Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ЛЕЦИЯ 9: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ (продолжение).
Основные направления экономии бюджетных ассигнований
Как уже упоминалось в предыдущих лекциях, обострение финансового положения сферы образования началось, в основном, в 1996 г. Когда эмоции схлынули и стало ясно, что увеличения финансирования из бюджета ждать не приходится, началась разработка предложений по выводу системы из создавшегося положения. Выходов было два: экономить бюджетные средства и искать (главное — найти) дополнительные источники финансирования. Основные направления экономии бюджетных средств нашли отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов». Основными направлениями экономии были определены:
• сокращение количества прямых получателей средств федерального бюджета (в нашем случае — образовательных учреждений, финансируемых из бюджета);
• оптимизация (имелось в виду, конечно, сокращение) численности работников бюджетных организаций;
• реорганизация бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти (слияние и, на этой основе, экономия на условно-постоянных расходах);
• инвентаризация условий оплаты труда работников бюджетных организаций;
• инвентаризация внебюджетных фондов и средств;
• инвентаризация федеральной собственности;
• выявление кредиторской задолженности за 1997 г. и источников ее погашения;
• поэтапный отказ от дотаций и субсидий;
• приведение установленных лимитов потребления теплои энергоресурсов в натуральном выражении в соответствие с бюджетными средствами, предусмотренными в росписи федерального бюджета.
В сфере образования эти общие направления, естественно, приобрели вид конкретных мер, направленных на экономию бюджетных средств:
• изменение (увеличение) нормативов учебной нагрузки на преподавателей;
• реорганизация сети учебных заведений в направлении сокращения числа бюджетополучателей и упорядочение штатной численности в соответствии с численностью контингента;
• передача учреждений начального профессионального образования на финансирование из регионального и местного бюджетов;
• отмена в качестве обязательных надбавок и доплат за классное руководство, за проверку письменных работ, за заведование учебными кабинетами и лабораториями;
• отмена ежемесячных доплат за ученую степень;
• изменение порядка расчета стипендиального фонда студентов высших и средних специальных учебных заведений, уменьшение расчетного числа студентов, получающих стипендию, со 100 до 70%;
• другие меры частного свойства, направленные на экономию бюджетных средств и привлечение к финансированию образования внебюджетных средств, но в режиме бюджетного финансирования (например возмещение студентами затрат на содержание объектов социальной сферы учебных заведений, обеспечивающих оказание коммунальных, бытовых и других ус-
луг, непосредственно не связанных с учебным процессом).
Оценка этих мер показала, что они приводят к ужесточению условий функционирования образовательных учреждений, но не приводят к заметному улучшению их финансового положения. Иначе говоря, денег от предложенных мер больше не становилось. Кроме того, переговоры Правительства России с образовательной общественностью, с Советом ректоров высших учебных заведений, в частности, привели к внесению поправок в указанное постановление.
Остановимся на характеристике этих мер более подробно.
1. Изменение нормативов нагрузки для расчетов ассигнований из федерального бюджета предполагало:
• расчетное число студентов на 1 преподавателя увеличить с 8 до 10 (в среднем) человек;
• расчетное число часов в учреждениях начального и среднего профессионального образования, приходящееся на 1 ставку, для расчета численности преподавательского состава увеличить с 720 до 800 часов в год.
Расчеты, проведенные для данного направления, показали возможную экономию бюджетных средств в сумме 1594,2 млн. руб., или 9,24% к уровню бюджетного финансирования 1998 г., что выглядело весьма существенно. Разумеется, эти средства предполагалось направить на финансирование того же образования, только по другим статьям расходов. Во всяком случае, по официальным разговорам. Изменения расчетного соотношения для высшей школы были проведены постепенно в течение 1999—2000 гг. Причем в первую очередь за счет наращивания контингента студентов, обучающихся за счет бюджета, с 2616,9 тыс. человек в 1998 г. до 2802,0 тыс. человек в 2000 г. практически без сокращения численности преподавательского состава. При этом были сохранены ранее установленные для отдельных учебных заведений и специальностей индивидуальные соотношения. Разумеется, это не привело к экономии по фонду заработной платы преподавателей вузов.
Расчетное число часов учебной нагрузки для среднего и начального профессионального образования было оставлено без изменений. Об экономии бюджетных средств по данному направлению, таким образом, остается говорить лишь как о теоретически возможной.
2. Реорганизация образовательных учреждений и сокращение числа бюджетополучателей по-прежнему остается актуальной задачей, если вообще можно говорить о ее актуальности. С 1998 г. по 2000 г. число высших учебных заведений возросло с 580 до 607 и продолжает постепенно расти, число средних специальных учебных заведений — почти не изменилось (2584 и 2589 соответственно). Кроме того, не следует забывать, что сократить число учебных заведений можно лишь в некоторой перспективе, ведь принятых на обучение студентов нужно доучить, закрыть любое учреждение вообще сложно, принятые на себя обязательства (бесплатное обучение!) нужно выполнять.
3. Передача учреждений начального профессионального образования на региональный и местный бюджеты столкнулась со значительными трудностями, связанными с недостатком (вернее сказать, с отсутствием) средств на эти цели в бюджетах субъектов Российской Федерации. Ведь при передаче на другой бюджетный уровень проблема их финансирования не снималась. Поэтому было принято решение производить передачу по мере согласования с субъектами Российской Федерации.
4. Надбавки и доплаты за классное руководство, за проверку письменных работ, за заведование учебными кабинетами и лабораториями были сохранены.
