрещение измене ния объема денежного обращения в стране, в начале существо-
^8
вания деятельности МВФ — МБРР вызывало сопротивление го сударств-членов. Так, в 1948 году Франция отказалась выпол нять требования фонда о корректировке денежного обраще ния, в 60-е годы некоторые социалистические страны отказа лись предоставить сведения о своем финансовом положении [376]. В каждом из этих случаев со стороны МВФ последовало применение санкций. После принятия в 1948 году француз ским правительством решения о девальвации франка на 44% МВФ согласился, что Франция по ряду причин оказалась в тя желом финансовом положении, но резко высказался против мер, запланированных французским правительством. Тем не менее Франция провела девальвацию национальной валюты, за что фонд на основании сек. 6 ст. 4 (запрещение изменения де нежного обращения внутри страны) приостановил ее право пользоваться средствами основного капитала МВФ. Такие же меры были впоследствии применены к ЧССР и Кубе [376]. Позднее Устав МВФ был пересмотрен: государство-член полу чило право изменения курса валюты.
Последние десятилетия практика МБРР — МВФ не дает примеров использования санкций против государств-членов по этим основаниям. Следует признать, что участие в МБРР, МВФ, ГАТТ позволило многим государствам — членам этих органи заций гармонизировать свои национальные финансовые систе мы, стабилизировать рынки финансов, снять многие барьеры в области международного экономического сотрудничества.
Что касается санкций за нарушение условий пользования специальными кредитными полномочиями, то они предусмот рены сек. 2 ст. 29 Устава МВФ. Приостановление кредитования из специального фонда не распространяется на кредитование за счет средств основного капитала. И наоборот, приостановле ние использования основного капитала не влечет запрещения государству-члену пользоваться специальными кредитными полномочиями. Следует отметить, что санкции приостановле ния права голоса и права получения помощи представляют со бой частичное ограничение участия государств в деятельности организации.
Наряду с этим организация может полностью отстранить государство-деликвента от сотрудничества в рамках учрежде ния. В научной литературе эта санкция получила весьма при близительное название — приостановление прав и приви легий, вытекающих из членства в специализированном учреждении или приостановление членства.
159
Приостановление членства означает комплексное приоста новление всех прав и привилегий в рамках организации для го сударства-члена, виновного в нарушении своих обязательств: права голоса, права на участие в работе органов межправитель ственной организации, в разработке и принятии международ ных договоров в рамках системы ООН, в работе совещаний и иных мероприятиях, проводимых организацией, права на по лучение технической помощи и т. д.
По всей вероятности, такое комплексное ограничение прав государств-членов привело американских толкователей Устава ООН Л. Гудрича и Е. Хамбро к мысли о том, что приостанов ление членства ничем не отличается от исключения государст ва-члена из системы ООН, во всяком случае, имеет те же пос ледствия: государство-правонарушитель не может участвовать в работе межправительственной организации [335]. Эта точка зрения подверглась обоснованной критике как в работах рос сийских авторов, так и в западной международно-правовой ли тературе [10^, 426}
Приостановление членства не является исключением из ор ганизации, по крайней мере, по двум основаниям:
Во-первых, уставы некоторых межправительственных орга низаций системы ООН прямо предусматривают, что в случае приостановления членства государство перестает быть субъек том прав, но остается субъектом обязанностей перед организа цией: член-нарушитель должен платить взносы, выполнять ре шения специализированного учреждения, принимать меры по имплементации конвенций и т. д.
Например, сек. 2 ст. 6 Устава МБРР гласит, что "во время приостановления членства член не может пользоваться права ми, вытекающими из членства ... включая право выхода, но ос тается субъектом всех обязанностей перед организацией". Об этом же говорят сек. 2 ст. 7 MAP и сек. 2 ст. 5 МФК.
Во-вторых, приостановление членства отменяется тем же органом, который принял решение о применении санкции без волеизъявления на это государства-деликвента, в то время как исключенное государство для возобновления сотрудничества с организацией должно вновь пройти процедуру вступления, предусмотренную уставом специализированного учреждения.
Уставы специализированных учреждений ООН предусмат ривают приостановление членства двух видов: по инициативе самого специализированного учреждения и вслед за приостано-
160
влением членства в другой межправительственной организа ции.
Приостановление членства по собственной инициативе уч реждения предусмотрено Уставами ООН, МАГАТЭ, ВМО и МБРР — МВФ.
В МАГАТЭ членство приостанавливается за использование атомной энергии не в мирных целях (ст. 19В), а также за на рушение любых других соглашений, заключенных во исполне ние Устава МАГАТЭ (ст. 12 С Устава МАГАТЭ). До сих пор эта санкция Агентством не применялась.
Устав ВМО предусматривает, что членство в организации будет приостановлено для тех государств, которые нарушают любые обязательства по Уставу, в том числе и финансовые (ст. 31 Устава ВМО).
К примеру, в мае 1975 года по решению седьмого Всемир ного метеорологического конгресса было приостановлено член ство в ВМО Южно-Африканской Республики, виновной в на рушении основных принципов и целей, изложенных в Уставе Организации, выразившемся в проведении политики расовой дискриминации [3761
Устав МБРР предусматривает, что "если член нарушает свои обязательства перед банком, последний может приостановить его членство по решению большинства в Совете управляющих. Государство-член, в отношении которого вынесено решение о приостановлении, автоматически теряет членство сроком на год с даты приостановления, пока решением большинства в Совете управляющих этот член не будет восстановлен" (сек. 2 ст. 6 Устава МБРР). В Уставе не дается толкование понятия "нарушение", но практика организации позволяет сделать вы вод, что оно здесь толкуется достаточно широко — как невы полнение любых обязательств по Уставу МБРР, в том числе и финансовых. В практике учреждения есть случаи, когда членст во государства в МБРР приостанавливалось за неуплату член ского взноса [518]. Впрочем, в западной международно-право вой литературе отмечалось, что МБРР очень редко и неохотно применяет санкцию приостановления членства [376].
Но здесь следует учитывать то обстоятельство, что санкция — наиболее сильная мера правового принуждения — фиксиру ется в уставе. Гораздо чаще на практике применяется внеустав-ное принуждение — меры давления, не предусмотренные ус тавами международных организаций.
161
11 - Т. Нешатаева
Так, Уставом предусмотрено, что МБРР и его службы не вмешиваются в политические дела членов, не оказывают влия ния на характер их решений и политики (сек. 10 ст. 4). В дей ствительности же "банковский штаб точно и систематически делает политический анализ в странах-членах" [279]. На осно вании этого анализа МБРР принимает решение о предоставле нии займа. При этом учитываются прежде всего политическая ориентация и политический режим государства-просителя. В том случае, если МБРР приходит к выводу, что политический режим в данном государстве недостаточно демократичен или нестабилен, Организация отказывает в предоставлении займов, услуг, технической помощи и т. д. Именно по этим причинам МБРР в свое время отказал в предоставлении займов Египту, Чили, Индонезии, Бангладеш и многим другим государствам. В то же время само определение политического режима, его де мократичности в трактовке главных органов МБРР достаточно расплывчато.
