положение санкций в правовом порядке является индикатором ясно характеризуюцгим степень развития этого по

Работа добавлена на сайт samzan.net:

ГЛАВА 4

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ САНКЦИЙ

§1 Понятие санкций международных организаций

Санкции и ответственность относятся к числу фундаментальных категорий международно-правовой науки. Следует согласиться с бельгийским правоведом Ш. Лебеном, который считает, что "положение санкций в правовом порядке является индикатором, ясно характеризуюцгим степень развития этого порядка" [376].

Представители доктрины международного права издавна уделяют серьезное внимание проблеме международно-правовых санкций.

Несмотря на то что в средние века, вплоть до периода абсолютизма, не существовало стройной системы научных знаний о регулировании международных отношений, в теологических сочинениях богословов — представителей католической доктрины уделялось значительное внимание вопросам международного права, в том числе и вопросам ответственности за нарушение медсдународных договоров. Испанский богослов Фран-циско де Виттория (1492—1546) утверждал, что международное право допускает применение санкций к нарушителям международно-правовых обязательств. К санкциям он относил различного рода репрессалии (принудительные меры, применяющиеся в ответ на международное правонарушение и характеризующиеся ущемлением субъективных прав нарушителя), вплоть до вооруженных, а также войну [373].

С возникновением и развитием буржуазной доктрины международного права вопрос о санкциях постоянно находился в центре внимания правоведов-международников. Так, голландский ученый Гуго Гроций (1583—1645) к международно-правовым санкциям относил репрессалии и наиболее действенной из них считал войну [52].

Русские дореволюционные авторы Л. А. Камаровский, В. А. ульяницкий, ф. ф. Мартене и др. под санкциями в междуна-

138

родном праве понимали различные виды принудительных мер, таких, как репрессалии, блокада, интервенция, война и т. д. [54]

Однако в работах, посвященных сложной и многоплановой проблеме международно-правовых санкций, многие ее аспекты все еще не получили должного освещения. До сих пор даже не выработано единого понятия международно-правовой санкции.

В буржуазной науке, по мнению группы авторов, проводивших исследование проблемы санкций в международном праве в рамках Британского института по международным вопросам, наибольшее признание получчло определение, в котором санкции трактуются как все "действия, предпринимаемые членами международного сообщества против... нарушения права" [355]. В качестве санкций рассматривался весь комплекс негативных для государства-правонарушителя последствий: его обязанность возместить ущерб, представить удовлетворение и подчиниться принуждению [293,418].

Наряду с этой точкой зрения в классической доктрине международного права долгое время существовало и даже главенствовало мнение явно цивилистической окраски, сводящее международно-правовые санкции к возмещению ущерба, причиненного международным правонарушением [546]. Так, итальянский юрист Д. Анцилотти считал, что для государства-правонарушителя "возмещение одновременно было и наказанием, которое состояло в возмещении причиненного ущерба" [II].

Следует заметить, что международные судебные и арбитражные органы также неоднократно подтверждали приверженность этой концепции в отношении санкций. Так, Международный суд ООН в своем известном консультативном заключении от II апреля 1949 года о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН, высказал убеждение, что концепция, рассматривающая международно-правовые санкции и ответственность в плане выполнения обязательства возмещения, является господствующей в международно-правовой доктрине и находит реальное отражение в международном праве в качестве его принципа [547].

Такое понимание санкций неправомерно ограничивало их только мерами по возмещению ущерба, в то время как все принудительные меры, допускаемые международным правом, оставались за рамками санкций и, следовательно, ответственности.

В то же время представители позитивистского направления доктрины международного права высказывали мнение, что под

санкцией следует понимать принудительные меры, применяемые к субъекту, нарушившему предписания международно-правовых норм. По их мнению, возможность применения таких мер находит обязательное закрепление в международном праве (как в договорах, так и в обычаях) и принимаются они в строго определенном порядке [240, 329].

Необходимо отметить, что у этой группы авторов в толковании сущностного содержания принудительных мер прослеживается явное разночтение. Так, английский юрист Г. Швар-ценбергер считает, что обязательство возмещения вреда является как бы первой ступенью реализации ответственности. В том случае, если это обязательство не выполняется, к государству-правонарушителю могут быть применены санкции — меры принуждения. «Представляется целесообразным, — пишет Г. Шварценбергер, — ограничить применение термина "санкции" вторичными нормами-гарантами, которые начинают действовать лишь в том случае, когда первичные нормы о международно-правовой ответственности не достигли назначенной цели» [423]. Санкции, считает этот автор, присущи лишь международно-правовым нормам обычного происхождения [422, 423].

В отличие от него нормативисты рассматривают санкцию как часть международно-правовой нормы независимо от ее происхождения (договорного или обычного). Американский профессор Г. Кельзен любой правопорядок рассматривает как порядок принуждения, и поэтому для него единственно возможным последствием правонарушения является применение принудительных мер к государству-правонарушителю. Санкция для него выступает в виде "чистого принуждения", не включающего ни возмещения ущерба, ни удовлетворения [366].

Профессор П. Гугенхейм, рассматривая санкцию как принудительную для правонарушителя меру, тем не менее допускает, что она может содержать и меры по возмещению ущерба [339]. Некоторые авторы, приравнивающие санкцию к принудительным мерам, выделяют в них такой элемент, как наказание, кара для субъекта-правонарушителя.

Как правило, западные ученые под принудительными мерами понимают репрессалии, реторсии (принудительные меры, характеризующиеся ненарушением охраняемых международным правом интересов и субъективных прав государства-дели-квента) и принудительные меры международных организаций. Причем именно за последними признается характер "санкций международного права будущего" [373, 393].

140

По наиболее распространенному мнению, под международно-правовой санкцией следует понимать нормативные меры, носящие характер правового принуждения, применяемые субъектами международного права к государству-правонарушителю в случае нарушения им предписаний международно-правовых норм и содержащие его правовую оценку.

В правоотношениях, вытекающих из ответственности 39. нарушение норм международного права, участвуют как основные субъекты международного права — государства, так и производные — межправительственные организации. "Развитие международных организаций, — отметил специальный докладчик по вопросу об ответственности государств комиссии международного права ООН, профессор Р. Аго, — привело- к допущению возможности установления с государством, являющимся виновником международного правонарушения определенного характера и определенного значения, новых правовых отношений не только потерпевшим государством, но и организацией. Таким образом, организация и ее члены имеют право и даже обязанность реагировать на неправомерное в международном плане поведение применением санкций по отношению к государству-нарушителю по коллективно принятому решению" [546].

Следует отметить, что представители доктрины международного права зачастую склонны преувеличивать значение санкций международных организаций. В западной международно-правовой литературе со времен Лиги Наций существует точка зрения, сводящая международно-правовые санкции к принудительным мерам, применяемым межправительственными организациями. Наиболее концентрированно эту концепцию сформулировал профессор У. Фридман (США), отметив, что, во-первых, до выхода на международную арену новых субъектов права — межправительственных организаций международному праву, находящемуся на низшей ступени развития, санкции вообще не были известны; во-вторых, санкции межправительственных организаций носят централизованный характер и называются "санкциями неучастия" [326].

Далее профессор У. фридман и его последователи делают вывод, что с появлением санкций межправительственных организаций международное право "эволюционировало в сторону новой и более высокой стадии" [376).

В советской международно-правовой литературе также были сделаны попытки ограничительного толкования международно-правовых санкций. Так, Д. Борисов высказал мнение, что

141

термин "санкции" в международном праве употребляется лишь в смысле принудительных мер, применяемых межправительственными организациями. Впоследствии к этой точке зрения присоединился К. А. Багинян [14, 23].

Представляется, что ограничительное толкование международно-правовых санкций искусственно и не подтверждается международно-правовой практикой. Правоведы, сводящие санкции лишь к принудительным мерам международных организаций, исходят из тезиса о тождественности международной и внутригосударственной правовых систем. В межправительственных организациях они видят лишь централизованный механизм принуждения — наподобие внутригосударственного. Однако у межправительственных организаций имеется своя принципиальная специфика, заключающаяся в их статусе, целях и институционном механизме. Так же принципиально специфичны и применяемые ими санкции. Именно поэтому такие санкции используются наряду с санкциями, осуществляемыми суверенными государствами индивидуально или коллективно.

Санкции, применяемые международными организациями, предусматриваются международно-правовыми нормами как обычного, так и договорного происхождения, в том числе договорами особого рода — уставами межправительственных организаций. Наряду с санкциями, содержащимися в нормах учредительных актов, межправительственные организации применяют санкции, предусмотренные нормами постановлений их органов, обязательных для государства.

Универсальными и региональными межправительственными организациями накоплен богатый опыт применения санкций к государствам — нарушителям обязательств, вытекающих из норм международного права. Этот опыт неоднократно исследовался представителями как российской, так и зарубежной доктрины международного права [28, 267]. Однако отдельные аспекты этой проблемы требуют дальнейшей разработки.

Особо важным является исследование вопроса о нормативном закреплении санкций международных организаций. В советской международно-правовой литературе неоднократно высказывалось мнение о том, что нормам международного права присуща сложная структура с традиционными элементами: гипотезой (указанием на условие применения норм), диспозицией (указанием на само требуемое поведение), санкцией (указанием на меры, применяемые к нарушителю нормы) [113, 252],

142

Следует отметить, что понятия "статьи нормативного акта" и "нормы права" далеко не тождественны и что вопрос о структуре нормы права является частью более широкой проблемы-вопроса о структуре права в целом [5, 4, 108, 127].

Последнее положение особо применимо к международному праву, которое имеет в качестве приоритетного способа создания норм согласование воль субъектов международного права. Данный способ предполагает, что договаривающимся сторонам в статье нормативного акта дается конкретное юридическое предписание, которое чаще всего является одним из элементов нормы права в целом: гипотезой, диспозицией или санкцией. Для того чтобы "увидеть" логически единую норму права, необходимо проанализировать или несколько статей одного нормативного акта, или даже статьи различных нормативных актов; в таком случае выявятся и правило поведения, и условия его применения, и санкция, направленная на его защиту. Именно таким образом закрепляются в уставах международных организаций санкции, применяемые к государствам-членам, нарушающим свои международно-правовые обязательства.

Логико-юридический анализ уставов межправительственных организаций, решений их органов, а также договоров, принятых с их участием, неизбежно приводит к выявлению такой правовой нормы, в структуре которой будет и гипотеза, и диспозиция, и санкция. Так, ст. 9 Устава ЮНЕСКО, носящая название БЮДЖЕТ, гласит: "1. Организация ведает своим бюджетом. 2. Генеральная конференция утверждает в окончательном виде бюджет и определяет долю финансового участия каждого государства-члена... Статья 4 этого же Устава — ГЕНЕРАЛЬНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ —в п. 8а определяет: "Государство — член организации не имеет права участвовать в голосовании Генеральной конференции, если сумма его задолженности по взносам превышает сумму взносов, причитающихся с него за текущий и предшествующий календарный год" [480].

В данном случае в техническом плане санкция (ст. 4, п. 8а) сформулирована отдельно от диспозиции (ст. 9), но только взятые вместе, они образуют одно сложное явление — норму международного права, направленную на регулирование определенных общественных отношений, складывающихся в рамках межправительственной организации.

В отдельных статьях формулируются нормы санкций и в уставах многих других международных организаций. В Уставе

ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) — это ст. 7"-, в Уставе МОТ (Международная организация труда) —ст. 13, в Уставе ИКАО (Международная организация гражданской авиации) —ст. 42 и т.д. [469, 492, ^09]

Таким образом, следует отметить, что особенностью формулирования санкций в международном праве вообще, и в праве международных организаций в частности, является то обстоятельство, что они содержатся в отдельных статьях международных договоров, в данном случае в отдельных статьях уставов международных организаций, и зачастую оказываются как бы оторванными от правила поведения, на защиту которого направлены.