5. Ежемесячные доплаты за ученую степень были сохранены.
6. Прежний порядок выделения бюджетных средств для выплаты стипендии студентам был также сохранен.
В результате постановление № 600, вызвавшее в свое время такой широкий резонанс, было в значительной свой части (по крайней мере для системы образования) отменено или приостановлено до внесения необходимых изменений в законы, что притормозило дальнейшее ухудшение финансового положения образования. Основным результатом проведенной работы, на наш взгляд, было упорядочение использования всего потенциала системы образования с целью (формально нигде, правда, не указанной) извлечения дополнительного контролируемого государством дохода от его использования. С одной стороны, это хорошо, поскольку направлено на повышение активности образовательных учреждений и органов управления образованием, т.е. активизирует систему. С другой стороны, имеет выраженный директивный характер и не подкрепляется экономическими рычагами, поскольку происходит в условиях усиления не только государственного контроля за получением и расходованием средств (это, может быть, и не плохо, если контроль квалифицированный и содействует развитию системы), но и установления режима государственного управления как доходами, так и расходами. А это неизбежно приводит к свертыванию инициативы и самостоятельности образовательных учреждений. Приходится констатировать, что основные принципы государственного контроля и управления финансами в полном объеме были перенесены и в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Общая характеристика концепций реформирования образования (1997—1998 гг.)
1997—1998 гг. были интересны также и тем, что именно в это время широко обсуждались 2 концепции реформирования образования. Направленность реформ в общем виде уже освещалась в предыдущей лекции. Остановимся на некоторых экономических проблемах их реализации. В концепции, подготовленной Минобразования России, были сформулированы цели и задачи реформирования образования, совпадающие, в основном, с целями и задачами Федеральной программы развития образования. Основной недостаток Федеральной программы, перешедший, естественно, и в Концепцию реформы образования состоит, по нашему мнению, в том, что все ее цели и задачи были сформулированы в терминах процесса, а не конечного состояния системы образования. Речь идет о том, что мероприятия Программы представлены в виде призывов «кардинально повысить, обеспечить, развивать, усилить». Отсюда что ни сделай, все ладно будет, если будет получено хоть малейшее положительное изменение. Мероприятий, в итоге, может быть выполнено много, а значимого для системы результата может не быть вовсе. Среди предлагаемых мероприятий можно в качестве примеров отметить следующие:
• реализовать механизм государственного заказа на подготовку специалистов с профессиональным образованием;
• стимулировать создание новых видов образования и типов учебных заведений;
• развивать интеграцию образовательных учреждений;
• создать условия для формирования университетских комплексов;
• развивать государственно-общественные формы контроля качества образования;
• перейти на нормативное финансирование и ресурсное обеспечение деятельности образовательных учреждений;
• сохранить и развивать систему налоговых льгот и т.д.
Предложенные меры по существу никем не оспаривались ни тогда, ни теперь. Если обратить внимание на материалы 2001 г. (заседания Государственного совета Российской Федерации, в частности), то все эти меры можно легко увидеть и там. А вот если вести речь о достижении конкретных и количественно определенных целей, рассматривая указанные меры в качестве направлений деятельности, то с этим дело обстояло сложнее. Предложенные конкретные мероприятия не были в достаточной степени экономически обоснованы, а затраты по ним могли бы быть очень значительными. Приведем некоторые примеры. Так, раздел «Образование и здоровье», предусматривая в целом очень нужные и полезные направления деятельности, требовал громадных затрат. В частности, только для проведения всеобщей диспансеризации учащихся требовалось по некоторым оценкам около 16 трлн. руб., а организация горячего питания учащихся и воспитанников — около 80 трлн. руб. (все оценки в неденоминированных рублях). Для стабилизации социально-экономического положения в сфере образования, включая выплату заработной платы и подготовку к осенне-зимнему периоду, требовалось около 38 трлн. руб. Оценка всех направлений, предусмотренных Концепцией, показала необходимость выделения на это не менее 305 трлн. руб., что при тогдашнем уровне финансового обеспечения образования требовало для ее реализации 99,5 лет. Разумеется, такие оценки можно воспринимать и как злую шутку, однако доля правды в ней в тот период была велика — слишком серьезны на тот период времени были финансовые ограничения. Оценка мероприятий проводилась на основе количественных параметров системы образования (численности учащихся, числа образовательных учреждений и т.д.) и здравого смысла (оценки расходов на то или иное мероприятие или их сложившихся на тот период значений).
Подводя некоторый итог рассуждений, можно сказать, что данная Концепция предусматривала в первую очередь использование на цели реформирования образования ресурсов государства: финансовых, административных, законодательных, управленческихч. Но, к сожалению, соответствующей адекватной оценки этих ресурсов (как по потребности, так и по возможности их выделения) сделано не было. Именно в этом и была основная, на наш взгляд, слабость Концепции. Следует добавить, что в рамках Концепции был разработан вариант перераспределения бюджетных средств таким образом, что структура потребности в них серьезно изменялась. Это позволило бы на тот период времени существенно уменьшить напряженность с финансированием, но социальные последствия такого шага были бы, возможно, весьма серьезными. Речь идет об бы, возможно, весьма серьезными. Речь идет об изменении структуры всего высшего профессионального образования на следующих принципах:
• перевод всей системы высшего образования на подготовку бакалавров (4 года обучения) и магистров (2 года обучения);
• перевод на ступень подготовки магистров не более 25% окончивших курс бакалавриата;
• увеличение расчетного числа студентов на 1 преподавателя до 12—15 человек в бакалавриате и до 12 в магистратуре.