Вслед за приостановлением членства в другой межправи тельственной организации эта санкция применяется в ЮНЕ СКО, ИКАО, ЮНИДО, MAP и МФК. Уставы ЮНЕСКО (п. 4 ст. 2) и ИКАО (ст. 93 бис) предусматривают, что приостанов ление членства государства в ООН влечет приостановление его прав и привилегий в этих специализированных учреждениях. Так, Устав ЮНЕСКО гласит: "Осуществление прав и привиле гий государства — члена настоящей организации, права и при вилегии которого в качестве члена Организации Объединенных Наций приостановлены, по требованию последней приостана вливается '.
Представляется вполне закономерным, что членство в орга низациях системы ООН находится во взаимосвязи с членством в Организации Объединенных Наций, ответственной за сохране ние мира и безопасности, необходимых для плодотворного сот рудничества всех государств. Правонарушение, влекущее приме нение санкций в ООН, так или иначе затрагивает интересы всех субъектов международного права, в том числе и других звеньев системы ООН, и порождает их право применять санкции.
Итак, приостановление членства — как по инициативе само го специализированного учреждения, так и вслед за применени ем этой санкции в другой межправительственной организации — не означает полного разрыва связей с учреждением. Государ ство-член теряет свои права в организации, но остается субъек том обязательств перед ней. Уставы специализированных учреж-
162
дений обычно не оговаривают срок приостановления членства, лишь в МБРР, MAP, МФК эта санкция применяется сроком на один год. Решение об отмене санкции принимает тот орган спе циализированного учреждения, который принял резолюцию о приостановлении прав и привилегий государства-правонарушите ля.
Наиболее оживленную дискуссию в международно-право вой литературе возбуждают санкции, относящиеся к различ ным видам исключения из сотрудничества в рамках межправи тельственных организаций [359]. По-видимому, это вызвано двумя обстоятельствами: суровостью этих мер, применение ко торых полностью прекращает сотрудничество государств в ор ганизации, и особенностью их применения специализирован ными учреждениями ООН,
Санкция, предусматривающая исключение из организа ции, применяется как по инициативе специализированного учреждения, так и вслед за исключением из другой межправи тельственной организации.
В международно-правовой литературе наиболее полно ис следованы положения о порядке исключения из Организации Объединенных Наций. Статья 6 Устава ООН предусматривает исключение из организации за систематическое нарушение принципов Устава ООН. формулировка статьи, бесспорно, не совершенна: не определено, какие действия следует считать си стематическими, из чего складывается система, достаточно ли нарушения одного принципа или всех сразу и т. д. По-видимо му, в каждом конкретном случае ООН сама должна устанавли вать наличие системы правонарушений в действиях государст ва и определять, какие принципы Устава ООН им нарушались.
Кроме того, исключение по собственной инициативе при меняют МВФ и МБРР. Международный валютный фонд приме няет исключение лишь в том случае, если к нарушителю уже применялось приостановление членства, но это государство не выполнило требований фонда (сек. 2а, б ст. 15 Устава МВФ).
Характерно в этом отношении применение санкций к Кубе. Международный валютный фонд в сентябре 1963 года затребо вал от этого суверенного государства информацию о финансовом положении в стране. Кубинское правительство отказалось пред ставить такую информацию, сославшись на то, что эти вопросы относятся к внутренней .компетенции государства. МВФ на ос новании сек. 6 ст. 4 и сек. 2а ст. 15 Устава в 1964 году принял решение о приостановлении прав и привилегий Кубы в органи-
II* 163
зации. Но и после применения этой санкции кубинское прави тельство резко высказалось против представления информации, относящейся к внутренней финансовой политике государства. В январе 1964 года в фонде был поставлен вопрос об исключении Кубы из МВФ. 15 апреля 1964 года решение об исключении бы ло принято Советом управляющих МВФ. Неделей раньше Куба подала встречное заявление о выходе из этой организации [376].
Несмотря на то что Соглашение о МБРР не предусматри вает санкцию исключения, эта организация применяет такие принудительные меры. Во исполнение решения Совета управ ляющих МБРР исключение в этой организации применяется через "год после приостановления" [522].
Что касается исключения по инициативе другой межправи тельственной организации, входящей в систему ООН, то такая санкция предусматривается уставами ЮНЕСКО, ИКАО, МБРР, ИМО, MAP, МФК. Так, уставы трех специализированных учре ждений — ЮНЕСКО (§5 ст. II), ИКАО (ст. 93 бис), ИМО (ст. II)— предусматривают исключение из организации тех государств, которые были исключены из членов Организации Объединенных Наций.
Как известно, отношения между ООН и специализирован ными учреждениями оформляются международным соглаше нием и строятся на основе принципа координации, который предполагает ряд односторонних прав ООН в отношении ее специализированных учреждений [265} В силу этого Уставы ИКАО и ИМО предусматривают, что исключение из специали зированного учреждения следует для тех государств, в отноше нии которых Генеральная Ассамблея ООН сделала предложе ние о лишении их членства в организациях системы ООН. Иначе говоря, ИКАО и ИМО могут исключать и те государст ва, которые не были исключены из ООН, но в отношении ко торых Генеральной Ассамблеей ООН сделана рекомендация об исключении из специализированных учреждений ООН.
Устав ИКАО оговаривает также, что исключенное государ ство может вновь вступить в Международную организацию гражданской авиации лишь после "одобрения Генеральной Ас самблеи ООН".
Практике всех трех организаций известны случаи примене ния этой санкции: по рекомендации ООН Португалия за прове дение политики колониализма была исключена из ИКАО в 1947 году, из ЮНЕСКО — в 1966 году, из ИМО — в 1973 году [483, 507,5101
164
В группе МБРР — МБ санкция исключения применяется во всех организациях в связи с исключением из МВФ (такое госу дарство автоматически исключается из МБРР, MAP, МФК) и из МБРР (следует исключение из MAP и МФК). Иначе говоря, членство в этих организациях зависит "в первую очередь от членства в МВФ и нисколько не зависит от членства в ООН" [295]. В связи с этим в советской международно-правовой ли тературе отмечался несколько формальный характер связи ООН с организациями группы МБРР — МВФ [209}
Следует отметить, что во всех учредительных актах специа лизированных учреждений, предусматривающих применение рассматриваемых санкций, речь идет об исключении из органи зации как полном разрыве связей государства-нарушителя и межправительственной организации. В действительности же специализированные учреждения ограничивают объем этой санкции, предпочитая исключать государство не из организации в целом, а лишь из сотрудничества в каком-либо ее органе
Представляется, что в некоторых случаях ограничительное толкование санкции исключения может быть оправдано. Госу дарство, как правило, исключается из участия в работе главных органов специализированного учреждения, но за ним сохраня ется право участия в работе комитетов и комиссий по специ альным вопросам. Таким образом, организация достигает двух целей. Во-первых, правонарушитель несет перед организацией ответственность, которая выражается в том, что государство-член теряет возможность влиять на ход развития сотрудничест ва в учреждении по наиболее важным и принципиальным воп росам, находящимся в компетенции главных органов — высше го и исполнительного — специализированного учреждения. Во-вторых, организация оставляет за собой возможность контроли ровать государство по ряду специальных вопросов, находящих ся в компетенции различных комитетов и комиссий (Междуна родного комитета регистрации частот — в МСЭ, Аэронавигаци онной комиссии — в ИКАО, Комитета по безопасности на мо ре — в ИМО и т. д.), чем обеспечиваются и в какой-то мере за щищаются интересы других государств — членов учреждения.