Более того, в силу системности международного права, под которой понимается органическая взаимосвязь его частей (компонентов), логически единая правовая норма может находиться в нескольких международно-правовых соглашениях, т. е. элементы нормы права оказываются как бы разбросанными не только в пределах одного нормативного акта, но и в разных правовых документах.

К примеру, п. Зет. 19 Устава МАГАТЭ (Международного агентства по атомной энергии) гласит: "Действие привилегий и прав члена Агентства, постоянно нарушающего постановления настоящего устава или любых соглашений, заключенных в силу настоящего устава, может по рекомендации Совета управляющих быть приостановлено Генеральной конференцией по решению большинства в 2/3 голосов, присутствующих и участвующих в голосовании" [452} Указанное положение конкретизируется в пп. А7 и С ст. 12, говорящих о приостановлении и прекращении помощи нарушителю. Предусмотрено, что санкции будут применяться не только за нарушение положений данного международного договора — Устава МАГАТЭ, но и любых иных договоров, заключенных в соответствии с целями и задачами МАГАТЭ, и, следовательно, правила поведения, содержащиеся в таких договорах, будут защищаться санкцией, сформулированной и закрепленной в Уставе МАГАТЭ.

Так, на основе 'Типового соглашения о гарантиях", принятого МАГАТЭ в апреле 1971 года [536], заключено свыше 100 соглашений о гарантиях с государствами, поставившими свою деятельность в области мирного использования атомной энергии под контроль МАГАТЭ. Согласно п. 18 'Типового соглашения о гарантиях" санкцией за нарушение положений этих со-

глашений будут меры, предусмотренные пп. А7 и С ст. 12 Устава МАГАТЭ.

Устав фАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций) также предусматривает санкцию, направленную на защиту договоров, разработанных во исполнение его положений. Устав ФАО в ст. 22 предусматривает приостановление помощи тем государствам, которые не выполняют положений соглашений о помощи, заключенных с Организацией [517].

Своеобразное положение, при котором правило поведения субъектов международного права в рамках межправительственной организации и санкция за его нарушение находятся порой в разных международно-правовых актах, приводит к тому, что формулирование правила поведения и санкции за его нарушение может не совпадать по времени.

В случае с соглашениями о гарантиях в МАГАТЭ и помощи в ФАО санкция была предусмотрена субъектами международного права раньше, чем конкретное правило поведения, за нарушение которого она будет применяться.

Но более естественна ситуация, когда правило поведения появляется раньше, чем конкретная санкция, направленная на его защиту. Так, в июне 1964 года на сессии Генеральной конференции МОТ была принята поправка к Уставу Организации, предусматривающая приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в Организации, для государств, проводящих политику расовой дискриминации, такую, как апартеид [471]. Запрещение подобной политики следует из императивных норм — основных принципов Устава Организации Объединенных Наций, подписанного в 1945 году, и, соответственно, появилось значительно позже этих принципов.

Возникает вопрос: если санкция и правило поведения, на защиту которого она направлена, создаются не одновременно, то не могут ли правила поведения в международном праве остаться без санкционной охраны? Представляется, что не могут, ибо в любом случае они охраняются нормой императивного характера — принципом добросовестного выполнения международных обязательств [214].

В случае же возникновения противоправной ситуации и нарушения субъектами международного права конкретного правила поведения требования императивной нормы конкретизируются в санкции, рассчитанной на определенную ситуацию.

Ю-Т.Ноштаем

145

Особую роль в процессе создания санкций международных организаций играют резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Неоднократно Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала международным организациям (в первую очередь относящимся к системе ООН) применить конкретные санкции к государствам-правонарушителям.

Так, в 1946 году Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала "лишить правительство франке в Испании права вхождения в международные учреждения, созданные Организацией Объединенных Наций или поставленные в связь с ней" [453]. В том же году ИКАО во исполнение требований Генеральной Ассамблеи ООН приняла решение о включении в Устав организации статьи, предусматривающей исключение из ИКАО тех государств, в отношении которых ООН сделала такую рекомендацию [510].

Необходимо отметить, что одна санкция международной организации может относиться к нескольким правилам поведения. Последнее может иметь место в силу того, что системный характер международного права предполагает возможность наступления одинаковых юридических последствий за нарушение различных правил поведения.

Например, статья 7^ Устава ВОЗ гласит: "В случае невыполнения членом организации своих финансовых обязательств по отношению к организации или при других исключительных обстоятельствах Ассамблея здравоохранения может на тех условиях, которые она сочтет правильными, временно лишить члена организации принадлежащего ему права голоса и права на обслуживание..." [492]

Приостановление членства в организации за нарушение самых различных уставных обязательств предусматривают уставы МОТ, ИКАО, МАГАТЭ и многих других организаций.

Таким образом, в силу особого способа создания норм международного права, его системного характера и структурных особенностей международно-правовые санкции, в данном случае санкции международных организаций, имеют ряд специфических признаков.

Во-первых, санкция международной организации как структурный элемент нормы права формулируется обычно в виде отдельной статьи устава международной организации. Элементы правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) могут содержаться в разных статьях нормативного акта, но только взятые вместе, эти элементы образуют одно сложное явление — норму международного права, направленную на регулирование определенных общественных отношений.

Во-вторых, в силу системного характера международного права логически единая правовая норма может находиться в нескольких международно-правовых соглашениях, так как санкции могут фиксироваться в уставах международных организаций, специальных договорах, заключенных с участием, международной организации, а также в решениях их органов, содержащих нормы международного права.

В-третьих, характерным признаком санкций международных организаций является то, что они могут формулироваться не одновременно с другими элементами международно-правовых норм. До создания конкретной санкции действует санкция более общего характера, которая выводится из императивной нормы международного права — принципа добросовестного выполнения международных обязательств. При нарушении диспозиции нормы участники международных отношений конкретизируют эту общую санкцию в специальном соглашении или постановлении органа международной организации, где и указываются негативные последствия противоправного поведения.

В-четвертых, также в силу системности международного права санкция международной организации может относиться к нескольким правилам поведения: за нарушение различных правил поведения наступают одинаковые юридические последствия.

В таком аспекте ответственность субъектов международного права за нарушение предписаний его норм в рамках международной организации выступает как реализация санкции. В "угрозе" ответственности, в "угрозе" применения санкции проявляется сущность права вообще, и международного права в частности. Иными словами, санкция, определяющая, какими именно мерами охраняется от нарушения определенное правило поведения, является необходимым атрибутом международно-правовой нормы, закрепленной в уставе международной организации, решении ее органов, договоре, принятом с ее участием, в сколь бы опосредованной и сложной связи ни находилась данная санкция с самим правилом поведения.

В силу того, что нормы международного права не только содержатся в договорах, решениях международных организаций, но могут иметь и обычное происхождение, можно предположить, что санкция международной организации может

10*                                                      147

носить характер обычая, который сложился в рамках этой организации и признан государствами-членами в качестве юридически обязательного. И наоборот, уставная санкция международной организации может применяться за нарушение правила поведения обычного происхождения.

Как уже отмечалось, право должно изучаться в разных аспектах: как с точки зрения специфики юридических норм, так и с точки зрения содержания, приемов воздействия на поведение субъектов права. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что все меры, содержащиеся в санкциях международных организаций и направленные на охрану норм международного права, носят характер правового принуждения. В том случае, если государство-член нарушит свои обязательства перед организацией, вытекающие из норм международного права, возникают основания к применению санкций, которые и выступают в качестве реакции организации на факт противоправного поведения данного государства и состоят в наступлении для него известного правового или иного урона (потеря права голоса в органах организации, приостановление помощи, введение войск и т. а.).

В современных межправительственных организациях используются разнообразные меры охраны норм международного права.

Прежде всего это принудительные меры вплоть до военных, предусмотренные ст. 41 и 42 Устава ООН. Главенствующая роль в применении таких мер принадлежит ООН в лице Совета Безопасности. Применение вооруженных принудительных мер ООН рассчитано на исключительные случаи. В данной работе эта практика ООН не рассматривается, ибо относится не столько к вопросам права, сколько к фактическому положению дел.

Уставы некоторых региональных организаций также предусматривают применение вооруженных сил в случае совершения особо тяжких правонарушений, например агрессии.

Гораздо более широко и целенаправленно международные организации применяют к государствам-правонарушителям меры воздействия, не связанные с вооруженным принуждением. Среди них в первую очередь следует назвать:

а) приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в международной организации, — права голоса, представительства, услуг и помощи, оказываемых организацией государству-члену, и т. д.;

148

б) исключение — как санкция в рамках международной организации — из числа участников сессии пленарного органа международной организации, из основных и вспомогательных органов, из членов организации, из определенных форм международного общения.

Кроме того, следует отметить, что санкции международных организаций могут включать и непосредственно меры восстановления (возмещения) попранных прав. Например, ст. 42 Устава ООН предусматривает применение к агрессору мер в виде введения коллективных вооруженных сил. Реализация этих мер предполагает не только принуждение к восстановлению нарушенного агрессором порядка, но и восстановление попранных прав пострадавших от агрессора без его добровольного волеизъявления на это (восстановление суверенитета потерпевшего государства, его территориальной целостности, нарушенных границ и т. д.).

Наряду с применением санкций за нарушение норм международного права, международные организации применяют меры, носящие характер правового принуждения за нарушение процессуальных правил (правил процедуры), предусмотренных их уставами и другими международно-правовыми актами. В российской литературе уже высказывалось мнение, что эти правила закрепляются в особых, процессуальных международно-правовых нормах [197} С этим мнением следует согласиться, добавив, что процессуальным нормам международного права также присущи санкции, предусматривающие меры принуждения за их нарушение. Межправительственные организации за нарушение процессуальных норм международного права применяют такие меры правового принуждения, как лишение права голоса, права на подписание заключительного акта на сессии высшего органа организации; признание результатов голосования недействительными и т. д.

Итак, основная цель всех санкций — предупреждение правонарушений — в содержании различных норм санкций международных организаций преломляется по-разному. Одни из них предусматривают только принудительные меры, непосредственно направленные на восстановление нарушенных международных обязательств самим государством-нарушителем; другие, кроме принуждения, предусматривают и восстановление нарушенных прав без добровольного волеизъявления на это государства-правонарушителя.

149

По характеру все меры, применяемые международными организациями к нарушителям международного права, отличаются известным своеобразием, определяющимся тем, что применяются они централизованно, с использованием международного институционного механизма (т. е. с помощью органов межправительственной организации) против субъектов международного права, нарушающих международный правопорядок.

Таким образом, под международно-правовыми санкциями международных организаций следует понимать все меры охраны мел<дународного правопорядка, закрепляемые в нормах международного права, носящие принудительный характер и применяемые в случае правонарушений к государству-деликвенту с помощью институционного механизма международной организации.

§2

Санкции^ применяемые за нарушение материальных норм международного права

Санкции межправительственных организаций системы ООН направлены в первую очередь на охрану материальных норм международного права, под которыми понимаются нормы, определяющие содержание деятельности государств в специальных областях их сотрудничества в рамках межправительственных организаций. Материальные нормы предусматривают права и обязанности субъектов международного права, закрепляют их правовое положение в сфере международных отношений.

Международное правонарушение (в данном случае нарушение материальных норм международного права) служит основанием для применения санкций межправительственных организаций.