Проведенные автором расчеты показали, что объем перераспределяемых средств мог достичь 25,2% объема затрат федерального бюджета на высшее профессиональное образование. Следует сказать, что этот вариант широко не обсуждался и в Концепцию включен не был, очевидно ввиду его радикальности и непрогнозируемых последствий. В это же время была представлена и вторая концепция реформирования образования4 (далее — Проект). Основная ее направленность определялась необходимостью создания условий для расширения ресурсной базы системы образования и, на этой основе, решения основных проблем системы, связанных с ее последовательным встраиванием (адаптацией) в систему формирующихся рыночных отношений. Соответственно, основное внимание уделялось формированию нового организационноэкономического механизма системы образования, поскольку действовавший в то время механизм не позволял привлекать в систему образования и концентрировать ресурсы и, тем самым, приводил к сокращению ресурсной базы и деградации образовательной сферы. Концепция освещалась в ряде СМИ и выступлениях, но в виде отдельного документа не публиковалась. В Проекте ставились следующие задачи5, которые, по нашему мнению, было бы более правильно назвать граничными условиями реформы:
• сформировать организационно-экономические механизмы реализации конституционных прав граждан на образование, отвечающие условиям сокращения распределительных функций государства;
• сохранить и в перспективе усилить относительные конкурентные преимущества экономики России, связанные с высоким общеобразовательным уровнем населения;
• обеспечить предпосылки высокой социальной и профессиональной мобильности населения, формирование устойчивых механизмов взаимодействия рынков труда и системы профессионального образования;
• создать предпосылки активизации инновационной деятельности в образовании, обеспечить сохранение и развитие научно-педагогических школ;
• формировать на основе программ социально-экономического развития страны заказ на профессиональное образование, обладающее широкими адаптивными возможностями.
Предполагалось осуществлять реформу по трем основным направлениям:
1) введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования;
2) институциональные преобразования;
3) структурные преобразования в системе образования.
К введению новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования относится:
• создание федеральной системы образовательных стандартов и контроля качества образования;
И эти задачи также были сформулированы в терминах процесса, а не результата.
• создание финансово-экономических условий для повышения качества образования на основе развития инновационной деятельности, вариативности учебных программ и технологий обучения;
• переход к бюджетному финансированию образовательного процесса на основе нормативов;
• финансовая поддержка территориальной мобильности учащихся (имеется в виду обеспечение возможности учащимся выбирать учебные заведения);
• создание системы адресной поддержки учебных заведений и различных категорий учащихся, включая образовательное кредитование.
К институциональным преобразованиям относятся:
• обеспечение более четкого разграничения полномочий и ответственности в области образования между органами исполнительной власти разных уровней, органами местного самоуправления;
• реорганизация системы управления образованием, развитие демократических форм управления образовательным процессом, в том числе обеспечение «прозрачности» финансовой и хозяйственной деятельности образовательных организаций;
• создание условий для реализации всеми образовательными учреждениями полномочий юридического лица, расширение их экономической самостоятельности;
• создание правовой базы для реального уравнивания возможностей образовательных учреждений различных форм собственности, типов и видов (в том числе учебно-воспитательных комплексов); сближение государственных и негосударственных образовательных учреждений как некоммерческих организаций на основе многоучредительства;
• создание общественных советов (с участием потребителей) по основным направлениям образования, разрабатывающих образовательные стандарты;
• создание эффективной государственной системы реализации и контроля за выполнением образовательных стандартов, включая механизмы приостановления действия государственных лицензий и аккредитации образовательных учреждений;
- создание механизмов реализации государственных гарантий в получении образования для учащихся в учебных заведениях, лишенных аккредитации;
• развитие механизмов интеграции учебных заведений с целью повышения качества образования;
• развитие оk статистики образования и информационной системы, охватывающей всех производителей образовательных услуг и фиксирующей основные характеристики их деятельности, весь набор имеющихся в стране учебных материалов, методик, средств обучения.
Структурные преобразования в системе образования включают в себя:
• снижение учебной нагрузки на учащихся при развитии условий для их самостоятельной работы; в среднесрочной перспективе переход на 12-летнее общее образование;
• осуществление мер по реструктурированию подготовки кадров в учебных заведениях профессионального образования в соответствии с потребностями общества и рынка труда; отмена ограничений по коммерческому приему в учебные заведения сверх выполнения государственного и/или регионального заказа;
• разработку и реализацию мер по повышению эффективности подготовки офицерских кадров в гражданских и военных учреждениях профессионального образования;
• развитие дистанционного образования с целью повышения открытости системы образования, обеспечение более гибкой и динамичной реакции на потребности личности;
• поддержку вариативности образования, особенно там, где происходит реальный выбор учащимися и их семьями образовательной карьеры: старшая профилированная общеобразовательная школа и профессиональное образование, старшие курсы профессионального образования и рынок труда (конкретные рабочие места);
• оптимизацию сети образовательных учреждений на муниципальном, региональном, федеральном уровнях с целью обеспечения качества образования в условиях бюджетных ограничений;
• оптимизацию численности и функциональной нагрузки кадрового состава образовательных учреждений.