06 ограничительном толковании санкции исключения сви детельствует практика специализированных учреждений.
Например, в ЮНЕСКО Португалия неоднократно исключа лась из участия в работе главных органов учреждения. Это го сударство в 1965 году согласно требованиям Устава ЮНЕСКО, подписав ее учредительный акт и передав документы о его ра-
165
тификации государству-депозитарию — Англии, вступила в Ор ганизацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Систематический отказ правительства Пор тугалии тех лет выполнять требования Устава ООН и решения ее главных органов о прекращении политики колониализма вызвал законный протест и ответные меры со стороны ЮНЕ СКО. На 68-й сессии Исполнительного совета ЮНЕСКО (май 1965) развернулась острая дискуссия о возможности участия Португалии в работе органов ЮНЕСКО. В результате дискус сии Исполнительный совет принял резолюцию, поручавшую генеральному директору учреждения не приглашать Португа лию на конференции и совещания общего характера, проводи мые в рамках ЮНЕСКО.
Министр иностранных дел Португалии направил письмо на имя генерального директора ЮНЕСКО, заявив, что решение Исполнительного совета неправомерно и Португалия требует передать вопрос о возможности исключения из участия в ра боте отдельных органов на рассмотрение Международного су да ООН для дачи консультативного заключения*. В ответ на это Исполнительный совет ЮНЕСКО (71-я сессия) рассмотрел во прос о Португалии и вновь принял решение об ее исключении из числа участников совещаний правительственного характера, проводимых под эгидой ЮНЕСКО. Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 14-й сессии (октябрь—ноябрь 1966 года), рассмотрев вопрос о правомерности действий Исполнительно го совета в отношении Португалии, согласилась с его решени ями и отклонила требование правительства Португалии о пе редаче вопроса о санкциях в Международный суд ООН, указав, что вопрос относится к внутренней компетенции организации. На этой же сессии Португалия была вообще исключена из чис ла членов ЮНЕСКО [483].
Другой пример исключения не из организации в целом, а лишь из числа участников сотрудничества в рамках отдельных органов специализированного учреждения можно привести из практики ИКАО. Так, в 1971 году ИКАО приняла решение ис ключить ЮАР, виновную в проведении политики апартеида, из участия в работе главных органов — Ассамблеи и Совета, оста-
' Как известно, межправительственные организации могут обращаться в Междуна родный суд ООН за консультативными заключениями (ст. 96 Устава ООН и ст. 65 Статуса Международного суда ООН).
^.66
вив за ней право участия в работе некоторых комиссий и ко митетов по специальным вопросам [510].
Особо следует остановиться на вопросе об отказе в приеме в члены организации. Некоторые западные авторы (У. Дженкс, Н. Сингх, Г. Шермерс) отказ в приеме в члены считают санк цией исключения из организации [429]. Отказ в приеме в чле ны международной организации предусматривается уставами двух специализированных учреждений — ИМО и МАГАТЭ.
Причем, в Уставе ИМО достаточно четко установлено, что "никакое государство или территория не может стать членом ор ганизации, ясли это противоречит решению Генеральной Ассамб леи Организации Объединенных Наций" (ст. II Устава ИМО), Иными словами, сформулировано условие отказа в членстве.
Устав МАГАТЭ конкретно такого условия не предусматри вает. Но логико-юридический анализ статьи IV (п. В) позволя ет сделать вывод, что если главные органы учреждения (Гене ральная конференция и Совет управляющих) придут к выводу, что государство не способно или не готово "выполнять обяза тельства, связанные с членством в Агентстве... и действовать в соответствии с целями и принципами Устава ООН", ему мо жет быть отказано в приеме в члены МАГАТЭ.
Представляется, что отказ в приеме в члены организации не следует рассматривать как исключение из организации.
Во-первых, исключить из числа чченов организации можно только государство, являющееся членом, т. е. связанное отноше ниями членства с организацией. В случае отказа в приеме та ких отношений еще не возникло.
Во-вторых, исключить из организации можно лишь госу дарство, виновное в совершении правонарушения, в то время как отказ в приеме в члены может последовать и для государ ства, не совершившего международного правонарушения. На пример, МАГАТЭ предусматривает отказ в приеме для тех го сударств, которые "не способны и не готовы" выполнять обяза тельства перед организацией, что может быть связано с низким уровнем экономического развития государства.
Итак, отказ в приеме в члены организации не является санкцией, предусматривающей исключение из нее. В то же время в случае совершения международного правонарушения отказ в приеме в члены организации государства-правонаруши теля может выступать в качестве санкции, но эта санкция не будет связана с исключением из организации.
167
Оба специализированных учреждения — ИМО и МАГАТЭ — в качестве таких правонарушений называют несоблюдение принципов и норм, изложенных в Уставе ООН. Причем ИМО связывает применение санкции с реализацией соответствую щего решения Генеральной Ассамблеи ООН.
Представляется, что в этом случае отказ в приеме в члены следует рассматривать не как исключение из организации, а как исключение из международного сотрудничества в рамках межправительственной организации. Иначе гово ря, государство-правонарушитель лишается возможности меж дународного сотрудничества по вопросам, входящим в компе тенцию организации.
К группе санкций, предусматривающих различные виды ис ключения, относится также исключение государства из ме ждународного сотрудничества с членами организации вне рамок последней. Особенность этой санкции состоит в том, что исполнение решения организации об исключении из сотрудничества возлагается на государства-члены: они должны прекратить всякое сотрудничество с провинившимся государ ством. Иными словами, в этом случае санкция предусматрива ется учредительным актом международной организации, реше ние о ее применении может быть принято высшим органом организации, но его исполнение возлагается непосредственно на государства-члены. Применение этой санкции влечет "лише ние государства-правонарушителя преимуществ международ ного сотрудничества с другими субъектами международного права вне рамок международной организации" [28].