В проекте статей об ответственности государств, выработанном в Комиссии международного права ООН, под "международно-противоправным деянием" (международным правонарушением) государства понимается поведение государства, выражающееся в действии или бездействии и представляющее собой нарушение международных обязательств этого государства (ст. 3). В качестве международно-правового такое деяние может быть квалифицировано только на основании международ-

г)0

ного права. Квалификация этого же деяния как правомерного с точки зрения внутригосударственного права никакого значения не имеет (ст. 4) [543].

Международное правонарушение характеризуется рядом признаков. Во-первых, правонарушение всегда есть деяние (действие или бездействие); во-вторых, правонарушением признается только виновное деяние; в-третьих, правонарушение есть деяние, противоречащее норме международного права; в-четвертых, правонарушение — это деяние, за совершение которого предусматривается международно-правовая ответственность [30,113].

На основании этих признаков можно выявить следующие типы правонарушений, за совершение которых предусматривается применение санкций специализированными учрежденияяяяяяяяяя

яяяяяяяяяяяяяяяяяяяя нарушение основных целей и принципов, закрепленных в уставах специализированных учреждений (например, ст. 7^ Устава ВОЗ).

Во-вторых, нарушение обязательств, относящихся к специальным сферам деятельности (ст. 12 Устава МАГАТЭ, ст. 88 Устава ИКАО и т. д.).

В-третьих, нарушение обязательств по применению конвенций и рекомендаций, разработанных в рамках специализированного международного учреждения и в установленном порядке принятых государством-членом (ст. 33 Устава МОТ).

В-четвертых, нарушение финансовых обязательств перед организацией (ст. 3 Устава ФАО, ст. 4 Устава ЮНЕСКО, ст. 13 Устава МОТ и т. д.).

В-пятых, нарушение обязательств по запрещению выхода из конвенции, подписанной государством-нарушителем (предусмотрено только в рамках ВОИС в отношении Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений 1886 года).

В-шестых, нарушение обязательств перед другой международной организацией (ст. 93 бис Устава ИКАО, ст. 6 Устава МБРР, ст. 5 Устава МФК, ст. 7 Устава MAP и т. д.).

В случае совершения таких правонарушений специализированные международные учреждения применяют систему санкций, содержащих различные меры правового принуждения.

Приостановление права голоса предусматривается уставами восьми специализированных учреждений, как правило, за нарушение финансовых обязательств перед учреждением.

151

Следует отметить, что в качестве фактического основания для применения санкций уставы указывают задолженность, равную или превышающую сумму членского взноса государства за два года. Исключение составляет Устав ИМО, ст. 42 которого предусматривает возможность применения санкции "со дня наступления срока платежа, в том случае, если задолженность будет равняться сумме годового взноса государства-члена". Устав ИКАО (ст. 62) не определяет сумму, влекуц^ую применение санкции. Но Ассамблея ИКАО 1949 года рекомендовала следовать в этом вопросе "соответствующей практике, принятой в других специализированных учреждениях , и считать эту сумму равной членскому взносу государства-должника за два года [386].

Вопрос о том, в каких органах приостанавливается право голоса государства-деликвента, уставы специализированных учреждений решают по-разному: в МОТ и ВОИС право голоса утрачивается во всех органах учреждения, в ИМО — в трех главных, в МАГАТЭ, ФАО, ИКАО — лишь в пленарном органе, уставы ВОЗ и ЮНЕСКО вообще не указывают, в каких органах приостанавливается право голоса.

Но в решении этого вопроса все специализированные учреждения идут вслед за ООН [460] и приостанавливают право голоса как в пленарном органе, так и в созданных им комитетах, комиссиях и вспомогательных органах. В региональных отделениях и других органах специализированного учреждения в отличие от главных органов должник сохраняет право голоса.

Не приходится говорить о том, что вопросы бюджета и финансов относятся к числу важнейших в деятельности специализированного учреждения. В силу этого в некоторых организациях приостановление права голоса за нарушение финансовых обязательств рассматривается в качестве основной санкции, которая может быть дополнена сопутствующими мерами принудительного характера.

Например, в ИКАО вслед за приостановлением права голоса может быть приостановлено оказание технической и иной помощи государству-должнику. В ФАО такому государству может быть запрещено делегировать своего представителя в исполнительный орган.

Практика позволяет сделать вывод, что в системе ООН приостановление права голоса расценивается как достаточно эффективная санкция. Так, согласно ст. 19 Устава ООН член Организации лишается права голоса в Генеральной Ассамблее,

152

"если сумма его задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года". Статья 19 Устава ООН была применена к Гаити и к Доминиканской Республике в 1968 году.

В ИКАО право голоса приостанавливалось в разное время более чем для десяти государств, в том числе для Боливии, Сальвадора, Иордании, Никарагуа, Парагвая, Польши, Чехословакии, Гватемалы, ЮАР и т. д. [415]

В МАГАТЭ за неуплату членского взноса теряла право голоса Куба. После выплаты долга ее право голоса было восстановлено решением 4-й сессии Ассамблеи МАГАТЭ.

В ИМО право голоса потеряла Доминиканская Республика, но в 1979 году в связи с уплатой долга ее права в Организации были восстановлены [426].

В ВОЗ право голоса Доминиканской Республики приостанавливалось в 1974, 1975, 1977 годах [4931

В ряде случаев специализированное учреждение имеет право не лишать должника права голоса. Во-первых, это происходит, если высший орган учреждения установит, "что такая неуплата вызвана не зависящими от государства обстоятельствами" (ст. 13 Устава МОТ и т. д.). Вопрос о том, какие обстоятельства следует считать "не зависящими от государства", как правило, решает высший орган специализированного учреждения. Обычно такими обстоятельствами признаются стихийные бедствия, эпидемические заболевания, засухи, неурожаи и т. д. Иными словами, к ним относятся явления, не находящиеся под контролем государства.

К примеру, в 1965 году Всемирная ассамблея здравоохранения приняла решение не приостанавливать право голоса Гаити, так как "плачевные последствия ураганов, нанесшие серьезный ущерб экономике Гаити, не позволили ее правительству погасить задолженность по взносам" [495].

Во-вторых, санкции не применяются к государству, которое заверит организацию в своем намерении выплатить долг к установленному сроку. В этих случаях нецелесообразность применения санкций фиксируется в специальных резолюциях, где указывается срок выплаты долга [493]. Как правило, такие обещания со стороны государств неукоснительно выполняются.

Особо следует остановиться на вопросе применения санкций за нарушение финансовых обязательств в МСЭ и ВПС. Устав МСЭ в ст. 15 Международной конвенции электросвязи от 1973 года предусматривает приостановление права голоса госу-

153

А

дарства-должника. Эта статья была введена в Устав организации в 1973 году, но до сих пор не набрала нужного количества ратификаций и не вступила в силу. Дело в том, что ранее Устав МСЭ (так же как и учредительные акты ВПС) предусматривал за нарушение финансовых обязательств несколько своеобразную санкцию — начисление процентов на сумму задолженности: ".-на сумму задолженности начисляются проценты с начала каждого финансового года Союза. Эти проценты устанавливаются в размере 3% (три процента) годовых в течение первых шести месяцев и в размере 6% (шесть процентов) годовых начиная с седьмого месяца ' [468].

Эти меры имеют целью наложение дополнительного финансового бремени на государство, не выполняющее свои членские обязательства перед специализированным учреждением. Но, как было признано на Конгрессе МСЭ в 1973 году, они не являются надежной защитой норм о финансовых обязательствах государств-членов. В силу этого Конгресс признал целесообразным ввести санкцию, предусматривающую приостановление права голоса за нарушение финансовых обязательств [468].

Приостановление права голоса является серьезным ущемлением правового статуса государства-члена, теряющего возможность в полной мере влиять на процесс принятия решений международной организации. По этой причине в некоторых специализированных учреждениях приостановление права голоса применяется не только за нарушение финансовых обязательств, но и за другие правонарушения.

Так, в ИКАО право голоса приостанавливается также за несоблюдение установленного порядка разрешения споров или за невыполнение решения, принятого по этому спору (ст. 88 Устава).

В ВОЗ право голоса приостанавливается не только за нарушение финансовых обязательств, но и при "других исключительных обстоятельствах" (ст. 7^ Устава ВОЗ).

В российской международно-правовой литературе уже отмечалось, что под исключительными обстоятельствами следует понимать нарушение принципов, изложенных в преамбуле Устава ВОЗ и 'заключающихся в совершении таких правонарушений, как агрессия, экоцид, геноцид, массовые нарушения прав человека", т. е. за международные преступления [169].

Правомерность такой интерпретации формулировки ст. 7^ Устава ВОЗ подтверждается следующими обстоятельствами.

154

Во-первых, документами, фиксирующими процесс создания организации. Государства — учредители ВОЗ в качестве исключительного обстоятельства рассматривали биологическую войну. В 1946 году на конференции в Нью-Йорке, где был принят Устав ВОЗ, представитель Канады предложил одним из исключительных обстоятельств считать бактериологическую войну. Уже в те годы согласно Женевскому протоколу о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 года [447] считалось недопустимым применение на войне химического и биологического оружия. В силу этой причины государства-учредители с предложением канадского делегата в отношении бактериологической войны согласились, но в Устав вошла общая формулировка исключительных обстоятельств без их конкретизации.

В наши дни после вступления в силу в 1975 году Конвенции о запрещении бактериологического (биологического) оружия разработка, производство и накопление такого рода оружия считаются международным преступлением [545] и поэтому могут рассматриваться в качестве оснований для применения санкции по ст. 7^ Устава ВОЗ.

Во-вторых, толкование исключительных обстоятельств как такого нарушения международного правопорядка, которое выражается в совершении международных преступлений, подтверждается практикой ВОЗ. Организация применяла ст. 7^ Устава за совершение такого международного преступления, как массовое нарушение прав человека при проведении политики апартеида, запрещенного Международной конвенцией о пресечении преступлений апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 года [545].

Но уже в 1964 году на 17-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения была принята резолюция, предусматривающая, что в "соответствии с положением ст. 7^ Устава ассамблея здравоохранения в некоторых исключительных обстоятельствах и на таких условиях, которые она сочтет нужными, может временно лишить страну-члена предоставленного ей права голоса и права на обслуживание.

Считая, что апартеид, официально возведенный каким-либо правительством в политическую систему, представляет собой чрезвычайный случай нарушения принципов гуманности, которыми руководствуется Всемирная организация здравоохранения, ассамблея ПОСТАНОВЛЯЕТ применить к Южно-Аф-

155

риканской Республике положения ст. 7^ Устава, касающиеся лишения права голоса" [493].

По всей вероятности, Всемирная ассамблея здравоохранения в каждом конкретном случае будет обсуждать вопрос о наличии исключительных обстоятельств, необходимых для применения санкции, предусмотренной ст. 7^ Устава ВОЗ. К ним следует относить нарушение целей и принципов организации, изложенных в преамбуле Устава ВОЗ, подпадающее под категорию международного преступления.

Другим серьезным ограничением правового статуса государства, виновного в нарушении материальных норм международного права, является приостановление технической помощи. В учредительных актах и юридической литературе эта санкция получила также название приостановление права на обслуживание".

Межправительственные организации системы ООН оказывают своим членам различные виды технической помощи, помогают разрабатывать проекты по специальным вопросам, предоставляют материальные средства, оборудование, проводят различные изыскательские работы и т. д. Неоценимое значение эта помощь имеет для развивающихся стран [2, 35].

Предоставление технической помощи предусматривают уставы МАГАТЭ, ВОЗ, ИКАО, ФАО, МБРР, МВФ, MAP, МФК.