Все эти изменения предполагалось осуществить в рамках новой экономической модели системы образования. Существующая экономическая модель системы образования характеризовалась:
• сохраняющимся принципом финансирования государством всех расходов на образование независимо от результатов деятельности учебных заведений;
• формированием «государственного» заказа на образование во все возрастающей степени самой системой образования;
• централизованным построением управления;
• отсутствием регулирования спроса на образовательные услуги, что вызвало сосредоточение рыночного спроса на образование почти исключительно в сфере экономического, финансового, управленческого, правового, психологического и лингвистического образования, отражая не более 10% образовательной потребности самых обеспеченных слоев населения. Все это в сочетании с другими чертами экономического механизма воспроизводило инерционное движение системы образования, сохранение основных ее недостатков, не позволяло системе образования адекватно реагировать на меняющиеся внешние условия. Существо предлагаемых изменений экономической модели состоит в замещении «госплановских», административно-распределительных способов взаимодействия сферы образования с обществом новыми, нацеленными на развитие рыночных начал, а именно:
• стимулированием платежеспособного спроса на образование, созданием условий для максимально возможного удовлетворения индивидуальных потребностей в образовании;
• реализацией свободы выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования (дневное, вечернее, дистанционное, семейное) в рамках государственного финансирования общего и части профессионального образования;
• изменением принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов, привлечением потребителей образования к формированию заказа и стандартов;
• дополнением бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью;
• уравниванием всех учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного и местного заказа на образование. На первом этапе предполагалось сосредоточиться на оптимизации использования имеющихся ресурсов и повышении эффективности функционирования образовательных учреждений. Остановимся на некоторых положениях реформы экономики образования более подробно.
Основные направления реформирования организационно-экономического механизма общего образования
Основная задача, которую решал Проект, была направлена на балансировку обоснованной потребности системы образования в ресурсах и объемов этих ресурсов, поступающих из различных источников. Расчеты базировались на учете всех ресурсов, поступающих в систему образования (в 1997 г., разумеется); номинальный ВВП был принят на уровне 1997 г. — 2570 трлн. руб., оценка на 1998 г. — 2700 трлн. руб. (все оценки и расчеты в ценах 1997 г.) Хочется особо отметить экономическую роль задолженности образовательных учреждений по оплате коммунальных услуг и энергоносителей. Она представляет собой фактически кредитование образовательной сферы со стороны поставщиков электроэнергии, тепла, других коммунальных услуг (так называемые «плохие долги»). Такого рода кредиты позволяют системе общего образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм. Будучи должниками, образовательные учреждения вынуждены часть реально поступающих в них средств уводить в «тень», чтобы они не были «описаны» за долги. С учетом всех источников расчетная сумма средств, направляемая в сферу образования (в том числе расходы федерального бюджета на профессиональное образование — 25,8 трлн. руб.), составила около 5,5% ВВП, т.е. примерно соответствовала уровню развитых стран на тот период времени. Этим можно, по-видимому, объяснить относительную стабильность ситуации в образовательном комплексе в то время (да и сейчас, пожалуй) на фоне более очевидного провала других секторов экономики. Образование «чувствовало» себя несколько лучше остальных. Но не только ни о каком развитии этой сферы не могло быть и речи, такая ситуация не могла сохраняться долго. Выход виделся в изменении организационно-экономического механизма по следующим основным направлениям:
• создание системы гарантированного уровня бюджетного финансирования образования (как минимум, неуменьшение бюджетного финансирования, как максимум — стабильный рост финансирования);
• создание необходимых условий и стимулов для привлечения в образование дополнительных средств из бюджетов всех уровней, со стороны предприятий и семей (граждан);
• введение нормативного финансирования образования и постепенный рост норматива;
• придание всем образовательным учреждениям статуса юридического лица (самостоятельно хозяйствующего субъекта).
Ничего принципиально нового эти подходы не содержат. Но разработчики поставили перед собой задачу определить количественные характеристики их реализации с тем, очевидно, чтобы видеть перед собой не просто призывы, а определенные цели деятельности. Стабильность бюджетного финансирования основывалась на расчете потребности системы образования в бюджетных средствах. Причем расчет этот был произведен на основе разработанных нормативов финансирования по типам и видам образовательных учреждений. Таким образом решались две задачи одновременно:
1. Разрабатывался новый механизм обеспечения государственных обязательств в сфере образования.
2. Создавалась основа для создания системы федеральных гарантий обеспечения нормативов через федеральные субвенции на финансирование общего образования (разрабатывался вариант, при котором регионы получали право на образовательные субвенции, если доля расходов на образование в их бюджетах превышала 25%).
При расчете территориальных нормативов на 1 учащегося субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать их значения на уровне, превышающем федеральный, если соответствующие дополнительные расходы могут быть обеспечены за счет собственных бюджетных средств. Предполагалось, что финансирование на 1 учащегося будет осуществляться на основе норматива бюджетного финансирования, который в краткосрочной перспективе определяется возможностями региональных и местных бюджетов, а в среднесрочной — будет приближен к объективно обоснованному нормативу потребностей. Федеральные нормативы финансирования на 1 учащегося предстоит ежегодно устанавливать в федеральном законе о бюджете. Этот норматив будет включать на первом этапе введения преимущественно текущие расходы: заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и частично текущий ремонт. Стоимость коммунальных услуг, предоставляемых образовательным учреждениям, капитальный ремонт учредители продолжают финансировать по сложившимся схемам. В случае задержки оплаты коммунальных услуг в силу несвоевременности перечисления образовательным учреждениям бюджетных средств и пеня должна быть возмещена за счет средств соответствующего бюджета. Из сферы действия норматива выводились малокомплектные сельские школы и городские в тех случаях, когда такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента учащихся. В указанных случаях, а также для детских домов и интернатов, спецшкол и специальных профтехучилищ для детей с противоправным поведением, для учреждений системы специального образования детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, для системы дошкольного и дополнительного внешкольного образования предполагался особый порядок нормативного финансирования.