Этот вид санкций, предусматривающих принудительное ис ключение из международного сотрудничества по специальным вопросам, содержится в уставах трех специализированных уч реждений ООН — ВПС (ст. 2 Всемирной почтовой конвен ции), ВОИС (ст. XVII, п. А, Дополнительной декларации к Все мирной конвенции об авторском праве 1952 года), ИКАО (ст. 87 Чикагской конвенции 1944 года о международной гра жданской авиации).
К примеру. Устав ИКАО возлагает на каждое договариваю щееся государство обязательство "не разрешать деятельность авиапредприятия какого-либо государства в воздушном про странстве над своей территорией", если ИКАО приняла реше ние, что эксплуатация данным предприятием международных авиационных линий не соответствует положениям конвенции. Ассамблея ИКАО в резолюции, касающейся иерусалимского
^8
гражданского аэропорта, незаконно оккупированного израиль скими войсками, постановила прекратить "сотрудничество всех государств-членов с государством Израиль в этом аэропорту"
Особо следует остановиться на прекращении членства госу дарств, не подписавших поправки к уставу. Такой вид прекра щения членства предусматривают Уставы ИКАО (ст. 94), ИМО (ст. 52), МСЭ (ст. 49). Например, ст. «94 Устава ИКАО гласит: в) "Если по мнению Ассамблеи характер поправки оправдыва ет эту меру, то Ассамблея в своей резолюции, рекомендующей принятие поправки, может предусмотреть, что любое государ ство, которое не ратифицирует поправку в течение установлен ного периода после вступления ее в силу, вследствие этого пе рестает быть членом Международной организации граждан ской авиации и участником Конвенции". Иными словами, го сударство, не принявшее поправку к уставу при условии всту пления ее в силу, автоматически перестает быть членом орга низации. Некоторые авторы-международники (В. А Василенко, П. Рейтер) предлагают прекращение членства в этом случае рассматривать в качестве санкции [28].
Вряд ли можно с этим согласиться по следующим основа ниям: санкция может применяться лишь к государству, винов ному в совершении правонарушения. Государство, не ратифи цирующее поправку к Уставу, не совершает правонарушения, ибо член организации имеет суверенное право не согласиться с каким-либо правилом поведения, предусмотренным поправ кой, и не принять ее. Конечной гарантией интересов госу дарств-членов в этом случае будет право выхода из организа ции. В то же время международная организация во избежание возникновения неоднородности уставных обязательств для го сударств-членов (одни члены связаны новыми положениями, предусмотренными поправкой, другие — старыми, действовав шими до ее принятия) может предусмотреть автоматическое прекращение членства для государств, не принявших поправку. Обычно это относится к поправкам, вносящим существенные изменения в устав специализированного учреждения.
Следует согласиться с польским ученым В. Моравецким, ко торый считает, что в таких случаях организация предоставляет "облегченную возможность выхода из нее тем государствам, ко торые не хотят согласиться с изменениями, внесенными в ус тав", и тем самым гарантирует членам исключение возможности "навязывания обязательств государствам вопреки их воле" [168].
169
Таким образом, основанием для применения санкций в си стеме ООН служит в первую очередь нарушение обязательств, вытекающих из материальных норм международного права. Среди этих правонарушений наиболее серьезными являются нарушения:
целей и принципов, изложенных в уставе организации; любых (например, финансовых) обязательств по отноше нию к организации;
обязательств перед другой международной организацией, входящей в систему ООН.
В случае совершения таких правонарушений межправи тельственные организации системы ООН применяют санкции, содержащие различные меры принуждения. Их можно разде лить на две группы:
1) приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в организации, — права голоса, права на получение технической помощи, членства в целом;
2) исключение из участия в работе органа специализиро ванного учреждения, из сотрудничества по специальным воп росам (как в рамках организации, так и вне ее), из членов спе циализированного учреждения ООН.
§3
Санкции, применяемые за нарушение процессуальных норм международного права
Межправительственные организации ООН применяют санкции за нарушение не только материальных норм между народного права, но и процессуальных международно-право вых норм.
В вопросе о существовании в международном праве про цессуальных норм, как уже отмечалось в российской междуна родно-правовой литературе, юридическая наука до сих пор не преодолела своеобразного "процессуального нигилизма" [197].
До недавнего времени представители советской междуна родно-правовой доктрины традиционно обходили вниманием вопросы, связанные с процессуальными нормами в междуна родном праве, а порой и определенно отвергали их существо вание [237]. Представители западной международно-правовой науки основное внимание при решении этой проблемы уде-
170
ляли лишь вопросам юридической процедуры, связанной с ар битражным и судебным разбирательством международных споров [437], хотя, к сожалению, до сих пор такие способы рассмотрения споров не имеют решающего значения в меж дународной практике государств. Кроме того, следует специ ально подчеркнуть, что процессуальная форма присуща всем областям международных отношений, регулируемых между народным правом, а не ограничивается лишь юрисдикцион-ной областью.
На современном этапе развития международно-правовой науки произошел определенный поворот к постановке и реше нию важнейших проблем международно-правовой процессу альной теории [47,70,197].
Представляется, что деление международно-правовых норм на материальные и процессуальные совершенно обосновано. По известному утверждению К. Маркса, материальное право всегда "имеет свои необходимые, присущие ему процессуаль ные нормы" [145].
Процессуальная форма в международно-правовой науке оп ределяется "как регламентированная в международных догово рах и других источниках международного права совокупность условий и однородных процедурных требований, предъявляе мых к действиям субъектов международных правоотношений и направленных на достижение ими определенного нормо-творческого и нормоприменительного результата" [197].
Эта процессуальная форма находит свое закрепление в про цессуальных международно-правовых нормах. В то время как материальные нормы международного права выражают содер жание деятельности субъектов международных правоотноше ний, определяют их правовое положение, компетенцию и т. д„ процессуальные нормы закрепляют порядок, способы, методы осуществления этой деятельности путем установления кон кретных организационно-правовых (процессуальных) форм ре ализации материальных норм международного права.
Процессуальные нормы выполняют служебную роль по от ношению к материальным нормам международного права, яв ляясь средством их осуществления. Иными словами, процессу альные нормы выступают в качестве своеобразной надстройки над материальными и призваны обеспечивать достижение ре зультата, предусмотренного в материальных нормах междуна родного права. Процессуальные нормы как правила поведения
171
субъектов международного права предусматривают соблюде ние определенного порядка реализации материальных норм.