Особое значение эта санкция приобретает в рамках МАГАТЭ в свете задач по мирному использованию атомной энергии: помощь приостанавливается, если установлено, что государство использует организацию "не в мирных целях" (ст. XII. А7). Например, эта санкция применялась МАГАТЭ в 1981 году к Израилю за "совершение военного нападения на Иракский центр ядерных исследований". В резолюции от 26 сентября 1981 года отмечалось, что "Генеральная конференция, встревоженная увеличением информации и свидетельств в отношении деятельности Израиля, направленной на приобретение и разработку ядерного оружия... считает, что акт агрессии Израиля против находяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяАГАТЭ иракских ядерных установок представляет собой нападение на Агентство и его режим гарантий... РЕШАЕТ немедленно приостановить предоставление всякой помощи Израилю в рамках программы технической помощи Агентства".

' Резолюции и другие постановления Генеральной конференции, 25-я сессия. 1981. Австрия. МАГАТЭ. 1982. Резолюция 38. Док. XXV.

156

Приостановление помощи может предусматриваться за те же правонарушения, что и приостановление права голоса. Так, в ВОЗ эта санкция может применяться за нарушение финансовых обязательств и при других исключительных обстоятельствах. Высший орган специализированного учреждения полномочен в конкретной ситуации выбрать любую из названных санкций. ВОЗ применяла эту санкцию за проведение политики расовой дискриминации к ЮАР и за проведение политики колониализма к Португалии. В обоих случаях эти правонарушения были признаны "исключительными обстоятельствами", предусмотренными ст. 7^ Устава ВОЗ.

К примеру, в 1966 году 19-я сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения "приостановила предоставление технической помощи Португалии". Затем в 1969 году 21-я сессия постановила "не предусматривать в программах ВОЗ никакой помощи Португалии до тех пор, пока эта страна не откажется от политики колониального господства" [493].

В 1975 году после социально-демократической (апрельской) революции в Португалии и отказа этого государства от проведения политики колониализма 28-я сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения приняла решение о восстановлении "всех видов помощи Португалии" [4941

Особо следует остановиться на приостановлении помощи (кредитов) в Международном валютном фонде (МВФ). Как известно, это учреждение относится к группе экономических организаций (МБРР, МВФ, MAP, МФК), построенных по принципам наднациональных организаций.

Несмотря на то что Советский Союз активно участвовал в выработке уставов этих организаций (МБРР—МВФ), в 1945 году советское правительство учредительные документы не подписало, отказавшись от участия в них по соображениям идеологического характера [33, 35, 53} Впоследствии эти организации и Международная организация по тарифам и торговле (ГАТТ) оказали значительное влияние на развитие международных экономических связей. В настоящее время руководство независимых республик, в том числе России, наладило отношения с организациями группы МБРР — МВФ и ГАТТ. Это продиктовано необходимостью более активного участия в мировых экономических и финансовых связях, стратегия развития которых определяется в значительной степени в рамках межправительственных организаций.

157

При этом следует учитывать, что уставы МБРР, МВФ, MAP и МФК предусматривают достаточно жесткие санкции за невыполнение государствами-членами обязательств перед организациями. Так, в Уставе Международного валютного фонда предусмотрено, что каждый член МВФ имеет право приобрести у организации за свою национальную валюту любую другую в целях выравнивания дефицита своего платежного баланса. Капитал фонда делится на две части: основной капитал и специальный, носящий название "специальные кредитные полномочия". Устав МВФ предусматривает санкции за нарушение пользования обоими видами капитала независимо друг от друга. В отношении основного капитала санкции применяются в следующих случаях.

Во-первых, в связи с изменением объема денежного обращения государством-членом (девальвация и ревальвация национальной валюты) без уведомления об этих действиях МВФ (сек. 6 ст. 4 Устава). Этот момент, безусловно, следует расценивать как ограничение внутренней компетенции государства (элемент наднациональности). Но ограничение происходит на основе согласия государств, подписавших Устав. Перераспределение же внутренней компетенции государств в пользу международных органов в настоящее время — явление достаточно распространенное, наблюдаемое во многих межправительственных организациях (например, ИНМАРСАТ, ЕЭС и т. д.). Представляется, что тенденция перераспределения компетенции внутригосударственных органов в пользу международных в силу углубления процессов интеграции в международных экономичччччччччччччччччальнейшем будет усиливаться.

Во-вторых, за использование валюты, купленной у МВФ, не для ликвидации платежного дефицита, а для других целей (ст. 5 сек. 5).

В-третьих, за получение средств в большем количестве и на других условиях, чем предусмотрено сек. 4 ст. 6 Устава МВФ (сек. 1 ст. 6 Устава).

В-четвертых, за нарушение других обязательств, вытекающих из Устава МВФ (сек. 2А ст. 15). К таким нарушениям относится, например, отказ государства-члена предоставить информацию по любому вопросу своей внутренней финансовой политики (ст. 8 сек. 5). Надо сказать, что требование предоставления информации по любому вопросу внутренней финансовой политики государства, так же как и запрещение изменения объема денежного обращения в стране, в начале существо-

^8

вания деятельности МВФ — МБРР вызывало сопротивление государств-членов. Так, в 1948 году Франция отказалась выполнять требования фонда о корректировке денежного обращения, в 60-е годы некоторые социалистические страны отказались предоставить сведения о своем финансовом положении [376]. В каждом из этих случаев со стороны МВФ последовало применение санкций. После принятия в 1948 году французским правительством решения о девальвации франка на 44% МВФ согласился, что Франция по ряду причин оказалась в тяжелом финансовом положении, но резко высказался против мер, запланированных французским правительством. Тем не менее Франция провела девальвацию национальной валюты, за что фонд на основании сек. 6 ст. 4 (запрещение изменения денежного обращения внутри страны) приостановил ее право пользоваться средствами основного капитала МВФ. Такие же меры были впоследствии применены к ЧССР и Кубе [376]. Позднее Устав МВФ был пересмотрен: государство-член получило право изменения курса валюты.

Последние десятилетия практика МБРР — МВФ не дает примеров использования санкций против государств-членов по этим основаниям. Следует признать, что участие в МБРР, МВФ, ГАТТ позволило многим государствам — членам этих организаций гармонизировать свои национальные финансовые системы, стабилизировать рынки финансов, снять многие барьеры в области международного экономического сотрудничества.

Что касается санкций за нарушение условий пользования специальными кредитными полномочиями, то они предусмотрены сек. 2 ст. 29 Устава МВФ. Приостановление кредитования из специального фонда не распространяется на кредитование за счет средств основного капитала. И наоборот, приостановление использования основного капитала не влечет запрещения государству-члену пользоваться специальными кредитными полномочиями. Следует отметить, что санкции приостановления права голоса и права получения помощи представляют собой частичное ограничение участия государств в деятельности организации.

Наряду с этим организация может полностью отстранить государство-деликвента от сотрудничества в рамках учреждения. В научной литературе эта санкция получила весьма приблизительное название — приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в специализированном учреждении или приостановление членства.

159

Приостановление членства означает комплексное приостановление всех прав и привилегий в рамках организации для государства-члена, виновного в нарушении своих обязательств: права голоса, права на участие в работе органов межправительственной организации, в разработке и принятии международных договоров в рамках системы ООН, в работе совещаний и иных мероприятиях, проводимых организацией, права на получение технической помощи и т. д.

По всей вероятности, такое комплексное ограничение прав государств-членов привело американских толкователей Устава ООН Л. Гудрича и Е. Хамбро к мысли о том, что приостановление членства ничем не отличается от исключения государства-члена из системы ООН, во всяком случае, имеет те же последствия: государство-правонарушитель не может участвовать в работе межправительственной организации [335]. Эта точка зрения подверглась обоснованной критике как в работах российских авторов, так и в западной международно-правовой литературе [10^, 426}

Приостановление членства не является исключением из организации, по крайней мере, по двум основаниям:

Во-первых, уставы некоторых межправительственных организаций системы ООН прямо предусматривают, что в случае приостановления членства государство перестает быть субъектом прав, но остается субъектом обязанностей перед организацией: член-нарушитель должен платить взносы, выполнять решения специализированного учреждения, принимать меры по имплементации конвенций и т. д.

Например, сек. 2 ст. 6 Устава МБРР гласит, что "во время приостановления членства член не может пользоваться правами, вытекающими из членства ... включая право выхода, но остается субъектом всех обязанностей перед организацией". Об этом же говорят сек. 2 ст. 7 MAP и сек. 2 ст. 5 МФК.

Во-вторых, приостановление членства отменяется тем же органом, который принял решение о применении санкции без волеизъявления на это государства-деликвента, в то время как исключенное государство для возобновления сотрудничества с организацией должно вновь пройти процедуру вступления, предусмотренную уставом специализированного учреждения.

Уставы специализированных учреждений ООН предусматривают приостановление членства двух видов: по инициативе самого специализированного учреждения и вслед за приостано-

160

влением членства в другой межправительственной организации.

Приостановление членства по собственной инициативе учреждения предусмотрено Уставами ООН, МАГАТЭ, ВМО и МБРР — МВФ.

В МАГАТЭ членство приостанавливается за использование атомной энергии не в мирных целях (ст. 19В), а также за нарушение любых других соглашений, заключенных во исполнение Устава МАГАТЭ (ст. 12 С Устава МАГАТЭ). До сих пор эта санкция Агентством не применялась.

Устав ВМО предусматривает, что членство в организации будет приостановлено для тех государств, которые нарушают любые обязательства по Уставу, в том числе и финансовые (ст. 31 Устава ВМО).

К примеру, в мае 1975 года по решению седьмого Всемирного метеорологического конгресса было приостановлено членство в ВМО Южно-Африканской Республики, виновной в нарушении основных принципов и целей, изложенных в Уставе Организации, выразившемся в проведении политики расовой дискриминации [3761

Устав МБРР предусматривает, что "если член нарушает свои обязательства перед банком, последний может приостановить его членство по решению большинства в Совете управляющих. Государство-член, в отношении которого вынесено решение о приостановлении, автоматически теряет членство сроком на год с даты приостановления, пока решением большинства в Совете управляющих этот член не будет восстановлен" (сек. 2 ст. 6 Устава МБРР). В Уставе не дается толкование понятия "нарушение", но практика организации позволяет сделать вывод, что оно здесь толкуется достаточно широко — как невыполнение любых обязательств по Уставу МБРР, в том числе и финансовых. В практике учреждения есть случаи, когда членство государства в МБРР приостанавливалось за неуплату членского взноса [518]. Впрочем, в западной международно-правовой литературе отмечалось, что МБРР очень редко и неохотно применяет санкцию приостановления членства [376].

Но здесь следует учитывать то обстоятельство, что санкция — наиболее сильная мера правового принуждения — фиксируется в уставе. Гораздо чаще на практике применяется внеустав-ное принуждение — меры давления, не предусмотренные уставами международных организаций.

161

11 - Т. Нешатаева

Так, Уставом предусмотрено, что МБРР и его службы не вмешиваются в политические дела членов, не оказывают влияния на характер их решений и политики (сек. 10 ст. 4). В действительности же "банковский штаб точно и систематически делает политический анализ в странах-членах" [279]. На основании этого анализа МБРР принимает решение о предоставлении займа. При этом учитываются прежде всего политическая ориентация и политический режим государства-просителя. В том случае, если МБРР приходит к выводу, что политический режим в данном государстве недостаточно демократичен или нестабилен, Организация отказывает в предоставлении займов, услуг, технической помощи и т. д. Именно по этим причинам МБРР в свое время отказал в предоставлении займов Египту, Чили, Индонезии, Бангладеш и многим другим государствам. В то же время само определение политического режима, его демократичности в трактовке главных органов МБРР достаточно расплывчато.