Перевод системы общего образования на нормативное финансирование намечалось осуществить в течение примерно 3-х лет. Необходимым условием этого перехода считалось получение всеми образовательными учреждениями полномочий юридического лица (в том числе открытие ими собственных счетов, придание им статуса бюджетополучателей), расширение их самостоятельности. Предусматривалось проведение эксперимента по нормативному финансированию на 1 учащегося, по результатам которого и должны были быть определены (уточнены) подходы к расчету нормативов, порядок финансирования в условиях норматива, процедура получения образовательными учреждениями статуса юридического лица, пределы самостоятельности, особенно в распоряжении бюджетными средствами.
Примечания.
* В настоящее время средства семей поступают в учебные заведения в наличной или натуральной форме и не отражаются на балансе образовательного учреждения. Предполагалось, что при легализации деятельности образовательных учреждений по привлечению средств уже в 1998 г. 1 трлн. руб. перетечет в категорию доходов от платных услуг образовательных учреждений. Цифры, относящиеся к показателям, по которым не ведется статистический учет, основаны на максимальных экспертных оценках, поскольку основная цель проведенных расчетов состояла в определении минимальных значений дефицита средств в системе общего образования.
** Без платных негосударственных образовательных учреждений, бюджет которых составлял менее 0,3 трлн. руб. Потребность определена по типам образовательных учреждений на основе удельной потребности в финансировании в расчете на 1 учащегося или на 1 учреждение. Расчет проводился специалистами Минобразования России на базе действующих нормативных актов обеспечения образовательной деятельности и содержания учащихся, а также численности учащихся по каждому типу образовательных учреждений (см. Приложение 1 к данной лекции).
По итогам исполнения бюджета 1996 г. региональные и местные бюджеты направили на образование 72,3 трлн. руб. Можно было ожидать, что в 1997 г. ассигнования существенно не изменятся. Это означает, что без мобилизации и рационализации использования имеющихся в системе ресурсов сохранится ресурсный дефицит в сумме 28,2 трлн. руб. (относительно нормативной потребности), который не может быть компенсирован за счет увеличения исключительно бюджетного финансирования. Для покрытия дефицита необходимы меры одновременно по 3-м основным направлениям:
• стимулирование дополнительного бюджетного финансирования;
• рационализация использования образовательными учреждениями имеющихся средств;
• привлечение внебюджетных средств.
При сохранении достигнутого уровня финансирования образования из региональных бюджетов (в среднем 21% расходов региональных бюджетов) даже мобилизация и рационализация использования ресурсов не могла полностью решить эту проблему, поскольку не позволяла отказаться от значительных федеральных субвенций для существенного уменьшения или преодоления дефицита средств в системе общего образования (Приложение 2 к данной лекции). Привлечение дополнительных бюджетных средств в образование возможно путем увеличения доли расходов на образование в расходах региональных и местных бюджетов и дополнительных субвенций из федерального бюджета. Субвенции федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для поддержки образования в современных условиях должны реализовывать следующие основные функции:
• стимулировать региональные бюджеты к обеспечению определенного уровня финансирования систем образования регионов (например 25% и выше);
• осуществлять дополнительную поддержку систем образования тех регионов, которые предпринимают усилия по мобилизации средств на нужды образования, но в силу общих экономических условий не могут обеспечить установленный нормативный уровень его финансирования.
Предполагалось, что положительный эффект от введения системы субвенций в виде роста доли консолидированного регионального бюджета (в структуре расходов территориальных бюджетов за 1996 г.), направляемой на образование, и с учетом субвенций на образование в стимулируемые регионы из федерального бюджета составит ориентировочно 0,5—0,75 процентного пункта в 1998 г. (доля расходов региональных бюджетов на образование в среднем по России возрастет до 21,5—21,75%). В абсолютных цифрах это даст прирост средств, направляемых на образование в этих регионах, на 2,1 трлн. руб., в том числе за счет средств регионов — 0,4 трлн. руб. и за счет субвенций из федерального бюджета — 1,7 трлн. руб. Меры по мобилизации и рационализации использования финансовых средств внутри самой системы образования и при взаимодействии с «внешней средой» включают в себя:
• переход функций хозяйствующего субъекта от органов управления образованием к образовательному учреждению;
• создание институтов общественного и государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности администрации образовательных учреждений;
• введение практики конкурсных торгов;
• расширение возможностей образовательных учреждений по привлечению дополнительных средств.