Известно, что несоблюдение правила поведения, закреплен ного в нормах международного права, влечет наступление ме ждународно-правовой ответственности, которая предполагает реализацию санкций международно-правовых норм. Наступает ли ответственность за нарушение процессуальных норм меж дународного права, т. е, предусмотрены ли в нем санкции за на рушение процессуальных норм (правил поведения)? К сожале нию, этот вопрос пока ждет своей разработки. В работах совет ских авторов (П. Куриса, В. А. Василенко, Н. А. Ушакова и т. д.) международная ответственность, как правило, рассматривалась лишь в ее материальном аспекте (за нарушение материальных норм международного права). Представляется, что назрела не обходимость освещения и другого аспекта юридической ответ ственности — процессуального (за нарушение процессуальных норм международного права) [43, 84, 154].
Следует отметить, что субъекты международного права, в том числе и межправительственные организации, в своей пра ктике достаточно широко применяют санкции за нарушение процессуальных международно-правовых норм. Их нарушение расценивается субъектами международного права как веское основание для наступления международно-правовой ответст венности в ее процессуальном аспекте. Процессуальная между народно-правовая ответственность заключается в применении и реализации санкций правовых норм, предусматривающих конкретные меры принуждения, применяемые за нарушение процессуальной международно-правовой нормы.
Примером этого могут служить международно-правовые акты, регламентирующие процедуру свершения правосудия над главными военными преступниками гитлеровской Герма нии. В частности, правило пятое Регламента Международного военного трибунала предусматривало следующее: 'Трибунал, действуя в лице Председателя, должен обеспечить поддержа ние порядка в суде. Обвиняемый или другие лица могут быть лишены права присутствовать на открытых заседаниях трибу нала, если они не будут строго соблюдать и уважать указания и достоинство трибунала" [448].
Безусловно, данное положение носит санкционный харак тер и направлено на защиту правил поведения, регламентиру ющих процедуру свершения правосудия в ходе Нюрнбергско-
го процесса, закрепленных как в Уставе, так и в Регламенте Международного военного трибунала.
Существенно, что международному праву вообще присуще совмещение материальных и процессуальных норм в едином правовом источнике. Так, в международном договоре могут со держаться как материальные, так и процессуальные нормы. Не составляют исключения и уставы межправительственных орга низаций. Например, уставы организаций системы ООН опре деляют права государств-членов (в том числе право на предста вительство) в материальных нормах, а порядок реализации это го права (порядок оформления и представления полномочий представителя государства-члена) — в процессуальных.
Соотношение между материальными и процессуальными нормами в различных международно-правовых источниках не одинаково, В тех из них, которые направлены на установление порядка (процессуальные формы деятельности системы ООН), — регламентах, правилах процедуры и т.д.— преобладают процессуальные международно-правовые нормы. В других ме ждународно-правовых источниках, например в уставах между народных организаций, они занимают незначительное место.
Правила процедуры работы всех органов межправительст венных организаций системы ООН разрабатываются на осно ве их уставов и носят различные названия. Образцом же при создании этих нормативных актов служили Правила процеду ры Генеральной Ассамблеи ООН. На их основе выработали свои процессуальные документы специализированные учрежде ния, МАГАТЭ и вспомогательные органы ООН со структурой международных организаций.
Так, правила процедуры работы высших органов специали зированных учреждений ООН называются следующим обра зом: Правила процедуры Всемирной ассамблеи здравоохране ния (ВОЗ), Общий регламент, прилагаемый к общей Конвен ции электросвязи (МСЭ), Регламент Международной конфе ренции труда (МОТ), Правила процедуры Ассамблеи (ИМО) и т. д. Все эти акты содержат нормы международного права, ко торые предусматривают применение санкций к нарушителям международно-правовых обязательств, вытекающих из процес суальных норм международного права.
Санкции процессуальных международно-правовых норм характеризуются теми же отличительными особенностями, что и санкции международных организаций в целом: фиксируются в отдельной статье нормативного акта, направлены на защиту
173
нескольких правил поведения, могут не совпадать по времени создания с самим правилом, на защиту которого направлены, и т. д. Содержание процессуальных санкций составляют разно образные меры, которые носят характер правового принужде ния.
К этим мерам относятся лишение права голоса и права на подписание заключительного акта, замечания, лишение права слова, а также ограничение времени выступления при обсуж дении тех или иных вопросов, признание результатов голосова ния недействительными и т. д.
Основанием применения этих санкций организациями си стемы ООН становятся нарушения процессуальной междуна родно-правовой нормы. К ним относятся:
нарушение требований, предъявляемых к оформлению пол номочий представителей государств в межправительственной организации (предусмотрено в ООН, ВОЗ, МОТ, ФАО, ИМО, ВПС, МСЭ, ЮНЕСКО);
отклонение в ходе выступления в органах межправительст венной организации от обсуждаемого вопроса (ООН, ВОЗ, МОТ, ВПС, ВОИС, МСЭ);
превышение лимита времени, отведенного на выступление при дебатах в том или ином органе межправительственной ор ганизации (ВОЗ, ФАО, ИМО, ВПС, ЮНЕСКО, ВОИС, МСЭ);
неявка представителя государства на сессию органа, в со став которого государство имеет право избирать своего делега та (ФАО, ВОЗ);
нарушение установленного порядка голосования (ВОИС). Большинство организаций системы ООН предусматривают применение санкций в случае несоблюдения государством тре бований, предъявляемых организацией к оформлению полно мочий представителей государств-членов. Нарушение этих тре бований приводит к тому, что полномочия признаются недей ствительными и государство-член теряет право голоса, право на подписание заключительного акта или к нему применяются иные меры, носящие характер правового принуждения. К при меру, в ст. 3(3) Регламента Всемирного почтового союза пре дусматривается, что делегатам, чьи полномочия не отвечают предъявляемым требованиям, "не будет разрешено голосовать с того момента, когда Конгресс одобрит отчет комиссии по проверке полномочий... Это решение будет оставаться в силе до тех пор, пока положение не будет урегулировано".
174
Согласно п. 4 ст. 67 Устава МСЭ и ст. 5 гл. 5 Общего Рег ламента Союза "делегации, чьи полномочия не в порядке, мо гут быть не допущены к участию в голосовании и к подписа нию заключительного акта".
В некоторых межправительственных организациях системы ООН вопрос о том, какие меры будут применяться к государ ствам, не соблюдающим требованияяяяяяяяявляемые к оформле нию полномочий, передается на рассмотрение пленарного орга на. В каждом конкретном случае он будет решать вопрос о том, какие санкции следует применить к государству — нарушителю обязательств, вытекающих из процессуальной нормы междуна родного права. Подобным образом сформулированы ст. 24 Пра вил процедуры Генеральной конференции ЮНЕСКО, правило 7 Общих процедурных правил ВОИС, ст. 5 правила 3 Правил про цедуры ФАО, ст. 23 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, правило II Правил процедуры ИМО.
Так, Процедура ИМО предусматривает, что "любой пред ставитель, по поводу допущения которого есть возражения, до пускается временно и с теми же правами, что и другие пред ставители, вплоть до предоставления Комиссией по проверке полномочий своего доклада и решения Ассамблеи".