Вслед за приостановлением членства в другой межправительственной организации эта санкция применяется в ЮНЕСКО, ИКАО, ЮНИДО, MAP и МФК. Уставы ЮНЕСКО (п. 4 ст. 2) и ИКАО (ст. 93 бис) предусматривают, что приостановление членства государства в ООН влечет приостановление его прав и привилегий в этих специализированных учреждениях. Так, Устав ЮНЕСКО гласит: "Осуществление прав и привилегий государства — члена настоящей организации, права и привилегии которого в качестве члена Организации Объединенных Наций приостановлены, по требованию последней приостанавливается '.

Представляется вполне закономерным, что членство в организациях системы ООН находится во взаимосвязи с членством в Организации Объединенных Наций, ответственной за сохранение мира и безопасности, необходимых для плодотворного сотрудничества всех государств. Правонарушение, влекущее применение санкций в ООН, так или иначе затрагивает интересы всех субъектов международного права, в том числе и других звеньев системы ООН, и порождает их право применять санкции.

Итак, приостановление членства — как по инициативе самого специализированного учреждения, так и вслед за применением этой санкции в другой межправительственной организации — не означает полного разрыва связей с учреждением. Государство-член теряет свои права в организации, но остается субъектом обязательств перед ней. Уставы специализированных учреж-

162

дений обычно не оговаривают срок приостановления членства, лишь в МБРР, MAP, МФК эта санкция применяется сроком на один год. Решение об отмене санкции принимает тот орган специализированного учреждения, который принял резолюцию о приостановлении прав и привилегий государства-правонарушителя.

Наиболее оживленную дискуссию в международно-правовой литературе возбуждают санкции, относящиеся к различным видам исключения из сотрудничества в рамках межправительственных организаций [359]. По-видимому, это вызвано двумя обстоятельствами: суровостью этих мер, применение которых полностью прекращает сотрудничество государств в организации, и особенностью их применения специализированными учреждениями ООН,

Санкция, предусматривающая исключение из организации, применяется как по инициативе специализированного учреждения, так и вслед за исключением из другой межправительственной организации.

В международно-правовой литературе наиболее полно исследованы положения о порядке исключения из Организации Объединенных Наций. Статья 6 Устава ООН предусматривает исключение из организации за систематическое нарушение принципов Устава ООН. формулировка статьи, бесспорно, несовершенна: не определено, какие действия следует считать систематическими, из чего складывается система, достаточно ли нарушения одного принципа или всех сразу и т. д. По-видимому, в каждом конкретном случае ООН сама должна устанавливать наличие системы правонарушений в действиях государства и определять, какие принципы Устава ООН им нарушались.

Кроме того, исключение по собственной инициативе применяют МВФ и МБРР. Международный валютный фонд применяет исключение лишь в том случае, если к нарушителю уже применялось приостановление членства, но это государство не выполнило требований фонда (сек. 2а, б ст. 15 Устава МВФ).

Характерно в этом отношении применение санкций к Кубе. Международный валютный фонд в сентябре 1963 года затребовал от этого суверенного государства информацию о финансовом положении в стране. Кубинское правительство отказалось представить такую информацию, сославшись на то, что эти вопросы относятся к внутренней .компетенции государства. МВФ на основании сек. 6 ст. 4 и сек. 2а ст. 15 Устава в 1964 году принял решение о приостановлении прав и привилегий Кубы в органи-

II*                                                      163

зации. Но и после применения этой санкции кубинское правительство резко высказалось против представления информации, относящейся к внутренней финансовой политике государства. В январе 1964 года в фонде был поставлен вопрос об исключении Кубы из МВФ. 15 апреля 1964 года решение об исключении было принято Советом управляющих МВФ. Неделей раньше Куба подала встречное заявление о выходе из этой организации [376].

Несмотря на то что Соглашение о МБРР не предусматривает санкцию исключения, эта организация применяет такие принудительные меры. Во исполнение решения Совета управляющих МБРР исключение в этой организации применяется через "год после приостановления" [522].

Что касается исключения по инициативе другой межправительственной организации, входящей в систему ООН, то такая санкция предусматривается уставами ЮНЕСКО, ИКАО, МБРР, ИМО, MAP, МФК. Так, уставы трех специализированных учреждений — ЮНЕСКО (§5 ст. II), ИКАО (ст. 93 бис), ИМО (ст. II)— предусматривают исключение из организации тех государств, которые были исключены из членов Организации Объединенных Наций.

Как известно, отношения между ООН и специализированными учреждениями оформляются международным соглашением и строятся на основе принципа координации, который предполагает ряд односторонних прав ООН в отношении ее специализированных учреждений [265} В силу этого Уставы ИКАО и ИМО предусматривают, что исключение из специализированного учреждения следует для тех государств, в отношении которых Генеральная Ассамблея ООН сделала предложение о лишении их членства в организациях системы ООН. Иначе говоря, ИКАО и ИМО могут исключать и те государства, которые не были исключены из ООН, но в отношении которых Генеральной Ассамблеей ООН сделана рекомендация об исключении из специализированных учреждений ООН.

Устав ИКАО оговаривает также, что исключенное государство может вновь вступить в Международную организацию гражданской авиации лишь после "одобрения Генеральной Ассамблеи ООН".

Практике всех трех организаций известны случаи применения этой санкции: по рекомендации ООН Португалия за проведение политики колониализма была исключена из ИКАО в 1947 году, из ЮНЕСКО — в 1966 году, из ИМО — в 1973 году [483, 507,5101

164

В группе МБРР — МБ санкция исключения применяется во всех организациях в связи с исключением из МВФ (такое государство автоматически исключается из МБРР, MAP, МФК) и из МБРР (следует исключение из MAP и МФК). Иначе говоря, членство в этих организациях зависит "в первую очередь от членства в МВФ и нисколько не зависит от членства в ООН" [295]. В связи с этим в советской международно-правовой литературе отмечался несколько формальный характер связи ООН с организациями группы МБРР — МВФ [209}

Следует отметить, что во всех учредительных актах специализированных учреждений, предусматривающих применение рассматриваемых санкций, речь идет об исключении из организации как полном разрыве связей государства-нарушителя и межправительственной организации. В действительности же специализированные учреждения ограничивают объем этой санкции, предпочитая исключать государство не из организации в целом, а лишь из сотрудничества в каком-либо ее органе

Представляется, что в некоторых случаях ограничительное толкование санкции исключения может быть оправдано. Государство, как правило, исключается из участия в работе главных органов специализированного учреждения, но за ним сохраняется право участия в работе комитетов и комиссий по специальным вопросам. Таким образом, организация достигает двух целей. Во-первых, правонарушитель несет перед организацией ответственность, которая выражается в том, что государство-член теряет возможность влиять на ход развития сотрудничества в учреждении по наиболее важным и принципиальным вопросам, находящимся в компетенции главных органов — высшего и исполнительного — специализированного учреждения. Во-вторых, организация оставляет за собой возможность контролировать государство по ряду специальных вопросов, находящихся в компетенции различных комитетов и комиссий (Международного комитета регистрации частот — в МСЭ, Аэронавигационной комиссии — в ИКАО, Комитета по безопасности на море — в ИМО и т. д.), чем обеспечиваются и в какой-то мере защищаются интересы других государств — членов учреждения.

06 ограничительном толковании санкции исключения свидетельствует практика специализированных учреждений.

Например, в ЮНЕСКО Португалия неоднократно исключалась из участия в работе главных органов учреждения. Это государство в 1965 году согласно требованиям Устава ЮНЕСКО, подписав ее учредительный акт и передав документы о его ра-

165

тификации государству-депозитарию — Англии, вступила в Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Систематический отказ правительства Португалии тех лет выполнять требования Устава ООН и решения ее главных органов о прекращении политики колониализма вызвал законный протест и ответные меры со стороны ЮНЕСКО. На 68-й сессии Исполнительного совета ЮНЕСКО (май 1965) развернулась острая дискуссия о возможности участия Португалии в работе органов ЮНЕСКО. В результате дискуссии Исполнительный совет принял резолюцию, поручавшую генеральному директору учреждения не приглашать Португалию на конференции и совещания общего характера, проводимые в рамках ЮНЕСКО.

Министр иностранных дел Португалии направил письмо на имя генерального директора ЮНЕСКО, заявив, что решение Исполнительного совета неправомерно и Португалия требует передать вопрос о возможности исключения из участия в работе отдельных органов на рассмотрение Международного суда ООН для дачи консультативного заключения*. В ответ на это Исполнительный совет ЮНЕСКО (71-я сессия) рассмотрел вопрос о Португалии и вновь принял решение об ее исключении из числа участников совещаний правительственного характера, проводимых под эгидой ЮНЕСКО. Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 14-й сессии (октябрь—ноябрь 1966 года), рассмотрев вопрос о правомерности действий Исполнительного совета в отношении Португалии, согласилась с его решениями и отклонила требование правительства Португалии о передаче вопроса о санкциях в Международный суд ООН, указав, что вопрос относится к внутренней компетенции организации. На этой же сессии Португалия была вообще исключена из числа членов ЮНЕСКО [483].

Другой пример исключения не из организации в целом, а лишь из числа участников сотрудничества в рамках отдельных органов специализированного учреждения можно привести из практики ИКАО. Так, в 1971 году ИКАО приняла решение исключить ЮАР, виновную в проведении политики апартеида, из участия в работе главных органов — Ассамблеи и Совета, оста-

' Как известно, межправительственные организации могут обращаться в Международный суд ООН за консультативными заключениями (ст. 96 Устава ООН и ст. 65 Статуса Международного суда ООН).

^.66

вив за ней право участия в работе некоторых комиссий и комитетов по специальным вопросам [510].

Особо следует остановиться на вопросе об отказе в приеме в члены организации. Некоторые западные авторы (У. Дженкс, Н. Сингх, Г. Шермерс) отказ в приеме в члены считают санкцией исключения из организации [429]. Отказ в приеме в члены международной организации предусматривается уставами двух специализированных учреждений — ИМО и МАГАТЭ.

Причем, в Уставе ИМО достаточно четко установлено, что "никакое государство или территория не может стать членом организации, ясли это противоречит решению Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций" (ст. II Устава ИМО), Иными словами, сформулировано условие отказа в членстве.

Устав МАГАТЭ конкретно такого условия не предусматривает. Но логико-юридический анализ статьи IV (п. В) позволяет сделать вывод, что если главные органы учреждения (Генеральная конференция и Совет управляющих) придут к выводу, что государство не способно или не готово "выполнять обязательства, связанные с членством в Агентстве... и действовать в соответствии с целями и принципами Устава ООН", ему может быть отказано в приеме в члены МАГАТЭ.

Представляется, что отказ в приеме в члены организации не следует рассматривать как исключение из организации.

Во-первых, исключить из числа чченов организации можно только государство, являющееся членом, т. е. связанное отношениями членства с организацией. В случае отказа в приеме таких отношений еще не возникло.

Во-вторых, исключить из организации можно лишь государство, виновное в совершении правонарушения, в то время как отказ в приеме в члены может последовать и для государства, не совершившего международного правонарушения. Например, МАГАТЭ предусматривает отказ в приеме для тех государств, которые "не способны и не готовы" выполнять обязательства перед организацией, что может быть связано с низким уровнем экономического развития государства.

Итак, отказ в приеме в члены организации не является санкцией, предусматривающей исключение из нее. В то же время в случае совершения международного правонарушения отказ в приеме в члены организации государства-правонарушителя может выступать в качестве санкции, но эта санкция не будет связана с исключением из организации.