Получение образовательными учреждениями статуса юридического лица и, соответственно, бюджетополучателя позволит существенно ограничить практику нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, выделяемых на незащищенные статьи. Формирование институтов общественного и государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности администрации образовательных учреждений является обязательным условием перехода на модель экономической самостоятельности этих учреждений. Такие органы (попечительские советы, родительские советы и реформированные органы управления образованием) должны иметь право получать информацию о привлечении и расходовании соответственно внебюджетных и бюджетных средств. Цель — воспрепятствовать неэффективным или направленным на извлечение личной выгоды управленческим решениям. Теперь несколько слов о системе конкурсных торгов в образовании. Применение системы конкурсных торгов возможно для хозяйственных, учебных расходов и расходов, связанных с
организацией питания и поддержкой материальной базы, т.е. примерно для 30% расходов, составляющих в сумме около 21,7 трлн. руб. (напомним, что на образование из региональных и местных бюджетов в 1997 г. было направлено 72,3 трлн. руб.) Опыт применения указанной системы свидетельствует о возможности получения экономии до 20% расходов, что составляет до 4,3 трлн. руб. Эффект от применения указанной практики в полной мере начнет проявляться через 2—3 года после ее начала, т.к. это требует подготовки кадров, отработки процедур, приобретения необходимого опыта и т.п. Практика конкурсных торгов в части обеспечения теплом, энергией, водой, оказания коммунальных услуг для данной сферы неприменима вообще или применима в ограниченных масштабах, поскольку расценки по ним для образовательных учреждений были минимальны. Значительно больший эффект (практика показывает — до 30%) может дать реализация мер по экономии и эффективному использованию этих ресурсов и услуг: установка счетчиков тепла, воды, рационализация схем снабжения и др. Средства семей на оплату детских дошкольных и внешкольных учреждений составляли по минимальным оценкам 5,0 трлн. руб. (на уровне одной минимальной заработной платы в месяц на ребенка). При проведении расчетов исходили из того, что в 1998—2001 гг. будет последовательно проводиться политика, направленная на постепенное повышение доли расходов семей в финансировании содержания детей в детских дошкольных учреждениях с 83,49 тыс. руб. в месяц в 1997 г. до 105,21 тыс. руб. в месяц в 2001 г. Средства семей на покрытие текущих расходов школ оценивались на уровне 2,8 трлн. руб. (расчет был достаточно трудоемок, но в общем исходил из примерно 1200 тыс. руб. на 1 учащегося в год). Эти средства реально поступают в систему общего образования и в какой-то мере поддерживают ее функционирование. Данные «пожертвования» идут на оплату охраны учебных заведений, на покупку мела, веников, дополнительных учебников, цветов, подарков учителям к праздникам и т.п. нужды. Они не могут быть устранены административными запретами. Ни родителями, ни учениками указанные средства не рассматриваются как плата за образование, и порождены они не только современной экономической ситуацией. Но необходимость поддержания нормального морального климата в школьных коллективах требует исключить любые возможности корыстного использования родительских денег. В силу этого необходимо создать условия, при которых такого рода средства должны быть легализованы и «прозрачны» для контроля (попечительские, родительские, общественные советы и т.п.) Средства семей на оплату услуг репетиторов составляют по разным оценкам около 1,8 трлн. руб. в год. При этом оценивались только репетиторские услуги, направленные на закрепление знаний по школьным предметам или расширение школьной программы, а не на поступление в вузы (включая оплату преподавателей иностранного языка и других дополнительных предметов). Стоимость данных услуг достигает, по минимальным оценкам, от 60 до 100% от заработной платы наиболее квалифицированной части школьных учителей в столицах и крупных городах, от 30 до 50% — в средних и малых городах. Эти средства служат важным фактором закрепления указанной части педагогов в школах и, тем самым, также несколько стабилизируют положение в системе общего образования. Однако расчет оценочного объема средств от репетиторства основан на других данных и исходит из того, что услугами репетиторов пользуются не более 10% учащихся. Следует учитывать, что и при переходе на новый организационно-экономический механизм значительный объем образовательных услуг данного вида сохранится. Платные услуги школ могут предоставляться учреждениями общего образования в различных формах образовательной деятельности (дополнительные занятия по углубленным программам, изучение второго иностранного языка и др.) К
ним относятся также услуги, связанные с обеспечением содержания и воспитания учащихся в школе (дополнительное питание и др.) Расчетный объем платных услуг в 1998 г. составлял 1,0 трлн. руб. Предусматривалось, что до 50% доходов от платных образовательных услуг должно направляться образовательным учреждением для оплаты аналогичных образовательных услуг, оказываемых учащимся из малообеспеченных семей. Средства предприятий, направляемые в систему общего образования, составляли по грубой оценке порядка 5,0 трлн. руб. и представляют собой в основном рудименты шефской помощи и иных полупринудительных вложений (часто в натуральной форме). Они должны исчезнуть как элемент существующей социальной нагрузки на предприятия в рамках разработанной правительством программы их реформирования. Однако до 1,5 трлн. руб. может быть получено от предприятий в рамках благотворительной деятельности, перейдя в разряд спонсорских средств. Спонсорские средства в настоящее время в большинстве случаев не легализованы, поступают в школы, как правило, в натуральной форме — в виде компьютерного оборудования, мебели, видеотехники, оплаты ремонта и т.п. При легализации
можно ожидать их роста примерно в 4,5 раза (с 1,0 до 4,5 трлн. руб.) Прочие поступления представляют собой доходы от сдачи в аренду площадей учебных заведений (этот процесс в настоящее время существенно ограничен). По оценкам, только за счет конкурсной сдачи в аренду в среднем около 20% площадей учебных заведений могут быть получены доходы в сумме до 15% от фонда заработной платы (в основном имеются в виду вспомогательные площади: гаражи, подвалы и т.п; в указанные 20% входят площади и детских дошкольных учреждений, которые в настоящее время часто используются неэффективно в силу сокращения контингентов). Однако такой результат достижим, как правило, в городах с достаточно развитым