Следует отметить, что пленарный орган межправительст венной организации может принять решение о неприменении санкций за нарушение требований, предъявляемых к оформле нию полномочий. Так, Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 13-й сессии (1964) отметила, что ряд государств участву ют в работе сессии условно, ибо "полномочия Боливии, Колум бии, Ливана, Парагвая, Руанды, Сирии, Тринидада и Тобаго, Турции не соответствуют требованиям, предусмотренным ст. 22 Правил процедуры Генеральной конференции", и при звала все государства "в будущем придерживаться требований Правил процедуры в отношении полномочий" [482].
Как правило, санкции за нарушение требований, предъявля емых к оформлению полномочий, применяются в том случае, ес ли нарушение процессуальной нормы коррелируется с наруше нием материальных норм международного права. Иначе говоря, их органическая взаимосвязь приводит к тому, что санкция, пре дусмотренная за нарушение процессуальной нормы, опосредо ванно направлена и против нарушения материальных норм ме ждународного права. Так, полномочия Южно-Африканской Рес публики и Израиля, проводивших политику расовой дискрими нации, подавления права народов на самоопределение и исполь-
175
зовавших при этом вооруженные силы, неоднократно признава лись в ряде специализированных учреждений ООН недействи тельными. Причем основанием для этого служило нарушение обязательств, вытекающих из процессуальных норм междуна родного права. Полномочия Израиля признавались недействи тельными потому, что их подписание производилось в Иеруса лиме — городе, не являющемся столицей государства Израиль и к тому же незаконно оккупированном израильскими войсками. Полномочия представителей ЮАР признавались недействитель ными в силу того, что были подписаны правительством, не пред ставляющим большинства населения страны.
Эти нарушения процессуальных норм, безусловно, связаны с нарушением материальных норм международного права, вы разившимся в совершении ЮАР и Израилем международных преступлений.
К примеру, Генеральная конференция МАГАТЭ на своей 23-й сессии (декабрь 1979) решила признать недействительны ми полномочия делегата Южно-Африканской Республики и "отказать делегации ЮАР в участии в работе конференции". Такое же решение было принято 26-й сессией МАГАТЭ (сен тябрь 1982) в отношении делегации Израиля [539].
Полномочия Израиля признавались недействительными и в рамках ЮНЕСКО. Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 21-й сессии в 1980 году лишила Израиль права участия в работе конференции в связи с тем, что его полномочия были подписаны в Иерусалиме [490J.
В МОТ признавались недействительными полномочия ЮАР, и по этому поводу делегации Южно-Африканской Республики было отказано в праве участия в работе Всемирной конферен ции труда [285].
В ЮНЕСКО Генеральная конференция (1980) признала не действительными полномочия ФРГ на том основании, что этим государством в качестве делегата был направлен "постоянный житель" Западного Берлина, что являлось не только нарушени ем требований процессуальной нормы, но и свидетельством то го, что правительство Западной Германии нарушает положение Четырехстороннего соглашения по Западному Берлину 1971 года*, предусматривающее, что ФРГ не имеет права назначать
* Четырехстороннее соглашение по Западному Берлину и его реализацияяя1971— 1977 годы. Документы. М., 1977.
^76
своим официальным представителем на межправительствен ные форумы граждан Западного Берлина [490].
Итак, в системе ООН применяются различные санкции за невыполнение требований, предъявляемых к оформлению пол номочий делегатов в организации. Диапазон принудительных мер, составляющих содержание санкций, достаточно широк: от временного, "условного' допуска к участию в работе органов учреждения до полного исключения из этого участия. Практи ка ООН свидетельствует, что лишение права на участие в ра боте органов учреждения применяется в том случае, если за на рушением процессуальной нормы (требований, предъявляемых к оформлению полномочий) стоит серьезное нарушение мате риальной международно-правовой нормы. Практически всем межправительственным организациям системы ООН известны санкции за нарушение порядка проведения заседаний, под ко торым понимаются два вида нарушений: выступление делегата не по существу обсуждаемого вопроса и превышение времени, отведенного для выступления. За эти нарушения предусматри ваются следующие принудительные меры: замечание выступа ющему, ограничение времени выступления, лишение права слова.
Все эти санкции имеет право налагать Председательствую щий на заседании органа межправительственной организации ООН.
В том случае, если делегат в своем выступлении отклонился от обсуждаемого вопроса. Председательствующий делает тако му оратору замечание и призывает его придерживаться обсуж даемой темы. Об этом говорят ст. 67 Устава МСЭ и ст. 4 гл. 3 Общего Регламента, прилагаемого к Общей Конвенции элект росвязи, правило 10/1 Правил процедуры ИКАО, ст. 17(2) Об щего Регламента Всемирного почтового союза, ст. 55 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения и т. д. Так, Правила процедуры в ВОЗ предусматривают, что "Председа тель Президиума Всемирной ассамблеи здравоохранения мо жет указать выступающему на нарушение порядка ведения за седания, если его выступление не относится к существу рассма триваемого вопроса". Более того, согласно ст. 27 этих Правил Председатель Президиума "может предложить Ассамблее здра воохранения ограничить выступление каждого делегата .
К примеру, на 18-й сессии Всемирной ассамблеи здравоох ранения (1965) Председательствующий на пленарном заседа нии прервал выступление представителя Албании и сделал ему
12-Т.Нешатаста 177
следующее замечание: "Я должен напомнить уважаемому деле гату, что он взял слово для того, чтобы дать ответ на опреде ленное замечание, поэтому я просил бы его воздержаться от дальнейшего изложения взглядов своей делегации и ограни читься ответом, который они сочтут нужным довести до сведе ния Ассамблеи". После получения замечания делегат Албании прервал свое выступление [496].
На 34-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения (1981) встал вопрос о лишении слова представителя Ирана, до пустившего грубые и неуважительные высказывания о полити ке других суверенных государств. Предложение о лишении сло ва иранского представителя было сделано делегатом Ирака. Председатель Президиума Всемирной ассамблеи здравоохране ния в порядке ст. 55 Правил процедуры ВОЗ ограничился за мечанием иранскому оратору и предложил ему высказаться лишь по существу обсуждаемых вопросов [502]. Регламент же Международной конференции труда в ст. 14 предусматривает, что "Председатель (на конференции) может лишить оратора слова, если тот отклонился от обсуждаемого вопроса".