167

Оба специализированных учреждения — ИМО и МАГАТЭ — в качестве таких правонарушений называют несоблюдение принципов и норм, изложенных в Уставе ООН. Причем ИМО связывает применение санкции с реализацией соответствующего решения Генеральной Ассамблеи ООН.

Представляется, что в этом случае отказ в приеме в члены следует рассматривать не как исключение из организации, а как исключение из международного сотрудничества в рамках межправительственной организации. Иначе говоря, государство-правонарушитель лишается возможности международного сотрудничества по вопросам, входящим в компетенцию организации.

К группе санкций, предусматривающих различные виды исключения, относится также исключение государства из международного сотрудничества с членами организации вне рамок последней. Особенность этой санкции состоит в том, что исполнение решения организации об исключении из сотрудничества возлагается на государства-члены: они должны прекратить всякое сотрудничество с провинившимся государством. Иными словами, в этом случае санкция предусматривается учредительным актом международной организации, решение о ее применении может быть принято высшим органом организации, но его исполнение возлагается непосредственно на государства-члены. Применение этой санкции влечет "лишение государства-правонарушителя преимуществ международного сотрудничества с другими субъектами международного права вне рамок международной организации" [28].

Этот вид санкций, предусматривающих принудительное исключение из международного сотрудничества по специальным вопросам, содержится в уставах трех специализированных учреждений ООН — ВПС (ст. 2 Всемирной почтовой конвенции), ВОИС (ст. XVII, п. А, Дополнительной декларации к Всемирной конвенции об авторском праве 1952 года), ИКАО (ст. 87 Чикагской конвенции 1944 года о международной гражданской авиации).

К примеру. Устав ИКАО возлагает на каждое договаривающееся государство обязательство "не разрешать деятельность авиапредприятия какого-либо государства в воздушном пространстве над своей территорией", если ИКАО приняла решение, что эксплуатация данным предприятием международных авиационных линий не соответствует положениям конвенции. Ассамблея ИКАО в резолюции, касающейся иерусалимского

^8

гражданского аэропорта, незаконно оккупированного израильскими войсками, постановила прекратить "сотрудничество всех государств-членов с государством Израиль в этом аэропорту"

Особо следует остановиться на прекращении членства государств, не подписавших поправки к уставу. Такой вид прекращения членства предусматривают Уставы ИКАО (ст. 94), ИМО (ст. 52), МСЭ (ст. 49). Например, ст. «94 Устава ИКАО гласит: в) "Если по мнению Ассамблеи характер поправки оправдывает эту меру, то Ассамблея в своей резолюции, рекомендующей принятие поправки, может предусмотреть, что любое государство, которое не ратифицирует поправку в течение установленного периода после вступления ее в силу, вследствие этого перестает быть членом Международной организации гражданской авиации и участником Конвенции". Иными словами, государство, не принявшее поправку к уставу при условии вступления ее в силу, автоматически перестает быть членом организации. Некоторые авторы-международники (В. А Василенко, П. Рейтер) предлагают прекращение членства в этом случае рассматривать в качестве санкции [28].

Вряд ли можно с этим согласиться по следующим основаниям: санкция может применяться лишь к государству, виновному в совершении правонарушения. Государство, не ратифицирующее поправку к Уставу, не совершает правонарушения, ибо член организации имеет суверенное право не согласиться с каким-либо правилом поведения, предусмотренным поправкой, и не принять ее. Конечной гарантией интересов государств-членов в этом случае будет право выхода из организации. В то же время международная организация во избежание возникновения неоднородности уставных обязательств для государств-членов (одни члены связаны новыми положениями, предусмотренными поправкой, другие — старыми, действовавшими до ее принятия) может предусмотреть автоматическое прекращение членства для государств, не принявших поправку. Обычно это относится к поправкам, вносящим существенные изменения в устав специализированного учреждения.

Следует согласиться с польским ученым В. Моравецким, который считает, что в таких случаях организация предоставляет "облегченную возможность выхода из нее тем государствам, которые не хотят согласиться с изменениями, внесенными в устав", и тем самым гарантирует членам исключение возможности "навязывания обязательств государствам вопреки их воле" [168].

169

Таким образом, основанием для применения санкций в системе ООН служит в первую очередь нарушение обязательств, вытекающих из материальных норм международного права. Среди этих правонарушений наиболее серьезными являются нарушения:

целей и принципов, изложенных в уставе организации; любых (например, финансовых) обязательств по отношению к организации;

обязательств перед другой международной организацией, входящей в систему ООН.

В случае совершения таких правонарушений межправительственные организации системы ООН применяют санкции, содержащие различные меры принуждения. Их можно разделить на две группы:

1) приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в организации, — права голоса, права на получение технической помощи, членства в целом;

2) исключение из участия в работе органа специализированного учреждения, из сотрудничества по специальным вопросам (как в рамках организации, так и вне ее), из членов специализированного учреждения ООН.

§3

Санкции, применяемые за нарушение процессуальных норм международного права

Межправительственные организации ООН применяют санкции за нарушение не только материальных норм международного права, но и процессуальных международно-правовых норм.

В вопросе о существовании в международном праве процессуальных норм, как уже отмечалось в российской международно-правовой литературе, юридическая наука до сих пор не преодолела своеобразного "процессуального нигилизма" [197].

До недавнего времени представители советской международно-правовой доктрины традиционно обходили вниманием вопросы, связанные с процессуальными нормами в международном праве, а порой и определенно отвергали их существование [237]. Представители западной международно-правовой науки основное внимание при решении этой проблемы уде-

170

ляли лишь вопросам юридической процедуры, связанной с арбитражным и судебным разбирательством международных споров [437], хотя, к сожалению, до сих пор такие способы рассмотрения споров не имеют решающего значения в международной практике государств. Кроме того, следует специально подчеркнуть, что процессуальная форма присуща всем областям международных отношений, регулируемых международным правом, а не ограничивается лишь юрисдикцион-ной областью.

На современном этапе развития международно-правовой науки произошел определенный поворот к постановке и решению важнейших проблем международно-правовой процессуальной теории [47,70,197].

Представляется, что деление международно-правовых норм на материальные и процессуальные совершенно обосновано. По известному утверждению К. Маркса, материальное право всегда "имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные нормы" [145].

Процессуальная форма в международно-правовой науке определяется "как регламентированная в международных договорах и других источниках международного права совокупность условий и однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям субъектов международных правоотношений и направленных на достижение ими определенного нормо-творческого и нормоприменительного результата" [197].

Эта процессуальная форма находит свое закрепление в процессуальных международно-правовых нормах. В то время как материальные нормы международного права выражают содержание деятельности субъектов международных правоотношений, определяют их правовое положение, компетенцию и т. д„ процессуальные нормы закрепляют порядок, способы, методы осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации материальных норм международного права.

Процессуальные нормы выполняют служебную роль по отношению к материальным нормам международного права, являясь средством их осуществления. Иными словами, процессуальные нормы выступают в качестве своеобразной надстройки над материальными и призваны обеспечивать достижение результата, предусмотренного в материальных нормах международного права. Процессуальные нормы как правила поведения

171

субъектов международного права предусматривают соблюдение определенного порядка реализации материальных норм.

Известно, что несоблюдение правила поведения, закрепленного в нормах международного права, влечет наступление международно-правовой ответственности, которая предполагает реализацию санкций международно-правовых норм. Наступает ли ответственность за нарушение процессуальных норм международного права, т. е, предусмотрены ли в нем санкции за нарушение процессуальных норм (правил поведения)? К сожалению, этот вопрос пока ждет своей разработки. В работах советских авторов (П. Куриса, В. А. Василенко, Н. А. Ушакова и т. д.) международная ответственность, как правило, рассматривалась лишь в ее материальном аспекте (за нарушение материальных норм международного права). Представляется, что назрела необходимость освещения и другого аспекта юридической ответственности — процессуального (за нарушение процессуальных норм международного права) [43, 84, 154].

Следует отметить, что субъекты международного права, в том числе и межправительственные организации, в своей практике достаточно широко применяют санкции за нарушение процессуальных международно-правовых норм. Их нарушение расценивается субъектами международного права как веское основание для наступления международно-правовой ответственности в ее процессуальном аспекте. Процессуальная международно-правовая ответственность заключается в применении и реализации санкций правовых норм, предусматривающих конкретные меры принуждения, применяемые за нарушение процессуальной международно-правовой нормы.

Примером этого могут служить международно-правовые акты, регламентирующие процедуру свершения правосудия над главными военными преступниками гитлеровской Германии. В частности, правило пятое Регламента Международного военного трибунала предусматривало следующее: 'Трибунал, действуя в лице Председателя, должен обеспечить поддержание порядка в суде. Обвиняемый или другие лица могут быть лишены права присутствовать на открытых заседаниях трибунала, если они не будут строго соблюдать и уважать указания и достоинство трибунала" [448].

Безусловно, данное положение носит санкционный характер и направлено на защиту правил поведения, регламентирующих процедуру свершения правосудия в ходе Нюрнбергско-

го процесса, закрепленных как в Уставе, так и в Регламенте Международного военного трибунала.

Существенно, что международному праву вообще присуще совмещение материальных и процессуальных норм в едином правовом источнике. Так, в международном договоре могут содержаться как материальные, так и процессуальные нормы. Не составляют исключения и уставы межправительственных организаций. Например, уставы организаций системы ООН определяют права государств-членов (в том числе право на представительство) в материальных нормах, а порядок реализации этого права (порядок оформления и представления полномочий представителя государства-члена) — в процессуальных.

Соотношение между материальными и процессуальными нормами в различных международно-правовых источниках неодинаково, В тех из них, которые направлены на установление порядка (процессуальные формы деятельности системы ООН), — регламентах, правилах процедуры и т.д.— преобладают процессуальные международно-правовые нормы. В других международно-правовых источниках, например в уставах международных организаций, они занимают незначительное место.

Правила процедуры работы всех органов межправительственных организаций системы ООН разрабатываются на основе их уставов и носят различные названия. Образцом же при создании этих нормативных актов служили Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. На их основе выработали свои процессуальные документы специализированные учреждения, МАГАТЭ и вспомогательные органы ООН со структурой международных организаций.

Так, правила процедуры работы высших органов специализированных учреждений ООН называются следующим образом: Правила процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения (ВОЗ), Общий регламент, прилагаемый к общей Конвенции электросвязи (МСЭ), Регламент Международной конференции труда (МОТ), Правила процедуры Ассамблеи (ИМО) и т. д. Все эти акты содержат нормы международного права, которые предусматривают применение санкций к нарушителям международно-правовых обязательств, вытекающих из процессуальных норм международного права.

Санкции процессуальных международно-правовых норм характеризуются теми же отличительными особенностями, что и санкции международных организаций в целом: фиксируются в отдельной статье нормативного акта, направлены на защиту

173

нескольких правил поведения, могут не совпадать по времени создания с самим правилом, на защиту которого направлены, и т. д. Содержание процессуальных санкций составляют разнообразные меры, которые носят характер правового принуждения.

К этим мерам относятся лишение права голоса и права на подписание заключительного акта, замечания, лишение права слова, а также ограничение времени выступления при обсуждении тех или иных вопросов, признание результатов голосования недействительными и т. д.