предпринимательским сектором. Поэтому планировалось, что ожидаемый эффект от этого фактора не превысит к 2001 г. 3,0 трлн. руб. по системе в целом (минимальная оценка). За счет привлечения дополнительных бюджетных средств ожидался рост расходов бюджетов субъектов Федерации на образование и предоставление федеральных субвенций, а также за счет привлечения дополнительных внебюджетных средств — сокращение в краткосрочной перспективе (к 2001 г.) оценочного дефицита средств почти в 3,3 раза, что несомненно позволило бы в значительной мере стабилизировать развитие образовательной сферы. При этом норматив бюджетного финансирования по общеобразовательным школам возрастал к 2001 г. До 3,0 млн. руб. против 1,8 млн. руб. в 1997 г. (в ценах 1997 г.), т.е. усиливались государственные гарантии получения качественного общего (полного) среднего образования. Рост нормативов бюджетного финансирования позволял увеличить среднюю заработную плату учителей, как минимум, на 53% при сохранении неизменной в этот период численности педагогического
корпуса и сложившейся наполняемости классов. Основные направления реформирования организационно-экономического механизма профессионального образования Основной задачей, которая решалась в рамках Проекта для сферы профессионального образования, являлась, аналогично сфере общего образования, балансировка потребностей и средств для их удовлетворения. Номинальный ВВП 1997 г. 2570,0; Оценка ВВП 1998 г. 2700,0. Основные подходы к организационно-экономическому реформированию системы профессионального образования можно сформулировать следующим образом :
• реструктурирование действующих потоков финансовых средств, направленное на более эффективное их использование. При этом в 1998—1999 гг. должен быть выдержан принцип неуменьшения бюджетных ассигнований на образование, а в последующие годы обеспечен рост его доли в федеральном бюджете;
• создание условий, стимулирующих развитие платежеспособного спроса на подготовку и переподготовку по конкретным профессиям и уровням квалификации, а также на получение дополнительного образования, т.е. формирование дополнительных (внебюджетных) источников финансирования этой сферы. Финансирование образовательных учреждений должно осуществляться по следующим направлениям.
• Государственный заказ устанавливается в объеме, обеспечивающем выполнение требований Федерального закона Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (не менее 170 студентов вузов на 10 тыс. человек населения). Финансирование госзаказа должно осуществляться на основе нормативов в расчете на 1 студента (учащегося), которые будут дифференцированы с учетом трудоемкости и капиталоемкости подготовки по различным специальностям. Финансирование будет производиться без разбивки выделяемых средств на отдельные предметные статьи. В общий объем финансирования госзаказа будет входить стипендиальный фонд. В то же время в нормативы финансирования госзаказа не включаются средства на инновации в сфере профессионального образования (инновационный фонд). Эти средства будут поступать образовательным учреждениям из федерального бюджета пропорционально объему получаемого ими государственного заказа.
• Региональный заказ на подготовку специалистов устанавливается регионами и финансируется из региональных бюджетов.
• Заказы предприятий и частных лиц на образовательные услуги стимулируются налоговыми льготами и, в среднесрочной перспективе, образовательными кредитами и образовательным страхованием. Предполагается внести поправку в Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», отменив существующее ограничение на прием государственными вузами студентов на обучение по отдельным специальностям на основе таких заказов. Налоговая льгота должна разрешить предприятиям и организациям включение затрат на образование в себестоимость выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг в размере до 1,5%. Чтобы исключить неэффективное использование этих средств, основная часть налоговой льготы в размере 1,25% от себестоимости продукции (работ, услуг) должна распространяться только на затраты, идущие на получение высшего, среднего и начального профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов, заканчивающегося выдачей диплома государственного образца. На сферу дополнительного образования направляется 0,25% от себестоимости продукции (работ, услуг).
• Инновационный фонд формируется из средств федерального бюджета в объеме до 10% от расходов на профессиональное образование. Инновационный фонд предназначен для реализации образовательных инноваций: введения новых учебных предметов, экспериментальных форм обучения, разработки новых педагогических технологий и связанных с этим дополнительных расходов на оплату труда, приобретение материальнотехнических средств и информации, расходов по ускоренному
замещению профессорско-преподавательского состава, а также на поддержку одаренных учащихся и студентов. Средства инновационного фонда распределяются исключительно на конкурсной основе:
– 50% инновационного фонда поступают непосредственно образовательным учреждениям пропорционально объему государственного заказа и распределяются внутри этих учреждений ректорами по решениям Ученых советов;
– 50% централизуется Минобразования России и распределяется между вузами.
• Фонд развития информационного обеспечения системы образования (информационный фонд) предназначен для финансирования развития библиотек, систем информационного обеспечения, телекоммуникационных сетей, оплаты каналов связи.
Фонд формируется каждым учреждением профессионального образования в объеме 10% от внебюджетных средств.
• Прочие средства, получаемые самими образовательными учреждениями, используются на нужды обеспечения и развития этих учреждений.
Образовательными учреждениями для финансирования образовательного процесса должны более эффективно привлекаться:
• средства, получаемые от коммерческого использования имущества образовательных учреждений; при этом планируется высвобождение площадей под аренду или иное коммерческое использование в результате присоединения техникумов и ИПК к профильным вузам;
• средства от расширения и реструктурирования системы дополнительного образования на базе вузов, а также диверсификации предлагаемых ими дополнительных образовательных услуг и услуг за пределами образовательного процесса. С целью эффективного использования имущества системы профессионального образования устанавливается порядок, согласно которому не менее 10 и не более 30% площади учебных
заведений должно сдаваться в аренду по ставкам не ниже сложившихся коммерческих ставок в данном регионе (городе, районе). В случае если учебное заведение не в состоянии самостоятельно выполнить данное требование, сдачу в аренду имеющихся площадей осуществляют государственные органы управления образованием совместно с государственными органами управления имуществом. Средства, полученные от аренды, поступают в образовательное учреждение и должны использоваться им исключительно на образовательные цели. Их следует рассматривать как квазибюджетные средства, поскольку они являются результатом коммерческого использования объектов государственной собственности. Квазибюджетные средства налогами не облагаются. Применение данной льготы будет контролироваться налоговыми органами.
По расчетам, эта мера к концу краткосрочного периода позволит получить дополнительно около 4 трлн. руб. Общее количество государственных вузов России — около 570. Предполагается, что оставшиеся вузы не располагают возможностью сдавать площади в аренду или другим путем коммерчески их использовать (некоторые даже вынуждены арендовать учебные площади). Для обеспечения территориальной мобильности студентов устанавливается порядок, согласно которому общежития учебных заведений должны не менее чем на 70% использоваться по прямому назначению. Плата за проживание в общежитии не должна превышать 30% прожиточного минимума, установленного для данной территории. Общежития, которые систематически недоиспользуются или используются не по назначению, передаются другим профессиональным учебным заведениям. Все дополнительно полученные финансовые средства должны быть использованы учебными заведениями системы профессионального образования на цели обеспечения и развития образовательного процесса, включая:
• коммунальные платежи (на покрытие дефицита по ним уйдет значительная часть прироста доходов от коммерческого использования материальных фондов образовательных учреждений);
• повышение заработной платы и стипендий;
• комплектование библиотек и информационное обеспечение;
• обеспечение территориальной мобильности учащихся и студентов;
• покрытие затрат, связанных с реструктурированием системы дополнительного образования.
Предлагаемая налоговая льгота в 1,5% от себестоимости продукции (работ, услуг) реализуется по двум направлениям. Введение льготы увеличит себестоимость продукции (работ, услуг), приведет к сокращению прибыли и налоговых поступлений на 1 трлн. руб. (оценочно). В качестве последствия
ожидалось сокращение бюджетных ассигнований на образование на эту сумму в 1998 г. Бюджет 1999 г. мог планироваться уже с учетом данной налоговой льготы, и расчетная величина поступлений могла оцениваться как 3 трлн. руб. (и выше). В конце краткосрочного периода (1999—2001 гг.) предполагалось оживление хозяйственной конъюнктуры и ожидалось увеличение доли использования предприятиями налоговой льготы до 50% в 2001 г., что могло дать около 4 трлн. руб. Оставшаяся часть налоговой льготы в размере до 0,25% себестоимости продукции распространяется на затраты по переподготовке и повышению квалификации в государственных или аккредитованных негосударственных учреждениях профессионального образования. Это позволяло бы обеспечить необходимый уровень качества переподготовки и повышения квалификации работников. Введение льготы увеличило бы себестоимость продукции (работ, услуг), привело к сокращению прибыли и налоговых поступлений на 0,3 трлн. руб. (оценочно). В качестве последствия возможно было сокращение бюджетных ассигнований на образование на эту сумму в 1998 г. Бюджет 1999 г. мог планироваться уже с учетом данной налоговой льготы, и расчетная величина
поступлений оценивалась как 0,9 трлн. руб. Норматив удельных расходов представляет собой потребность в финансировании в расчете на 1 учащегося в год (для внешкольных учреждений — на 1 учреждение в год). Он рассчитан по типам образовательных учреждений от уровня потребности 1995 г. (данные Минобразования России) с учетом полного покрытия затрат на обеспечение учебного (воспитательного) процесса с последовательной корректировкой на дефляторы 1996/1995 и 1997/1996 гг. (данные Минэкономики России). Дефляторы применены к расходам, связанным с содержанием материальной базы и составляющим 46 % общих расходов. Удельные расходы 1995 г. по типам образовательных учреждений составили соответственно 4,1 тыс. руб. по дошкольным, 2,2 по школьным, 13,0 по школам-интернатам для детей с дефектами развития, 22,6 тыс. руб. по детским домам в год на 1 ребенка и 1,4 млн. руб. в год на 1 учреждение по внешкольному воспитанию. Индексы-дефляторы составили: 1996 к 1995 г. — 1,48; 1997 к 1996 г. — 1,17. Удельные расходы 1998 г. были приняты на уровне 1997 г. В дальнейшем предполагался рост потребности на 3% в год.
Дефицит определен как разница между итоговой потребностью и объемами финансирования из региональных бюджетов. Дефицит представляет собой часть потребности, не обеспеченную финансированием из бюджета. Доля дефицита превышает 30% общего объема потребности в финансовых средствах.
Нормативы бюджетного финансирования учреждений системы общего образования на 1997 г. были приняты на уровне фактически достигнутых удельных расходов из бюджетов в расчете на 1 учащегося (для внешкольных учреждений — в расчете на 1 учреждение). Предполагалось в 1998 г. сохранить нормативы на уровне 1997 г. (за исключением общеобразовательных школ). С 1999 г. предусматривалось:
• постепенное сокращение нормативов бюджетного финансирование дошкольных учреждений с повышением доли семей в их финансировании;
• увеличение норматива бюджетного финансирования общеобразовательных школ до 3 тыс. руб. на 1 учащегося в 2001 г. ;
• постепенное уменьшение норматива бюджетного финансирования учреждений по внешкольной работе;
• сохранение норматива бюджетного финансирования детских домов на уровне потребности 1997 г.
В результате потребность в бюджетных средствах для обеспечения нормативов будет превышать возможности региональных бюджетов (при указанной динамике). Разница должна погашаться субвенциями из федерального бюджета.