Санкцию за превышение лимита времени, отведенного для выступления на заседании органа межправительственной орга низации, может применять как председательствующий на за седании, так и сам орган. Так, если замечание делегату, кото рый вышел за пределы предоставленного ему времени, делает Председательствующий на заседании (ст. 13 главы 9 Общего Регламента, прилагаемого к Общей Конвенции электросвязи, правило 16(3) Общих процедурных правил ВОИС и т. д.), то ограничение времени выступления такого делегата производит ся решением органа, на заседании которого слушается выступ ление (ст. 57 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здраво охраненияяяяравило 10 Правил процедуры ФАО, правило 47 Правил процедуры ИМО, ст. 71 Правил процедуры Генераль ной конференции ЮНЕСКО и т. д.); и лишь в ИКАО прерога тива ограничения времени выступления оставлена за Председа тельствующим при условии, "если соответствующий орган не примет иного решения" (правило 12 Правил процедуры ИКАО).
В ФАО и ВОЗ предусматриваются санкции, применяемые к государству, не участвующему в работе органа, в который он имеет право назначать своего представителя. К примеру, сог ласно ст. 105, 107 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, "если лицо, назначенное какой-либо страной-
'78
членом в исполком, не присутствует на двух последних сесси ях исполкома... и если Ассамблея не вынесет иного решения, упомянутая страна-член считается утратившей свое право на значать лицо в состав исполкома".
В системе ООН также применяется санкция за нарушение установленной процедуры голосования.
В том случае, если государства-члены нарушают порядок го лосования, организация может признать такое голосование не действительным и тем самым призвать государства в следую щий раз соблюдать процедуру голосования. Так, согласно пра вилу 12 Приложения к процедурным правилам ВОИС недей ствительными признаются бюллетени, в которых:
"а) содержится большее число названий государств или имен лиц, чем было вынесено на голосование;
в) голосующие выдали свою принадлежность, например пу тем подписи или же упоминания названия государства, пред ставленного ими;
с) не дается четкого ответа на поставленные вопросы". В этих случаях председатель органа, в котором проводится голосование, объявляет недействительным отдельный бюлле тень, что влечет признание недействительными результатов го лосования. Председатель также может объявить недействитель ными результаты голосования, "если число поданных конвертов (полагается по одному на делегацию) превышает число голосу ющих или менее его' (правило 9).
Итак, наряду с нарушением материальных норм междуна родного права, основанием для применения санкций системы ООН служит нарушение процессуальных международно-пра вовых норм.
Процессуальные нормы международного права закрепляют порядок, способы, методы осуществления деятельности субъек тов международного права путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации материальных норм и фиксируются в уставах специализиро ванных учреждений, а также правилах процедуры (регламен тах), разрабатываемых на основе уставов.
Санкции применяются за следующие нарушения процессу альных международно-правовых норм: невыполнение требова ний, предъявляемых к оформлению полномочий представите лей государств в организации, несоблюдение порядка проведе ния заседаний в органах учреждения, а также порядка голосо вания и т. д.
12* 179
Санкции системы ООН за нарушение процессуальных норм включают следующие меры принуждения: лишение права голоса и права на подписание заключительного акта, исключение из участия в работе органа, замечание, ограничение времени выступления, лишение права сло ва при обсуждении тех или иных вопросов, а также при знание результатов голосования недействительными.
§4
Порядок применения санкций в системе ООН и его эффективность
Порядок применения санкций в системе ООН определяется на основе уставов и практики этих организаций.
Прежде всего важнейшим фактором, влияющим на эффек тивность санкций межправительственных организаций систе мы ООН, являются предписания их уставов, предусматриваю щие возможность применения принудительных мер в отноше нии любого нарушителя международного права и порядок их применения. Таким образом, устав межправительственных ор ганизаций призван служить юридической гарантией эффектив ности международно-правовых санкций.
Анализ уставов межправительственных организаций ООН свидетельствует, что закрепление в них положения о принуди тельных мерах не всегда является надежной гарантией такой эффективности. В каждой конкретной организации учредитель ные акты, как правило, не предусматривают полного комплек са мер, направленных на защиту уставных положений. Послед нее обстоятельство приводит или к попыткам изменения уста вов (МОТ, ВОЗ, ФАО, ИКАО), которые очень редко заканчива ются успешно, или к действиям на основе обычно-правовых норм, "подразумеваемой компетенции", или к отказу от при менения санкции (МБРР, МВФ, MAP, МФК). Здесь вполне ло гично предположить, что подобное положение может повлечь и практику действий в обход уставов межправительственных организаций системы ООН.
Учредительные акты ряда межправительственных организа ций просто говорят о лишении права и привилегий, не раскры вая конкретных форм этих санкций, а некоторые из них, на пример уставы МАГАТЭ, МОТ, ВОЗ и других, не предусматри-
вают такой меры, как исключение из организации. В большин стве организаций не предусматривается отказ в членстве, хотя на практике такая мера применяется. Наконец, уставы отдель ных межправительственных организаций ООН, например кон венции МСЭ, предусматривают применение принудительных мер лишь как реакцию на невыполнение государством-членом его финансовых обязательств перед организацией.
Как было показано ранее, учредительные акты некоторых межправительственных организаций системы ООН ставят воз можность применения санкций в зависимость от решения это го вопроса в Организации Объединенных Наций (ИМО, ЮНЕ СКО, ИКАО). Подобное положение не позволяет им приме нять такие меры, когда имеет место нарушение специальных предписаний уставов самих межправительственных организа ций и когда ООН некомпетентна решать вопрос о санкциях. Из этого также следует, что в тех случаях, когда правонаруше ние совершает государство — член межправительственных ор ганизаций, не являющийся членом ООН, оно формально не может быть подвергнуто применению санкции.
В отличие от уставов других межправительственных органи заций учредительные акты МБРР, МВФ, MAP, МФК относят к компетенции этих организаций применение лишь самостоя тельных санкций. Столь широкая автономия этих организаций открывает возможность для уклонения от выполнения реко мендаций Организации Объединенных Наций по применению санкций к государствам, виновным в совершении международ ных преступлений, выражающихся в нарушении императив ных норм международного права.
Безусловно, по объему своей компетенции, широте и важ ности целей ООН призвана играть главенствующую роль в си стеме международных организаций и быть центром, коорди нирующим их деяяельность, в том числе и по вопросам при менения санкций. Однако это не может и не должно исклю чать право межправительственных организаций системы ООН и других на самостоятельное применение санкций (за исключением вооруженных репрессалий) в пределах их ком петенции.
Исходя из этого и основываясь на необходимости более чет кой регламентации санкционной компетенции международных организаций ООН, в их уставах было бы целесообразно:
во-первых, закрепить право самостоятельного применения санкций, включающих как меры по приостановлению прав и
привилегии, вытекающих из членства в организации, так и ме ры по исключению из международного сотрудничества по спе циальным вопросам, а также по исключению из международ ных организаций ООН. Основанием для применения этих санкций должно служить нарушение основных целей и прин ципов, изложенных в уставе организации, а также других обя зательств, в том числе финансовых;
во-вторых, ччтко регламентировать право межправительст венных организаций применять санкции во исполнение реко мендаций Генеральной Ассамблеи ООН к государствам, винов ным в совершении международных преступлений, нарушаю щих обязательства, вытекающие из императивных норм меж дународного права;
в-третьих, предусмотреть более четкий порядок примене ния этих санкций, закрепить условия начала и окончания их применения.
в-четвертых, по возможности предусмотреть, что санкции международных организаций ООН за нарушение материаль ных норм международного права будут применяться лишь по решению высшего (пленарного) органа организации, что явля ется дополнительной юридической гарантией правомерного и справедливого применения этих санкций при участии всех го сударств — членов организации.
Следующим критерием эффективности санкций междуна родных организаций является точность соблюдения порядка их применения. Как бы ни были совершенны юридиччские гаран тии эффективности санкций, заложенные в уставе международ ных организаций, их действенность практически обнаружива ется при реализации соответствующих уставных положений. По этой причине полное и точное выполнение этих положе ний особенно важно при реализации санкций.
Представляется недопустимой передача функций одного органа другому при принятии решения о применении санк ций, в частности передача этих функций от высшего органа к исполнительному.
Следует признать не совсем удачной практику "автоматиче ского" применения санкций в международных организациях ООН. 06 их применении должно выноситься специальное по становление высшего органа международных организаций ООН, исключающее "автоматическое" применение санкций ад министративными органами международных организаций.
Необходимо также точное исполнение решенияяо приме нении санкций органами международных организаций ООН, их должностными лицами и всеми государствами-членами.
В этом плане определенную роль могло бы сыграть созда ние в рамках международных организаций ООН специального органа, уполномоченного осуществлять контроль за примене нием санкций и делать рекомендации по усилению их дейст венности, или наделение такими функциями органов, уже су ществующих в рамках международных организаций.
Международной практике известны многочисленные слу чаи учреждения таких органов. В настоящее время специаль ные органы по контролю за применением мел^дународно-пра-вовых санкций существуют в рамках региональных организа ций — Лиги арабских государств и Организации африканско го единства (ЛАГ и ОАЕ).
К примеру, в рамках ОАЕ с 1978 года действует Постоян ный комитет по санкциям, который был учрежден на 31-й сес сии Совета Министров и 15-й сессии Ассамблеи глав госу дарств и правительств Организации африканского единства.
Эти органы исследуют статистические и иные данные, поз воляющие в целом судить о результативности принимаемых мер; выявляют конкретные случаи совершения правонаруше ний и получают информацию о них; доводят до сведения госу дарств-членов данные о практике применения санкций; реко мендуют компетентным органам этих межправительственных организаций принять дополнительные меры, направленные на усиление санкций, и т. д.
Возможно, что в рамках международных организаций ООН такие органы или подразделения в уже существующих органах также будут, с одной стороны, способствовать поискам наибо лее оптимальных вариантов выполнения решений междуна родных организаций о санкциях, а с другой — держать под контролем практику реализации санкций.
Применение санкций международными организациями ООН можно считать эффективным только при наименьших издержках морального, материального и иного характера, ко торые неизбежны при применении правового принуждения. Как уже отмечалось в международно-правовой литературе, для международного права лучшей санкцией будет такая, которая при оказании нужного давления на правительство государства-деликвента "причиняят наименьший вред населению рассмат риваемого государства" [426].
Иными словами, при применении санкций международны ми организациями ООН должны учитываться как характер со вершенного правонарушения — применяемые меры принуж дения должны быть адекватны совершенному правонаруше нию, — так и те последствия, которые может вызвать приме нение санкции.
Особо осторожно должны применяться меры по исключе нию из международного сотрудничества и из организации в целом. Исключение из международного сотрудничества может затормозить прогрессивное развитие конкретной отрасли эко номики, культуры, транспорта и т. д. внутри страны. Исключе ние из межправительственной организации может привести к тому, что международная организация потеряет возможность контроля за действиями государства в специальной сфере сот рудничества. Такие последствия могут негативно сказаться на положении коренного населения страны.
Так, в докладе генерального директора МОТ на 67-й сессии Международной конференции труда (1981), посвященном применению Декларации о политике апартеида, проводимой Южно-Африканской Республикой, было отмечено, что после вынужденного выхода ЮАР из МОТ в 1964 году это государ ство полностью отказалось от применения конвенций МОТ, направленных на улучшение положения трудящихся. «Посте пенно принимались законодательные акты, которые усиливали основной принцип философии апартеида: "черный" человек в "белом" районе находится только для того, чтобы продать свой труд. Был ужесточен контроль за передвижением и рабочей си лой. Были созданы центры по работе с африканцами, которые рассматривались как "не имеющие занятий или нежелатель ные граждане". Правительство практически взяло на себя неог раниченные полномочия в области контроля, управления и за прещения занятости африканцев» [476].
Наряду с другими эти причины привели к тому, что санк ции международных организаций ООН против ЮАР не дос тигли поставленных целей и привели к значительным издерж кам неправового характера.
Исходя из этого можно сделать вывод, что при оценке эф фективности санкций международных организаций ООН сле дует учитывать факторы не только правового характера, но и социального, политического, морального, т. е. должны учиты ваться общая обстановка в мире, конкретное соотношение сил
прогресса и регресса, которое оказывает серьезное влияние на эффективность санкций международных организаций ООН.
Применение санкций международными организациями ООН всегда направлено на достижение конкретного социаль ного результата: прекращения правонарушения, наложения ответственности, которая предусматривает не только восста новление прежнего положения, удовлетворение потерпевшей стороны, но и кару, "наказание виновного субъекта, воспи тание его в духе уважения международно-правовых предпи саний, Все эти цели должны быть достигнуты при наимень ших моральных, политических, материальных и иных из держках.
Эффективны будут только те санкции, которые содейству ют закономерному общественному развитию, служат делу под держания международного правопорядка. Об эффективности каждой конкретной санкции можно судить только на основе анализа определенной политической ситуации, достигнутого результата и того, насколько позитивно повлиял этот результат на развитие международных отношений.
При оценке роли санкций международных организаций ООН и перспектив повышения их эффективности в широком социальном плане следует особо подчеркнуть, что эти санк ции при любых обстоятельствах являятся мерами противо действия нарушениям международного правопоряяка. Даже в тех случаях, когда применение санкций не приводит к жела емому оптимальному результату, они всегда оказывают давле ние на государство-правонарушителя и отрицательно влияют на его положение в межправительственной организации и в международном сообществе в целом. Кроме того, санкции ме ждународных организаций ООН имеют и превентивную функцию. Сама возможность применения санкций дисципли нирует государства-члены, заставляет их в своем поведении соблюдать уставные требования и другие нормы международ ного права.
С учетом этих обстоятельств можно сделать вывод, ччо санкции межправительственных организаций системы ООН обладают достаточной эффективностью и оказыва ют позитивное влияние при решении задач по поддер жанию и охране международного правопорядка.
185