Основанием применения этих санкций организациями системы ООН становятся нарушения процессуальной международно-правовой нормы. К ним относятся:

нарушение требований, предъявляемых к оформлению полномочий представителей государств в межправительственной организации (предусмотрено в ООН, ВОЗ, МОТ, ФАО, ИМО, ВПС, МСЭ, ЮНЕСКО);

отклонение в ходе выступления в органах межправительственной организации от обсуждаемого вопроса (ООН, ВОЗ, МОТ, ВПС, ВОИС, МСЭ);

превышение лимита времени, отведенного на выступление при дебатах в том или ином органе межправительственной организации (ВОЗ, ФАО, ИМО, ВПС, ЮНЕСКО, ВОИС, МСЭ);

неявка представителя государства на сессию органа, в состав которого государство имеет право избирать своего делегата (ФАО, ВОЗ);

нарушение установленного порядка голосования (ВОИС). Большинство организаций системы ООН предусматривают применение санкций в случае несоблюдения государством требований, предъявляемых организацией к оформлению полномочий представителей государств-членов. Нарушение этих требований приводит к тому, что полномочия признаются недействительными и государство-член теряет право голоса, право на подписание заключительного акта или к нему применяются иные меры, носящие характер правового принуждения. К примеру, в ст. 3(3) Регламента Всемирного почтового союза предусматривается, что делегатам, чьи полномочия не отвечают предъявляемым требованиям, "не будет разрешено голосовать с того момента, когда Конгресс одобрит отчет комиссии по проверке полномочий... Это решение будет оставаться в силе до тех пор, пока положение не будет урегулировано".

174

Согласно п. 4 ст. 67 Устава МСЭ и ст. 5 гл. 5 Общего Регламента Союза "делегации, чьи полномочия не в порядке, могут быть не допущены к участию в голосовании и к подписанию заключительного акта".

В некоторых межправительственных организациях системы ООН вопрос о том, какие меры будут применяться к государствам, не соблюдающим требованияяяяяяяяявляемые к оформлению полномочий, передается на рассмотрение пленарного органа. В каждом конкретном случае он будет решать вопрос о том, какие санкции следует применить к государству — нарушителю обязательств, вытекающих из процессуальной нормы международного права. Подобным образом сформулированы ст. 24 Правил процедуры Генеральной конференции ЮНЕСКО, правило 7 Общих процедурных правил ВОИС, ст. 5 правила 3 Правил процедуры ФАО, ст. 23 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, правило II Правил процедуры ИМО.

Так, Процедура ИМО предусматривает, что "любой представитель, по поводу допущения которого есть возражения, допускается временно и с теми же правами, что и другие представители, вплоть до предоставления Комиссией по проверке полномочий своего доклада и решения Ассамблеи".

Следует отметить, что пленарный орган межправительственной организации может принять решение о неприменении санкций за нарушение требований, предъявляемых к оформлению полномочий. Так, Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 13-й сессии (1964) отметила, что ряд государств участвуют в работе сессии условно, ибо "полномочия Боливии, Колумбии, Ливана, Парагвая, Руанды, Сирии, Тринидада и Тобаго, Турции не соответствуют требованиям, предусмотренным ст. 22 Правил процедуры Генеральной конференции", и призвала все государства "в будущем придерживаться требований Правил процедуры в отношении полномочий" [482].

Как правило, санкции за нарушение требований, предъявляемых к оформлению полномочий, применяются в том случае, если нарушение процессуальной нормы коррелируется с нарушением материальных норм международного права. Иначе говоря, их органическая взаимосвязь приводит к тому, что санкция, предусмотренная за нарушение процессуальной нормы, опосредованно направлена и против нарушения материальных норм международного права. Так, полномочия Южно-Африканской Республики и Израиля, проводивших политику расовой дискриминации, подавления права народов на самоопределение и исполь-

175

зовавших при этом вооруженные силы, неоднократно признавались в ряде специализированных учреждений ООН недействительными. Причем основанием для этого служило нарушение обязательств, вытекающих из процессуальных норм международного права. Полномочия Израиля признавались недействительными потому, что их подписание производилось в Иерусалиме — городе, не являющемся столицей государства Израиль и к тому же незаконно оккупированном израильскими войсками. Полномочия представителей ЮАР признавались недействительными в силу того, что были подписаны правительством, не представляющим большинства населения страны.

Эти нарушения процессуальных норм, безусловно, связаны с нарушением материальных норм международного права, выразившимся в совершении ЮАР и Израилем международных преступлений.

К примеру, Генеральная конференция МАГАТЭ на своей 23-й сессии (декабрь 1979) решила признать недействительными полномочия делегата Южно-Африканской Республики и "отказать делегации ЮАР в участии в работе конференции". Такое же решение было принято 26-й сессией МАГАТЭ (сентябрь 1982) в отношении делегации Израиля [539].

Полномочия Израиля признавались недействительными и в рамках ЮНЕСКО. Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 21-й сессии в 1980 году лишила Израиль права участия в работе конференции в связи с тем, что его полномочия были подписаны в Иерусалиме [490J.

В МОТ признавались недействительными полномочия ЮАР, и по этому поводу делегации Южно-Африканской Республики было отказано в праве участия в работе Всемирной конференции труда [285].

В ЮНЕСКО Генеральная конференция (1980) признала недействительными полномочия ФРГ на том основании, что этим государством в качестве делегата был направлен "постоянный житель" Западного Берлина, что являлось не только нарушением требований процессуальной нормы, но и свидетельством того, что правительство Западной Германии нарушает положение Четырехстороннего соглашения по Западному Берлину 1971 года*, предусматривающее, что ФРГ не имеет права назначать

* Четырехстороннее соглашение по Западному Берлину и его реализацияяя1971— 1977 годы. Документы. М., 1977.

^76

своим официальным представителем на межправительственные форумы граждан Западного Берлина [490].

Итак, в системе ООН применяются различные санкции за невыполнение требований, предъявляемых к оформлению полномочий делегатов в организации. Диапазон принудительных мер, составляющих содержание санкций, достаточно широк: от временного, "условного' допуска к участию в работе органов учреждения до полного исключения из этого участия. Практика ООН свидетельствует, что лишение права на участие в работе органов учреждения применяется в том случае, если за нарушением процессуальной нормы (требований, предъявляемых к оформлению полномочий) стоит серьезное нарушение материальной международно-правовой нормы. Практически всем межправительственным организациям системы ООН известны санкции за нарушение порядка проведения заседаний, под которым понимаются два вида нарушений: выступление делегата не по существу обсуждаемого вопроса и превышение времени, отведенного для выступления. За эти нарушения предусматриваются следующие принудительные меры: замечание выступающему, ограничение времени выступления, лишение права слова.

Все эти санкции имеет право налагать Председательствующий на заседании органа межправительственной организации ООН.

В том случае, если делегат в своем выступлении отклонился от обсуждаемого вопроса. Председательствующий делает такому оратору замечание и призывает его придерживаться обсуждаемой темы. Об этом говорят ст. 67 Устава МСЭ и ст. 4 гл. 3 Общего Регламента, прилагаемого к Общей Конвенции электросвязи, правило 10/1 Правил процедуры ИКАО, ст. 17(2) Общего Регламента Всемирного почтового союза, ст. 55 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения и т. д. Так, Правила процедуры в ВОЗ предусматривают, что "Председатель Президиума Всемирной ассамблеи здравоохранения может указать выступающему на нарушение порядка ведения заседания, если его выступление не относится к существу рассматриваемого вопроса". Более того, согласно ст. 27 этих Правил Председатель Президиума "может предложить Ассамблее здравоохранения ограничить выступление каждого делегата .

К примеру, на 18-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения (1965) Председательствующий на пленарном заседании прервал выступление представителя Албании и сделал ему

12-Т.Нешатаста                                               177

следующее замечание: "Я должен напомнить уважаемому делегату, что он взял слово для того, чтобы дать ответ на определенное замечание, поэтому я просил бы его воздержаться от дальнейшего изложения взглядов своей делегации и ограничиться ответом, который они сочтут нужным довести до сведения Ассамблеи". После получения замечания делегат Албании прервал свое выступление [496].

На 34-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения (1981) встал вопрос о лишении слова представителя Ирана, допустившего грубые и неуважительные высказывания о политике других суверенных государств. Предложение о лишении слова иранского представителя было сделано делегатом Ирака. Председатель Президиума Всемирной ассамблеи здравоохранения в порядке ст. 55 Правил процедуры ВОЗ ограничился замечанием иранскому оратору и предложил ему высказаться лишь по существу обсуждаемых вопросов [502]. Регламент же Международной конференции труда в ст. 14 предусматривает, что "Председатель (на конференции) может лишить оратора слова, если тот отклонился от обсуждаемого вопроса".

Санкцию за превышение лимита времени, отведенного для выступления на заседании органа межправительственной организации, может применять как председательствующий на заседании, так и сам орган. Так, если замечание делегату, который вышел за пределы предоставленного ему времени, делает Председательствующий на заседании (ст. 13 главы 9 Общего Регламента, прилагаемого к Общей Конвенции электросвязи, правило 16(3) Общих процедурных правил ВОИС и т. д.), то ограничение времени выступления такого делегата производится решением органа, на заседании которого слушается выступление (ст. 57 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохраненияяяяравило 10 Правил процедуры ФАО, правило 47 Правил процедуры ИМО, ст. 71 Правил процедуры Генеральной конференции ЮНЕСКО и т. д.); и лишь в ИКАО прерогатива ограничения времени выступления оставлена за Председательствующим при условии, "если соответствующий орган не примет иного решения" (правило 12 Правил процедуры ИКАО).

В ФАО и ВОЗ предусматриваются санкции, применяемые к государству, не участвующему в работе органа, в который он имеет право назначать своего представителя. К примеру, согласно ст. 105, 107 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, "если лицо, назначенное какой-либо страной-

'78

членом в исполком, не присутствует на двух последних сессиях исполкома... и если Ассамблея не вынесет иного решения, упомянутая страна-член считается утратившей свое право назначать лицо в состав исполкома".

В системе ООН также применяется санкция за нарушение установленной процедуры голосования.

В том случае, если государства-члены нарушают порядок голосования, организация может признать такое голосование недействительным и тем самым призвать государства в следующий раз соблюдать процедуру голосования. Так, согласно правилу 12 Приложения к процедурным правилам ВОИС недействительными признаются бюллетени, в которых:

"а) содержится большее число названий государств или имен лиц, чем было вынесено на голосование;

в) голосующие выдали свою принадлежность, например путем подписи или же упоминания названия государства, представленного ими;

с) не дается четкого ответа на поставленные вопросы". В этих случаях председатель органа, в котором проводится голосование, объявляет недействительным отдельный бюллетень, что влечет признание недействительными результатов голосования. Председатель также может объявить недействительными результаты голосования, "если число поданных конвертов (полагается по одному на делегацию) превышает число голосующих или менее его' (правило 9).

Итак, наряду с нарушением материальных норм международного права, основанием для применения санкций системы ООН служит нарушение процессуальных международно-правовых норм.

Процессуальные нормы международного права закрепляют порядок, способы, методы осуществления деятельности субъектов международного права путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации материальных норм и фиксируются в уставах специализированных учреждений, а также правилах процедуры (регламентах), разрабатываемых на основе уставов.

Санкции применяются за следующие нарушения процессуальных международно-правовых норм: невыполнение требований, предъявляемых к оформлению полномочий представителей государств в организации, несоблюдение порядка проведения заседаний в органах учреждения, а также порядка голосования и т. д.

12*                                                      179

Санкции системы ООН за нарушение процессуальных норм включают следующие меры принуждения: лишение права голоса и права на подписание заключительного акта, исключение из участия в работе органа, замечание, ограничение времени выступления, лишение права слова при обсуждении тех или иных вопросов, а также признание результатов голосования недействительными.

§4

Порядок применения санкций в системе ООН и его эффективность

Порядок применения санкций в системе ООН определяется на основе уставов и практики этих организаций.

Прежде всего важнейшим фактором, влияющим на эффективность санкций межправительственных организаций системы ООН, являются предписания их уставов, предусматривающие возможность применения принудительных мер в отношении любого нарушителя международного права и порядок их применения. Таким образом, устав межправительственных организаций призван служить юридической гарантией эффективности международно-правовых санкций.

Анализ уставов межправительственных организаций ООН свидетельствует, что закрепление в них положения о принудительных мерах не всегда является надежной гарантией такой эффективности. В каждой конкретной организации учредительные акты, как правило, не предусматривают полного комплекса мер, направленных на защиту уставных положений. Последнее обстоятельство приводит или к попыткам изменения уставов (МОТ, ВОЗ, ФАО, ИКАО), которые очень редко заканчиваются успешно, или к действиям на основе обычно-правовых норм, "подразумеваемой компетенции", или к отказу от применения санкции (МБРР, МВФ, MAP, МФК). Здесь вполне логично предположить, что подобное положение может повлечь и практику действий в обход уставов межправительственных организаций системы ООН.

Учредительные акты ряда межправительственных организаций просто говорят о лишении права и привилегий, не раскрывая конкретных форм этих санкций, а некоторые из них, например уставы МАГАТЭ, МОТ, ВОЗ и других, не предусматри-

вают такой меры, как исключение из организации. В большинстве организаций не предусматривается отказ в членстве, хотя на практике такая мера применяется. Наконец, уставы отдельных межправительственных организаций ООН, например конвенции МСЭ, предусматривают применение принудительных мер лишь как реакцию на невыполнение государством-членом его финансовых обязательств перед организацией.

Как было показано ранее, учредительные акты некоторых межправительственных организаций системы ООН ставят возможность применения санкций в зависимость от решения этого вопроса в Организации Объединенных Наций (ИМО, ЮНЕСКО, ИКАО). Подобное положение не позволяет им применять такие меры, когда имеет место нарушение специальных предписаний уставов самих межправительственных организаций и когда ООН некомпетентна решать вопрос о санкциях. Из этого также следует, что в тех случаях, когда правонарушение совершает государство — член межправительственных организаций, не являющийся членом ООН, оно формально не может быть подвергнуто применению санкции.

В отличие от уставов других межправительственных организаций учредительные акты МБРР, МВФ, MAP, МФК относят к компетенции этих организаций применение лишь самостоятельных санкций. Столь широкая автономия этих организаций открывает возможность для уклонения от выполнения рекомендаций Организации Объединенных Наций по применению санкций к государствам, виновным в совершении международных преступлений, выражающихся в нарушении императивных норм международного права.

Безусловно, по объему своей компетенции, широте и важности целей ООН призвана играть главенствующую роль в системе международных организаций и быть центром, координирующим их деяяельность, в том числе и по вопросам применения санкций. Однако это не может и не должно исключать право межправительственных организаций системы ООН и других на самостоятельное применение санкций (за исключением вооруженных репрессалий) в пределах их компетенции.

Исходя из этого и основываясь на необходимости более четкой регламентации санкционной компетенции международных организаций ООН, в их уставах было бы целесообразно:

во-первых, закрепить право самостоятельного применения санкций, включающих как меры по приостановлению прав и

привилегии, вытекающих из членства в организации, так и меры по исключению из международного сотрудничества по специальным вопросам, а также по исключению из международных организаций ООН. Основанием для применения этих санкций должно служить нарушение основных целей и принципов, изложенных в уставе организации, а также других обязательств, в том числе финансовых;

во-вторых, ччтко регламентировать право межправительственных организаций применять санкции во исполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН к государствам, виновным в совершении международных преступлений, нарушающих обязательства, вытекающие из императивных норм международного права;

в-третьих, предусмотреть более четкий порядок применения этих санкций, закрепить условия начала и окончания их применения.

в-четвертых, по возможности предусмотреть, что санкции международных организаций ООН за нарушение материальных норм международного права будут применяться лишь по решению высшего (пленарного) органа организации, что является дополнительной юридической гарантией правомерного и справедливого применения этих санкций при участии всех государств — членов организации.

Следующим критерием эффективности санкций международных организаций является точность соблюдения порядка их применения. Как бы ни были совершенны юридиччские гарантии эффективности санкций, заложенные в уставе международных организаций, их действенность практически обнаруживается при реализации соответствующих уставных положений. По этой причине полное и точное выполнение этих положений особенно важно при реализации санкций.

Представляется недопустимой передача функций одного органа другому при принятии решения о применении санкций, в частности передача этих функций от высшего органа к исполнительному.

Следует признать не совсем удачной практику "автоматического" применения санкций в международных организациях ООН. 06 их применении должно выноситься специальное постановление высшего органа международных организаций ООН, исключающее "автоматическое" применение санкций административными органами международных организаций.

Необходимо также точное исполнение решенияяо применении санкций органами международных организаций ООН, их должностными лицами и всеми государствами-членами.

В этом плане определенную роль могло бы сыграть создание в рамках международных организаций ООН специального органа, уполномоченного осуществлять контроль за применением санкций и делать рекомендации по усилению их действенности, или наделение такими функциями органов, уже существующих в рамках международных организаций.

Международной практике известны многочисленные случаи учреждения таких органов. В настоящее время специальные органы по контролю за применением мел^дународно-пра-вовых санкций существуют в рамках региональных организаций — Лиги арабских государств и Организации африканского единства (ЛАГ и ОАЕ).

К примеру, в рамках ОАЕ с 1978 года действует Постоянный комитет по санкциям, который был учрежден на 31-й сессии Совета Министров и 15-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств Организации африканского единства.

Эти органы исследуют статистические и иные данные, позволяющие в целом судить о результативности принимаемых мер; выявляют конкретные случаи совершения правонарушений и получают информацию о них; доводят до сведения государств-членов данные о практике применения санкций; рекомендуют компетентным органам этих межправительственных организаций принять дополнительные меры, направленные на усиление санкций, и т. д.

Возможно, что в рамках международных организаций ООН такие органы или подразделения в уже существующих органах также будут, с одной стороны, способствовать поискам наиболее оптимальных вариантов выполнения решений международных организаций о санкциях, а с другой — держать под контролем практику реализации санкций.

Применение санкций международными организациями ООН можно считать эффективным только при наименьших издержках морального, материального и иного характера, которые неизбежны при применении правового принуждения. Как уже отмечалось в международно-правовой литературе, для международного права лучшей санкцией будет такая, которая при оказании нужного давления на правительство государства-деликвента "причиняят наименьший вред населению рассматриваемого государства" [426].

Иными словами, при применении санкций международными организациями ООН должны учитываться как характер совершенного правонарушения — применяемые меры принуждения должны быть адекватны совершенному правонарушению, — так и те последствия, которые может вызвать применение санкции.

Особо осторожно должны применяться меры по исключению из международного сотрудничества и из организации в целом. Исключение из международного сотрудничества может затормозить прогрессивное развитие конкретной отрасли экономики, культуры, транспорта и т. д. внутри страны. Исключение из межправительственной организации может привести к тому, что международная организация потеряет возможность контроля за действиями государства в специальной сфере сотрудничества. Такие последствия могут негативно сказаться на положении коренного населения страны.

Так, в докладе генерального директора МОТ на 67-й сессии Международной конференции труда (1981), посвященном применению Декларации о политике апартеида, проводимой Южно-Африканской Республикой, было отмечено, что после вынужденного выхода ЮАР из МОТ в 1964 году это государство полностью отказалось от применения конвенций МОТ, направленных на улучшение положения трудящихся. «Постепенно принимались законодательные акты, которые усиливали основной принцип философии апартеида: "черный" человек в "белом" районе находится только для того, чтобы продать свой труд. Был ужесточен контроль за передвижением и рабочей силой. Были созданы центры по работе с африканцами, которые рассматривались как "не имеющие занятий или нежелательные граждане". Правительство практически взяло на себя неограниченные полномочия в области контроля, управления и запрещения занятости африканцев» [476].

Наряду с другими эти причины привели к тому, что санкции международных организаций ООН против ЮАР не достигли поставленных целей и привели к значительным издержкам неправового характера.

Исходя из этого можно сделать вывод, что при оценке эффективности санкций международных организаций ООН следует учитывать факторы не только правового характера, но и социального, политического, морального, т. е. должны учитываться общая обстановка в мире, конкретное соотношение сил

прогресса и регресса, которое оказывает серьезное влияние на эффективность санкций международных организаций ООН.

Применение санкций международными организациями ООН всегда направлено на достижение конкретного социального результата: прекращения правонарушения, наложения ответственности, которая предусматривает не только восстановление прежнего положения, удовлетворение потерпевшей стороны, но и кару, "наказание виновного субъекта, воспитание его в духе уважения международно-правовых предписаний, Все эти цели должны быть достигнуты при наименьших моральных, политических, материальных и иных издержках.

Эффективны будут только те санкции, которые содействуют закономерному общественному развитию, служат делу поддержания международного правопорядка. Об эффективности каждой конкретной санкции можно судить только на основе анализа определенной политической ситуации, достигнутого результата и того, насколько позитивно повлиял этот результат на развитие международных отношений.

При оценке роли санкций международных организаций ООН и перспектив повышения их эффективности в широком социальном плане следует особо подчеркнуть, что эти санкции при любых обстоятельствах являятся мерами противодействия нарушениям международного правопоряяка. Даже в тех случаях, когда применение санкций не приводит к желаемому оптимальному результату, они всегда оказывают давление на государство-правонарушителя и отрицательно влияют на его положение в межправительственной организации и в международном сообществе в целом. Кроме того, санкции международных организаций ООН имеют и превентивную функцию. Сама возможность применения санкций дисциплинирует государства-члены, заставляет их в своем поведении соблюдать уставные требования и другие нормы международного права.

С учетом этих обстоятельств можно сделать вывод, ччо санкции межправительственных организаций системы ООН обладают достаточной эффективностью и оказывают позитивное влияние при решении задач по поддержанию и охране международного правопорядка.

185

1. Нормативно-правовая база осуществления процедуры реструктуризации в рамках конкурсного производства
2. а трудоспособное население в трудоспособном возрасте мужчины 1659 лет женщины 1654 лет за исключением инвали
3. Рынок ссудных капиталов
4. Технология работы и функции сотрудников прачечной-химчистки
5. Тема 1. Политология ~ общая теория политики Узловые вопросы- Необходимость и актуальность политики
6. Преступления против жизни
7. Да Как давно Вы им пользуетесь Не более года 12 года 23 года 34 года Более 4 лет Название фирм
8. В последнее время в нашей стране возросло количество детей с проблемами в развитии
9. Возможности экзистенциальной терапии «трудных» подростков
10. а; спосіб подачі та видалення повітря припливна витяжна та припливновитяжна; призначення загальноо
11. Санитарно-гигиеническая характеристика условий труда
12. РАССМОТРЕНО УТВЕРЖДАЮ на заседании ЦМК Зам
13. ФІЛОСОФІЯ 1
14.  Травмы полученные вследствие механического или химического воздействия- ожоги разрывы нарушение тканей
15. Контрольная работа- Кризове явище функціонування та розвитку організації
16. Культура России
17. Обращение это слово или сочетание слов называющее того к кому чему обращаются с речью
18. Как они связаны с издательским производством Направления развития издательского производства
19. КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ МУЗЕЙ ЯНТАРЯ 236016 г
20. Сборник лекций по курсу биологии

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе