Юриспруденция Издательство НОРМА Москва 2002 Глава 21 8 главы 10 7 главы 12 4 и 6 главы 13 2 гла
Работа добавлена на сайт samzan.net:
Д. Н. Бахрах
Административное право России
Учебник для вузов
Рекомендован Министерством общего
и профессионального образования
Российской Федерации в качестве Учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности «Юриспруденция»
Издательство НОРМА
Москва, 2002
Глава 21, § 8 главы 10, § 7 главы 12, § 4 и 6 главы 13, § 2 главы 16 написаны в соавторстве с кандидатом юридических наук, доцентом С. Д. Хазановым.
Глава 16 написана в соавторстве с кандидатом юридических наук, доцентом А. В. Деминым.
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2002. — 640 с.
ISBN 5-89123-389-4 (НОРМА) ISBN 5-16-000109-3 (ИНФРА-М)
В тексте учебника «Административное право России» учтены последние изменения в административном законодательстве, новейшие взгляды и идеи, касающиеся развития этой чрезвычайно важной для функционирования всей государственной системы отрасли юридической науки. В нем рассматриваются основные институты и субъекты административного права, права и обязанности граждан в отношениях с государственной администрацией, вопросы административной ответственности. Кроме того, вопросы, ранее весьма мало освещавшиеся в учебной литературе (разрешительная система, административная опека, особенности налоговых правонарушений). Учебник богато иллюстрирован текстами как федеральных нормативных актов, так и актов субъектов Федерации. Также в нем приводятся наиболее показательные примеры судебной практики.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений.
РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО РОССИИ
ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ,
ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ
§ 1. Социальное управление ..................................………………….14
§ 2. Понятие и виды администрации .........................………………..17
§ 3. Основные признаки государственной
административной (исполнительной) власти ..........…………………18
ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ,МЕТОД,
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Предмет административного права ...................…………………25
§ 2, Метод административно-правового
регулирования.............................................…………………………….29
§ 3. Система административного права ...................………………….33
ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§1. Нормы административного права .....................………………….37
§ 2. Действие административно-правовой нормы
во времени .................................................……………………………..39
§3. Источники норм административного права.
Их виды .....................................................………………………………41
§ 4. Система источников административного права ....………………45
ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
§ 1. Понятие и виды административно-правовых
отношений ..................................................………………………………48
§ 2. Структура административного
правоотношения………………………………………………….48
ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛЬ
ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
§ 1. Предмет и задачи науки административного
права .............................…………………………………………………..52
§ 2. Развитие науки административного права
в России .....................................................……………………………….54
§ 3. Административное право как учебная
дисциплина .................................................………………………………57
РАЗДЕЛ II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ
СТАТУСЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ
ГЛАВА 6. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ
§ 1. Административная праводееспособность
индивидуальных субъектов .............................………………………60
§ 2. Административно-правовой статус
гражданина.................................................…………………………..63
§ 3. Административно-правовой статус
иностранных граждан и лиц без гражданства .....……………………67
§ 4. Специальные административно-правовые статусы
индивидуальных субъектов .............................……………………….72
§ 5. Административная опека
и статус ее субъектов...................................…………………………..74
§ 6. Особенности административно-правового статуса
лиц, совершивших преступления и административные
проступки...................................................…………………………..80
§ 7. Воинская обязанность граждан Российской
Федерации .................................................……………………………84
ГЛАВА 7. ОБЯЗАННОСТИ И ПРАВА ГРАЖДАН
В УСЛОВИЯХ ПАСПОРТНОГО РЕЖИМА
§ 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа
паспортного режима ...................................…………………………….96
§ 2. Паспорт — основной документ гражданина
Российской Федерации на ее территории ........……………………….98
§3. Обязанность гражданина Российской Федерации
иметь паспорт.............................................………………………………99
§ 4. Обязанность гражданина соблюдать
правила регистрационного учета (регистрации)
по месту проживания ...................................…………………………..103
§ 5. Право на получение заграничного паспорта ......…………………110
ГЛАВА 8. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗАЩИТУ
ОТ НЕПРАВИЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ (РЕШЕНИЙ)
И БЕЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Способы защиты прав граждан .....................……………………118
§2. Право граждан на обращения в органы
государства и муниципальных образований ......…………………….120
§ 3. Право гражданина на административную
жалобу .....................................................……………………………122
§ 4. Производство по общим административным
жалобам граждан.......................................………………………………129
§ 5. Право граждан на судебное обжалование
незаконных решений (действий) органов
публичной исполнительной власти и
их должностных лиц (административная юстиция в России).............131
§ 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного
незаконными действиями исполнительной власти и
должностных лиц ...……………………………………………………..137
РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ,
ЕЕ ОРГАНЫ И СЛУЖАЩИЕ
ГЛАВА 9. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Функции (содержание деятельности)
государственной администрации ....................…………………………140
§ 2. Линейная и функциональная власть.................…………………….142
§ 3. Организационная структура государственной
администрации ...........................................………………………………144
§4. Административное ведомство ........................………………………145
ГЛАВА 10. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие исполнительного органа
государственной власти ..............................…………………………….148
§ 2. Содержание административно-правового статуса
исполнительных органов государственной власти ..……………………149
§ 3. Виды исполнительных органов государственной
власти.......................................................…………………………………..150
§ 4. Система исполнительных органов
государственной власти ................................……………………………...152
§ 5. Правительство России ..................................…………………………152
§ 6. Центральные федеральные
исполнительные органы ................................……………………………..157
§ 7. Территориальные федеральные органы...........………………………160
§ 8. Органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации ..................……………………………161
ГЛАВА 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ
§ 1. Понятие и типы службы в обществе ................……………………171
§ 2. Понятие и типы должностей в организациях.
Должностное лицо ......................................…………………………….172
§ 3. Государственные должности .........................……………………….178
§ 4. Государственный служащий
и государственная служба ............................……………………………..180
§ 5. Правовой институт государственной службы .....………………….181
§ 6. Основные принципы государственной службы ..…………………..184
§ 7. Классификация государственных служащих ......…………………...188
§ 8. Обязанности и права государственных
служащих..................................................………………………………….191
ГЛАВА 12. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
§ 1. Служебная карьера
(понятие прохождения службы) .....................…………………………...197
§ 2. Прием (поступление) на службу .....................………………………198
§ 3. Аттестация служащих и присвоение
им квалификационных разрядов
(чинов, рангов, званий) ..................................……………………………..203
§ 4. Продвижение по службе ..............................………………………..206
§ 5. Прекращение государственной службы...........……………………208
§ 6. Управление государственной службой ............……………………..210
§ 7. Особенности государственной службы
в субъектах Российской Федерации ...............…………………………...212
РАЗДЕЛ IV. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 13. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Виды форм деятельности исполнительной
власти.......................................................…………………………………218
§ 2. Основные признаки акта государственной
администрации ...........................................………………………………221
§ 3. Виды актов государственной
администрации ...........................................………………………………224
§ 4. Акты федерального Правительства .................……………………..227
§ 5. Ведомственные нормативные акты .................……………………..229
§ 6. Акты государственной администрации
субъекта Российской федерации ...................……………………………233
§ 7.Условия эффективности актов государственной
администрации ...........................................……………………………….237
§ 8. Прекращение действия акта государственной
администрации ...........................................……………………………….241
ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и виды юридического
процесса...................................................………………………………….243
§ 2. Административные процессы.........................……………………..246
§ 3. Административно-процессуальное право
и административно-процессуальные нормы ......………………………..250
§ 4. Общие стадии административных
процессов .................................................…………………………………252
§ 5. Административная подведомственность ...........……………………256
ГЛАВА 15. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Виды негласной деятельности
государственной администрации ...................... ………………………258
§ 2. Режим секретности ......................................………………………..260
§ 3. Оперативно-розыскная деятельность ...............………………….265
ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ
§ 1. Место административного договора
в деятельности государственной
исполнительной власти .................................…………………………….273
§ 2. Структура и признаки административного
договора...................................................…………………………..275
§ 3. Административный договор
и административный акт ...............................……………………………279
РАЗДЕЛ V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и виды методов деятельности
государственной администрации ....................……………………….282
§ 2. Методы прямого и косвенного
административного воздействия......................………………………...284
§ 3. Система методов и способов
административного воздействия......................………………………...285
§ 4. Убеждение как метод деятельности
государственной администрации ....................……………………….287
ГЛАВА 18. ПООЩРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и особенности поощрения .................……………………290
§ 2. Способы поощрения....................................………………………293
§ 3. Виды поощрительных средств ........................…………………….295
§ 4. Поощрительное производство .......................…………………...299
ГЛАВА 19. РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и особенности разрешительной
системы ....................................................……………………………301
§ 2. Правовая основа (институт) разрешительной
системы ....................................................……………………………303
§ 3. Разрешительное производство.
Возбуждение дела ......................................………………………….305
§ 4. Принятие и исполнение решения ....................…………………306
§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий
разрешенной деятельности ...........................………………………309
§ 6. Переоформление разрешений ......................………………...311
§7. Приостановление, отзыв и аннулирование
лицензии ...................................................……………………………..312
ГЛАВА 20. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
§ 1. Понятие, субъекты, содержание
административного надзора...........................……………………...315
§ 2. Государственный санитарно-эпидемиологический
надзор......................................................……………………….319
§ 3. Государственный надзор за безопасностью
дорожного движения ...................................………………………323
ГЛАВА 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
§ 1. Правовой и административно-правовой режим .....………………328
§ 2. Понятие и признаки специальных
административно-правовых режимов...............……………………...329
§ 3. Виды специальных административно-правовых
режимов ...................................................…………………………333
§ 4. Чрезвычайное положение .............................………………………334
§ 5. Военное и «особое» положение .....................…………………...339
§ 6. Режим закрытого
административно-территориального образования ......................…..344
§ 7. Режим охраны Государственной границы
Российской Федерации ................................………………………….346
Содержание
РАЗДЕЛ VI. ПРИНУЖДЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
ГЛАВА 22. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ
§ 1. Правовое принуждение ................................……………………351
§ 2. Виды принуждения и ответственности
по административному праву .........................……………………….353
§ 3. Понятие и виды административно-правового
принуждения..............................................…………………………….354
§ 4. Административно-восстановительные меры ......……………….356
ГЛАВА 23. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРЕСЕЧЕНИЕ
§ 1. Понятие и виды мер пресечения ....................……………………..359
§ 2. Административный надзор за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы ......…………………….361
§ 3. Принудительное лечение ..............................……………………..364
§ 4. Применение огнестрельного оружия ...............………………..368
§ 5. Административное задержание граждан..........………………..370
§6. Изъятие имущества, создающего угрозу
безопасности, и у незаконного владельца .........………………………375
ГЛАВА 24. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
§ 1. Признаки административной ответственности ....………………380
§ 2. Нормативная основа (институт) административной
ответственности..........................................…………………………..382
§ 3. Административное нарушение
и административное правонарушение
(фактическое основание ответственности)........…………………..386
§ 4. Состав административного проступка ..............……………….388
ГЛАВА 25. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ
§ 1. Система административных взысканий .............………………...395
§ 2. Виды административных взысканий..................…………………396
§ 3. Общие принципы наложения
административных взысканий .........................………………………..401
§ 4. Административная деликтность
и административная деликтология ………………………………………407
ГЛАВА 26. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§ 1. Понятие и правовая основа производства по делам
об административных правонарушениях ............……………………...411
§ 2. Задачи и принципы производства по делам
об административных правонарушениях.
Право на защиту .........................................………………………………412
§ 3. Доказательства в производстве по делам
об административных правонарушениях ...........……………………...415
§ 4. Участники производства ...............................……………………..417
§ 5. Сроки в производстве ..................................……………………...417
§ 6. Подведомственность дел
об административных правонарушениях ...........………………………420
§ 7. Меры административно-процессуального
(обеспечительного) принуждения …………………………………..422
ГЛАВА 27. СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§ 1. Система стадий и этапов производства по делам
об административных правонарушениях ...........……………………428
§ 2. Административное расследование ..................…………………429
§ 3. Рассмотрение дел об административных
правонарушениях ........................................…………………………..434
§ 4. Пересмотр постановлений по делам
об административных правонарушениях ...........……………………..439
§ 5. Исполнение постановлений ............................……………………442
ГЛАВА 28. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ И
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ДЕЛ
§ 1. Виды административных правонарушений .........………………...447
§ 2. Основные особенности
административной ответственности коллективных
субъектов (организаций).............................................……………….447
§ 3. Основные особенности административной
ответственности несовершеннолетних .............……………………..450
§ 4. Основные особенности административной
ответственности в судебном порядке .............……………………….451
§ 5. Основные особенности административной
ответственности за налоговые правонарушения .…………………..453
§ 6. Особенности административной ответственности
по Таможенному кодексу Российской Федерации ..………………….456
ГЛАВА 29. ДИСЦИПЛИНАРНО-ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
§ 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового
принуждения ................................…………………………………….460
§ 2. Дисциплинарная ответственность
по административному праву .........................…………………………462
§ 3. Дисциплинарное производство
по административному праву .........................…………………………465
§ 4. Материальная ответственность
по административному праву .........................…………………………470
РАЗДЕЛ VII. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ
(ПРАВОЗАКОННОСТИ) В
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 30. СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И
ОСОБЕННОСТИ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Содержание и значение законности
(правозаконности).......................................…………………………474
§ 2. Особенности обеспечения режима законности
в деятельности государственной администрации ...……………………477
§ 3. Система гарантий законности (правозаконности)..………………478
ГЛАВА 31. КОНТРОЛЬ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Содержание и виды контроля ........................…………………..480
§ 2. Президентский контроль
за государственной администрацией ...............……………………...481
§ 3. Контроль органов законодательной власти
за органами исполнительной власти ................…………………………..484
§ 4. Судебный надзор за законностью
деятельности государственной администрации ..…………………485
§ 5. Прокурорский надзор за законностью
деятельности государственной администрации ..……………………489
ПРЕДИСЛОВИЕ
Государственная администрация — самая большая, самая мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными и иными ресурсами страны. В ее системе работает около 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, полиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д. Власть, которой она обладает, — административная власть — огромная -социальная сила. Ее правильное использование серьезно способствует тому, чтобы страна стала процветающей. Субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления при осуществлении государственной власти приносят обществу колоссальный вред. К сожалению, так было в России в 30-х и 90-х годах XX века.
В демократически организованном обществе формирование и деятельность государственной администрации должны быть четко, полно урегулированы правом. И основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства — административное право. Особенно велико его значение в России, где такие факторы, как большая территория, значительные природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции обусловили особое значение государственной администрации (административной власти).
Концепцию этого учебника можно изложить несколькими предложениями. Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества, страны, реализация социальных и экономических программ, конституционных прав и свобод граждан во многом зависит от деятельности государственной администрации. А на ее четкую, плодотворную работу серьезно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты создания системы исполнительных органов государственной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату научно обоснованный набор средств воздействия на общество в нормальных и чрезвычайных условиях, способов реализации прав и законных интересов граждан и их защиты, демократические процедуры деятельности.
В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.
Прежде всего изменения связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством закрепления и развития федерального устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.
В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).
В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.
В-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых
ими отношений активно стали влиять Конституционный Суд РФ, Верховный Суд
РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.
Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных другими авторами, и от ранее изданных мною учебников.
1. В нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям гражданина, проблемам их реализации, защиты прав.
2. Во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации.
3. Целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административная деликтность, особенности налоговых правонарушений, ведомственные нормативные акты и др.).
4. Много места отведено законодательству, системе органов исполнительной власти, государственной службе субъектов Российской Федерации.
5. Использованы многие акты Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.
6. Предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса административного права, унифицировать его терминологию. В частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека».
Следует отметить, что в последние годы между законодательством и практикой нет должного единства. Многие важные правовые положения не оказали планируемого воздействия на деятельность государственной администрации, не всегда последовательно воплощаются в жизнь. Хочется надеяться, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников; что он в какой-то мере поможет более полному осуществлению административно-правовых положений, а значит — улучшению административно-правовой действительности.
Заслуженный деятель науки, доктор юридических наук,
профессор Д. Н. БАХРАХ
РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ
В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ
ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ
§ 1. Социальное управление
Социальное управление — один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление — это целенаправленное воздействие на сложную систему. «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности»1.
Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведение системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды. Кибернетический подход к управлению основывается на выявлении его основных признаков: информационное содержание, обратная связь, целенаправленность.
Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию.
3
Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы в целом с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.
Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.
Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их, совершая прочие Подобные воздействия, субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.
В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри, органами, механизмами и при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).
Социальное управление, как особый тип управления, представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.
1. Это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом. Это особый тип взаимоотношений людей.
Человек — общественное существо, он не может существовать
вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение — важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах человеческой истории. Коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы
координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинить их единой общей цели.
Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении какой-либо деятельности.
2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля — регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели. Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли — необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.
Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть — это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.
Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность — это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом. А власть — это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом. Власть — важнейшее средство управления, организации совместных действий, но не единственное средство обеспечения сотрудничества людей. Существует и такое средство организации взаимодействия, "как договор, соглашение. По мере развития общества повышается роль договоров в регулировании социальных связей.
5
3. Третья особенность социального управления — высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления — люди, коллективы, народы обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.
В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но даже перемена их местами и социальными ролями.
Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, принимает различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать всех проявлений жизнедеятельности человека, а главное — такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) неодинакова, к тому же на нее решающее влияние оказывает классовая структура общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.
Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как договор, наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. д.).
4. Четвертая особенность состоит в том, что управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. д.).
Цель биологической системы— гомеостазис — достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, а также — приспособление среды обитания к своим потребностям.
5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими используются технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки и т. д.
Поэтому специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. Оно характеризуется наличием надындивидуальных устройств, то есть специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).
Важным средством управления человеком служит слово, которое представляет собой непосредственную действительность мысли,, ее материальную форму. А для принуждения используются самые разнообразные средства: кнут и дубина, огнестрельное оружие и водометы, карцеры и медицинские вытрезвители, тюрьмы и лагеря...
§ 2. Понятие и виды администрации
Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление — это абстракция, управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное (публичное) и частное некоммерческое и коммерческое управление.
Почему мы много внимания уделили социальному управлению? Потому, что это необходимо для лучшего усвоения важнейших для нашей науки и научной дисциплины понятий «администрация», «административная власть», «административная деятельность».
Латинское слово administratio — «администрация» — является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «1) государственные органы, осуществляющие управление; 2) ...руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия...» А администрировать — значит «управлять, заведовать»2.
Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование — это то, что делает администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми. А административная власть — это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых3.
Используя вышеприведенную классификацию социального управления, можно выделить: 1) администрацию предприятия, учреждения; 2) муниципальную администрацию; 3) администрацию субъекта федерации; 4) федеральную администрацию и др. В XX веке сформировался еще один тип администрации — администрация международных организаций.
По признаку собственности следует выделить международную, государственную, муниципальную, частную администрацию. Государственная и муниципальная администрации являются публичными.
В системе государственной администрации по правовому положению, источникам финансирования существуют три вида администраций:
• федеральная;
• субъектов федерации;
• государственных предприятий, учреждений (железных дорог, узлов связи, вузов, театров и др.) и строевых формирований.
§ 3. Основные признаки государственной
административной (исполнительной) власти
Государственная власть — разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:
•она является средством социального управления;
• она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);
• это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.)4.
Всеми названными признаками обладает государственная (публичная) власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.
Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.
Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.
В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:
• в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;
• в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.
Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над первобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшин над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту публичная власть приобретает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, /народному вече) потребовались министры, визири и другие служилые люди — администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы — это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти5. Нетрудно увидеть различия между властью монарха, магистра («великого магистра ордена») и министров его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.
Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация — совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»6.
1. Первый признак административной власти — ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.
2. Второй признак — ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
11
Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами.
3. Административная деятельность — это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.
4. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).
Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.
5. Существенный признак административной власти — наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное правонаделение.
6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.
Административная власть — это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений — административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).
7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке — важная черта административной власти7.
8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти — универсальность, принудительность, организующий характер — детерминируют ее организационную форму — единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины — важнейшая основа единства государства.
Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.
9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных; связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организаций их труда/Основная фигура в администрации — чиновник. Административная власть — власть чиновников.
13
Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть — это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.
Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.
10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть — исполнительной.
Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.
11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими.
В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.
Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.
Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 года. В постановлений сказано:
Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполни-: тельной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей...
...Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную8.
Подводя итог всему сказанному выше в этом параграфе, следует перечислить все основные признаки исполнительной власти:
• вторичность, зависимость от высшей власти;
• организующий характер деятельности;
• систематически, постоянно осуществляемая организация;
• универсальная организационная деятельность;
• предметный, непосредственный характер организационной деятельности;
• исполнительно-распорядительный характер деятельности;
• принудительность;
• ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;
• это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;
• это власть подзаконная;
• это власть подконтрольная.
Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности — исполнительной власти правового государства.
В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция Российской Федерации назвала эту власть исполнительной, но необходимо еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.
ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД,
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Предмет административного права
Административное право — самостоятельная отрасль российского права.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.
В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определение: Это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.
Под формированием здесь понимается создание системы органов административной власти, государственных предприятий и учреждений, воинских и других вооруженных формирований, а также должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление правовыми нормами компетенции государственных органов и учреждений, правового статуса служащих, порядка взаимоотношений между ними.
Субъекты государственной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.)- Административным правом регламентируется основная — властная — деятельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).
17
В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие термины: «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть». Ими обозначается явление, которое включает три главных признака: 1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов); 2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и У) используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть. Это признаки властной государственной деятельности, которая осуществляется под руководством высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отражают разные ее стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной организационной деятельности государства. Когда говорят о государственной администрации, прежде всего имеют в виду субъекта организационной деятельности. А под административной (исполнительной) властью понимается власть, метод воздействия, используемый администрацией для организации общественных отношений (процессов).
В настоящее время в России наряду с государственной администрацией (исполнительной властью, управлением) существуют: муниципальная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским правом.
Кто осуществляет государственную административную власть? Что включается в понятие государственной администрации?
Во-первых, исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).
Во-вторых, это руководители иных государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.
Ярким примером сказанного является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую должность — администратор суда — для организационного обеспечения деятельности республиканского, краевого, областного суда. Администратор суда подчиняется его председателю.
В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация (!) и Управление делами Президента Российской Федерации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.
В-четвертых, это администрации государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.
Таким образом, под государственной администрацией понимается система органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подразделения, администрация государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.
Деятельность государственной администрации двойственна. Главное в ней — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).
Двойственная природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно-процессуальное право.
Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:
1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых подразделениях.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.
Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.
Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, гарантии от административного произвола, административных импровизаций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственная администрация вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений: и властных, и невластных субъектов Главная составляющая предмета административного права, его ядро ~ система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.
Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «властная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяснить смысл первичного подхода к предмету административного права. Но предложенное в начале этого параграфа определение нуждается в ряде серьезных уточнений.
1. Государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами, — финансовое право. ЗАГСы действуют на основе норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСБ при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права, система органов исполнения наказаний Минюста РФ действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.
2. Административное право закрепляет систему средств исключительно административного воздействия: административное принуждение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-правовыми нормами.
21
Охранительные нормы закрепляют систему средств административного принуждения, основания, порядок их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения — государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т.д.) — все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное принуждение — важная часть предмета административного права.
То же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и о использовании иных средств чисто административного воздействия: лицензирования, регистрации. Соответствующие отношения регулируются административным правом, являются частью предмета административного права. Кто бы ни занимался лицензированием, регистрацией — исполнительные органы, Банк России — они осуществляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандидатов в депутаты избирательными комиссиями.
3. К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.
Вопрос о предмете отрасли права важен для любой юридической науки. Но особенно в настоящее время он актуален для административного права. Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями.
Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государственной администрации на общественные отношения.
Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных образованиях действует муниципальная организация.
Известно, что многие государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций этих предприятий были предметом административного права (планирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.
Сужение предмета административного права происходит и за
счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства в
деятельность всех предприятий и учреждений: государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих общественных
отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским
правом.
§2. Метод административно-правового регулирования
Предмет правового регулирования — главный, но не единственный критерий разграничения системы права Российской Федерации на отрасли права. Они различаются также по методу правового регулирования, по источникам правовых норм, субъектам отрасли права (субъектам правоотношений) и другим признакам.
Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация — это управляемая группа людей. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.
23
Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.
Главные признаки метода правового регулирования следующие: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.
Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.
Совместная деятельность предполагает сотрудничество. Разные отрасли регулятивного права призваны обеспечить сотрудничество фактически не равных людей, организаций. При этом гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не равных субъектов.
Административное право — юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов, саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).
Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон. В п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».
Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские — из недоговорных отношений, но административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими, юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности: «Здесь государственная власть принципиально воздерживается от предоставляет такое регулирование множеству маленьких центров. Эти непосредственного властного регулирования отношений. Здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, наоборот, маленькие центры предполагаются носителями собственной инициативы, и именно им предоставлено регулирование взаимных отношении между собой»9. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воинскую службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки.
25
При административно-правовом регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на себя роль определяющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект административной власти по договору с невластной стороной определял взаимные права и обязанности. Во-вторых, власть должна действовать единообразно в отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед носителями власти.
В условиях возникновения споров между участниками равноправных, гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. д.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.
Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.
Еще раз отметим, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.
Участники управленческих отношениях выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»10.
Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы.
§ 3. Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, ее структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право — целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования общественных отношений.
К числу основных принципов отрасли можно отнести следующие: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимная ответственность государства и личности11.
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов. К сожалению, ранее именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом выступают положения ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Главное место среди задач исполнительной власти занимает закрепление, соблюдение и защита прав и свобод человека.
На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны — эффективность деятельности исполнительной власти, и реализация, защита свободы, прав лиц — с другой. На самом же деле состояние реализации, защиты прав и свобод граждан — показатель эффективности функционирования власти.
Основные цели административного права можно определить так:
• создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
• обеспечение демократической организации государственной администрации;
• создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;
• создание условий для развития экономики;
• создание условий для реализации социальных программ;
• обеспечение защиты граждан и общества от административного
произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности,
своеволия государственной администрации.
Для существования и развития граждан и государства очень важно то, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и поэтому в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти.
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят две группы институтов.
Группа 1 состоит из следующих институтов:
• регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
• регулирующих административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.);
• регулирующих административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, строевых частей;
• регулирующих административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальных, общественных, религиозных, коммерческих и др.);
• регулирующих формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Группа 2 состоит из следующих институтов:
• обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
• регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.). В особенной части административного права выделяются четыре подотрасли, объединяющие нормы:
• регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
• регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
• регулирующие социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ;
• регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей). Административное право — одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала .бы государственная администрация. А в ряде сфер — обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил — роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.
Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.
Административное право, как и государственное, гражданское и ряд других отраслей права, является фундаментальной, профилирующей частью правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль, она имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В административном праве содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом праве. Оно как будто стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют властеотношения, и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования. Кстати, поэтому в юридических учебных заведениях вначале преподают курс административного, а потом курсы финансового, экологического, земельного права.
Административное право — самодостаточная отрасль правовой системы России, регулирующая полный набор средств администрирования, властного воздействия. Она опирается на свой метод правового регулирования, на систему административных актов, аппарат государственной администрации, она регламентирует административный процесс и административное принуждение, административно-правовые режимы и административно-правовые средства воздействия (регистрацию, лицензирование, административный договор и др.). Следует отметить, что нормы, регулирующие административные акты, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние активно используют и административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности, административного взыскания и др.
ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Нормы административного права
Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Она регулирует общественные отношения. Ее реализация обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение.
Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой она действовать не может. Например, норма, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «в связке» с нормой, в которой сказано, что к административной ответственности привлекаются лица, достигшие к моменту совершения проступка 16-летнего возраста; а также нормами, определяющими, кто рассматривает такие дела, обязывающими составить протокол о проступке, и многими другими.
Огромное множество административно-правовых норм в связи с их разнообразием можно поделить на виды по самым разным критериям. Возьмем для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии их сущности, содержания, формы и др.
По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И соответственно административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная администрация»).
По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры осуществления власти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и административно-процессуальное право.
Взяв в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие.
Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных — федеральные и субъектов Федерации. А внутриаппаратные бывают общеаппаратными, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах отдельной организации).
Юридическая сила норм зависит от вида власти, к которой они принадлежат (законодательная, исполнительная, судебная) и от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Кроме того, различаются нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций. А решения Конституционного и других судов имеют большую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.
По уровню обобщенности очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная норма имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная норма. Конкуренция возникает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипотезам разных юридических норм. Специальную норму можно рассматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, одна статья закрепляет ответственность за нарушение правил торговли, а вторая : —за нарушение порядка продажи огнестрельного оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности не по общей, а по специальной норме.
По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций, граждан, а также разных субъектов.
Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они имеют силу до тех пор, пока не будут отменены. А срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата;
Преобладающее число норм действует в нормальных условиях. Но наряду с ними существуют нормы, которые вступают в силу в чрезвычайных, форс-мажорных обстоятельствах. А значит, есть нормы обычные и экстраординарные.
Реализация норм административного права представляет собой логический процесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с их требованиями. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение, 2) соблюдение, 3) использование и 4) применение.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению обязанностей, предписаний, содержащихся в норме. Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта. При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу). Применение состоит в принятии компетентным субъектом власти индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности административной власти, которое часто осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование, призыв на воинскую службу) путем принятия правоприменительных административных актов.
35
Субъектами административной власти довольно часто используется нормативное применение права. Суть его в том, что на базе нормативного акта более высокой юридической силы принимается конкретизирующий его нормативный акт. Так, нередко постановление Правительства России издается на основе закона, закон и постановление конкретизируются инструкцией министерства.
§ 2. Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон — новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания.
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. А для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату ее вступления в силу; 2) пределы ее действия после вступления в силу.
По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если в акте не установлен иной срок.
Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования (а акты, расширяющие права, и ранее).
Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если не назван иной срок.
Значит, норма административного права начинает действовать на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока.
Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три варианта пределов действия:
• перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание);
•немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;
• с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ,, ответственность).
А когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать дату ее отмены и также то, полностью она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.
Норма может быть отменена прямо, в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия старой нормы со дня вступления в силу новой. Возможен и такой вариант: норма была срочной, то есть заранее было установлено время ее действия, по истечении которого она утрачивает силу.
Возможны три варианта установления пределов прекращения Действия старой нормы. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.
37
При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признании права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, — это ее немедленное действие.
В качестве примеров того, как старая норма переживает себя можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад, применение уже после отмены старой нормы с более мягкой санкцией за правонарушение, совершенное до вступления в силу новой нормы.
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематически может быть выражено так:
|
Новая норма |
Старая норма |
|
|
•перспективное действие •немедленное действие •обратное действие |
• переживание • немедленное прекращение действия • досрочное прекращение действия |
Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (усиливает или устанавливает вновь ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.
Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».
Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР:
Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.
Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и ' на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют. (Это переживание старой нормы. —Авт.).
Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении. (Это немедленное действие новой процессуальной нормы. — Авт.).
А во всех остальных случаях следует руководствоваться таким принципом: немедленное действие нормы — это общее правило, а допущение переживания старой нормы, придание обратной силы новой должно быть специально оговорено компетентным органом.
§ 3. Источники норм административного права. Их виды
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это Детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
Существует значительное количество чисто административно -правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:
I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
II. Акты Президента Российской Федерации;
III. Акты государственной администрации;/
IV. Акты муниципальных органов;
V. Публичные договоры;
VI. Акты правосудия;
VII. Административные обыкновения.
I. В первой группе источников можно различать:
1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:
а) Конституция Российской Федерации;
б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);
в) федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства, кодексы и др.);
г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.
2. Законодательные акты субъектов Федерации:
а) конституции, уставы субъектов Федерации;
б) законы субъектов Федерации.
II. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права.
Акты Президента Российской Федерации — это:
а) указы Президента;
б) распоряжения Президента.
III. Третья группа — акты государственной администрации — самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.
1. Административные акты федеральных органов и организаций:
а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;
г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
д) акты Банка России.
2. Административные акты субъектов Федерации:
а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;
в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;
г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.
IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР устанавливают порядок хранения и порядок оплаты хранения транспортных средств. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.
V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров12.
41
1. Международные договоры.
В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.
2. Федеративные договоры. Уже заключено более 50 договоров Российской Федерации с ее субъектами.
3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.
4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.
VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.
Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.
Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции. В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии. Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.
VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.
43
§ 4. Система источников административного права
Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, -— наличие в каждом из них действующих норм административного права.
Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п, 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.
В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.
Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».
В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти, являются источниками административного права.
В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства13, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.
Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.
В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы,
не систематизированы.
Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, — объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.
Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:
• повышение качества, взаимосвязи правовых норм;
• принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;
• усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;
• устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.
Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.
Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.
Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.
К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно/Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.
Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.
ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения — это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности. Важнейшие среди них следующие:
• обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации;
• в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
• данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
• в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
• разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше и больше таких споров рассматривается судами). Существует значительное разнообразие административных правоотношений. В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних — деликтные.
По составу участников правоотношения могут быть внутриаппаратными и внеаппаратными. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.
Большая часть административных правоотношений — это властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них элемент власти не присутствует (горизонтальные). Горизонтальные отношения были и в прошлом, а в 90-х годах их становится все больше. Разновидностями таких отношений могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.
§2.Структура административного правоотношения
Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементы — субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).
В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что является объектом правоотношения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей14, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)15.
Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.
49
Субъектом правонарушения является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным — это участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, волящего, персонифицированного субъекта; во-вторых, юридическим — это признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.
В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачным. Они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.
В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и государственным служащим, и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, то есть иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу «индивидуальные субъекты административного права».
Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий» — специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. д. — это индивидуальный субъект, который, будучи гражданином, в то же время имеет статус служащего, студента, безработного и т. д.
Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективным предпочтительнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, товарищеский (общественный) суд не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.
Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во-первых, первое намного шире второго, оно охватывает намного больше субъектов.
Во-вторых, понятие «коллективный субъект» является административно-правовым, относится к субъектам публичного права, а понятие «юридическое лицо» является гражданско-правовым, относится к субъектам частного права. Когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице, имеется в виду гражданско-правовая право- и дееспособность.
А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.
Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае он становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.
Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, — его полисубъектность. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
Приведенное выше деление субъектов административного права наиболее распространено, но не является единственным. Среди субъектов можно различать тех, которые осуществляют, защищают публичные интересы и тех, которые реализуют частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них административной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, и вторая группа — невластные субъекты, между которыми не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.
ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
§ 1. Предмет и задачи науки административного права
Если административное право как отрасль права, система юридических норм регулирует действия разных субъектов, то наука административного права изучает, анализирует, систематизирует нормы, выявляет их роль. Итоги научных исследований отражаются не в нормах административного права, а в научных выводах, классификациях, предложениях. Формами реализации научных достижений являются научные доклады, статьи, книги.
Наука о российском административном праве — важнейшая отрасль правоведения. Ее значение предопределено ролью в российской действительности государственной администрации, норм административного права.
Предметом науки административного права являются общественные отношения, которые возникают при формировании и функционировании государственной администрации и система регулирующих их административно-правовых норм.
У административно-правовой теории, как и всякой отраслевой юридической науки, более широкий предмет, чем у отрасли права.
Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.
Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагают изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития.
В-третьих, наука обязана заглядывать в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования рыночных отношений.
В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, принципы их функционирования. Она должна вырабатывать общеотраслевые понятия, которых нет в законодательстве (административно-правовое отношение, орган исполнительной власти, служба, административный акт, административное принуждение и др.).
Как правильно отметил К. С. Бельский, нормы — это непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл они «получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся, и исчезают»... Система науки административного права включает не только знания о действующих нормах, но «также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и административных правоотношениях, их видах, субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, ее признаках и функциях. Это — базисные категории первого уровня. По сравнению с другими категориями административного права они не прямо объективируются в административно-правовых нормах (нормах-дефинициях и нормах-принципах), но являются абстракциями, отражающими самые сущностные стороны административно-правовой действительности»16.
В предмете науки административного права можно выделить такие части:
• административно-правовые категории;
• действующие и отмененные нормы административного права;
• анализ практики реализации норм административного права;
• система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики, их реализации, а также используемых научных категорий.
Такие рекомендации могут касаться других отраслей права, общеправовых категорий.
В самом общем виде функции российской науки административного права можно сформировать так: теоретическая, прикладная, воспитательная.
Теоретическая функция — способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления. Прикладная — разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственной администрации, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и т. д.), пропаганда правовых знаний. Воспитательная — способствовать развитию необходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых норм, нетерпимости к их нарушениям.
Административно-правовая доктрина тесно связана с другими ветвями древа юридической науки. Она активно использует положения и понятия, выводы и предложения общей теории государства и права, конституционного (государственного) права и в свою очередь обогащает их своими творческими достижениями. В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права, вопросов метода регулирования, административного договора — науки гражданского права, вопросов административного процесса — наук уголовного и гражданского процессов. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового, экологического, муниципального права. Следует также упомянуть о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному праву и другим отраслям юридической науки.
Несомненно, что взаимодействие всех частей большой семьи юридической науки может быть очень плодотворным как для права и науки о нем вообще, так для административного права и науки в нем в частности.
55
§ 2. Развитие науки административного права в России
Эта наука сравнительно молодая. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).
Хотя первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились в России во второй половине XVIII в., только через сто лет, в конце XIX, а особенно в начале XX в. сформировалась специальная отрасль правовой науки. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности). В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И. Андриевского, И. Белявского, В. Гессена, В. Дюрижинского, А. Елистратова, В. Лешкова, И. Тарасова были широко известны в России, в них немало полезного найдет и современный читатель.
После революции 1917 г. науку административного права дважды (в 1918-—-1921, 1929—1938 гг.) «закрывали» — прекращали исследования и преподавание. Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Потом ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для репрессированных отраслей знаний — они основывались на достижениях ученых западных стран, не соответствовали взглядам руководства КПСС.
В первые годы советской власти появились работы А. И. Елистратова, И. Н. Ананова, М. Д. Загряцкова, В. Л. Ковалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.
Репрессии и война задержали развитие советской науки административного права. Но в конце первой половины XX в. начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И. И. Евтихиева, С. С. Студеникина, Г. И. Петрова, Ц. А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.
В 60—80-х гг. вопросы сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. А. Юсупов, И. И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов.
Проблемам государственного управления, органов и актов управления посвятили свои труды Б. М. Лазарев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, В. С. Пронина, М. И. Пискотин, Ю. А. Тихомиров, А. П. Алехин, И. Л. Бачилло, Б. В. Дрейшев, А. Ф. Ноздрачева и др.
Многие аспекты государственной службы подробно рассмотрены в работах В. М. Манохина, Ю. В. Розенбаума. Монографии А. Е. Лунева, В. И. Ремнева, Е. В. Додана, О. М. Якубы, А. П. Шергина стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности аппарата государственного управления, административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, И. А. Галаган, В. А. Лория.
Явный недостаток в исследовании административно-правового статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования трудов В. И. Новоселова и Н. Ю. Хаманевой.
Очень полезными для науки административного права стали работы М. И. Еропкина, Г. А. Дороховой, В. Ф. Воловича, Н. М. Конина, М. С. Студенкиной, Ю. П. Соловья, И. М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.
Итоги развития советской науки административного права в определенной степени были подведены в опубликованном в конце 70-х — начале 80-х гг. шеститомнике «Советское административное право».
Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным.
С другой стороны, усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования государственного управления (государственной администрации), механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения и вполне соответствуют современной юридической науке.
57
Начало третьему этапу развития науки административного права положили политические и экономические реформы в России 1990— 1993 гг. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции, развитие в России федерализма, частной собственности, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, реализация учения о разделении властей и др. потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации. В 90-х гг. возросла роль закона в регулировании административно-правовых отношений. Законы о государственной службе изменили старые положения о ней. Роль государственной администрации, административного права значительно изменилась в связи с появлением частных организаций, уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений, возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности, муниципальных организаций.
На третьем этапе развития наука административного права пока делает первые шаги. Число опубликованных монографий немного больше десяти. Среди них можно назвать книги «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)», подготовленную коллективом авторов, «Служебное право» Ю. Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В. М. Манохина, «Феноменология административного права» К. С. Бельского. В книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы (средств административно-правового регулирования, административно-правовых режимов и др.). Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственной службе, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправильных действий государственной администрации.
Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений Президента с органами исполнительной власти, федеральных исполнительных органов с органами субъектов Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия законов Российской Федерации «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.
В ближайшие годы, в начале нового тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. На чем основан этот оптимизм? Во-первых, в XIX и XX вв. создан значительный задел в теории административного права, который можно плодотворно использовать.
Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.
В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.
В-четвертых, в новейшем законодательстве закреплены многие важные для науки положения (понятия государственной службы, государственной безопасности и др.), резко сократилось количество неопубликованных актов, увеличилась роль законов.
В-пятых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации (компьютер, Интернет и др.).
В-шестых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.
§ 3. Административное право как учебная дисциплина
Слова «административное право» могут означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки. Но это словосочетание имеет и третий смысл: так называется специальная юридическая учебная дисциплина.
Этот учебный курс признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.
К сожалению, учебный план предусматривает явно недостаточное количество часов для преподавания этой учебной дисциплины. Такая недооценка административного права как отрасли права ведет к беглому изложению в курсе многих важнейших вопросов. Более того, в результате не хватает времени, чтобы в учебном курсе рассмотреть вопросы лицензирования, таможенного дела, призыва на военную службу, раскрыть хотя бы самые важные составы административных проступков, систему мер борьбы с нарушителями налогового законодательства, правил дорожного движения и многие другие важные аспекты правовой деятельности.
Недостаточность количества часов, отводимых для изучения курса административного права, станет более очевидной, если учитывать роль административного права как базовой, фундаментальной отрасли, науки, учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия публичного права: «ведомство», «исполнительный орган государственной власти», «служащий», «административный акт», «административная ответственность», «административный надзор», «административный режим», «административная опека» и др. Можно говорить о том, что административное право имеет своего рода «материнскую роль» для всех курсов публичного права.
Известно, что концепция высшего юридического образования ориентирует на подготовку высококвалифицированных, широко образованных специалистов, способных к активному творческому участию в государственно-правовой жизни, обладающих политической и правовой культурой. В условиях, когда на преподавание административного права отводится в два, а в ряде вузов — в четыре раза меньше часов, семестров, чем на изучение гражданского и даже уголовного права, будущий юрист не получает необходимой всесторонней юридической подготовки. А за последние годы резко возрос спрос на специалистов, умеющих готовить проекты нормативных актов, оказывать юридическую помощь в решении вопросов приватизации, лицензирования, в защите прав водителей автотранспортных средств, налогоплательщиков, участников таможенного дела.
Следует отличать науку административного права от соответствующей учебной дисциплины.
Во-первых, учебная дисциплина базируется на соответствующей науке. Содержание курса во многом зависит от того, каковы достижения науки, насколько полно административно-правовые нормы и отношения исследованы учеными. Научные исследования могут быть не систематизированными, в науке возможны пробелы, неисследованность определенных правовых явлений. А курс должен быть полным, беспробельным. Поэтому в последние годы, когда не все административно-правовые новеллы привлекли внимание ученых, авторам учебников (кстати, ведущим ученым) приходится пополнять «копилку знаний» об административно-правовых феноменах или просто комментировать новые нормы, акты.
Во-вторых, результаты научных исследований содержатся в диссертациях, монографиях, статьях, докладах, а содержание курса административного права раскрывается в учебниках, учебных пособиях, программах, лекциях.
В-третьих, не все результаты научных исследований востребуются учебной дисциплиной. В ней должны содержаться только наиболее значимые для студентов, учащихся положения. Так, огромное количество научных работ посвящено деятельности органов внутренних дел, а в учебниках о них рассказывается лишь на небольшом числе страниц. Написано много содержательных монографий, статей по вопросам государственной службы, но лишь малая толика их содержания может быть востребована в учебной литературе.
В-четвертых, различны цели науки и учебной дисциплины. Цель науки — систематизация, приращение знаний, критический анализ системы правовых норм, реальных общественных отношений с использованием разнообразных методов исследований. А учебная дисциплина призвана довести до студентов, учащихся, слушателей при помощи методик преподавания, как правило, уже добытые наукой, проверенные на практике сведения, выводы, рекомендации.
В-пятых, содержание учебной дисциплины в гражданских учебных заведениях зависит от режима секретности. Так, до 90-х гг. нормы о государственной тайне, оперативно-розыскной деятельности, как правило, были секретными. Поэтому соответствующие вопросы в курсах административного права на юридических факультетах университетов, в юридических институтах, техникумах не рассматривались.
В-шестых, учебная дисциплина более субъективна, чем наука. Содержание научных исследований детерминировано существующими административно-правовыми актами, нормами, отношениями. А содержание курса во многом зависит от пристрастий, опыта, системы научных взглядов составителей учебных планов и учебных программ, преподавателей, ведущих учебные занятия, от авторов учебников.
Кстати, начиная с 1995 г. издан ряд учебников по административному праву. Среди них нет похожих, они различны по содержанию, объему, научному уровню. В целом такое разнообразие сейчас положительно. Оно — проявление одного из важнейших постулатов современных российских реформ — плюрализма. Студенты, аспиранты, преподаватели могут выбирать учебник, который они считают сейчас более подходящим для них, пользоваться разными, сравнивая подходы разных авторов к одним и тем же вопросам, круг освещаемых тем, структуру, содержание и даже качество изложения материала курса. А сравнение всегда будит мысль, способствует развитию творчества, самостоятельности мышления.
РАЗДЕЛ II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СТАТУСЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ
ГЛАВА 6. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ
§ 1. Административная праводееспособность индивидуальных субъектов
Административно-правовой статус индивидуального субъекта — это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина.
Права и обязанности личности, о которых говорится в административно-правовых нормах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние. Прежде всего основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации устанавливаются Конституцией, актами органов представительной власти. В формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают общеобязательные правила (охоты, дорожного движения, пожарной безопасности и т. д.).
Разнообразными нормативными актами органов исполнительной власти:
• конкретизируются конституционные права и обязанности граждан;
• первично предоставляются определенные права;
• устанавливаются процедуры реализации прав и обязанностей;
63
• определяются органы, должностные лица, которые обязаны оказывать гражданам содействие при осуществлении прав и обязанностей.
Наряду с активной нормотворческой деятельностью государственная администрация непосредственно участвует в реализации гражданами их прав и обязанностей (планирует, финансирует, контролирует эту работу, обеспечивает ее кадрами, ресурсами, методическими материалами и т. д.) и защищает права и свободы граждан. Составными частями административно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъектность включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью»17.
Административная правоспособность — это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Частично она возникает с момента рождения (право на постановку в очередь на получение жилой площади, на имя18, на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами). Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, национальности и других демографических факторов. В качестве примера можно назвать воинскую обязанность, способность стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов. О влиянии на административную правоспособность даже такого признака, как национальность лица, свидетельствуют нормы Федерального закона "О гарантиях прав малочисленных народов в Российской Федерации", принятого в апреле 1999 г. В частности, в нем закреплено право лиц, относящихся к малочисленным народам, на замену военной службы альтернативной гражданской службой. Влияет на правоспособность также рост
лица. Лица, рост которых менее 150 см, не призываются на военную службу, им не предоставляются права на управление автобусами и т. д.
Сейчас, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции России активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия.
Например, распоряжением мэра г. Москвы от 28 мая 1998 г. установлено, что с 1 июня 1998 г. ежемесячно производится доплата к пенсии в размере 100% минимальной пенсии по старости лилипутам, получающим пенсию (независимо от ее вида) в органах социальной защиты населения.
Таким образом, главные особенности административной правоспособности следующие: она регулируется нормами административного права, ее содержание состоит в регламентации правовых способностей индивидов в отношениях с субъектами государственной исполнительной власти, у конкретных лиц она возникает с момента рождения, для разных лиц она неодинакова по объему.
Административная дееспособность — это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.
Административная дееспособность граждан России возникает позднее правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, реализовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лет, в специальную школу. С 16 лет наступает административная деликтоспособность — способность нести административную ответственность за свои действия.
В течение последнего десятилетия административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, выезда из России, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести.
65
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства».
Федеральными законами предусмотрены четыре группы обстоятельств, при наличии которых правовой статус, прежде всего административно-правовой статус индивидуального субъекта, может быть ограничен:
• чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);
• если это несовместимо с его общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. д.);
• если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);
• совершение неправомерных действий (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. д.).
В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами и касаются неопределенного числа граждан, являются групповыми. А ограничения административно-правового статуса в связи с неравномерными действиями носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения, их содержание определяется правоприменительными актами. Нередки случаи, когда ограничение прав правонарушителя не является мерой принуждения, а представляет собой неблагоприятные последствия правонарушения. Так, правонарушителю может быть отказано в выдаче лицензии на оружие, заграничного паспорта.
§ 2. Административно-правовой статус гражданина
Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства. Но после распада СССР, образования СНГ, принятия российского Закона «О гражданстве» всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством, почетные граждане, граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме России), иностранцы и лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть различия. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих и временно прибывших иностранцев не идентичны. Но это уже внутриродовые особенности.
Сейчас можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц («ближнего» и «дальнего зарубежья», лицах без гражданства), не имеющих российского гражданства.
С точки зрения первичного источника, первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:
1. Конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно-административными;
2. Права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в источниках административного права (чисто административные).
Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административно-правовом обеспечении. А если они не подкреплены административно-правовыми нормами, то зачастую становятся благими пожеланиями, красивыми обещаниями. Таковой является, например, ч. Ъ ст. 59 Конституции, в которой сказано о праве на замену военной службы альтернативной гражданской службой, хотя еще не принят закон об альтернативной военной службе. В этом и других случаях административное законодательство должно уточнить, кто имеет соответствующее право, время, место и иные условия его реализации, механизм осуществления, ответственность за нарушение права.
Так, нормы Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", закрепив право граждан России на получение заграничного паспорта, процедуру его получения и ряд других вопросов, урегулировали административно-правовой механизм реализации конституционного права на выезд из России и въезд в нее.
Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан России обращаться в государственные и муниципальные органы. Очевидно, что для реализации этого права нужен федеральный закон, закрепляющий порядок его осуществления. Необходимо уточнить круг субъектов соответствующих отношений: могут ли обращаться в органы публичной власти лица, не являющиеся гражданами России, можно ли обращаться в частные организации, к тому же нужно решить вопрос об ответственности за бюрократическое отношение к обращениям граждан.
Очевидно, что без административно-правовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административно-правовом обеспечении нуждаются право на объединение, право проводить забастовки, право на предпринимательскую деятельность и др.
Для реализации конституционных прав закреплены административные права граждан на административную жалобу, на оружие, на заграничный паспорт, на поступление в школу, вуз, на государственную службу, на скорую помощь, на обеспечение бесплатными лекарствами.
К числу административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение, замену паспорта гражданина России, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др. Административное право регулирует также права отдельных категорий граждан: беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот, студентов, военнослужащих, работников милиции и др.
С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользования публичными библиотеками, получения общего среднего образования. Реализаций абсолютных прав зависит, главным образом или Даже исключительно, от воли гражданина.
Относительными следует считать такие права, для реализации
которых нужен акт государственного органа. Например, приказе на
значении на должность, лицензия на осуществление деятельности.
Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти,
актом применения права.
По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам:
• социально-демографическим (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и т. д.);
• общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим, Героям России, государственным служащим и др.). С учетом территориального фактора льготы могут быть федеральными, региональными, локальными.
Льготы могут быть предоставлены законами и подзаконными актами. Так, ст. 7 Федерального закона от 28 мая 1999 г.19 установлено, что с 1 января 2000 года:
«1. Право на 50-процентную скидку со стоимости проезда на междугородном транспорте к месту назначения и обратно в пределах территории Российской Федерации предоставляется обучающимся по очной форме обучения в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях начального профессионального образования и проживающим в семьях, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации.
2. Льгота на проезд предоставляется при использовании междугородного железнодорожного транспорта (поезда и вагоны всех категорий, за исключением фирменных поездов и вагонов повышенной комфортности).
При отсутствии железнодорожного сообщения льгота на проезд предоставляется на одном из следующих видов междугородного транспорта независимо от форм собственности: водном (места III категории), автомобильном (общего пользования), авиационном (экономический класс).
3. Данная льгота предоставляется неоднократно для проезда к месту назначения и обратно в период с 1 октября по 15 мая и один раз к месту назначения и обратно в период с 16 мая по 30 сентября ежегодно.
4. Данная льгота предоставляется... для проезда к месту назначения и обратно в случаях:
1) совершения коллективных экскурсионных поездок;
2) необходимости отдыха в каникулярное время;
3) необходимости направления на консультацию, обследование и лечение в лечебно-профилактические учреждения, находящиеся в других населенных пунктах;
4) вызванных семейными обстоятельствами.
5. Ограничение, касающееся предоставления льготы на проезд в период с 16 мая по 30 сентября, установленное пунктом 3 настоящей статьи, не распространяется на случаи, указанные в подпунктах 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи».
По содержанию различаются такие группы прав граждан, как:
• на социально-политическую активность, участие в государственных делах. Это права на государственную службу, внесение предложений, получение информации в установленной форме, право организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений, пресекать противоправные действия, учреждать газету и др.;
• на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;
• на защиту. Основные формы его реализации: 1) административная жалоба, 2) жалоба (иск) в суд, 3) защита в административно-юрисдикционном производстве, 4) необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие), 5) право на помощь негосударственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).
Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные. Абсолютные не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловны, возлагаются на каждого (соблюдение правил регистрационного учета, дорожного движения, санитарии и т. д.).
Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими. Среди них можно различать: 1) обязанности пользователя (читателя государственной библиотеки, студента государственного вуза, рыболова, пассажира и др.); 2) обязанности лица, получившего разрешение на совершение определенных действий, владение определенным имуществом (водителя, собственника газового оружия, частного детектива и др..).
В третью группу следует выделить обязанностиv которые порождаются неправомерными действиями. В их числе:
• обязанности выполнять законные требования представителей власти (предъявлять документы, пройти в РОВД и т. д.);
• обязанности претерпевать меры принуждения (задержание, арест имущества, лишение прав, конфискация и др.);
• обязанности по исполнению взысканий и иных мер воздействия, применяемых уполномоченными субъектами (уплатить штраф, возместить ущерб, принести извинение, выполнить наряд вне очереди).
По критерию первичности источника норм, закрепляющих административно-правовую обязанность, нужно выделить обязанности, конкретизирующие конституционные (конституционно-административные) и чисто административные. Так, обязанности соблюдать правила воинского учета, являться по вызову в военкомат, поступать и учиться в учебных заведениях, дающих основное общее образование, не загрязнять водоемы, леса и др. — являются конституционно-административными. Чисто административные обязанности — соблюдение правил регистрационного учета, санитарии, пожарной безопасности, дорожного движения, правила пользования библиотеками, архивами, осуществление лицензируемых видов деятельности, выполнение учебных планов и соблюдение правил внутреннего распорядка в учебных заведениях.
Среди административно-правовых обязанностей по критерию защиты их правовыми санкциями можно выделить не обеспеченные и обеспеченные санкциями. А среди обязанностей второй группы полезно различать те, которые обеспечены административными, дисциплинарными, уголовными, гражданско-правовыми санкциями. В некоторых случаях (например, нарушения правил дорожного движения) обязанность может быть обеспечена разными санкциями. А обязанность иметь, получать основное общее образование санкциями вообще не защищена.
§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое положение иностранцев и апатридов различается очень несущественно, в первом приближении к исследованию вопроса им можно пренебречь и рассматривать их как единую родовую общность: лиц, не являющихся гражданами России. По общему правилу, они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан России. Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство серьезно влияет на административно-правовой статус личности. Его наличие или отсутствие сказывается на совокупности прав и обязанностей граждан, живущих в России.
Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом «ли международным договором». В связи с этим представляет интерес решение Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 18 октября 1996 г. по иску Ирен Стивенсон к Правительству Свердловской области. В нем записано:
Истица обратилась с иском к Правительству Свердловской области и администрации гостиницы "Октябрьская" — о признании неправомерными их действий при взысканий С Нее стоимости за проживание в гостинице "Октябрьская" и взыскании морального вреда в сумме 5 000 000 рублей. Свои требования она мотивирует тем, что сумма, предъявленная ей администрацией гостиницы к оплате за проживание, в три раза превышает сумму, предъявляемую за проживание в аналогичном номере гражданам России.
Из Положения о гостинице "Октябрьской" следует, что гостиница является структурным подразделением Правительства Свердловской области и не является юридическим лицом.
...Изучив материалы дела, суд пришел к выводу, что за проживание в равных по уровню сервисных услуг номерах иностранные граждане платили в декабре 1995 г. по коммерческому тарифу, а граждане России по обычному тарифу, т. е. в три раза ниже.
Истица пояснила, что она испытывала нравственные страдания, когда поняла, что обязана платить больше, чем гражданин России, а также от неуважительного отношения к ней со стороны администрации при попытке выяснить причину такой дискриминации.
При определении размера компенсации морального вреда суд принимает во внимание обстоятельства дела и считает возможным взыскать с ответчика в пользу истицы моральный вред в сумме 1 000 000 рублей.
Основной формой установления особенностей правового статуса иностранцев является федеральный закон, а основной сферой, где они устанавливаются, является сфера отношений граждан с исполнительной властью. Иными словами, наибольшее число особенностей правового статуса иностранных граждан закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в федеральных законах.
Все особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства можно по кругу лиц, на которых они распространяются, поделить на общие, групповые и индивидуальные.
Для всех находящихся на территории России лиц, которые не являются ее гражданами, законодательством установлены такие особенности праводееспособности:
• они не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности (Президента России, командира экипажа воздушного судна и др.);
• они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;
• на них не распространяется воинская обязанность;
• их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранцы и лица без гражданства, только к ним может применяться такое административное взыскание, как выдворение);
• они не могут быть членами политических общественных объединений;
• иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которым заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Россию только при наличии разрешения, визы. Оно может быть не выдано исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;
• они проживают и осуществляют деятельность на основании специальных документов (видов на жительство, заграничных паспортов своих стран и др.);
• для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;
• иностранные граждане могут приобретать гражданское оружие по лицензиям, выданным ОВД на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из России в течение пяти дней со дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его конфискацию;
• они могут быть признаны беженцами, получить право на политическое убежище, приобрести гражданство России. В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства регулируется Законами Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., Законом СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981т., утвержденными Кабинетом Министров СССР от 26 апреля 1991 г. «Правилами пребывания иностранных граждан в СССР», и рядом других российских и союзных актов. Некоторые субъекты Федерации тоже издали законы, влияющие на административно-правовой статус иностранцев (регулирующие вопросы их регистрации, передвижения, проживания). Так, Свердловская областная Дума 29 ноября 1994 г. приняла областной закон «О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области».
Групповые особенности административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлены многими обстоятельствами: временем пребывания в России, целью пребывания (туризм, учеба, служебные дела, поиски убежища и др.), страной, из которой прибыл иностранец20, и т. д.
По времени пребывания на территории России всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на:
• постоянно проживающих;
• временно пребывающих;
• проезжающих через территорию России транзитом.
Для постоянного проживания необходимо разрешение органа внутренних дел субъекта Федерации. Заявления о выдаче такого разрешения подаются лицами, проживающими за границей, в консульские службы, а иностранцами, временно пребывающими в Россию, — непосредственно в ОВД.
Основной документ, удостоверяющий личность постоянно проживающего, — вид на жительство. Он выдается ОВД негражданам России, достигшим 16-летнего возраста, на срок действия их заграничных паспортов, но не более чем на 5 лет. Достигшим 45-летнего возраста иностранным гражданам вид на жительство выдается на весь срок действия его заграничного паспорта, а лицам без гражданства — бессрочный. Если иностранец в течение года со дня окончания срока действия своего заграничного паспорта не предъявит новых или продленных документов, ему выдается вид на жительство для лица без гражданства.
Лица, желающие получить статус беженца, обязаны незамедлительно по прибытии обратиться с ходатайством в орган миграционной службы субъекта Федерации, а при его отсутствии — в орган исполнительной власти. В случае регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение. Ему обеспечивается проезд и провоз багажа к месту временного поселения, проживание и пользование коммунальными услугами. Оно вправе получать питание, медицинскую помощь, денежное пособие.
Решение о признании лица беженцем принимается органом миграционной службы, и ему выдается удостоверение соответствующего образца.
Статьей 19 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» закреплено право лиц, постоянно проживающих в России и не имеющих ее гражданства, ходатайствовать о приеме в гражданство России. По общему правилу, условием приема является срок проживания: всего пять лет или три года непрерывно перед подачей ходатайства. Для лиц, признанных беженцами, указанные сроки сокращаются вдвое. Названные сроки могут быть сокращены, если лицо в прошлом было гражданином СССР, имеет высокие достижения в науке, технике и в связи с иными, названными в законе, обстоятельствами.
Временно прибывающие в Россию лица, не являющиеся гражданами России, проживают по своим заграничным паспортам. По прибытии в пункт назначения заграничные паспорта в течение трех суток представляются на регистрацию. От регистрации освобождены дипломаты, туристы, совершающие круизы, члены экипажей морских и воздушных судов и ряд иных названных законом лиц. Одни лица регистрируют заграничные паспорта в МИДе, другие — в гостиницах, третьи — в принимающих организациях, четвертые — в ОВД. Запись о регистрации производится по месту первоначального прибытия граждан.
В Законе «О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области» сказано:
Статья 4. Регистрации в соответствии с настоящим законом подлежат иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие на территории Свердловской области, независимо от оснований и целей приезда.
Статья 6. Иностранные граждане и лица без гражданства, временно находящиеся на территории Российской Федерации, при их прибытии в Свердловскую область из какого-либо другого региона Российской Федерации, где они прошли регистрацию, не освобождаются от обязанности регистрации в Свердловской области...
Статья 11. Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны явиться для регистрации в течение, трех суток с момента прибытия на территорию области (исключая выходные и праздничные дни) и представить в соответствующий орган личное заявление, паспорт или документ, его заменяющий, заявление-согласие лица, предоставляющего жилую площадь, а также заполнить листок прибытия.
Статья 15. Иностранные граждане и лица без гражданства, которым отказано в регистрации и жалобы которых не удовлетворены, обязаны покинуть территорию Свердловской области в течение 24 часов или иного, согласованного с органом внутренних дел времени.
Статья 16. Регистрация производится на срок, указанный в ходатайстве соответствующего учреждения или в контракте, а при пребывании по частным делам — в заявлении прибывшего лица, согласованного с лицом, предоставляющем жилое помещение, но в пределах визы, а при безвизовом въезде — на срок до трех месяцев.
При наличии причин, признанных уважительными, срок действия регистрации может быть продлен до шести месяцев, причем при визовом порядке въезда при условии продления визы...
...В соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы... срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление '' в пределах еще одного года.
Иностранным гражданам, прибывшим в Свердловскую область в качестве студентов высших и средних специальных учебных заведений, аспирантов или стажеров, регистрация оформляется на период обучения.
16 декабря 1993 г. Указом Президента России было утверждено «Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». В соответствии с ним иностранный гражданин (кроме постоянно проживающего, признанного беженцем, получившего убежище), въехавший в Россию с целью осуществления профессиональной деятельности, может работать по найму только при наличии подтверждения на право трудовой деятельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.
Выдача подтверждений на право трудовой деятельности иностранным гражданам, осуществляющим работу по найму у работодателя, производится территориальными органами Федеральной миграционной службы России.
Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифицированных специалистов на основе подтверждения на право трудовой деятельности осуществляется без оформления разрешения в случаях найма работодателями для работы на предприятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории России, иностранных граждан на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений.
Можно сказать, что общей нормой установлен такой порядок принятия иностранных граждан на работу:
• работодатель должен обратиться в миграционную службу и получить разрешение на прием на работу определенного числа иностранных граждан;
• на основании полученной квоты работодатель просит миграционную службы выдать подтверждение конкретному лицу на право работать по найму;
• после получения подтверждения работодатель вправе принять конкретного иностранца на работу.
Личные и служебные автотранспортные средства иностранных граждан, прибывших в Россию на срок до 6 месяцев, ставятся на учет в таможенных органах, а ввозимые на срок более 6 месяцев — регистрируются в ГАИ.
Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по истечении определенного им срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если отпали основания для дальнейшего пребывания гражданина в России; он нарушает законодательство о правовом положении иностранных граждан и апатридов.
В настоящее время еще действуют правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные Советом Министров СССР 10 мая 1984 г. В соответствии с ними транзитный проезд через Россию воздушным, железнодорожным и морским транспортом лиц, не являющихся ее гражданами, разрешается при наличии документов, действительных для въезда в сопредельное государство и соответствующих проездных документов. Транзитный проезд на легковых автомобилях, а также при осуществлении международных транзитных автоперевозок производится на основе межгосударственных соглашений при наличии документов, дающих право на въезд в сопредельное государство. Транзитные визы выдаются, как правило, без права остановки. Безвизовый транзит разрешается при наличии межправительственных соглашений, беспересадочных полетах через территорию России.
В пограничный пункт выезда из России иностранные граждане и апатриды следуют по установленным маршрутам с остановками в пунктах, названных в транзитных визах. Автомобильный транзит осуществляется по дорогам, открытым для международного сообщения. Желающие изменить маршрут следования обязаны получить на это разрешение ОВД. У него же следует получить разрешение на пребывание в России, если гражданин сделал вынужденную остановку на срок более суток. За разрешением в Последнем случае нужно обратиться в течение последующих суток с момента остановки.
§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов
В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых общностей. И в том числе выделить специальные статусы:
• членов административных коллективов;
• субъектов административной опеки (сирот, безработных, беженцев и др.);
• жителей территорий с особым административно-правовым режимом;
• субъектов разрешительной системы (водителей, лиц, получивших лицензии, допущенных к государственной тайне и др.);
• государственных служащих;
• лиц, совершивших правонарушения и прежде всего лиц, совершивших умышленные преступления.
Понятие «административный коллектив» в юридической науке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве понятие «трудовой коллектив», под которым понимают и самостоятельный субъект права, и работников определенной организации. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим трудом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.
Административным коллективам предлагается именовать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это органы внутренних дел, воинские части, военизированные пожарные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие коллективы, центры временного размещения вынужденных переселенцев и др.
Став добровольно, по призыву, в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных личных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом РСФСР «О милиции» права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпускает. 20).
Административное право регламентирует время труда (учебы) и отдыха членов административных коллективов, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников Милиции, студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке и соответствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права. Дисциплинарные уставы и иные источники административного права особо регулируют дисциплинарную ответственность членов административных коллективов.
Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы:
• обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.);
• милитаризованных служащих (военнослужащих, сотрудников милиции, военизированных формирований);
• лиц, свобода которых ограничена в административном порядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения, граждан, находящихся в центрах временного размещения вынужденных переселенцев и др.).
Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц, находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в военно-морском флоте, во внутренних, в железнодорожных и иных войсках.
В России с ее огромными и разнообразными по климату, состоянию экологии и другим признакам регионами законодатель выделяет разные территориальные режимы. Так, трудовое законодательство особо регулирует трудовые отношения на крайнем Севере. Но больше всего существует специальных административно-правовых режимов территорий. Они могут быть постоянными (установленными на неопределенное время) и временными. Среди временных территориальных режимов различаются режимы военного и чрезвычайного положения, карантина и др.
Среди постоянных административно-правовых режимов территорий следует прежде всего назвать пограничный режим, режимы закрытых административно-территориальных образований, особо охраняемых природных территорий.
На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-правовой статус. Он включает чаще всего особые правила въезда и выезда в зону, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения.
Поскольку специальные административно-правовые режимы влияют на общие административно-правовые статусы граждан, их содержание, основание и порядок введения регулируются федеральными законами.
А Президенту, органам государственной исполнительной власти предоставлено право при наличии предусмотренных законами оснований и в предусмотренном законами порядке определять время, виды ограничений, вводимых на определенной территории для определенного круга лиц.
Профессор А. П. Алехин утверждает: «Наряду с гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства к субъектам административного права могут быть отнесены физические лица других категорий»21.
Это не точно. Других категорий индивидуальных субъектов («физических лиц», как их называет П. П. Алехин) нет.
Поэтому еще раз хочется сказать, что субъекты общего административно-правового статуса (граждане) могут одновременно иметь один или несколько специальных административно-правовых статусов. Так, гражданин России может быть сиротой, студентом, жителем пограничной зоны. Речь идет не об особых категориях субъектов, которые не являются гражданами, а о расширении статусов граждан (граждан России, иностранцев, апатридов).
§ 5. Административная опека и статус ее субъектов
Статья 7 Конституции РФ провозглашает: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В стране существуют разные формы социальной защиты: охрана труда и здоровья людей, поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, система пенсионирования по возрасту, стажу работы, в связи с инвалидностью и др.
Одним из ярких проявлений социальной политики государства является административная опека — система государственной помощи, непосредственно не связанной с трудом, службой лиц, которым она предоставляется. Ее можно рассматривать как государственную заботу о слабых, нуждающихся в социальной защите, не связанную с их общественно-полезной деятельностью.
Среди субъектов административной опеки следует выделить две категории лиц:
• слабых по демографическим признакам (сироты, одинокие матери, больные, инвалиды, члены многодетных семей, представители коренных национальностей малочисленных народностей Крайнего Севера и др.);
• жертв экстремальных ситуаций (безработные, «чернобыльцы», участники боевых действий в Афганистане и Чечне, вынужденные переселенцы, беженцы, пострадавшие от пожаров, наводнений, землетрясений и другие лица, пострадавшие от социальных кризисов, техногенных катастроф и стихийных бедствий). Содержание государственной помощи (административной опеки) состоит из следующих элементов:
• регулярная или единовременная выплата денежных сумм;
• оказание иной материальной помощи (временное обеспечение жилой площадью, транспортные и иные услуги);
• социальное обслуживание (медицинская и санитарная помощь, льготы при поступлении в учебные заведения);
• организационная помощь в трудоустройстве, выборе места жительства, получении необходимых документов, приобретении гражданства Российской Федерации. Административная опека основывается на ряде принципов:
1) гуманизма;
2) законности;
3) учета материальных, организационных возможностей государства, муниципальных образований;
4) оказания помощи лишь тем, кто в этом нуждается больше всего.
Предоставление льгот, материальной помощи без учета материального положения людей, а лишь по общим признакам в условиях современной России несправедливо. Например, выплата пособия по безработице мужу преуспевающей предпринимательницы. Административная опека, как правило, должна быть адресной, предоставляться по заявлению гражданина. При ее осуществлении также нельзя допускать социального паразитизма.
В административном праве России исследуемое нами понятие не используется. Это недоразумение, хотя и приятное: государственная помощь, административная опека осуществляется в отношении миллионов граждан, а понятия, термина в источниках права нет.
Административную опеку следует отличать от смежных явлений: гражданско-правовой опеки, системы пенсионирования в связи с работой, государственной помощи малому бизнесу. Гражданско-правовая опека связана с вменяемостью, в основном состоит в юридической поддержке, заботе о воспитании, содержании. Она осуществляется физическим лицом-опекуном. А административная опека — система материальной и иной помощи, которая оказывается непосредственно государством через его органы, служащих и регламентируется административным правом.
Основная масса пенсий связана с общественно-полезной деятельностью в прошлом лиц, их получающих (пенсии по возрасту, по инвалидности, за выслугу лет, в связи с потерей кормильца). Их размер прежде всего зависит от стажа, характера работы, размера получаемой ранее заработной платы. Эти факторы в рамках административной опеки, как правило, не учитываются. Почти единственное исключение — определение размера пособия безработным, но и здесь помимо этого учитываются многие другие факторы. Что же касается инвалидов детства, одиноких матерей, то их пенсии и пособия — разновидность административной опеки. Последняя, кстати говоря, может осуществляться и в отношении пенсионеров, особенно тех, кто получает небольшие пенсии, достиг 80 лет, является инвалидом. Иными словами, административная опека может быть дополнением к пенсиям.
Что же касается государственной помощи фермерам, мелким бизнесменам, то в этих случаях имеют место другие субъекты, другие цели, другая нормативная база государственной заботы.
В административном праве Франции и ряда других стран в понятие «административная опека» вкладывается иной смысл. Она понимается как государственный контроль за законностью и целесообразностью деятельности автономных по отношению к центральной власти публичных органов, учреждений. «Основная цель опеки состоит в обеспечении соблюдения законности публичными юридическими лицами... Целью опеки является также обеспечение целесообразности: надзор должен содействовать хорошему управлению децентрализованными коллективами»22.
Нормативная база административной опеки в России огромна. Она сложилась, в основном, в первой половине 90-х гг. Ее ядро образуют федеральные законы о занятости, социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, психиатрической помощи, сиротах, вынужденных переселенцах, беженцах и др. Вопросы социальной помощи лицам, пострадавшим от землетрясений, наводнений, в основном регулируются подзаконными федеральными актами: указами Президента, постановлениями Правительства. Ими же конкретизируются федеральные законы, определяются государственные органы и иные организации, обязанные оказывать соответствующую помощь, создаются специализированные учреждения.
В политике административной опеки высшие органы России проводят курс на децентрализацию, предоставляя республиканским, краевым, областным органам, органам местного самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.
На основании действующих правовых норм между гражданами и соответствующими государственными, муниципальными органами возникают административные правоотношения. Как правило, это связано с заявлением гражданина. А по инициативе публичных организаций лицо может быть признано сиротой, гражданином, нуждающимся в недобровольной психиатрической помощи.
Так, не имеющий работы трудоспособный гражданин вправе обратиться за помощью в службу занятости. В этом случае он обязан представить необходимые документы. Государственный орган обязан принять заявление, вправе потребовать предоставления документов и проверить их. Если документы подтверждают притязания гражданина, ему в течение десяти дней могут быть предложены варианты подходящей работы или профессиональной подготовки.
Если по уважительной причине эти предложения не были реализованы или их вообще не могли сделать, служба занятости обязана зарегистрировать лицо в качестве безработного и оказать ему помощь в трудоустройстве. Кроме того, граждане, зарегистрированные в качестве лиц, ищущих работу, имеют право на бесплатную консультацию по профориентации, на профессиональную подготовку и переподготовку, на получение соответствующей информации с целью выбора вида занятости, места работы и режима труда.
К гарантиям материальной и социальной поддержки безработных относятся: выплата стипендий в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации; выплата пособия по безработице; возможность участия в общественных работах; компенсация затрат в связи с добровольным переездом в другую местность по предложению службы занятости.
Обязанности безработного сводятся в основном к регулярной перерегистрации в органах службы занятости (не реже двух раз в месяц) и недопустимости отказов от предложений подходящей работы. Выплата пособия по безработице (приостановление, отложение, уменьшение размера и прекращение) ставится в зависимость от выполнения этих основных обязанностей. В частности, выплата пособия по безработице может быть приостановлена на срок до трех месяцев в случаях нарушения безработным условий его регистрации и перерегистрации, трудоустройства безработного на временную работу или работу с неполным рабочим днем без уведомления службы занятости. При отказе без уважительных причин явиться в службу занятости для получения направления на работу (учебу) и неявке без уважительных причин на переговоры о трудоустройстве с работодателем в течение 3 дней со дня направления размер пособия может быть сокращен на 25% на срок до одного месяца.
По Федеральному закону «О вынужденных переселенцах», граждане России, покинувшие место жительства вследствие насилия или преследования, массовых нарушений общественного порядка и прибывшие из другого государства в Россию или из одного субъекта Федерации на территорию другого субъекта, являются вынужденными переселенцами. Для официального признания их таковыми они должны обратиться с ходатайством в территориальный орган миграционной службы. Лицо не может быть признано вынужденным переселенцем, если оно: 1) покинуло место жительства в связи с бедствиями экологического, природного, техногенного характера; 2) совершило тяжкое преступление; 3) без уважительных причин в течение двенадцати месяцев не обратилось с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем.
Если гражданин подал в миграционную службу ходатайство, и он отвечает установленным законом критериям, ему выдается свидетельство о регистрации его ходатайства. В этом случае лицо и прибывшие с ним несовершеннолетние члены семьи имеют право на:
• получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации;
• получение направления территориального органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев;
• содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения. При этом малообеспеченные лица имеют право на бесплатные проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории России;
• проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами;
• бесплатные медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Одновременно лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним несовершеннолетние члены семьи обязаны:
• при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания в нем;
• проходить обязательный медицинский осмотр;
• . сообщать органу миграционной службы достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении им статуса вынужденного переселенца.
Затем миграционная служба признает лицо вынужденным переселенцем, о чем ему выдается специальное удостоверение. Такой статус приобретается на 5-летний срок. Вынужденный переселенец имеет право:
• самостоятельно выбрать место жительства на территории России, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему органом миграционной службы. Он может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;
• при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства получить у органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;
• на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. Его не вправе без его согласия переселить в другой населенный пункт. Лицо может быть лишено статуса вынужденного переселенца, если оно умышленно сообщило ложные сведения, послужившие основанием для получения такого статуса, а также если оно осуждено за преступление.
В 1996 г. был принят Федеральный, закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (выделение мое. — Авт.). Он установил этим лицам новые гарантии в области образования, медицинского обслуживания, прав на труд, имущество, жилое помещение и др. В частности, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, зачисляются на курсы по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания с них платы за обучение. Они вправе получать бесплатно второе начальное профессиональное образование. Если они обучаются во всех типах государственных или муниципальных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, то зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими данного образовательного учреждения.
Обучающиеся, воспитанники всех типов образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при выпуске из этих образовательных учреждений обеспечиваются сезонной одеждой и обувью, а также единовременным денежным пособием в сумме не менее двух минимальных размеров оплаты труда.
С 1 января 1998 г. обучающимся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помимо полного государственного обеспечения выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на пятьдесят процентов по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся в данном образовательном учреждении, а также выплачивается 100% заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики. Им до окончания обучения выплачивается ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии.
Очевидно, что невозможно рассмотреть хотя бы кратко все варианты административной опеки. Для лучшего понимания системы соответствующих действий, прав и обязанностей сторон следует разобрать типовую схему осуществления административной опеки.
Первая стадия — легализация, признание гражданина лицом, нуждающимся в государственной помощи.
Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем. Если "гражданин имеет документы, подтверждающие его право на государственную помощь, он обязан приложить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании вынужденным переселенцем (безработным, беженцем и т. д.), которое является юридическим основанием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом.
Уже на этой стадии жертвам экстремальных ситуаций (беженцам, вынужденным переселенцам, жертвам стихийных бедствий) начинают оказывать первичную помощь.
Вторая стадия — реализация программ социальной помощи — безусловно, центральная в этой деятельности, здесь субъектам оказываются все виды помощи, предоставляются все льготы, предусмотренные правовыми нормами.
Третья, заключительная стадия — прекращение административной опеки. Прежде всего это связано со сроком, на который . был признан статус лица. Существуют такие варианты. Во-первых, опека назначается на всю оставшуюся жизнь, бессрочно. Во-вторых, Опека производится в течение определённого срока или до достижения установленного возраста. В-третьих, опека производится до наступления определенных юридических фактов (устройства на работу, переезда, улучшения здоровья и т. д.). Возможен и четвертый, смешанный вариант: статус опекаемого устанавливается на определенный срок, но он может прекратиться досрочно. В ряде случаев статус может быть прекращен полностью либо помощь может быть уменьшена в связи с нарушением опекаемым своих обязанностей, совершением преступления.
Так, в ст. 9 Закона о беженцах установлено:
Лицо лишается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом статуса беженца, если оно:
1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;
2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона.
Представляется, что формулировка основания для лишения статуса: «допустило иное нарушение положений настоящего закона» является чрезмерно широкой и недостаточно определенной для применения столь строгой меры административного воздействия.
§ 6. Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки
Действующим административным законодательством установлены различные ограничения для лиц, совершивших преступления. Они непосредственно не связаны с уголовным наказанием. Часть из них распространяется на лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, часть — на лиц, отбывающих наказания, часть — на лиц, имевших судимость.
Так, гражданин, который имел или имеет судимость, не может быть принят на службу в органы внутренних дел, в таможенные органы, а в связи с осуждением за преступление он подлежит увольнению со службы. Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находится на этой службе, если оно имеет или имело судимость. Не подлежат призыву и не могут добровольно поступить на военную службу граждане, привлекаемые к уголовной ответственности или имеющие судимость за совершение преступления.
Говоря об ограничениях в выборе вида деятельности, нужно также отметить, что лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью не могут быть выданы тем, кто имеет судимость за совершение умышленного преступления.
За лицами, совершившими тяжкие преступления, может быть установлен административный надзор органов милиции, что уже само по себе означает установление специального административно-правового статуса поднадзорного. Статьей 50 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» предусмотрено, что после освобождения из мест отбывания лишения свободы лиц, совершивших тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, по решению суда за ходом их социальной реабилитации может быть установлено наблюдение. Такое наблюдение предусматривает «запрет посещения определенных мест, ограничение пребывания вне дома после определенного времени суток или ограничение выезда в другие местности без разрешения органа внутренних дел». В ст. 10 этого Закона сказано: «При выдаче юридическому лицу лицензии на вид деятельности, связанный с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учитывается заключение органов внутренних дел об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к наркотическим средствам и психотропным веществам, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое либо особо тяжкое преступление либо за преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ...»
На основании ст, 59 иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим преступления, связанные с оборотом наркотиков, может быть не разрешен въезд в Россию. Они могут быть также выдворены за пределы России.
Граждане, осужденные по решению суда к исправительным работам, не могут быть признаны безработными. Учредителем средства массовой информации не может выступать гражданин, отбывающий наказание в местах лишения свободы. .
Право гражданина России на выезд за границу может быть временно ограничено, если он:
• задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
• осужден за преступление — до отбытия наказания или освобождения от него.
Ряд установленных федеральным законодательством ограничений касается как лиц, совершивших преступления, так и лиц, совершивших административные проступки. Например, лицензия на приобретение оружия гражданам России не выдается, если они имеют судимость за совершение умышленного преступления, отбывают наказание за совершенное преступление, а также — совершившим в течение года повторно административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или установленный порядок управления.
Статьей 161 ТК РФ установлено, что квалификационный аттестат специалиста по таможенному оформлению может быть отозван, если специалист «признан виновным в подделке документов, совершении хищения, во взяточничестве, а также в случае неоднократного совершения правонарушений, предусмотренных настоящим Кодексом».
Обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежат:
• граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, подозреваемые в совершении преступления, обвиняемые в совершении преступления либо осужденные за совершение преступления, подвергнутые административному аресту, совершившие административное правонарушение, если установить их личность иным способом невозможно;
• иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие .выдворению (депортации) за пределы территории России. Приведенный перечень ограничений, отражающих специфику административно-правового статуса лиц, совершивших преступления, не является исчерпывающим. К сожалению, по этому вопросу нет единого правового акта, нет и научных работ, систематизирующих, анализирующих совокупность таких норм, их достаточность, обоснованность.
Специфика названных и ряда других административно-правовых ограничений статусов правонарушителей состоит в том, что они не являются наказаниями (взысканиями), а связаны с ними, обеспечивают и дополняют карательное воздействие иными неблагоприятными последствиями совершения правонарушения. Но главное их назначение — не усиление кары, а предупреждение рецидива, новых преступлений, а значит, и обеспечение безопасности окружающих.
Следует отметить, что в прошлом в СССР в отношении осужденных, особенно за так называемые «контрреволюционные преступления», было установлено множество ограничений, которые не всегда были оправданы (например, запрещение проживания в крупных городах после отбывания наказания). Некоторые из таких старых норм продолжали действовать в России и в 90-х гг.
Конституционный суд в июне 1995 г. признал не соответствующими Конституции положения ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР о том, что жилое помещение сохраняется за гражданином, осужденным к лишению свободы на срок свыше шести месяцев, ссылке и высылке — до приведения приговора в исполнение. По мнению Суда, такое положение «фактически вводящее не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади приводит к дискриминации в жилищных правах отдельных категорий граждан по признаку наличия у них судимости. Вследствие этого на практике одинокие граждане, осужденные к лишению свободы, автоматически лишаются жилищными органами жилых помещений, нанимателями которых они являлись»23.
В октябре того же, 1995 года, Конституционный суд снова выступил в роли защитника прав лиц, привлеченных к уголовной ответственности. В его постановлении сказано: «Статья 124 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» предусматривает приостановление выплаты назначенной пенсии за время лишения пенсионера свободы по приговору суда. Толкование данной нормы и практика ее применения свидетельствуют, что фактически речь идет о прекращении как начисления, так и выплаты пенсии, которую пенсионер получал до осуждения. Подобное приостановление выплаты пенсии по своей сути и правовым последствиям равнозначно лишению права на пенсию на определенный период в связи с лишением пенсионера свободы по приговору суда и нахождением его в исправительно-трудовом учреждении...
Труд и его оценка обществом предопределяют различия в условиях и нормах пенсионного обеспечения. Это находит свое отражение и в делении пенсий на два вида: трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет) и социальные пенсии, назначаемые престарелым и нетрудоспособным гражданам при отсутствии у них права на трудовую пенсию с целью предоставить им минимальный источник средств к существованию. Трудовые пенсии назначаются в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной.
Лишение пенсионера в период нахождения его в местах лишения свободы трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является ограничением конституционного права на социальное обеспечение. Такое ограничение согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации может быть установлено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Этим требованиям положение статьи 124 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», ограничивающее выплату трудовой пенсии, не соответствует»24.
Совершение лицом административного проступка также вносит изменения в его общий статус. К нарушителю могут быть применены установленные законами меры процессуального принуждения (задержание, личный досмотр, изъятие имущества и документов и др.), к нему могут быть применены административные взыскания, лишающие его временно определенных прав, а виновный обязан претерпевать осуществляемое законно принудительное воздействие. У гражданина, привлеченного к административной ответственности, возникает на срок не менее года состояние наказанности. А это может повлечь иные неблагоприятные последствия:
• признание второго нарушения повторным, а значит, влекущим более суровое взыскание;
• лишение права получить лицензию на приобретение газового оружия;
• задержку присвоения очередного звания;
• отзыв лицензии. Например, лицензия на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика отзывается в случае неоднократного совершения таможенных правонарушений.
Охотничье огнестрельное оружие с нарезным стволом имеют право приобретать граждане РФ, которым предоставлено право на охоту, если они занимаются охотой на профессиональной основе либо имеют в собственности охотничье гладкоствольное оружие не менее пяти лет. Такое право им предоставляется, если они не нарушали правил охоты, производства, торговли, продажи, хранения, транспортировки, применения оружия.
Необходимо отметить, что у гражданина, привлекаемого к административной ответственности, возникают процессуальные права: заявлять ходатайства, давать объяснения, пользоваться услугами адвоката, получать копии протокола, постановления о привлечении к ответственности, обжаловать незаконные действия.
§ 7. Воинская обязанность граждан Российской Федерации
I. Правовая основа и стадии осуществления воинской обязанности
По правовой основе воинская обязанность является конституционной. Административное право регулирует порядок ее осуществления и в значительной степени — ее содержание.
Эта обязанность требует осуществления очень нужных для общества и определенных действий: овладение военным мастерством, подготовка к защите, защита Отечества. Государственная администрация организует исполнение воинской обязанности.
Обязанность готовиться к защите и защищать Отечество распространяется не на всех граждан, проживающих в России, а только на граждан России мужского пола, достигших 17 лет. И при этом только на лиц, годных по состоянию здоровья к военной службе. Лишь частично она касается женщин и юношей в возрасте до 17 лет. Иными словами, ограниченный характер обязанности состоит в том, что она относится лишь к гражданам РФ мужского пола в возрасте от 17 лет. Ее содержание применительно к отдельным лицам зависит от гражданства, пола, возраста, состояния здоровья и ряда других признаков индивидуального субъекта административного права.
Правовую основу воинской обязанности, наряду с Конституцией, образует ряд федеральных актов. Это Федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «Об обороне», «О статусе военнослужащих» и др., ряд указов Президента, постановлений Правительства России (например, утвержденные постановлением от 25 декабря 1998 г. «Положение о воинском учете», постановлением от 1 июня 1999 г. «Положение о призыве на военную службу»), приказов Министра обороны РФ.
В осуществлении воинской обязанности можно выделить три стадии:
• допризывная подготовка (тех, кто ею занимается, называют допризывниками и призывниками);
• действительная военная служба (ее несут военнослужащие);
• пребывание военнообязанных в запасе.
С иных позиций можно говорить о трех способах реализации воинской обязанности, И в зависимости от круга обязанностей и прав лиц на этих стадиях различают статусы призывников (и допризывников), военнослужащих и военнообязанных.
Всю совокупность обязанностей, входящих в воинскую обязанность, можно поделить на такие группы:
• готовиться к военной службе;
• соблюдать правила воинского учета;
• соблюдать правила призыва на военную службу;
• проходить действительную военную службу;
• выполнять обязанности, связанные с зачислением в запас;
• выполнять обязанности, связанные с мобилизацией.
Несомненно, что главное в воинской обязанности — это действительная военная служба, обязанность быть военнослужащим. Все остальные лишь обеспечивают ее эффективное выполнение.
На первой стадии осуществления воинской обязанности допризывники должны приобрести знания по военному делу в учебных заведениях. Юноши, достигшие 16-летнего возраста, работающие в организациях и не прошедшие подготовку по основам военных знаний в образовательных учреждениях, привлекаются к занятиям, специально организуемым для этого. С 17 лет юноши по программам учебных заведений могут привлекаться к подготовке по военно-учебным специальностям. Кроме того, должны быть созданы необходимые условия, чтобы допризывники на добровольной основе могли заниматься военно-прикладными видами спорта.
Юноши, за исключением тех, которые постоянно проживают за пределами России или лишены свободы за преступления, а также девушки, имеющие военно-учетные специальности, обязаны соблюдать правила воинского учета, а значит, прежде всего встать на воинский учет в военкомате по месту жительства в первом квартале года, в котором им исполняется 17 лет. Первоначальная постановка на учет девушек, получивших военно-учетные специальности после того, как им исполнилось 17 лет, и лиц, получивших российское гражданство, производится в течение всего года. Допризывники обязаны по повестке военкомата прибыть на комиссию по постановке граждан на воинский учет.
При первоначальной постановке на учет гражданин подлежит медицинскому освидетельствованию. Комиссия по постановке граждан на воинский учет вправе направить допризывника на амбулаторное или стационарное медицинское обследование и даже на лечение в медицинское учреждение.
Правила воинского учета обязывают гражданина:
• явиться в установленное время и место по вызову (повестке) в орган, осуществляющий воинский учет;
• сообщить этому органу в двухнедельный срок об изменении семейного положения, образования, места работы, должности, места жительства в пределах района, города;
• сняться с учета при переезде на новое место на срок более трех месяцев, а при выезде из России — на срок более шести месяцев и в течение двух недель встать вновь на воинский учет при возвращении в Россию, при прибытии на новое место жительства;
• бережно хранить выданное ему удостоверение гражданина, подлежащего призыву, а в случае утраты в двухнедельный срок сообщить об этом в военкоматы. В паспорте гражданина Российской Федерации военкоматом
делается отметка о его отношении к воинской обязанности.
II. Обязанности и права призывников
Гражданин может добровольно поступить в военное училище, если он хочет стать кадровым военным, если он избрал военную службу своей профессией, а с другой стороны, если он соответствует предъявляемым требованиям. Кроме того, мужчины и женщины вправе непосредственно поступать на военную службу по контракту. Контракт с первой и со второй категорией лиц, добровольно решивших стать военнослужащими, заключается с кандидатами в возрасте от 18 до 40 лет. А лица, поступившие в военные училища, вправе заключить контракт при наличии еще одного обстоятельства: окончания первого курса обучения.
В военные образовательные учреждения граждане, не проходившие военную службу, принимаются в возрасте от 16 до 22 лет, а прошедшие военную службу — до 24 лет.
Первый контракт с желающими заключается на срок:
• с поступающими на должность, для которой штатом предусмотрены воинские звания солдата, матроса, сержанта, старшины — три года;
• с поступающими на должность, для которой штатом предусмотрены воинские звания прапорщика, мичмана, офицера — пять лет;
• с обучающимися в военных училищах — на время обучения и пять лет после его окончания.
В настоящее время — думается, что и в обозримом будущем — комплектование личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, иных войск и воинских формирований производится не только на добровольной основе (по контракту), но и путем призыва.
Как правовое явление призыв и служба по призыву очень специфичны. В отличие от добровольного поступления на военную службу, когда гражданин рассматривает ее как свое право, призыв, служба по призыву — это выполнение обязанности. Не добровольное, но и не принудительное. Нужно учесть, что эта обязанность не связана с неправомерным поведением (как обязанность возместить вред, уплатить штраф и т. д.). Но ее недобровольное осуществление не является принудительным. Это уникальное явление, аналоги которому в российском праве автору учебника не известны.
Всех мужчин призывного возраста можно поделить на 4 группы:
• освобождаемых от призыва;
• не подлежащих призыву;
• имеющих право на отсрочку от призыва;
• подлежащих призыву.
Освобождаются от призыва, а значит, и от выполнения такой важной части воинской обязанности, как прохождение действительной военной службы, лица:
• признанные негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья;
• прошедшие или проходящие военную службу в России, а также в другом государстве, либо альтернативную службу;
• имеющие ученую степень кандидата наук или доктора наук;
• у которых в связи с исполнением обязанностей военной службы
погибли отец, мать, родной брат, родная сестра.
Статьей 9 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», принятого в апреле 1999 г., установлено: «Лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой...».
И хотя Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» прямо это не называет, в соответствии с ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации к лицам, освобождаемым от призыва на военную службу следует отнести и граждан, убеждения или вероисповедание которых противоречат военной службе и которые имеют право на замену ее альтернативной службой.
К сожалению, в этом вопросе законодательная власть «подставила» в очередной раз государственную администрацию. Уже много лет действует Конституция России, закрепившая право призывников на альтернативную службу. Некоторые граждане требуют, чтобы им дали возможность реализовать право на альтернативную службу. Но ни органы военной администрации, ни призывные комиссии ничем помочь таким лицам не могут. Дело в том, что нет закона об альтернативной службе, который бы определял, где, в течение какого времени желающие должны проходить альтернативную службу, порядок ее прохождения и иные вопросы, связанные с нею.
А в определении судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации № 14-Дп 96-20 по делу Бакалина сказано: «Отсутствие закона об альтернативной гражданской службе не является основанием для применения Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» в отношении лиц, имеющих право на альтернативную службу».
Не подлежат призыву граждане:
• отбывающие уголовное наказание в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы;
• имеющие неснятую или непогашенную судимость;
• в отношении которых ведется уголовное дело.
Названных лиц государство вынуждено не призывать и не принимать по контракту потому, что они совершили преступление или привлекаются за него к ответственности. И пока судимость не снята, лицо не должно находиться на военной службе. Очевидно, что если гражданин, привлекаемый к уголовной ответственности, будет оправдан судом либо дело в отношении него будет прекращено, вопрос о возможности призыва нужно будет решить. Впрочем, как и после снятия или погашения судимости. Законодатель надеется, что такая норма позволит улучшить качественный состав новобранцев и обстановку в воинских частях.
Правом на отсрочку от призыва наделены многие призывники. Можно выделить пять видов отсрочек.
Первый вид — право на отсрочку по состоянию здоровья — имеют временно не годные к военной службе. Отсрочки предоставляются на срок до одного года на основании медицинского заключения. Одному лицу такую отсрочку могут давать неоднократно.
Второй вид — право на получение отсрочки по семейному положению — предоставлено мужчинам, имеющим ребенка в возрасте до трех лет, воспитывающим ребенка без матери, имеющим двух или более детей, а также тем, мать (отец) которых воспитывает без мужа (жены) двух и более детей в возрасте до восьми лет или инвалида с детства. Отсрочка может быть связана и с необходимостью постоянного ухода за отцом, матерью, женой, дедушкой, бабушкой, родным братом, родной сестрой, если отсутствуют другие лица, обязанные по закону их содержать.
Третьим видом — правом на отсрочки в связи с получением образования — пользуются лица, обучающиеся по очной форме обучения в государственных, муниципальных, а также имеющих государственную аккредитацию по соответствующим специальностям негосударственных образовательных учреждениях:
• начального, среднего, высшего профессионального образования — на время обучения. Это право может быть использовано только два раза: для получения профессионального образования данного и более высокого уровня. Таким правом пользуются также граждане, которым ранее отсрочка один раз предоставлялась, если они повторно поступают в образовательное учреждение профессионального образования данного уровня, а также после однократного использования академического отпуска или перевода в другое образовательное учреждение профессионального образования данного уровня;
• послевузовского профессионального образования — на время обучения и защиты квалификационной работы. Четвертый вид — право на отсрочку в связи с особо значимой общественно полезной деятельностью — предоставлено лицам, имеющим высшее образование, при наличии ряда названных законом условий:
• постоянно работающим врачами в сельской местности;
• проходящим службу в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, а также обучающимся или окончившим образовательные учреждения соответствующих ведомств и получившим специальные звания;
• работающим в государственных организациях, включенных Правительством России в список организаций, поступление на работу в которые на условиях полного рабочего дня непосредственно после окончания вуза порождает право на отсрочку (прежде всего это предприятия Минатома России, химической промышленности):
• имеющим высшее педагогическое образование и постоянно работающим на педагогических должностях в сельских образовательных учреждениях, обладающих правом выдавать документы об образовании государственного образца. Право на отсрочку от призыва на военную службу в связи с общественно полезной деятельностью предоставляется на время осуществления такой деятельности в соответствующих организациях.
Наряду с четырьмя названными выше видами отсрочек от призыва, которые закреплены федеральными законами, можно выделить также отсрочки, которые предоставлены указами Президента России25. Например, в 1996 г. Президент предоставил отсрочку гражданам, поступившим на работу в органы Госналогслужбы.
В соответствии с указами Президента ежегодно право на отсрочку получают:
• курсанты и выпускники Морского колледжа и Мореходных школ Военно-Морского флота — до окончания обучения, а также на период работы на судах обеспечения ВМФ;
• учащиеся Московского и Санкт-Петербургского академических художественных лицеев — до окончания полного курса обучения;
• наиболее талантливые представители российского искусства. По указу от 9 июня 1993 г. право на отсрочку ежегодно получают до 600 артистов балета, цирка, музыкальных исполнителей, лауреатов международных и всероссийских конкурсов, студентов и выпускников актерских студий вузов. Эти лица включаются в список, представляемый Министерством культуры в Министерство обороны Российской Федерации;
• отдельные представители талантливой научной молодежи. По указу от 25 января 1996 г. ежегодно право на отсрочку получают до 500 человек из числа научных работников и аспирантов, включенных в список, представляемый Президиумом Российской Академии наук в Министерство обороны. В двух последних случаях основания и порядок отбора кандидатов четко не определены. А это создает условия для субъективизма, административного произвола при решении этих вопросов.
Контроль за сохранением у призывников оснований для освобождения и отсрочек от призыва на военную службу возложен на военкоматы. Наличие права на освобождение, на отсрочку от призыва на военную службу не лишает гражданина права добровольно поступить на нее.
Заканчивая рассмотрение вопроса об отсрочках, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 59 Закона «О воинской обязанности и военной службе» граждане, которые на основании ранее действовавших законов пользовались освобождениями и отсрочками от призыва на военную службу, сохраняют эти права до истечения срока действия освобождений, отсрочек или исчезновения их оснований.
Исходя из принципа разделения властей и ряда других оснований, можно сожалеть о том, что федеральным законом прямо не закреплено право всех кандидатов в депутаты на отсрочку от призыва на военную службу до подведения итогов голосования. Целесообразно такое же право предоставлять всем депутатам и членам представительных (законодательных) органов государственной и муниципальной власти.
В мирное время призыв проводится во втором и четвертом квартале каждого года на основании указов Президента России. Юноши, которые состоят на воинском учете, не пребывают в запасе, если им до или во время призыва исполнилось 18 лет, с момента начала очередного призыва становятся призывниками. В таком правовом положении они могут находиться до 27 лет, если им предоставляются отсрочки от призыва.
Следует различать общий призыв и призыв офицеров запаса. Различия между ними состоят в основаниях, процедуре, должностях, на которые они призываются.
Все лица, подлежащие общему призыву, обязаны:
• сообщать в орган, осуществляющий воинский учет по месту жительства, о выезде в другой район, город на срок более трех месяцев, в период проведения призыва;
• явиться по повестке военкомата на медицинское освидетельствование, на заседание призывной комиссии. Повестки вручаются призывникам под расписку, как правило, не позднее, чем за три дня до срока явки. В случае невозможности вручения повестки обеспечение прибытия призывников на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, возлагаются на органы внутренних дел. Иными словами, на основании письменного обращения военного комиссара призывник может быть подвергнут милицией приводу. Неявка лица, получившего повестку, без уважительных причин в указанный срок в названное место квалифицируется как уклонение от военной службы;
• в случае, если врачи не могут на месте дать медицинское заключение о годности к военной службе, призывник направляется на амбулаторное или стационарное медицинское обследование, и он обязан пройти такое обследование в указанном медицинском учреждении, расположенном на территории соответствующего субъекта РФ;
• явиться для отправки в воинскую часть и находиться в установленном месте до отправления к месту прохождения военной службы. Для проведения призыва создаются два вида призывных комиссий: районные (городские) и субъектов Федерации. Решения о их образовании принимаются главами исполнительной власти района, города, субъекта Федерации, которые назначают своих заместителей председателями комиссий. Заместителем председателя комиссии является военком района, города, субъекта Федерации. Призывная комиссия может принять решение:
— об освобождении от воинской обязанности;
— о предоставлении отсрочки;
— о зачислении в запас;
— об альтернативной службе;
— об освобождении от призыва;
— о призыве на военную службу26. В этом случае призывнику вручается повестка о явке на призывной пункт для отправления к месту прохождения службы.
Граждане, имеющие первый спортивный разряд или спортивное звание по военно-прикладным видам спорта, вправе выбрать вид и род войск, органы для прохождения службы в соответствии со спортивной подготовкой и с учетом реальной потребности.
При принятии районной, городской комиссией решения о призыве гражданина на военную службу определяется вид и род войск, воинских формирований и органов, в которых гражданин будет проходить службу. По закону, военную службу по призыву граждане проходят в Вооруженных Силах, Пограничных войсках, Внутренних войсках МВД, Железнодорожных войсках и войсках ФАПСИ. Все прочие войска могут получить призывников только после укомплектования перечисленных войск и по особому указу Президента.
Решение о призыве должно быть объявлено призывнику, по его требованию ему должна быть выдана копия решения.
Общее право всех призываемых — обжаловать решение комиссии. Установлен альтернативный порядок обжалования: в комиссию субъекта РФ или в суд. Гражданин вправе в начале обратиться в вышестоящую комиссию, а при несогласии с ее решением — в суд или сразу в суд. Подача жалобы приостанавливает исполнение решения о призыве до принятия решения комиссией субъекта РФ, судом.
Призывники, явившиеся в указанное место для отправки в воинскую часть в соответствии с п. 10 ст. 38 Закона «О воинской обязанности и военной службе» со дня убытия из военкомата субъекта Федерации к месту прохождения службы считаются военнослужащими. Они уже при следовании к месту службы исполняют ее обязанности.
Со дня начала военной службы на призванных на нее распространяется статус военнослужащих, но до приведения к военной присяге — с некоторыми ограничениями. В частности, до этого события военнослужащий не привлекается к выполнению боевых задач, за ним не закрепляется оружие, он не может быть подвергнут дисциплинарному аресту.
В соответствии со ст. 2 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного в сентябре 1999 г. Президентом РФ, лица, проходящие военную службу по призыву могут быть направлены «для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов (для участия в боевых действиях) в мирное время исключительно на добровольной основе и только если срок их военной службы составляет не менее 6 месяцев».
Как отмечалось выше, призыв граждан, окончивших вузы и зачисленных в запас с присвоением воинского звания офицера, имеет ряд особенностей. И главные из них в том, что они вначале зачисляются в запас, призываются на военную службу решением военкома, получают предписание об убытии к месту службы и обязаны прибыть туда в установленный срок. Для них началом военной службы считается день убытия к месту прохождения службы, а если они призываются непосредственно после окончания вуза, — день убытия в отпуск, предоставленный военкомом по окончании вуза. По прибытии к месту службы они зачисляются на офицерские должности.
Статьей 38 Закона установлены сроки военной службы лиц, проходящих ее по призыву:
• 24 месяца, по общему правилу, в том числе и для тех, кто имеет воинское звание офицера;
• 12 месяцев для лиц, окончивших вузы и получивших диплом государственного образца. Кстати, в срок военной службы не засчитывается время:
• пребывания в дисциплинарной воинской части;
• отбывания осужденным ареста;
• отбывания дисциплинарного взыскания в виде ареста;
• самовольного оставления места службы на срок свыше 10 суток независимо от причин оставления.
III. Правовое положение военнообязанных
Военнообязанными называют лиц, зачисленных в запас Вооруженных Сил. Запас необходим, чтобы в случае войны можно было быстро увеличить численный состав войск людьми, знающими военное дело.
В запас Вооруженных Сил зачисляются:
1) уволенные с военной службы с зачислением в запас;
2) не прошедшие военную службу:
• освоившие программу обучения офицеров запаса на военных кафедрах вузов;
• освобожденные от призыва на военную службу;
• лица, получавшие отсрочки от призыва по достижению ими 27 лет;
• прошедшие альтернативную гражданскую службу;
• не призванные на военную службу по иным причинам (в связи с проживанием за границей, наличием судимости и т. д.);
3) женщины, имеющие военно-учетные специальности.
Предельный возраст пребывания в запасе для военнообязанных, не имеющих офицерского звания, — 50, младших офицеров — 55, старших — 60, высших — 65 лет.
Пребывание в запасе состоит в выполнении ряда обязанностей.
Во-первых, готовиться к военной службе, поддерживать и повышать свою военную квалификацию. Основной формой выполнения этой обязанности являются различные занятия и военные сборы, организуемые военной администрацией. Продолжительность военных сборов — до двух месяцев, за время пребывания в запасе их суммарный срок не может превышать 12 месяцев.
На военные сборы военнообязанные могут призываться не чаще, чем раз в три года. От военных сборов освобождены женщины. На них не призываются мужчины:
• являющиеся сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, налоговой полиции, таможенных органов, входящие в их гражданский персонал и гражданский персонал войск и воинских формирований;
• включенные в плавсостав судов морского, речного, рыболовного флота;
• обучающиеся по очной и очно-заочной формам обучения;
• обучающиеся по заочной форме обучения (на период сессий и написания дипломных работ);
• имеющие трех несовершеннолетних детей;
•депутаты представительных (законодательных) органов, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе. Военкомам предоставлено право освобождать граждан от военных сборов и по другим причинам, признанным ими уважительными. Во-вторых, военнообязанные должны соблюдать правила воинского учета. Уволенные с военной службы должны в двухнедельный срок явиться в военкомат по месту жительства для постановки на военный учет. А лица, которые не проходили военную службу, если их зачислят в запас, продолжают оставаться на учете, но уже как военнообязанные. Соответственно они должны сниматься с воинского учета при переезде в другой район, город, сообщать военкомату об изменениях в образовании, семейном положении, месте жительства, должности. Военнообязанные должны бережно хранить военные билеты (временные удостоверения, заменяющие их).
В-третьих, военнообязанные должны по повестке военкомата явиться в установленное время в указанное место.
В-четвертых, граждане, пребывающие в запасе, обязаны по направлению военкомата проходить медицинское освидетельствование.
А если будет объявлена мобилизация, военнообязанные могут быть призваны на военную службу. Для этого и создается запас Вооруженных Сил. Кстати, в целях своевременного перевода войск, воинских формирований и органов на условия военного времени военнообязанные приписываются к определенным воинским частям для прохождения в них службы в военное время.
Военнообязанные имеют право на присвоение очередного воинского звания. Это может быть сделано только после прохождения военных сборов и сдачи зачетов по представлениям руководителей сборов. И не более двух раз за время пребывания в запасе. Кроме того, военнообязанным возмещаются расходы, связанные с выполнением воинской обязанности, и за ними сохраняется заработная плата за время ее выполнения, но не более 10 минимальных размеров оплаты труда.
IV. Воинская обязанность граждан в условиях мобилизации
Мобилизация — это комплекс мероприятий по переводу экономики страны, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций на работу в условиях военного времени, переводу войск, воинских формирований, военной администрации на организацию и состав военного времени. Президент России объявляет полную или частичную мобилизацию в случае агрессии или угрозы агрессии, вооруженных конфликтов против России.
При объявлении мобилизации военнослужащие, за исключением военнослужащих-женщин, имеющих детей в возрасте до 16 лет, продолжают проходить военную службу, даже если сроки, на которые они были призваны, истекли.
Военнообязанные, призывники подлежат призыву на военную службу по мобилизации. По Федеральному закону «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» 1997 г. отсрочки от призыва предоставляются:
• по состоянию здоровья;
• занятым постоянным уходом за близким родственником, женой (мужем), усыновителем, нуждающимся в постоянном постороннем уходе, а также за членами семьи, не достигшими 16 лет, при отсутствии других лиц, обязанных по закону их содержать;
• имеющим на иждивении 4 детей, а женщинам, если они имеют на иждивении одного ребенка;
• мужчинам, матери которых имеют четырех детей в возрасте до восьми лет и воспитывают их без мужа;
• депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации;
• лицам, забронированным за определенными организациями. Бронирование военнообязанных производится и в мирное время, чтобы в период мобилизации и в военное время обеспечить деятельность государственных и муниципальных органов и организаций.
Нетрудно заметить, что в условиях мобилизации право на отсрочку закон предоставляет значительно более узкому кругу лиц, чем в мирное время. К тому же призываются и военнообязанные.
Указом Президента России право на отсрочку может быть предоставлено другим лицам.
Призыву на военную службу по мобилизации не подлежат только граждане, имеющие судимости за тяжкие преступления.
Важной обязанностью лиц, состоящих на воинском учете, является обязанность с момента объявления мобилизации не выезжать с места жительства без разрешения военкомата. Для получения разрешения военкому должно быть подано письменное заявление с указанием причин и места убытия.
При объявлении призыва призывники и военнообязанные должны явиться на сборные пункты в указанные сроки.
Военнообязанные, не призванные на военную службу, могут направляться для работы на должностях гражданского персонала войск, воинских и специальных формирований. В мирное время такая форма осуществления военной обязанности не применяется.
Граждане, независимо от того, состоят они на воинском учете или нет, обязаны:
• являться по вызову в военкомат для определения своего предназначения в период мобилизации и в военное время;
• выполнять требования, содержащиеся в мобилизационных предписаниях, повестках и распоряжениях военкоматов;
• предоставлять в военное время для нужд обороны здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящееся в их собственности;
• выполнять военно-транспортную обязанность.
Кроме того, граждане обязаны участвовать в работах, к которым они привлекаются в целях обеспечения обороны страны, их могут в установленном порядке зачислять в специальные формирования.
Таким образом, в условиях мобилизации и в военное время обязанности, связанные с обороной страны, распространяются не только на военнослужащих и на лиц, состоящих на воинском учете, но и на всех граждан, проживающих на территории России. Безусловно, при этом должны учитываться их возраст, состояние здоровья, семейное положение и другие важные обстоятельства.
ГЛАВА 7. ОБЯЗАННОСТИ И ПРАВА ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПАСПОРТНОГО РЕЖИМА
§ 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа паспортного режима
Паспортная система -— совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания.
Главными субъектами этих правоотношений являются граждане и органы внутренних дел. Но определенное участие в них принимают военкоматы, органы ЗАГСа, медицинские учреждения, принимающие участие в заполнении паспортов, а также жилищно-коммунальные и иные организации, занимающиеся регистрационным учетом граждан.
Паспортная система включает в себя права, обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу:
• заполнения и выдачи паспортов гражданам России;
• выдачи иностранцам видов на жительство;
• регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России;
о выдачи гражданам заграничных паспортов;
• контроля за соблюдением паспортного режима.
В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:
1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, на государственную службу, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т. д.). По российскому праву многие права и даже обязанности могут быть реализованы гражданами только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине, которые он сам о себе сообщает, а также тех, которые содержатся в других источниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляются или используются важные права (вступление в брак, прием на работу и т. д.).
2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов и проч.).
3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т. п.
4. Способствовать рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами. Экономические и иные средства косвенного воздействия на выбор гражданами места проживания пока еще не обеспечивают рационального расселения населения. И регистрационный учет в определенной степени используется как средство прямого административного воздействия на процесс миграции. Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой Цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также — способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества, государства.
Правовой основой паспортной системы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации», «Положение о паспорте моряка», «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета», ряд приказов и инструкций МВД. Вопросы выдачи основного документа иностранным гражданам и лицам без гражданства, их регистрации регулируются еще и актами СССР, и актами субъектов Федерации.
Система названных актов закрепляет в России паспортный режим, то есть совокупность правил паспортизации и регистрации граждан, правовую основу паспортной системы. Для ее существования необходимы также организационные (система компетентных органов, служб, организаций), материально-технические условия и деятельность субъектов во исполнение соответствующих правил.
Паспортный режим — часть общего административного режима страны, поскольку его правила распространяются на всех граждан, он не связан с какими-то особыми обстоятельствами. В отличие, например, от таких специальных административно-правовых режимов, как режимы закрытого административно-территориального образования, чрезвычайного положения, пограничной зоны.
В решении вопросов реализации гражданами России права на свободу передвижения большую роль играют многочисленные постановления, определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, других судов. В этой главе приведены некоторые из них. Использованные в главе судебные правоположения свидетельствуют о том, что суды решительно выступают против любых необоснованных ограничений этого конституционного права не только подзаконными актами, но и федеральными законами и законами субъектов Федерации. Судебная практика в немалой степени способствует либерализации российского паспортного режима. Она направлена на устранение тех ограничений прав граждан, которые связаны с существовавшим в СССР в условиях тоталитаризма отношением к паспортизации, регистрации граждан как средствам контроля за ними.
§ 2. Паспорт — основной документ гражданина Российской Федерации на ее территории
Среди многочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую роль играет паспорт. Он является основным документов, удостоверяющим личность.
О каком паспорте идет речь? О том, который используется внутри России. Его можно назвать внутренним паспортом, чтобы четче отличать его от паспорта заграничного. Сейчас внутри страны используются два вида паспортов: старые — граждан СССР, в которые могут быть вложены вкладыши граждан Российской Федерации, и новые — граждан Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. утвержден образец бланка нового паспорта. Их выдача гражданам, впервые получающим паспорта, и в замен старых началась с 1 октября 1997 г. и будет продолжаться до 31 декабря 2005 г. Значит, вплоть до 2006 г. в России будут использоваться и те, и другие паспорта.
Паспорт гражданина СССР выдавался по достижении лицом 16 лет. В соответствии с положением о паспорте гражданина Российской Федерации его обязаны иметь все россияне, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России.
Почему паспорт является основным документом гражданина России на ее территории?
Во-первых, потому, что он содержит все главные сведения о личности: фамилию, имя, отчество, пол, дату и место рождения. Кроме . того, в паспорте производятся обязательные отметки и записи:
• о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета;
• об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 17-летнего возраста;
• о регистрации и расторжении брака;
• о детях, не достигших 14-летнего возраста;
• о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина России за ее пределами.
По желанию гражданина соответствующими учреждениями здравоохранения в паспорте производится отметка о его группе крови и резус-факторе.
В паспорте заполняются следующие реквизиты: об органе внутренних дел, выдавшем паспорт, о дате выдачи паспорта, код паспортно-визового подразделения органа внутренних дел, выдавшего паспорт, личная подпись гражданина, подпись начальника паспортно-визового подразделения ОВД, выдавшего паспорт.
Внесение в паспорт сведений, отметок и записей, не предусмотренных Положением, запрещается. Паспорт, в который внесены сведения, отметки и записи, не предусмотренные Положением, является недействительным. В республиках, входящих в состав России, могут изготавливаться вкладыши к паспортам с текстами на языках республик, а также вносятся записи на языках республик.
Во-вторых, паспорт — это единый документ для всех российских граждан, достигших 14-летнего возраста. Большинством граждан он используется намного чаще, для более широкого круга отношений, чем другие документы.
В-третьих, установлен особый порядок заполнения данных, вклеивания фотографий, выдачи паспортов, их замены, который призван гарантировать подлинность содержащихся в них сведений.
В-четвертых, он официально объявлен основным документом вышеназванным указом Президента России (паспорт гражданина СССР — постановлением Совета Министров СССР от 1974 г.).
Из факта признания паспорта основным документом россиянина, живущего в своей стране, можно сделать определенные выводы. В частности, такие:
1) при осуществлении юридических действий нельзя требовать от гражданина представления справок, иных документов, если соответствующие сведения имеются в паспорте;
2) если сведения, содержащиеся в иных документах, противоречат тем, которые содержатся в паспорте, приоритет отдается сведениям, содержащимся в паспорте.
§ 3. Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт
Выдавать, заменять паспорта, регистрировать граждан по месту жительства и месту временного пребывания, снимать их с учета, осуществлять контроль за соблюдением паспортного режима обязаны органы внутренних дел и в целом МВД РФ (как ведомство).
На граждан России паспортный режим возлагает две главные обязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета.
Обязанность иметь паспорт, во-первых, включает в себя такие обязанности, как: получать паспорт, заменять его (продлевать его действие), хранить, сдавать. Во-вторых, ее реализация обеспечивается организационной деятельностью ОВД по выдаче и замене паспортов. В-третьих, особенность этой обязанности состоит в том, что она охраняется административными взысканиями. Установлена административная ответственность за проживание без паспорта, нарушение сроков его замены, утрату его по небрежности, а также за незаконное его изъятие. В-четвертых, это административно-правовая обязанность. В-пятых, рассматриваемая обязанность, как и обязанности заботиться о здоровье, получать общее образование, входит в группу правовых явлений, которые можно назвать правообязанностями. В них тесно переплетаются долженствование и права личности, а их реализация порождает обязанности субъектов власти создавать для этого необходимые условия.
Обязанность получить паспорт может быть первичной, она возникает по достижении гражданином России 14-летнего возраста, при приеме в российское гражданство. Эта обязанность становится вторичной в случае утраты паспорта самим гражданином, лицами, его изъявшими, иными субъектами.
Где можно получить паспорт? По общему правилу — по месту жительства гражданина, а в порядке исключения — по месту его пребывания. Детям-сиротам, иным детям, оставшимся без попечения родителей и находящимся в специализированных воспитательных учреждениях паспорта выдаются по месту нахождения этих учреждений. Лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, если ранее они не получали паспортов, если их паспорта утеряны в ходе следствия, они выдаются по месту расположения учреждений, исполняющих наказания.
Порядок выдачи и замены паспортов регулируется Положением «О паспорте гражданина Российской Федерации» и изданной в ее исполнение Инструкцией МВД РФ от 15 сентября 1997 г. «О порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации».
Лицо, обязанное получить паспорт, должно подать заявление по установленной форме в организацию, ведающую жилым фондом, в котором оно живет, администрации специального учреждения либо непосредственно в ОВД. К заявлению нужно приложить:
• свидетельство о рождении:
• две личные фотографии лица в анфас в черно-белом исполнении размером 35x45 мм:
• квитанцию об оплате стоимости бланка паспорта (0,5 МРОТ27).
Если есть необходимость в документах, подтверждающих гражданство заявителя, то их следует представить.
Документы и фотографии должны быть сданы гражданами не позднее 30 дней со дня, следующего за днем, когда ребенку исполнилось 14 лет. Должностные лица, получившие документы и фотографии, обязаны передать их в ОВД.
Администрации учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, не позднее чем за 15 дней до освобождения лиц, не имеющих паспортов, обязаны направлять запросы в ОВД района, города, на территории которого находится учреждение. К запросу прилагаются заявление осужденного и две его фотографии. Лицу, находящемуся в местах лишения свободы, паспорт вручается при освобождении.
По общему правилу, паспорта выдаются гражданам в 10-дневный срок со дня принятия ОВД всех надлежащим образом оформленных документов и фотографий. Когда в установленный для выдачи паспортов срок не представляется возможным установить личность гражданина, начальник ОВД или его заместитель могут продлить срок выдачи паспорта, но не более чем на 20 дней. Лицу, в отношении которого проводится проверка, на срок ее проведения по его просьбе может быть выдано временное удостоверение личности.
Как правило, гражданам при приеме документов сообщается о дате выдачи паспорта и возвращении сданных документов. Получив паспорт, гражданин должен расписаться в нем, а также в своем заявлении. Если по истечении 15-дневного срока со дня, установленного для получения паспорта, гражданин не явился в ОВД, ему письменно или иным способом должно быть сделано напоминание.
Паспорт гражданина России подлежит замене, если:
• гражданину исполнилось 20 или 45 лет;
• у гражданина легально изменились фамилия, имя, отчество, сведения о дате и/или месте рождения;
•изменился пол;
• он стал непригодным для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения, иных причин;
• в произведенных в нем записях обнаружены неточности;
• в иных случаях, предусмотренных актами Правительства, Президента и федеральными законами.
В первом случае замена производится в плановом порядке. Соответствующая обязанность распространяется на всех граждан, она связана с событием, которое произойдет в жизни каждого в определенный день. В других случаях замена обусловлена специальными поводами.
Для замены паспорта гражданин кроме заявления и фотографий должен представить паспорт, подлежащий замене. А если это
связано со специальными поводами,— документы, подтверждающие
основания для замены (свидетельство о браке, медицинский документ об изменении пола и т. д.).
Во всем остальном процедура замены паспорта аналогична процедуре его получения.
Представляется, что на паспорта граждан СССР, которые граждане России будут использовать еще многие годы, распространяются некоторые правила Положения о паспортной системе в СССР, утвержденного Советом Министров СССР 28 августа 1974 г. Положением, в частности, установлено, что по достижении гражданами 25-летнего или 45-летнего возраста органами внутренних дел в их паспорта вклеиваются новые фотографии, соответствующие этим возрастам. Гражданин, которому исполнилось 25(45) лет, обязан представить в ОВД фотографии и паспорт для их вклеивания.
Правительство России 24 июля 1998 г. приняло постановление «О паспортах граждан Российской Федерации, проживающих на территории государств — участников СНГ». В нем сказано, что в качестве временной меры до завершения замены паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации предоставляется право консульским учреждениям России в странах СНГ производить вклеивание фотокарточек на паспорта гражданина СССР гражданам Российской Федерации, проживающим в странах СНГ, по достижении ими 25-летнего и 45-летнего возраста.
Следует отметить, что Положением о паспортной системе в СССР Установлено, что по истечении месячного срока со дня, когда гражданину исполнилось 25(45) лет, паспорт считается недействительным, если в него ОВД не вклеена фотография гражданина в этом возрасте. Было бы целесообразно аналогичную норму установить в отношении случаев замены паспортов по возрасту в современной ситуации. Ее можно было бы сформулировать так: если в течение тридцати дней лицо, которому исполнилось 20 или 45 лет, не сдаст документы и фотографии для замены паспорта, имеющийся у него паспорт считается недействительным.
При обнаружении утраты паспорта гражданин обязан незамедлительно обратиться в ОВД по месту жительства или временного пребывания. Затем должно быть представлено заявление о выдаче нового документа и четыре личные фотографии.
В случае похищения паспорта заявление об этом следует подать в дежурную часть ОВД по месту хищения или по месту жительства гражданина. Заявления о хищении, утрате подаются в письменной форме, в ОВД их обязаны регистрировать. До оформления нового паспорта ОВД обязано по просьбе гражданина выдать ему временное удостоверение на срок не более двух месяцев. Производство по делам о хищении паспорта должно быть закончено в 10-дневный, а по делам об утрате — в месячный срок. В случае необходимости начальник ОВД или его заместитель вправе продлить срок производства, но не более чем на месяц.
Новые паспорта вручаются гражданам взамен старых по месту жительства. Гражданам, прибывшим к месту жительства (а не имеющих места жительства — к месту пребывания) и утратившим паспорта до оформления регистрации по новому месту жительства (пребывания), паспорта взамен утраченных выдаются ОВД по новому месту жительства (пребывания), если имеются законные основания для их регистрации.
Получая новый паспорт, лицо обязано сдать выданное ему временное удостоверение личности гражданина.
В случае, если после получения нового паспорта гражданин обнаружит старый, он обязан сдать его в ОВД. Сдать паспорта должны лица, у которых прекратилось гражданство России. Паспорта умерших сдаются в органы загса по месту регистрации смерти. Лицу, которое нашло чужой паспорт, следует сдать его в ОВД или передать владельцу. Но это скорее нравственный долг, нежели юридическая обязанность.
Сдавать паспорта граждане обязаны также в иных, предусмотренных законодательством случаях.
Таким образом, обязанность гражданина России иметь паспорт включает в себя обязанности:
• получать паспорт при достижении 14 лет, а также повторно при утрате, отбытии наказания и т. д.;
• менять паспорт гражданина Российской Федерации при достижении 20 и 45 лет, а также в иных установленных случаях; обеспечить вклеивание фотографии в паспорт гражданина СССР по достижении 25 и 45 лет;
• хранить паспорт, не допуская его порчи или потери (к сожалению, утрата паспортов стала массовым явлением. Так, в ОВД Свердловской области с заявлением об утрате паспортов за три года (1996—1998) обратились почти 80 тысяч человек);
• сдавать паспорт при выходе из гражданства Российской Федерации и в иных установленных случаях.
Выполнение обязанности иметь паспорт обеспечивается и запретом изымать его, если это прямо не предусмотрено законом.
К сожалению, законодательством не решен вопрос о возвращении гражданину незаконно изъятого у него родственниками, арендодателями и иными лицами паспорта. А выдача нового паспорта или хотя бы временного удостоверения в таких случаях не предусмотрена. В результате, если у жениха (невесты) спрятали и не отдают паспорт, брак не может быть зарегистрирован; деньги в банке не могут быть получены; вылететь самолетом почти невозможно.
Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие разрешение на постоянное проживание в России, обязаны получить вид на жительство, менять (продлевать) его, хранить, а в установленных случаях сдавать.
§ 4. Обязанность гражданина соблюдать
правила регистрационного учета (регистрации)
по месту проживания
Всеобщая паспортизация граждан нашей страны органично связана с их регистрацией по месту постоянного и(или) временного проживания. Только совмещение в рамках паспортного режима паспортизации и регистрации позволяет решить те задачи, ради которых он введен: органично сочетать интересы граждан и государства при реализации гражданами права на свободу передвижения и иных прав.
Регистрационный учет граждан России в 1993 г. пришел на смену существовавшей с 1932 г. в стране прописке. Он во многом (однако не полностью) отличается от прописки. Во-первых, прописка имела разрешительный характер, государственные органы давали разрешение на прописку, а значит, и разрешение на проживание в населенном пункте, или отказывали в этом. Регистрационный учет носит, как правило, уведомительный характер, гражданина обязаны зарегистрировать по месту проживания, если он обратился с таким заявлением и если отсутствуют установленные законом обстоятельства, при наличии которых в регистрации может быть отказано. Иными словами, регистрация расширила реальные .административно-правовые гарантии для реализации гражданами конституционного права на свободу передвижения внутри страны.
Во-вторых, принятым в 1993 г. Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» четко установлено, что это право граждан России может быть ограничено только в соответствии с федеральными законами:
• в пограничной зоне;
• в закрытых административно-территориальных образованиях;
• в зонах экономического бедствия;
• на территориях, где введены режимы особого, чрезвычайного и
военного положения.
Соответственно можно различать общий и специальные паспортно-регистрационные режимы.
В-третьих, все нормативные акты, регулирующие регистрационный учет граждан, сейчас являются гласными, доступными для граждан. Названный выше Закон, конкретизирующие его Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета, утвержденные 17 июля 1995 г. Правительством России, соответствующие инструкции МВД опубликованы в газетах, многочисленных сборниках законодательства и других изданиях.
Иными словами, все действующие правила учета открыты, каждый желающий может ознакомиться с ними — и что тоже очень важно ,—- основные вопросы регистрационного учета граждан впервые решены Законом, а подзаконные акты лишь конкретизируют их исходя из духа и буквы Закона.
В-четвертых, в России резко расширилась судебная защита прав граждан, и споры граждан с государственной администрацией по поводу регистрации в последние годы нередко решаются в судебном порядке. А граждане вправе обжаловать в суд соответствующие действия властей.
Обязанность граждан России соблюдать правила регистрации по месту проживания внутри страны включает в себя обязанности:
• регистрироваться по месту жительства;
• регистрироваться по месту временного пребывания;
• не допускать проживания на занимаемых жилых помещениях граждан РФ без паспорта, без регистрации;
• принимать меры для своевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц без гражданства. Регистрация граждан по месту жительства и временного пребывания существует параллельно с регистрацией актов гражданского состояния (рождений, заключения брака, перемены имени и др.). Оба вида регистрации являются государственными, связаны с важными юридическими фактами в жизни граждан, но они отличаются по содержанию юридических фактов, процедуре и правовой основе. И осуществляют их разные уполномоченные государством органы.
Регистрацию по месту проживания граждан осуществляет ОВД, а в тех населенных пунктах, где их нет — органы местного самоуправления. Отказ в регистрации гражданин вправе обжаловать в вышестоящий орган или в суд.
Регистрация по месту жительства
Закон определяет «место жительства» как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законном основании.
Можно различать первичное и вторичное вселение на жилую площадь, хотя в нормативных актах эти термины не используются. Под первичным в данном случае понимается вселение на жилую площадь ее собственников, а также граждан, получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признано судом. А под вторичным понимается вселение на основе договора с нанимателем жилого помещения,
В соответствии с общим паспортно-регистрационным режимом гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место обратиться к лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселения является право собственности или предоставленное организацией, собственником право и оформленное договором, ордером право найма. Основанием для регистрации является:
• заявление о регистрации по месту жительства;
• документ, подтверждающий право на первичное вселение собственников, лиц, названных в ордере, договоре;
• документ, удостоверяющий личность регистрируемого: паспорт; свидетельство о рождении — для лиц, не достигших 14-летнего возраста; удостоверение личности — для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы; иные выдаваемые ОВД документы, удостоверяющие личность гражданина;
• военный билет или иной документ, свидетельствующий об отношении гражданина к воинской обязанности. В утвержденной МВД РФ 23 октября 1995 г. «Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета...» сказано (п. 4.2), что граждане, снявшиеся с регистрационного учета по последнему месту жительства, представляют кроме того листки убытия, выданные им при снятии с учета. Если гражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не является основанием для отказа в регистрации по новому месту жительства. В таком случае ОВД обязано направить соответствующие документы в ОВД, где гражданин состоит на учете, с целью снятия его с регистрации.
Не могут служить основанием для отказа в регистрации дефекты паспорта (владелец своевременно не заменил его, он имеет механические повреждения и т. д.), если в нем нет подделок.
При вторичном вселении к заявлению кроме того должно быть приложено ходатайство лица, предоставляющего жилую площадь в поднаем, подписанное всеми совместно проживающими с ним совершеннолетними членами его семьи, в том числе и бывшими членами семьи.
Заявление о регистрации и прилагаемые к нему документы представляются уполномоченным лицам жилищно-эксплуатационных организаций, собственникам жилья, которые в течение трех дней (конечно, рабочих!) оформляют листки прибытия и иные документы, а затем передают документы в паспортно-визовую службу ОВД. При отсутствии всех необходимых документов, являющихся основанием для регистрации, ОВД представленные документы возвращает.
Явка граждан в паспортно-визовую службу для оформления регистрации не обязательна, но лица, имеющие судимость, должны прийти в территориальный орган внутренних дел. В трехдневный срок со дня получения документов ОВД регистрирует гражданина или отказывает в этом.
За регистрацию гражданин обязан уплатить государственную пошлину в размере 1 % МРОТ. Кроме того, гражданин оплачивает бланки листков прибытия. В совместном Постановлении Правительств Москвы и Московской области от 26 декабря 1995 г. (в редакции Постановления от 6 мая 1997 г.) «О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета...» сказано: «Установить плату за оформление материалов регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, использование при этом бланков служебных документов — в размере 5% минимального размера оплаты труда».
Известно, что право собственности включает право владения, пользования и распоряжения имуществом. Поэтому только в случаях, установленных федеральным законом, собственнику может быть отказано в регистрации, то есть в признании за ним права владеть и пользоваться Жилым помещением. Так, Верховный Суд РФ считает, что «отказ в регистрации гражданина по месту жительства на жилой площади, полученной в порядке наследования, по мотиву реконструкции или сноса дома неправомерен» (курсив мой. — Авт.).
Рассмотрев конкретное дело, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 25 ноября 1997 г. указала:
Права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой необходимо для достижения целей, перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции. Ограничение конституционного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленных косвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации недопустимо.
Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» прописка граждан заменена на их регистрацию по месту жительства.
На основании статьи 6 вышеуказанного Закона собственник жилого помещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен зарегистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган обязан зарегистрировать его не позднее трех дней со дня предъявления документов28.
Основанием для отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличии которых регистрация, то есть легализация места жительства, нарушила бы действующие федеральные законы или решения судов. Например, если на сдаваемое собственником на условиях найма жилое помещение наложен арест, в судебном порядке признано невозможным совместное проживание лица, лишенного родительских прав, с несовершеннолетними детьми, судом вынесено решение о выселении без предоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилое помещение) занят или построен самовольно, грозит обвалом, то есть находится в крайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если представленные документы подделаны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор в установленном порядке признаны недействительными или при оформлении договора нарушены требования закона.
При вторичном вселении на жилую площадь основанием отказа, кроме того, может быть нарушение требований ст. 77 Жилищного кодекса РСШСР. Эта норма запрещает сдачу жилой площади в поднаем в случаях:
- если в результате вселения поднанимателя размер жилой площади, приходящейся на каждого проживающего, окажется менее установленной нормы29.
- если в нем проживают лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний (пункт 1> статьи 36);
3) без согласия других нанимателей и совершеннолетних членов их семей, проживающих в одной квартире.
Эти ограничения не распространяются на супругов, несовершеннолетних детей, поскольку они вселяются не на условиях поднайма.
Названные выше ограничения и некоторые иные перечислены в ст;12 и 21 Правил регистрации и снятия с регистрационного учета, утвержденных 17 июля 1995 г. Правительством России.
Конституционный Суд России 2 февраля 1998 г. принял постановление по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета. Конституционный Суд признал пункты 10, 12 и 21 Правил не соответствующими ст. 27 и 55 Конституции России.
Соглашаясь с принятым Постановлением, целесообразно высказаться по поводу категоричности некоторых формулировок, содержащихся в констатировочной части этого акта. В нем сказано:
Пункты 12 и 21 Правил, предусматривающие основания отказа в регистрации по месту пребывания и месту жительства, как следует из их содержания, по существу, предполагают проверку подлинности представленных гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам и т. д. Однако закон... не возлагает такую проверку на органы, производящие регистрацию, и она не должна ими осуществляться. Согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства.
Регистрация — один из важнейших способов государственного регулирования общественных отношений, обеспечения прав граждан и защиты публичных интересов. В России существует регистрация граждан, сделок с недвижимостью, юридических лиц, транспортных средств, общественных объединений и т. д. Она призвана легально Подтвердить факт, а при этом следует проверить достоверность сведений, содержащихся в документах, необходимых для официального удостоверения фактов. Необходимо установить, соответствуют ли эти сведения действительности на данный момент, правильно ли оформлены документы. Без этого государственная регистрация бесполезна и даже вредна, так как государством будут признаваться и факты, которые не соответствуют действительности или закону. Органы, осуществляющие регистрационный учет граждан, обязаны проверить качество представленных им документов: правильность их оформления, полноту, истинность, актуальность содержащейся в них информации.
Регистрация граждан по месту пребывания
Место пребывания — это гостиница, дом отдыха, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.
Лица, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны регистрироваться в соответствующем населенном пункте.
Если по месту жительства граждане регистрируются на неопределенный срок, то по месту пребывания — на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т. п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и это не связано с наличием у него жилого помещения. По заявлению гражданина срок может быть продлен.
Главное же отличие регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства. И, покидая место пребывания, граждане не снимаются с учета.
Регистрация по месту жительства оформляется путем проставления в паспорте штампа и записи в нем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребывания выдается свидетельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте никакие отметки об этом не делаются. Лиц, размещенных в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах и иных учреждениях, предназначенных для временного проживания, регистрирует по их прибытии администрация на основании паспортов и иных документов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства о регистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка и т. д.
Процедура регистрации тех, кто временно проживает в квартирах (своих или чужих) такова. Гражданин в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обязан представить лицам, ответственным за регистрацию:
• документ, удостоверяющий личность;
• документ, являющийся основанием для временного проживания в соответствующем помещении (договор найма, заявление лица, предоставляющего жилую площадь, и т. п.);
• заявление о регистрации по месту пребывания.
Эти документы ответственные лица или сами прибывшие в трехдневный срок передают в ОВД, который тоже в течение трех дней обязан зарегистрировать гражданина или отказать ему и вернуть полученные документы. Основаниями для отказа могут быть те же самые обстоятельства, что и при отказе в регистрации по месту жительства лиц, заключивших договор поднайма.
Регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства, временно находящихся в России, регулируется пока еще действующими «Правилами пребывания иностранных граждан в СССР», утвержденными Советом Министров СССР 26 апреля 1991 г., законами или актами глав исполнительной власти субъектов Федерации.
Временно пребывающие в Россию иностранные граждане и лица без гражданства подлежат регистрации в пунктах прибытия в течение трех суток, исключая праздничные и выходные дни. По этому признаку всех этих лиц можно поделить на пять категорий:
1) освобожденные от регистрации (лица, не достигшие 18 лет, туристы, транзитные пассажиры, члены парламентских и правительственных делегаций и др.);
2) регистрируемые в МИДе (лица, имеющие дипломатические и служебные паспорта, и др.);
3) регистрируемые в российских принимающих организациях;
4) регистрируемые в гостиницах;
5) регистрируемые в ОВД.
Иностранцы и лица без гражданства после переезда на территорию другого субъекта Федерации обязаны регистрироваться и там.
Можно различать лиц, получивших визу на въезд, и тех, кто использовал право на безвизовый въезд. При визовом режиме въезда гражданин регистрируется на срок, не превышающий времени, указанного в визе на въезд. ОВД вправе продлить визу, а значит, и срок пребывания. Регистрация производится путем оттиска штампа и записи в заграничном паспорте.
В июне 1997 г. был принят закон г. Москвы «Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию». По этому закону регистрация Иностранных граждан по месту пребывания производится на срок не более шести месяцев в календарном году, студентов дневных отделений вузов — на срок обучения, прибывших на работу — на срок трудового договора. Регистрация граждан, поселяющихся в гостиницах, домах отдыха, помещенных в больницы, производится администрациями этих учреждений. Все остальные обязанные регистрироваться граждане делают это в ОВД. О регистрации по месту пребывания выдается свидетельство установленного образца. В связи с этим с иностранных граждан, воспользовавшихся безвизовым режимом въезда, взимается плата в сумме трех МРОТ.
Снятие с регистрационного учета
В соответствии с действующими правовыми нормами снятие с регистрации – это скорее право, нежели обязанность гражданина.
Органы внутренних дел снимают с регистрации по месту жительства лиц, подавших заявление о регистрации по новому месту жительства. Призванные на военную службу снимаются с регистрационного учета на основании сообщений военкоматов, осужденные к лишению свободы – на основании вступившего в законную силу приговоров суда.
Если граждане, выбывающее на новое место жительства, хотят сами сняться с регистрационного учета по последнему месту жительства, они должны подать об этом заявление в произвольной форме лицам, ответственным за соблюдение правил регистрации. К заявлению необходимо приложить документ, удостоверяющий личность его автора. В заявлении должен быть указан адрес, по которому выбывает лицо.
Снятие с регистрационного учета граждан, обязанных состоять на воинском учете, осуществляется после их снятия с воинского учета.
Ответственные лица обязаны передать в трехдневный срок заявление и документы в ОВД. Сотрудники ОВД тоже в трехдневный срок снимают граждан с регистрационного учета путем проставления в их паспортах штампов и записи.
Если при регистрации заполняются листки прибытия, то при снятии с нее — листки убытия. В ОВД в листках убытия лиц, имеющих судимость, проставляется условная отметка «17». Листки убытия и прибытия заполняются для статистического и иных учетов, адресно-справочной работы.
Лица, состоящие на учете по месту пребывания, автоматически считаются снятыми с учета по окончании срока, на который они были зарегистрированы или со дня выбытия из гостиницы, дома отдыха, санатория, больницы и других подобных учреждений.
§ 5. Право на получение заграничного паспорта
Часть 2 ст. 27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Административно-правовые гарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»30. В соответствии с этим законом 21 декабря 1997 г. Президент России издал Указ, в п. 1 которого сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами». Названные правовые акты, а также ряд постановлений Правительства России, приказов МВД. РФ образуют административно-правовую основу реализации российскими гражданами права на свободу покидать страну и возвращаться в нее.
Все четыре вида заграничных паспортов, с одной стороны, являются основными документами, удостоверяющими личность гражданина России за ее пределами. А с другой — документами на право выезда из России в любую страну мира.
Паспорт, выдаваемый гражданину на общих условиях, принято называть общегражданским. Три других вида заграничных паспортов (дипломатический, служебный, паспорт моряка) связаны с работой лица, являются специальными.
Представляется, что право на заграничный паспорт относится к числу тех прав, которые одновременно являются обязанностями. Чтобы реализовать право на выезд из России, гражданин обязан получить заграничный паспорт. Точно так же гражданин обязан получить права на управление транспортным средством, если он хочет сам эксплуатировать автомобиль, сдать конкурсные экзамены, если хочет стать студентом Государственного института. Но в отличие от общей обязанности получать паспорт (соблюдать санитарные правила и т.д.) правообязанность иметь заграничный паспорт (лицензию и т.д.) связана с желанием гражданина реализовать определенное право.
Выдача заграничного паспорта — необходимое условие свободного выезда гражданина России за ее пределы. А за получением въездной визы в другую страну он должен самостоятельно обращаться в дипломатическое представительство (консульское учреждение) этого государства в России. Общегражданский заграничный паспорт выдается гражданину России, если он лично или через своего законного представителя обратился с письменным заявлением в ОВД.
В ч. 1, 3 ст. 8 Закона о порядке выезда было сказано, что паспорт выдается ОВД по месту жительства, а гражданину России, проживающему за ее пределами, — дипломатическим представительством Российской Федерации в государстве его пребывания. Эти положения Конституционный Суд своим постановлением от 15 января 1998 г. признал несоответствующими Конституции России. В постановлении сказано:
В соответствии с Законом наличие заграничного паспорта является необходимым условием реализации права каждого свободно выезжать за пределы России. Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает данное конституционное право для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.
Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы России и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта...
Выполняя постановление Конституционного Суда РФ, МВД внесло в Инструкцию о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию от 26 мая 1997 г. в п. 1.3 такое дополнение:
Оформление и выдача паспорта гражданину Российской Федерации, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации, либо имеющему место жительства за пределами Российской Федерации, производится органами внутренних дел по месту фактического проживания.
В п. 4.4 Инструкции МВД от 26 мая 1997 г. говорится:
При получении паспорта для выезда из Российской Федерации за границу для проживания или выезда в этих целях с ранее полученным паспортом гражданин предъявляет свой основной документ, удостоверяющий личность, с отметкой о снятии с регистрационного учета по месту жительства.
Гражданин Особинский обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании этого положения недействительным. Верховный Суд РФ 16 июля 1998 г. жалобу заявителя удовлетворил по следующим основаниям31.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст.9 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» заграничный паспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя, органом внутренних дел по месту жительства. Для оформления паспорта гражданин Российской Федерации в заявлении установленного образца должен указать свои фамилию, имя, отчество, пол, дату и место рождения, место жительства и место работы (службы, учебы) в течение последних десяти лет и представить основной документ, удостоверяющий его личность.
Содержащееся в п. 4.4 Инструкции требование о необходимости снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства при получении заграничного паспорта не предусмотрено требованиями действующего законодательства и противоречит положениям упомянутых норм Федерального закона, не устанавливающим такую обязанность. Это требование не может быть признано законным.
Для оформления паспорта гражданин в заявлении установленного образца должен указать свои:
• фамилию, имя, отчество (в том числе имевшие место ранее);
• дату и место рождения;
• место жительства;
• место работы (службы, учебы) в течение последних десяти лет. Он должен также представить основной документ, удостоверяющий его личность, личные фотографии, документы об уплате государственной пошлины за оформление паспорта в размере двух МРОТ и об оплате стоимости бланка паспорта (0,5 МРОТ).
Гражданин России вправе также подать заявление, представить все необходимые документы с целью получения заграничных паспортов на своих несовершеннолетних детей. Закон и подзаконные акты прямо не устанавливают возраст, при наступлении которого гражданин, выезжающий за границу, обязан иметь свой заграничный паспорт. На практике сложилось правило, что до 18 лет гражданин вправе выезжать из России и без заграничного паспорта (например, с родителями), а достигшие совершеннолетия для выезда из России обязаны получить заграничный паспорт,
В заявлении об оформлении паспорта гражданин России указывает на отсутствие обстоятельств, предусмотренных федеральным законом, которые могли бы препятствовать ему покинуть Россию.
До принятия решения о выдаче паспорта паспортно-визовая служба устанавливает, не имеется ли в отношении заявителя указанных в законе ограничений, по которым ему может быть временно отказано в выдаче паспорта.
Так, для подтверждения достоверности сведений о том, что гражданин на день подачи заявления не призывается на военную службу, мужчины в возрасте от 18 до 27 лет представляют военный билет с отметкой об окончании прохождения военной службы по призыву либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жительства.
Гражданин, достигший 18-летнего возраста и обращающийся за получением паспорта в связи с принятым им решением о выезде из России для проживания в другом государстве, указывает об этом в своем заявлении. В этом случае, в том числе при наличии ранее полученного паспорта, гражданин дополнительно представляет в ОВД нотариально удостоверенные заявления детей от 14 до 18 лет об их согласии на выезд вместе с родителями или с одним из них.
Паспорт оформляется соответствующим ОВД в срок не более одного месяца со дня подачи гражданином заявления по месту жительства и четырех месяцев, если заявление подано по месту проживания. Одновременно во внутреннем паспорте (удостоверении личности) гражданина России делается отметка, свидетельствующая о выдаче ему заграничного паспорта.
133
Гражданин должен сам получить свой паспорт и расписаться в нем в присутствии сотрудника милиции, оформившего паспорт.
При наличии обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления. Основанием для срочного рассмотрения заявления может являться:
• письмо органа здравоохранения, подтверждающее необходимость срочной поездки на лечение за границу;
• письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочного приема на лечение (одновременно представляется медицинское заключение лечебного учреждения по месту жительства больного);
• телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверенное в соответствии с законодательством государства проживания (пребывания), подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника или супруга. Общегражданский заграничный паспорт выдается на пять лет. При этом не допускается оформление нового паспорта без изъятия ранее выданного, а в случае, если он утрачен владельцем, — без объявления утерянного паспорта недействительным. При невозможности дальнейшего использования паспорта до истечения пяти лет из-за отсутствия свободных страниц для проставления иностранных виз гражданину по его заявлению оформляется новый паспорт. До истечения пяти лет производится также обмен паспорта при изменении в установленном порядке фамилии, имени, отчества, а также при его порче или утрате.
Граждане обязаны бережно хранить паспорта. О его утрате гражданин должен незамедлительно заявить в ОВД, который для оформления нового паспорта выдает по его просьбе соответствующую справку. В случае призыва на военную службу гражданин обязан сдать паспорт на хранение в орган, осуществивший его выдачу. По окончании прохождения службы решение о возвращении паспорта принимается после дополнительного согласования с органами федеральной службы безопасности и проведения необходимых проверок.
Лица, у которых прекратилось российское гражданство, обязаны сдать паспорта в соответствующие ОВД, а проживающие вне пределов России — в ее, дипломатическое представительство или консульское учреждение в государстве, предоставившем им право на проживание.
Найденные паспорта и паспорта умерших сдаются в органы внутренних дел, а вне пределов Российской Федерации — в соответствующие дипломатические представительства или консульские учреждения Российской Федерации.
Право гражданина России покинуть ее может быть временно ограничено в случаях, установленных законом:
1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне. Если гражданин заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из России, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом). В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из России сохраняют соответствующую степень секретности, указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд может быть продлен Межведомственной комиссией по рассмотрению обращений граждан России в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж, образуемой Правительством Российской Федерации. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица с секретными сведениями;
2) в соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин призван на военную службу — до окончания военной службы;
3) гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
4) гражданин осужден за совершение преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
5) лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из России, — до решения -вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.
Во всех случаях временного ограничения прав на выезд из России ОВД выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.
Отказ в праве на выезд может быть обжалован в вышестоящий
ОВД или непосредственно в суд, а решения об ограничении этого
права граждан, осведомленных о сведениях особой важности или
совершенно секретных, обжалуются ими в Межведомственную ко
миссию по рассмотрению обращений граждан России в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж. Комиссию, образуемую Правительством
России, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее
чем в трехмесячный срок. Такое решение может быть обжаловано в
суд.
Заграничный паспорт является и визой на выезд из России. Очевидно, что действие такой визы должно быть приостановлено, если после получения заграничного паспорта возникли препятствующие выезду из России обстоятельства, названные выше (призыв на военную службу, привлечение к уголовной ответственности и др.). В таких случаях действие паспорта (визы) временно приостанавливается. К сожалению, правовой акт, который четко регулирует эти вопросы (кто, по каким основаниям, в каком порядке, на какой срок вправе ограничить право на выезд из России), не опубликован. Возникает вопрос: а существует ли он вообще?
Военнослужащие, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из России при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном постановлением Правительства России от 19 декабря 1997 г. Разрешение на выезд дается военнослужащему должностным лицом, уполномоченным на это центральным органом федерального ведомства (МВД, ФСБ и др.), в котором он проходит военную службу. Затем в соответствующей организации (воинской части, органе, учреждении) военнослужащий должен получить справку установленной формы, на основании которой ему выдается в общем порядке заграничный паспорт.
Несовершеннолетний гражданин России, как правило, выезжает из страны совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. В случае, если несовершеннолетний выезжает из России без сопровождения, он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие указанных лиц на выезд, а в случае, если он выезжает из России на срок свыше трех месяцев, это согласие должно быть также заверено органами опеки и попечительства. Если один из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей заявит о своем несогласии на выезд несовершеннолетнего гражданина России, вопрос о возможности его выезда разрешается в судебном порядке.
При организованном выезде групп несовершеннолетних граждан России без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей обязанности законных представителей несовершеннолетних несут руководители выезжающих групп.
Гражданин России, признанный судом недееспособным, по ходатайству родителей, усыновителей или опекунов может выехать из Российской Федерации в сопровождении совершеннолетнего лица, . способного обеспечить его безопасность и безопасность окружающих людей.
Заграничный паспорт дает гражданину право не только покидать . Россию, но и возвращаться обратно. В случае, если гражданин России утратил заграничный паспорт, находясь в другой стране, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Россию. В соответствии с постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. такое свидетельство обязано выдать гражданину по его письменному заявлению дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в соответствующей стране.
Свидетельство выдается на срок до 15 дней. На территории России оно может использоваться в качестве документа, удостоверяющего личность, не более 10 дней со дня пересечения границы. В течение трех дней с момента прибытия к месту пребывания или жительства на родине гражданин обязан сдать его в организацию, выдавшую утерянный им паспорт.
Если при оформлении свидетельства будет выявлено, что оно выдается лицу, находящемуся в розыске, объявленном российскими правоохранительными органами, МИД РФ незамедлительно информируют об этом факте, а также о возможной дате и месте пересечения гражданином государственной границы России. Чтобы в России подготовились к встрече?!
Прибывшие в пункты пропуска через Государственную границу граждане РФ, утратившие документы на въезд в свою страну, могут быть задержаны там на срок до 30 суток до установления личности.
ГЛАВА 8. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗАЩИТУ ОТ
НЕПРАВИЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ (РЕШЕНИЙ) И
БЕЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И
МУНИЦИПАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Способы защиты прав граждан
Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, то есть формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных и муниципальных органов, должностных лиц, служащих в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями, и оно становится регулируемым законом, юридическим правом.
Если юридическими нормами закреплено какое-то субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан — необходимое условие становления правового государства.
Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:
• от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан, юридических лиц;
•от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов
власти.
Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации.
139
Основные средства защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертности и иных аномалий в деятельности обладателей властных полномочий следующие:
• создание и организация повседневной работы уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;
• существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потребителей), для которых такая деятельность является важной (профсоюзы), а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. д.);
• активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права;
• учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, можно выделить процессуальную защиту. Уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявляемого ему обвинения, применяемых к нему принудительных мер.
В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона, отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. д.), либо обращаясь за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность.
Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с иными государственными и муниципальными органами. Администрация принимает, призывает, назначает, выделяет, изымает и повседневно реализует многие иные властные полномочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, органы прокуратуры и др.), вместе взятые, а от одного ее неправильного действия сразу могут пострадать миллионы. Поэтому защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти — это прежде всего защита от неправильных деяний государственной и муниципальной администрации. А для изучающих административное право это особенно важно, потому что в основном несудебные формы защиты регулируются административным правом.
В 90-х гг. XX в. в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан вообще и особенно их право на защиту.
Во-первых, значительно расширились возможности для судебной защиты. Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на оружие, на частную детективную и охранную деятельность позволяет шире использовать право на "необходимую оборону. А возникновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, развитие системы правоохранительных организаций, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благоприятные возможности для обращения за юридической помощью в негосударственные организации.
В-третьих, создана новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан — Уполномоченный по правам человека как непосредственно в России, так и в ряде субъектов Федерации.
В-четвертых, с 5 мая 1998 г. в Российской Федерации вступила в силу Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии с ней любое лицо, группа частных лиц, «которые утверждают, что явились жертвами нарушений...», вправе обратиться с жалобами в Европейскую комиссию по правам человека. «Комиссия может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты... и в течение шести месяцев, считая с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу» (ст. 26 Конвенции) Европейский суд по правам человека «может принять дело к рассмотрению лишь после того как Комиссия констатировала безрезультатность усилии по дружескому урегулированию...» (ст. 47 Конвенции).
К концу 1998 г. в Европейском суде было уже около 1000 Жалоб российских граждан. Из них десятки приняты к производству.
141
В-пятых, в ст. 30, 31, 33, 37 Конституции России были закреплены и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирований. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. В Конституции сказано и о праве на коллективные обращения в государственные и муниципальные органы.
Еще раз отметим, что право граждан на защиту значительно расширено в 90-х гг. Высоко оценивая все проделанное, следует сказать, что, к сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают суды, милиция; органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень многое.
§ 2. Право граждан на обращения в органы
государства и муниципальных образований
Такое право закреплено ст. 33 Конституции России: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье Конституции речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества. Обращения граждан к субъектам власти — главное средство реализации, защиты прав. С другой стороны, они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, об отношении граждан к деятельности властных субъектов.
К сожалению, редакцию ст. 33 Конституции трудно признать удачной. Уже первые ее слова: «Граждане Российской Федерации имеют право...» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами и апатридами. В ст. 22, 23, 30 и др. говорится: «Каждый имеет право...». Такая формулировка представляется более удачной. В Законе города Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан» сказано более точно: «Граждане — жители Москвы, иные граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства, законно находящиеся на территории города, вправе...». Хотя и здесь возникает вопрос, к кому относятся слова «законно находящиеся на территории города» и нужны ли они вообще.
В ст. 33 Конституции говорится об обращениях в государственные и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Президент отклонил закон по следующим основаниям32:
«В статьях 1, 2 и последующих статьях Федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению»1.
Можно ли из текста ст. 33 Конституции сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? В ст. 33 такого, слова нет.
Прежде всего Конституция регулирует отношения граждан с публичной властью. Возможно, поэтому в ней речь идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не является основанием для вывода о том, что нельзя в законе закрепить право граждан, обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Известно, что в суд можно обжаловать незаконные действия любых субъектов власти. И правильно в названном выше законе г. Москвы сказано: «Граждане... вправе... обращаться в органы государственной власти города, в органы местного самоуправления... к руководителям предприятий, учреждений и общественных объединений, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов».
Ежегодно в государственные, муниципальные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. Д;), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, их можно делить на первичные и повторные и т. д.
12 апреля 1968 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который пока действует в России в редакции Указа от 4 марта 1980 г. Как видно из названия, сейчас в России различаются три вида обращений: предложение, заявление, жалоба.
Принятый 16 декабря 1997 г. Свердловский областной закон «Об обращениях граждан» различает предложения, заявления, жалобы, ходатайства.
В законе использованы такие понятия:
• предложения — обращения граждан, направленные на улучшение деятельности органов и должностных лиц, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности общества и государства;
• заявления — обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Свердловской области;
• жалобы — обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями (бездействием) и решениями органов либо должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или законных интересов;
• ходатайства — письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод;
• коллективные обращения граждан — обращения двух или более, граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях.
Московский закон, кроме того, выделяет петиции — «коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства».
§ 3. Право гражданина на
административную жалобу
Право гражданина обжаловать акты субъектов власти — атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности; злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены, изменения.
В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные и иные общественные организации.
Жалобы обеспечивают оперативную защиту прав граждан, оперативное устранение допущенных нарушений. С другой стороны, они способствуют устранению недостатков в работе субъектов власти, укреплению законности, а значит, улучшению работы администрации. Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует поделить на два типа:
• административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;
• судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм. УПК РСФСР, АПК РФ или ГПК РСФСР. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые судами конституционной юстиции. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями (например, на грубость работников суда), являются административными. Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возмещения ущерба. Рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения.
Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками. Их общее название — судебная жалоба — является в определенной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:
• на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции;
• по делам частного обвинения;
• кассационные;
• надзорные.
Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, и результат рассмотрения которых — акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.
Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Порядок рассмотрения первых регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными ^нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил, Положении о порядке рассмотрения трудовых споров, Таможенном и Налоговом кодексах, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.
Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.
Хотя в ст. 33 Конституции РФ говорится о праве граждан России на обращение, бесспорно, что право на обращение и его разновидность — право на жалобу — от гражданства не зависит. Его имеют и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. Представляется, что такое право не зависит и от того, находится гражданин в Российской Федерации или за ее пределами.
Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы — не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.
Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.
Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.
В Указе говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.
К кому можно обратиться с жалобой? Статья 4 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов жалоб. В ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой... к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.
В принятых за последние годы актах субъектов Федерации дается широкий перечень адресатов жалоб граждан. Так, в Свердловском областном законе от 9 января 1998 г. сказано, что граждане вправе обращаться:
1) в палаты Законодательного Собрания Свердловской области и к их должностным лицам;
2) к Губернатору Свердловской области, в Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области и к их должностным лицам;
У) в органы местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области и к должностным лицам местного самоуправления;
4) в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;
5) в органы управления организаций и к их руководителям;
6) в иные органы и к иным должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов. Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний — не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые работники. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.
Очень широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично, через своих представителей, используя средства связи. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными.
Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.
Но в настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу.
1. Она должна быть изложена на государственном, то есть русском языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык; если лицо, воспринимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке.
2. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. было установлено «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит».
149
По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) — альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. Например, ст. 110 УПК РСФСР, в которой сказано: «Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит» и не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д., то производство по нему должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д., необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.
Четко вопрос об анонимных обращениях решен в Законе города Москвы «Об обращениях граждан». Он установил, что устные жалобы рассматриваются в тех случаях, когда «личности обращающихся известны или установлены», а в письменных называются фамилии, имена, отчества обращающихся, их адреса, контактные телефоны. Обращения, в которых отсутствуют фамилия, адрес и личная подпись, считаются анонимными и не подлежат рассмотрению.
Очень четкое и краткое определение содержится в Свердловском областном законе: «анонимные обращения — обращения, не содержащие сведений, по которым можно установить личность (личности) обратившихся граждан».
А еще проще можно сказать так: анонимка — жалоба, содержание которой не позволяет установить ее автора.
3. Наличие акта правосудия блокирует производство и по обшей, и по специальной административной жалобе.
4. В Законе г. Москвы сказано: «Не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц». Представляется, что такое основание для отказа рассматривать жалобу является недостаточно определенным. Например, применимо ли это правило к случаям, когда гражданин называет служащего бюрократом, обвиняет его в бессердечии, считает своего начальника нечестным человеком и т. п.?
5. Средства массовой информации не обязаны отвечать на письма
граждан.
Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.
В их числе жалобы:
• на действия и бездействия таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 404—415 Таможенного кодекса РФ;
• на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 137—141 Налогового кодекса;
• связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;
• рассматриваемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях;
• направляемые Уполномоченному по правам человека Российской Федерации и уполномоченному по правам человека субъекта Федерации;
• вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями;
• иные жалобы, в отношении которых законодательством установлен специальный порядок рассмотрения. Специальные жалобы имеют такие особенности:
• наличие специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними;
• специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. д.), прямо названные в законе;
151
• четкое определение субъектов жалобы, признание таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
• четкое определение письменной формы и адресатов жалобы (например, ст. 267 КоАП РСФСР, ст. 411 ТК РФ);
• специальные сроки подачи жалоб;
• особенности в производстве по конкретным видам жалоб.
Сопоставление общей административной жалобы и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР, позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба — каждым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной, а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящий орган, круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет.
Еще одним примером специальной жалобы может служить жалоба, которая подается в соответствии со ст. 137—142 Налогового кодекса РФ. На действие, бездействие налогового органа жалоба подается в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.
Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.
Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, издавшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.
Из приведенных примеров очевидно, что право на специальную административную жалобу намного уже права на общую. Установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб, и действие обжалуемого акта может быть приостановлено. А в целом право на общую административную жалобу и дополняющее его право на специальное обжалование — важнейшее средство защиты прав граждан.
Праву граждан на жалобы корреспондирует обязанность государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти создавать условия для его реализации. Они должны:
• разъяснять гражданам такое право;
• принимать и устные, и письменные жалобы;
• работать с ними;
• информировать о работе с обращениями их авторов;
• систематически обобщать обращения с целью изучения общественного мнения, совершенствования своей работы, своевременного выявления и устранения причин нарушений прав и законных интересов граждан.
За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность.
За плохую работу с жалобами он может быть подвергнут дисциплинарному взысканию. Сам руководитель вправе привлечь к дисциплинарной ответственности подчиненных работников.
6 июня 1998 г. был принят Закон Иркутской области «Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления». Закон установил административную ответственность муниципальных служащих за нарушение правил работы с жалобами. Используя этот опыт, полезно было бы в федеральном законе, законах субъектов России установить обязанность руководителей частных организаций соблюдать правила работы с поступившими к ним жалобами и административную ответственность за нарушение ими таких правил, поскольку нельзя привлечь к дисциплинарной ответственности.
§ 4. Производство по общим административным
жалобам граждан
Работа с жалобами граждан — особый вид административной деятельности, в процессе которой осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно развитое, полное и четкое производство по жалобам. На федеральном уровне оно урегулировано пока еще действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции Указа от 4 марта 1980 г.). Этот источник административно-процессуальных норм так и называется: «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В какой-то мере его нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб, дополняются нормами законов субъектов Федерации. Что же касается особенностей процедур рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными законами.
В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре стадии.
Первая из них — стадия первичной обработки. Здесь получают письменные, выслушивают устные обращения и регистрируют их.
В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет работать с жалобой, либо переслать ее в компетентную организацию. Жалобу, которая направляется в другие организации, субъект власти может взять «на контроль». Это означает требование выслать ему копию ответа гражданину либо вернуть дело после разрешения Жалобы и контроль за работой с жалобой.
Если жалоба является повторной, то к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения.
Вторая стадия — проверка жалобы (анализ ситуации). Прежде всего, должна быть собрана и проанализирована информация, необходимая для принятия правильного решения. Иногда для проверки образуются специальные комиссии. К проверкам привлекаются специалисты, активисты. Довольно часто проверяющим приходится выезжать туда, где могут быть получены сведения, нужные для дела.
Например, в п. 3 ст. 15 Свердловского областного закона сказано: «Обращения, свидетельствующие о многочисленных грубых нарушениях законодательства, систематическом ущемлении прав граждан и не получившие соответствующей оценки со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц, подлежат проверке органами государственной власти Свердловской области, как правило, с выездом на места».
Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др.
На этой стадии лицо, подавшее жалобу, вправе:
• лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение;
• знакомиться с итоговыми материалами проверки;
• представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании;
• пользоваться услугами адвоката, переводчика.
Если жалоба коллективная, соответствующие права реализует представитель подписантов.
Помимо сбора фактических сведений работа с жалобами предполагает тщательное изучение соответствующих правовых норм.
Иногда по результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.
Третья стадия — принятие решения по жалобе. Следует отметить, что в любой властной деятельности принятие акта (решения, закона, приговора) является центральным моментом функционирования. А стадия принятия решения — главная в любом административном производстве.
Поскольку решение подводит итог уже проделанной работе, установлены сроки его принятия, а значит, сроки рассмотрения обращения (дела).
Общий срок рассмотрения жалоб граждан — один месяц. Из этого правила установлены три исключения.
1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней.
2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более чем на один месяц.
3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.
Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье — с ее автором.
Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы — со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу.
Срок оканчивается в день принятия (подписания) решения, а если оно не принимается, концом срока следует считать дату подписания ответа на письмо гражданина. При этом, если окончание срока рассмотрения жалобы приходится на нерабочий день, днем окончания срока следует считать первый следующий за ним рабочий день.
В результате рассмотрения жалобы может быть принято решение:
• о полном удовлетворении жалобы;
• о частичном удовлетворении жалобы;
• об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, истечением срока, невозможностью ее проверки и т. д.). По общей административной жалобе не может быть отказано в удовлетворении по мотивам неподведомственности. Если жалоба не подведомственна органу, учреждению, он еще на стадии первичной обработки обязан направить ее в компетентную организацию. Если же факт неподведомственности будет установлен на последующих стадиях, материал должен быть направлен уполномоченному органу, учреждению. На бюрократическом языке это называется «спихотехникой».Автору жалобы должно быть сообщено о том, что она направлена по подведомственности. Но если дело подведомственно суду, об этом сообщается гражданину, а жалоба никуда не пересылается;
• о разъяснении по поставленным вопросам (о их подведомственности, правовом регулировании и т. д.).
Четвертая стадия производства по жалобам — исполнение принятого решения. Прежде всего необходимо выслать мотивированный ответ на письменную жалобу, а на устную можно ответить и устно. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но фактически ничего не сделано. Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.
§ 5. Право граждан на судебное обжалование
незаконных решений (действий) органов
публичной исполнительной власти и их
должностных лиц (административная юстиция в России)
Судебный порядок разрешения жалоб является надежным способом охраны граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями субъектов власти. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, судьи независимы, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел, а процедура правосудия наилучшим образом приспособлена для выявления истины. Жалоба, как правило, подается в суд по месту жительства гражданина, заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном споре он — сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.
Судебный надзор за законностью публичной административной деятельности представляет собой вид государственного контроля33.
Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан.
Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция, или правосудие по административным делам. Административная юстиция в России характеризуется следующими особенностями:
• это решение спора между гражданином и субъектом публичной власти о законности действий последнего;
• споры решаются обычными судами (общей юрисдикции, арбитражными, конституционными);
• порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК34, АПК, законами о конституционных (уставных) судах. В настоящее время нужно различать два варианта судебного обжалования: по общему праву и на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.
Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: мировым судьям, в суды общей юрисдикции, в арбитражные суды и в конституционные (уставные) суды35.
Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Закона от 14 декабря 1995 г.).
В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:
• нарушены права и свободы гражданина;
• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность
или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Административную жалобу обязаны рассмотреть в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
По закону судебная жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива36.
Жалоба направляется либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика.
159
В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и свободы.
Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
Для обращения в суд установлены следующие сроки:
• три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
• один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
Верховный Суд Российской Федерации признал, что обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен. В его определении сказано:
К. обжалует нормативные Правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное их применение, что в каждом случае затрагивает права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав37.
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
А в ст. 7 Закона от 27 апреля 1993 г. в 1995 году было внесено такое дополнение: «В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной... федеральными законами ответственности вплоть до представления об увольнении». Иными словами, суду предоставлено право применять к виновным государственным служащим такие меры дисциплинарного воздействия, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии. Эта норма впервые в законодательстве России предоставила суду несвойственное ему право — привлекать виновных к дисциплинарной ответственности.
В Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации специально образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Общей нормой — ст. 22 АПК РФ — предусмотрено, что они рассматривают жалобы граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, организаций на действия субъектов власти. В частности, арбитражным судам подведомственны экономические споры о нарушении прав собственника, об отказе в государственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве).
Судебное обжалование на основе специальных норм — исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляется в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием.
Примером специальной судебной жалобы может быть обжалование по п. 1 ст. 47 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд.
Специальные жалобы в арбитражные суды в соответствии со ст. 4 АПК подаются, если федеральным законом установлен для определенной категории дел досудебный (претензионный) порядок Урегулирования споров. В таких случаях суд может принять дело к производству, если соблюдена процедура досудебного рассмотрения разногласий.
161
В качестве примера административной юстиции хочется привести решение суда по уникальному делу.
В решении Октябрьского районного суда г. Екатеринбурга от 22 июня 1998 г. по жалобе Кучкина О.С. сказано:
Граждане могут обращаться в Конституционный Суд в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статьями 96—100 этого Закона урегулированы особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан.
Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По итогам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд принимает одно из следующих решений (ст. 100):
1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;
2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.
В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признал закон, применяемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. (А как быть с актами, принятыми ранее на основе такого закона? — Л-Б.)
Постановления Конституционного Суда подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов Федерации, которых они касаются.
Чтобы читатели лучше поняли, насколько широко используется право на судебную защиту, можно привести цифры и примеры.
По данным статистики о деятельности судов общей юрисдикции, они рассмотрели:
|
1993 г. |
1994 г. |
1997 г. |
1-я половина |
|
|
(тыс.) |
(тыс.) |
(тыс.) |
1998 г. |
|
|
(тыс.) |
||||
|
Всего дел, вытекающих из |
38,4 |
51,2 |
171,3 |
276,5 |
|
административно-правовых |
||||
|
отношении |
||||
|
В том числе жалоб на |
20,3 |
27,8 |
80,5 |
127 |
|
неправомерные действия |
||||
|
административной власти |
В качестве примера административной юстиции хочется привести решение суда по уникальному делу.
В решении Октябрьского районного суда г.Екатиринбурга от 22 июня 1998 г. по жалобе Кучкина О.С. сказано:
Приказом № 25 от 1 октября 1996 г. Кучкин О.С. по результатам приемных испытаний зачислен в студенты Российской школы частного права (РШЧП). Приказом № 4 от 26 января 1998 г. зачисление Кучкина О.С. в РШЧП признано недействительным с 1 октября 1996 г.
Заявитель Кучкин О.С. обратился в суд с жалобой от 26 января 1998 г., требуя допустить его к сдаче экзаменационной сессии, сдаче и защите магистерской диссертации. В обоснование своих требований он указал, что зачисление в РШЧП является действительным, поскольку он представил реферат и защитил его на отлично, а также прошел дальнейшие испытания, предусмотренные правилами приема в школу. Представленный реферат на тему «Правовые и экономические последствия несоблюдения договорных обязательств юридическими лицами» написан им в соавторстве с 3.
Суд, исследовав материалы дела, пришел к следующему мнению.
В соответствии со ст. 46 Конституции РФ, ст. 1, 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа или должностного лица нарушены его права или свободы.
Согласно Уставу РШЧП, Правилам приема в РШЧП прием в школу проводится по личному заявлению абитуриента на основе результатов вступительных испытаний, которые включают: оценку и защиту представленного абитуриентом реферата, собеседование и проверку знаний иностранного языка. В данном случае целью написания реферата является выявление способностей, уровень индивидуальных знаний конкретного абитуриента, поскольку поступление в РШЧП происходит на конкурсной основе. Абитуриент должен представить самостоятельно (лично) выполненную работу, позволяющую приемной комиссии оценить уровень знаний, навыки работы с литературой, способности абитуриента к аналитической и научной работе.
При поступлении в школу и защите реферата заявитель Кучкин не сообщил приемной комиссии о написании в соавторстве данного реферата, и в самом реферате и дипломной работе 3. нигде не указано написание этих работ в соавторстве и это никак не оформлено. О факте плагиата стало известно после проверки, проведенной комиссией, которая установила, что реферат, представленный Кучкиным О.С. приемной комиссии, полностью совпадает с текстом дипломной работы 3.
163
Следовательно, нельзя признать Кучкина О.С. прошедшим конкурсный отбор в соответствии с Уставом, Положением и Правилами приема и законным последующее его зачисление в РШЧП. Пункты 3, 4 Приказа № 4 от 28 января 1998 г. являются законными и обоснованными, а жалоба заявителя Кучкина О.С. удовлетворению не подлежит,
Свердловский Областной Суд, рассмотрев жалобу на это решение, оставил его в силе.
§ 6. Право граждан на возмещение ущерба,
причиненного незаконными действиями исполнительной
власти и ее должностных лиц
Одной из форм судебной защиты является предусмотренное ст. 53 Конституции право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных организаций.
С 1 марта 1996 г. возмещение ущерба регулируется гл. 59 ГК РФ. Так, в ст. 1069 сказано:
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Такой порядок позволяет потерпевшему своевременно и полностью взыскать причиненный ему вред; обеспечивает надлежащую материальную базу для удовлетворения его требований. Возместив ущерб, администрация органа предприятия, учреждения выясняет причины допущенных нарушений законности, решает вопрос о дисциплинарной и материальной ответственности непосредственных виновников.
В законе сказано, что организации отвечают за вред «на общих основаниях». Это значит, что ответственность наступает, если:
• совершенно противоправное деяние;
• причинен имущественный вред;
• существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;
• ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должностных лиц. Особенность ответственности по ст. 1069 ГК в том, что она наступает за противоправные властные служебные деяния. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы38.
Так, Буянов, работавший оперативным уполномоченным РОВД, в воскресенье выпил дома с соседом вина и в двенадцатом часу ночи шел по улице. Впереди его шли трое молодых людей, один из них — Егоров — нечаянно ударил его по лицу. Буянов заявил Егорову, что он работник милиции и потребовал, чтобы Егоров прошел с ним в РОМ. Когда Егоров побежал, Буянов начал преследовать его, кричал «Стой!», сделал несколько выстрелов вверх, а затем прицельно выстрелил в Егорова и убил его. Буянов был осужден по ст. 103 УК РСФСР. Действия Буянова бесспорно являются служебными, и материальный ущерб семье погибшего в таком случае должен возмещать орган — РОВД.
Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником организации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.
В соответствии со ст. 1070 ГК РФ имущественная ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает и при отсутствии их вины, в строго определенных случаях нарушения закона: при осуждении; привлечении к уголовной ответственности; применении в качестве меры пресечения заключения под стражу; наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. В этом случае имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц. Специальный характер ответственности подтверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств государственного (муниципального) бюджета. Возмещению подлежат:
• заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;
• имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства;
• суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с незаконными действиями.
Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в течение которого она незаконно не выплачивалась. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права потерпевшего. По просьбе потерпевшего следственные органы, прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем гражданина решении.
Материальным основанием наступления ответственности является незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание — акт компетентного органа об отмене незаконного акта, о прекращении уголовного или административного дела.
Орган дознания, предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют размер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке искового производства.
РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ,
ЕЕ ОРГАНЫ И СЛУЖАЩИЕ
ГЛАВА 9. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И
СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Функции (содержание деятельности)
государственной администрации
Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.
Административная деятельность (управление) объективно необходима. В соответствии с законом разделения труда она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной Деятельности).
В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах:
1. Функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции государственной администрации: а) Обеспечение безопасности личности, общества, государства:
• обеспечение обороны;
• обеспечение общественного порядка;
167
• осуществление разведки и контрразведки;
• обеспечение охраны государственной границы и др.
б) Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности:
• руководство промышленностью;
• руководство транспортом;
• руководство сельским хозяйством;
• сбор налогов;
• содействие развитию предпринимательства;
• антимонопольная деятельность и др.
в) Обеспечение реализации социальной политики государства:
• организация образования;
• организация здравоохранения;
• организация научных исследований;
• организация социальной защиты и др.
г) Осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т. д.).
2. Функция понимается как один из общих способов организации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.
Общие функции — это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.
К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.
Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.
Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную • обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.
Следует различать три группы общих функций:
I. Ориентирования системы:
• прогнозирования;
• планирования;
• нормативного регулирования;
• методического руководства.
II. Обеспечения системы:
• кадрового;
• материально-технического;
• финансового;
• организационно-структурного39;
• информационного;
• правоприменительного обеспечения.
III. Оперативного руководства системой:
• непосредственного регулирования деятельности 40;
169
• учета;
• контроля;
• оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).
Освещая функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.
Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.
Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.
§ 2. Линейная и функциональная власть
Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле.
Подчинение — оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она формальна, фиктивна, декларативна.
По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.
Существуют два основных принципа деления административной деятельности, ее специализации — линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник — подчиненный». Для линейной власти характерно следующее:
1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции административной деятельности;
2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто — дисциплинарную власть;
3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.
Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.
Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор — контролируемый».
Функциональная подчиненность состоит в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает-«положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т. д.) и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, налагать взыскания и т. д.).
Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.
Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении41. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения.
§ 3. Организационная структура
государственной администрации
Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами42. В ней выделяются два компонента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур. И исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.
Организационная структура — это деление целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура —- форма разделения и кооперации административной деятельности. Она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.
На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, то есть комплекс функций административной деятельности.
Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь — вот что в первую очередь детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей, ранее существовавших. Но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.
Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и кооперация административной деятельности, ее комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.
Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.
Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц:
• аппарат ведомства;
• аппарат ведомственного подразделения (например, Внутренних войск МВД);
• региональный аппарат (областной, краевой и т. д. администрации);
• исполнительный орган государственной власти;
• администрация организации (учреждения, предприятия);
• структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.);
• должность.
Каждая структурная единица аппарата государственной администрации, это: его самоуправляемая, автономная, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом; часть, имеющая свою компетенцию.
Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально -— вышестоящему звену ведомственной службы.
§ 4. Административное ведомство
Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают неодинаковое значение. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего — лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там это слово понимают не так, как сейчас это делают многие юристы43.
Значительно чаще, чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, связь, транспорт и т. д.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход — это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный, «межведомственный») согласуются с прежним, широким понятием ведомства.
Под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их руководящие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти.
Каковы основные признаки административного ведомства?
Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) — это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в России ведомство осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование всех выделенных и природных ресурсов, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи:
• специальную производственную;
• экономико-экологическую;
• социальную.
В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих государственных организаций.
Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом.
В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.
В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект власти, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.
Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.
Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно как правило, состоит из трех групп элементов:
• организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;
• организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
• исполнительных органов власти.
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:
• производственного;
• обслуживающего;
• административного.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество — два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вузы и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой, при двух — четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны насчитывает четыре административных звена: Министерство, командование военного округа, командование соединения, командование воинской части.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего, среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, надзоров.
ГЛАВА 10. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие исполнительного органа
государственной власти
Государственные органы — особый вид организаций людей. Они обладают такими общими признаками:
• являются организованными коллективами;
• являются автономными частями государственного аппарата;
• осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
• действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
• обладают собственной компетенцией;
• несут ответственность перед государством за свою деятельность;
• учреждаются государством;
• их положение, структура и деятельность регламентированы правом.
Каждый государственный орган имеет закрепленную правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений, должностей, а иногда — не иметь ни того, ни другого.
Многие ученые при характеристике органа упор делают на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.
Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», то есть оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган — это организованный коллектив44, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Исполнительные органы государственной власти:
• осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан;
• наделены оперативной самостоятельностью;
• как правило, имеют постоянные штаты;
• образуются вышестоящими органами;
• подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
• их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права 45. Необходимо подчеркнуть, что эти признаки взаимосвязаны, исполнительным органам государственной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание. Орган — коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников. Поэтому между ними распределены функции, полномочия. Каждый орган имеет организационную структуру. Как правило, в ней можно выделить три блока:
• производственный;
• обеспечивающий (бухгалтерия, отдел кадров и др.);
• руководящий (руководитель, заместители руководителя).
У органа может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции. Аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения создают необходимые для общества материальные блага, администрация предприятия создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет административных функций, ими занята специально организованная группа людей — администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который изнутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: осуществляемое вышестоящими органами и внутреннее, осуществляемое администрацией органа, предприятия, учреждения, то есть его самоуправление.
§ 2. Содержание административно-правового
статуса исполнительных органов государственной власти
В админстративно-правовом статусе государственных коллективных субъектов можно выделить три главных блока:
• целевой;
• структурно-организационный;
• компетенционный (компетенцию).
Первый элемент административно-правового статуса государственного коллективного субъекта — его юридически закрепленные цели, задачи и функции. В общем плане его цель можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в положениях, уставах и иных правовых актах цель конкретизируется в перечне задач, выполняемых функций.
Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:
1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради которой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контролировать, регистрировать и т. д.);
2)экономико-экологические (ресурсные), закрепляющие обязанность бережно использовать природные и другие ресурсы, обеспечить сохранность окружающей среды и используемого государственного имущества;
3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работников и его членах, их профессиональном росте, на создание благоприятных условий для службы, трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служащих и их семей.
Второй — организационно-структурный — компонент правового статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение46, процедур деятельности и права на официальные символы.
Компетенция является третьей и основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.
Компетенцию можно рассматривать в функциональном разрезе (в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным, муниципальным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам). А компетенцию органов общей компетенции необходимо рассматривать еще в отраслевом разрезе, в сфере обороны, образования, здравоохранения, транспорта и т. д.
§ 3. Виды исполнительных органов
государственной власти
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов.
По содержанию деятельности отличаются органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Они выполняют все общие административные функции.
Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное) либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление, либо одновременно и то и другое. Так, Министерство здравоохранения Российской Федерации руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое руководство медицинскими службами МВД, Министерства обороны. Таким образом, различаются органы специальной, отраслевой, функциональной, смешанной компетенции.
По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый тип органов, а коллегиальных сейчас немного (правительства, например). В процессе административной реформы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью — коллегии министерства, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами руководителей.
В зависимости от того, из какого бюджета финансируется органы (а это совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные делятся на две группы: центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории России, а территориальные федеральные органы — только на части ее территории (например, облвоенкомат).
Органы специальной компетенции субъекта Федерации подчиняются только его правительству (губернатору, главе администрации) или находятся в двойном подчинении, то есть подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Например, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федеральному органу специальной компетенции — МВД РФ.
Субъекты Федерации вправе создавать свои местные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в Москве созданы префектуры, в Свердловской области — администрации управленческих округов. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернатором области государственными служащими.
Названными выше критериями не исчерпываются возможности группировок органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с населением, и вышестоящие. Органы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми и т. д.
§ 4. Система исполнительных органов
государственной власти
Система органов государственной администрации схематично может быть представлена путем последовательного использования разных критериев их группировки. В ней можно выделить два уровня: федеральный и субъектов Федерации.
I. Федеральные государственные органы исполнительной власти.
1. Общефедеральные (центральные) органы:
а) орган общей компетенции — Правительство России;
б) центральные федеральные органы специальной компетенции.
2. Территориальные федеральные органы специальной компетенции:
а) межрегиональные (командование военного округа, например);
б) региональные (областные военкоматы, налоговые инспекции и др.);
в) местные (районные военкоматы, налоговые инспекции и др.).
II. Государственные органы исполнительной власти субъектов Федерации.
1. Центральные (республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения) органы:
а) общей компетенции — глава исполнительной власти (президент, губернатор, мэр, глава администрации, глава республики), Правительство субъекта Федерации47;
б) республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения, органы специальной компетенции.
2. Территориальные органы исполнительной власти субъектов Федерации:
а) общей компетенции;
б) специальной компетенции.
3. Местные органы.
§ 5. Правительство России
В 1704 г. Петр I образовал Кабинет его императорского величества. После его смерти Екатерина I переименовала его в Кабинет ее императорского величества. В последующие годы этот орган назывался и Кабинетом Министров, и Комитетом Министров, но не менялась его суть — он был совещательной коллегией при императоре.
И только через 200 лет, в 1906 г., Николай II преобразовал эту коллегию в первое российское правительство — Совет Министров, самостоятельный орган государственной власти.
Каковы признаки правительства?
1. Его создание, компетенция предусмотрены конституцией страны и (или) специальным законом.
2. Оно возглавляет систему государственной администрации. 3 Оно является органом общей компетенции.
4. Оно вправе действовать, издавать акты от своего имени.
5. Это орган коллегиальный.
6. Работой правительства руководит глава государства (монарх, президент) или парламент.
Правовое положение российского Правительства сейчас регулируется Конституцией, принятым в 1997 г. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими законами, а также указами Президента России.
В соответствии с Конституцией Правительство — коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель назначается Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.
По представлению председателя Правительства Президент назначает других членов Правительства. А министров обороны, внутренних дел, иностранных дел Президент назначает, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой.
Конституция не устанавливает численный состав Правительства. Фактически это делает Президент, который решает вопросы о количестве заместителей председателя, создании и ликвидации федеральных министерств.
Правительство само определяет, кто может быть его постоянным членом с правом совещательного голоса. Постановлением от 8 июня 1999 г. такое право предоставлено Председателю Центробанка, президенту Российской Академии наук, руководителям межрегиональных ассоциаций глав субъектов в РФ.
Правительство в России функционирует непрерывно более 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного состава коллегиального органа, возглавляющего исполнительную власть страны.
Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства России, но закрепляет две формы прекращения его деятельности — сложение полномочий и отставку.
После избрания Президента Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению продолжает действовать, пока не будет создано новое. Конституция предусматривает возможность отставки Правительства. Во всех случаях оно коллективно уходит в отставку только после принятия Президентом соответствующего указа. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто освободить от должности.
К сожалению, действующее законодательство недостаточно регулирует процедуру отставки Правительства. Представляется, что федеральным законом следует обязать Президента своевременно информировать обе палаты Федерального Собрания о предполагаемой отставке и мотивировать свое решение.
В ст. 3 Закона о Правительстве сформулированы основные принципы деятельности Правительства: верховенство закона, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека. Нетрудно заметить, что речь идет об общих принципах деятельности исполнительной власти:
• законности (обеспечение прав и свобод человека, верховенство закона);
• демократизме (народовластие, гласность, разделение властей, ответственность);
• федерализме.
К сожалению, в законе не назван принцип целесообразности, эффективности деятельности. Но фактически он признается всеми. Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то Правительство — это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.
I. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной систем, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.
II. Правительство подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными, Правительство решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чернобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.
III. Важное направление деятельности Правительства — осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство обязано обеспечить оборону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, обеспечение внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества. Сравнивая тексты ст. 114 Конституции России, регламентирующей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих исключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается ответственность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Федерации. Так, в соответствии со ст. 71 Федерация, а значит, и ее Правительство, защищает, права и свободы человека и гражданина, управляет федеральной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, Таможенным кодексом, федеральными законами Правительство устанавливает размеры ввозных и вывозных таможенных пошлин, правила бухгалтерского учета, стандарты, нормы и правила вещевого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.
Большую работу Правительство России осуществляет по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции РФ. Это вопросы владения и пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение.
Порученные задачи Правительство выполняет непосредственно или действует через подведомственные ему органы. Правительству подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции48. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положение о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти49, утверждает его структуру, состав коллегии.
Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, оно может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему органы и назначать их руководителей.
В своей многогранной повседневной деятельности Правительство опирается не только на центральные федеральные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, и этот пробел должен быть устранен.
187
Пленарные заседания Правительства проводятся регулярно, не реже одного раза в месяц, заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей.
Для оперативного решения возникающих вопросов Правительство образует постоянно действующий орган — Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства и другие лица.
Председатель организует работу Правительства: формирует Правительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, определяет основные направления деятельности Правительства, планирует его работу, созывает и руководит заседаниями Правительства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должности. Председатель может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству.
Правительство, а также его Президиум, принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени распоряжения. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации. Их вправе отменить Президент, если они противоречат законам.
Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент, и он по должности является членом Правительства.
В заключение необходимо отметить, что в руководстве исполнительной властью Президенту принадлежат самые важные полномочия. Правительство ему подчинено полностью: Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент — глава исполнительной власти.
§ 6. Центральные федеральные
исполнительные органы
В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
• министерство Российской Федерации;
•государственный комитет РФ, федеральная служба, федеральная
комиссия, российское агентство, федеральные надзоры.
Как правило, центральные органы наделены специальной компетенцией и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту) и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельности служат также специальные положения.
Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом или Правительством. Последнее устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Правительство вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Оно назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по такой схеме:
1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);
2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и создано. Например, в МВД это службы уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью, командование внутренних войск и др., в Минздраве — главные управления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.;
3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и др.).
Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная служба» имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственный комитет, российское агентство и т. д. — это центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кстати говоря, все они находятся в столице — Москве. А во-вторых, министерство, комитет и т. д. — это система министерства, комитета, то есть административное ведомство.
И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеют в виду чаще всего работу (службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе исполнительной власти, как правило, сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.
Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными50. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путей сообщения, государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности, которая является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены «по вертикали» центральному органу Федеральной исполнительной власти, а «по горизонтали» — совету Министров республики или соответствующей администрации.
Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное — функциональным.
В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, министерства финансов, культуры, юстиции, госимущества.
Выше речь шла о признаках, общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.
Во-первых, федеральные министерства являются центральными единоначальными органами. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии. Они, как правило, состоят из руководящих работников министерства, обсуждают важнейшие вопросы. Председатель коллегии — министр. Решения коллегии проводятся в жизнь его приказами.
Министерства образуются, реорганизуются, ликвидируются Президентом, который назначает министров и освобождает их от должности.
На министерства возложена координация деятельности смежных по характеру работы центральных органов (не министерств). Так, с МВД координирует работу Федеральная служба налоговой полиции, с Минфином — Государственная налоговая служба, Государственный таможенный комитет.
Следует подчеркнуть, что все особенности правового статуса министерств обусловлены особой значимостью тех сфер государственной деятельности, которые они возглавляют.
Во-вторых, иные центральные органы (не министерства) сейчас называются государственными комитетами, федеральными службами, надзорами, комиссиями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Их руководители, кроме тех, которые относятся к «силовым» ведомствам, назначаются Правительством. Все руководители рассматриваемых органов в состав Правительства не входят.
Государственные комитеты и федеральные комиссии основные решения — межведомственного значения — принимают коллегиально. А в рамках такого ведомства их руководитель —: председатель — осуществляет единоначалие. Федеральные службы, надзоры, российские агентства построены на основе единоначалия.
В последние годы были образованы или получили статус федеральных органы, которые не подчинены Правительству России, непосредственно не входят в систему исполнительной власти, хотя занимаются административной деятельностью. Это Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Управление делами Президента, Главное управление специальных программ Президента и некоторые другие. В назначении руководителей этих органов Правительство участия не принимает, в то время как руководители центральных федеральных органов назначаются, как правило, либо Правительством, либо по представлению Председателя Правительства — главой государства.
§ 7. Территориальные федеральные органы
Деятельность территориальных федеральных органов может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например), или на территории одного субъекта Федерации или в рамках одного муниципального образования (города, района). Иными словами, они могут быть межрегиональными, региональными, местными.
Территориальные федеральные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти и во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
Территориальные органы действуют на основе федеральных правовых актов, руководствуются в своей деятельности правовыми и актами органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти самостоятельно или по согласованию с администрациями субъектов Федерации.
Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти, в ряде случаев по согласованию с главами администраций республик, краев, областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств бюджета Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.
Территориальные органы в частности:
• принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;
• систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах. Территориальные органы имеют право:
а) представлять соответствующие ведомства Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
б) запрашивать и получать:
• от соответствующих органов исполнительной власти необходимую для осуществления своей деятельности информацию;
• от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности — сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;
• от органов статистики — информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные;
в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;
г) вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.
§ 8. Органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
В соответствии со ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно» в соответствии с основами конституционного строя России и Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999). Субъекты Федерации обязаны учитывать республиканскую форму правления (ст. 1 Конституции), единство системы государственной власти (п. 3> ст. 5), осуществление государственной власти органами государственной власти (п. 2 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п. 3 ст. 11), разделение государственной власти и самостоятельность ее органов (ст. 10), а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), а в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.
К общим принципам организации исполнительных органов государственной власти могут быть отнесены обязательное вхождение главы территории (главы республики, области, края) в систему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей компетенции субъекта Федерации; подотчетность органов исполнительной власти законодательному и представительному органу по вопросам исполнения законов субъектов Федерации; организационно-правовая самостоятельность местных органов исполнительной власти общей компетенции и другие.
Самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они:
• осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
• устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации;
• определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти;
• определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами;
195
• распределяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов.
Системы исполнительной власти в субъектах Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов субъектов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам — статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти — например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью — глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».
Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации — президент республики, глава администрации, губернатор, и т. д.;
б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация);
в) исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения, и т. д.) или на территории административных (управленческих) округов;
д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти, а также в актах главы исполнительной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.
Так, например, согласно п. 2 ст. 1 Областного закона Свердловской области «О Правительстве Свердловской области», Правительство Свердловской области, областные и территориальные исполнительные органы государственной власти области образуют единую систему исполнительной власти, возглавляемую губернатором Свердловской области51. В соответствии со ст. 3 Закона Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края», администрация края, ее отделы, управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы образуют единую систему органов исполнительной власти края.
На территории каждого субъекта Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, территориальным федеральным органам, органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.
В большинстве республик во главе исполнительной власти стоит президент, в Карелии — Председатель Правительства, всенародно избираемый и единоначально руководящий органами исполнительной власти, а в Республике Дагестан — Государственный Совет, являющийся коллегиальным органом и формируемый Конституционным Собранием Республики Дагестан.
Статус главы исполнительной власти отличается значительным разнообразием. Выделяются следующие варианты определения правового положения президента республики:
а) президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом (Республика Башкортостан, Республика Ингушетия). В конституциях этих республик не содержится указание на то, что президент входит в систему исполнительной власти или возглавляет исполнительную власть;
б) президент республики является главой государства, высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти республики, при этом деятельностью правительства руководит его председатель, назначаемый президентом (республики Якутия, Северная Осетия, Татарстан, Тыва);
в) президент республики или глава республики является главой государства, высшим должностным лицом, возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства республики (республики Бурятия, Коми).
К полномочиям главы государства (главы республики), характеризующим данное лицо как главу исполнительной власти, относятся:
• полномочия по формированию правительства республики;
• полномочия по формированию иных, в том числе территориальных, органов исполнительной власти;
• полномочия по непосредственному руководству органами исполнительной власти;
• полномочия по отмене актов органов исполнительной власти и применению к руководителям мер дисциплинарного воздействия. По-разному решается вопрос о втором должностном лице в системе исполнительной власти республик, которое исполняет обязанности главы исполнительной власти в период, когда президент (глава республики) не в состоянии исполнять свои обязанности. Им может быть вице-президент (республики Ингушетия, Якутия, Татарстан, Тыва), председатель правительства (республики Башкирия, Северная Осетия), заместитель председателя правительства или заместитель главы республики (республики Карелия, Коми). Согласно ст. 78 Конституции Республики Бурятия временно полномочия главы исполнительной власти осуществляет Председатель Народного Хурала Республики Бурятия.
Главой исполнительной власти в краях и областях является глава администрации или губернатор.
Его правовой статус закрепляется в уставе субъекта Федерации, в законах о системе органов государственной власти или в специальных законах о главе исполнительной власти (например, Закон Калининградской области «О главе администрации (губернаторе) Калининградской области»).
Глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом субъекта Федерации и руководит системой органов исполнительной власти области (края) на принципах единоначалия. Правовое положение главы администрации (губернатора) может быть дифференцирование по следующим критериям:
а) глава исполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, а орган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернатором должностное лицо (председатель правительства, вице-губернатор, первый заместитель главы администрации) — Свердловская область, Ярославская область, Московская область;
б) глава исполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти и возглавляет правительство области (края) — Саратовская область, Калининградская область, Ставропольский край.
Глава исполнительной власти области (края):
• образует (совместно или по согласованию с законодательным органом) и в соответствии со схемой управления субъектом Федерации отраслевые и территориальные органы исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей;
• утверждает положения об отраслевых и территориальных органах исполнительной власти;
• образует, реорганизует и ликвидирует иные государственные организации, назначает их руководителей, утверждает их уставы и положения;
• вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти субъекта Федерации;
199
• издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательные на всей территории субъекта Федерации. Правительство (администрация) субъекта Федерации является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному и представительному органу республики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительной власти.
В краях и областях выделяется два вида организационно-правового статуса правительства: во-первых, правительство может являться самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство может быть организационно включено в структуру администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край, Мурманская область).
Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а также указами и постановлениями президента и главы администрации (губернатора).
В состав правительства входит председатель правительства, заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители председателя правительства и члены правительства, как правило, являются руководителями соответствующих отраслевых министерств, госкомитетов, департаментов или территориальных органов исполнительной власти (в некоторых областях и городах федерального значения). Они назначаются главой исполнительной власти с участием законодательного и представительного органа государственной власти.
В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенции действует администрация области (края).
Деятельностью администрации руководит глава администрации на принципах единоначалия. Хотя в некоторых субъектах Федерации в составе администрации функционируют коллегиальные подразделения. Например, согласно ст. 7 Закона Алтайского края «Об Администрации Алтайского края» в структуре администрации создается совет администрации -— коллегиальный орган, принимающий решения от имени администрации по важнейшим вопросам жизни края.
Структура администрации области (края) утверждается главой исполнительной власти или по его предложению законодательным и представительным органом государственной власти субъекта Федерации. Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации:
а) руководители администрации — глава администрации (губернатор), первый заместитель (вице-губернатор или председатель правительства), заместители главы администрации;
б) правительство области (края) — руководящий коллегиальный орган, создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации;
в) коллегия — совещательный орган при главе администрации, создаваемый для коллективного рассмотрения определенных вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;
г) структурные подразделения, образующие аппарат администрации и не обладающие организационной самостоятельностью, — отделы, комитеты и управления;
д) структурные подразделения специальной компетенции, обладающие организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевое государственное управление — министерства, департаменты, комитеты, главные управления (управления);
е) территориальные структурные подразделения, осуществляющие государственную исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований.
Перечисленный состав элементов структуры администрации конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственный орган. При этом первостепенное значение имеет установленная уставом или иным законодательным актом система органов исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъектах Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов, образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3 ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация Московской области), в структуру которой входят правительство Московской области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции, территориальные органы исполнительной власти Московской области.
Функции и полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.
Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.
Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) — министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.
Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных органов исполнительной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджетными возможностями.
Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:
• являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;
• совместного подчинения, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления государственным имуществом, охраны окружающей природной среды-, по земельным ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создаются главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации (правительства).
Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориального структурного подразделения.
Система местных органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.
Выделяются следующие системы организации территориальных исполнительных органов государственной власти. Во-первых, существуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).
Во-вторых, в качестве местных органов выступают администрации управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие исполнительную власть на территории нескольких административно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область, Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют такие территориальные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.
В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти являются администрации районов, городов и иных административно-территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов государственной власти. В одних субъектах Федерации местные администрации входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой администрации (губернатором) области или края. В других районная и городская администрация — это самостоятельные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается населением.
При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению52. Если местная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.
Тем не менее организация местной государственной исполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-территориального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономического развития.
Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации конкретного административно-территориального образования. В структуре местной администрации выделяется аппарат, состоящий из руководства администрации (главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.
В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной, власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.
Определенные особенности присущи системе органов исполнительной власти городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.
Во-первых, многозвенность системы административного управления — мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.
Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.
В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.
В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти — города федерального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями.
ГЛАВА 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ
§ 1. Понятие и типы службы в обществе
В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:
1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;
2) духовное производство;
3) служба в государственных, общественных, религиозных, международных и иных организациях;
4) учеба, то есть усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путем);
5) ведение домашнего хозяйства;
6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной самодеятельности и т. д.);
7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в работе ученого совета и т. д.);
8) предпринимательство.
Слово «служба» имеет много значений. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба). Здесь мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании управления (делопроизводственном, техническом и др.) или в интеллектуальном социально-культурном обслуживании людей.
Служащий — это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления или социально-культурного обслуживания.
Закономерные для каждой страны увеличение объема организационной деятельности, рост систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, так как в связи с механизацией физического труда растет их удельный вес в общем числе работающих.
Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:
• обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию (исключение — служащие строевых подразделений);
• воздействуют на людей, обслуживают их;
• непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства;
• обычно заняты умственным трудом;
• работают возмездно, получают заработную плату;
• занимают должности в легальных организациях, работают на профессиональной основе;
• работают в «чужих интересах», то есть выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу. По последнему признаку (кто финансирует служащих, кому они
подчинены, в чьих интересах действуют) можно различать служащих
следующих организаций:
1) государственных;
2) муниципальных;
3) частных;
4) международных53.
209
§ 2. Понятие и типы должностей в организациях.
Должностное лицо
С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле.
С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов — средство разделения труда, административной деятельности.
Должность — это, образно говоря, персональное служебное место, которое может быть занятым или вакантным.
Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются:
• ее название и целевое назначение;
• порядок учреждения, преобразования, ликвидации;
• место в служебной иерархии;
• порядок замещения должности и освобождение от нее;
• ее содержание — комплекс обязанностей и прав. Она включается в штатное расписание.
В статусе должности можно выделить три блока: целевой, организационный (название, порядок, учреждение и т. д.) и содержательный (компетенция).
Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.
Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли (должности) — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.
Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.
Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть регламентирует должностной оклад и иные личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация административных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, приобретение определенных служебных и личных прав, служебную карьеру.
Должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, то есть действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей.
Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. И в обоих случаях нарушения баланса обязанностей и прав возникает безответственность.
Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов — это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.). Но если рассматривать их с позиций интереса системы (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать и т. д., это его служебные обязанности. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью.
Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности организации, а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живет страна, ее граждане.
В соответствии с существующими типами службы все должности можно разбить на должности в:
• частных;
• муниципальных;
• государственных;
• международных организациях.
По содержанию осуществляемой деятельности все должности и всех занимающих их служащих принято делить на:
• . руководителей структурных единиц (администраторов);
• специалистов;
• технических исполнителей.
Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должности должностных лиц и иных служащих.
Определение понятия должностного лица необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РФ есть специальные статьи, по которым к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В административном праве около 150 составов предусматривают ответственность только должностных лиц, а во многих статьях такой признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться к ответственности как должностные лица.
Понятие «должностное лицо» многократно используется в Конституции России. Так, в ст. 41 говорится об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», — сказано в ст. 46 Конституции.
К сожалению, единого определения понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, и в уголовном, и в других отраслях права. Но определенные шаги к конкретизации определения этого понятия уже предприняты. Например, в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»54 сказано, что в этом законе под должностным лицом местного самоуправления понимается «выборное, либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления...».
В соответствии со ст. 97 Устава (Основного закона) Саратовской области к должностным лицам из числа государственных служащих относятся руководители государственных органов и структурных подразделений, их штатные заместители, а также лица, осуществляющие исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отличное от этого определение содержится в ст. 10 Закона «О государственной службе Новгородской области»: «Должностными лицами органов государственной власти Новгородской области признаются лица, постоянно, временно или по специальному поручению выполняющие функции представителей государственной власти области, а равно организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные, хозяйственно-управленческие или информационные функции».
Очевидно, что все эти определения рассчитаны лишь на отдельные группы, но не на всех должностных лиц.
213
Было бы полезно выработать единое для всех отраслей права определение. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься некоторые коррективы.
В УК РФ есть глава 30, которая носит такое название: «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285— 293). Статьями этой главы предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление, превышение, присвоение должностных полномочий, получение взятки должностным лицом, за совершенный им служебный подлог, за его халатность.
Кого уголовное право считает должностным лицом? В ст. 285 УК РФ сказано: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации...»
Нетрудно заметить, что УК РФ к должностным лицам относит не только государственных и муниципальных служащих, но и часть служащих государственных и муниципальных учреждений.
Это определение не распространяется на руководящих работников частных коммерческих и некоммерческих организаций, государственных и муниципальных предприятий. Но как сказано в самом начале примечания к ст. 285, такое узкое понимание должностного лица признается «в статьях настоящей главы» (т. е. главы 30 У К РФ). Это понятие должностного лица не должно использоваться при применении норм административного, финансового, экологического права.
В УК РФ имеется глава 23 «Преступление против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст. 201—204). На основании статей этой главы за злоупотребление полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях».
В ст. 201 сказано: «Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях настоящей главы признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением».
Оба приведенных выше определения однозначно определяют содержание деятельности обеих групп лиц: «выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций (обязанностей)». Различие между теми, кого УК называет «должностными лицами», и теми, для кого ввели новое понятие — «лица, выполняющие управленческие функции» — не в содержании деятельности, а в различии организаций, в которых они работают.
Представляется, что авторы соответствующих понятий нашли не лучший выход, создав новое понятие. Лучше было бы сказать о должностных лицах государственных органов и должностных лицах коммерческих организаций.
Во многих правовых актах в понятие «должностное лицо» вложено более широкое содержание, чем в УК РФ. Например, в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» сказано: «Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправильными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы» .
Анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что у судов не возникает сомнений в том, что закон обеспечивает судебную защиту прав граждан от неправомерных действий должностных лиц всех организаций: государственных, муниципальных, частных.
В административном праве существует более широкое понимание должностного лица, хотя прямо общее определение не закреплено ни одной нормой. Так, ст. 288 ТК РФ установлена ответственность «должностных лиц и иных работников предприятий, учреждений, организаций» за нарушение таможенных правил. Очевидно, что лиц, «выполняющих управленческие функции» на предприятиях, в коммерческих организациях, ТК РФ однозначно относит к должностным лицам.
В ст. 94 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» говорится об обязанностях «руководителей организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностных лицах (работниках) этих организаций». Существует большое число правовых норм, из которых очевидно, что в административном праве к должностным лицам относят руководящих работников государственных, муниципальных, частных органов, учреждений, предприятий.
Понятие «лицо, выполняющее управленческие функции» федеральному административному праву неизвестно. И когда устанавливается административная ответственность должностных лиц за нарушение экологических, противопожарных, таможенных и иных правил, то имеются в виду лица, занимающие соответствующие должности в государственных, муниципальных, частных организациях.
Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется такое: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, то есть такие, которые совершаются в интересах организаций, влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности.
Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.
Довольно распространено в науке административного права мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.
В ст. 9 Закона г. Москвы об условиях пребывания в Москве иностранцев содержится такое определение: «Должностное лицо — руководитель, служащий, сотрудник или работник организации, обладающий властными полномочиями (курсив мой. — Д.Б.)».
В качестве одного из рабочих вариантов следовало бы обсудить и предложенное уголовным правом определение и считать должностными лицами тех, кто выполняет управленческие функции.
Должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются в том числе их клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (например, органов ОВД, государственных инспекций) наделены и правами представителей власти.
Очень четкое определение понятия представителя власти дано в примечании к ст. 318 УК РФ. Им признается «должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Это понимание аналогично соответствующему административно-правовому понятию. Но его нужно закончить такими словами: «и не работающих с ним в одной организации».
§ 3. Государственные должности
До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, существовало широкое понимание государственной службы. А правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидности:
• государственную должность, то есть должность в органе государственной власти;
• должность технического исполнителя в государственном органе;
• должность в государственном предприятии или учреждении;
• должность в строевом подразделении (вооруженном формировании). В ст. 1. Федерального закона «Об основах государственной
службы Российской Федерации»55 сказано:
1. Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Государственные должности подразделяются в настоящем Федеральном законе на:
1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие), — государственные должности категории «А»...
2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б».
- должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В».
Государственные должности категории «А» можно назвать политико-судебными, категории «Б» — патронатными, категории «В» —административными.
Можно сказать, что сейчас существует 6 видов должностей в государственных организациях:
1) должности в государственных предприятиях, учреждениях;
2) должности в строевых подразделениях (вооруженных формированиях);
У) должности технических исполнителей в органах государственной власти;
4) государственные должности категории «А»;
5) государственные должности категории «Б»;
6) государственные должности категории «В».
Государственные должности, как правило, учреждаются актами органов государственной власти. Некоторые из должностей категории «А», предусмотренные Конституцией России, возникли на основе референдума.
Действующее законодательство закрепило еще такой формальный признак государственной должности: она включена в Реестр государственных должностей Федерации или субъектов Федерации. Реестр состоит из перечня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы (категорий «Б» и «В»).
Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом. В него включаются должности патронатные и административные (категорий «Б» и «В»), классифицированные по группам.
Реестры государственных должностей государственной службы субъектов Федерации утверждаются их законами или актами глав исполнительной власти.
Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками. Она:
• часть организационной структуры органа государственной власти;.
• закрепленный правовыми актами устойчивый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;
• установлена актом государственного органа;
• внесена в Реестр государственных должностей.
219
§ 4. Государственный служащий и
государственная служба
В ст. 3 Закона об основах государственной службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Значит, государственным служащим может быть только гражданин России. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.
Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке использует соответствующие права,
реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.
За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение в заранее определенном размере. Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, то есть во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков.
Под государственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.
Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные (категории «Б» и «В») государственные должности, а также служащих строевых подразделений (вооруженных формирований).
И хотя Закон об основах государственной службы прямо не говорит о службе в строевых частях (военных формированиях, ОМОНе, полках дорожно-патрульной службы и др.)> эти служащие тоже относятся к государственным. Они образуют особую категорию государственных служащих. И в ст. 2. Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» прямо сказано: «Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами» в войсках, военных формированиях, государственных органах.
Деятельность служащих государственных предприятий, учреждений и технических исполнителей в государственных органах официально не считается государственной службой. Не считает закон государственной службой и деятельность Президента, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».
Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Государственные служащие выполняют государственные функции. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.
В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.
Задачи, стоящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата, зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих.
Отсюда понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направлений их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые даже утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.
К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства — в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее всего государства.
Государственная служба — важнейший инструмент государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации.
§ 5. Правовой институт
государственной службы
Рассматриваемый институт состоит из норм административного права. Он связан с Конституцией, с рядом финансово-правовых правил, с уголовным, а особенно тесно — с трудовым правом.
Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Например, работники агропромышленного комплекса часто обращаются к гражданскому, земельному праву, следователи МВД — к уголовному и уголовно-процессуальному, работники органов образования — к семейному. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.
При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн., — не имели права обжаловать в суд свое увольнение).
Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х гг., почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке этих вопросов сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962). В ней говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией».
После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х гг. тем, что он:
• состоит из актов Федерации и ее субъектов;
• более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;
• в этом институте повышена роль закона;
• воплотил многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.);
•по-новому решил вопросы о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям.
Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы.
Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. В XX в. это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.
Конституция и указанный выше Закон содержат положения, относящиеся и к федеральной службе, и к службе субъектов Федерации. А вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 г.; законы о государственной службе субъектов Федерации. А в 1997 г. был принят Кодекс государственных должностей Иркутской области (по содержанию — кодекс госслужбы области).
Третья группа источников института — федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Федеральные законы: «О прокуратуре Российской Федерации»; «О статусе судей в Российской Федерации»; «О воинской обязанности и военной службе»; «О службе в таможенных органах».
Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом Российской Федерации в 1993 г. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции.
Многие вопросы правового статуса работников налоговых инспекций регулируются Указом Президента от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером подзаконных актов является постановление Правительства от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».
В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Это, например, акты, регулирующие исчисление стажа, аттестации, конкурсы, ответственность служащих.
В ст. 4 Закона об основах государственной службы содержится такое правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом».
Иными словами, нормы трудового права в отношениях органов государственной власти, строевых подразделений со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.
В заключение следует сказать, что сейчас популярны идеи о необходимости принятия служебных кодексов как федерального, так и субъектов Федерации.
§ 6. Основные принципы
государственной службы
В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:
Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:
• законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);
•демократизм (п. 4, 6, 9);
•профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).
Законность и демократизм — общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм — это ее специфический, принцип.
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.
Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.
Принцип законности означает признание:
а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;
6) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.
Можно назвать такие направления реализации идеи законности: служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны быть защищены.
Важнейшие проявления принципа демократизма:
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;
б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием гражданства, владением государственным языком, с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требований определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.;
г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.
Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).
Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.
Принцип профессионализма государственной службы предполагает:
а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего — поддерживать уровень своей квалификации;
б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;
в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации. Нужно учитывать, что «практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»56;
д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;
е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка). Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номенклатура — отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Правильно организованная — она необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система власти невозможна.
Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.
Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы57.
В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.
На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее с названных позиций, отдавая предпочтение некоторым из них. А государство обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих..
Социальная и правовая защищенность служащих предполагает:
а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории «государственных слуг»;
б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую, заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, снижением реальной стоимости рубля, развитием экономики;
в) создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо отапливаемыми, освещенными помещениями, транспортом; телефонизация, компьютеризация, правильная организация труда и т. д.;
г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение;
д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повышение ими знаний, накопление опыта, появление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности. Служебная перспектива реализуется такими путями:
• стабильностью служебных отношений;
• повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т. д.;
• продвижением по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).
В условиях правильной организации работы государственной администрации карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, хорошим художником, музыкантом и т. д., поскольку при этом гражданин старается работать лучше, повышать свою квалификацию, то есть делает очень нужную и для себя, и для общества работу. А карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие качества работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.
К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы они могли повышать свой заработок, не только двигаясь «вверх» по служебной лестнице, но и оставаясь на своем рабочем месте по мере роста знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).
§ 7. Классификация государственных служащих
В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. Их многотысячный отряд включает в себя людей, обладающих разными свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т, д.
231
Существует два типа государственной службы:
1) федеральная, находящаяся в ведении Российской Федерации;
2) субъектов Российской Федерации, находящаяся в их ведении.
Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризованную.
К сожалению, о последней в Законе ничего не сказано. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный Закон является законом об основах гражданской государственной службы и, конечно, жаль, что об этом прямо в нем не сказано.
По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, достигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.
Существуют два рода государственной гражданской службы: общегражданская и специальная. Специальными видами гражданской службы являются дипломатическая, в органах прокуратуры, налоговых инспекциях и др. Особенность специальной службы состоит в том, что она регулируется специальными, распространяющими свое действие только на нее нормативными актами, основана на более широком единоначалии, на более строгой дисциплине. Соответствующие служащие имеют форменную одежду, персональные звания, чины, ранги.
Родовые разновидности милитаризованной службы: военная и военизированная (не военная). Военная служба делится на службу в Вооруженных Силах, пограничных войсках, внутренних войсках МВД, в других войсках, а также в вооруженных формированиях, в органах государственной власти, в государственных учреждениях.
Существует много видов военизированной службы:
• в милиции;
• в военизированных пожарных частях (внутренняя служба);
• в таможенных органах;
• судебных приставов;
• в конвойной охране;
• в налоговой полиции;
• в военизированной охране МПС;
• в военизированных спасательных частях и др.
Милитаризованная служба отличается от гражданской рядом особенностей.
Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества.
Министерство труда России, отвечая на запрос независимых профсоюзов России, высказывалось так: в ст. 31 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан РФ на свободу труда и право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, а в п. «г» ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда установлено, что каждый работник имеет право на отказ от работы без каких-либо необоснованных последствий для него в случае непосредственной опасности для его жизни и здоровья. В то же время 16 мая 1996 г. принят Указ Президента Российской Федерации № 723, устанавливающий, что военнослужащие срочной службы по призыву направляются для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов и для участия в боевых действиях исключительно на добровольной основе (по контракту).
Исходя из изложенного и учитывая, что на гражданский персонал воинских частей распространяется трудовое законодательство, по мнению Министерства труда Российской Федерации, отказ работника от командировки для обслуживания соответствующих воинских подразделений в районы вооруженного конфликта, где существует непосредственная опасность его жизни и здоровью, правомерен и командование воинских частей не вправе привлекать его к дисциплинарной ответственности58.
Во-вторых, защита, охрана, даже при условии риска для жизни и здоровья, причем во многих случаях — с оружием в руках.
В-третьих, как правило, на эту службу принимаются только граждане России, достигшие 18-летнего возраста (а в ряде случаев — 20-летнего), военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания службы, ее первой особенности.
В-четвертых, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами, положениями.
233
В-пятых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты.
В-шестых, с этими лицами в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. Хорошее физическое состояние — необходимое условие успешного выполнения ими профессиональных задач.
В-седьмых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100 /о и т. д.).
В-восьмых, им предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.).
В-девятых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность. Существуют особые основания и привлечения к уголовной ответственности.
Таким образом, в системе федеральной государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризованную службу), каждый из которых состоит из нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы.
В зависимости от вида государственной власти, в органах, подразделениях которой замещаются должности, государственные служащие делятся на работающих в:
• представительных органах;
• судебных органах;
• органах исполнительной власти;
• строевых частях;
• иных органах (аппарате Президента, Центральной избирательной комиссии, Центральном банке России, прокуратуре, Счетной палате, аппаратах уполномоченных по правам человека и др.). В зависимости от того, в каких организациях служат, а значит, и
что делают государственные служащие, можно различать:
1) служащих органов государственной власти;
2) служащих строевых подразделений;
3) служащих, направленных на работу в учреждения, предприятия, а также служащих, приравненных по статусу к государственным служащим.
§ 8. Обязанности и права
государственных служащих
Основной элемент каждой государственной должности — обязанности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей.
Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить на общеслужебные, профессиональные, должностные и ограничения.
Общеслужебные обязанности связаны с выполнением служебного долга. Служащий обязан:
а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
б) добросовестно исполнять должностные обязанности;
в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан;
г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.
Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель;
д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных организаций, а также предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;
е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией; ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; з) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан; и) бережно относиться к государственной собственности и природным ресурсам.
Другими правовыми актами, регулирующими отдельные виды государственной службы, на государственного служащего могут быть возложены и иные обязанности — профессиональные. Так, например, согласно ст. 18 Закона РСФСР «О милиции»:
Сотрудник милиции на территории РСФСР независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени обязан:
оказывать помощь, в том числе первую доврачебную, гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для жизни;
в случае обращения к нему граждан с заявлением о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, либо в случае непосредственного обнаружения сотрудником милиции таких событий принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушения, задержанию лица по подозрению в его совершении, охране места происшествия и сообщить в ближайшее подразделение милиции.
Как видно из примера, обязанности подобного рода специфичны, характерны только для определенных видов государственных служащих. Именно поэтому их нельзя отнести к общеслужебным. Но и должностными они являться не могут в связи с тем, что должностные обязанности государственных служащих связаны с занимаемыми ими должностями, а поэтому разнообразны по каждой должности. Они могут различаться даже у тех, кто находится на равных должностях в одном органе.
Ограничения — тоже обязанности. Это запреты совершать определенную деятельность, они осуществляются, как правило, путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан России (право заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в забастовках и т. д.)59. Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан.
В соответствии со ст. 11 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:
...государственный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности...
...3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
237
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию60...
...10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц...
Помимо названных выше ограничений социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и некоторые политические права. В соответствии с п. 2 той же статьи служащий не вправе быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.
Введение этого ограничения служит гарантией соблюдения конституционного принципа разделения властей.
Кроме того, Закон называет следующие ограничения:
9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций...
...11) принимать участие в забастовках;
12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Особым видом ограничений является обязанность служащего не владеть, а передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющиеся объектом налогообложения. Указ Президента «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»61 рекомендует государственным служащим одновременно с собственной декларацией представлять сведения о доходах и имуществе супругов, детей и иных членов своей семьи. Все эти данные являются конфиденциальными и не подлежат разглашению, однако могут быть обнародованы в средствах массовой информации в определенном Указом порядке.
Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные. Служебные связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.
К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:
...1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
4) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями...
...12) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
Выделение профессиональных прав государственных служащих вызвано спецификой выполняемой деятельности и в первую очередь теми обязанностями, которые возложены на государственного служащего. Так, согласно ст. 18 Закона «О милиции», уже упомянутой выше, для выполнения служебных обязанностей, установленных этой статьей, сотрудник милиции может использовать права милиции, предусмотренные этим Законом. В данном случае права милиции можно назвать профессиональными.
Огромное разнообразие должностных прав (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловлено разнообразием должностей и должностных обязанностей.
Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны с карьерой служащего, с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых и на защиту.
Закон о госслужбе в вышеназванной статье называет следующие, связанные с карьерой («карьерные») права:
...5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;
6) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации...
...8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета...
Подгруппа прав служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы.
Эта подгруппа включает также право на ежегодный оплачиваемый отпуск. Он должен быть не менее 30 дней. Для отдельных категорий государственных служащих законами устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определенных законами, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и дополнительный отпуска суммируются и, по желанию государственного служащего, могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней.
Положением о федеральной государственной службе установлено, что федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы:
• от 5 до 10 лет — 5 календарных дней;
• от 10 до 15 лет — 10 календарных дней;
• свыше 15 лет — 15 календарных дней.
В эту же подгруппу входит обязательность получения согласия служащего на перевод на другую государственную должность ' государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.
Кроме того, служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.
В соответствии с нормативными правовыми актами служащему возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.
Для защиты своих прав и законных интересов государственный служащий может использовать права (подгруппа прав на защиту) на:
а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы;
д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. 22 марта 1995 г. был принят специальный Закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Законодатель предусмотрел не только гарантии безопасности государственных служащих, но и повышенные меры наказания по отношению к лицам, посягающим на их жизнь и здоровье.
ГЛАВА 12. ПРОХОЖДЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
§ 1. Служебная карьера
(понятие прохождения службы)
Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др. В действующем законодательстве под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего. Прохождение — динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, его карьера.
Основные элементы прохождения службы, образующие ее содержание:
1) поступление (прием) на государственную службу;
2) аттестация и повышение квалификации;
3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. д.);
4) перевод на другую должность;
5) поощрение;
6) привлечение к ответственности;
7) прекращение службы.
Если элементы 4, 5, 6 можно считать факультативными, то все остальные — обязательные элементы служебной карьеры.
Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответствующего государственного органа строевого подразделения. При переводе лица на новое место службы дело передается туда. Ведение нескольких личных дел на одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело сведений о его политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.
Указом Президента Российской Федерации о порядке ведения личных дел62 от 1 июня 1998 г. установлен перечень документов, которые приобщаются к личному делу служащего. Это:
а) заявление о согласии на замещение государственной должности Российской Федерации или о вступлении на федеральную государственную службу...
б) копия трудовой книжки или документа, подтверждающего прохождение военной или иной службы...;
в) медицинское заключение установленной формы; ...з) копии решений о назначении лица на государственную должность Российской Федерации или государственную должность федеральной государственной службы, об освобождении лица от замещаемой должности, а также о переводе лица на другую должность;
и) сведения о доходах лица, замещающего государственную должность Российской Федерации и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности;
к) справка о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации или государственной должности федеральной государственной службы...;
...п) данные об ознакомлении лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность федеральной государственной службы, с документами его личного дела...
...с) копии решений о присвоении лицу квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания);
т) копии решений о поощрении федерального государственного служащего, а также копии решений о наложении на него дисциплинарного взыскании до его снятия или отмены.
Кроме того, в личном деле могут находиться материалы проверок и некоторые иные документы.
Кадровая служба государственной организации обязана обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в личных делах, а также ознакомление служащих с документами их личных дел не реже одного раза в год, а также по их просьбе.
Личные дела хранятся кадровой службой в течение 10 лет со дня прекращения лицом государственной службы.
§ 2. Прием (поступление) на службу
При комплектовании органов государственной власти, строевых частей кадрами прежде всего следует руководствоваться принципом сочетания качеств у кандидата. Решая вопрос о замещений должности, следует учитывать политические, деловые, личные качества кандидата, рассматривать их не изолированно, а в совокупности.
Политические качества можно понимать как преданность Родине, готовность служить общему делу, систему политических взглядов, гражданство. К деловым качествам относятся компетентность, наличие организационных способностей, добросовестность, чувство ответственности за порученное дело, творческие способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность, справедливость и др.), физические (состояние здоровья, работоспособность, тренированность, пригодность к работе в особых условиях), коммуникационные (коммуникабельность, доброжелательность, строгость и др.).
Другой принцип кадровой работы — сочетание в организации работников разных качеств, или принцип социально-демографической представительности.
Государственный аппарат представляет собой сложную систему. В ней должны работать носители разных качеств, что создает более благоприятные условия для повышения его эффективности. Этот принцип — лишь частное проявление общеуправленческого (кибернетического) принципа необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей системе должно соответствовать разнообразию в управляемом объекте).
В аппарате публичной власти необходимо рационально сочетать мужчин и женщин, молодых и опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов, окончивших разные учебные заведения, с разными увлечениями, творческих и пунктуальных и т. д.
Принципы подбора кадров для государственной службы нацелены на выявление наиболее способных и добросовестных людей, обеспечение во всех государственных организациях творческой, деловой атмосферы и слаженной работы в интересах народа. В прошлом они часто не применялись на деле. Субъективизм при выборе кандидатов, а то и протекционизм и даже взяточничество имели место. К сожалению, подобные явления встречаются и в наши дни.
«На протяжении веков было испробовано немало различных способов замещения должностей: передача по наследству, купля-продажа, по жребию, назначение, избрание, конкурс, дарение, были и проигрыши должностей в азартных играх, «сажали» на должность и как принудительное отбывание повинности, замещение должности в порядке очередности и др. Каждое общество и государство избирало в каждый данный период своей жизни такие из перечисленных способов замещения должностей, которые наиболее соответствовали его социальному устройству и политике правящих структур»63.
По действующему законодательству, государственные должности государственной службы замещаются путем назначения. Его осуществляет руководитель органа, где будет работать служащий, либо руководитель вышестоящего органа. Оформляется оно приказом и контрактом, и если вопрос решается коллегиальным органом — решением (постановлением).
Законодательством предусмотрено несколько вариантов назначения: руководителем самостоятельно, по представлению (председателя правительства, главы администрации, руководителя органа и т. д.), после или с последующим согласованием, с последующим утверждением, по результатам конкурса.
Статьей 21 Закона об основах государственной службы предусмотрено следующее:
Назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется:
на государственные должности государственной службы категории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц, или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.
Суть конкурса — подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса — самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдвигают, они сами должны подать заявление о желании участвовать в конкурсе и приложить к заявлению необходимые документы. Для проведения подготовительной работы создается конкурсная комиссия, которая вырабатывает рекомендации. Кандидатуры обсуждаются гласно, вопрос решается комиссией посредством голосования.
Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания.
Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов.
Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом.
Решение государственной конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо отказа в таком назначении. Решение носит рекомендательный характер. Руководитель вправе согласиться с ним и издать приказ о назначении на должность, но может и не согласиться с решением конкурсной комиссии.
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных служащих. Лицам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных государственных должностей — высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации;
2) для ведущих и старших государственных должностей — высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специальности государственных должностей или образование, считающееся равноценным;
3) для младших государственных должностей — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться законами. В отношении служащих органов государственной власти особые требования могут быть закреплены в актах этих органов.
Процедуру приема (поступления) на службу можно поделить на четыре этапа:
1) выявление вакантной должности, информирование об этом, объявление конкурса;
2) выбор кандидата;
3) юридическое оформление замещения должности (приказ, контракт);
4) вступление в должность.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет:
1) личное заявление;
2) документ, удостоверяющий личность;
3) трудовую книжку;
4) документы, подтверждающие профессиональное образование;
5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении;
6) медицинское заключение о состоянии здоровья.
Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных, могут быть затребованы при приеме на государственную должность только в случаях, установленных федеральным законом.
Гражданин не может быть принят и находиться на государственной службе в случаях:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;
3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;
4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) недостаточного знания государственного языка;
7) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;
8) отказа от представления сведений об имущественном положении;
9) отсутствия необходимого образования;
10) несоответствия возраста установленным показателям.
Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах федеральным законом могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности.
В случае установления обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность, он информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государственную должность.
Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный — не более пяти лет — срок. Служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».
На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с ним трудового договора.
Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, определением рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с правами и обязанностями.
Для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность иной группы и иной специализации, устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.
Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания он может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода — уволен. Если срок испытания истек, а работник продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.
Со дня замещения должности течет стаж государственной службы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию. Он включает в себя и время работы (в том числе на выборных должностях) в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы иных периодов трудовой деятельности лица осуществляется в соответствии с законами.
§ 3. Аттестация служащих и присвоение им
квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий)
В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Условно их можно разделить на общие и персональные.
Общие аттестации проводятся через определенные промежутки времени (раз в 3—5 лет) как очередные мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например, в связи с общим упорядочением заработной платы). Их сущность — повышение у служащих чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В результате принимаются такие решения: соответствует, не полностью соответствует, достоин повышения. Главный итог этой аттестации — оценка работы служащих. Проводится она специально создаваемыми аттестационными комиссиями, решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.
Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания, классные чины. Они связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную должность, увольнением. Особенности их в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подготовкой важных для служащего решений.
В ст. 24 Закона об основах государственной службы сказано:
1. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.
251
2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года...
Достаточно полно процедуру аттестации и ее последствия закрепил Закон «Об аттестации государственного служащего органа государственной власти Московской области».
По закону, аттестация государственного служащего органа государственной власти Московской области проводится в целях установления его соответствия замещаемой государственной должности государственной службы, а также решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, в том числе очередного.
Председателем аттестационной комиссии является руководитель органа государственной власти, в состав аттестационной комиссии могут включаться представители кадровой, юридической служб органа государственной власти, представитель соответствующего профсоюзного органа.
График проведения аттестации доводится до сведения каждого аттестуемого не менее чем за месяц до начала аттестации.
Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае неявки государственного служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие.
Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения государственного служащего и в случае необходимости его непосредственного руководителя о служебной деятельности аттестуемого.
Оценка служебной деятельности государственного служащего основывается на:
• соответствии служащего квалификационным требованиям по замещаемой им государственной должности;
• определении участия служащего в решении поставленных перед соответствующим подразделением задач;
• -сложности выполняемой работы и ее результативности.
При проведении аттестации должны учитываться профессиональные знания государственного служащего, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также в отношении лиц, замещающих главные и ведущие должности государственной службы, — организаторские способности.
Решение об оценке профессиональных качеств государственного служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии.
В результате аттестации государственному служащему дается одна из следующих оценок:
• соответствует замещаемой государственной должности;
• соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;
• не соответствует замещаемой должности.
Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе вносить на рассмотрение руководителя органа государственной власти мотивированные рекомендации о присвоении квалификационного разряда, повышении (понижении) государственного служащего в должности, изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность государственной службы.
Оценка аттестационной комиссии заносится в аттестационный лист, с которым государственный служащий знакомится под расписку в течение семи дней со дня аттестации.
Результаты аттестации служащего представляются руководителю органа государственной власти, который с учетом результатов аттестации может принять решение:
• о повышении государственного служащего в должности;
• о присвоении квалификационного разряда;
• об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы);
• о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность государственной службы;
• об изменении должностного оклада в пределах от минимального до максимального размера по замещаемой им должности;
253
• о направлении государственного служащего на повышение квалификации или переподготовку.
Решение оформляется приказом и в тот же день доводится до сведения служащего под расписку.
Государственный служащий в случае признания его не соответствующим замещаемой должности с его согласия приказом руководителя органа государственной власти переводится на другую государственную должность. В случае отказа от перевода трудовые отношения с ним прекращаются.
Решения принимаются руководителем органа государственной власти не позднее двух месяцев со дня подписания аттестационного листа. По истечении указанного срока уменьшение государственному служащему надбавок к должностному окладу, перевод его на другую государственную должность или увольнение по результатам данной аттестации не допускаются. Период временной нетрудоспособности и время нахождения в ежегодном и дополнительном оплачиваемом отпуске в двухмесячный срок не засчитываются.
Правительством России 13 сентября 1994 г. принято постановление «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»64. Повышение квалификации государственных служащих проводится в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет. Оно осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального или дополнительного образования.
Руководителям федеральных органов рекомендовано должностные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования полученных знаний.
Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям соответствующих групп. Они присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.
Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранение их при переводе на иные государственные должности, аттестации устанавливается федеральным законом.
Государственный квалификационный экзамен может быть проведен по инициативе служащего для присвоения ему по результатам указанного экзамена очередного квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность.
Государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15) квалификационные разряды:
• действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим высшие государственные должности;
• государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим главные государственные должности;
• советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим ведущие государственные должности;
• советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим старшие государственные должности;
• референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим младшие государственные должности. Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации, государственных советников Российской Федерации производится Президентом Российской Федерации.
Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральными законами вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги, а для работников прокуратуры — классные чины.
Законодательство субъектов Федерации тоже, как правило, предусматривает присвоение государственным служащим соответствующих субъектов квалификационных разрядов. А в законах Башкортостана, Иркутской области и некоторых других регионов используется другое название: «классные чины». Заслуживает внимания опыт Воронежской области, по закону которой ее служащим могут присваиваться разряды «государственный советник области 1, 2, 3 класса». И в Чувашской республике установлены квалификационные разряды «государственного советника Чувашской республики 1, 2, 3 класса», в республиках Башкортостан, Татарстан — классные чины государственного советника республики.
255
§ 4. Продвижение по службе
Правовое нормирование продвижения и поощрения по службе имеет длинную и противоречивую историю и уходит в глубину веков.
В России уже в XVIII—XIX вв. продвижение по службе было урегулировано рядом тщательно продуманных нормативных актов, в числе которых — Указ Петра I «О порядке государственной службы» 1722 г., Устав о службе по определению от правительства 1857 г., Уставы о пенсиях и единовременных пособиях, Положение об особых преимуществах государственных служащих в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства польского и т. д.
В п. 10 ст. 21 Закона об основах госслужбы закреплен институт ротации, то есть командирование (направление) служащего с его согласия в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности по его специальности на срок до двух лет. Ротация служащих внутри госоргана, а также переход (перевод) в другой орган (особенно правоохранительной системы) не только возможна, но и нужна, жизненно необходима.
В продвижении по службе значительное место занимают правовые условия продвижения по службе, под которыми понимаются такие фактические обстоятельства, с наступлением которых у служащего возникает право на продвижение по службе. Такие условия не должны быть абсолютно общими для всех госорганов, едиными могут быть некоторые принципиальные начала, а сами условия продвижения в каждом госоргане должны конкретизироваться в зависимости от специализации. В этой связи существенное значение имеют ст. 22 Закона об основах государственной службы, закрепившая право госслужащего на участие в конкурсе на замещение вакантной должности независимо от того, какую должность он занимает в момент проведения конкурса, и п. 2 ст. 7, которым служащему гарантируется проведение по его инициативе квалификационного экзамена для присвоения квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность. По сути дела — это закрепление права на продвижение, реализуемого по инициативе госслужащего, точнее даже — на самовыдвижение.
В ряде отраслевых нормативных актов в качестве условия производства в классный чин или специальное звание без соблюдения очередности называется выдвижение на вышестоящую должность. Тем самым в ведомствах (прокуратура, налоговая служба, юстиция, нотариат, МВД) допускаются случаи занятия должности при отсутствии у ее претендента соответствующего квалификационного обозначения.
В Законе об основах государственной службы говорится о том, что служащий имеет право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации (п. 6. ст. 9). К сожалению, норм о порядке продвижения по службе в Законе нет.
О резерве на выдвижение на высшие государственные должности говорится в п. 2 ст. 8 анализируемого Закона. Этот институт находит свое развитие в других нормативных актах, особенно в части установления критерия отбора кандидатов в резерв. При подборе специалистов в кадровый резерв учитываются выводы аттестации, состояние здоровья, возраст, профессиональная компетентность, соответствие квалификационным требованиям и должности.
Правовые условия продвижения по службе должны быть конкретными (специальными) для каждого вида госорганов, но общие принципы в системе продвижения, безусловно, должны быть едины. Поэтому, исходя из сказанного, во всех государственных органах могут приниматься во внимание: ученая степень, звание (или иное квалификационное обозначение), почетные звания, результаты должностной стажировки, переподготовки, повышения квалификации, состояние в кадровом резерве и т. д.
В науке и на практике признаются два принципа назначения на более высокие должности: принцип старшинства и принцип заслуг65. В первом случае продвигается служащий, который более длительный срок работает на непосредственно нижестоящей должности, справляется со своими обязанностями и при это отсутствуют обстоятельства, препятствующие его пути «наверх» (возраст, здоровье и т. д.). Соответственно, служащий стремится повышать квалификацию, не допускать ошибок в работе.
257
Принцип заслуг исходит из того, что на более высокую должность следует выдвигать тех, кто лучше проявил себя, чьи качества больше соответствуют такой должности.
К сожалению, практика изобилует примерами, когда продвижение по службе связано с родственными отношениями, субъективными оценками лиц, решающих вопросы о выдвижении, отсутствием кадрового резерва.
Таким образом, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» — это первый законодательный акт в России, который закрепил, а порой только обозначил принципы продвижения и поощрения по государственной службе. Если говорить о потребностях, адекватных современному развитию общества, то можно выделить такие цели, как защита государством и законом чиновника от произвола сменяющих друг друга руководителей, четкое нормирование продвижения по службе при обеспечении достойного содержания.
Более полное нормативное урегулирование вопросов продвижения по службе обеспечивало бы независимость служащих вне сферы государственной службы, способствовало бы созданию аппарата, стоящего вне корпоративных политических и экономических интересов, осуществлению функций администраций при любых сменах лидеров, кабинетов. Словом, как бы ни «штормило», государство всегда должно быть управляемо.
§ 5. Прекращение государственной службы
Государственная служба прекращается:
• по личному заявлению государственного служащего;
• по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);
• по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащими на должностях категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими государственные должности категории «А».
Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы — 60 лет. Допускается продление нахождения на службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.
Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.
При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись о последней государственной должности с указанием «в отставке».
Помимо оснований, предусмотренных законодательством о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях: .• достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;
• прекращения гражданства Российской Федерации;
• несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;
• разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
• возникновения других обстоятельств, предусмотренных законом (совместная служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения должностных обязанностей и др.).
Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности.
При невозможности трудоустройства государственному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности.
При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращении штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии с его профессией и квалификацией государственный служащий остается в реестре государственных служащих (с указанием: «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.
Положением о федеральной государственной службе66 особо регулируется отставка федеральных государственных служащих (п. 33):
Основаниями для отставки государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:
1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы возраста;
2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской Федерации назначается пенсия по старости на общих основаниях;
3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе;
4) временная отставка государственного служащего;
5) инициатива государственного служащего, занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя;
6) ликвидация государственной должности, занимаемая государственным служащим. Акт о ликвидации государственного органа является одновременно актом о ликвидации всех должностей в этом органе.
Отставка государственного служащего в соответствии с подпунктом 1 настоящего пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами законодательства Российской Федерации.
После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунктом 3 настоящего пункта государственный служащий, при необходимости, по решению руководителя государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более трех месяцев...
...При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6 настоящего пункта, государственному служащему за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содержания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже Прежней, то производится доплата до суммы, равной размеру прежнего денежного содержания. Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может превышать одного года со дня отставки государственного служащего.
§ 6. Управление государственной службой
Государственные служащие — кадры органов государственной власти, работа с ними — это осуществление одной из общих функций управления — кадровой. Работа с кадрами имеет большое значение вообще, но особенно велико ее значение в системе государственной службы.
В государственном органе для регулярной работы с кадрами создается кадровое структурное подразделение, а в органах, штатная численность которых невелика, эта работа возлагается на определенное лицо. Руководит же всей кадровой деятельностью лицо, возглавляющее орган государственной власти. Под его руководством кадровая служба:
• обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении должностей;
• оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением служащими государственной службы, ведет личные дела, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;
• консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
• анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.
261
В Республике Татарстан для управления республиканской службой создан Департамент по делам государственных служащих при Президенте Татарстана, в Свердловской области с этой целью организовано Управление государственной службы. Подобные органы имеются и в других субъектах Федерации. Хотя называются они по-разному, в общем их задачи совпадают. Они:
• анализируют эффективность государственной службы республики, области, края, округа;
• координируют работу кадровых служб государственных органов субъекта Федерации;
• координируют и осуществляют методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих субъекта Федерации и т. д.
В рамках всей Российской Федерации координация работы с кадрами государственных служащих поручена Совету по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Он состоит из равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти Российской Федерации. Совет:
• анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти;
• координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам ее организации;
• организует работу по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей;
• координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;
• разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений, ведет его;
« осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.
Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кадрами федеральных государственных органов возложена на специальное структурное подразделение Администрации Президента России.
Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при федеральном совете по вопросам государственной службы и соответствующих органах субъектов Федерации специальные палаты (комиссии) по рассмотрению трудовых споров государственных служащих с их руководителями. Некоторые субъекты Федерации уже создали такие межведомственные комиссии.
Важную роль в системе государственной службы призвана сыграть система российской и региональных академий государственной службы. Основные направления ее деятельности:
• разработка предложений по государственной кадровой политике;
• подготовка рекомендаций по ее формированию и правовому обеспечению;
• организация и проведение научных фундаментальных и прикладных исследований в области государственной службы, ее информационно-аналитическое обеспечение;
• обучение, подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, а также резерва для их замещения;
• научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области государственной службы.
§ 7. Особенности государственной службы
в субъектах Российской Федерации
Правовое регулирование института государственной службы в субъектах Российской Федерации призвано, во-первых, обеспечить единство федеральных основ государственной службы на всей территории Федерации, во-вторых, отразить особенности организации государственной администрации субъекта Федерации, структуры ее органов и их компетенции.
263
Согласно пп. 2 п. 3 ст. 2 Закона об основах государственной службы в правовом институте государственной службы выделяется пединститут государственной службы субъектов Федерации, находящийся в их ведении. Поскольку государственная служба является предметом совместного ведения, субъекты Федерации обязаны учитывать положения, установленные федеральным законодательством, которое, с одной стороны, предусматривает их возможность осуществлять правовое регулирование, конкретизирующие федеральные нормы, а с другой, — в случае, если отдельные государственно-служебные отношения остаются неурегулированными или недостаточно подробно регулируются на федеральном уровне, субъекты Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты.
Структура законодательства субъектов Федерации о государственной службе включает в себя:
• конституции и уставы субъектов Федерации;
• законы о государственной службе, а в некоторых субъектах Федерации — кодексы государственной службы (в ряде случаев — государственной и муниципальной службы);
• законы или акты главы исполнительной власти, утверждающие реестры государственных должностей, закрепляющие правовое положение государственных должностей категории «А», определяющие квалификационные требования по государственным должностям государственной службы;
• законы или акты главы исполнительной власти, устанавливающие порядок проведения конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, порядок проведения аттестации государственных служащих;
• законы или акты главы исполнительной власти о порядке исчисления стажа, денежном содержании государственных служащих, о порядке предоставления льгот и компенсаций, предоставлении государственными служащими сведений о доходах и имуществе;
• нормативные правовые акты о порядке ведения личных дел государственных служащих, реестров государственных служащих, о порядке отставки государственных служащих и другие. На содержание законодательства субъектов Федерации о государственной службе влияет установленная в республике или области система органов государственной власти, и прежде всего — собственная единая система исполнительной власти, социально-экономическое положение региона, его бюджетно-финансовые возможности, а также демографические, национальные и иные особенности.
Законы субъектов Федерации о государственной службе в основном используют тот понятийный ряд, который предложен Законом об основах государственной службы, в частности, такие категории, как «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий». В некоторых республиках и областях эти основополагающие понятия подверглись определенной «модернизации», имеющей целью уточнить отдельные погрешности, допущенные федеральным законодательством, или адаптировать те или иные категории применительно к особенностям организации государственной службы в субъекте Федерации.
Прежде всего это касается понятия государственной должности и ее видов. Так, согласно ст. 4 закона Республики Башкортостан «О государственной службе в Республике Башкортостан», под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке штатная структурная единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица, содержащаяся за счет средств соответствующего бюджета. Это определение акцентирует внимание прежде всего на взаимосвязи должности и структуры органа.
В ряде субъектов Федерации законы о государственной службе предусматривают иную классификацию государственных должностей, чем та, которая содержится в Федеральном законе. Во-первых, не устанавливается деление государственных должностей на три категории — в Республике Татарстан все государственные должности разделены на конституционные и административные. Во-вторых, предусматривается иная классификация государственных должностей государственной службы — в Республики Башкортостан установлено шесть групп государственных должностей: высшие конституционные государственные должности, высшие государственные должности, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности; в Московской области принята четырехзвенная группировка государственных должностей, не включающая высшие государственные должности государственной службы.
К государственным органам, в которых осуществляется государственная служба субъектов Федерации, относятся:
• законодательные и представительные органы государственной власти;
265
• исполнительные органы государственной власти;
• конституционные, уставные суды, аппарат мирового судьи;
• контрольно-счетные палаты;
• избирательные комиссии субъекта Федерации.
В законах о государственной службе субъектов Федерации встречаются нормы, распространяющие действия данных актов на государственных служащих территориальных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в двойном подчинении: финансов, по управлению государственным имуществом, по охране окружающей среды, по земельным ресурсам и землеустройству. Очевидно, что при решении этого вопроса необходимо исходить из порядка финансирования деятельности этих органов, а также приоритета непосредственно-организационного подчинения.
Несмотря на то что понятие категории государственной должности, содержащееся в ст. 1 Закона об основах госслужбы, носит общефедеральный характер, наблюдается значительное расхождение в реестрах государственных должностей субъектов Федерации при определении категории одной и той же государственной должности. Наиболее наглядно это можно увидеть на примере такой государственной должности, как заместитель главы администрации (губернатора) области (края). В Новосибирской, Московской областях эта должность отнесена к категории «А»; в Воронежской, Калининградской, Тверской — к категории «Б»; в Краснодарском крае — к категории «В».
К государственным должностям категории «А» в субъектах Федерации, как правило, относятся глава исполнительной власти, руководитель законодательного и представительного органа, его заместители, руководители комитетов и комиссий, депутаты, председатель избирательной комиссии, его заместитель, секретарь и члены избирательной комиссии, председатель уставного суда, его заместители и , судьи уставного суда, председатель контрольно-счетной палаты. В ряде субъектов Федерации перечень государственных должностей категории «А» неправомерно сужается, не предусматривая ряда вышеназванных государственных должностей, либо без достаточных оснований расширяется, за счет включения в него иных должностных лиц исполнительной власти — заместителей главы исполнительной власти, руководителей исполнительных органов специальной компетенции, а также глав территориальных администраций (Новосибирская область, Свердловская область).
Особенности правового положения лиц, замещающих государственные должности категории «А» в субъектах Федерации, определяются специальными законами — о статусе главы исполнительной власти, о законодательном и представительном органе государственной власти, о статусе депутата, а также о статусе лиц, замещающих государственные должности категории «А». Нередко в субъектах Федерации на данную категорию государственных должностей распространяют действие законодательства о государственной службе. Так, согласно закону Тверской области «О статусе и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Тверской области (государственные должности категории «А»)» лицо, замещающее государственную должность области (категории «А»), обладает всеми правами и несет все обязанности, предусмотренные законом области «О государственной службе Тверской области». На данное лицо распространяются все ограничения, установленные Законом о государственной службе.
Нельзя признать правомерным отнесение к государственным должностям государственной службы категории «Б» должностей заместителей главы исполнительной власти области (края), руководителей органов исполнительной власти специальной компетенции — министерств, департаментов, комитетов, управлений, отделов, приравнивая их по должностным функциям и полномочиям к руководителю секретариата, помощникам и советникам главы исполнительной власти (Волгоградская область, Ростовская область). Причисление названных должностей к разряду «временных» государственных служащих, срок службы которых ограничен деятельностью главы исполнительной власти, противоречит таким принципам государственной службы, как профессионализм и компетентность, стабильность кадров государственных служащих.
При определении понятия государственного служащего субъекта Федерации в основном исходят из нормы п. 1 ст. 3 Закона об основах госслужбы, внося лишь одно существенное уточнение: государственный служащий исполняет свои служебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации. В ряде республик (Башкортостан, Северная Осетия — Алания) в качестве обязательного признака государственного служащего называется гражданство республики.
267
Заслуживает внимания вопрос о статусе государственного служащего субъекта Федерации. Он включает в себя два основных блока: права, обязанности, ограничения и гарантии, установленные федеральным законодательством для всех государственных служащих Российской Федерации, и права, обязанности и гарантии деятельности, закрепленные в законодательных актах субъектов Федерации и не распространяющиеся на государственных служащих других регионов. В большинстве республик, областей и краев законы о государственной службе дословно воспроизводят нормы Закона об основах госслужбы, касающиеся прав и обязанностей государственного служащего, а также налагаемых на него ограничений. Лишь немногие предусматривают для своих служащих дополнительные обязанности и ограничения: так, согласно ст. 8 закона Ленинградской области о государственной службе, государственный служащий области обязан оказывать поддержку работе других государственных служащих, содействовать росту авторитета государственного органа, в котором он состоит на службе; соблюдать нормы служебной этики. В Тюменской области государственный служащий обязан своевременно предоставлять сведения об изменении гражданства. В законе о государственной службе в органах государственной власти Московской области предусмотрено дополнительное ограничение: государственный служащий не вправе использовать служебное положение с целью вмешательства или воздействия на результаты выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
В основном детализируются и конкретизируются гарантии, обеспечивающие надлежащие исполнение должностных обязанностей. 'К ним относятся размер и условия выплаты денежного содержания, размер и порядок выплаты компенсаций на оплату жилищных и коммунальных услуг, предоставление бесплатной или льготной путевки с оплатой проезда к месту отдыха и обратно, частичная компенсация проезда пассажирским транспортом, компенсация затрат на детские дошкольные учреждения, возмещение членам семьи, осуществляющим похороны государственного служащего, расходов на ритуальные услуги, и другие.
Более подробно, чем в Законе об основах государственной службы, решаются вопросы о стаже государственной службы. Так, согласно законам, в Краснодарском крае, Калининградской области при исчислении стажа государственной службы учитывается время работы в аппаратах и на выборных должностях в органах представительной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, в органах государственной власти и управления бывшего Союза ССР, союзных и автономных республик, краев, областей, в органах прокуратуры, государственного арбитража, народного контроля, местных органах государственной власти и управления, в аппаратах ЦК КПСС и ЦК ВЛКСМ и их структурных подразделениях, в аппаратах профсоюзных органов, и др.
Поощрение государственных служащих в субъектах Федерации производится на основе норм Закона о государственной службе или положения о порядке поощрения государственных служащих, утверждаемого главой исполнительной власти. Основными видами поощрений, применяемых за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности являются: благодарность; денежное поощрение; награждение ценным подарком; награждение Почетной грамотой; представление к награде Российской Федерации; присуждение почетного звания; представление к награде субъекта Российской Федерации.
В некоторых регионах в качестве своеобразной меры поощрения предусматривается, что при выходе на пенсию государственному служащему выплачивается вознаграждение, размер которого, как правило, связан с продолжительностью службы (Воронежская, Ростовская область).
Во многих субъектах Федерации предусмотрено создание резерва на замещение государственных должностей государственной службы. Лица, включенные в резерв, при прочих равных условиях с другими претендентами обладают преимущественным правом замещения государственных должностей. В перечень, содержащий резерв государственной службы, включаются лица, которым было отказано в назначении на государственную должность, государственные служащие, уволенные с государственной службы при ликвидации государственного органа или сокращении его штатов либо по истечении срока пребывания на государственной службе (для государственных должностей категории «Б»), государственные служащие, объявившие о добровольной отставке, и другие (ст. 38 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, ст. 22 закона Волгоградской области).
РАЗДЕЛ IV. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 13. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Виды форм деятельности
исполнительной власти
Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание — это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.
Общепризнанно существование у. каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя —- это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими объектами. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, очень сложна, у нее много сторон, своя структура.
Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно. Она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат. Юридическая форма государственной администрации — административное право.
Правильное понимание проблемы формы деятельности исполнительной власти способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность реализации власти в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.
В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»67, «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления...»68. В общем, с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичной администрации. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечном результату или, иными словами, ее правовым последствиям.
При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются принятие административных актов (решений), заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий.
Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашений между разными субъектами власти, контрактов о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной — организаторской — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.
К иным юридически значимым действиям администрации можно отнести постановку граждан на регистрационный учет (прописку), составление протоколов об административных проступках, досмотр пассажиров в аэропортах и многие другие. Не будучи административными актами, договорами, они непосредственно влияют на права и обязанности невластных субъектов.
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.
Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).
Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обещалкиными».
Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. Административная деятельность может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать по этому признаку процессуальную и непроцессуальную формы осуществления административной власти.
Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.
Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граждане, и организации, но главная роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация пресс-конференций, регистрации и т. д.).
Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкций и т. д.). Поэтому она оформляется официальными документами, как промежуточными, так и итоговыми.
В-третьих, она с большой степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность, последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия, обжалования, исполнения решений.
К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.
Процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, соответствующую всем названным выше признакам.
В то же время нужно признать, что возможности процессуализации административной деятельности ограниченны. Она не может всегда осуществляться в процессуальной форме (гласно, не оперативно, в рамках состязательности сторон, с участием законных представителей и т. д.). В условиях чрезвычайных ситуаций многие действия государственной администрации должны быть максимально оперативными; в борьбе с преступностью администрация вынуждена использовать негласные средства; охрана государственной тайны требует осуществления режима секретности и т. д.
Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную деятельность.
Возможен и третий подход к анализу рассматриваемой формы. Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию: гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Например, оперативно-розыскная, разведывательная и частично — внешнеэкономическая деятельность.
§ 2. Основные признаки акта
государственной администрации
Правовые акты — важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Административная деятельность — это прежде всего искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.
Правовые акты — основная продукция государственной администрации. Это самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правоприменительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на воинскую службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д.
Будучи самыми многочисленными и разнообразными правовыми актами, акты администрации являются и самыми мобильными. Процедура их принятия, отмены сравнительно проста.
Рассматриваемым актам69 свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров:
1) они принимаются при осуществлении государственной административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Как известно, существуют четыре типа администрации: государственная, муниципальная, частная, международных организаций. Каждая из них издает административные акты. Без этого любая администрация функционировать не может. Соответственно существуют акты:
• государственной администрации;
• муниципальной администрации;
• частной администрации;
• международных организаций.
2) акты государственной администрации вправе принимать:
а) исполнительные органы государственной власти;
б) администрации государственных учреждений, предприятий, строевых формирований;
в) структурные подразделения органов исполнительной власти и администраций;
г) должностные лица государственных организаций;
д) руководители судебных учреждений, органов прокуратуры,
аппаратов представительных органов; е) должностные лица Администрации и Управления делами
Президента;
ж) руководство Банка России и входящих в его систему организаций, руководство Центральной и других избирательных комиссий;
з) судьи, единолично рассматривающие дела об административных правонарушениях в порядке, установленном нормами административного права.
Представляется, что к актам государственной администрации (АГА) можно отнести и акты уполномоченных государством общественных организаций и их представителей (народных дружинников, общественных инспекторов и др.) об изъятии определенных предметов, о доставлении в ОВД;
3) подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам;
4) официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государственного аппарата, выражает волю государства, влечет служебные последствия. Он издается уполномоченным лицом при исполнении служебных обязанностей70;
5) АГА опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует назвать его матерью. Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих решений лежат заявления, ходатайства, предложения;
6) решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно принято в установленном порядке, надлежащим образом оформлено. Это заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами;
7) правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:
а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;
б) они влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.
В АГА могут содержаться нормы как административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.
Итак, акты государственной администрации — это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В принципе совпадает с этим определение, которое дает Ж. Ведель: «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав»71.
277
Между тем кассационной инстанцией не учтено, что оспариваемые акты касаются организации торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке, и, следовательно, данные акты не являются нормативными». Вот уж действительно — ошибаются и великие!
Признаком любого правового акта является обязательность. И акт государственной администрации обязателен для тех, к кому он обращен при наличии соответствующих обстоятельств.
В последние годы некоторые акты стали как бы не совсем обязательными. Речь идет, например, о постановлениях налоговых, некоторых природоохранительных органов, о наложении на правонарушителей штрафов. Если субъект ответственности не согласен с постановлением, он вправе штраф не платить, а налоговый орган, иной субъект власти обязан обратиться в суд с иском о взыскании с виновного соответствующей суммы. Иными словами, пока суд не поддержит АГА, он не обладает признаком обязательности.
В правовой системе России АГА (правительственным, ведомственным) принадлежит очень важное место. Прежде всего это связано с огромной территорией, разнообразием климатических условий, многонациональным составом населения, что предполагает конкретизацию законов административными актами. Большое значение имеет недостаточность законодательной базы страны, ее пробельность. В России не признается судебный прецедент. К тому же в условиях коренных реформ законодатель не всегда успевает обеспечить законодательную базу для решения новых проблем.
§ 3. Виды актов государственной
администрации
В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.
I. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.
1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:
• акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);
• межведомственные акты;
• внутриведомственные (в том числе локальные) акты.
2. Индивидуальные акты — это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы72.
3. Общие акты либо содержат общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.
4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо даже еще и общие требования.
279
II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.
III. По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, они полифункциональны.
IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:
• дискреционные АГА, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;
• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);
• акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).
V. По степени сложности решения АГА могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).
VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:
• немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;
• с даты, указанной в самом акте;
• в срок, указанный в другом акте;
• после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер.
VII. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании73) и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.
VIII. Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.
Очевидно, что АГА можно группировать по многим другим критериям: субъектам, их издавшим, действию по кругу лиц, времени издания и др.
§ 4. Акты федерального
Правительства
В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения.
281
Правительственные акты обладают следующими отличительными признаками:
• это исполнительные, подзаконные акты, детализирующие и конкретизирующие отдельные положения федеральных законов и указов Президента;
• среди них много актов межотраслевого, общерегламентационного характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;
• это акты, занимающие высшую ступеньку в иерархии актов федеральной исполнительной власти, выступающие фундаментальной основой для ведомственных нормативных актов;
• эти акты обязательны к исполнению на всей территории РФ;
• исполнение этих актов обеспечивается системой федеральных
органов государственной власти.
Следует различать следующие правовые основания для издания правительственных актов. Во-первых, Правительство издает «инициативные акты» на основе норм о компетенции, управомочивающие его осуществлять правовое регулирование той или иной сферы общественной жизни. Во-вторых, Правительство принимает акты во исполнение федеральных законов — в законе может содержаться бланкетная норма, определяющая, что тот или иной порядок (деятельности, реализации прав) устанавливается Правительством, или указывается на конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству, либо в статье о введении в действия закона Правительству дается поручение привести свои акты в соответствие с ним в определенный срок. В-третьих, обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации.
В том случае, если федеральный закон не предусматривает конкретный срок для принятия правительственных актов, этот срок определяется по усмотрению Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. Правительственные акты, издаваемые во исполнение указов Президента, должны быть приняты не позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.
Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. В практике правительственного нормотворчества нередко встречаются постановления, носящие индивидуальный характер (о назначении на государственную должность), и распоряжения, носящие нормативный характер (о структуре аппарата Правительства), что не может быть признано обоснованным.
Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства, а в период его отсутствия — исполняющим обязанности Председателя.
Постановления Правительства могут приниматься на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, либо принимаются Председателем Правительства в пределах его компетенции. Акты, принятые Президиумом Правительства, могут быть отменены Правительством Российской Федерации.
Распоряжения Правительства являются актами, принимаемыми в порядке единоначалия его Председателем либо по его поручению первым заместителем Председателя Правительства.
Постановления Правительства можно дифференцировать по функциональному предназначению:
• программно-целевые акты, обеспечивающие экономические, социальные и правовые условия развития определенных сфер и отраслей жизнедеятельности;
• регламентационные акты, устанавливающие правила деятельности или порядок реализации прав и обязанностей граждан и организаций;
• статутные акты, закрепляющие правовое положение органов исполнительной власти и иных государственных организаций и их должностных лиц;
• правонаделительные акты, управомочивающие государственные органы и их должностных лиц на совершение определенных действий;
• внутриорганизационные акты, определяющие деятельность аппарата Правительства. От правовых актов Правительства следует отличать иные виды служебных, управленческих документов, таких, как письма, поручения, обращения, заявления и т. д. В отличие от правительственных актов они либо не содержат одностороннего, юридически-властного волеизъявления, либо принимаются за рамками надлежащей правовой процедуры.
Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, проекты правительственных актов вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами и организациями. Все проекты постановлений Правительства, имеющие нормативный характер, в обязательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Российской Федерации, а проекты актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, согласовываются с Министерством финансов Российской Федерации.
Проекты правительственных актов вносятся после проведения необходимой экспертизы (юридической, экологической, научно-технической). В качестве приложения они должны иметь пояснительную записку, содержащую расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации.
Постановления Правительства, если они затрагивают права, свободы и обязанности граждан и организаций, вступают в силу по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, но не ранее дня их официального опубликования; со дня их подписания, в том числе постановления, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера; с иной даты, указанной в самом постановлении. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан иной срок.
Постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.
Акты Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.
§ 5. Ведомственные нормативные акты
Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем — центральных федеральных органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.
Среди них следует выделить:
• индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),
• нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).
По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем — ведомственные нормативные акты, или ВНА) можно разделить на:
• внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),
• общего действия (общеобязательные).
Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.
Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.
В большинстве же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.
Еще одно основание издания ВНА — делегация, то есть предоставление центральному федеральному органу вышестоящим органом власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.
Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»74 (в дальнейшем — Правила). Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.
Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения75.
Издание ВНА включает в себя следующие стадии:
1) подготовительные работы;
2) разработка проекта акта;
3) принятие акта;
3) государственная регистрация акта;
4) опубликование акта.
Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:
• наименование органа (органов), издавшего акт;
• наименование вида акта и его название;
• дату подписания (утверждения) акта;
• номер акта;
• наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Частое явление — совместная нормотворческая деятельность центральных федеральных органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».
Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.
В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:
• затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
• устанавливающие правовой статус организаций;
• имеющие межведомственный характер
Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.
Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.
Государственная регистрация включает в себя:
• юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации,
• принятие решения о необходимости государственной регистрации,
• присвоение регистрационного номера,
• занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти.
ВНА за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы разумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании.
По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.
Так, постановления ШКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу.
Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).
Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.
Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА — одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опубликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России, Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положением о медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года издать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затрагивающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Конституции, все еще не прекращена.
Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда нарушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.
Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федерации76. Так, Верховный Суд рассмотрел заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными отдельных положений совместного нормативного акта Министерства труда Российской Федерации и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенсионное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юстиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.
Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.
Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.
Минюсту поручено передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.
Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства, представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.
§ 6. Акты государственной администрации
субъекта Российской Федерации
В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит состояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты государственной администрации в регулировании общественных отношений, являясь наиболее многочисленным видом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безопасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граждан, организации деятельности исполнительной власти.
Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статуе субъектов правотворческой деятельности с различной компетенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.
Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации субъекта Федерации:
• это подзаконные акты;
• это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;
• это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид правовых актов;
• эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр общественных отношений;
• эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую систему.
В качестве правовой основы их принятия выступают федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты государственной администрации более высокой юридической силы. Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запрещается издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признаются юридически ничтожными.
Основанием для издания административных актов могут служить обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в которых участвует администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов. Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного характера. Думается, что взаимосвязь между административными актами субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации, детализируя и конкретизируя их отдельные положения.
К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:
• акты главы исполнительной власти — указы президента, постановления, распоряжения губернатора или главы администрации;
• акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции — постановления и распоряжения правительства;
• акты органов исполнительной власти специальной компетенции — приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, государственных комитетов, департаментов, управлений;
• акты территориальных органов исполнительной власти — постановления, распоряжения, приказы государственных администраций городов, районов, административных (управленческих) округов;
291
• внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов — приказы и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.
Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации подразделяются на нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» предусматривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами, по вопросам, отнесенным к компетенции администрации Санкт-Петербурга, а также издает приказы — нормативные или индивидуальные акты — по вопросам внутренней организации работы администрации. В других субъектах Федерации нормативные и индивидуальные акты имеют различную форму и наименование. Согласно Положению о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области губернатор области принимает постановления, являющиеся нормативными актами, регулирующими определенные виды общественных отношений, рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц, а также принимает распоряжения, содержащие конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц по оперативным, организационным, кадровым и финансовым вопросам.
Указы президентов республик являются в основном нормативными, но зачастую и они содержат решения оперативно-распорядительного характера (о назначении на должность, о применении мер поощрения и взыскания).
Постановления главы администрации области (края) подписываются главой администрации. Они могут приниматься также его первым заместителем по поручению главы администрации, а также в случае исполнения им обязанностей отсутствующего главы администрации. Распоряжения могут издавать глава администрации, его первый заместитель и заместитель по вопросам их ведения.
Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, затрагивающие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования, а в Свердловской области — на следующий день после опубликования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Однако практически после подписания акты подлежат официальной регистрации в протокольном отделе, причем незарегистрированные акты юридической силы не имеют.
Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты федерального Правительства. Однако это не относится к правительствам, которые являются совещательными органами в составе администрации. Роль правительственных актов еще более возрастает там, где президент или губернатор возглавляют правительство. Постановления правительства — это акты общего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном порядке на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем правительства или по его поручению первым заместителем председателя правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распоряжения подписываются председателем правительства, первыми заместителями и заместителями председателя правительства по подведомственным им вопросам.
В некоторых Субъектах Федерации правительственные акты имеют свои особенности. Согласно ст. 19 закона г. Москвы «О правительстве Москвы», правительственные акты делятся на акты Правительства — постановления Правительства, и акты членов Правительства — распоряжения Премьера Правительства и его заместителей. В Республике Карелия Председатель Правительства принимает на основе единоначалия постановления Председателя Правительства Республики Карелия. В Санкт-Петербурге правительственные постановления являются правовыми актами рекомендательного характера.
Правительственные акты могут быть отменены или приостановлены главой исполнительной власти в случае их противоречия федеральным законам, законам субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Акты правительств, также как и акты глав исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом Российской Федерации до вынесения решения соответствующим судом в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.
В положениях об органах исполнительной власти специальной компетенции субъекта Федерации уделяется недостаточное внимание виду издаваемых органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве нормативных актов издают решения — акты, традиционно издаваемые коллегиальными органами.
Не все органы специальной компетенции могут издавать нормативные акты общего характера. Во-первых, их не могут принимать органы, являющиеся одновременно территориальными органами федеральной исполнительной власти, то есть находящиеся в двойном подчинении. Во-вторых, в некоторых областях и краях законодательство обязывает органы специальной компетенции, в случае необходимости издания нормативных актов общего значения, разрабатывать такие акты и вносить их проекты на рассмотрение главы исполнительной власти или правительства субъекта Федерации. Руководители таких органов издают приказы, обязательные только для подведомственных организаций (Свердловская область).
Руководители органов исполнительной власти специальной компетенции часто подписывают приложения к постановлениям главы администрации области (края), регулирующим подведомственную им сферу.
Акты органов исполнительной власти специальной компетенции могут быть отменены или приостановлены главой исполнительной власти и правительством субъекта Федерации.
§ 7. Условия эффективности актов
государственной администрации
Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием.
Эффективность АГА зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.
Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.
«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»77. Принимая сложные, и тем более уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.
Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. д., способствуют повышению обоснованности правовых актов государственной администрации.
Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманными мерами, принятыми в 1985—1989 гг. по борьбе с пьянством, а затем отменой государственной монополии на производство спирта, алкогольной продукции, решением о вводе войск в Чечню, рядом актов о приватизации, налогообложении.
Акт государственной администрации должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:
• наличие компетенции у его автора;
• соответствие акта закону по существу;
• соответствие цели закона;
• принятие его в установленный законом срок;
• соблюдение процессуальных правил издания акта.
Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвычайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель поручил им принятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, — это вопрос о компетентности автора решения.
Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.
Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую хотел реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона78.
В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным.
Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, наличие представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры. Важно также соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.
Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.
Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты государственной администрации играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности.
297
В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:
• есть прямое указание закона;
• грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);
• нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;
• нарушен срок давности;
• акт предписывает совершение преступления и т. д. и т. п.79.
Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые неприятные — вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.
Третий вид требований, предъявляемых к актам государственной администрации, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых — важное условие его эффективности. Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл80.
Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи и их части должны быть пронумерованы.
Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.
Культура оформления акта предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.
Таким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования должны предъявляться к каждому решению административной власти.
§ 8. Прекращение действия акта
государственной администрации
Этот вопрос целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение часто связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной замене уже действующих актов. Многие ученые отмену, приостановление дефектных актов считают особой юридической санкцией.
Изменить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.
Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, то есть без издания нового решения.
Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется либо признается судом незаконным. Во втором — принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена — свидетельство неотработанной юридической техники.
AГА по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, акты вправе признать незаконными суды.
В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. Президенту РШ предоставлена возможность отменять правительственные акты тоже только тогда, когда они незаконны.
И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности исполнительных органов государственной власти общей компетенции установлено правило, что их акты могут отменяться только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности.
Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти, а глава администрации субъекта РШ вправе отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.
Одно из важных отличий административной деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности.
Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли исполнительный орган государственной власти отменить свое решение об усыновлении, присвоении звания, предоставлении жилой площади, лицензии, льгот, назначении на должность и иные правонаделительные акты? В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нормы, есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с которыми индивидуальный акт, предоставивший права субъекту, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляются, может быть отменен, если суд признает его незаконным.
Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивидуальный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что он принят на основании недостоверных сведений, предоставленных лицом. Во избежание ошибок в таких делах следовало бы установить правило, что подача в суд жалобы на подобный акт автоматически приостанавливает его исполнение, а значит, предоставленное право сохраняется.
ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНО -
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и виды юридического процесса
Если исходить из общего понятия процесса как последовательной смены состояний, каких-либо явлений, хода развития чего-либо81, то можно выделить его типы: химические, биологические, социальные и др. Среди социальных существуют такие родовые общности, как производственные, творческие, юридические и др. процессы. А по другому критерию различают управляемые (организованные) и стихийные (миграционные, рыночные и др.) процессы.
Интересующий нас род характеризуется такими признаками:
• это сознательная, целенаправленная деятельность;
• она состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;
• она запрограммирована на достижение, определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретных дел82 (избрание губернатора, принятие закона, решение спора, наказание виновного и др.);
• она документируется: промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах;
• имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами.
Конечно, это очень широкое понимание юридического процесса, но оно все же не включает некоторые виды юридической деятельности, например, договорную, делопроизводство.
Проф. В. И. Леушин определяет его как «урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера»83. Это определение отражает разные подходы к пониманию юридического процесса.
Во-первых, эта деятельность осуществляется в определенном порядке. Порядок, процедура, процессуальная форма — это, хотя и очень важная черта процесса, но она только лишь способ упорядочения главного — властной деятельности.
Во-вторых, принятие решений — правовой фокус процессуальной деятельности. В избирательном, правотворческом и иных процессах принятием акта данный процесс и завершается или это служит основой для начала другого процесса. Но в ряде процессов (гражданском, административно-юрисдикционном и др.) принятый акт должен быть исполнен.
В-третьих, после появления муниципального права, преобразования низовых государственных органов в муниципальные, корректнее говорить о юридическом процессе как о властной деятельности субъектов публичной (государственной и муниципальной) власти. К тому же участниками процессуальных отношений являются и невластные субъекты, интересы которых затрагивает осуществление власти.
Сторонники понимания процесса только как юрисдикционной деятельности всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурами. Возникает вопрос, как соотносятся эти понятия. «Процедура — официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо»84. Это более широкое понятие, чем юридический процесс: она может быть и при ведении не юридических дел, может быть разовой (регламент собрания) и т. д.
Представляется, что юридический процесс — это одна из разновидностей процедуры, причем наиболее совершенная (как, например, самолет среди транспортных средств). Процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой — юридическим процессом, когда она регулируется общими правилами, правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация властной деятельности системой процессуальных норм. Так за последние годы возникли арбитражный, избирательный, законодательный85 процессы.
Превращение деятельности субъектов государственной власти в упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие развернутого процессуального законодательства —, главный признак юридического процесса. Чем более детально и полно оно регламентирует функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, государства, граждан. Процессуализация создает условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной работы. Почему?
Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные (с точки зрения субъектов правотворчества) технологии осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы ее функционирования.
Во-вторых, процессуализация означает самоограничение власти, способствует унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства — это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства — подчинение власти праву.
В-третьих, процессуальные нормы информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту. Соответственно объекты административного воздействия превращаются в субъектов процессуальных правоотношений.
Юридический процесс можно сравнить с технологией (изготовления продукции и т. п.). Но технология больше зависит от объективных факторов.
Как родовая общность, сложная система юридического процесса состоит из множества элементов. Их группировка может быть проведена по разным критериям.
Большое значение имеет группировка разновидностей процесса по отраслевому признаку. Обычно выделяют уголовный, гражданский, административный процессы.
Также существуют несколько конституционных процессов. Это избирательный, проведения референдумов, законодательный, бюджетный процессы и конституционное судопроизводство. Есть основания выделить индивидуальные конституционные процедуры выражения недоверия правительству, отрешения Президента (губернатора, мэра) от должности как еще один конституционно-юрисдикционный процесс.
По признаку субъекта властной деятельности можно выделить судопроизводство, процессы всенародного голосования (выборы Президента, губернаторов, депутатов и др., проведение референдумов), процессы осуществления представительной (правотворческие, бюджетные и др.), а также государственной исполнительной власти.
По содержанию различаются процессы правотворчества, регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные, правонаделительные) и юрисдикционные. Они отличаются тем, какой акт готовится, принимается, исполняется.
Процессуальное законодательство регулирует основные элементы властной деятельности. Оно закрепляет:
• какие действия, в какой последовательности могут совершать участники властеоотношений;
• принципы и цели деятельности;
• круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности («процессуальные роли»);
• подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;
• в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих);
305
• сроки совершения процессуальных действий;
• виды и источники доказательств;
• гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;
• правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дел о нарушении таможенных правил и др.).
Названные элементы — конструктивные части процессуальной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной формы, ядро процессуального законодательства. Таким образом, процессуальная форма — это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процесса, соблюдение которых способствует принятию эффективных властных актов и их исполнению.
§ 2. Административные процессы
В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осуществляемой в рамках административно-процессуальной формы и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).
Такой подход базировался главным образом на том, что административный процесс регулируется административным правом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность государственной администрации очень разнообразна. Она принимает нормативные акты, причем объем административного правотворчества значительно превосходит объем законотворчества.
Государственная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности.
Но, кроме того, государственная администрация очень много внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и _т. д.
Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Кстати, правосудие, судопроизводство, хотя оно и намного меньше по объему деятельности, и является только юрисдикцией — это несколько процессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционно-юрисдикционный.
Могут возразить, что. правосудие регулируется несколькими отраслями права. Но конституционное право, будучи единой правовой отраслью, регулирует и законодательный, и избирательный, и конституционно-юрисдикционный процессы. И это вполне обоснованно, потому что речь идет о разных способах осуществления власти.
Точно так же и административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный.
И подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.
Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.
Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти.
Во-вторых, властная деятельность государственной администрации направлена на решение в соответствие с законами конкретных дел, порученных ей.
В-третьих, важнейшим результатом административной деятельности является АГА.
В-четвертых, властная деятельность государственной администрации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее — его административно-процессуальными нормами.
В-пятых, административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более просты. Административно-процессуальную процедуру можно признать менее сложной, менее гласной, чем судопроизводство86. К особенностям административных процессов относятся возможность устного и письменного ведения дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование принципа состязательности.
Административные процессы — это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.
Административно-правотворческий процесс — деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой.
Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс — деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
Административно-юрисдикционный процесс — деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
Все названные процессы можно объединить единым названием: «административно-процессуальная деятельность». Понятия «административная деятельность» и «административно-процессуальная деятельность» соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы.
Как и судопроизводство, конституционные процессы, административные процессы главным образом различаются тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику, административно-процессуальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.).
Если в рамках единого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части — производства. Так, в гражданском процессе существуют особое производство — производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений87.
Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах наложения административных взысканий, но оба вида деятельности нуждаются и В; специальных правилах. , ,
Итак, административное производство как Часть административного процесса — это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм.
В административно -правотворческом процессе можно выделить производства:
• по принятию актов Правительством Российской Федерации;
• по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;
• по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.
В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют такие производства:
• по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственные должности);
309
• по приватизации государственного и муниципального имущества;
• по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам;
• по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков, продовольствия и т. д.);
• по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление);
• по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России, сделок с недвижимостью и т. д.);
• по аттестации качества продукции и услуг;
• надзорные и др.
В административно-юрисдикционном процессе обособились производства:
• по жалобам граждан;
• по делам об административных правонарушениях;
• дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и др. субъектов к дисциплинарной и материальной ответственности);
• исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершению определенных действий в пользу других граждан, организаций)88;
• по применению мер административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств, личного досмотра и др.).
Степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована процессуальными нормами разного качества и не полно. Некоторые производства только складываются, их процессуальная форма еще не совершенна.
Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт и являются его частью.
§ 3. Административно-процессуальное право
и административно-процессуальные нормы
Статья 72 Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционную «прописку».
Но что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права89. Есть также мнение, что это подотрасль административного права.
Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, но не как реальное состояние административно-процессуального права.
Разнообразие административных процедур — правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и др. — чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль даже только административно-процессуального законодательства принесет больше вреда практике, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную.
Сейчас административно-правовое право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, которые имеют свою процессуальную часть.
Возможна ли систематизация соответствующих норм? Да. Но только в рамках отдельных административных процессов. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие административное правотворчество и оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации. Сейчас разрабатывается административно-процессуальный кодекс. Он должен урегулировать созидательную административную деятельность, процедуры работы «активной» администрации.
Что же касается охранительной, юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).
То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов — первая особенность административно -процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью — вторичностью процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли.
Его третья особенность связана с разнообразием источников. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации, в актах органов уже не существующего СССР и других источниках.
Существует немало источников, в которых содержатся только административно-процессуальные нормы. Так, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», «Порядок применения оружия и боевой техники при защите государственной границы Российской Федерации»90.
Чаще всего и материально-правовые, и административно-процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РСФСР, ТК РФ, в законах о воинской службе, лицензировании.
Четвертая особенность административно-процессуального права в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право.
Административно-процессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. Среди них можно выделить общие и специальные, а по характеру диспозиции — обязывающие, запрещающие, управомочивающие.
По содержанию административно-процессуальные нормы делятся на 4 группы:
1) обеспечивающие административное правотворчество;
2) обеспечивающие оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность;
3) обеспечивающие административную юрисдикцию;
4) не относящиеся ни к одному из административных процессов.
Четвертая группа норм существует, потому что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и есть некоторые административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрельного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на студентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так как она не имеет развернутой процессуальной формы.
По кругу субъектов, на которых распространяется действие норм, они подразделяются на нормы:
313
• общие для всех субъектов;
• относящиеся, к субъектам власти;
• относящиеся к субъектам, лично заинтересованным в разрешении дел;
• относящиеся к субъектам, оказывающим содействие сторонам дела (переводчикам, специалистам, свидетелям и др.). Весьма плодотворно деление норм в зависимости от того, какие элементы процессуальной формы они регулируют: о подведомственности, о сроках, о правах и обязанностях участников процесса, выполняемых ими действиях и составляемых документах, доказательствах и санкциях.
§ 4. Общие стадии административных процессов
Административная деятельность осуществляется непрерывно. Несмотря на самые разнообразные отклонения, она подчиняется определенному ритму. Это проявляется в последовательном повторении одних и тех же стадий процесса. Для достижения целей субъект власти в определенной последовательности совершает ряд операций. Административный процесс носит ярко выраженный циклический характер, он складывается из относительно замкнутых циклов.
Важной особенностью процессов является стадийность: они состоят из ряда стадий, имеют ярко выраженный цикличный характер. Стадии следуют одна за другой, и предыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена ранее начатая.
Стадия — это относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата. Каждая стадия прежде всего характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий. На каждой стадии специфичны состав субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения, совершаемые действия.
С целью обеспечения объективного, целесообразного, законного использования властных полномочий во многих процессах предусмотрена «эстафета субъектов власти». Особенно ярко это видно на примере юрисдикционных действий: один субъект власти составляет протокол, другой выносит постановление, третий принимает решение по жалобе. Хочется также отметить, что на последующей стадии проводится «ревизия» поступивших материалов, проверка их качества. А в результате устраняются недостатки или дела возвращаются на более ранние стадии.
Необходимым условием перехода от одной стадии к другой является наличие кроме фактического основания еще и процессуального основания (повода) — официального документа, содержащего информацию о фактическом основании необходимых властных действий. Например, дело об административном проступке можно рассматривать, если есть протокол, повод для пересмотра дела, — жалоба.
Анализ административных процессов позволяет сделать вывод, что в них имеется как минимум три стадии: анализ ситуации, подготовка и принятие АГА, исполнение правового акта.
Первая стадия называется по-разному (служебное расследование, регистрация вынужденных переселенцев, проверка поступивших жалоб и т. д.), но во всех случаях это время сбора необходимой информации, фиксирования ее на материальных носителях (составление документов), анализа и т. д. Очевидно, что без такой предварительной работы не может быть принят эффективный, законный акт.
Здесь мы сталкиваемся с одним из проявлений влияния процессуальной формы на реализацию власти. Чтобы эмансипировать субъекта власти от каприза, импровизации, влияния эмоций, пристрастий и т. д., нормы права обязывают его взять объяснения, составить протокол, принять документы, провести экспертизу, получить заключение специалистов, обсудить и т. п., то есть собрать и в соответствии с законом оформить необходимую информацию о фактическом положении дел и относящихся к делу правовых нормах, подготовке и принятии АГА.
Первая стадия процесса — анализ ситуации, необходимый для подготовки решения (об утверждении, награждении, наложении взыскания, приеме, выделении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.
315
Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Около половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.
В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных способов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.
Вторая стадия — принятия решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издаются единолично, а значит, главное на этой стадии — изучение и подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.
Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.
Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц —- начало стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки, вручения копий, вывешивания списков, ознакомления под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).
Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, процессы и отношения. Государственная администрация занимается выполнением этой задачи на третьей стадии цикла.
На первой стадии административного процесса собираются данные о реальном мире, о том, что уже есть. При принятии решений создается информация о возможном, необходимом, о том, чего еще нет. Исполнение принятых решений — завершающая фаза цикла, на которой идеальное становится материальным и в процессе совместной целенаправленной деятельности люди изменяют окружающий мир. В ходе исполнения проверяется и качество решений. Если на первой и особенно на второй стадиях цикла осуществляется в основном внутриаппаратная работа и информация выступает как предмет труда, то на третьей преобладает внешняя административная деятельность и информация становится инструментом воздействия. Собственно управленческое воздействие на объект имеет место на третьей стадии в процессе активного взаимодействия субъектов власти с подвластными.
Исполнение — очень трудное и кропотливое дело, именно здесь в полной мере проявляются деловые и политические качества руководителя, его умение налаживать дружную совместную работу многих людей, доводить дело до конца. Приемы и методы практической организации зависят от разнообразных факторов: величины системы, состояния средств связи, квалификации исполнителей, внешней обстановки и т. д.
Во многом специфика административной деятельности на этой стадии обусловлена тем, какой акт исполняется: рутинный, сложный, уникальный. Очевидно также, что процесс исполнения нормативных актов серьезно отличается от исполнения правоприменительных актов (о поощрении, назначении, разрешении и т. д.). Юрисдикционные процессы завершаются принятием индивидуальных юрисдикционных актов (приговоров, решений, постановлений, приказов). Процедуры исполнения актов правосудия и административных актов четко урегулированы.
Осуществляя исполнение приговоров, решений судов, постановлений о наложении административных взысканий и иных юрисдикционных актов, государственная администрация действует в соответствии с уголовно-исполнительным, гражданско-процессуальным правом и многочисленными источниками административного права.
Стадии административной деятельности обусловлены логикой реализации власти и закреплены правовыми нормами. Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: 1) изучение, анализ фактической ситуации, 2) принятие обоснованного акта; 3) исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.
Трехстадийный цикл является типовым. А реальные административные производства имеют свои особенности. Могут быть выделены в особую стадию первичные действия, подготавливающие процесс. Например, стадия первичной обработки жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В юрисдикционных производствах для повышения гарантий законности введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам.
В производствах по исполнению актов правосудия основной акт администрацией не принимается, а значит, и не анализируется необходимая информация. В таких случаях государственная администрация только исполняет приговор, решение суда. Поэтому в чисто исполнительном производстве существует иная система стадий.
В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.
В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Этап — в определенной степени обособленная часть стадии. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрении дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.
Таким образом, каждый процесс, каждое производство имеют четырехуровневую структуру: действия — этапы — стадии — производство (процесс) в целом.
§5. Административная подведомственность
Государственная администрация состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, служащих. Очень многие из структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность — это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных полномочий. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная Конституцией и заканчивая должностными инструкциями.
Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы определяют подведомственность таможенного дела, недр и др., распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами.
Очень важна административная подведомственность — распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти очень велик, в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.
Административную подведомственность можно понимать как юридическое средство распределения труда по осуществлению государственных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования в деятельности разных органов, служащих.
Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.
Во-первых, государственная подведомственность — законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: между федеральным центром и субъектами Федерации, между суверенными государствами, между государственными и международными органами.
Во-вторых, родовая подведомственность — распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.
В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой под
ведомственности определяют, какой вид административных органов
ведает делами (органы определенного ведомства, административные
комиссии, районы, городские, сельские администрации). Примером правил этого вида подведомственности может быть гл. 16 КоАП
РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.
В-четвертых, территориальная подведомственность: какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения,
обнаружения, нахождения). Например, какой загс может зарегистрировать брак; в каком военкомате ставят военнообязанного на учет, в
каком ОВД можно получить паспорт.
В-пятых, в сравнительно небольшом числе случаев, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, то есть поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий таможенный орган вправе принять дело к своему производству).
В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность, то есть в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 2248 КоАП РСФСР.
При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т. д. уровне.
ГЛАВА 15. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Виды негласной деятельности
государственной администрации
Публичная власть, действующая в общих интересах, должна работать публично, то есть в условиях гласности, открытости, доступности. Гласность позволяет налогоплательщикам (невластным субъектам) знать, как функционируют публичные институты, как они используют предоставленные им обществом власть и материальные ресурсы. Это необходимое условие демократии, сотрудничества масс с государственной администрацией. Гласность позволяет контролировать деятельность администрации, побуждает ее действовать более обдуманно, воздерживаться от непопулярных шагов. Как правило, субъекты государственной административной власти используют гласность как форму деятельности.
Но в ряде случаев объективные обстоятельства требуют, чтобы доступ к информации, которую использует государственная администрация, и об административной деятельности имели лишь некоторые лица. Очевидно, что, например, планы военного командования, контрразведки, уголовного розыска, их действия часто должны быть секретными.
Интересы внутренней и внешней безопасности страны, интересы коммерческой, профессиональной деятельности граждан обуславливают существование тайны, засекречивание определенной информации. Доступ к ней должен быть под контролем или вообще исключен, гласность в таких случаях вредна для граждан, организаций или даже для всей страны. Государственная администрация обязана охранять свои и чужие тайны. Поэтому ее деятельность может быть и негласной.
Одно из значений слова тайна — «нечто, скрываемое от других, известное не всем, секрет»91. Тайну можно понимать как информацию, не подлежащую разглашению, доступ к источникам которой должен быть ограничен ради защиты чьих-то интересов. В зависимости от субъекта, интересы которого обеспечиваются такими ограничениями, различают личную, коммерческую, служебную, государственную тайну.
Все многочисленные разновидности тайн в законодательстве объединены в две группы: сведения конфиденциального характера и государственная тайна.
Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г.92 утвержден перечень сведений конфиденциального характера. К ним отнесены:
1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.
2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства.
3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).
4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее).
5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна).
6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Поскольку существуют тайны, существуют и негласные формы административной деятельности. Можно различать два вида негласной государственной административной деятельности:
1) связанную с использованием «чужой» тайны, информации, которая извне поступила в административные структуры (данные о личности, о коммерческих предприятиях, о новом оружии и т. д.);
2) связанную со «своей» тайной: с информацией о некоторых видах административной деятельности (оборонной, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной).
А по содержанию выделяются тоже два вида негласной административной деятельности:
1) охрана секретной информации, которая поступила от государственных и негосударственных организаций, граждан;
2) осуществление определенных видов действий в обстановке секретности (оборонных, розыскных и др.). В таких случаях информация, не подлежащая распределению субъектами исполнительной власти, добывается, анализируется, создается, используется для активной деятельности.
Соответственно можно различать:
1) режимы охраны информации государственной администрации:
• конфиденциальной;
• секретной;
2) секретную деятельность государственной администрации:
• оборонную;
• разведывательную;
• оперативно-розыскную и др.
Названное деление негласной деятельности в определенной мере условно. Так, данные о секретной деятельности государственной администрации подпадают под режим секретности.
§ 2. Режим секретности
Государственная тайна — это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред интересам страны, государства. В Законе «О государственной тайне» дано такое определение: «государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации».
Информация тесно связана с ее носителями — материальными объектами, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.
Правовой основой режима секретности являются Конституция, законы Российской Федерации «О безопасности», «О государственной тайне», а также принятые на основе последнего закона акты Президента и Правительства93. Нужно отметить, что Закон «О государственной тайне» — первый в российской истории акт такого уровня по этому вопросу. Раньше эти вопросы решались подзаконными актами, которые к тому же сами были секретными, не публиковались. Принятие по этому вопросу открытого правового акта, к тому же имеющего высшую юридическую силу, — еще один штрих в развитии российской демократии, в повышении роли закона в административно-правовом регулировании.
Можно назвать такие признаки государственной тайны:
1) это очень важные сведения;
2) их разглашение может причинить ущерб государственным интересам;
3) перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, закрепляется федеральным законом;
4) она охраняется мерами уголовной ответственности (ст. 275, 276, 283 УК РФ) и иными принудительными средствами;
5) для ее охраны создан специальный административно-правовой режим — режим секретности.
Секретность — важное средство обеспечения государственной безопасности. С другой стороны, засекречивание сведений — это предусмотренное Конституцией ограничение закрепленного ее ст. 27 права граждан «свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом».
Практика учит, что режим секретности может быть использован для ограничения демократических институтов, усиления власти государственного аппарата. Засекречивание — любимое «лакомство» бюрократии: чем больше секретности, тем больше власть чиновников. Используя секретность, бюрократия может манипулировать широкими массами, скрывать истинные результаты своей деятельности, свои ошибки и преступления, ограничивать или вообще не допускать контроля за власть имущими. Любое необоснованное расширение режима секретности усиливает власть аппарата, ограничивает демократию. Поэтому режим секретности — передовая линия борьбы демократии и тоталитаризма, а его реальное состояние отражает результаты этой борьбы.
Режим секретности является постоянным, общегосударственным. Его требования обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами власти, местного самоуправления, предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами России, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне.
Как и вся иная деятельность исполнительной власти, деятельность по обеспечению секретности должна быть эффективной: основанной на принципах целесообразности, законности, оперативности.
Главные элементы режима секретности: правила засекречивания, защиты государственной тайны, рассекречивания94.
Отнесены к государственной тайне и засекречены могут быть названные в законе сведения в военной области, о внешней политике, экономике, научно-исследовательских и проектных работах, технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, о разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности.
Не подлежат засекречиванию сведения о:
• чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях;
• состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности;
325
• привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
• фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами;
• размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
• состоянии здоровья высших должностных лиц России.
Должностные лица, засекретившие такие сведения, могут быть привлечены к ответственности, а граждане вправе обжаловать такие акты в суд.
Засекречивание сведений и их носителей состоит в установлении ограничений на их распространение и на доступ к их носителям. Установлены три степени секретности и соответствующие им грифы (реквизиты), проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительном документе на него: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать размеру ущерба, который может быть причинен безопасности страны в случае их распространения. Правила отнесения информации к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Президент утверждает Перечень должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне95.
Государственные органы, руководители которых наделены правом засекречивать информацию, разрабатывают развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Основанием для засекречивания является соответствие информации перечням сведений, подлежащих засекречиванию. Уполномоченному должностному лицу направляются предложения о засекречивании, оно принимает решение о необходимости делать это и степени секретности. При засекречивании, помимо прочих обстоятельств, необходимо учитывать реальную возможность сохранить тайну и экономическую целесообразность (соответствие расходов на обеспечение тайны и пользы от этого, влияние засекречивания на экономические связи и т. д.).
Защита государственной тайны прежде всего предполагает организационное обеспечение: создание ведомств, органов, структурных единиц, которые постоянно и, профессионально занимаются этим делом. Иными словами, необходимо организационное обеспечение. Оно представлено Межведомственной комиссией по защите государственной тайны, Федеральной службой безопасности, Федеральным агентством правительственной связи и информации, службой фельдъегерской связи, Службой внешней разведки, государственной технической комиссией и другими административными ведомствами и исполнительными органами государственной власти.
А в организациях, предприятиях, учреждениях созданы специальные подразделения, обеспечивающие режим секретности (в прошлом они чаще всего назывались первыми отделами). Ответственность за организацию защиты государственной тайны органом, предприятием, учреждением возлагается на его руководителя.
Второй компонент защиты — система допуска должностных лиц, граждан, организаций к государственной тайне. Допуск предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по ее защите осуществляется путем получения ими в установленном порядке лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.
Допуск должностных лиц и граждан России к государственной тайне производится в порядке разрешительного производства. Заинтересованные лица подают заявления в компетентные органы, прилагая к ним необходимые документы. Властные субъекты проверяют, нет ли оснований для отказа (наличие судимости за тяжкое преступление, медицинских противопоказаний, постоянное проживание заявителя или его близких родственников за границей и др.). Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в исключительно разрешительном порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Допуск не разрешается, если лицо уклоняется от проверочных мероприятий, сообщает заведомо ложные анкетные данные. С учетом результатов проверочных мероприятии руководитель организации принимает решение о допуске или об отказе в нем. При положительном решении определяется одна из трех форм допуска, соответствующая трем степеням секретности.
Лица, допущенные к государственной тайне, становятся носителями специального административно-правового статуса, который включает ряд специальных обязанностей и прав. Допуск предполагает, в частности, принятие гражданами на себя обязательств по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну; письменные согласия на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий; определение видов, размеров и порядка предоставления льгот, ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение.
Допуск связан с согласием лица на частичное, временное ограничение права выезда за границу.
За работу со сведениями, составляющими государственную тайну, лица, допущенные к ней на постоянной основе, получают ежемесячно процентную надбавку к должностному окладу (тарифной ставке) в зависимости от степени секретности сведений (соответственно 25, 20 и 10 процентов). А сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны производится ежемесячная надбавка за стаж работы в этих подразделениях в размере:
• 5% — при стаже работы от 1 до 5 лет;
• 10/0 — при стаже работы от 5 до 10 лет;
• 15% — при стаже работы свыше 10 лет96.
Допуск должностного лица, гражданина к государственной тайне может быть прекращен по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации в связи с проведением организационно-штатных мероприятий (сокращения штатов, ликвидации, организации и т. д.), а также даже за однократное нарушение лицом взятых на себя обязательств по соблюдению режима секретности.
Прекращение допуска является дополнительным основанием для расторжения с гражданином трудового договора (контракта), но не освобождает его от взятых обязательств по неразглашению сведений.
В соответствии со ст. 114, 115, 119 ГПК РСФСР иски, связанные с государственной тайной, рассматриваются судами субъектов Федерации.
В особом, упрощенном порядке, без прохождения разрешительной процедуры допускаются к секретным сведениям члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну. Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка.
Передача секретной информации от одной организации другой, другим государствам (т. е. распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну) производится только с разрешения компетентного органа государственной власти. Для обеспечения режима секретности установлены правила проведения совещаний, на которых используются сведения, составляющие государственную тайну.
В этом деле широко применяются разнообразные технические средства шифрования, передачи, хранения данных. Транспортировка ее носителей обеспечивается Федеральной службой фельдъегерской связи. На органы Федеральной службы безопасности возложена обязанность осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях и в учреждениях независимо от форм собственности.
Рассекречивание сведений и их носителей — снятие ранее . введенных ограничений на распространение информации и на доступ к ее носителям. Как правило, оно, как и засекречивание, производится в административном порядке, по решению тех должностных лиц, которые признали, что сведения относятся к государственной тайне.
По общему правилу срок засекречивания не должен превышать тридцати лет, и носители государственной тайны рассекречиваются не позднее сроков, установленных при их засекречивании. В исключительных случаях срок рассекречивания может быть продлен путем принятия специального решения.
Необходимо отметить, что некоторые сведения: об оперативно-розыскной, разведывательной деятельности и др. никогда не должны рассекречиваться.
Рассекречивание может производиться досрочно. Во-первых, в связи с международными обязательствами России. Во-вторых, из-за изменения объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной. Закон обязал органы государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, периодически, но не реже чем через каждые 5 лет, пересматривать содержание действующих перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.
Досрочное рассекречивание может быть осуществлено руководителями органов государственной власти, предприятия, организаций, если они установят, что их подчиненные необоснованно засекретили носители информации. Граждане вправе обращаться с запросами о рассекречивании в архивы и другие организации. Кроме того, обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. Сведения могут быть рассекречены по просьбе гражданина или на основании решения суда.
§ 3. Оперативно-розыскная деятельность
Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) — один из видов административной деятельности, которые могут осуществляться негласно, а к полученной ими информации доступ ограничивается. К числу таких видов деятельности относятся разведка и частично — оборонная, внешнеполитическая, научная, связанная с разработкой новой оборонной техники, и другая деятельность.
Можно определить ОРД как деятельность уполномоченных государственных органов по сбору во внепроцессуальной форме информации о преступлениях с целью их предупреждения, пресечения, раскрытия. Следует назвать такие признаки ОРД, глубоко раскрывающие ее сущность и содержание:
• это особый вид административной деятельности;
• ОРД может осуществляться по форме негласно, с широким использованием конспирации, режима секретности;
• ОРД является не процессуальной деятельностью, осуществляемой вне рамок уголовно-процессуального и административно-процессуального права;
• ОРД вправе осуществлять лишь оперативные подразделения органов, которым такие полномочия предоставлены федеральным законом (спецслужбы);
• цель ОРД — обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
• содержание ОРД — система оперативно-розыскных мероприятий, направленных на: а) предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений; б) розыск лиц, скрывающихся от правосудия, пропавших без вести; в) сбор данных для решения вопросов о допуске лиц к государственной тайне, к некоторым видам работы;
• основным правовым актом, регламентирующим ОРД, является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.97 Этот важнейший правовой акт определяет цели и основания проведения оперативных разработок, систему оперативно-розыскных мероприятий и оперативных подразделений, уполномоченных их осуществлять, систему гарантий законности, обеспечения прав граждан.
В Законе дано такое определение ОРД: «...вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (...), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств».
Важнейший вид ОРД — контрразведка. Это деятельность ФСБ России по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности, спецслужб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба Российской Федерации.
331
ОРД основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных средств.
Задачи ОРД законодатель сформулировал так:
• выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
• осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
• добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России. ОРД может осуществляться и когда нет уголовного дела, и когда
уголовное дело возбуждено, и когда дело окончено, прекращено.
На территории России правом заниматься ОРД наделены
оперативные подразделения (спецслужбы):
1) органов внутренних дел (уголовного розыска, борьбы с экономическими преступлениями, борьбы с организованной преступностью и др.);
2) органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации (военной контрразведки, экономической безопасности, по борьбе с терроризмом и др.);
3) органов налоговой полиции;
4) Федеральной службы охраны Российской Федерации (служба безопасности Президента РФ и др.);
5) органов пограничной службы;
6) таможенных органов;
7) службы внешней разведки.
В связи с передачей системы Главного управления исполнения наказаний из МВД в систему Минюста России можно утверждать, что оперативные подразделения системы ГУИНа Минюста тоже осуществляют ОРД.
Оперативные подразделения Главного разведывательного управления (ГРУ) Министерства обороны, Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) вправе осуществлять оперативно-розыскные мероприятия только для обеспечения безопасности самих органов внешней разведки. А названные выше 8 групп спецслужб борются с преступностью и одновременно обеспечивают безопасность самих спецслужб и соответствующих органов98.
В ходе ОРД осуществляются следующие оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ):
1) опрос граждан (без составления протоколов);
2) наведение справок;
3) сбор образцов для сравнительного исследования (например, волос, проб крови);
4) проверочная закупка (например, для выявления использования кассовых аппаратов);
5) исследование предметов и документов (для выявления следов, отпечатков, подделок, адресатов и т. д.);
6) наблюдение, которое может быть наружным и стационарным с использованием технических средств;
7) отождествление личности, то есть сравнение данных о конкретном гражданине с информацией о разыскиваемых лицах;
8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности, транспортных средств, которое, как правило, состоит в негласном осмотре названных объектов;
9) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных
сообщений;
10) прослушивание телеграфных переговоров и снятие информации с технических средств;
11) контролируемая поставка. Она может быть организована самими оперативниками или они наблюдают за незаконной поставкой оружия, наркотиков и т. д., о которой им стало известно;
12) оперативный эксперимент (например, использование помеченных денег для взятки);
13) оперативное внедрение. В борьбе с преступностью, особенно организованной, в контрразведывательной деятельности оперативное внедрение агентов и использование информаторов (осведомителей) — средство, давно применяемое спецслужбами и необходимое.
Осведомители могут действовать на общественных началах, бесплатно из идейных побуждений, с целью устранения конкурентов, мести и т. д. Их работа может и оплачиваться в соответствии с контрактами (административными договорами) между ними и органами, осуществляющими ОРД. В преступные сообщества могут внедряться и штатные сотрудники спецслужб.
Лица, осуществляющие ОРД, являются носителями специального административно-правового статуса, который в .общих чертах определяется ст. 17 и 18 Закона об ОРД, а детально — секретными нормативными актами соответствующих ведомств.
В качестве примера правового регулирования статуса агентов и осведомителей можно назвать ст. 19 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»99. В ней сказано:
...Полномочия внештатного сотрудника органов Федеральной службы безопасности определяются нормативными актами Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Лица, оказывающие содействие Федеральной службе безопасности, имеют
право:
а) заключать контракт с органами Федеральной службы безопасности о конфиденциальном сотрудничестве;
б) получать от сотрудников Федеральной службы безопасности разъяснения своих задач, обязанностей и прав;
в) использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность;
г) получать вознаграждение;
д) получать компенсацию за ущерб, причиненный их, здоровью либо имуществу в процессе оказания содействия органам Федеральной службы безопасности.
Лица, оказывающие содействие органам Федеральной службы безопасности, обязаны:
а) соблюдать условия заключаемого с органами Федеральной службы безопасности контракта или договоренности о сотрудничестве;
б) выполнять поручения органов Федеральной службы безопасности, направленные на осуществление возложенных на них обязанностей;
в) не допускать умышленного предоставления необъективной, неполной, ложной или клеветнической информации;
г) не разглашать сведения, составляющие государственную тайну, и иные сведения, ставшие им известными в процессе оказания содействия органам Федеральной службы безопасности...
...Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам Федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, составляют государственную тайну и могут быть преданы гласности только с письменного согласия этих лиц и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Порядок, способы осуществления оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) регулируются негласными нормативными ведомственными актами. Негласными являются планы оперативных разработок, их объекты, большая часть полученной информации, сведения о заведенных делах и т. д.
Результаты ОРМ должны быть использованы для решения вопросов о допуске лиц к определенным видам деятельности, розыске лиц, пропавших без вести, пресечении преступной деятельности, возбуждении уголовных дел, в следственной и судебной деятельности, в случаях и в порядке, установленном УПК РСФСР.
Совместным приказом от 13 мая 1998 г. МВД, ФСБ, ГТК и других уполномоченных органов утверждена Инструкция «О порядке представления результатов ОРД органу дознания,, следователю, прокурору». В ней сказано, что под результатом ОРД понимаются фактические данные, полученные оперативными подразделениями в установленном порядке, о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших правонарушение, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения наказания и без вести пропавших, а также о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России.
Результаты ОРД отражаются в оперативно-служебных документах (рапортах, справках, сводках, актах, отчетах и т.д.). К этим документам могут прилагаться предметы и документы, полученные при проведении ОРМ. В случаях проведения оперативно-технических мероприятий результаты могут быть зафиксированы на иных материальных носителях информации (фонограммах, видеограммах, кинолентах, фотопленках, фотоснимках, магнитных, лазерных дисках, слепках и т. п.).
335
ОРД во многих случаях нарушает конституционное право граждан (на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, переговоров, сообщений, неприкосновенность жилища и др.). В ст. 24 Конституции Российской Федерации сказано:
1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Специфика деятельности спецслужб состоит в том, что на основании Федерального закона они:
• нарушают конституционные права;
• не знакомят лиц с соответствующей информацией, а граждане, как правило, не могут защищать свои права, потому что не знают, да и не должны знать, что стали объектами оперативных разработок;
• в сферу ОРД попадают лица, которые звонили, писали, встречались с проверяемым. ОРМ могут проводиться в отношении неопределенного числа граждан, поскольку задачей ОРД является выявление преступных связей проверяемого, сбор всей необходимой информации о нем. Поэтому спецслужбы располагают информацией о частной жизни многих граждан, не причастных к преступной деятельности;
• как правило, оперативные работники являются сотрудниками правоохранительных органов и наделены полномочиями применять специальные меры пресечения (физическую силу, дубинку, наручники, огнестрельное оружие), а также осуществлять задержание, составлять протоколы.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости защиты конституционных прав граждан, создания системы гарантий, способствующих строгому соблюдению законности спецслужбами. И Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» очень много внимания уделяет гарантиям ее законности.
Во-первых, это четкое закрепление перечня государственных органов, оперативные подразделения которых могут заниматься ОРД. Во-вторых, наличие в законе исчерпывающего перечня ОРМ.
В-третьих, установление в ст. 7 названного Закона оснований для проведения ОРМ:
1. Наличие возбужденного уголовного дела.
2. Ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о:
1) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
2) событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
3) лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;
4) лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов.
3. Поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве.
4. Запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по основаниям, указанным в настоящей статье.
5. Постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
6. Запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия решений:
1. О допуске к сведениям, составляющим государственную тайну.
2. О допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды;
3. О допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления.
4. Об установлении или о поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий.
5. По обеспечению безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
6. О выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.
Гарантией прав граждан является также содержащееся в законе запрещение субъектам, занимающимся ОРД, без согласия граждан разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя и которые стали известными в процессе проведения ОРМ, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Одной из самых важных гарантий служит предварительный судебный контроль за рядом ОРМ. Законом четко установлено, что проведение ОРМ, которые ограничивают права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электронной и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения.
Из этого правила есть исключения. В случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России, допускается проведение названных выше ОРМ с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения ОРМ орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении ОРМ либо прекратить его.
Кроме того, при возникновении угрозы жизни, здоровью, собственности отдельных лиц по их заявлению или с их согласия в письменной форме разрешается прослушивание переговоров, ведущихся с их телефонов, на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего ОРД, с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов. А с целью обеспечения гарантий прав граждан в ходе проведения таких ОРМ Указом Президента России от 1 сентября 1995 г. установлено, что контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений в интересах субъектов ОРД осуществляют органы ФСБ.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации подчеркивается: «Результаты оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституционного права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, а также с проникновением в жилище против воли проживающих в нем лиц (кроме случаев, установленных Федеральным законом 100, могут быть использованы в качестве доказательств по уголовным делам, лишь когда они получены по разрешению суда на проведение таких мероприятий и проведены следственными органами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством»101.
Контроль за ОРД возложен на Президента, Федеральное Собрание, Правительство России. А гражданин, полагающий, что ОРМ нарушили его права и свободы, вправе обжаловать соответствующие действия в вышестоящий орган, прокуратуру или в суд.
К сожалению, несмотря на существующие гарантии, несмотря на то, что ОРД перестала быть «тайной за семью печатями», в деятельности российских спецслужб еще немало нарушений законности: несанкционированное прослушивание, применение недозволенных средств физического воздействия, незаконное разглашение личных тайн («случайная» утечка информации) и др. Использование больших властных полномочий в условиях отсутствия гласности, то есть ОРД необходима для государства, но она может быть источником многочисленных нарушений прав граждан. А чтобы их было меньше, нужно не допускать излишнего засекречивания, лучше подбирать и воспитывать оперативников, усиливать судебный, прокурорский и иной контроль за их работой.
339
ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ
§ 1. Место административного договора
в деятельности государственной исполнительной власти
Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.
Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это:
1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий);
2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон;
3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;
4) эквивалентный характер;
5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».
Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во многих отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.
Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.
В административных отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (см. ст. 205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.
Следует отметить, что роль договорного регулирования во многих отраслях права в последнее время все более возрастает — например, в семейном праве появился институт брачного контракта, в уголовном праве — соглашение о примирении между лицом, совершившим преступление, и потерпевшим (ст. 76 УК РШ) и т. д.
Административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями.
Административный договор — разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех административных отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.
Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения которого регулируется приказом Министра обороны.
Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.
Итак, административный договор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.
Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство России, центральные федеральные органы Российской Федерации, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор — это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач!
Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой, критериев. К специальным относится деление на «внутриаппаратные» «внутриорганизационные», заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.
По предметному критерию можно различать:
• договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
• договоры в сфере управления государственной собственностью;
• договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);
• контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;
• финансовые и налоговые соглашения;
• договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
• различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.;
По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.
По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными. Договоры могут быть чисто административными и комбинированными, регулирующими наряду с административными гражданские, трудовые и иные правоотношения.
§ 2. Структура и признаки административного договора
Правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответственно это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.
Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, смешанное, административно-правовое и гражданско-правовое регулирование осуществляется в отношении договора об участии сотрудников ОВД в сопровождении в места временного содержания при постах иммиграционного контроля иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории России, который заключается между органами внутренних дел и федеральной миграционной службой.
Согласно ч. 3 ст. 54 Водного кодекса Российской Федерации, к договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, если иное не установлено настоящим Кодексом. И он действительно содержит административно-правовые элементы регулирования данных правоотношений, такие, как обязанность заключения договора, его государственная регистрация, непосредственная связь обязательств с лицензионно-разрешительным режимом.
Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.
При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.
В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа.
Обычно в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.
В этом случае об административно-правовом характере договора свидетельствует то, что, во-первых, данные акты принимаются федеральными органами исполнительной власти; во-вторых, они определяют обязательства сторон, как правило, в бланкетной форме, отсылая к действующему административному законодательству; в-третьих, в таких актах дается типовая форма договора, которую нельзя существенно изменить по своему усмотрению и которая призвана унифицировать административно-договорную практику всех нижестоящих органов исполнительной власти.
Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некого общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер.
Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели; главным образом невластных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации».
Особенность административно-правового статуса государственно-властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с государственной исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия административного, организационного характера.
Поскольку управление — административная деятельность — является межотраслевым явлением, то организационные договоры присутствуют во многих отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режиму. Коллективные договоры, организационные по предмету, находятся в сфере регулируемых трудовым правом.
Что касается административного права, то все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность государственной исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации.
В административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».
При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», то есть на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков102.
Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для последнего общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.
Автономия воли сторон административного договора (то есть свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке, контракты с военнослужащими). Заключение административных договоров связано не столько с правами, сколько с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является и правом, и обязанностью одновременно.
Уровень диспозитивности, то есть свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.
Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.
Органы исполнительной власти, как правило, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территории, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Федерального закона «Об инвестиционном налоговом кредите».
Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местной администрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении соответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.
Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров, разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных процедур», то есть посредством третейской формы разрешения споров.
§ 3. Административный договор
и административный акт
Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;
2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 1995 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России»103 признает необходимым
349
(п. 2) заключение ежегодных соглашений между Правительством и Аграрным союзом России. Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дорабатываются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации с участием заинтересованных министерств и ведомств, после чего предоставляются в Правительство для подписания;
3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель — приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров... со снятием информации с технических каналов связи, проводятся с использованием оперативно-технических сил и средств органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера либо административными договорами.
И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием — правовой акт публичной исполнительной власти.
Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении публичной исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воль, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.
Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом публичной исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам относят только односторонне-властные предписания субъектов публичной исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главными среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.
РАЗДЕЛ V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и виды методов
деятельности государственной администрации
Работа государственной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
В обществе, где существует государство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.
Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке разнообразных методов свидетельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.
Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.
В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости) требуют различных способов административного воздействия.
Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействия. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи.
Можно назвать наиболее существенные черты методов:
1) это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей;
353
2) это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования;
3) это способы достижения определенных целей;
4) это способы, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;
5) это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности;
6) методы — это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются правом. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.
Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально, четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы, а метод убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части.
Правовые нормы закрепляют, а государственная администрация в своей практике использует большой арсенал методов воздействия. Их можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. Необходимо различать методы внутриаппаратные и методы воздействия на граждан, организации.
В зависимости от того, осуществляется властное воздействие прямо на волю или косвенно, через интерес, сознание, эмоции, различают методы прямого и косвенного воздействия.
§ 2. Методы прямого и косвенного
административного воздействия
Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше». Для первых характерны следующие признаки:
• прямое воздействие на волю;
• директивность, приказной характер;
• однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;
• широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;
• наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;
• стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание;
• широкое использование внеэкономического принуждения.
Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры — важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы, учебники и многие другие факты из нашей истории подтверждают это.
Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:
• руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;
• акты власти управомочивают на определенные действия;
• у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
• юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);
• наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий. Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов: «Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления, формируют самоуправленческий механизм»104.
С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.
В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидность, частный случай прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. Экономические методы состоят в воздействии на материальные интересы. В военном деле, науке, образовании и даже в сфере экономики администрация воздействует не только на материальные, но и на иные интересы (повышение престижа работы, ее творческого содержания, улучшение условий жизнедеятельности и др.).
Косвенное воздействие включает в качестве важного элемента материальное стимулирование, но не сводится к нему, предполагает использование разнообразных материально-психологических стимулов.
§ 3. Система методов и способов
административного воздействия
В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу: «Метод. 1. Способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь... 2. Способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием». «Способ. Действие или система действий, применяемые при осуществлении чего-нибудь»105.
В юридической литературе метод понимается более широко, чем способ («методы убеждения и принуждения», «методы правового регулирования»). Представляется, что метод можно понимать как систему способов воздействия. При всей условности такого употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ в свою очередь состоит из средств, приемов, действий.
Хочется еще раз подчеркнуть, что понятия «средство», «способ», «метод» связаны с целью, достижению которой они служат. Их можно понимать как инструменты достижения целей. Используя инструментальный подход, с учетом существующей системы общих административных функций можно выделить разные методы и способы административного воздействия.
В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждении и принуждении. Многие авторы кроме того называют еще и метод поощрения. Но даже если иметь в виду все три названных метода, они не отражают всего разнообразия инструментов воздействия государственной администрации во внутриаппаратных связях и во внеаппаратных отношениях с организациями и гражданами.
Среди методов административно-правового воздействия по содержанию прежде всего следует выделить нормативно-правовое воздействие. Нормы актов государственной администрации информируют о должном, а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия на субъектов права являются запреты, ограничения, обязывание, дозволения, рекомендации, поощрения.
Оперативно-распорядительная деятельность государственной администрации — это ее созидательная, организующая правоприменительная деятельность. Работа «активной» администрации очень многогранна. Для решения созидательных задач она использует разные методы: структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений.
Структуризация состоит из таких способов: создание организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения.
Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных документов об образовании российским) и другими способами.
Правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование).
357
Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода — бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, а также многое другое.
Временное ограничение полномочий, прав используется в условиях экстраординарных ситуаций.
Юрисдикционная деятельность знает два метода: разрешение споров и принуждение. А в условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.
Перед государственной администрацией России стоят цели:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
2) создание условий для развития экономики страны, способствующих благополучию граждан, общества, государства; 3} административное обеспечение конституционных прав и свобод граждан, реализация социальной политики государства. Существует ряд методов властного административно-правового воздействия, используемых государственной администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. В их числе:
• нормативное регулирование;
• структуризация (метод организации);
• легализация;
• правонаделение;
• распределение;
• учет;
• контроль;
• убеждение;
• поощрение;
• разрешение споров;
• принуждение;
• вооруженное подавление.
Первые девять — это методы регулятивной, а последние три — юрисдикционной деятельности.
Поскольку каждый метод состоит из ряда способов воздействия, количество последних очень велико. Иными словами, у государственной администрации имеется большой арсенал способов властного регулирования деятельности организаций и граждан.
В административной практике одновременно используются разные способы. Их набор прежде всего зависит от конкретных обстоятельств. Очевидно, что в нормальных условиях и при наличии чрезвычайных ситуаций набор средств реализации власти, их соотношение не могут быть одинаковыми. Точно также разные средства используются в отношении законопослушных граждан, организаций и правонарушителей.
Система используемых способов в отдельных структурах зависит также и от субъективных факторов: качеств руководителей, их оценки ситуации, существующих традиций, воздействия средств массовой информации и др. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств осуществления власти. Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противоречий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, существуют противоречия между научными и ненаучными методами; увлечение администрированием в руководстве экономикой также породило немало противоречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует разные способы воздействия и добивается наибольшего эффекта.
§ 4. Убеждение как метод деятельности
государственной администрации
В юридической литературе широко распространено мнение, что «существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение»106. Но многие авторы убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения107. Иными словами, по основанию и содержанию воздействия следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы используются не только государственной властью, но и муниципальными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, гражданско-правовых сделках).
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.
В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным, строго и неукоснительно следовал предписаниям.
Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неисполнения. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принуждения, устрашение могут способствовать воспитанию привычки соблюдать команду.
В демократическом обществе убеждение — главный метод воздействия. Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно и в отношении всех граждан. Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку к законопослушанию.
Демократический режим открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложности и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.
В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, чем больше в политической, экономической, культурной жизни общества плюрализма, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной деятельности личности все более становятся психическое состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.
В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможности воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.
В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.
Способы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы.
Большое значение имеет система информирования о достижениях успешной государственной, муниципальной и частной деятельности. Выставки, конкурсы, смотры, лозунги, призывы, программы, публичные слушания, диспуты и многое другое тоже находятся в арсенале средств убеждения. Положительное воздействие оказывает доверие, оказываемое руководителями невластным субъектам, моральный климат в коллективах, четкая организация работы, эффективная организация контроля.
Воспитательное воздействие на многих оказывает, убеждает их в необходимости законопослушания и справедливое, своевременное и гласное применение к виновным принудительных мер, хорошая организация борьбы с неправомерными деяниями.
ГЛАВА 18. ПООЩРЕНИЕ В
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Понятие и особенности поощрения
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей: «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию»108. Стимулы — это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.
В научной литературе различают два вида стимулов: негативные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие имеет средства направлять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть предметом общего законоположения. Средства сии суть:
1) воспретительные;
2) побуждающие...
363
...Воспретительные средства суть положенные в законе наказания, побудительные — суть награждения разного рода...»109.
Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права.
Действующими правовыми актами закрепляются:
• виды правовых поощрений;
• основания их применения;
• полномочия субъектов власти поощрять;
• порядок поощрения (поощрительное производство).
Больше всего в рассматриваемом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации, утвержденное Правительством 31 мая 1995 г., и многие иные акты центральных федеральных органов.
Акты о поощрении издаются в субъектах Федерации, например, во многих республиках, входящих в состав Федерации. Так, в 1997 г. был принят Закон «О наградах и почетных званиях в Иркутской области». В 1999 г. законы с такими же названиями приняты в Московской и Свердловской областях. Аналогичные акты действуют во многих субъектах Федерации.
Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых наряду со многими другими включены и одна или несколько поощрительных норм. Это, например, законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
• фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
• оно связано с оценкой уже совершенных деяний;
• оно персонифицированно, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;
• оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;
• оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребностью в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно». Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты; художнику, изобретателю — признание.
Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями.
Основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
365
Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение. Например, в 1998 г. доктор наук, академик, почти сорок лет проработавший в учреждении, автор большого числа научных работ и т. д. в связи с юбилеем был премирован небольшой денежной суммой. Представляется, что руководитель организации, издавший такой приказ, отступил от принципа соответствия. Он нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).
Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. А с другой стороны, положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кто и за что поощрен.
«Поощрение, — справедливо отмечает проф. А. П. Коренев, — это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга»110.
Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством хороших дел. Соответственно, и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые многократно совершают то, что заслуживает наград. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах, утвержденных указом Президента Российской Федерации111. В ст. 10 Положения говорится: «Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу».
Поощрение лучше воздействует на того, кто его заслужил, и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно. Худший вариант несвоевременного поощрения выражен в таком газетном штампе: «Награда нашла героя через...».
Государственная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все типы администраций: частная, муниципальная, государственная. Поощряют также президенты, представительные государственные органы, суды. Так, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и государственных премий производится Президентом Российской Федерации. Во многих случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед президентами, представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права, например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким, награждении почетной грамотой Областной думы112.
Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации), актами государственной администрации.
В их числе Трудовой, Уголовно-исполнительный кодексы, Положение о государственных наградах Российской Федерации. Правительство России в последние годы учредило, например, нагрудные знаки «Учитель года», «Почетный таможенник», Почетную грамоту Правительства Российской Федерации. Органы федеральной исполнительной власти вправе устанавливать различные премии, звания, нагрудные знаки по согласованию с Государственной герольдией при Президенте России.
Главы субъектов Федерации, их законодательные органы устанавливают свои премии, звания и иные меры поощрения. Чаще всего они используются для награждения граждан, проживающих и работающих на территории субъекта Федерации, действующих там организаций. Но в ряде случаев они рассчитаны на экстерриториальное применение. Так, губернатор Свердловской области ежегодно присуждает «Демидовскую премию» выдающимся ученым России.
Все вышеизложенное позволяет по содержанию различать три разновидности поощрительной деятельности государственной администрации:
367
1) она устанавливает виды, порядок поощрения и поощряет;
2) она на основе законов оформляет соответствующие дела и принимает решения о поощрении конкретных субъектов;
3) она на основе законов, указов президентов оформляет соответствующие дела и направляет их президентам, в законодательные органы и суды общей юрисдикции для решения вопросов о поощрении.
§ 2. Способы поощрения
Как метод осуществления государственной административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного административного воздействия. Систематически вступая в отношения с большим числом граждан и организаций, обладая огромными полномочиями, распоряжаясь колоссальными материальными ресурсами, государственная администрация использует разнообразные средства поощрения, отмечает заслуги многих.
Для лучшего понимания того, что поощрение —• важный метод административного воздействия, необходимо вспомнить, что главная цель администрации —- созидание, организация, совершенствование. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. А разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны.
Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:
• моральные;
• материальные,
• смешанные;
• статутные.
Очень широко на практике используются такие средства морального поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой. К сожалению, сейчас намного меньше, чем раньше, используется такое поощрение, как занесение на Доску Почета (предприятия, вуза, района, города)113. К военнослужащим, работникам органов внутренних дел, кроме того, применяются такие средства морального поощрения, как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, занесение в Книгу почета, награждение нагрудным знаком, награждение личной фотографией служащего, снятого у развернутого Знамени части (органа внутренних дел). Специфическим средством поощрения выпускников образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования является диплом с отличием114, спортсменов — звание (мастер спорта и др.). а организаций —— награждение знаменем.
Самые распространенные материальные поощрения — премии и ценные подарки. Существует огромное разнообразие премий (в том числе государственные, правительственные, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Правда, сейчас не одаряют земельными угодьями, как в XVIII—XIX вв., но машины, квартиры в качестве наград используются. Кроме того, в вузах и в иных учебных заведениях студентам, учащимся повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именным оружием.
Меры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального эффекта такая мера имеет и материальный эффект — увеличение размера, получаемого оклада. Смешанный характер имеют именные студенческие стипендии, награды победителям конкурсов, олимпиад.
Говоря о смешанном характере воздействия, нужно иметь в виду кроме чисто морального и материального поощрения еще и приобретение в связи с этим дополнительных прав: льгот при приеме в вузы, увеличение отпуска и др. Здесь можно упомянуть и досрочное снятие судимости.
Администрация исправительного учреждения вправе поощрить осужденного к лишению свободы разрешением на получение дополнительной посылки, дополнительный телефонный разговор, дополнительное свидание, увеличение продолжительности прогулки, переводом со строгого режима отбывания наказания на общий.
При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата Государственной премии.
Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется. Например, если театр стал академическим.
§ 3. Виды поощрительных средств
Огромно разнообразие поощрительных средств, которые использует в свой деятельности государственная администрация. Чтобы лучше разобраться в этом множестве, необходимо провести группировку мер поощрения. С административно-правовой точки зрения лучше всего для решения этой задачи использовать критерии:
1) правовой основы;
2) фактического основания поощрения;
3) вида поощряемых субъектов;
4) вида поощряющих субъектов.
При рассмотрении выше способов поощрения фактически была проведена группировка поощрительных средств по их содержанию (моральные, материальные и др.).
С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.
В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный симпозиум за рубежом, и повышение по службе, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.
Продолжая использование этого критерия, можно выделить правовые (формальные) средства положительного стимулирования, предусмотренные федеральными актами (законами, указами, правительственными и ведомственными актами), актами субъектов Федерации, а также локальными актами государственных организаций.
Все фактические основания (заслуги) можно поделить на абсолютные и относительные. Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными — полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию.
Абсолютным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных, родительских и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», за помощь в задержании преступника и т. д.).
Так, в п. 32 ст. 11 Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей».
Для поощрения широко используются такие поводы, как юбилеи (гражданина, организации), определенные достижения (в науке, спорте, самодеятельности и т. д.), победы в конкурсах, олимпиадах, смотрах.
Все названные основания являются абсолютными, и обусловленное ими поощрение — абсолютным.
Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной адаптации лица, отбывающего наказание (условно-досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 ДисциплинарногоУстава Вооруженных Сил предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».
Относительные поводы, относительное поощрение регламентируется УК РФ, КоАП РСФСР, Дисциплинарными уставами. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокращения срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством или права охоты...».
В примечании к ст. 44 КоАП РСФСР сказано: « Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или хранило без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за действия, предусмотренные настоящей статьей». Представляется, что такие нормы должны быть расширены до уровня общих правил административной ответственности. Они должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.
На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллективных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: железные дороги, пароходства, города, а в прошлом награждались и области, и целые республики.
Намного чаще, особенно сейчас, отмечаются заслуги индивидуальных субъектов. Это:
1) рабочие, служащие, сотрудники (члены организованных коллективов);
2) активисты, члены разных советов, комиссий государственных и муниципальных организаций;
3) граждане, выполнившие свой общественный долг, совершившие подвиги, добившиеся успехов в спорте, науке и др., выявившие месторождения полезных ископаемых и т. д. Так, 26 декабря 1995 г. Правительство Российской Федерации утвердило положение «О порядке выплаты денежных вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых»;
4) проживающие вне России иностранные граждане, которые внесли вклад в развитие науки, дела мира, сотрудничества с Россией, оказали помощь нашей стране. Кстати, только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство.
В общем, поощрены могут быть любые граждане независимо от возраста, состояния здоровья, гражданства, судимости и других признаков. Поощрены могут быть любые коллективные субъекты: самостоятельные организации, их структурные подразделения (бюро, отделы, факультеты, кафедры, филиалы и др.), города, железные дороги, авторские коллективы и т. д.
Если в качестве критерия группировки взять за основу правовой статус субъекта, отмечающего отличившихся, то можно говорить о федеральной, региональной, местной и локальной государственной администрации.
На федеральном уровне поощрение производится:
1) Президентом Российской Федерации. К исключительной компетенции Президента относится награждение Государственными наградами, присуждение Государственных премий. Он делает это в форме издания специальных указов;
2) Правительством Российской Федерации;
3) центральными органами исполнительной власти специальной компетенции Российской Федерации;
4) иными центральными органами Российской Федерации (Центральным банком, Прокуратурой, Центральной избирательной комиссией).
На региональном уровне награды раздают:
1) главы исполнительной власти субъектов Федерации;
2) правительства субъектов Федерации;
3) министерства и другие центральные органы субъектов Федерации.
На, местном уровне поощряют руководители государственных районных, городских, межтерриториальных органов (начальники ОВД, налоговых инспекций, военные комиссары и др.).
373
На локальном уровне поощрительную деятельность осуществляют администрации государственных организаций, командиры строевых подразделений и соединений.
Как уже отмечалось, поощрение, как правило, производится по усмотрению администрации, которая вправе поощрять либо возбуждать дела о поощрении, но не обязана это делать. Но в ряде случаев у граждан и организаций есть право на поощрение в виде определенной суммы денег или иного приза. Соответственно можно говорить о поощрении по усмотрению и обязательном поощрении. Примерами последнего могут быть:
• призы, награды, льготы, которые заранее были обещаны победителям конкурсов, соревнований, олимпиад;
• вознаграждения за открытие месторождений полезных ископаемых;
• медали выпускникам школ, дипломы с отличием выпускникам вузов;
• денежные вознаграждения тем, кто помог в раскрытии определенных правонарушений.
Так, в соответствии с утвержденным Правительством Свердловской области 14 января 1999 г., положением о мерах поощрения лиц, принимающих активное участие в мероприятиях по охране диких копытных животных в 1999г.:
Лицам, выявившим конкретный случай незаконной добычи дикого копытного животного, выплачивается вознаграждение в размере:
за лося 300 рублей;
за косулю 100 рублей;
за кабана 100 рублей.
При рассмотрении материалов о незаконной охоте в суде лицу, выявившему случай незаконной добычи дикого копытного животного, дополнительно выплачивается 50 рублей.
Дополнительно лицам, составившим в соответствии с действующим законодательством протокол на нарушителей правил охоты, незаконно добывшим лося, косулю или кабана, выдается платное разрешение (лицензия) на добычу дикого копытного животного соответствующего вида с преимущественным правом охоты на территории охотоугодий, где было выявлено нарушение.
На практике используются разные способы поощрения пользователей (владельцев, клиентов) за экономию электроэнергии, за поддержание в хорошем состоянии квартир, инженерного оборудования, домов и т. д.
В литературе можно встретить предложения о поощрении лиц, которые бережно относятся к своему здоровью. Их можно было бы серьезно обсудить.
§ 4. Поощрительное производство
Административно-правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регулирующих поощрение государственными наградами, Государственными премиями, премиями и грамотами Правительства Российской Федерации.
В централизованном поощрительном производстве можно выделить стадии:
• возбуждения дела о поощрении;
• общественной и государственной оценки материалов о поощрении. Для этого созданы Комиссия при Президенте по государственным премиям Российской Федерации в области литературы и искусства, Совет по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники и другие органы;
• принятия решения о поощрении;
• исполнения решения.
Положением о государственных наградах Российской Федерации в редакции Указа Президента от 6 января 1999 г. достаточно полно регулируется разновидность поощрительного — наградное производство.
Государственными наградами Российской Федерации являются: звания Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия, почетные звания Российской Федерации.
Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов Федерации или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов Федерации.
Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внутренних дел, работников прокуратуры, таможенной службы, налоговой полиции, судей определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту Российской Федерации руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Комиссия по государственным наградам при Президенте:
• оценивает представление;
• готовит материалы, а также проекты указов.
Награждение производится Указом Президента. По его поручению и от его имени награды могут вручать:
• руководители федеральных органов государственной власти;
• руководитель службы государственных наград Президента;
• руководители органов государственной власти субъектов Федерации;
• полномочные представители Президента;
• послы Российской Федерации;
• военачальники — от командиров дивизий и им равных.
Президент может поручить вручение государственных наград и иным лицам.
Государственная награда вручается награжденному в торжественной обстановке не позднее двух месяцев со дня вступления в силу Указа о награждении. Одновременно награжденному выдается удостоверение к государственной награде.
ГЛАВА 19. РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и особенности
разрешительной системы
Разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Некоторые виды общественно полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т. д.), если они осуществляются непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут причинить большой вред обществу. Поэтому ею могут заниматься только те, кто получил на это разрешение компетентного органа, без разрешения совершать такие действия нельзя. Эта система призвана защитить граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.
В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:
- наличие относительного запрета. Он может быть прямо или косвенно закреплен правовой нормой. Чаще всего это делается косвенно: устанавливается, что заниматься определенной работой можно только при наличии разрешения на это;
2) деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, организаций, организационно им не подчиненных. Для невластной стороны это означает получение разрешения. Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление (автомобилем, катером и т. д.), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), квалификационный аттестат (например, специалиста по таможенному оформлению), квота и т. д. Разрешение, как правило, дается уполномоченным исполнительным органом государственной власти, в порядке, установленном правовыми актами. Выдача разрешения — центральный элемент системы, поэтому она и называется разрешительной;
3) надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;
4) применение принудительных мер для прекращения нарушений правил, условий разрешенной деятельности и привлечение виновных к юридической ответственности.
Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой системы, и все складывающиеся при этом отношения следует отличать от смежных явлений.
Во-первых, от разрешений, выдаваемых линейным руководителем своему подчиненному, как разового характера (например, санкция прокурора на совершение следователем прокуратуры обыска), так и путем предоставления определенного полномочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, процедуры, отсутствует возможность административного принуждения.
Во-вторых, от разрешений на совершение единичных действий, таких, как выдача визы для выезда из России, разрешение на сдачу экзамена, разрешение на ранний брак. Так, в ст. 13 Семейного кодекса Российской Федерации установлено, что по просьбе жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в брак лицам, достигшим шестнадцатилетнего возраста, хотя по общему правилу брачный возраст равен восемнадцати годам. В названных и иных подобных случаях совершаются действия единичные, не связанные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие последующему надзору.
Представляется, что разрешения на совершение разовых действий, даже если они называются лицензиями (на отстрел лося, косули, например), находятся за рамками разрешительной системы.
В-третьих, то же самое можно сказать и о документах об окончании образовательных учреждений. Известно, что диплом о высшем образовании позволяет занимать соответствующие должности (врача, прокурора и др.). Он действует пожизненно, но сам по себе документ об образовании — только одно из предварительных условий занятия должности: нужен еще приказ о назначении на должность. А если врач хочет самостоятельно заниматься медицинской деятельностью, он должен получить на это лицензию.
Допуск к работе с секретными материалами, принятие на работу водителя и т. д. производится при наличии у лица разрешения и приказа линейного руководителя. Здесь можно говорить о специфике взаимоотношений, поскольку в последующем надзор осуществляют и линейный руководитель, и орган функциональной власти.
Во многом схожа с разрешительной системой государственная регистрация. Но это два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия. При регистрации граждан, транспортных средств, сделок с недвижимостью и т. д. не принимается административный акт, разрешающий деятельность. Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете. А выдача разрешений с последующим надзором связана с определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих субъектов.
Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичные интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами государственной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребления властью и даже коррупция. В 90-х гг. в рассматриваемой системе очень значимым был еще один аспект -— фискальный, ибо получение платы за выдачу лицензий рассматривалось как источник пополнения бюджетов.
Невластными субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации. Из содержания ст. 2 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» следует, что лицензии выдаются «юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю». Закон не относит к числу лицензиатов филиалы и другие обособленные подразделения юридических лиц. Значит, лицензирование деятельности филиалов юридических лиц необходимо только в тех случаях, когда это предусмотрено специальным федеральным законом. Например, в соответствии с Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 8) филиалы вуза проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно.
Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности. Если разрешение выдано федеральным органом государственной власти, оно носит экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории России. По общему правилу, если лицензия выдана органом субъекта Федерации, соответствующая деятельность может осуществляться на территории данного субъекта.
В соответствии с действующими правовыми нормами до 2005 г. деятельность на основании лицензии, выданной органами субъекта Федерации, на территории иных субъектов Федерации может осуществляться после регистрации таких лицензий уполномоченными органами соответствующих субъектов.
Регистрация проводится в течение 30 дней по предъявлении оригинала лицензии с проверкой, при необходимости, указанных в ней данных, условий осуществления соответствующего вида деятельности и условий безопасности.
Федеральными актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее трех лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению соискателя лицензии.
Соответствующая деятельность не должна осуществляться, если: 1) истек срок разрешения; 2) разрешение выдано на иную деятельность; 3) другому лицу.
§ 2. Правовая основа (институт)
разрешительной системы
Правовая основа разрешительной системы состоит из многих юридических актов разной юридической силы. Ведущая роль здесь принадлежит принятому в сентябре 1998 г. Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности»115. Без преувеличения его можно считать основами законодательства о разрешительной системе. Но только в отношении предпринимательской деятельности. Кроме того, этот закон не распространяется на внешнеэкономическую, таможенную, природоохранную деятельность, а также отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и ряд других видов разрешаемой деятельности.
В соответствии с Законом лицензирование производится в отношении таких видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами...».
Из ст. 2, 5 указанного Закона можно сделать вывод, что лицензируемые виды деятельности определяются федеральными законами. Президент России и Правительство вправе определять работы и услуги в рамках названных законом видов лицензионной деятельности, утверждать положения и определять порядок лицензирования конкретных видов деятельности.
Вопросы лицензирования разных видов деятельности регулируются законами «Об образовании», «О безопасности дорожного движения», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», Таможенным кодексом, Воздушным кодексом и многими другими законами и подзаконными федеральными актами.
В субъектах Федерации было принято много законов и подзаконных актов о лицензировании. Их продолжают принимать и после вступления в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Очевидно, что возникло противоречие между федеральными актами и актами субъектов Федерации по этому вопросу.
Статья 5 Закона о лицензировании устанавливает, что Президент РФ и Правительство относят полномочия «на осуществление лицензирования конкретных видов деятельности к компетенции федеральных органов государственной власти».
381
Из текста Закона о лицензировании очевидно, что центральные и иные органы федеральных ведомств не вправе регулировать порядок лицензирования. В настоящее время порядок лицензирования многих видов деятельности регулируется общими актами центральных органов тех ведомств, которые и осуществляют лицензирование. Поэтому в таких положениях (инструкциях) очень четко отражен ведомственный интерес, но не столь четко определены формы защиты прав соискателей лицензий.
Реализация Закона о лицензировании требует замены ведомственных нормативных актов правительственными. Хочется надеяться, что это не займет много времени.
Очевидно, что включение любой деятельности в орбиту разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона. Отрадно, что закон все более и более становится правовой основой разрешительной системы, ограничивая подзаконное правотворчество в этом важном деле. Поскольку уже десятки федеральных законов определяют виды лицензируемой деятельности, полезно было бы иметь единый федеральный реестр лицензированных видов деятельности, содержание которого было бы доступно каждому интересующемуся этим вопросом лицу.
В КоАП РСШСР есть статьи об ответственности работников торговли за продажу огнестрельного гладкоствольного оружия гражданам, не имеющим разрешения ОВД, за управление транспортными средствами лицами, не имеющими права управления. К сожалению, пока нет общей федеральной нормы, устанавливающей административную ответственность за незаконное занятие лицензируемой деятельностью, а также за нарушение лицензионных условий.
В ст. 171 УК РФ говорится об ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения, когда оно обязательно, или с нарушением условий лицензирования, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Крупным в ст. 171 признается доход, сумма которого превышает двести минимальных размеров оплаты труда.
Общие нормы об административной ответственности за нарушение лицензионных правил имеются в законах субъектов Федерации. Так, Кодекс Свердловской области об административной ответственности закрепляет ответственность за осуществление деятельности без лицензии или специального разрешения, когда их получение в соответствии с законами является обязательным (ст. 136), и за осуществление деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, специальным разрешением (ст. 137).
§ 3. Разрешительное производство.
Возбуждение дела
Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок хотя и многих, но перечисленных законом видов деятельности, реализация таких актов означает существование специального административно-правового режима — разрешительного режима. Его важнейшая часть — разрешительное производство, то есть регулируемая процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.
В разрешительном производстве выделяются такие стадии:
1) предварительная (возбуждение разрешительного дела);
2) обследование;
3) принятия и исполнения решения;
4) надзора за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
5) аттестации, аккредитации разрешенной деятельности;
6) переоформления, продления разрешений;
7) применения мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.
Последние три стадии (5, 6, 7) являются факультативными.
Разрешительное производство — часть правоприменительного административного оперативно-распорядительного процесса, разрешительная деятельность — разновидность организующей, созидательной деятельности «активной» администрации. А в ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах, стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, раньше может наступить ответственность, чем переоформление лицензии, надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, аттестацию можно считать формой надзора.
Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензионное дело.
Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя. Ее размер устанавливается Правительством Российской Федерации и не должен превышать трех минимальных месячных размеров оплаты труда.
По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т. д.) несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты.
Выдача лицензий на пользование недрами производится на конкурсной основе; значит, в таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов.
Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов, оплату пошлины и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, а в установленных случаях не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано.
Все документы принимаются по описи, лицензирующий орган обязан вручить (направить) заявителю копию описи с отметкой о дате приема документов.
Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего проверить обеспечение соблюдения обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования — это соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям, работникам лицензируемой организации, наличие необходимых помещений, оборудования и иных технических средств.
Воздушным кодексом Российской Федерации установлено, что лицензии, предусмотренные кодексом, гражданам и юридическим лицам выдаются только при наличии у них соответствующих сертификатов. А выдача лицензии авиационному предприятию или индивидуальному предпринимателю может быть обусловлена возложением на него обязанностей по выполнению социально значимых воздушных перевозок и (или) авиационных работ.
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом на основе заключения экспертной комиссии. Такая комиссия создается лицензирующим органом и проводит свою работу в месячный срок со дня создания. Все расходы по экспертизе оплачивает соискатель лицензии.
§ 4. Принятие и исполнение решения
В соответствии с Законом о лицензировании после регистрации заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий 30 дней. Возможны лишь два варианта этого акта: о выдаче или об отказе в выдаче лицензии.
Лицензионный орган обязан, а соискатель имеет право быть уведомленным в течение трех дней о содержании принятого акта, а в случае отрицательного решения — и о мотивах отказа.
Чтобы защитить права соискателей от возможных ошибок и злоупотреблений, законы, регулирующие вопросы выдачи разрешений, как правило, закрепляют основания отказов в их выдаче. В общей форме они сформулированы в ст. 10 Закона о лицензировании:
наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.
385
В специальных законах содержится более развернутый список оснований отказа. Так, в ст. 6 закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности Российской Федерации»116 сказано, что лицензия на сыскную деятельность не выдается гражданам:
1) не достигшим 21 года;
2) состоящим на учете по поводу психических заболеваний, алкоголизма или наркомании;
3) которым предъявлено обвинение в совершении преступления;
4) имеющим судимость за тяжкие преступления;
5) уволенным с государственной службы, из суда или правоохранительных органов по компрометирующим основаниям;
6) если они, работая в правоохранительных органах, осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью и со дня их увольнения не прошел год.
А для отказа в выдаче лицензий на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, помимо общих, специальным основанием является отсутствие условий обеспечения безопасности, учета и сохранности этих средств.
Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном или административном порядке. При подаче административной жалобы соискатель лицензии имеет право требовать независимой экспертизы. Расширяя это право, «Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» устанавливает (п. 19):
В случае отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии соискатель лицензии имеет право требовать проведения независимой экспертизы.
Для проведения экспертизы соискатель вправе выбрать любую экспертную организацию из числа аккредитованных при лицензирующем органе.
Срок проведения экспертизы не должен превышать 60 дней.
Оплата экспертизы осуществляется лицом, потребовавшим ее проведения117.
Если принято решение о лицензировании, на стадии исполнения соискателю сообщается банковский счет, на который должна быть внесена сумма лицензионного сбора, если он установлен. Так, за лицензию на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера, таможенного переводчика соискатель обязан уплатить 500 МРОТ.
За лицензии, выдаваемые в соответствии с Законом о лицензировании, размер сбора не должен превышать десяти МРОТ. Закон устанавливает, что размер сбора определяется Правительством Российской Федерации в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.
Соискатель разрешения обязан уплатить лицензионный сбор. Этот факт, конечно, в связи с многими другими, влечет возникновение права на получение искомого документа.
• С даты его подписания (вручения) у субъекта возникают соответствующие права.
В некоторых случаях получение документа о наличии лицензии не завершает стадию исполнения решения. Например, Законом «Об оружии» предусмотрена такая процедура. Граждане, получившие лицензию, имеют право приобретать огнестрельное длинноствольное оружие. Затем оружие подлежит регистрации в ОВД в двухнедельный срок. При регистрации в ОВД по месту жительства выдается разрешение на хранение приобретенного оружия. Фактически здесь вначале дается разрешение на приобретение, а потом на хранение конкретного ружья.
А в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации лицо, получившее лицензию на водопользование, обязано заключить с компетентным органом договор о водопользовании, и лишь после этого оно вправе начать соответствующую деятельность.
Представляется, что стадия исполнения решения включает также обязанность лицензирующего органа принять меры для внесения необходимых данных в реестр лицензий. В частности, в реестр вносятся данные о лицензиате, сроке действия лицензии и на какой вид деятельности она выдана. В последующем в реестр вносятся сведения о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензии. Имеющаяся в реестре информация является открытой. Она за плату предоставляется физическим и юридическим лицам и бесплатно — государственным и муниципальным органам.
§ 5. Надзор за соблюдением правил и
условий разрешенной деятельности
После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти и их общественные помощники приобретают право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих правил и условий.
Закон о лицензировании определяет надзор как «систему мер, осуществляемых лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осуществлении деятельности соответствующих лицензионных требований и условий». Лицензирующие органы при осуществлении надзора вправе:
• проводить проверки соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;
• запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по возникающим вопросам;
• составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
• выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения и устанавливать сроки их устранения;
• выносить предупреждение лицензиату;
• осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.
Государственные надзорные и контрольные органы, а также иные органы государственной власти при выявлении нарушений лицензионных требований и условий обязаны сообщить органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и принятых мерах.
В свою очередь субъект, получивший разрешение, обязан обеспечивать условия для проведения проверок, в том числе предоставлять необходимую информацию и документы.
Как правило, разрешения даются государственными и муниципальными органами исполнительной власти и они же осуществляют административный надзор за соблюдением правил разрешенной деятельности. Фактически все лицензирующие органы одновременно являются субъектами административного надзора. При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто выполняют разные структурные подразделения органа, разные должностные лица.
Получение разрешения на определенную деятельность не всегда полностью легализирует ее результаты. Во многих случаях выпускаемая продукция, используемые средства, результаты работы должны быть аттестованы (сертифицированы).
Во многих случаях законами предусмотрена обязательная сертификация продукции. Так, по Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей» товары, услуги, на которые установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей среды, подлежат обязательной сертификации. Продажа такого товара, оказание таких услуг не допускается без информации о проведении обязательной сертификации.
В соответствии со ст. 36 Воздушного кодекса Российской Федерации «Гражданские воздушные суда допускаются к эксплуатации при наличии сертификатов летной годности (удостоверений о годности к полетам), выданных на основании сертификата типа аттестата о годности к эксплуатации и подтверждающих соответствие этих воздушных судов действующим в Российской Федерации требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и охране окружающей среды».
15 декабря 1998 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Правила аккредитации организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания»118. В них сказано: «Поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания на территории субъекта Российской Федерации осуществляют организации независимо от организационно-правовой формы, имеющие лицензии на оптовую реализацию алкогольной продукции и прошедшие соответствующую аккредитацию».
Если в названных случаях создана двухступенчатая система легализации отдельных видов деятельности, то в образовании возведены целых три ступени. По законам «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» образовательная деятельность обязательно лицензируется. При этом лицензии на ее ведение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.
Аттестация вуза проводится государственной аттестационной комиссией по его заявлению. Целью аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников вуза требованиям государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки (специальностям).
Государственная аккредитация вуза осуществляется на основе аттестации.
Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляется у вуза с момента его государственной аккредитации, осуществляемой федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием по результатам аттестации.
Аттестация — одна из форм надзора за качеством пролицензированной деятельности. Но ее специфика в том, что она проводится по заявлению вуза и является необходимым условием его аккредитации.
§ 6. Переоформление разрешений
Если юридическое лицо преобразовано, изменилось место его нахождения или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необходимые документы.
Компетентный орган обязан внести изменения в документ, подтверждающий наличие лицензии, в пятидневный срок. За переоформление документов лицензиат обязан внести плату. Так же должен решаться вопрос и в случае утраты, порчи лицензии или документа, подтверждающего ее наличие.
Весьма подробно этот вопрос регулируется постановлением Правительства Москвы от 29 декабря 1998 г. по вопросам лицензирования риэлтерской деятельности:
Переоформление лицензии, лицензионной карточки осуществляется в течение пяти дней со дня подачи лицензиатом соответствующего заявления.
Лицензирующий орган имеет право провести проверку представленных лицензиатом сведений.
До переоформления лицензии лицензиат осуществляет деятельность на основании ранее выданной лицензии (лицензионной карточки), на которой делается отметка лицензирующего органа, а в случае утраты лицензии — на основании временного разрешения, выдаваемого лицензирующим органом.
Уведомление о переоформлении лицензии (лицензионной карточки) направляется (вручается) лицензиату в письменной форме с указанием размера платы за переоформление лицензии (лицензионной карточки), срока ее оплаты и реквизитов соответствующего банковского счета.
Выдача переоформленной лицензии (лицензионной карточки) осуществляется в течение 3-х дней после представления в лицензирующий орган документа, подтверждающего внесение платы за переоформление лицензии (лицензионной карточки).
8 июля 1997 г. Правительство России утвердило правила, регулирующие выдачу водительских удостоверений. Ими предусмотрено, что для замены водительского удостоверения в ГИБДД представляются названные в Правилах документы, а также водительская карточка или другой документ, подтверждающий выдачу удостоверения. По общему правилу замена производится без сдачи экзаменов.
Но в Правила был включен п. 41, устанавливавший, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов на получение права на управление транспортным средством.
Житель г. Екатеринбурга г-н Минин обратился в Верховный Суд Российской Федерации с требованием о признании п. 41 Правил незаконным. Верховный Суд признал иск обоснованным, а соответствующую норму незаконной (недействительной). Суд указал, что: «устанавливая возможности выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) только после сдачи заявителем экзаменов, Правительство Российской Федерации фактически ограничивает права граждан, которые им принадлежат, как уже получившим право на управление транспортными средствами в результате сдачи квалификационных экзаменов и выполнения других требований закона. Законом не предусмотрена обязанность граждан сдавать экзамены в случае выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного)».
В 1998 г. Правительство отменило п. 41 Правил.
§ 7. Приостановление, отзыв и
аннулирование лицензии
В связи с допущенными нарушениями правил и условий лицензионной деятельности могут применяться разнообразные меры административного принуждения. Это меры пресечения: предостережение, изъятие документов, имущества, запрещение эксплуатации, отстранение от работы, приостановление действия лицензии и др. Виновные граждане и организации могут быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть отозвана, аннулирована лицензия.
Компетентный орган вправе приостановить действие лицензии, если лицензиат: нарушает лицензионные требования и условия, что может повлечь нанесение ущерба правам граждан, их здоровью, обороне и безопасности страны; не выполняет предписания лицензирующих органов, обязывающие устранить выявленные нарушения.
Лицензирующий орган, приостанавливая действие лицензии, устанавливает срок устранения нарушений. Этот срок не может превышать шести месяцев. Если лицензиат вовремя устранит недостатки, лицензирующий орган обязан принять решение о возобновлении действия лицензии. Хотелось бы, чтобы правовая норма закрепила срок возобновления лицензии. Например, 10 дней после получения ходатайства о возобновлении, к которому приложены документы об устранении нарушений. Конечно, субъект власти вправе проверить обоснованность ходатайства.
В соответствии со ст. 13 Закона о лицензировании аннулирование лицензии производится по решению суда на основании заявления лицензирующего или иного компетентного государственного органа. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда. Таким образом существуют два вида приостановления лицензий: с целью устранения нарушений и для последующего отзыва.
Решение о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня его принятия.
Основаниями для принятия судом решения об аннулировании лицензии являются:
• обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;
• неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;
• незаконность решения о выдаче лицензии.
Очевидно, что в последнем случае нарушение правовых норм совершено не лицензиатом, а лицензирующим субъектом, который и должен нести имущественную и иную ответственность за свои неправомерные действия.
ТК РФ различает отзыв и аннулирование лицензии. Аннулирование по данному Кодексу производится, если лицензия выдана незаконно в связи с нарушениями, совершенными компетентным органом, или представлением соискателем недостоверных данных. Поскольку лицензия выдана неправильно, она не имеет силу с момента ее выдачи, а значит, все, что было на ее основе совершено, ущербно с правовой точки зрения.
Отзыв производится за нарушение лицензиатом требований и условий при осуществлении пролицензированного вида деятельности. Отзыв действует с даты принятия решения о применении такой санкции, как прекращение действия лицензии.
Решение об отзыве, аннулировании лицензии принимается не судом, а таможенными органами. Повторное заявление о выдаче лицензии может быть подано по истечении года (двух лет) со дня принятия решения таможенным органом.
Это не единственный случай, когда разрешение, лицензия аннулируется во внесудебном порядке. Так, Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха», принятым в 1999 г. государственным инспекторам по охране природы, осуществляющим контроль за состоянием атмосферы, дано право «аннулировать разрешения на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него».
393
И в принятом в июле 1999 г. Федеральном законе «Об экспортном контроле»119говорится:
Лицензия или разрешение могут быть аннулированы без предварительного уведомления
...государственным органом, которым указанные документы были выданы, в случае:
...нарушения владельцем лицензии или разрешения требований и условий таких лицензий или разрешения;
нарушения владельцем лицензии или разрешения законодательства Российской Федерации;
незаконности решения о выдаче лицензии или разрешения;
возникновения иных предусмотренных законодательством Российской Федерации в области экспортного контроля оснований.
Решение об аннулировании лицензии или разрешения доводится государственным органом, которым указанные документы были выданы, до владельца лицензии или разрешения не позднее чем через три дня со дня принятия такого решения».
Итак, общая норма закрепляет судебный, а специальные нормы — административный порядок отзыва лицензий.
В феврале 1999 г. Центробанк России издал указание (?!) «Об усилении валютного контроля».
Этим актом установлено, что в случае нарушения уполномоченным банком федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России в сфере валютного регулирования и валютного контроля к уполномоченному банку может быть применена мера воздействия в виде ограничения проведения операции купли-продажи иностранной валюты в наличной и безналичной формах.
Ограничение проведения уполномоченным банком операции купли-продажи иностранной валюты в наличной и безналичной формах может состоять из ограничений на следующие операции, применяемых как по отдельности, так и вместе:
а) ограничение права совершать сделки по купле иностранной валюты от своего имени и за свой счет;
б) ограничение права совершать сделки по продаже иностранной валюты от своего имени и за свой счет;
в) ограничение права совершать сделки по купле иностранной валюты по поручению своих клиентов (включая кредитные организации);
г) ограничение права совершать сделки по продаже иностранной валюты по поручению своих клиентов (включая кредитные организации).
Ограничение проведения операции купли-продажи иностранной валюты может быть введено сроком до шести месяцев предписанием Банка России.
В случае неоднократного применения к уполномоченному банку мер, установленных настоящим Указанием, Банк России вправе отозвать у уполномоченного банка лицензию на осуществление банковских операций.
Представляется, что в борьбе с нарушениями лицензионных правил следует шире использовать такую меру, как ограничение лицензируемой деятельности наряду с приостановлением, отзывом и аннулированием лицензии.
ГЛАВА 20. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
§ 1. Понятие, субъекты, содержание
административного надзора
Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор.
Известно, что контроль — атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают, правовыми актами представляют им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля до надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.
В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности.
Надзор — это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существует три типа надзора:
- судебный;
- прокурорский
3) административный.
Последний — самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.
Во-первых, лидирующими субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты исполнительной власти.
Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора —обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.
В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.
В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится главным образом не в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, а по инициативе самих субъектов власти.
В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.
В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные взыскания.
Таким образом, административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой — часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.
Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий, и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане —— применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.
В системе регулятивного административного надзора можно выделить две разновидности:
• за неопределенным числом субъектов, а точнее за всеми теми, кто обязан соблюдать общие противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;
• за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.
Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия — надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден.
Многочисленные надзорные службы государственной администрации можно разделить на три группы.
1. Специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический, надведомственный контроль за соблюдением специальных правил:
• Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
• Министерство по налогам и сборам;
• Государственный комитет по охране окружающей среды;
• Государственный таможенный комитет;
• Федеральная служба по валютному и экспортному контролю;
• Федеральная пограничная служба;
• Федеральный горный и промышленный надзор;
• Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности.
2. Государственные инспекции, входящие в состав ведомств. Сейчас их десятки — среди них традиционные службы (санитарная, безопасности дорожного движения, ветеринарная, противопожарная, рыбнадзора и др.), а также новые инспекции (страхнадзора, хлебная, военная, транспортная и др.).
3. Разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Федеральная служба налоговой полиции, Государственный комитет по печати, Государственный комитет по стандартизации и метрологии, службы охраны общественного порядка, борьбы с незаконным оборотом наркотиков МВД, ревизорские службы транспортных ведомств и многие другие.
Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов, правительственных постановлений, ведомственных актов), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности. Среди них Таможенный, Налоговый, Градостроительный, Воздушный, Водный, Земельный кодексы, КоАП РСФСР, утвержденные Президентом положения о санитарно-эпидемиологическом, горнотехническом надзорах, государственной инспекции по безопасности дорожного движения.
Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.
Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. д.); в других — утверждают их совместно с органами активной администрации; в третьих — они готовят проекты соответствующих актов.
Организационно-массовая и материально-техническая (предупредительная) деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови, природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.
Следует назвать также вакцинацию животных, организацию научных исследований, формирование заказов на противопожарную и иную технику, бланки налоговых и таможенных деклараций.
Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т. д. Многие надзорные службы дают разрешения на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, в предприятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду — государственные аттестации и сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий.
Текущий контроль предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.
Систематически проводятся проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.
Применение мер пресечения неправомерных действий для уменьшения тяжести последствий таких действий, а также эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды.
Минимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных животных и иные профилактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.
Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства: предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенный срок; приостановление всей деятельности предприятия или его части; запрещение отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации; отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки; инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.
Надзорные службы вправе приостанавливать действие лицензий, отстранять от работы, изымать вещи и документы.
Привлечение виновных к ответственности. Многие субъекты надзора вправе сами применять к виновным такие административные взыскания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить соответствующее расследование.
Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в гл. 16 КоАП РСФСР названы все субъекты административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные взыскания, т. е. применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспектора и иные уполномоченные лица.
Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной ответственности.
Таможенные, пограничные органы, органы налоговой полиции, инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в ОВД, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.
401
§ 2. Государственный санитарно-
эпидемиологический надзор
Санитарные правила и гигиенические нормативы устанавливают критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности. Они определяют поведение индивидуальных и коллективных субъектов по обеспечению благоприятного для жизни и здоровья людей состояния окружающей среды. Они направлены на предупреждение распространения и ликвидацию инфекционных, иных массовых заболеваний и отравлений.
Санитарные правила являются общеобязательными, их должны соблюдать все организации, все граждане. Специализированный надзор за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил осуществляется общефедеральной службой — Государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Основной документ, регулирующий ее деятельность, — Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г.120 Нормы, регулирующие санитарно-эпидемиологический надзор, содержатся во многих других актах: федеральных (ТК РФ, законы об охране окружающей среды, о чрезвычайных ситуациях и др.), субъектов Федерации и муниципальных органов.
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба входит в систему Минздрава России. Ее возглавляет первый заместитель министра, который по должности является Главным государственным санитарным врачом России и начальником соответствующего структурного подразделения центрального аппарата Минздрава России. В субъектах Федерации, городах и районах действуют центры госсаннадзора. Их руководители по должности являются главными государственными врачами соответственно субъектов Федерации, городов и районов. Центры госсаннадзора отнесены к федеральным органам, они подчиняются по вертикали вышестоящим звеньям этой службы.
В систему Госсаннадзора, кроме того, входят разнообразные санитарно-профилактические учреждения (лаборатории, дезинфекционные станции, дома санитарного просвещения и др.), научно-исследовательские и иные организации.
Наряду с общегосударственной системой — Госсаннадзором, который контролирует деятельность всех граждан, а также всех организаций, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, существуют ведомственные санитарные службы. Они созданы в министерствах обороны, внутренних дел, путей сообщения, в Федеральной службе безопасности и в ряде других федеральных ведомств.
В деятельности Госсаннадзора можно выделить следующие направления.
Во-первых, Госсанэпиднадзор осуществляет нормативное регулирование, обеспечивает создание системы санитарно-эпидемиологического нормирования, организует разработку федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов, утверждает и издает их, разрабатывает формы государственной и ведомственной статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, выполнении гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Во-вторых, огромна по разнообразию и объему предупредительная работа. Организационно-массовая работа — это санитарная пропаганда, санитарное воспитание, обучение, учет и анализ санитарных нарушений. Органы Госсаннадзора координируют работу ведомственных санитарных служб, разрабатывают и вносят в соответствующие организации предложения по вопросам выполнения санитарного законодательства, по разработке программ социального и экологического развития, охраны здоровья, окружающей среды, улучшения условий труда. Они выявляют причины возникновения и распространения инфекционных, профессиональных, иных массовых заболеваний и отравлений, а затем разрабатывают и осуществляют необходимые мероприятия.
Санитарные учреждения осуществляют ряд медицинских анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке программ повышения санитарно-эпидемиологического благополучия и т. д.
Они могут принимать решения о:
403
• временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с особенностями выполняемой работы;
• проведении лабораторного обследования и медицинского наблюдения за гражданами, контактировавшими с больными инфекционными заболеваниями;
• обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представляющих опасность для окружающих;
• проведении дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также в помещениях и на территории, где сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний;
• проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан по эпидемиологическим показаниям. В 1998 г. был принят Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»121.
В ст. 5 закона говорится:
1. Граждане при осуществлении иммунопрофилактики имеют право на:
получение от медицинских работников полной и объективной информации о необходимости профилактических прививок, последствиях отказа от них, возможных поствакцинальных осложнениях;
выбор государственных, муниципальных или частных организаций здравоохранения либо граждан, занимающихся частной медицинской практикой;
бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок, и профилактические прививки по эпидемическим показаниям в государственных и муниципальных организациях здравоохранения;
бесплатный медицинский осмотр, а при необходимости и медицинское обследование перед профилактическими прививками в государственных и муниципальных организациях здравоохранения;
бесплатное лечение в государственных и муниципальных организациях здравоохранения при возникновении поствакцинальных осложнений;
социальную защиту при возникновении поствакцинальных осложнений;
отказ от профилактических прививок.
2. Отсутствие профилактических прививок влечет:
запрет для граждан на выезд в страны, пребывание в которых в соответствии с международными медико-санитарными правилами либо международными договорами Российской Федерации требует конкретных профилактических прививок;
временный отказ в приеме граждан в образовательные и оздоровительные учреждения в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий;
отказ в приеме граждан на работы или отстранение граждан от работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями...
В-третьих, в работе Госсаннадзора большое место занимает предварительный контроль. Прежде всего, это санитарные анализы, экспертизы проектов строительства сооружений, выпуска пищевой и иной продукции, пригодности помещений, территории для определенной деятельности. Без заключения о соответствии санитарным правилам нельзя выпускать многие виды продукции, строить большинство сооружений, начинать работу детских и образовательных учреждений.
Разработка и постановка на производство тары, посуды и упаковочных материалов, применение пищевых добавок и других веществ разрешаются только на основании гигиенической оценки их соответствия санитарным требованиям и заключения санитарно-эпидемиологической службы.
Законом установлено, что в целях охраны здоровья, предупреждения возникновения и распространения заболеваний работники предприятий и организаций должны проходить медицинские осмотры как при приеме на работу, так и впоследствии.
В-четвертых, если быть точным, то регулярные санитарные обследования работников торговли, пищевых предприятий — это уже текущий контроль, следующий вид деятельности службы Госсаннадзора. Санитарные проверки многих организаций осуществляются регулярно.
Для получения необходимой информации должностные лица Государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе беспрепятственно посещать и проводить обследования организаций, предприятий, жилищных условий граждан; получать от организаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на них задач; изымать образцы (пробы) материалов, веществ, изделий, пищевых продуктов, воды и почвы для лабораторных исследований и проведения гигиенической экспертизы.
В-пятых, санитарная служба России пресекает нарушения санитарных правил.
С целью пресечения санитарных нарушений организациям и гражданам могут быть сделаны предписания о проведении гигиенических и противоэпидемических мероприятий и устранении санитарных нарушений.
Госсаннадзором широко используется право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения — прекращать:
• работы по проектированию и строительству, а также введение в эксплуатацию завершенных строительством, реконструированных объектов;
• эксплуатацию действующих предприятий, отдельных производственных цехов, участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а также выполнение отдельных видов работ и производственной деятельности;
• производство, хранение, транспортировку и реализацию продовольственного сырья и пищевых продуктов, использование воды для питьевых и культурно-оздоровительных целей. В 1997 г. центрами Госсаннадзора были вынесены постановления о приостановлении деятельности 98,4 тыс., а в 1998 г. — 106 тыс. объектов.
В-шестых, органы Госсаннадзора вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности. Компетентные должностные лица могут составлять протоколы об административных правонарушениях, совершать процессуальные действия, необходимые для административного расследования.
За совершение санитарных правонарушений к юридическим лицам и гражданам могут быть применены административные взыскания в виде предупреждения и штрафа.
Свое право налагать взыскания центры Госсаннадзора используют часто. Так, в 1997 г. ими было оштрафовано около 716, а в 1998 г. — 728, 5 тыс. лиц.
Главные санитарные врачи вправе направлять в компетентные органы, компетентным должностным лицам материалы о санитарных нарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. Они могут также предъявлять требования о возмещении ущерба от вреда, причиненного здоровью граждан, и расходов лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлений людей.
Глава VII Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии предусматривает ответственность за нарушение санитарного законодательства в виде предупреждения и штрафов установленных размеров. Это выгодно отличает данный Закон от аналогичного Закона 1991 г.
§ 3. Государственный надзор
за безопасностью дорожного движения
Автомобилизация — важная, полезная часть прогресса. Но этот процесс имеет ряд негативных последствий. И самый существенный из них — аварии на дорогах. Ежегодно на дорогах России погибают десятки тысяч людей. Если к этому добавить большое число лиц, получивших ранения, огромные материальные потери, то станет очевидной актуальность проблемы безопасности дорожного движения.
Ею занимаются многие государственные и муниципальные органы. Для ее решения в 1936 г. была создана Государственная автомобильная инспекция, которая в 1998 г. была переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД). Ее основной задачей является защита жизни и здоровья людей, имущества, интересов граждан и организаций путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Правовую основу деятельности ГИБДД образуют законы «О милиции», «О безопасности дорожного движения», КоАП РСФСР, утвержденное указом Президента Российской Федерации Положение о ГИБДД и многие другие акты.
407
ГИБДД — составная часть МВД РФ, внутриведомственное структурное подразделение МВД. В систему ГИБДД входят ее органы и территориальные, строевые и иные специализированные подразделения, научно-исследовательские учреждения. Федеральный орган инспекции — Главное управление ГИБДД — самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата МВД РФ. Территориальные органы инспекции — управления, отделы ГИБДД — структурные подразделения министерств, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Федерации. Подразделения ГИБДД в городах, районах — отделы, отделения ГИБДД — структурные подразделения соответствующих ГОВД, РОВД.
Все территориальные органы и подразделения ГИБДД находятся в двойном подчинении. Линейно они подчинены соответствующему органу внутренних дел, а функционально — вышестоящему органу ГИБДД. Министр, начальник органа внутренних дел назначает руководителя соответствующего звена ГИБДД и его заместителей, решает вопросы об организации работы сотрудников ГИБДД, их продвижении и др. А вышестоящий орган ГИБДД осуществляет руководство нижестоящими звеньями инспекции лишь по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.
Деятельность ГИБДД направлена на:
• обеспечение качества дорог (автомобильных дорог и улиц). Она участвует в их проектировании, приемке в эксплуатацию, обустройстве, контролирует их состояние и т. д.;
• обеспечение качества транспортных средств: их регистрацию, технические осмотры, проверку их состояния на дорогах и т. д.;
• обеспечение надлежащего поведения основных участников дорожного движения — водителей. Допуск их к управлению транспортными средствами, проверку их состояния, применение к ним мер принуждения и т. д.;
• воспитание иных участников дорожного движения (пешеходов, пассажиров, возчиков). Этим лицам разъясняются их права и обязанности. ГИБДД контролирует выполнение обязанностей, налагает взыскания на тех, кто их нарушил. В деятельности ГИБДД имеются все элементы, характерные для административного надзора.
Во-первых, правотворческий: участие в разработке законов, постановлений Правительства, приказов МВД, иных правовых актов (федеральных, региональных, муниципальных), связанных с безопасностью дорожного движения, и внесение предложений по их совершенствованию.
Во-вторых, с целью предупреждения нарушений ГИБДД осуществляет:
• разъяснение законодательства о безопасности дорожного движения с использованием средств массовой информации, а также собственных зданий, проведение в этих целях смотров, конкурсов, соревнований, содействие соответствующим органам исполнительной власти в организации обучения граждан правилам безопасности поведения на дорогах, в пропаганде правил дорожного движения;
• разработку мероприятий по повышению безопасности дорожного движения;
• выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;
• функции государственного заказчика по разработке и изготовлению технических средств контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также иных технических средств, автоматизированных систем и приборов, способствующих повышению безопасности движения. В-третьих, ГИБДД осуществляет предварительный контроль:
1) за соблюдением требований:
• к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
• к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
• к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
2) путем принятия квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами: трамваями и троллейбусами, выдачи водительских удостоверений;
409
3) производя регистрацию и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдачу документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним;
4) в ходе государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним.
В-четвертых, ГИБДД большое внимание уделяет текущему контролю, ее сотрудники наблюдают за соблюдением правил всеми участниками дорожного движения. При этом они вправе:
• останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;
• использовать в установленном порядке специальные технические и транспортные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, контроля за техническим состоянием транспортных средств и дорог. В-пятых, сотрудники ГИБДД решительно пресекают неправомерные действия. Законодатель позволяет им использовать большой арсенал пресекательных средств. Среди надзорных служб страны ни одна не обладает столь широкими полномочиями по пресечению нарушений и наказанию виновных. Это обусловлено и значением безопасности дорожного движения, и тем, что сотрудники ГИБДД служат в милиции и наделены соответствующими правами. Они вправе:
• давать предписания об устранении нарушений;
• приостанавливать проведение на дорогах работ, осуществляемых с нарушением требований правовых актов;
• запрещать при несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных или опасных грузов, а также движение общественного транспорта по установленным маршрутам;
• запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств, прицепов, тракторов и других самоходных машин, троллейбусов и трамваев при наличии неисправностей, предусмотренных соответствующими правилами, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственный технический осмотр, не имеющих укрепленных на установленных местах государственных регистрационных знаков, до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения;
• изымать документы на право управления транспортными средствами и на провозимый груз;
• отстранять от управления, доставлять лиц, управляющих транспортными средствами, в медицинские учреждения для освидетельствования;
• осуществлять административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и грузов;
• осуществлять задержание транспортных средств с помещением их
в специально отведенные места до устранения причин задержания.
Как сотрудники милиции, сотрудники ГИБДД применяют специальные меры пресечения: физическую силу, дубинки, наручники, огнестрельное оружие и др.
В-шестых, ежегодно ГИБДД привлекает к административной ответственности миллионы граждан. Так, только за 1 полугодие 1999 г. было оштрафовано почти 20 млн. лиц, лишены прав 20 тыс. водителей. Сотрудники ГИБДД вправе применять ко всем участникам дорожного движения такие взыскания, как предупреждение, штраф, а к водителям — еще и лишение прав на управление транспортными средствами.
Поскольку ГИБДД является составной частью милиции, помимо выполнения общих для любого административного надзора видов деятельности, она осуществляет и специфическую — милицейскую деятельность. Это, например:
• сопровождение транспортных средств с ценными грузами, детьми и др.;
• регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
• проведение работ по розыску угнанных и похищенных автомототранспортных средств;
• осуществление неотложных действий на месте дорожно-транспортного происшествия, в том числе принятие мер по эвакуации людей и оказании им доврачебной медицинской помощи, транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;
• проведение дознания по делам о преступлениях против безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных с эксплуатацией транспортных средств.
ГЛАВА 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО -
ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
§ 1. Правовой
и административно-правовой режим
Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономики, режим отдыха). Правовой режим — это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).
Правовой режим — очень широкое юридическое понятие. Он означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и др.). Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами122 (режим собственности, режим природных объектов, режим службы плюс многие другие составляющие правового режима).
Правовой режим в целом расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики, проверки конституционности законодательных актов и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских, муниципальных). В настоящее время необходимо также распространить правовой режим на такую меру, как эвакуация людей при чрезвычайных ситуациях.
Отношения между людьми, их совместная деятельность могут быть построены на власти, на договоре и одновременном сочетании этих методов. Соответственно можно различать правовые режимы властеотношений, договорные, смешанные.
Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный и т.д.
Чтобы лучше усвоить понятие правового режима, полезно сравнить его с понятием правового статуса. Статус — это совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение. Право в субъективном смысле — это совокупность статусов субъектов. А правовой режим — это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. К правотворчеству, правоприменению, к изучению права, то есть к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения субъекта. К юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие — важное условие качества юридической деятельности.
Очевидно, что правовые режимы определенных видов деятельности могут изменяться. Так, административное распределение продукции, снабжение предприятий сверху в России заменено гражданско-правовым режимом купли-продажи, обмена продукции. Визовый режим пересечения границы России и других государств может быть заменен безвизовым и наоборот. Точно так же может быть установлен и отменен таможенный режим перемещения товаров через границу.
Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются специальные административно-правовые режимы.
В рамках отраслевого режима можно выделить его составляющие. Так, элементами общего административного режима является режим законности деятельности государственной администрации, паспортный режим, режим государственной службы, а наряду с ними существуют специальные административно-правовые режимы (государственной тайны, чрезвычайного положения и др.).
§ 2. Понятие и признаки специальных
административно-правовых режимов
Специальные административно-правовые режимы (САПР) являются одной из разновидностью особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назначение состоит в следующем: обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства — агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну; обеспечение прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление правопорядка; создание условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.
Основаниями для установления САПР выступают экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера, создание объекта-носителя САПР (образование заповедника, создание пункта пропуска через государственную границу), возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.
САПР могут быть рассмотрены как институт административного права. Их правовой основой выступают Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства России, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные правовые акты субъектов Федерации. Среди них выделяются акты, специально посвященные одному виду САПР — о ветеринарии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о чрезвычайном положении, об исключительной экономической зоне, о закрытом административно-территориальном образовании, о государственной границе, о лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Но большинство регулируются тематическими законодательными актами, отводящими САПР роль одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов административной деятельности (Градостроительный, Уголовно-исполнительный, Таможенный кодексы Российской Федерации).
Нельзя недооценивать роль конституционных норм. Во-первых, Конституция Российской Федерации осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88). Во-вторых, в Конституции закреплены основополагающие положения и принципы функционирования САПР — принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального установления (ч. 3 ст. 15, п. «б», «в» ст. 102), отнесение САПР к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации (п. «б», «з», «к» ст. 72).
В законах определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры и правила деятельности. Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их первичное юридическое закрепление производится законами, при этом удельный вес правительственных и ведомственных актов в регулировании должен быть сведен к минимуму.
Тем не менее без последующей конкретизации законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Президент в отношении важнейших государственно-правовых режимов. Правительство в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти — в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.
САПР устанавливается в том случае, когда иные меры административно-правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния социального объекта. Это достигается при помощи следующих средств:
• дополнительные запреты и связывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования;
• специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил — государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование;
• разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным;
• система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся «сплошная» и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности;
• организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно отнести использование транспортных средств, связи, специального оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра местности, и т. д.
Многие правовые режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права — конституционного, административного, международного, муниципального, финансового права, а во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административно-территориального образования, режима в зоне проведения контртеррористической операции. Однако включение в правовые режимы, обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов, учреждений норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов — они безусловно являются административно-правовыми,
Итак, к признакам САПР относятся:
• сфера их применения — они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;
• предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
• обязательными субъектами особых правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;
• при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;
• нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения.
Регулятивные свойства САПР проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования. Во-первых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные зоны, в которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны между собой. Во-вторых, создание специальных постоянных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контроля процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его «коррекции» в случае отклонения от установленных требований. В-третьих, особые режимные правила жизнедеятельности населения, пребывания и передвижения по режимной территории, пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; правила ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий. В-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого статуса заповедника, ЗАТО, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну.
САПР, с одной стороны, предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой — являются важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают административную импровизацию и расширяют свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.
§ 3. Виды специальных
административно-правовых режимов
Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам. Классификация САПР призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно-правовой инструментарий, с тем чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус.
В зависимости от подведомственности САПР могут быть разделены на три группы — федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти; региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации; местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).
Если в качестве критерия разграничения выбрать объект-носитель режима, то выделяются:
• территориальные режимы — режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей;
• объектные режимы — режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режимы ИВС, СИЗО, ИТУ;
• режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение — режимы оружия, наркотических веществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну, паспортный режим;
• функционально-деятельностные режимы — режимы деятельности органов МЧС РШ, противопожарный режим, эвакуационный режим, режимы контртеррористической операции, таможенные режимы.
САПР можно различать по предмету регулирования — природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию), режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).
По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на ординарные и экстраординарные. Последние вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п.
Экстраординарные режимы — это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.
Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются:
• использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;
• введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов;
• предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;
• введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.
Экстраординарные режимы — это временные САПР, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, а с другой, — уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления.
Законодательство Российской Федерации предусматривает три типа экстраординарных режимов — чрезвычайное, военное и «особое» положение.
§ 4. Чрезвычайное положение
Чрезвычайное положение — это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией Российской Федерации и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации. Правовой основой института ЧП являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ123, Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 года124, нормы, содержащиеся в законах «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности», «О милиции», «О связи» и других законах.
Законодательство о ЧП призвано помочь исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации, любой ценой добиваться защиты конституционного строя. ЧП позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации ЧП одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые — поскольку он дает возможность действовать обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры, а вторые — поскольку режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности.
421
Закон о ЧП реализовал концепцию единого правового режима для чрезвычайных ситуаций социального и природно-техногенного характера, хотя и с некоторыми различиями в характере применяемых мер и временных ограничений. Основанием для введения ЧП являются чрезвычайные ситуации (ЧС):
• социально-политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональных и региональных конфликтах, блокаде отдельных местностей, сопровождающиеся насилием, применением оружия;
• криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;
• природного, техногенного, экологического характера, выражающиеся в стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, повлекших или могущих повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие масштабных аварийно-спасательных работ. Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных выше, еще не означает, что ЧП будет автоматически введено. Помимо фактических оснований введения ЧП закон определяет условия, при наличии которых этот режим объявляется. В результате проявления социальных и природно-техногенных факторов должна возникнуть такая ЧС, которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю и устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения ЧС достаточно неотложных административных мер или менее жестких и ограничивающих правовых режимов. Если они не способны нормализовать обстановку — ставится вопрос о введении ЧП.
ЧП на всей территории Российской Федерации или в отдельных субъектах Федерации вводится указом Президента Российской Федерации. Конституции республик, в которых предусмотрено право главы исполнительной власти (президента или главы республики) вводить ЧП на территории республики, подлежат приведению в соответствие со ст. 56, 88 и ст. 102 Конституции РФ. Указ Президента о введении ЧП в течение 72 часов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения утрачивает свою силу. В указе Президента Российской Федерации о введении ЧП должны быть определены:
• обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП и обоснование необходимости его введения;
• перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан;
• государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление чрезвычайных мер и их компетенция;
• границы территории, на которой вводится ЧП, время вступления указа в силу, а также точный срок, на который вводится ЧП.
Названные положения являются обязательными в содержании указа, но кроме них в нем могут быть и другие сведения — о силах и средствах, привлекаемых для обеспечения ЧП, о поручениях Правительству и федеральным органам исполнительной власти принять необходимые меры к исполнению указа.
Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток. По истечении этого срока ЧП считается прекращенным, если оно своевременно не продлевается указом Президента Российской Федерации. Президент вправе отменить свой указ о введении ЧП досрочно, если в период действия режима отпали обстоятельства, послужившие основанием для его введения.
Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулировать все перечисленные вопросы, вместе с указом о введении ЧП Президент издает иные правовые акты, закрепляющие компетенцию специальных временных органов управления, определяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных мер.
Подобная регламентация законом указов о введении ЧП связана с тем, что, во-первых, они являются актами «вторичного нормотворчества», и в то же время выполняют правоприменительную функцию, конкретизируя нормы закона о ЧП в отношении определенной ЧС, а во-вторых, положения указов выступают критериями, по которым Совет Федерации судит о соответствии их законодательству.
В качестве основного элемента режима ЧП выступает система чрезвычайных мер — совокупность норм и административно -организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях ЧП, законодатель исходит из следующего: это должно способствовать нейтрализации, устранению угрозы безопасности, и они должны быть соотносимыми с возможностью их реального ограничения. При этом ряд прав и свобод не подлежит ограничению согласно ст. 56 Конституции Российской Федерации и требованиям международно-правовых актов.
Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделяются на:
1. Совместные для режимов социального и природно-техногенного характера — особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП; усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок, ограничение движения транспортных средств и их досмотр;
2. Социально-политические и контркриминогенные — комендантский час; предварительная цензура; приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих нормализации обстановки; «сплошная» проверка документов в местах скопления граждан; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, а также временное изъятие оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет;
3. Природно-техногенные — временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания; введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических мероприятий; мобилизация ресурсов государственных предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в ЧС продукции; отстранение от работы на период ЧП руководителей государственных организаций при ненадлежащем выполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц; в исключительных случаях допускается мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств граждан для проведения неотложных аварийно-спасательных работ.
Согласно ст. 25 Закона социально-политические и природно-техногенные меры могут применяться только в период действия режима ЧП. Однако законодательство и практика свидетельствуют о том, что многие из них осуществляются и в иных условиях, без введения ЧП (эвакуация, карантин, выдворение за пределы территории, мобилизация ресурсов государственных организаций). Желательно, чтобы такие меры, как предварительная цензура, особый режим въезда и выезда, приостановление деятельности политических партий не просто назывались в законе, а подробно регулировались, с определением их понятия, основания и порядка применения. В противном случае это будут делать временные органы, обеспечивающие поддержание ЧП, по своему усмотрению.
В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного управления. Закон предусматривает следующие изменения в системе публичной администрации:
1) передача федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации полномочий по применению мер режима ЧП;
2) подчинение органов исполнительной власти субъекта Федерации, территориальных федеральных органов непосредственно Президенту Российской Федерации или назначенному им органу (должностному лицу);
3) создание специальных временных органов, с передачей им части или всех полномочий органов государственной власти территории, на которой введено ЧП, с приостановлением их деятельности или без такового.
При выборе формы особого государственного управления оценивается состав сил, участвующих в социальном конфликте, возможность действующих органов государственной власти продолжать свою деятельность, масштабы территории, где предполагается установить режим. Если органы исполнительной власти территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация, продолжают нормально функционировать, они могут быть наделены чрезвычайными полномочиями. Так, в период действия ЧП в Москве с 3 по 18 октября 1993 г. функции администрации района ЧП были возложены на Правительство Москвы. Отдельные меры было поручено осуществлять федеральным органам исполнительной власти125.
425
В качестве временных специальных органов, создаваемых на период ЧП, выступают комендант территории ЧП и временная администрация территории ЧП. В период действия ЧП в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике с ноября 1992 по январь 1995 г. была образована Временная администрация, с подчинением ей всех органов исполнительной власти и местного самоуправления, действующих на территории, где введено ЧП126. Временная администрация являлась федеральным государственным органом, состоящим из главы Временной администрации, его заместителей, штаба Временной администрации и иных административных структур. В ее компетенцию входило руководство органами исполнительной власти на территории действия режима ЧП, обеспечение поддержания правопорядка и безопасности граждан, обеспечение населения продуктами питания и товарами первой необходимости, координация работ по оказанию помощи вынужденным переселенцам, их охране и обустройству.
При введении ЧП в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками, Президент Российской Федерации может назначить коменданта территории ЧП или поручить его назначение иным должностным лицам. Комендант территории ЧП:
• издает обязательные к исполнению на соответствующей территории акты по вопросам обеспечения режима ЧП;
• устанавливает срок действия комендантского часа, определяет места содержания нарушителей требований режима;
• назначает комендантов участков и руководит их деятельностью;
• определяет порядок деятельности контрольно-пропускных пунктов;
• организует применение таких мер, как выдворение нарушителей общественного порядка за пределы территории, изъятие оружия, взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ и определяет места его хранения, досмотр транспортных средств, личный досмотр, проверка документов;
• привлекает к административной ответственности за нарушение требований режима ЧП.
§ 5. Военное и «особое» положение
Законодательной основой военного положения являются Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон о военном положении127, федеральные законы «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты, в том числе указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации.
Согласно ст. 87 Конституции Российской Федерации военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Военное положение (ВП) представляет собой особый правовой режим, предусматривающий ограничения прав граждан, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и ликвидации агрессии против государства. Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению.
Помимо объявления ВП в распоряжении государства имеются также такие средства, как объявление состояния войны, мобилизация, гражданская и территориальная оборона. Они взаимосвязаны: одновременно с объявлением состояния войны проводится мобилизация и вводится ВП, но могут применяться и раздельно.
Режим ВП должен решить следующие задачи:
• гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, не подлежащих ограничению даже в военное время;
• мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а также граждан для отражения агрессии;
• реорганизовать систему государственной и муниципальной власти, переведя ее работу на принципы строгой централизации с непосредственным подчинением нижестоящих органов вышестоящим, реализации основных жизнеобеспечивающих функций, военной дисциплины;
427
• установить более высокий уровень защиты государственной и военной тайны.
ВП обеспечивает особый порядок деятельности органов публичной власти в условиях военного времени; особый режим работы организаций транспорта, энергетики, связи, здравоохранения, торговли и питания; особую организацию деятельности предприятий, производящих продукцию для нужд военного времени; особый порядок деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих общественный порядок и безопасность на территории, где введено ВП.
Меры и временные ограничения, осуществляемые в период действия ВП, могут быть подразделены на:
• меры, применяемые в других чрезвычайных ситуациях, в том числе при введении ЧП — усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; эвакуация населения; комендантский час; введение особого порядка въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, где введено ВП; приостановление деятельности общественных объединений; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, забастовок; запрещение или ограничение продажи оружия, взрывчатых и ядовитых веществ; отстранение от должности на период ВП руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных организаций, расположенных на территории действия ВП, при ненадлежащем исполнении ими своих служебных обязанностей и назначение взамен их других лиц. Несмотря на схожесть в названии и существе правоограничений, порядок применения некоторых из перечисленных мер в период ЧП и ВП будет различным;
• меры и временные ограничения, применяемые только в период действия ВП — ограничение свободы выбора места пребывания и жительства; запрет на въезд в Россию иностранных граждан и выезд граждан и других лиц за границу; установление военно-квартирной и военно-транспортной обязанности, привлечение трудоспособного населения к выполнению работ оборонного характера; изъятие у граждан и организаций необходимого для нужд обороны имущества; военная цензура; запрещение иностранным гражданам передвижения по территории России, а также их интернирование в случае, если имеются данные об их противоправной деятельности.
На территории, где введено ВП, создаются органы военной администрации. Это могут быть:
• временный федеральный государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ;
• действующий в сфере обороны федеральный орган исполнительной власти, его территориальные органы, а также органы исполнительной власти в субъектах Федерации могут образовать единый государственный орган — военную администрацию территории, где объявлено ВП;
• Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации на период ВП является органом оперативного управления ВС РФ, другими войсками и воинскими формированиями;
• в местностях, где ведутся или развертываются военные действия, осуществление отдельных полномочий государственной исполнительной власти, в том числе связанных с обеспечением правопорядка и безопасности, может быть передано территориальным органам военного управления.
Согласно ст. 4 Федерального закона «Об обороне» Президент Российской Федерации вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени.
Для поддержания режима ВП Президент привлекает соединения и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск МВД РФ, других войск и воинских формирований. Они обеспечивают особый порядок въезда, выезда и передвижения по территории, охраняют объекты, обеспечивающие жизнедеятельность, участвуют в охране общественного порядка, реализуют такие меры, как комендантский час, военная цензура, пресечение нарушений режима ВП. Находясь в оперативном подчинении Генеральному штабу, названные части и соединения могут подчиняться и органам, обеспечивающим военное государственное управление, военной администрации территории.
Таким образом, отличие военного положения от чрезвычайного положения следует проводить по основаниям введения особого правового режима, по объему устанавливаемых правоограничений, по глубине изменений в системе органов публичной администрации, по характеру сил и средств, привлекаемых для поддержания режима.
Помимо чрезвычайного и военного положения действующее законодательство и административная практика предусматривают возможность введения иных видов особых правовых режимов, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера, которые получили условное название «особое положение». Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Так, постановлением Правительства Российской Федерации о режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, установлены особые режимы зоны отчуждения, зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение. Согласно ст. 58, 59 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» Президент России при возникновении соответствующих обстоятельств вправе ввести на соответствующей территории режимы зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия128. В случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей Правительство Российской Федерации или органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе ввести на отдельных территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения129.
Согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом» особый правовой режим устанавливается и в зоне проведения контртеррористической операции, предусматривающий такие меры, как ограничение свободы передвижения, ограничение личной неприкосновенности и другие. Поддержание этого режима обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.
В последнее время широкое распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов Федерации режимов чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. При этом они руководствуются Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»130, постановлением Правительства Российской Федерации О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера131. Данные правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (ЧС). К таким мерам относятся: проведение эвакуации; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других неотложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону ЧС; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.
Для чего же объявлять «особый режим»? Он позволяет комплексно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели, не дает им затеряться в массе обычных административных функций. Режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте ЧС. Но без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод.
Очевидно, необходимо принятие специального закона о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от чрезвычайного положения. Во-первых, это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов Федерации, и органы местного самоуправления. Во-вторых, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав личности, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения, свободы предпринимательской деятельности и некоторых других прав выступает как неизбежное последствие аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. В-третьих, такой режим не предполагает изменение компетенции органов публичной администрации, перераспределение полномочий. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима ЧС, выступают глава исполнительной власти субъекта Федерации, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов Федерации, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов Федерации и органов местного самоуправления, региональные центры ГОЧС — территориальные органы МЧС РФ. Для поддержания режима ЧС привлекаются органы внутренних дел субъекта Федерации, силы и средства иных федеральных органов исполнительной власти, входящие в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
§ 6. Режим закрытого
административно-территориального образования
Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»132 в территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия специальных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.
Решение о создании или упразднении закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) принимается Президентом по представлению Правительства Российской Федерации. ЗАТО является административно-территориальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления, однако его территория может не совпадать с территорией субъектов Федерации и районов, входящих в их состав. Эта территория определяется исходя из необходимости надлежащего обеспечения особого режима, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в состав ЗАТО или прилегающих к его территории.
Функционирование ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности и границы, полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в отношении закрытого образования, обеспечения действия особого режима, в том числе ограничений прав граждан и организаций.
Особый режим ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды.
Особый режим ЗАТО включает в себя:
• режим запретной зоны и режим контролируемой зоны — границы запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;
• ограничения на въезд и постоянное проживание;
• ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;
• ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.
433
Положения о режимах конкретных ЗАТО утверждаются Правительством Российской Федерации133.
Режим запретной зоны устанавливается внутри территории ЗАТО вокруг предприятия или объекта и предназначен для исключения доступа граждан на указанную территорию без производственной необходимости. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника предприятия или объекта.
Режим контролируемой зоны устанавливается на всей территории ЗАТО (за исключением территории объекта) для ограничения доступа граждан на данную территорию. Для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств оборудуются контрольно-пропускные пункты.
Для постоянного проживания на территорию ЗАТО разрешается въезд гражданам, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на его территории, военнослужащим и сотрудникам ОВД, проходящим службу на территории ЗАТО, а также членам семей указанных лиц. Кроме того, въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО.
Для временного пребывания на территорию контролируемой зоны разрешается въезд гражданам, которые являются родственниками лиц, постоянно проживающих на территории ЗАТО, заключили трудовой договор с юридическими лицами, расположенными на территории закрытого образования, имеют на территории ЗАТО недвижимое имущество. В случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных потребностей жителей закрытого образования может быть разрешен въезд и иных лиц.
Граждане, утратившие трудовые отношения с организациями, находящимися на территории закрытого образования, могут быть переселены за пределы ЗАТО.
Пропускной режим на территорию ЗАТО включает в себя порядок входа и выхода граждан и транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей, перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, контроль за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
Особый режим ЗАТО обеспечивается совместными решениями руководителя органа местного самоуправления, начальника объекта, руководителя территориального органа ФСБ РФ, начальника ОВД, расположенных на территории закрытого образования. Представители названных органов власти создают комиссию, которая устанавливает виды и систему охраны территории, состав сил и средств, привлекаемых для поддержания режима, порядок функционирования контрольно-пропускных пунктов.
Для поддержания особого режима привлекаются воинские подразделения, подразделения военизированной охраны объекта, а также подразделения органов внутренних дел, дислоцированные на территории закрытого образования.
§ 7. Режим охраны Государственной границы
Российской Федерации
Протяженность Государственной границы России на суше и по воде — 58 тысяч километров. Большая часть этой линии — бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ — с бывшими союзными республиками.
Понятие «государственная граница» включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический.
Прежде всего — это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории Российской Федерации, то есть пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
Юридическая граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами Российской Федерации и бывшего СССР. 1 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»134. В п. 2 постановления о порядке введения этого закона в действие установлено: до заключения договоров о прохождении Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами — бывшими союзными республиками СССР — придать границе с этими государствами статус Государственной границы.
Технический критерий — это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.
Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними. Охрана государственной границы — важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности России. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надежного режима охраны, выделения для этого необходимого количества средств, создания специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государствами, муниципальными службами.
Политическая охрана преследует цель не допустить незаконного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны — предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялись инфекции, опасные для людей, фауны и флоры.
Режим охраны границы состоит из следующих элементов:
• режима границы;
• пограничного режима;
• режима в пунктах пропуска через границу;
• особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и Военно-морского флота. Режим Государственной границы включает в себя правила:
• ее содержания, которыми регулируется порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек;
• пересечения границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Правительства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют в глубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;
• пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разрешений на пересечение;
• ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы;
• разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима государственной границы.
Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных правил, признаются нарушителями государственной границы.
Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекающие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются* к ответственности. В случаях, когда в отношении этих лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли государственную границу.
Прибывшие в пункты пропуска через государственную границу граждане Российской Федерации, утратившие документы на право въезда в Российскую Федерацию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска через государственную границу на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток. Хотя в законе сказано, что лица «оставляются», на самом деле речь идет о превентивном задержании.
Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством назначаются пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители)135.
Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.
Пограничный режим включает правила:
• определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на .суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Исходя из характера отношений России с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;
• въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, выдаваемым Пограничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объединений. Правилами могут устанавливаться место, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;
• хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с использованием земель, лесов, недр, вод, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения Пограничных войск;
• учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду.
Под пунктом пропуска через государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных136. Они устанавливаются Правительством России.
Режим в пунктах пропуска регулируется транспортными ведомствами, актами, согласованными с Пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.
На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска.
Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов исполнительной власти Российской Федерации и начальников станций, портов, аэродромов.
Рассматриваемый режим включает правила:
• устанавливающие порядок ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах пропуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрациями транспортных предприятий;
• регулирующие пребывание в пунктах пропуска через Государственную границу лиц и транспортных средств. Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий. Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необходимости — запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка при прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производится с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории Российской Федерации или следования в глубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов;
• устанавливающие правила захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) России, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;
• устанавливающие дополнительные ограничения в помещениях, где осуществляется пограничный и иные виды контроля. Решающая роль в охране Государственной границы принадлежит Федеральной пограничной службе Российской Федерации, которой для этого предоставлены широкие полномочия. В частности, ее структурные подразделения:
• контролируют соблюдение режима и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных;
• обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения государственной границы на местности;
• проводят пограничные поиски и операции, оперативно-розыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск;
• осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
В пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территориях прилегающих к ним административных районов и городов пограничники вправе возводить необходимые инженерно-технические сооружения, сопровождать транспортные средства, проверять документы, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производство различных работ.
Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе: доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы; осматривать невоенные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использовать служебных собак.
Санитарная охрана границы состоит из медико-санитарной, ветеринарной и фило-санитарной. Соответствующие органы осуществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, животных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологические исследования. Они вправе вводить карантины, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных, больные или несущие на себе инфекцию растения. По инициативе санитарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.
РАЗДЕЛ VI. ПРИНУЖДЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
ГЛАВА 22. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ
§ 1. Правовое принуждение
Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.
Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.
В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются.
Принудительные меры могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права.
По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии, хун-вейбинов, черной сотни, Ку-Клукс-Клана). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол. Его яркие проявления -— раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК — ОГПУ — НКВД — КГБ.
Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний.
1. Принуждение осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее. Если же нет неправомерных действий — нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных надобностей, лишение водительских прав лиц, утративших здоровье, и др. не являются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражданина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в результате сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной, а в других — нет (увольнение, приостановление работы, отзыв лицензии и др.) в зависимости от того, было ли неправомерное деяние основанием ее применения.
2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы. Оно персонифицированно, это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять правовые предписания, не допустить новых нарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.
3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. «Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права»137.
4. Принуждение применяется на основе права. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться.
Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается правом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.
5. Существует государственная монополия на правовое принуждение. Только государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и к организациям, коллективным субъектам. Что же касается негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений), и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Частные организации не могут физически воздействовать на своих членов.
С целью привлечения граждан к охране правопорядка государство предоставило народным дружинам, общественным судам и природоохранным инспекциям право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять принуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным контролем.
Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопорядка должно применяться строго на правовой основе, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными действиями, путем принятия актов применения права.
Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственное, муниципальное и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.
Основная задача принудительных актов — защита правопорядка. По способу его охраны следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание).
В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды принуждения.
Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (не виновные противоправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями, а также за нарушения, которые могут быть невиновными и виновными, но признак вины в этих случаях не всегда имеет юридическое значение.
Принуждение можно различать по отраслевому критерию: какой отраслью права установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному, праву.
§ 2. Виды принуждения и ответственности
по административному праву
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых государственной администрацией для обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти.
Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры, установленные нормами административного права. Административное законодательство закрепляет административные, дисциплинарные, общественно -правовые санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, определены властные полномочия общественных инспекторов, народных дружинников, общественных судов. Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права и, кроме того, им регулируется общественно-правовое и частично — дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.
Ответственность — разновидность принуждения, а меры ответственности — особый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная ответственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дисциплинарную и материальную ответственность. В целом ответственность по административному праву — часть принуждения по административному праву.
Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач системы ГУИНа Минюста России является исполнение уголовных наказаний, то есть фактическое осуществление уголовного принуждения.
§ 3. Понятие и виды административно-
правового принуждения
В научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении, но корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении. История СССР, России и многих других стран дает много оснований для горьких выводов о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения.
Административно-правовое принуждение — один из видов государственно-правового. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие.
1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами.
2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения. Оно применяется субъектами функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти.
3. Множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, — еще одна важная его особенность. Применять меры административного воздействия вправе десятки видов органов (государственных, муниципальных, общественных).
4. Административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации, коллективные субъекты.
5. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.
Таким образом, административно-правовое принуждение — это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.
Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивают вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.
Среди административно-принудительных мер есть такие, которые считаются самостоятельными, их применение означает решение вопроса по существу. Это административные санкции. Но имеются и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются с целью создания условий для нормального хода производства по делам об административных нарушениях.
Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путем пресечения нарушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и меры взыскания (наказания).
Многие авторы утверждают, что по способу воздействия средства административно-правового принуждения следует делить на меры предупреждения, пресечения и наказания. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, таможенный досмотр, проверка документов, профилактические прививки, госпитализация инфекционных больных, закрытие участков границы и др.).
Действительно, при наличии чрезвычайных обстоятельств или иных случаев государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения автотранспорта, комендантский час и т. д.). Следуя этой логике, сюда же нужно отнести налоговые, паспортные обязанности, воинскую обязанность и иные не всегда приятные требования законов. Эти нормативные акты распространяются на многих субъектов, и большинство из них выполняет данные обязанности. Принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, то есть совершает неправомерные действия. Отмечая большое значение предупредительных средств, следует признать, что они не являются принудительными.
А вот восстановительные санкции — это особый вид административного принуждения. Их не следует забывать.
Восстановительные и пресекательные средства прямо, непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение (снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.). Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка. А взыскания — это меры негативного стимулирования. Кара (наказание, взыскание) побуждает нарушителя и иных граждан не нарушать правовые нормы, воздействует на их поведение косвенно.
§ 4. Административно-восстановительные меры
Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием.
К ним относятся меры материальной ответственности (взыскание ущерба, предусмотренное ст. 40 КоАП), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещении, изъятие у организации незаконно полученного, взыскание недоимки, пени.
Самовольно возведенные жилые и нежилые строения (дома, дачи, гаражи, сараи и т. д.) могут быть снесены. Вначале глава администрации обязывает правонарушителя своими силами и за свой счет снести самовольно возведенное строение и привести земельный участок в порядок. В случае, если это требование не будет выполнено в месячный срок, он дает распоряжение муниципальным органам о сносе строения за счет виновного.
Изъятие у предприятий и учреждений незаконно полученного состоит во взимании в доход бюджета сумм, полученных предприятиями и учреждениями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции и т. д. Постановления об изъятии принимаются государственными органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью юридических лиц (органами контроля за ценами, антимонопольными и др.). Так, Указом Президента Российской Федерации «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» от. 28 февраля 1995 г. установлено, «что к предприятиям и организациям, нарушившим нормы законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), применяются санкции в виде взимания всей суммы излишне полученной выручки и штрафы в таком же размере...».
Статья 18 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке ценных бумаг», принятого в июне 1999 г., обязывает нарушителей соответствующих правовых актов восстановить первоначальное положение, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения норм о защите конкуренции на рынке ценных бумаг, во исполнение решения федерального антимонопольного органа.
К числу восстановительных мер относится и предусмотренное ст. 40 КоАП возложение обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения проступка причинен имущественный ущерб, то административная комиссия, глава поселковой, сельской администрации, комиссия по делам несовершеннолетних, судья при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновременно решить вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба, если его сумма не превышает пятидесяти рублей (половины минимального размера оплаты труда), а районный (городской) суд — независимо от размера ущерба. Комиссия по делам несовершеннолетних, кроме того, вправе возложить на родителей обязанность возместить причиненный несовершеннолетним ущерб.
Административно-восстановительными являются и так называемые финансовые санкции: взыскание недоимки, пени. Недоимка — это не внесенная в срок в бюджет или в государственные внебюджетные фонды сумма налогов и других обязательных платежей.
Выявив недоимку, налоговая инспекция направляет налогоплательщику письменное требование о ее погашении в установленный ею срок. Если требование остается без удовлетворения или ответа, в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» взыскание обращается на имущество виновного.
Пеня — это взыскание за каждый день просрочки (задержки) установленной процентной ставки от суммы просроченного платежа.
Уплата пени — это реализация восстановительной. санкции. А особенность восстановительных санкций в том, что они могут быть исполнены добровольно. Без вмешательства властей виновный субъект может возместить причиненный вред, снести самовольно построенное сооружение, уплатить пеню. Поэтому в мае 1995 г. ГНС РФ направила в налоговые инспекции письмо о неприменении к налогоплательщикам финансовых санкций за нарушение законодательства в случае самостоятельного исправления ими допущенных ошибок (внесения исправлений в отчетность, уплата недоимок, пени).
ГЛАВА 23. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРЕСЕЧЕНИЕ
§ 1. Понятие и виды мер пресечения
В принудительной деятельности исполнительной власти главное — пресечение. Только она имеет необходимые кадровые, материальные, информационные ресурсы, чтобы своевременно выявить и прекратить противоправные действия. Использование пресекательных средств позволяет предотвратить новые нарушения, новые вредные последствия, а также привлечь виновных к ответственности. В силу предупредительной направленности административное пресечение играет важную роль в охране режима законности, в защите прав граждан, общества и государства.
Как разновидность административного принуждения, пресечение обладает всеми его признаками, но в то же время имеет ряд особенностей.
Цель пресечения — прекратить противоправные деяния и не допустить новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния.
Фактическим основанием пресечения является правонарушение, виновное противоправное действие. Но меры пресечения используются и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделиктоспособными. А с другой стороны, помещение в медвытрезвитель, применение огнестрельного оружия и иные средства административного пресечения могут быть использованы и в связи с преступлениями. Иными словами, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности.
С этой особенностью теснейшим образом связана другая: более широкий круг субъектов, в отношении которых могут быть использованы меры административного пресечения. Их могут применять и к лицам, не достигшим 16-летнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, работникам МВД при совершении ими нарушений, за которые они могут нести дисциплинарную ответственность.
Пресечение осуществляется как в интересах общества, государства, так и в интересах самого нарушителя. Прежде всего властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответственность виновного. Принудительное лечение, помещение в медвытрезвитель, а в некоторых случаях и другие меры прямо преследуют цель оказания помощи гражданину, совершающему противоправные действия.
В отличие от карательных санкций, меры пресечения могут нарушать и физическую неприкосновенность граждан. Если перечень первых четко установлен законом, то перечень пресекательных мер, содержащийся в нормативных актах, нельзя считать исчерпывающим. Их использование часто связано с ситуацией необходимой обороны или крайней необходимости, в которой оказались исполнительная власть, ее представители. И вполне возможно, что представитель власти вынужден будет воспользоваться не названным прямо в законе средством, например, веревкой, топором, применить меры, которые диктуются экстремальной ситуацией.
Административные взыскания налагаются специальными письменными индивидуальными актами, и наказание осуществляется на основе этих актов. Меры пресечения во многих случаях применяются непосредственно на основе факта нарушения без издания письменных актов, так как необходимость срочно прервать противоправные действия исключает такую возможность. Юридическим фактом, влекущим принуждение, здесь является само нарушение, для прекращения которого должностное лицо предпринимает определенные действия (использует дубинку, оружие и др.). Не следует забывать, что они тоже являются правовыми актами исполнительной власти.
К сожалению, единого нормативного акта, регулирующего систему мер административного пресечения, основания и порядок их применения, нет. Пресекательная деятельность регламентируется многими законами и подзаконными актами.
Система мер пресечения чрезвычайно разнообразна.
Исходя из цели и способа воздействия можно различать общие, специальные и процессуальные меры пресечения. К общим мерам относятся: превентивное задержание, принудительное лечение, административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предостережение), запрещение эксплуатации, приостановление работ и др. Некоторые из них применяются только к гражданам, другие — только к коллективным субъектам, а третьи — и к тем, и к другим.
Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, они нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы быстро прекратить противоправное поведение. В их числе: средства простого физического воздействия (приемы боевой борьбы, использование служебных собак); воздействие с помощью технических средств (дубинок, наручников и т. д.); использование огнестрельного оружия, боевой техники.
Процессуальные меры пресечения названы в 238—247 и др. статьях КоАП РСШСР. Особая цель их применения — обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях: не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства, обеспечить исполнение постановления. К процессуальным мерам относятся: доставление, задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами, его задержание, замена исправительных работ арестом. ТК. и другими актами предусмотрен арест имущества.
При применении мер пресечения, как и во всей своей деятельности, субъекты власти должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности, а также минимизации вреда: избирать такие средства, которые минимально необходимы для предотвращения вредных последствий. Нельзя применять оружие для задержания лиц, нарушающих правила торговли, не следует приостанавливать работу всего цеха, если в неисправном состоянии находится один станок. Во всех случаях должно соблюдаться необходимое соответствие между избранной мерой принуждения, характером нарушения и, конечно, требованием правовых норм.
Хочется отметить, что в науках административного и уголовно-процессуального права в понятие «меры пресечения» вкладывается различный смысл. В уголовно-процессуальном праве к ним не относится даже задержание подозреваемого. Все меры пресечения, предусмотренные УПК, являются обеспечительными, несамостоятельными. С другой стороны, в административном праве мало мер, аналогичных уголовно-процессуальным, а к мерам пресечения отнесены не только процессуальные, но и самостоятельные меры принуждения.
§ 2. Административный надзор за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы
Персональный административный надзор осуществляется органами внутренних дел за отдельными категориями граждан, прибывших из заключения. Правовым основанием применения этой принудительной меры является «Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. В настоящее время это Положение действует в редакции от 22 сентября 1983 г.
Административный надзор устанавливается с целью наблюдения за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них необходимого воспитательного воздействия, предупреждения новых преступлений. Эта мера применяется в отношении трех групп субъектов:
а) признанных особо опасными рецидивистами (по новому УК лица, преступление которых признано особо опасным рецидивом);
б) осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления или осужденных два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствует об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни;
в) осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если они после отбытия наказания либо условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушают общественный порядок и правила общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни. Административный надзор не может быть установлен в отношении лица, хотя и судимого за тяжкое преступление, но приговоренного к наказанию, не связанному с лишением свободы. Административный надзор устанавливается:
• за лицами, указанными в п. «а» и «б», при их освобождении из исправительно-трудовых учреждений;
• за лицами, указанными в п. «в», — по месту их постоянного
жительства, но не позднее трех лет с момента освобождения из исправительно-трудовых учреждений.
Об установлении административного надзора в отношении лиц, указанных в п. «а» и «б», начальник исправительно-трудового учреждения выносит мотивированное постановление, в котором указываются основания для установления надзора, срок надзора и определяется срок прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Постановление направляется в ОВД по избранному поднадзорным месту жительства в день его освобождения. По прибытии поднадзорного к избранному месту жительства начальником ОВД устанавливаются предусмотренные Положением ограничения. В случае неприбытия поднадзорного в определенный срок к избранному им месту жительства ОВД объявляется его розыск.
Об установлении административного надзора за лицами, указанными в п. «в», начальник органа внутренних дел выносит мотивированное постановление, в котором указывается основание для установления надзора, срок надзора и ограничения, Предусмотренные Положением.
Установление административного надзора в случае, предусмотренном п. «б», согласовывается с наблюдательной комиссией, а в случаях, предусмотренных п. «б» и «в», — санкционируется прокурором.
Административный надзор устанавливается на срок от шести месяцев до одного года; он может быть продлен каждый раз еще на шесть месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление. Продление административного надзора осуществляется органами внутренних дел, о чем они уведомляют прокурора.
Надзор прекращается:
• по истечении срока, на который он был установлен;
• досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характеризуется по работе и в быту;
• в случае погашения или снятия судимости с поднадзорного.
О прекращении административного надзора выносится специальное постановление. Надзор может быть отменен прокурором в случае признания его установления необоснованным.
Надзор за ранее судимыми лицами связан с ограничением их общего административного статуса. На поднадзорных налагаются обязанности соблюдать следующие правила:
• являться по вызову в ОВД в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил надзора;
• уведомлять ОВД о перемене места работы или жительства;
• при выезде за пределы района (города) по служебным делам
уведомлять ОВД.
Кроме этих правил (общих ограничений) в постановлении об установлении надзора могут быть закреплены такие персональные ограничения:
• запрещение ухода из дома в определенное (как правило, ночное) время;
• запрещение пребывания в определенных пунктах района, города (например, на рынках, вокзалах);
• запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района, города. В таких случаях поднадзорный обязан получать разрешение ОВД на выезд по личным делам на срок более суток и регистрироваться в ОВД по месту прибытия;
• обязанность явки в ОВД в определенное время дня от одного до четырех раз в месяц.
Персональные ограничения устанавливаются в зависимости от образа жизни, семейного положения и других обстоятельств, характеризующих личность судимого. При осуществлении надзора начальник ОВД вправе ослаблять или усиливать ограничения.
Постановления об установлении, продлении надзора и ограничений, изменении ограничений объявляются поднадзорному под расписку. Ему разъясняются общие и персональные ограничения, а также ответственность за нарушение правил и ограничений.
Работники милиции обязаны контролировать поведение поднадзорных и вправе вызывать их в милицию на беседы, требовать от них объяснений, связанных с исполнением правил надзора, посещать в любое время суток их жилища.
Таким образом, изменения общегражданского статуса поднадзорного носят карательный характер и состоят во временном ограничении прав на свободу передвижения, неприкосновенности жилища, возложении обязанности являться в ОВД, расширении административной деликтоспособности.
Можно сказать, что в законе сформулированы три самостоятельных состава правонарушения, при наличии которых за виновными устанавливается административный надзор. Среди конструктивных признаков каждого состава — судимость за умышленные преступления, предварительное пребывание в местах лишения свободы. В связи с этим возникает вопрос, является ли административный надзор институтом административного права.
Представляется, что это смежный институт, включающий в себя нормы разных отраслей права. Если в отношении первой из названных категорий лиц надзор является автоматическим следствием признания их деяния особо опасным рецидивом и обязательным средством принудительного воздействия, то в отношении лиц, принадлежащих к третьей категории, дело обстоит иначе. Здесь наличие судимости — только предпосылка для надзора, а непосредственным основанием является антиобщественный образ жизни, систематические нарушения общественного порядка, которые продолжаются, несмотря на предупреждения органов милиции. В одном случае основание для установления надзора — преступление, в другом — проступок. Ко второй категории лиц надзор также применяется не за преступления, а за систематическое нарушение дисциплины в местах лишения свободы.
Есть серьезные основания для отнесения всех норм об административном надзоре к административному праву. Во-первых, он устанавливается после исполнения приговора. Во-вторых, эта мера применяется органами исполнительной власти. В-третьих, органы внутренних дел устанавливают ограничения, ослабляют или усиливают их с учетом личности и поведения поднадзорного, решают вопрос о сроке надзора, его продлении или досрочном прекращении. И даже в отношении особо опасных рецидивистов ОВД решает, на какой срок установить надзор, какие избрать ограничения, ослабить их или усилить, прекратить или продлить надзор. Если, например, принимается решение продлить его, то основанием является проступок, а не преступление. В-четвертых, рассматриваемая мера применяется в административном порядке. В-пятых, в большинстве случаев она применяется за правонарушения, которые не являются преступлением. В-шестых, законодатель сам называет надзор административным.
§ 3. Принудительное лечение
Каждый гражданин имеет право на медицинскую помощь. Но при определенных, представляющих угрозу для окружающих заболеваниях человек не только имеет право, но и обязан лечиться.
Принудительное лечение является мерой административного принуждения, ибо государственные, муниципальные организации вынуждены прибегать к нему именно потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствующими правовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов. Особенностью этой меры пресечения является то, что она применяется в интересах общества и самого больного, является средством защиты общественной безопасности, общественного порядка и здоровья нарушителя.
Сейчас в России существует принудительное лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями138, и некоторых заразных больных. В 1999 г. «под наблюдением психиатров находилось примерно 5 млн. россиян... В лечении нуждаются примерно 15 млн. наших сограждан. Работой с душевнобольными в России занимаются 500 медицинских учреждений, не считая кабинетов в обычных поликлиниках»139.
Недобровольное лечение лиц, страдающих психическими расстройствами, предусмотрено Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»140. Без согласия такого больного или его законного представителя лечение может производиться только по основаниям, предусмотренным УК РФ, а также при недобровольной госпитализации — в порядке, установленном Законом от 2 июля 1992 г.
Психиатрическое освидетельствование проводится для определения: страдает ли обследуемый психическим расстройством, нуждается ли он в психиатрической помощи, а также для решения вопроса о виде такой помощи. Оно может быть проведено без согласия лица или без согласия его законного представителя в случаях, когда, по имеющимся данным, обследуемый совершает действия, дающие основания предполагать наличие у него тяжелого психиатрического расстройства, которое обусловливает:
1) его непосредственную опасность для себя или окружающих;
2) его беспомощность, то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности;
3) существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи;
4) психиатрическое освидетельствование лица может быть проведено без его согласия или без согласия его законного представителя, если обследуемый находится под диспансерным наблюдением в связи с хроническим и затяжным психическим расстройством с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями.
В случаях, предусмотренных п. 1 и 4, решение о недобровольном освидетельствовании принимает врач-психиатр самостоятельно, а в случаях, предусмотренных п. 2 и 3, — врач-психиатр с санкции судьи.
Основанием для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке до постановления судьи является то, что обследование или лечение возможны только в стационарных условиях, а психическое расстройство лица является тяжелым и обусловливает:
• его непосредственную опасность для себя или окружающих; или
• его беспомощность, то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности; или
• существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи.
Меры физического стеснения и изоляции при недобровольной госпитализации и пребывании в психиатрическом стационаре применяются только в тех случаях, формах и на тот период времени, когда, по мнению врача-психиатра, иными методами невозможно предотвратить действия госпитализированного, представляющие непосредственную опасность для него или других лиц, и осуществляются при постоянном контроле медицинского персонала. О формах и времени применения мер физического стеснения или изоляции делается запись в медицинской документации.
Сотрудники милиции обязаны оказывать содействие медицинским работникам при осуществлении недобровольной госпитализации, а также в случаях необходимости предотвращения действий, угрожающих жизни и здоровью окружающих со стороны госпитализируемого, розыска и задержания лица, подлежащего госпитализации.
Лицо, принудительно помещенное в психиатрический стационар,
подлежит обязательному освидетельствованию в течение 48 часов
комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения, которая
принимает решение об обоснованности госпитализации. Если она
признается необоснованной и госпитализированный не выражает
желания остаться в психиатрическом стационаре, он подлежит немедленной выписке.
Если госпитализация признается обоснованной, то заключение комиссии в течение 24 часов направляется в суд по месту нахождения психиатрического учреждения для решения вопроса о дальнейшем пребывании лица в нем.
Пациенту, помещенному в психиатрический стационар добровольно, может быть отказано в выписке, если комиссией врачей-психиатров будут установлены основания для госпитализации в недобровольном порядке.
Заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения. В заявлении должны быть указаны предусмотренные законом основания для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке. К нему прилагается мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре.
Судья рассматривает заявление в течение пяти дней с момента его принятия. При этом гражданину должно быть предоставлено право лично участвовать в судебном рассмотрении вопроса о его госпитализации. Если психическое состояние не позволяет ему лично участвовать в рассмотрении вопроса о его госпитализации в помещении суда, то заявление о госпитализации рассматривается судьей в психиатрическом учреждении.
Участие в рассмотрении заявления прокурора, представителя психиатрического учреждения, ходатайствующего о госпитализации, и представителя лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации, обязательно.
Постановление судьи об удовлетворении заявления является основанием для госпитализации и дальнейшего содержания лица в психиатрическом стационаре. Оно в десятидневный срок со дня вынесения может быть обжаловано госпитализированным, его представителем, руководителем психиатрического учреждения в порядке, установленном ГПК РСФСР.
Пребывание лица в психиатрическом стационаре в недобровольном порядке продолжается только в течение времени сохранения оснований, по которым была проведена госпитализация. В течение первых шести месяцев не реже одного раза в месяц лицо подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения для решения вопроса о продлении госпитализации. В последующем освидетельствования комиссией врачей-психиатров проводятся не реже одного раза в шесть месяцев.
По истечении шести месяцев с момента помещения лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления такой госпитализации направляется администрацией психиатрического стационара в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Судья постановлением может продлить госпитализацию. В дальнейшем решение о продлении госпитализации лица, помещенного в психиатрический стационар в недобровольном порядке, принимается судьей ежегодно.
Все пациенты стационара являются обладателями специального административно-правового статуса. В частности, они вправе:
• обращаться непосредственно к главному врачу или заведующему отделением по вопросам лечения, обследования, выписки из психиатрического стационара и соблюдения прав, предоставленных Законом;
• встречаться с адвокатом и священнослужителем наедине;
• подавать без цензуры жалобы и заявления в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд и адвокату;
• исполнять религиозные обряды, соблюдать религиозные каноны, в том числе пост, по согласованию с администрацией иметь религиозные атрибутику и литературу;
• выписывать газеты и журналы;
• получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития, если пациент не достиг 18 лет. Они также имеют право обжаловать в суд, вышестоящий орган, прокуратуру действия медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, врачебных комиссий, ущемляющие их права и законные интересы. Например, жительницу Архангельска Анну Ивановну О. в начале восьмидесятых годов врачи признали психически больной, вследствие чего она потеряла работу на судне загранплавания. Этот диагноз О. обжаловала в суд. И через двенадцать лет тяжбы очередная, четвертая по счету, психиатрическая экспертиза, назначенная по решению суда, пришла к заключению: Анна Ивановна психическим заболеванием не страдает и никогда не страдала. Женщина подала новый иск: она потребовала, чтобы ей заплатили за нанесенный вред141.
§ 4. Применение огнестрельного оружия
Чаще всего его использование связано с пресечением преступлений. Поэтому возникает вопрос, является ли эта мера административно-пресекательной, входит ли она в систему административного
принуждения.
Положительный ответ на такой вопрос можно аргументировать следующими положениями. Огнестрельное оружие применяется субъектами административной власти, и только ими, а все остальные субъекты права (должностные лица, граждане) используют его не для реализации властных полномочий, а для необходимой обороны. Регулируется эта мера пресечения административным правом. Применение огнестрельного оружия прямо не связано с возбуждением уголовного дела и может иметь место до возбуждения дела, после его приостановления, прекращения, а также для пресечения невиновных общественно опасных действий. Это средство воздействия лежит на грани между административным и уголовным принуждением, но все же в большей степени относится к первому.
Единого правового акта, регламентирующего применение огнестрельного оружия, нет. Об использовании оружия в целях пресечения говорится в ряде российских законов, но наиболее подробно — в Законе о милиции.
Кто вправе применять оружие? По-видимому, все служащие правоохранительных организаций, которым оно выдается и которые наделены правом использовать его для пресечения противоправных деяний. Очевидно, что в их круг не входят лица, которым доступ к оружию разрешен с иными целями (работники стрелковых тиров, военруки школ, лаборанты военных кафедр и т. д.), и руководители, получающие оружие для самообороны.
В зависимости от целей можно выделить такие виды применения огнестрельного оружия:
1) не на поражение людей:
• использование не для пресечения (для защиты граждан от угрозы нападения опасных животных, подачи сигнала тревоги или вызова помощи);
• с целью пресечения (для предупреждения о намерении применить оружие, для остановки транспортного средства путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться, несмотря на неоднократные требования сотрудника милиции); 2) на поражение людей:
• с целью необходимой обороны, для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; для отражения нападения на представителя власти, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием; для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан; помещения государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций;
• в условиях крайней необходимости (для освобождения заложников; для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление);
• для пресечения побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу, осужденных к лишению свободы, а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц. Статьей 16 Закона о милиции закреплены гарантии личной безопасности сотрудника милиции. Он «имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения. Попытка лица, задерживаемого сотрудником милиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к нему, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его оружию дают работнику милиции право применить огнестрельное оружие».
Закон допускает применение огнестрельного оружия против любых лиц независимо от их вменяемости, возраста и гражданства, наличия депутатского, дипломатического и иных иммунитетов, служебного, социального положения и иных, характеризующих субъекта посягательства или задерживаемого субъекта, обстоятельств. Вместе с тем установлен и ряд ограничений. Так, по общему правилу запрещено применять огнестрельное оружие в отношении:
• женщин, если это очевидно или известно;
• лиц с явными признаками инвалидности (к таким признакам относятся, в частности, отсутствие конечности, невозможность самостоятельного передвижения или крайняя ее затрудненность, слепота и т. д.);
• несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен.
В исключение из общего правила закон разрешает прибегнуть к огнестрельному оружию, если женщина, инвалид или несовершеннолетний совершает одно из следующих действий:
• в одиночку или в составе группы оказывает вооруженное сопротивление;
• в одиночку или в составе группы совершает вооруженное нападение;
• в составе группы (то есть действует совместно хотя бы еще с одним соучастником, независимо от его пола, возраста и состояния здоровья) осуществляет нападение, угрожающее жизни людей. Ограничения установлены не только по субъективным, но и по объективным признакам. Запрещается применять оружие при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица. Не будучи твердо уверенным в том, что никто из окружающих не пострадает, работник милиции, военнослужащий должен воздержаться от применения огнестрельного оружия.
Например, если проводится освобождение заложников, то огонь ведется так, чтобы не поразить заложников; если задерживаемое лицо находится на многолюдной остановке общественного транспорта, возле многоквартирного дома, огнеопасного или взрывоопасного склада, попадающих в сектор обстрела, необходимо воздержаться от применения оружия и продолжать преследование до безопасного места; если оружие применяется для пресечения массовых беспорядков, то огонь ведется не просто по толпе, а только по тем ее участникам, которые непосредственно осуществляют погромы, разрушения, поджоги, самосуды и иные насильственные действия, оказывают вооруженное сопротивление силам охраны порядка.
Наряду с общими принципами административной деятельности — законностью и профессионализмом — при применении специальных средств пресечения, а тем более оружия, должен соблюдаться принцип минимизации вреда.
Минимизации вреда способствуют:
• информирование лиц, против которых возможно применение оружия, о том, что они имеют дело с сотрудником милиции, службы органа безопасности, уполномоченным должностным лицом;
• предупреждение о намерении использовать оружие;
• причинение лицу, против которого применяется огнестрельное оружие, по возможности наименьшего вреда. Причинение телесных повреждений, а тем более смерти не является целью пресечения. Поэтому, когда работник милиции, военнослужащий вынужден стрелять по человеку, он по возможности должен вести огонь по рукам, ногам, обязан стремиться сохранить ему жизнь;
• обеспечение раненым доврачебной помощи (остановка кровотечения, перенесение пострадавшего в безопасное место, доставление в медицинское учреждение), вызов скорой помощи, уведомление в возможно короткий срок родственников.
Применение огнестрельного оружия — самая серьезная мера пресечения, которая может повлечь причинение телесных повреждений и даже смерть. Поэтому в этом случае установлены дополнительные гарантии законности. Так, сотрудник милиции обязан о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представить рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия.
Правомерность применения оружия устанавливается в результате служебной проверки лицом, назначенным начальником ОВД. Она назначается обычно тогда, когда кому-либо причинен физический или имущественный вред, либо поступила жалоба на соответствующие действия сотрудника милиции, либо по факту случившегося возбуждено уголовное дело.
О всех случаях смерти или ранения вследствие применения огнестрельного оружия должен быть немедленно уведомлен прокурор.
§ 5. Административное задержание граждан
Под задержанием понимается временное лишение личной свободы не в результате применения наказания (взыскания). Для законного задержания характерно водворение гражданина с целью пресечения в официальное помещение и нахождение его там под стражей (замком) в течение определенного времени. Известны два его основных вида: уголовно-процессуальное и административное.
Административное задержание следует отличать от задержания лиц, подозреваемых в преступлениях, которое регулируется УПК РСФСР. Первому подвергаются лица, совершившие административные проступки, а уголовно-процессуальному — совершившие преступления, причем такие, за которые может быть назначено лишение свободы. Административное задержание производится в порядке, установленном нормами административного права, а задержание подозреваемого — на основе и в порядке, закрепленном нормами УПК РСФСР. Подозреваемый должен быть допрошен в 24 часа, о задержании сообщается прокурору; при административном задержании ни того, ни другого не делается, но с задержанных берется объяснение.
Административное задержание остро затрагивает честь и достоинство гражданина, оказывает сильное психическое воздействие. Вопрос о задержании граждан является пунктом, где «остро сталкиваются противоречивые интересы: интерес ограждения личности от административного произвола, с одной стороны, и интерес охранения... порядка и безопасности, с другой»142. Это обусловливает необходимость четкого нормативного регулирования оснований и порядка производства задержания. Но правового акта, который бы устанавливал все возможные основания, сроки, исчерпывающий перечень органов и должностных лиц, которым предоставлено право производить задержание, и основные правила применения этой меры, к сожалению, нет.
Задержание препятствует противоправной деятельности и позволяет в деловой обстановке уточнить обстоятельства нарушения, выяснить личность нарушителя, составить соответствующие документы, на основании которых будет решаться вопрос о применении иных мер принуждения или общественного воздействия.
Административному задержанию не подлежат иностранцы, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью. Как правило, административное задержание не применяется к военнослужащим. Однако при совершении военнослужащими серьезных нарушений порядка в общественных местах, если поблизости нет представителей военного коменданта, они могут быть задержаны сотрудниками милиции с немедленным сообщением соответствующему командиру или военному коменданту.
Законом «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено (ст. 19): депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления.
В Законе о статусе судей говорится, что судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях.
Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
Законодательством предусмотрено две основных разновидности административного задержания: превентивное и процессуальное.
Превентивное задержание преследует цель предотвращения новых противоправных деяний, оно может применяться как в связи с административным проступком, так и в связи с преступлением, а также в отношении неделиктоспособных лиц. Регулируется такое задержание разными правовыми актами. Примерами превентивного задержания являются:
• помещение в медицинский вытрезвитель;
• неотложная принудительная госпитализация лица, нуждающегося в психиатрическом лечении;
• помещение в центр временной изоляции для несовершеннолетних (ЦВИН) лиц, направленных в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также самовольно ушедших из таких учреждений, ожидающих решения вопросов о направлении в эти учреждения. Несовершеннолетние, ожидающие решения вопроса о направлении в учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, могут находиться в ЦВИН ОВД до 30 суток. В исключительных случаях постановлением судьи этот срок может быть продлен до 45 суток. Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» 1999 г. предусмотрены и иные случаи задержания — помещения в ЦВИН ОВД несовершеннолетних;
• задержание лиц, совершивших противоправные действия на судах, находящихся в плавании. Так, в ст. 67 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации сказано: «Капитан судна вправе изолировать лицо, действия которого не содержат признаков преступления..., но создают угрозу безопасности судна или находящихся на нем людей и имущества»;
• задержание нарушителей комендантского часа.
Хотя соответствующие меры называются по-разному (помещение в медвытрезвитель, в ЦВИН; неотложная госпитализация, изоляция лица), фактически это профилактическое задержание, временное лишение личной свободы путем водворения лица, как правило, в специальное помещение.
Если основания помещения в медвытрезвитель регулируются законом, то порядок и сроки задержания — приказом МВД.
Лица, находящиеся на улицах и в других общественных местах в состоянии сильного опьянения, задерживаются и помещаются в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел. Сильным считается такое опьянение, при котором лицо представляет опасность для себя (может стать объектом преступного посягательства или несчастного случая) и для окружающих (может совершить преступление или иное правонарушение). Такое состояние наступает при средней и тяжелой степени алкогольного опьянения.
Несовершеннолетние, задержанные в состоянии опьянения, доставляются, как правило, домой, а при тяжелом алкогольном опьянении — в лечебные учреждения. Помещение их в медицинские вытрезвители допускается лишь в исключительных случаях, когда невозможно установить их личность, место жительства и передать родителям либо представителям учреждений, отвечающих за их воспитание и содержание.
Все доставленные в вытрезвитель немедленно осматриваются медицинскими работниками. Они решают вопрос о проведении лечебно-профилактических мероприятий, а при необходимости — и о санитарной обработке.
Срок пребывания в вытрезвителе зависит от состояния лица, но не должен превышать 24 часов.
За содержание в медицинском вытрезвителе взыскивается плата. Ее размер устанавливается главами администраций, Правительствами субъектов Федерации. Как правило, она не превышает минимального размера оплаты труда за месяц.
Вопросы, связанные с еще одним видом превентивного задержания, рассмотрены в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г.143
Лицо без гражданства Яхья Дашти Гафур, пребывавший в Российской Федерации, 18 февраля 1997 года был подвергнут задержанию на основании санкционированного прокурором города Москвы постановления УВИР ГУВД города Москвы о выдворении из Российской Федерации под конвоем. Более двух месяцев он содержался под стражей в Центре социальной реабилитации № 1 ГУВД города Москвы и 29 апреля 1997 года был принудительно выдворен в Швецию.
Постановление о выдворении Яхья Дашти Гафура из Российской Федерации было вынесено на основании части второй статьи 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», в соответствии с которой иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть страну в срок, указанный в решении о выдворении; уклоняющийся от выезда в таких случаях подлежит с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке; задержание допускается при этом на срок, необходимый для выдворения...
... 3. В соответствии со статьей 22 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (часть 1); арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (часть 2).
По смыслу данной статьи, установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на задержание, производимое в целях обеспечения исполнения постановления о выдворении из Российской Федерации в административном порядке...
... 6. В силу статьи 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации, в случае выдворения из Российской Федерации в принудительном порядке могут быть до судебного решения подвергнуты задержанию на срок, необходимый для выдворения, но не свыше 48 часов. Сверх указанного срока лицо может оставаться задержанным лишь по судебному решению и лишь при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может быть исполнено.
При этом судебное решение призвано гарантировать лицу защиту не только от произвольного продления срока задержания сверх 48 часов, но и от неправомерного задержания как такового, поскольку суд в любом случае оценивает законность и обоснованность применения задержания к конкретному лицу.
Из статьи 22 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (части 2 и 3) следует, что задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права каждого на свободу и личную неприкосновенность и, по сути, является умалением данного права. Поэтому оспариваемое заявителем положение Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» о задержании на срок, необходимый для выдворения, не должно рассматриваться как основание для задержания на неопределенный срок даже тогда, когда решение вопроса о выдворении лица без гражданства может затянуться в силу того, что ни одно государство не соглашается принять выдворяемое лицо.
Процессуальное задержание преследует двойную цель: предотвратить наступление вредных последствий и уклонение виновного от ответственности. Оно применяется в связи с административными правонарушениями и регулируется КоАП РСФСР.
Процессуальное административное задержание может быть произведено, если помимо общей предпосылки — совершение административного правонарушения, — имеется одно из следующих дополнительных условий:
1) наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжаться, что правонарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам, себе;
- отсутствие возможности составить протокол о проступке и иные документы непосредственно на месте, например, личность виновного не установлена, нужно провести медицинское обследование, отказ уплатить штраф на месте или расписаться в квитанционной книжке и указать свой адрес, если отсутствуют свидетели, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе.
В отличие от превентивного процессуальное задержание может быть осуществлено, даже если нет угрозы совершения новых правонарушений.
По основаниям и срокам можно различать процессуальное задержание на общих основаниях и его специальные виды. Специальное задержание может производиться только в случае совершения лицом определенного, прямо указанного в законе проступка.
Лиц, задержанных на общих основаниях, можно содержать под стражей не более трех часов. В связи с задержанием составляется протокол, по просьбе задержанного о месте его нахождения уведомляются его родственники (ст. 240 КоАП).
Таким образом, превентивное и процессуальное административное задержание различаются по:
1) нормативному основанию;
2) целям;
3) фактическим основаниям применения;
4) срокам;
5) правовым последствиям;
6) кругу задерживаемых лиц.
В заключение следует отметить, что на все случаи административного задержания распространяется действие ч. 2 ст. 22 Конституции РФ: «До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов».
§ 6. Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности,
и у незаконного владельца
Во многих законах и иных правовых актах говорится о такой мере принуждения, как изъятие имущества. К сожалению, легального определения этого понятия нет. Представляется, что под изъятием имущества следует понимать его принудительное отчуждение (отобрание) компетентными субъектами публичной власти у владельца.
Изъятие, в отличие от хищения, — это мера, применяемая на основе правовых норм в связи с неправомерными действиями. Фактическое содержание этой принудительной меры состоит в том, что имущество у владельца физически отбирается, оно перемещается и лицо лишается возможности им владеть, пользоваться.
Существуют разнообразные виды изъятия. Для того, чтобы лучше разобраться в этом множестве, полезно использовать три критерия: возмездность, время, право собственности.
Возмездное, постоянное (на неограниченное время) изъятие имущества у собственника регулируется ст. 28 КоАП РСФСР и ст. 242 ГК РШ (реквизиция). В случае такого изъятия собственнику возмещается стоимость имущества.
Безвозмездное временное изъятие у владельца или собственника используется как средство обеспечения производства по административным и уголовным делам (мера процессуального пресечения). Имущество в таких случаях изымается у собственника, у законного или незаконного владельца до принятия постановления (приговора) по делу, которым и определяется правовое положение этих вещей. Безвозмездное временное изъятие может быть завершено возвращением вещей и без вынесения постановления (приговора) по делу.
Безвозмездное постоянное изъятие имущества допускается как у законного, так и незаконного владельца. Здесь возможны разные варианты:
• конфискация — безвозмездное отчуждение имущества в постоянную собственность государства как санкция за правонарушение;
• безвозмездное изъятие имущества у незаконного владельца;
• безвозмездное изъятие имущества у законного владельца, который нарушает действующие правила его содержания, пересылки, перевозки и тем самым создает угрозу безопасности. Изъятие является мерой административного пресечения, если
оно производится субъектами административной власти для:
• процессуального обеспечения;
• прекращения незаконного владения;
• устранения угрозы безопасности;
• прекращения иного правонарушения.
Эти разновидности изъятия имущества регулируются нормами административного права.
Изъятие в ходе производства по делу об административном правонарушении на основании ст. 244 КоАП РСШСР является обеспечительной, несамостоятельной мерой административного пресечения. В других случаях административное изъятие — самостоятельная мера административного пресечения, которая должна применяться независимо от того, привлекается ли гражданин к ответственности.
Имущество может стать объектом, представляющим опасность для граждан, общества по самым различным причинам: из-за того, что оно не ремонтировалось, повреждено, используется, перевозится, пересылается с нарушением действующих правил; из-за того, что оно заражено, подвергнуто радиоактивному, химическому воздействию и т. д.
Так, ст. 19 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» установлено, что при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по решению главного государственного ветеринарного инспектора могут быть отчуждены животные и изъяты продукты животноводства. Организации и граждане имеют право на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства.
Статья 50 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Правительством Российской Федерации 26 сентября 1997 г.144, содержит перечень предметов, животных, запрещенных к пересылке во внутренних почтовых отправлениях. А в п. 51 Правил сказано:
Обнаруженные в почтовых отправлениях запрещенные к пересылке предметы изымаются организациями (объектами) почтовой связи в месте обнаружения.
В случае обнаружения оружия, боеприпасов, наркотических средств, психотропных, сильнодействующих радиоактивных, взрывчатых, ядовитых, едких, легковоспламеняющихся и других опасных веществ, указанные предметы и вещества изымаются сотрудниками органов внутренних дел. Уничтожение этих предметов и веществ производится в установленном порядке Соответствующими организациями.
Обнаруженные в почтовых отправлениях ядовитые животные и растения передаются по принадлежности в ветеринарные органы и органы фитосанитарного контроля.
Иностранная валюта, изъятая из почтовых отправлений, передается по акту организациями (объектами) почтовой связи в территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации с одновременным уведомлением территориальных органов внутренних дел об изъятии валюты.
Валюта Российской Федерации возвращается отправителю или досылается адресату почтовым переводом, при этом из обнаруженной суммы взыскиваются средства в размере установленного тарифа за пересылку.
Скоропортящиеся продукты питания, а также предметы, которые по своему характеру или упаковке могут представлять опасность для почтовых работников, пачкать или портить другие почтовые отправления и почтовое оборудование, изымаются организациями (объектами) почтовой связи. Порядок уничтожения этих предметов определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление почтовой связью.
Об изъятии или уничтожении предметов, запрещенных к пересылке, организации (объекты) почтовой связи в десятидневный срок сообщают в письменной форме отправителю или адресату почтового отправления, за исключением случаев, когда по факту обнаружения указанных предметов органами внутренних дел принимается решение о проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Конечно, валюта сама по себе опасности для общества не создает, но ее незаконная пересылка наносит материальный ущерб.
Законом Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» предусмотрено, что при выявлении нарушений метрологических правил государственный инспектор имеет право запрещать применение и выпуск средств измерений неутвержденных типов или не соответствующих утвержденному типу, а также непроверенных, и «при необходимости изымать средство измерений из эксплуатации».
Из приведенных примеров видно, что административное изъятие имущества, которое создает угрозу безопасности, может производиться на возмездной основе, но чаще производится безвозмездно.
Незаконное владение может быть недобросовестным и добросовестным, невиновным. Но соответствующие предметы все равно должны быть изъяты. Например, оружие может быть изъято в случаях: отсутствия лицензий на его производство, приобретение, торговли им, а также разрешения на хранение; аннулирование указанных лицензий и разрешений; смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании; смерти гражданина, имевшего на законном основании боевое или служебное оружие145. Изъятие производится органами внутренних дел.
Лесной кодекс Российской Федерации наделил государственную лесную охрану полномочиями «изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос о их дальнейшей принадлежности».
Статья 59 Федерального закона «О животном мире»146 гласит: «Незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или конфискации...». А такие вещи могут быть и у браконьера, и у того, кому вещь передана, подарена, и у их наследников.
Даже если административное, уголовное дело по факту незаконного владения и пользования предметами, изъятыми из оборота, незаконно добытыми, не возбуждалось, было прекращено, такое имущество должно изыматься компетентными субъектами публичной власти в административном порядке.
Наркотические вещества должны изыматься и у невменяемых, и у лиц, не достигших 16-летнего возраста, то есть и у неделиктоспособных, а также в случаях прекращения дела в связи с истечением срока давности, амнистии, смерти виновного.
Алкогольная продукция и этиловый спирт считаются находящимися в незаконном обороте и подлежат изъятию и конфискации в случаях:
• реализации без соответствующей лицензии; без сертификатов соответствия, маркировки марками акцизного сбора, забракованной, произведенной с превышением предельно допустимых концентраций вредных примесей;
• поставки в упаковке, не соответствующей нормативно-техническим требованиям;
• закупки этилового спирта организациями, не имеющими квоты на его закупку и лицензии на изготовление продукции с использованием этилового спирта;
• розничной продажи этилового спирта.
Правительство Российской Федерации 16 февраля 1999 г. приняло Постановление «Об изъятии из незаконного оборота и конфискации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Федеральным министерствам внутренних дел, по налогам и сборам, торговле, Федеральной службе налоговой полиции и другим заинтересованным федеральным органам поручено обеспечить изъятие из незаконного оборота названной продукции. К сожалению, не четко определен круг субъектов таких полномочий, ибо не ясно, какие федеральные органы можно считать заинтересованными. Не названы должностные лица, которые вправе применять такую меру принуждения. И хотя изъятие спирта и алкогольной продукции производится давно, правовые нормы не устанавливают, каким документом должно оформляться изъятие, и ряд других правил осуществления изъятия.
Подобное невнимание к регламентации процедуры применения рассматриваемой меры административного принуждения создает условия для неправильного использования субъектами административной власти таких полномочий. Чрезмерно широкое применение изъятие способна повлечь и ст. 3 Указа Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 г. «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области»147. В ней сказано: «Разрешить до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство органам внутренних дел г. Москвы и Московской области, федеральным органам налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации и органам налоговой службы Российской Федерации при обнаружении бесхозяйного имущества, в том числе денежных средств в рублях и иностранной валюте, не учтенного в бухгалтерских документах юридических лиц, производить его изъятие с последующей передачей в соответствии с федеральным законодательством в собственность государства». Правомерно ли считать бесхозными денежные средства лишь потому, что они не учтены в бухгалтерских документах юридических лиц?
Кроме названных существуют и иные разновидности вынужденного превентивного изъятия. Например, кратковременное изъятие определенных предметов у лиц, помещаемых в медвытрезвители, задержанных, арестованных. И хотя правовые нормы ничего не говорят об этом, работники милиции вынуждены изымать открытые бутылки с алкогольными напитками у лиц, которые распивают их в общественных местах. Изъятие имущества производят таможенники, судебные приставы-исполнители и многие другие должностные лица.
ГЛАВА 24. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
§ 1. Признаки административной ответственности
Административная ответственность — особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется субъектами функциональной власти в рамках внеслужебного подчинения и др.). Можно назвать такие ее специфические признаки:
1) основанием административной ответственности является административное правонарушение, а иногда вообще неправомерное деяние;
- она состоит в применении к субъектам административных взысканий, является карательной ответственностью, ибо в ст. 23 КоАП РСФСР сказано: «административное взыскание является мерой ответственности». Поскольку административные проступки менее вредны, чем преступления, административные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания;
- к административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законом. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, они налагают административные взыскания. В настоящее время субъектами административной юрисдикции являются суды, судьи, многие органы исполнительной власти;
4) к ней привлекаются индивидуальные субъекты (граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели) и юридические лица;
5) существует особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту;
6) она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных нарушений, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности.
Анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания:
• нормативное, то есть систему норм, регулирующих ее;
• фактическое, то есть деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение);
• процессуальное, то есть акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания за конкретное административное правонарушение.
Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последовательности. Прежде всего должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание — противоправное деяние. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе определить взыскание за правонарушение.
Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х гг. эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных проступков. Она стала более суровой, увеличились санкции за многие нарушения. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям. Прежде всего это происходит путем установления административной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались административными проступками (нарушение избирательных прав, правил заключения коллективных договоров, неуважение к суду, невыполнение требований прокурора, многих должностных лиц и др.).
Расширение административной деликтности идет также путем введения административной ответственности за правонарушения, которые раньше признавались преступлениями (декриминализации), дисциплинарными проступками, гражданско-правовыми деликтами. Так, сейчас не уголовные, а административные санкции применяются за повторное мелкое хулиганство, повторное управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, систематическое нарушение правил административного надзора и др. Появилось много норм, которые устанавливают административную ответственность юридических лиц за административные нарушения.
Чем обусловлено повышение роли административной ответственности в обеспечении правопорядка? Во-первых, отрицательными последствиями научно-технического развития. Широкое применение сложной техники, электричества, газа, радиоактивных элементов, продукции современной химии, компьютеров и т. д. требует, чтобы общество позаботилось о своей противопожарной, санитарной, информационной и иной безопасности. Достаточно напомнить о вреде, который причиняют дорожно-транспортные происшествия, загрязнения водоемов промышленными отходами. Возникла необходимость усилить охрану людей, материальных ценностей, окружающей среды от отрицательных последствий научно-технического прогресса.
Во-вторых, принятие норм, устанавливающих ответственность за неисполнение законных актов государственных и муниципальных органов, представителей власти, за неуважение к суду призвано создать условия для нормальной деятельности публичной власти в условиях ослабления дисциплины в обществе.
В-третьих, административными санкциями прежде всего охраняются обновленное налоговое, таможенное дело, борьба с монополизмом и многие другие экономические отношения, возникшие в ходе экономических преобразований.
481
§ 2. Нормативная основа (институт)
административной ответственности
Нормативная основа административной ответственности — это система действующих норм права, закрепляющих:
• составы административных проступков (основания ответственности);
• систему административных взысканий и принципы их наложения;
• круг субъектов, имеющих право налагать административные взыскания;
• процедуру привлечения к ответственности, ее процессуальную
форму.
В развитии нормативной основы (института) административной ответственности в России можно выделить три этапа.
Первый — с незапамятных времен до 1984 г. В это время административная ответственность вначале полностью, потом в основном, а в конце этапа во многом регулировалась многочисленными подзаконными актами (правительственными, ведомственными, местных государственных органов). Не было акта, который бы регулировал общие вопросы административной ответственности.
Второй этап — 1984—1991 гг. В эти годы в России вопросы административной ответственности за небольшими исключениями регулировались Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, принятым в 1984 г.
Третий этап начался в 1991 г. Это этап декодификации. Его особенность в том, что действует КоАП РСФСР, но издается много законов и ряд указов Президента Российской Федерации, актов глав исполнительной власти субъектов Федерации, которые регулируют отдельные вопросы административной ответственности. Нормы новых актов не включены в КоАП РСФСР и действуют параллельно с его нормами.
Нормативную основу административной ответственности сейчас, как и до начала в 1980 г. процесса кодификации таких норм, образуют многие нормативные акты. Особое место среди них принадлежит Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, принятому 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значительно развил его. Наряду с материальными нормами (система взысканий, составы правонарушений и др.) Кодекс содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях.
КоАП РСФСР является главным источником по ряду причин:
• он самый большой по объему кодифицированный акт, регулирующий административную ответственность;
• он регулирует общие вопросы ответственности (систему взысканий, принципы их применения, производство по делам об административных правонарушениях и др.);
• во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулированы какие-то вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например). К тому же нужно иметь в виду, что до 1990 г. в этом Кодексе находилось все законодательство РСФСР об административной ответственности. Начиная с 1990 г. число источников нормативной основы административной ответственности стало резко расширяться. В 90-х гг. было издано большое число актов по этому вопросу, нормы которых в КоАП РФ не вошли.
Среди них нужно прежде всего назвать Таможенный кодекс Российской Федерации, в котором более 170 статей посвящены административной ответственности за нарушение таможенных правил. Ряд налоговых нарушений называет Налоговый кодекс Российской Федерации. Не включены в КоАП РСФСР соответствующие нормы законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Земельного кодекса и других федеральных законов.
Таким образом, сейчас существует и действует большое количество федеральных норм об ответственности, не включенных в КоАП РСФСР. Первая причина такой декодификации в том, что Кодекс объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо граждан и организаций.
Второй причиной процесса декодификации стало бурное законотворчество субъектов Федерации. Федеративный договор, а затем Конституция Российской Федерации 1993 г. отнесли административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поскольку ряд вопросов вообще не регламентировался КоАП РСФСР, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых субъекты Федерации считали слишком малыми, они стали принимать новые акты. С 1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации издали уже много законов, постановлений и даже кодексов, регулирующих на их территории применение административных взысканий за нарушения разных правил.
Примерно с начала 1997 г. начался новый этап в развитии регионального законодательства об административной ответственности: этап подготовки и принятия кодифицированных актов, объединяющих переработанные нормы всех ранее принятых актов субъекта РФ, регулирующие административную ответственность.
10 декабря 1997 г. был официально опубликован Кодекс Свердловской области об административной ответственности, а 1 января 1998 г. он вступил в силу.
Принятие Кодекса — интересный момент в развитии не только областного, но и всего российского законодательства. Это видно уже из его названия — Кодекс. В нем объединены переработанные в процессе его подготовки нормы об административной ответственности, содержавшиеся во всех ранее принятых законах Свердловской области. Все эти нормы систематизированы, они стали организованной системой.
В ст. 1 названного Кодекса сказано: «Законодательство Свердловской области об административной ответственности состоит из настоящего Кодекса». Иными словами, все ранее принятые нормы с 1 января 1998 г. действуют в том виде, в каком они включены в Кодекс, а нормы, не вошедшие в него, утратили юридическую силу.
С 1995 г. субъекты Федерации начали принимать разные кодексы. Своеобразие же данного акта, во-первых, в его содержании, а во-вторых, в том, что по. этой теме есть федеральный Кодекс. Возникла ситуация, когда по вопросу, который ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В Свердловской области действуют два кодекса: федеральный и областной.
Областной Кодекс в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Свердловской области устанавливает основания и условия административной ответственности за проступки, не предусмотренные федеральным законодательством. После принятия федерального закона, устанавливающего ответственность за совершение определенных административных правонарушений, соответствующие нормы Кодекса не применяются, а в Кодекс вносятся необходимые изменения.
Работа по кодификации законодательства об административной ответственности началась еще в шестидесятых годах нашего века. К 1980 г. был подготовлен проект «Основ законодательства СССР и союзных республик об административной ответственности». В соответствии с существовавшими в те годы организационными обычаями проект был направлен на рассмотрение в Политбюро ЦК КПСС. В целом он был одобрен, но было принято решение об изменении его названия. И в октябре 1980 г. Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства об административных правонарушениях». Потом и все кодексы бывших союзных республик, которые начали принимать с 1984 г., тоже назывались кодексами об административных правонарушениях.
Но такое название не точно отражает содержание этих актов. Во-первых, они и КоАП РСФСР, в частности, не только содержат перечень административных проступков, но и устанавливают санкции за их совершение. Во-вторых, КоАП регулирует систему взысканий, размеры, содержание каждого из них, принципы и сроки наложения. В-третьих, КоАП содержит большое число процессуальных норм, регламентирует процедуру привлечения и ответственности. Таким образом, КоАП РСФСР регулирует комплекс вопросов об административной ответственности, фактически является кодексом об административной ответственности.
То же самое можно сказать и о кодексе Свердловской области. Наряду с систематизированным перечнем административных проступков, он регулирует общие вопросы административной ответственности, систему взысканий, подведомственность дел и другие вопросы. И очень хорошо, что закону было дано название, которое отвечает его содержанию: Кодекс об административной ответственности.
Значительное внимание в Кодексе уделено разграничению подведомственности дел об административных правонарушениях. К сожалению, в КоАП РСФСР не решены вопросы подведомственности применительно к составлению административных протоколов (кто вправе их составлять). Ранее такие нормы были включены в КоАПы Казахской и Украинской союзных социалистических республик, но их не было в российском праве. Поэтому статья областного Кодекса «Составление протокола об административном правонарушении» является важной новеллой не только областного, но и всего российского законодательства.
Можно предположить, что в ближайшее время будет принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ах, как хочется, чтобы его назвали исходя из содержания: кодексом об административной ответственности!). Будущая структура нормативной основы этой ответственности представляется такой:
• существует федеральный кодекс, который является главным источником норм об административной ответственности. Таможенный и Налоговый кодексы регулируют на федеральном уровне ответственность за нарушения таможенных и налоговых правил. А в субъектах Федерации действуют кодексы или кодифицированные законы об административных правонарушениях. В основном региональный закон устанавливает ответственность за нарушение законов субъекта Федерации, охраняет, обеспечивает принуждением региональные регулятивные нормы;
• и федеральный, и региональный кодифицированные акты должны регулировать вопросы ответственности граждан и организаций (индивидуальных и коллективных субъектов). Серьезные изменения должны быть внесены в систему взысканий: нужно отказаться от исправительных работ, возмездного изъятия, конфискации, одновременно ввести лишение лицензий, общественно полезный труд в свободное от работы время, уменьшить максимальный размер штрафа, налагаемого на граждан, до 25 минимальных размеров оплаты труда;
• в действующем законодательстве очень много казуистичных норм, устанавливающих ответственность за порчу разных видов имущества (линий связи, транспортных средств, объектов благоустройства и др.), за неповиновение разным должностным лицам. Такие специальные нормы полезно заменить общими нормами об ответственности за порчу, неповиновение;
• особо хочется отметить необходимость расширения процессуальных гарантий права на защиту.
§ 3. Административное нарушение и
административное правонарушение
(фактическое основание ответственности)
Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемых административными санкциями, — административное нарушение (административный деликт). Оно может быть совершено виновно и невиновно.
Действующее законодательство закрепляет принцип, что индивидуальные субъекты (граждане, должностные лица) несут ответственность только за виновные действия — административное правонарушение. Что же касается организаций, то они отвечают за ряд административных нарушений независимо оттого, виновны ли они. Субъекты, решающие вопросы об их ответственности, не обязаны выяснять, доказывать наличие вины. Организации в таких случаях несут ответственность за то, что правило нарушено, за то, что произошло. Это называется объективным вменением. От ответственности за неисполнение обязанности в таких случаях освобождает только действие непреодолимой силы. Объективное вменение, привлечение к административной ответственности за сам факт совершения административного нарушения применяется прежде всего в отношении предпринимательской деятельности, в том числе к лицам, занимающимся ею без образования юридического лица.
В принятом в 1993 г. ТК РФ сказано: «Предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы» (ч. 6, ст. 231 ТК РФ). По ТК РФ ответственность независимо от наличия вины несут не только организации, но и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Кстати, и в гражданском праве в связи с развитием в нашей стране предпринимательства тоже произошли изменения. Так, в ст. 401 нового ГК (часть 1) сказано:
1. Лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности...
...3. Если иное не предусмотрено законом или договором лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств...
Таким образом, по действующему законодательству общее основание привлечения к административной ответственности субъектов — административное правонарушение, а коллективных субъектов в ряде случаев — просто административное нарушение.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что административное нарушение, деликт, может быть виновным или объективно противоправным. И если к ответственности на основании ТК привлекается организация, наличие или отсутствие вины не имеет юридического значения.
В ст. 10 КоАП РСФСР содержится такое определение: «Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок... права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».
Законодатель поставил знак равенства между названиями «административный проступок» и «административное правонарушение». Можно выделить следующие его признаки:
1) это посягающее на общественные отношения антиобщественное деяние, которое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий;
2) это противоправное деяние. Нужно подчеркнуть, что не все нарушения норм административного права являются административными проступками. И в то же время административными санкциями охраняются многие нормы конституционного, трудового, гражданского, земельного и иных отраслей права. Административный проступок — это деяние, которое нарушает нормы административного и иных отраслей права, охраняемых административными взысканиями. Действующее законодательство не допускает аналогии закона, противоправность является обязательным признаком административного проступка. «Никто, — провозглашено в ст. 8 КоАП РСФСР, — не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством». Административная ответственность может наступить, если лицо совершило нарушение, предусмотренное соответствующей статьей КоАП РСФСР или иного нормативного акта;
3) это виновное деяние, то есть деяние волевое, сознательное. Отношение правонарушителя к нему порицаемо;
4) возможность применения административных взысканий является общим свойством административных нарушений. В большинстве случаев, если выявлен проступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но компетентные государственные органы вправе не налагать административного взыскания и передать материалы на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, ограничиться замечанием, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия.
Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством. Названный признак присущ основной массе рассматриваемых правонарушений, но не всем. Исключение установлено, например, ст. 16 КоАП РСФСР, в которой сказано: «Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам». На основании дисциплинарных уставов на виновных налагаются дисциплинарные взыскания, но это не преобразует административные деликты в дисциплинарные.
§ 4. Состав административного проступка
Под составом понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением.
Как явление реальной действительности, нарушение обладает огромным числом признаков. Среди них следует различать имеющие и не имеющие юридического значения. Первая группа в свою очередь делится на входящие в состав (конструктивные) и не входящие в состав (обстоятельства смягчающие, отягчающие, исключающие ответственность, совершение проступка военнослужащим, несовершеннолетним и др.).
Проступок — факт реальной действительности. Состав проступка — логическая конструкция, правовое понятие о нем, отражающее существенные свойства реальных явлений, то есть определенных антиобщественных действий. Законодатель не создает признаков проступков, а лишь отбирает из них существенные, отличительные и конструирует составы. Логическая конструкция закрепляется в праве и становится обязательной частью нормативной основы ответственности. Перечень закрепленных в ней признаков — необходимое и достаточное основание для квалификации деяния как административного проступка. Реальное деяние только тогда считается проступком, когда оно содержит все названные нормой признаки состава; отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом.
Развитие законодательной техники привело к специализации правовых норм. В частности, чтобы десятки раз не повторять общие свойства проступков, их «вынесли за скобки»: закрепили нормами Общей части II раздела КоАП РСФСР (например, в ст. 13, закрепляющей возраст наступления ответственности). Поэтому в тексте любой нормы, устанавливающей административную ответственность, нет полного перечня всех признаков состава. Для правильного уяснения содержания конкретного состава, помимо конкретной статьи нормативного акта, необходимо рассматривать ее связи с нормами общей части КоАП, с иными частями нормативной основы.
Как законодательная модель правонарушения состав проступка является составной частью его нормативного основания. Он образует гипотезу нормы, устанавливающей административную ответственность. А совершение деяния, содержащего все признаки состава, — фактическое основание наступления ответственности. Иными словами, если лицо совершило нарушение, которое содержит все признаки состава, значит, есть фактическое основание для возникновения деликтного правоотношения.
Всякое целесообразное деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов. В нем различают объект деятельности, ее внешние проявления, субъекта и его психическое отношение к деянию. В проступке также имеются четыре элемента (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Отражая это реальное явление, состав проступка конструируют как совокупность признаков четырех сторон (элементов): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава.
Каждый элемент состава, в свою очередь, представляет собой систему признаков. Соответственно признаки состава принято делить на четыре группы, характеризующие: объект и субъект проступка, его объективную и субъективную стороны.
Признаки выступают как наипростейшие части состава, их группы образуют его элементы (стороны), а органичное единство четырех сторон — это состав проступка. Взаимосвязь, взаимодействие всех признаков образуют целостные свойства состава: общественную вредность и противоправность, которые, будучи интегративными признаками, сами не входят ни в одну из его сторон. Общественная вредность и противоправность — вторичные, производные свойства состава, на существование которых особым образом влияет каждый первичный признак любой его стороны.
Объектом административного проступка являются общественные отношения. Определенные деяния потому признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой применения административных взысканий, поскольку они причиняют вред существующим общественным отношениям. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административным взысканием.
Общим объектом административных проступков признаются общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права, а охраняются административными взысканиями. Родовым объектом проступков признается блок общественных отношений, составляющий неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. В качестве критерия деления общего объекта на части может быть взята отрасль общественной деятельности, где складываются общественные отношения. Соответственно можно различать такие родовые объекты, как отношения в сельском хозяйстве, в промышленности, на транспорте и т. д. (см. главы 8—12 КоАП РСФСР). Распространенный критерий выделения родовых групп — содержание охраняемых общественных отношений. По этому критерию различают такие родовые объекты, как собственность, общественный порядок, права и здоровье населения, порядок государственного управления (см. главы 5, 6, 13, 14 КоАП РСФСР). В особенной части II раздела КоАП РСФСР при создании родовых общностей законодатель использовал одновременно оба названных критерия: отрасль и объект посягательства. Вряд ли это правильно.
Видовой объект — разновидность родового, специфическая группа общественных отношений, общих для ряда проступков одного рода. Видовой объект широко используется законодателем, который установил административную ответственность, например, за нарушение правил дорожного движения, воинского учета, таможенного, налогового законодательства.
Административный проступок причиняет вред какому-то конкретному общественному отношению, охраняемому административной санкцией, — непосредственному объекту проступка. Законодательство в ряде случаев признает непосредственным объектом предмет посягательства как элемент конкретного общественного отношения (телефон-автомат, домашнее животное, посевы и т. д.).
Объективная сторона проступка — это система предусмотренных нормами административного права признаков, характеризующих его внешние проявления. Важнейший среди них тот, который определяет само деяние (хищение, торговля, хранение, уклонение и т. д.), разновидностями которого могут быть действие и бездействие.
Деяния бывают неоднократными, систематическими, длящимися и др. Большое значение для административной ответственности имеют особенности неправомерного поведения в длящихся и продолжаемых проступках.
Длящимся проступком следует признать действие или бездействие, после которого длительно не исполняется правовая обязанность. В основе длящегося нарушения лежит не выполняемая лицом в течение длительного времени правовая обязанность не нарушать правовой запрет или, наоборот, совершить обусловленное нормой права действие. Для него характерно непрерывное осуществление нарушения, чаще всего путем длительного бездействия. Начальным моментом проступка является действие или бездействие, повлекшее длительное нарушение правового запрета или длительное невыполнение обязанности (сокрытие прибыли, неявка в военкомат, проживание без регистрации и т. д.). Оно оканчивается фактически — прекращением нарушения или юридически — привлечением виновного к ответственности.
Возникает вопрос: по истечении какого времени после наложения административного взыскания длящееся деяние можно считать повторным? Через сколько дней, недель, месяцев можно вновь штрафовать лиц, продолжающих не выполнять правила регистрации, воинского учета, пожарной безопасности и т.д.? Общей нормы, регулирующей такие отношения, нет. А в качестве примера специальной нормы можно привести ч. 2 ст. 11 Правил регистрационного учета, действующих в Москве и Московской области с 1995 г.: «Проживание граждан в Москве или Московской области без регистрации свыше 3-х суток с момента наложения предыдущего взыскания влечет за собой наложение штрафа до 50 минимальных размеров оплаты труда» (первый штраф — до 5 МРОТ).
Продолжаемые проступки состоят из ряда тождественных неправомерных деяний, направленных к единой цели и составляющих в своей совокупности единый проступок (неоднократное использование радиопередающей аппаратуры, грубое нарушение правил учета доходов и расходов и др.). Продолжаемый проступок — это несколько действий, каждое из которых является проступком, но, как правило, все они объединены единым умыслом, а зачастую и совершаются в одном месте, с использованием одних и тех же средств. Продолжаемое деяние начинается с момента совершения первого неправомерного акта, а оканчивается фактически — прекращением неправомерной деятельности, поэтому несколько таких нарушений тоже рассматриваются как единый проступок, или юридически — привлечением лица к административной ответственности.
Деяние — стержень, вокруг которого группируются иные признаки объективной стороны (способ, время, место и др.). Очень часто в составе проступка присутствуют признаки места (общественное место, пограничная зона, железнодорожный путь, аэродром, грузовой двор, пригородный поезд, крыша вагона и др.) и времени (ночное, запрещенное и т. д.).
Способ совершения проступка представляет собой порядок, форму, последовательность действий, приемы, применяемые нарушителем (скрытая от досмотра передача, хищение путем кражи и т. д.). Действие и способ его совершения соотносятся как род и вид.
Очень часто в числе признаков объекта называются средства совершения проступков (транспортные средства, огнеопасные, взрывчатые, ядовитые вещества, огнестрельное оружие, спиртные напитки и др.).
Одной из составляющих объективной стороны является признак «другого лица», в той или иной форме участвующего в отношениях с правонарушителем. Так, в законах говорится о неисполнении распоряжений командира воздушного судна, работника милиции, военнослужащего, народного дружинника. Административная ответственность установлена за доведение несовершеннолетних до состояния опьянения, злостное невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению детей, распитие спиртных напитков с подчиненными, незаконную передачу вещей лицам, находящимся под стражей, нарушение правил оказания услуг иностранцам и т. д.
Среди «других лиц» различают:
1) потерпевших;
2) участников правонарушения;
3) правонарушителей, которым виновный оказал содействие (прием на работу лиц, проживающих без прописки, передача управления автомобилем нетрезвому лицу и т. д.).
Лишь небольшое число составов являются «материальными», то есть содержат такой конструктивный признак объективной стороны, как причиненный вред. С точки зрения законодательной техники можно различать три варианта закрепления этого признака.
Первый вариант — признак прямо называется в статье закона. Например, в ч. 1 ст. 118 КоАП РСФСР говорится о нарушении водителями правил, «повлекшем материальный ущерб».
Второй вариант — признак вреда устанавливается косвенно, но его наличие является необходимым свойством самого деяния. Например, мелкое хищение (ст. 49 КоАП РСФСР), самовольное использование в корыстных целях электрической либо тепловой энергии (ст. 951 КоАП РСФСР), проезд по посевам на автомобиле либо тракторе (ст. 96 КоАП РСФСР),
Третий вариант — признак размера ущерба включен в соответствующие статьи УК РФ, а значит, если размер ущерба меньше, то наступает административная ответственность. Например, незаконная порубка в значительных размерах влечет ответственность по ст. 260 УК РФ, а при меньшем ущербе — по ст. 63 КоАП РСФСР.
Очень часто в статьях особенной части КоАП используется признак акта, который нарушен виновным. В одних случаях речь идет о нормативных актах (нарушение санитарных, ветеринарных правил, правил дорожного движения, требований обязательных стандартов и т. д.). В других случаях называется признак индивидуального акта (законное распоряжение работника милиции, распоряжение председательствующего в судебном заседании, предписание органов государственного контроля и т. д.).
Юридическое значение может иметь содержание акта. Например, некоторые составы различаются содержанием требования уполномоченного лица: по ст. 165 оно связано с охраной общественной порядка, по ст. 1655 — с соблюдением правил торговли, по ст. 1658 — с охраной государственной границы, а по ст. 437 ТК РФ — с соблюдением таможенных правил.
Субъектом проступка является тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Очевидно, что само оно в состав не входит, а состав включает в качестве конструктивных те признаки, которые характеризуют исполнителя неправомерного деяния.
По действующему законодательству субъектами административных нарушений признаются:
1) юридические лица, иные коллективные субъекты. К ним иногда приравнены индивидуальные предприниматели, что вряд ли справедливо;
2) индивидуальные субъекты: граждане и лица, обладающие специальным административно-правовым статусом (водители, работники организаций, должностные лица, лица, ранее привлекавшиеся к ответственности и др.). Законодатель обобщенно всех субъектов называет так: «лица» (см. ст. 231 ТК РФ).
Среди коллективных субъектов можно различать общие и специальные субъекты. Обычно признаки специальных субъектов прямо называются в норме, устанавливающей ответственность. Например, ст. 285 ТК РФ закреплено такое нарушение: неисполнение банками и иными кредитными учреждениями решений таможенных органов о бесспорном взыскании таможенных платежей. Значит, по этой статье можно привлекать к ответственности не любого коллективного субъекта, а только кредитное учреждение.
Все признаки индивидуального субъекта можно поделить на две группы: общие и специальные. Общими признаются такие, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности. Их два: достижение 16-летнего возраста и вменяемость. Общие признаки субъекта или, как говорят, признаки общего субъекта закреплены статьями Общей части II раздела КоАП РСФСР.
Специальные признаки можно поделить на группы, отражающие:
• особенности труда, служебного положения (должностное лицо, капитан, работник предприятия торговли, водитель и др.);
• прошлое противоправное поведение (лицо, находящееся под надзором, привлекавшееся к административной ответственности, злостный правонарушитель);
• предусмотренные ч. 3 ст. 1641 КоАП РСФСР и другими нормами административного права признаки соучастия. В случаях, не предусмотренных прямо нормами, устанавливающими административную ответственность, соучастие в соответствии со ст. 35 КоАП является отягчающим ответственность обстоятельством;
• иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, иностранец и др.).
Если норма не содержит специальных признаков субъекта, значит, к ответственности по ней может привлекаться любой, кто обладает общими признаками субъекта. Иными словами, такая норма закрепляет ответственность общего субъекта. Но если в норме названы специальные признаки субъекта, значит, она устанавливает ответственность лица, которое наряду с общими имеет специальные признаки. Иными словами, эта норма закрепляет ответственность специального субъекта.
Субъективная сторона проступка — это совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному. Ее ядром является вина, которая может существовать в форме умысла или неосторожности. Чаще всего иных признаков субъективной стороны законодатель не называет.
В ряде статей называется и форма вины. Хотя признак формы вины прямо редко включается в составы, очевидно, что некоторые деяния могут быть совершены лишь умышленно. Например, мелкое хищение, сокрытие товаров от таможенного контроля.
Конструктивным признаком составов, содержащихся в ст. 95 КоАП РСФСР, 275, 448 ТК РФ, является цель. Следовательно, косвенно законодатель ввел в эти составы такой признак, как умысел, преднамеренность действий, направленных на достижение названных в статьях целей.
Сравнение содержания ст. 25, 26 УК РФ и ст. 11, 12 КоАП РСФСР, которые определяют умысел и неосторожность, позволяют выявить особенности административно-правовой вины. Это вина в совершении проступка, а не преступления. Она предполагает осознание противоправности действий, а не их общественной опасности. Она связана с отношением к вредным, а не общественно опасным последствиям. Кстати, в ст. 110 НК РФ разновидность административной вины — налоговая вина — тоже определяется как осознание противоправности, вредных последствий правонарушения.
Главное отличие состава проступка от состава административного нарушения в том, что в последнем нет признаков субъективной стороны, в нем не четыре, а три стороны (элемента).
ГЛАВА 25. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ
§ 1. Система административных взысканий
В ст. 24 КоАП РШСР закреплены следующие административные взыскания:
1) предупреждение;
2) штраф;
3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения148;
5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);
6) исправительные работы;
7) административный арест;
8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. ТК и рядом других актов установлено такое взыскание:
9) отзыв лицензии или квалификационного аттестата. Кроме того, ТК РФ называет еще одну санкцию:
10) взыскание стоимости товаров и транспортных средств.
Все десять названных взысканий тесно связаны между собой и образуют единую систему. Их прежде всего объединяет общая цель: защита правопорядка, воздействие на лиц, совершивших административные нарушения, предупреждение совершения новых нарушений. По содержанию каждое взыскание является карой, мерой ответственности, назначаемой за административные деликты; применение любого означает наступление административной ответственности, влечет неблагоприятные юридические последствия.
Административные взыскания являются карательными, «штрафными» санкциями; как правило, они состоят в лишении или ограничении прав, благ. За совершенный проступок деликвент либо лишается какого-то субъективного права (права управления транспортным средством, лицензии и т. д.), либо на него возлагаются специальные «штрафные» обязанности.
Кара — это «правовой урон» привлеченному к ответственности. Административное взыскание причиняет ему определенные страдания, лишения. Однако кара не является самоцелью, она необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Взыскание предупреждает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушения других лиц (общая превенция).
Административные взыскания налагаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов. Они защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение.
Взыскания отличаются от иных средств административного принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на них.
В законе перечень взысканий дан в строго определенном порядке: от менее суровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их принимает. В частности, велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции.
Возмездное изъятие и конфискация предметов, отзыв лицензии, взыскание стоимости товара, выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных взысканий, а все остальные взыскания могут быть только основными (ст. 25. 321 КоАП РСФСР, 244, 245 ТК РФ). За нарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное взыскания.
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 24 КоАП РСФСР, все взыскания можно поделить на устанавливаемые централизованно и децентрализованно. Централизованно может быть установлено любое из 10 взысканий, а децентрализованно — актами субъектов Федерации — только предупреждение и штраф.
§ 2. Виды административных взысканий
Предупреждение применяется в качестве самостоятельной меры наказания за совершение незначительных административных нарушений, а также по отношению к лицам, которые впервые совершили проступок и при этом хорошо характеризуются на работе и в быту. Оно, как и всякое иное взыскание, налагается путем издания письменного постановления. Устные предупреждения, которые должностные лица делают гражданам, не могут рассматриваться как взыскания.
О профилактической роли административного воздействия свидетельствует широкое применение такой меры пресечения, как предупреждение о прекращении противоправного поведения (ряд государственных инспекций дают предписания). Данная мера состоит в том, что нарушителю разъясняют противоправный характер его действий, обязывают их прекратить, устранить допущенные нарушения и предостерегают о возможности применения более строгих мер принуждения. Это производится письменно компетентным государственным органом, одновременно может быть установлен конкретный срок выполнения обязанности.
Предупреждение о прекращении противоправного поведения является самостоятельным пресекательным средством, если закон устанавливает, что вначале к нарушителю должна применяться эта мера, а в случае дальнейшего неисполнения правовой обязанности - более строгая. Так, снести самовольно возведенное строение, установить административный надзор можно, если и после сделанного ему предупреждения гражданин продолжает нарушать закон.
Предупреждение о прекращении противоправного поведения производится, когда правонарушение еще не окончено, с целью пресечения противоправного поведения, и в установленных законодательством случаях является обязательным первым принудительным средством. Во избежание путаницы было бы целесообразно рассматриваемое средство воздействия называть предостережением. Эту меру пресечения следует отличать от предупреждения как взыскания, " которое налагается за определенный проступок компетентным государственным органом путем вынесения специального постановления.
Штраф — мера имущественного характера. В настоящее время санкциями правовых норм предусмотрены несколько вариантов определения размеров штрафов.
1) в определенной сумме (до пятисот рублей и т. д.);
2) кратно месячному доходу (до трехмесячного дохода, например). В ряде стран такую санкцию называют «штраф-день»;
3) кратно к размеру причиненного проступком вреда (например, до пятикратной стоимости похищенного, в размере суммы неуплаченных платежей);
4) пропорционально минимальному месячному размеру оплаты труда. Этот вариант определения штрафов законодатель использует чаще всего. В таких случаях штраф исчисляется исходя из размера минимальной месячной оплаты труда на день совершения нарушения, а если такой день установить невозможно, — на день его обнаружения (ст. 243 ТК РФ). Максимальный размер штрафа, которому может быть подвергнут индивидуальный субъект, — 100 минимальных окладов. Самый большой штраф, предусмотренный в отношении организаций, — 25 тысяч минимальных окладов149.
Следует также учесть, что Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г.150 установлен до принятия нового кодекса порядок перерасчета размеров штрафов, закрепленных в статьях КоАП РСФСР в твердой сумме. В законе назван такой «масштаб» расчета налагаемых на основе КоАП штрафов:
...если верхний предел штрафа не превышает:
— десяти рублей, считать его равным одной десятой минимального месячного размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения;
— тридцати рублей, считать его равным одной третьей минимального размера оплаты труда...
— пятидесяти рублей, считать его равным одной второй минимального размера оплаты труда...
— ста рублей, считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда...
— двухсот рублей, считать его равным двум минимальным размерам оплаты труда...
— трехсот рублей, считать его равным трем минимальным размерам оплаты труда...
— пятисот рублей, считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда...
— тысячи рублей, считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда...
— трех тысяч рублей, считать его равным десяти минимальным размерам оплаты труда.
Возмездное изъятие применяется только в отношении предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Оно состоит в принудительном изъятии предмета, его последующей реализации и передаче бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов по реализации. Фактически речь идет о принудительной реализации имущества, находившегося в личной собственности нарушителя.
Законодатель очень редко использует эту меру в качестве санкции за административные правонарушения. В КоАП РСФСР она названа в ст. 106, 173, 175 и во всех случаях в альтернативных санкциях. А поскольку порядок реализации этой санкции сложнее, чем конфискации, на практике она используется крайне редко. Представляются обоснованными предложения о том, что нужно исключить из законодательства такую санкцию.
Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Административно-правовая конфискация всегда является специальной: она производится только в отношении вещей, непосредственно связанных с проступком и прямо названных в законе (ружей и других орудий охоты и т. д.). К лицам, для которых охота является основным источником существования, не может применяться конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также других орудий охоты.
В ст. 29 КоАП РСФСР подчеркнуто, что конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами (например, ТК РФ). Дело в том, что конфискация — мера взыскания, а ей лицо может быть подвергнуто за определенное нарушение, если оно предусмотрено санкциями правовых норм. Конфисковать вещь, не принадлежащую нарушителю, — значит наказать собственника имущества, не привлеченного к ответственности. Очевидно, что это незаконно, но, к сожалению, в практике подобные случаи имеют место. При конфискации предмет из частной собственности переходит в государственную.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г., принятом на основании жалоб гр. М. Гаглоевой и А. Пестрякова151, сказано:
- Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 и 3) и 55 (часть У), статью 266 Таможенного кодекса Российской Федерации постольку, поскольку она предусматривает в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения и являющуюся несоразмерной деянию, указанному в данной статье.
- Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 (части 1 и 3) и 55 (часть 3), часть вторую статьи 85 и статью 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в той мере, в какой они в их взаимосвязи допускают применение конфискации без судебного решения. Предусмотренная частью второй статьи 85 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях конфискация во всяком случае может применяться только в судебном порядке...
...4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами...
Хотя в постановлении КС РФ признаются не соответствующими Конституции РФ только три административно-правовые нормы, очевидно, что неконституционными признаются ч. 2 ст. 243 ГК РФ и все административно-правовые нормы, предусматривающие конфискацию имущества в административном порядке. Это значит, что такая санкция законодателями не должна устанавливаться. А правоприменители не должны применять ее. После опубликования постановления в «Российской газете» 26 марта 1998 г. все вынесенные после этой даты постановления о конфискации в административном порядке неконституционны.
Лишение специальных прав. Среди субъективных прав физического лица по правовому источнику их возникновения можно выделить специальные (относительные) права, возникающие на основе индивидуального административного акта. Чтобы возникло такое право, необходим специальный индивидуальный властный акт, предоставляющий его конкретному субъекту (разрешение).
Лишение прав есть временное ограничение правосубъектности гражданина в административном порядке за административные проступки. Эта мера применяется только к лицам, имеющим специальный административный статус. Если гражданин неправильно использует предоставленное ему право, орган исполнительной власти на время лишает его этого права.
В числе взысканий КоАП РСФСР называет три вида лишения специального права: управление транспортными средствами, эксплуатация радиоэлектронных средств, высокочастотных устройств и охота.152 Такая санкция применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования правом. Взыскание относится к числу длящихся, минимальный его размер — 15 суток, а максимальный — три года.
К лицам, которые пользуются транспортными средствами в связи с инвалидностью, лишение права на управление может применяться только в случаях управления ими транспортом в состоянии опьянения, а также в случаях невыполнения требования работника милиции об остановке транспортного средства, оставления места дорожного происшествия, уклонения от освидетельствования на состояние опьянения. Нельзя лишать права охоты лиц, для которых она является основным источником существования.
Исправительные работы — длящееся взыскание имущественного характера. Оно применяется на срок от 15 дней до двух месяцев с отбыванием по месту постоянной работы виновного и с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются судьей правонарушителям, имеющим постоянную работу. Фактически это штраф в рассрочку.
Административный арест применяется на срок до 15 суток по постановлению судьи153. Административному аресту не могут подвергаться беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 12 лет, несовершеннолетние, инвалиды I и II групп.
Административный арест применяется лишь в исключительных случаях. Это означает, что судья, прежде чем избрать такое взыскание, должен установить, что применение иных мер воздействия к правонарушителю нецелесообразно. Законодатель использует административный арест только в альтернативных санкциях (например, ст. 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 КоАП РСФСР). За соответствующие деяния может быть наложен штраф или исправительные работы, но если по обстоятельствам дела или с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признано недостаточным, избирается административный арест.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации состоит в принудительном и контролируемом перемещении лиц через Государственную границу за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством, — неконтролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из России. Это взыскание может применяться только к иностранцам и лицам без гражданства.
Многими нормативными актами предусмотрено такое взыскание, как отзыв лицензии, квалификационного аттестата (аттестаты выдаются только индивидуальным субъектам). Такие документы выдаются в порядке разрешительной системы и на определенный срок. Лицензия, квалификационный аттестат предоставляет право заниматься определенной деятельностью, а их отзыв лишает такого права. Поэтому названная мера — это тоже лишение специального права. Рассматриваемое административное взыскание применяется за совершение лицензиатами нарушений, связанных с деятельностью, предусмотренной лицензией (квалификационным аттестатом).
Чем отличается отзыв лицензии от лишения прав? Во-первых, последняя мера применяется только к гражданам. А отзыв лицензии используется как мера воздействия и на юридических лиц. Во-вторых, лишение прав производится на срок до трех лет. А лицензия, квалификационный аттестат отзываются навсегда. Это не означает, что лицо уже никогда не будет иметь такого разрешения. Оно может вновь получить лицензию, но это будет новая лицензия, для получения которой необходимо выполнение установленных требований: представление документов, уплата сборов и др. В некоторых случаях повторное заявление о выдаче лицензии может быть рассмотрено только по истечении установленного срока.
Взыскание стоимости товаров или транспортных средств состоит в принудительном изъятии денежной суммы, составляющей свободную (рыночную) цену таких товаров и транспортных средств на день обнаружения нарушения (ст. 245 ТК РФ). В размере до 300 /о на основе норм ТК РФ может быть взыскана стоимость товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, а также со специально изготовленными тайниками. Одно из существенных отличий этого взыскания от штрафа в том, что оно может быть основным и дополнительным.
§ 3. Общие принципы наложения
административных взысканий
Глава 4 КоАП РСФСР называется «Наложение административного взыскания». Заголовок начинающей эту главу ст. 33 КоАП РСФСР такой: «Общие правила наложения взыскания за административное правонарушение». В ней и в последующих статьях этой главы содержатся материально-правовые нормы, устанавливающие правила — принципы наложения административных взысканий, а не процессуальные нормы.
Можно сказать, что глава 4 КоАП РСФСР закрепляет следующие общие правила (принципы) карательного воздействия:
• законность;
• целесообразность;
• своевременность, оперативность воздействия;
• сложение взысканий, налагаемых за совокупность нарушений (наложение взысканий за каждое нарушение в отдельности). Хотя и в разных формах, эти вопросы решаются и в налоговом праве, и актах трудового, уголовного, административного права, регламентирующих дисциплинарную ответственность.
Есть достаточные основания для вывода о том, что названные общие правила являются принципами применения любых карательных санкций.
- Законность и целесообразность применения
административных взысканий
Законность — важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Его проявления многообразны: противоправность как основание привлечения к ответственности, правильная квалификация действий, компетентность органа (должностного лица), принимающего решение по делу, назначение взыскания в пределах, установленных санкцией той статьи, по которой квалифицированы действия и т. д.
Взыскание может быть наложено только тогда, когда в деянии лица установлен состав конкретного проступка. Иными словами, если нормой права предусмотрена ответственность за деяние, а в противоправных действиях выявлены все предусмотренные правом признаки нарушения, деликвент может быть привлечен к ответственности по соответствующей статье.
Орган (должностное лицо) вправе рассматривать лишь те дела, которые ему подведомственны. Он может налагать взыскание в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы действия лица, избирать вид и размер взыскания в рамках предоставленных ему полномочий.
Так, за совершение мелкого хулиганства виновный может быть подвергнут штрафу, исправительным работам и административному аресту. Начальник ОВД вправе рассматривать такие дела, но он может только оштрафовать виновного. Если же он считает целесообразным применение иного взыскания, то должен направить дело судье.
Важнейший принцип применения ответственности — целесообразность. Его главные проявления: индивидуализация кары и экономия репрессии. Законодатель обязывает правоприменителя при выборе меры воздействия учитывать как обстоятельства, при которых было совершено деяние, так и обстоятельства, характеризующие нарушителя, его имущественное положение, степень его вины. В значительной степени эти требования конкретизированы в перечнях, смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств (ст. 34, 35 КоАП РСФСР).
Обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:
• чистосердечное раскаяние виновного;
• предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;
• совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
• совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года.
Этот перечень является открытым: законодательством и правоприменителями могут быть признаны смягчающими и иные обстоятельства. А перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, закрытый. Поскольку он закреплен законом, то и изменить его может только акт такой же юридической силы. Отягчающими обстоятельствами признаны:
• продолжение противоправного поведения, несмотря на требование прекратить его уполномоченных на то лиц;
• повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;
• вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;
• совершение правонарушения группой лиц;
• совершения правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
• совершение правонарушения в состоянии опьянения. Но правоприменитель с учетом конкретных данных может не признать последнее обстоятельство отягчающим.
Хочется отметить, что если признак включен в состав, он не может в то же самое время быть смягчающим или отягчающим вину обстоятельством. Так, повторность, нетрезвое состояние являются конструктивными признаками состава, закрепленного ч. 2 ст. 117 КоАП РСФСР, и не могут быть отягчающими обстоятельствами при привлечении к ответственности за этот состав.
Последовательное обеспечение целесообразности карательного воздействия обеспечивается и нормами, предоставляющими правоприменителю возможность или прямо обязывающие его заменить взыскание иными мерами воздействия. КоАП РСФСР закрепляет несколько альтернатив административной ответственности. Их применение означает смягчение или вообще отказ от применения карательных мер.
Альтернатива первая (ст. 22 КоАП РСФСР): при малозначительности совершенного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить виновного от ответственности и ограничиться устным замечанием.
Альтернатива вторая (ст. 21 КоАП РСФСР): лицо освобождается от ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественности, если с учетом обстоятельств дела и личности нарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия.
509
Альтернатива третья (ст. 16 КоАП РСФСР): передача материалов об административных правонарушениях военнослужащих, работников ОВД и других лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, их командирам (начальникам) для привлечения их к дисциплинарной ответственности. Расширительно толкуя ст. 16, дела о проступках студентов, учащихся тоже часто направляют руководителям учебных заведений.
Альтернатива четвертая (ст. 14, 201 КоАП РСФСР): материалы об административных правонарушениях лиц, не достигших 18-летнего возраста, направляются в комиссии по делам несовершеннолетних.
Две первые альтернативы основаны на дискреционных полномочиях правоприменителя, а две последние для него обязательны.
II. Срок давности наложения административных взысканий
Эффективность деятельности исполнительной власти государственной администрации зависит и от последовательности осуществления принципа оперативности, своевременности ее действий. Одно из проявлений этого принципа — установление нормами права сроков совершения действий субъектами административно-правовых отношений.
Важное положение о сроке давности наложения административного взыскания содержится в ст. 38 КоАП РСФСР. Речь идет о времени, в течение которого нарушитель может быть привлечен к административной ответственности. По истечении этого срока производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению («поезд ушел»).
Нарушения как особый вид юридических фактов порождают охранительные правоотношения, в которых одна сторона обязана претерпевать меры принуждения, а другая сторона имеет право их применять. Если своевременно будет вынесено постановление о наложении взыскания, охранительное правоотношение вступит в новый этап своего развития — этап ответственности. Но если в течение давностного срока юрисдикционный акт не будет принят, факт совершения проступка утратит за давностью юридическое значение, а порожденное им правоотношение прекратится, не достигнув этапа ответственности. В подобных случаях противоправное деяние порождает, а событие прекращает правоотношение.
Для того чтобы правильно исчислять сроки давности и иные установленные правом сроки, необходимо руководствоваться правилом «РОКИ».
Считая сроки, нужно знать:
Р — размер срока;
О — откуда считать;
К — конечный момент срока;
И — имеющиеся изъятия из срока.
Иными словами, чтобы юридически грамотно решить вопрос о сроке, нужно учитывать четыре юридически значимых обстоятельства: во-первых, установленный законом размер срока; во-вторых, когда, с какого юридического факта он начинает исчисляться; в-третьих, когда, какой юридический факт прекращает его исчисление или прерывает его; в-четвертых, какое время закон не включает (включает) в исчисляемый срок. Фактическое течение срока и его юридическое исчисление имеют ряд различий.
Статья 38 КоАП РСФСР устанавливает, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности равняется двум календарным месяцам. Датой начала исчисления срока является день, следующий за днем, в который было совершено правонарушение. Юридически днем окончания срока считается день, когда было вынесено постановление о наложении взыскания, а фактически — фактическое окончание срока. Никаких изъятий в течение рассматриваемого срока давности законодательство не знает.
Из этого общего правила ст. 38 КоАП РСФСР предусматривает два исключения. Во-первых, при фактически неоконченном длящемся нарушении срок исчисляется со дня его обнаружения. Во-вторых, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или при прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях виновного признаков проступка административное -взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Этот срок начинает исчисляться со дня, следующего за днем принятия постановления, и равняется не двум, а одному месяцу.
Таким образом, в ст. 38 КоАП РСФСР названы три варианта
определения старта срока давности: день совершения проступка, день
обнаружения и день вынесения постановления о прекращении уголовного дела.
Срок давности, установленный ст. 38 КоАП РСФСР, как и весь Кодекс, действует только при привлечении к ответственности индивидуальных субъектов. Кроме того, он является общим правилом, которое применяется, если специальной нормой не предусмотрено иное. Специальная норма содержится, например, в ст. 247 ТК РФ. Ею установлено, что за нарушение таможенных правил такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв квалификационного аттестата «могут быть наложены на физических или должностных лиц не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения» (курсив мой. — Д. Б.). В этой же статье сказано, что, если лицо совершит новое нарушение, течение срока прерывается, и его исчисление начинается с момента обнаружения нового нарушения.
В действующем законодательстве нет общих норм о сроке давности наложения административных взысканий на коллективных субъектов. Статьей 247 ТК РФ установлено, что на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения.
В отношении иных взысканий (конфискация, взыскание стоимости товаров), применяемых таможнями и к индивидуальным, и к коллективным субъектам, сроки давности не действуют.
III. Наложение взысканий за множественность административных проступков
Множественность административных проступков — это выполнение одним лицом нескольких составов, не утративших юридического значения на день решения вопроса об ответственности виновного.
Первым признаком множественности проступков является наличие нескольких самостоятельных составов правонарушений. Здесь имеет значение не количество действий, а количество составов. Второй признак множественности — все противоправные деяния совершаются одним лицом, которое одновременно или разновременно выполняет несколько самостоятельных составов нарушений. Третий признак состоит в том, что каждый из образующих ее составов сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о нескольких или о последнем деликте. Иными словами, если отсутствуют обстоятельства, препятствующие привлечению деликвента к ответственности за несколько нарушений сразу или за рецидив.
Самый существенный критерий классификации множественности административных проступков — совершение нового нарушения до или после привлечения к ответственности за предыдущее нарушение. Соответственно выделяются совокупность и рецидив.
Под совокупностью понимается совершение одним лицом нескольких нарушений до привлечения к ответственности. Она может быть идеальной и реальной.
Идеальная совокупность — это одновременное выполнение одним действием (действиями) нескольких составов нарушений. Например, порча телефонов-автоматов с целью хищения (ст. 49 и 140 КоАП РСФСР).
Реальная совокупность представляет собой систему составов, выполненных разными действиями, а значит, разновременно (например, нарушение правил дорожного движения, а затем рыбной ловли). Разновременность их совершения высвечивает еще одну характерную черту данной системы — связь со сроком давности.
Реальная совокупность может быть совокупностью разнородных, однородных, тождественных антиобщественных действий. Если в действиях деликвента имеется реальная совокупность противоправных деяний, то он привлекается за каждое из них. В ст. 36 КоАП РСФСР сказано, что взыскание налагается на каждое нарушение в отдельности. Иными словами, фактически установлен принцип сложения взысканий. А поглощение менее строгого взыскания более строгим допускается ч. 2 ст. 36 КоАП РСФСР как исключение при наличии двух обстоятельств: если дела рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом) и притом одновременно.
Статьями 238 и 454 ТК РФ установлено: при совершении одним лицом нескольких нарушений, предусмотренных ТК РФ, взыскание всегда налагается за каждое нарушение в отдельности без поглощения менее строгого наказания более строгим.
Рецидив проступка — это совершение нового нарушения после привлечения к ответственности за предыдущее. При рецидиве лицо наказывается за новое деяние, так как за предыдущее оно уже понесло ответственность. Если первое и второе деяние тождественны, рецидив называется специальным. Признак специального рецидива является квалифицирующим признаком десятков составов административных проступков. Ст. 96, 117, 1573, 162, 1661 и др. КоАП РСФСР устанавливают более суровую ответственность, если деяние совершено после привлечения к ответственности за такое же деяние, то есть за специальный рецидив.
Так, в ст. 117 КоАП РСФСР сказано:
Управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, а равно передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, —
влечет наложение штрафа в. размере от восьми до двенадцати минимальных размеров оплаты труда или лишение водителей права управления транспортными средствами на срок один год.
Те же действия, совершенные повторно в течение года, —
влекут наложение штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда или лишение права управления транспортными средствами на срок от одного до трех лет.
При решении вопроса об ответственности за специальный рецидив очень важен вопрос о сроке действия первого взыскания. Иными словами, в течение какого срока гражданин считается привлекавшимся к административной ответственности. Ответ дан в ст. 39 КоАП РСФСР: «Если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, то это лицо считается не подвергавшимся административному взысканию».
Эта норма закрепляет давность погашения взыскания, которая равна одному году. По общему правилу годичный срок начинает течь со дня окончания исполнения взыскания (например, окончания срока лишения прав). Но многими нормами КоАП и других законов для отдельных проступков закрепляются исключения из общего правила: годичный срок исчисляется со дня вынесения постановления. Так, в ч. 2 ст. 162 КоАП РСФСР сказано: «Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания...».
§ 4. Административная деликтность и
административная деликтология
В переводе с латинского языка деликт (delictum) — это правонарушение. Административный деликт представляет собой разновидность таких деяний. Административная деликтность — сумма административных правонарушений, совершенных на определенной территории за какой-то отрезок времени.
Соответственно можно говорить об административной деликтности в городе, области, России за сутки, месяц, год или иной отрезок времени.
Очень важно различать деликты учтенные и неучтенные, а среди последних латентные (не обнаруженные) и неучтенные сознательно.
Учет выявленных правонарушений осуществляют государственные органы, на которые возложена борьба с ними: таможенные, налоговые, внутренних дел и др. В целом по району, городу, области такой учет систематически не ведется. Поэтому, как правило, государственные, муниципальные органы, население получают сведения только об отдельных видах нарушений на определенной территории за какой-то период времени. Например, о количестве автодорожных нарушений в городе — за сутки, месяц, год.
Хотя административная деликтность представляет систему стихийную, не организованную, между элементами которой не всегда есть связи154, тем не менее у нее есть определенные причины, динамика роста и сокращения, закономерности развития. Например, можно выявить причины роста в 90-х гг. в России автодорожных, таможенных, экологических деликтов.
Учет соответствующих правонарушений по видам и в целом в административно-территориальной единице, регионе, России за конкретные отрезки времени важен для анализа административной деликтности. Необходимо знать ее состояние, выявлять причины, тенденции развития. А такой анализ — обязательное условие разработки программ предупреждения деликтов, эффективной борьбы с ними.
Административная деликтность — это отрицательное социальное явление. Она исторически изменчива, неуправляема. Сейчас и в ближайшем будущем искоренить ее невозможно, но можно блокировать развитие, нейтрализовать действие этого негативного фактора, не допустить дальнейшего роста и даже в какой-то мере сократить.
Административные деликты связаны с другими видами правонарушений: преступлениями, дисциплинарными и гражданско-правовыми проступками. Особенно тесно взаимодействие ряда административных проступков с преступлениями. Административная деликтность (пьянство, наркомания, нарушения правил дорожного движения и т. д.) — предпосылка преступности, одна из важных ее причин.
Анализом системы правонарушений, выявлением ее причин и динамики, разработкой мер борьбы с ними призвана заниматься специальная наука — деликтология. Эта составная часть социологии только делает первые шаги, но достаточно развилась ее составная часть, ее ядро — криминология — наука о состоянии, причинах и мерах борьбы с преступностью. Цивилистическая и дисциплинарная деликтологии практически не развиты.
Составная часть деликтологии — административная деликтология — находится в процессе становления. Ее первые шаги связаны с исследованиями в 70—80-х гг. профессоров Е. В. Додина, В. П. Лозбякова, Л. Л. Попова. Ее основоположником стал профессор В. И. Ремнев.
Административная деликтология — наука о состоянии, динамике, причинах административной деликтности и мерах борьбы с нею. Такая борьба предполагает прежде всего предупреждение нарушений законности, а также их пресечение, раскрытие и наказание виновных. Разработка научно обоснованных программ и методик борьбы с административными проступками и их реализация позволит повысить эффективность правоохранительной деятельности в целом.
Административная деликтология — не правовая наука, а часть социологии. Хотя она и связана с административно-правовыми нормами, основное внимание административная деликтология уделяет явлениям реальной жизни: правонарушениям, их субъектам, причинам и условиям совершения проступков, мерам борьбы с ними. Административная деликтология — «младшая сестра» криминологии, которая использует ее методы, ее выводы и вообще все ее достижения.
Можно выделить четыре составные ее части.
1. Учение об административной деликтности: количестве проступков, их структуре, динамике.
Анализируя структуру, можно использовать отраслевой критерий (на транспорте, в сельском хозяйстве и т. д.), территориальный, связь с пьянством и наркоманией, с экономикой (налоговые, таможенные и т. д.), экологией и иные варианты группировки деликтов. При этом нужно иметь в виду, что существует большое число латентных проступков, которые не могут быть учтены.
2. Учение о субъектах административных правонарушений (деликвентах). Если исследуется деликтность граждан, то важны такие признаки: возраст, пол, место и стаж работы, образование, привлекался ли ранее к ответственности, место жительства, с кем проживает.
Для анализа правонарушений коллективных субъектов важны показатели формы собственности, содержания деятельности, состояния коллектива (размер, кадровый состав, наличие в нем общественных организаций), данные о руководителях.
3. Учение о причинах и условиях административной деликтности в целом и отдельных групп проступков. Среди них можно выделить те, которые связаны:
• с субъектом правонарушения (недостаточная правовая осведомленность, правовой нигилизм, эгоизм, стяжательство, пьянство, наркомания и др.);
• с недостатками в работе организаций (нарушения правил производства и торговли алкогольными напитками, перевозки продукции, плохая организация регистрационного учета граждан, технического осмотра автотранспорта, продажи билетов, недостаток средств, необходимых для выполнения экологических, технических, противопожарных, санитарных правил и т. д.);
517
• с недостатками в работе правоохранительных органов. Имеется в виду недостаточное внимание к профилактике, борьбе с некоторыми видами правонарушений, волокита, ошибки в применении мер пресечения (задержания, доставления в медицинские вытрезвители, приостановления работ и др.), наложении взысканий, необоснованные запреты и т. д. Нужно учитывать, что на показатели числа административных деликтов влияет и работа правоохранительных органов, которые могут не знать, не учесть определенных правонарушений, ослабить борьбу с ними, исказить данные, увеличив тем самым число латентных проступков;
• с недостатками существующей системы правовых норм: необоснованное установление ответственности, абсолютно определенных санкций, несвоевременное внесение изменений в составы, санкции, систему взысканий, отсутствие необходимых процессуальных норм, спорное решение вопросов о подведомственности дел и др. Так, за последние годы неоднократно вносились изменения в нормы, регулирующие ответственность за нарушение правил дорожного движения, и очень спорна отмена талона предупреждений у водителей. Непонятно также, почему ОВД не доверили рассматривать дела о нарушениях паспортных правил, отнесли их к подведомственности административных комиссий. В результате взыскание и уплата небольшого штрафа за утрату паспорта и иные нарушения норм о паспортах стали для многих граждан «хождением по мукам». А санкции соответствующих норм не стимулируют должного поведения. 4. Главная составная часть административной деликтологии — предложения, программы предупреждения деликтности в целом и ее разновидностей, улучшения правоохранительной деятельности, рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Учет, изучение структуры и динамики деликтности, ее причин и условий нужны для того, чтобы планировать борьбу с деликтностью, повысить эффективность работы правоохранительных органов, качество действующих правовых норм. Очень важно определить основные направления борьбы с деликтностью в определенное время на соответствующей территории. В России сейчас наиболее актуальна борьба с незаконным оборотом спирта, наркотиков, с налоговыми, дорожными проступками.
Если программ борьбы с деликтностью в целом пока еще не существует, то программы борьбы с отдельными проступками (таможенными, нарушениями правил дорожного движения и т. д.) уже давно используются на практике. В рамках страны их разрабатывают и осуществляют ведомства, в рамках регионов, муниципальных образований — компетентные органы исполнительной власти.
Следует учесть, что программы борьбы даже с отдельными категориями административных деликтов (например, с нарушениями налогового законодательства, правил дорожного движения) требуют согласованной работы многих ведомств, они должны быть межведомственными. И утверждать такие программы должны органы общей компетенции или все руководители участвующих в программе ведомств.
А для того чтобы борьбе с деликтами придать организованный, научный характер, необходимо создать общероссийскую систему учета и информации об административной деликтности. Стране нужны научные коллективы, которые бы профессионально занимались общей и специальной административной деликтологией.
ГЛАВА 26. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§ 1. Понятие и правовая основа производства
по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях _ это деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществленная в административно-процессуальной форме. Это производство — составная часть административно-юрисдикционного процесса.
Следует отметить, что основными элементами процессуальной формы являются группы норм, регулирующих:
• цели производства;
• принципы производства;
• круг его участников, их права и обязанности;
• систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства;
• сроки совершения действий;
• виды и условия использования доказательств;
• подведомственность дел, властных действий;
• содержание и порядок оформления процессуальных документов;
• виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения;
• порядок возмещения процессуальных расходов.
Общие нормы, регулирующие производство, содержатся в КоАП РСФСР (ст. 199—310). Особенности производства по отдельным категориям административных нарушений устанавливаются специальными нормами. Так, вопросы применения административных взысканий за нарушение таможенных правил очень подробно урегулированы ТК РФ (ст. 289—386, 449—454).
Особую группу составляет ряд уточняющих, конкретизирующих нормы КоАП РСФСР положений, содержащихся в подзаконных актах. Так, в ст. 245 КоАП РСФСР сказано, что лица, которые управляют транспортными средствами, и в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть направлены на освидетельствование на состояние опьянения в порядке, определенном Министерством внутренних дел, Министерством здравоохранения и Министерством юстиции. Названные министерства утвердили специальную инструкцию, которая конкретизирует ст. 245 КоАП РСФСР.
Рассматриваемое производство теснейшим образом связано с гражданским судопроизводством, особенно на стадии пересмотра и при исполнении имущественных взысканий. Если гражданин подает в суд жалобу на постановление о привлечении его к административной ответственности, то суд рассматривает ее в соответствии с нормами ГПК РСФСР. Это уже не административный, а гражданский процесс, а точнее, составная часть последнего — производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Если суд отказывает в удовлетворении жалобы или снижает размер штрафа, дело вновь возвращается в русло административного процесса и дальнейшая деятельность производится на основе норм административного права.
Статьей 12 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» установлено, что порядок рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение соответствующих правил «определяется актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг». Следует отметить, что поскольку нормами КоАП РСФСР регулируется только порядок привлечения к ответственности граждан, процедуры наложения взысканий на организации закреплены специальными законами и актами центральных органов федеральных ведомств, органам которых поручено рассмотрение соответствующих дел.
Небольшое число процессуальных норм, развивающих федеральные правила, содержится в законах субъектов Федерации.
В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно различать упрощенное (ускоренное) производство (например, когда штраф налагается прямо на месте нарушения), обычное и особое (усложненное). Примером особого производства является процедура рассмотрения судьями дел о мелком хищении, мелком хулиганстве. Для рассмотрения таких дел установлены специальные сроки, разрешен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, закреплен особый порядок обжалования постановлений судей и их пересмотра.
В производствах по разным категориям дел имеются различия. Поэтому по критерию объекта правонарушений можно различать производства: общее, по таможенным, налоговым и другим делам. Достаточно серьезные основания существуют для того, чтобы по субъекту ответственности различать производства по наложению взысканий на граждан (совершеннолетних, несовершеннолетних) и на организации.
§ 2. Задачи и принципы производства
по делам об административных правонарушениях.
Право на защиту
В ст. 225 КоАП РСФСР сказано: «Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов...». Иными словами, здесь решаются две связанные между собой задачи: юрисдикционная (справедливое решение дел) и профилактическая (предупреждение новых правонарушений).
Производство представляет собой разновидность административной деятельности, в нем действуют ее общие принципы: законности, демократизма (гласности, участия общественности), оперативности. Производство осуществляется и на основе общих норм административного права. Например, начальник ОВД как вышестоящий руководитель вправе передать дело от одного работника другому, прекратить его, отменить постановление инспектора о наложении взыскания и т. д. Одновременно здесь действуют и специфические, обусловленные задачами данной деятельности принципы: объективной истины, обеспечения права на защиту.
Выяснение объективной истины по делу — важнейшая задача производства. Данный принцип обязывает должностных лиц, расследующих и рассматривающих дела, исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.
«Орган (должностное лицо), — сказано в ст. 232 КоАП РСФСР, — оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности...». Этот принцип закреплен также 225, 231, 259 и другими статьями КоАП РСФСР.
Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности, обстоятельств, смягчающих его вину, исключающих производство. Деликвент пользуется широкими правами на всех стадиях производства. Согласно ст. 247 КоАП РСФСР он может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления, при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката и т. д. Реализации права на защиту посвящена ст. 266, в которой говорится о праве обжалования постановления по делу об административном правонарушении; в ст. 235 сказано о праве лица, привлекаемого к ответственности, дать объяснения, подписать протокол или отказаться от его подписания. Ряд других статей КоАП РСФСР также закрепляют право граждан на защиту при совершении определенных процессуальных действий.
Статьей 263 КоАП РСФСР установлено, что копия постановления по делу в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. Если постановление обжаловано, копия решения по жалобе в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему — по его просьбе (ст. 273). Важным шагом в развитии права на защиту было внесение в 1997 г. в КоАП РСФСР новой — 2361 — статьи. В ней сказано: «Копия протокола об административном правонарушении немедленно после составления протокола вручается под расписку лицу, совершившему административное правонарушение, а также потерпевшему по его просьбе». Сейчас копии всех главных документов дела — протокола, постановления, решения — вручаются и деликвенту, и потерпевшему.
Когда говорят о праве на защиту, прежде всего имеют в виду лицо, которое привлекают к ответственности. Но нельзя забывать, что в процессе может участвовать и другой гражданин, непосредственно заинтересованный в справедливом решении дела. Это потерпевший. Он тоже вправе активно защищать свои интересы, и для этого он может заявлять ходатайства, подавать жалобы и т. д.
Одной из важнейших основ права на защиту является презумпция добропорядочности гражданина и ее юридический вариант — презумпция невиновности. Она заключается в том, что индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя и имеет на это право. Из презумпции невиновности вытекает и такое важное положение: всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Оно относится к случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.
Иначе обстоит дело при решении вопроса об ответственности коллективных субъектов и иных субъектов предпринимательства. Они привлекаются к ответственности в ряде случаев независимо от наличия вины, презумпция невиновности на них распространяется не всегда. Бремя доказывания действия непреодолимой силы, как обстоятельства, освобождающего от ответственности, лежит на них. А если законом установлена ответственность организации за виновные действия, она обязана доказывать отсутствие вины, здесь действует презумпция виновности в совершении противоправных действий.
Кстати, в ст. 401 ГК РШ сказано: отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство. Это значит, что презумпция виновности существует и в гражданско-правовых отношениях.
Право граждан на защиту включает в себя следующие общие права:
1) требовать доказывания предъявляемого обвинения;
2) лично участвовать в совершении ряда процессуальных действий (осмотре помещений, изъятии имущества, рассмотрении дела и др.)> а значит быть извещенным о времени и месте их совершения;
3) получать в трехдневный срок копии основных документов, отражающих позицию субъекта власти по делу (протокола, постановления, решения по жалобе);
4) «быть выслушанным» (давать объяснения);
5) заявлять ходатайства (о вызове свидетелей, приобщении документов и др.);
6) заявлять отводы должностным лицам, экспертам (такое право пока существует только по таможенным и частично по налоговым делам);
7) знакомиться со всеми материалами дела;
8) обжаловать действия субъектов власти;
9) на юридическую помощь;
10) на содействие (переводчика, законного представителя и др.).
Жаль, что еще нет норм, регулирующих право потерпевшего на содействие адвоката, переводчика. В наше время у него слишком мало возможности для защиты.
§ 3. Доказательства в производстве по делам
об административных правонарушениях
Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.
Доказательствами являются фактические данные, информация, на основе которой устанавливаются обстоятельства дела. От доказательств как фактических данных сведений следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в производство. В то же время необходимо отметить, что в правовой науке и на практике доказательства нередко понимаются и как сама информация, и как источник сведений.
Информация может рассматриваться как доказательство при наличии двух условий. Во-первых, она содержит данные о наличии или отсутствии административного нарушения, о деликвенте и иных обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела. Во-вторых, известно, что юрисдикционные процессы формализованы, регламентированы правовыми нормами. Порядок сбора доказательств определен законодательством, причем в ряде случаев детально. Поэтому доказательства могут быть использованы в административном производстве только в том случае, если они получены в порядке и из источников, предусмотренных законом. В ст. 325 ТК РФ, например, сказано: «Не могут служить доказательствами фактические данные, сообщаемые свидетелем, если он не может указать источника своей осведомленности».
В научной литературе принято делить доказательства по разным критериям на первоначальные и производные, прямые и косвенные, обвинительные и оправдательные. Представляется очень важной и группировка доказательств в зависимости от источника и формы соответствующих сведений.
Во-первых, это показания, объяснения различных лиц, чаще всего участников производства: деликвента, потерпевшего, свидетелей, — то есть информация, передаваемая людьми, которые непосредственно участвовали в исследуемом деянии, были его очевидцами, имеют какие-то сведения о нем. Не всегда показания протоколируются, фиксируются в виде объяснений — они могут восприниматься, репродуцироваться и в устной форме. Другой разновидностью данных, получаемых от людей в форме слов, цифр, графиков и иных принятых в человеческом обществе способов информационного взаимодействия, являются заключения экспертов, мнения специалистов.
Решение о производстве экспертизы принимается субъектом, который ведет административное дело. Однако вопросы назначения и проведения экспертизы законом не регламентируются. Поэтому на практике решения о производстве экспертизы оформляются в виде направлений, ходатайств и т. д. Заключения экспертов, свидетельства специалистов широко используются, например, для определения состояния опьянения, принадлежности вещества к числу наркотических средств, размера ущерба, установления стоимости товаров и их качества, характера загрязнений природной среды.
Во-вторых, вещественные доказательства и документы, являющиеся материальными носителями информации. Основные способы обнаружения и приобщения материальных источников доказательств — досмотр, изъятие, представление заинтересованными лицами. Формами их приобщения к делу, используемыми в процессе доказывания, являются протокол об административном проступке, протокол изъятия вещей, справка о стоимости вещей и т. д.
Вещественные доказательства — это предметы материального мира, на которых имеются следы неправомерных действий (вмятины на автомашине, испорченный паспорт) или которые своей формой, содержанием свидетельствуют о нарушении (наркотические вещества, самогон, мелкоячеистая сеть). Вещественные доказательства содержат информацию в чистом, непреобразованном виде. К доказательствам можно отнести и показания технических средств. Они достаточно широко используются, например, в работе ГИБДД для определения скорости движения автомобилей, содержания загрязняющих веществ в выбросах, состояния опьянения водителя.
В документах информация содержится в преобразованном виде, она передается словами, цифрами, чертежами, схемами мест происшествий и т. п.
В-третьих, непосредственные наблюдения лиц, уполномоченных расследовать административные проступки. Например, инспектора ГИБДД. В уголовном процессе такой вид доказательств не допускается: если должностное лицо было очевидцем преступления, оно становится свидетелем.
В административном юрисдикционном процессе использование подобных доказательств обеспечивает его оперативность, без них работникам ГИБДД, таможен, госохотнадзора и т. д. было бы намного сложнее выполнять свои правоохранительные функции, своевременно воздействовать на лиц, совершивших неправомерные действия.
Наблюдения полномочного лица, за исключением случаев упрощенного производства, когда штраф налагается на месте, фиксируются в рапорте, специальном протоколе или непосредственно в протоколе об административном нарушении.
Уполномоченный орган (должностное лицо) оценивает собранные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности. При этом он руководствуется законом и правосознанием, принципом объективной истины.
§ 4. Участники производства
Производство по делам об административных нарушениях складывается из действий ряда органов и лиц. Важную роль в этой деятельности играют государственные и муниципальные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков, применению и исполнению взысканий. В производстве действуют и другие участники: одни защищают свои интересы, другие привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий, содействуют производству. Всех субъектов производства можно разделить на несколько групп:
1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела (лидирующие субъекты). К ним
относятся также представители общественности, наделенные соответствующими полномочиями (общественные инспектора, народные
дружинники). .
2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший и их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители, руководители организаций, адвокаты). В отличие от субъектов первой группы никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями.
3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства, выявлению объективной истины: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты) сообщают данные полномочному органу или должностному лицу. Другие (переводчики, понятые) — нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.
4.Иные лица и органы, способствующие исполнению постановлений, профилактике правонарушений. Например, ст. 297 КоАП РСФСР предоставила общественным организациям право ходатайствовать о сокращении срока лишения прав на управление транспортными средствами, а соответствующие работники организаций обязаны удерживать суммы наложенного штрафа из зарплаты виновного (ст. 286).
§ 5. Сроки в производстве
Производство по делам об административных правонарушениях, как и всякая деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Важным его принципом является оперативность: дела должны решаться быстро, в возможно более сжатые сроки. Для чего нужна оперативность?
Во-первых, быстрая реакция на нарушения, своевременное применение мер воздействия имеет большое воспитательное значение как для самих нарушителей, так и для окружающих. Запоздалое наложение взыскания за деяния, социальное значение которых за давностью сроков осознается не так отчетливо, менее эффективно.
Во-вторых, по каждому делу необходимо выявить объективную истину, сравнительная простота большинства дел об административных нарушениях позволяет сделать это быстро. А со временем собирать доказательства будет труднее, некоторые из них могут быть утрачены.
В-третьих, недопустима продолжительная неопределенность в существовании возможности наложения административного взыскания на субъекта нарушения.
Оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения процессуальных действий. Как правило, они небольшие.
Юридический срок — это определенный нормативным актом отрезок времени, исчисляемый по заранее установленным правилам. Время не зависит от воли людей. Но законодатель не только закрепляет размеры сроков, но и устанавливает правила их подсчета, ставит их исчисление в зависимость от тех или иных фактов.
Во-первых, нужно знать размер срока. В большинстве случаев нормами права определены отрезки времени, в течение которых действия должны быть произведены. Хотя и редко, но в нормативных актах встречаются и неопределенные сроки. Например, в ст. 238 КоАП РСФСР сказано, что доставление правонарушителя в милицию, штаб добровольной народной дружины «должно быть произведено в возможно короткий срок». Время принудительного воздействия в одних случаях исчисляется часами или сутками, а в других — днями или месяцами.
Во-вторых, очень важно знать, с какого момента течет срок. Законодатель связывает его начало с каким-нибудь юридическим фактом, чаще всего с определенным действием. Например, совершение процессуальных действий уполномоченными должностными лицами (составление протокола, обнаружение нарушения, вынесение постановления и т. д.), гражданами, привлекаемыми к ответственности (подача жалобы, уплата штрафа и т. д.). В ряде случаев начало срока связывается с какими-либо техническими действиями: получением протокола (ст. 257 КоАП РСФСР), поступлением жалобы (ст. 271), вручением постановления нарушителю (ст. 258) и т. д. А вот начало срока задержания лица, побывавшего в вытрезвителе, начинается со времени вытрезвления, т. е. с события.
В тех случаях, когда время исчисляется днями и более продолжительными отрезками времени, началом срока считается 24 часа того дня, в котором совершено действие или, иными словами, — ноль часов следующих суток. Хотя по общему правилу начальным моментом срока признается 24 часа суток, когда было совершено действие, время административного ареста, задержания рассчитывается иначе. Административный арест начинается с того часа, когда виновный был помещен под стражу.
Если лицо имеет право или обязано совершить определенное действие (например, подать декларацию) к определенному сроку, а его последний день совпадает с нерабочими днями, конец срока автоматически переносится на первый рабочий день.
В-третьих, установлены правила определения окончания сроков. Различаются их прекращение и пропуск (истечение). Известно, что сроки определяют время, в которое должны быть совершены действия, а значит, их течение прекращается, если действия произведены своевременно. И наоборот, если действия в течение названного времени совершены не были, значит, срок истек, пропущен. В порядке исключения законодатель разрешает его восстановить. Так, в случае несвоевременного обжалования постановления о наложении взыскания орган, правомочный рассматривать жалобу, вправе восстановить срок, если признает, что он пропущен по уважительным причинам (ст. 268 КоАП РСФСР).
Моментом истечения срока по общему правилу является окончание суток, на которые падает его последний день. Если, например, водитель был лишен прав на один год, исполнение взыскания заканчивается по окончании суток, предшествующих тому числу месяца, которое соответствует дате принятия постановления о привлечении к административной ответственности. Во многих случаях фактический момент истечения срока совпадает со временем окончания работы учреждений в его последний день.
В-четвертых, нужно учесть существующие правила приостановления (незачета) и зачета, а также прерывания сроков. Остановить время невозможно. Приостановление означает, что тот или иной отрезок времени при наличии названных законодателем обстоятельств в срок не засчитывается. Так, подача жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности, принесение прокурором протеста, предоставление отсрочки исполнения приостанавливают течение срока давности исполнения постановлений до рассмотрения жалобы, протеста, окончания отсрочки (ст. 282 КоАП РСФСР). В срок отбывания такого взыскания, как исправительные работы, засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по уважительным причинам и ему в соответствии с законом выплачивалась заработная плата (ст. 300). Время административного задержания засчитывается в срок административного ареста, а время пребывания в вытрезвителе — нет.
Совершение определенного действия может повлечь прерывание срока, который теперь начинает течь сначала.
Среди большого разнообразия сроков следует различать общие и специальные. Так, в ч. 1 ст. 257 КоАП РСФСР установлен общий срок рассмотрения дел — 15 дней со дня их получения. А в ч. 2 названы специальные и более краткие временные рамки рассмотрения ряда категорий дел. Точно так же существуют общие и специальные сроки задержания, давности наложения взыскания.
Большое значение имеет деление существующих сроков по их юридическому значению на процессуальные, давностные и принудительного воздействия. С помощью первых закрепляются отрезки времени, в рамках которых уполномоченные должностные лица и органы обязаны осуществить определенное процессуальное действие (рассмотреть жалобу, довести постановление до сведения, направить постановление для исполнения и т. д.). Процессуальными являются и сроки, определяющие время, в течение которого лицо вправе обжаловать постановление, обязано уплатить штраф и т. д. Их нарушение влечет для виновного неблагоприятные последствия (на должностное лицо, допустившее волокиту, может быть наложено дисциплинарное взыскание, в случае неуплаты гражданином штрафа соответствующая сумма удерживается в принудительном порядке и т. д.). Но такие нарушения производство по делу не прекращают.
Иное дело давностные сроки. Если они истекли, производство по делу должно быть прекращено, а принятые акты утрачивают юридическое значение, становятся недействительными. Законодательству об административной ответственности известны три срока давности: привлечения к ответственности, исполнения постановления, погашения наложенного взыскания (ст. 38, 39, 282 КоАП РСФСР; ст. 247 378 ТК РФ; ст. 113 НК РФ).
Сроки принудительного воздействия определяют время осуществления отдельных мер административного принуждения. Они закрепляются непосредственно законом, а при применении санкций конкретизируются специальным постановлением, правоприменительным актом, принятым на основе закона (лишение специального права, исправительные работы, административный арест). Если время принудительного воздействия истекло, должностное лицо обязано прекратить его. Задержанные и арестованные должны быть освобождены из-под стражи, водителям должны быть возвращены права на управление транспортными средствами и т. д.
§ 6. Подведомственность дел
об административных правонарушениях
В производстве по делам об административных нарушениях участвует огромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями и вправе совершать действия, определяющие движение дел. Такое положение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных отраслей административной деятельности и существующих в них отношений. И чтобы квалифицированно заниматься делами об административных нарушениях, нужно обладать специальными знаниями, быть компетентным в данной области. А во-вторых, множественность субъектов властных полномочий создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку чаще всего его ведут органы, должностные лица, которые систематически осуществляют надзор за соблюдением соответствующих правил.
Для научной организации исследуемой юрисдикционной деятельности имеет большое значение четкое определение того* какой субъект власти какими делами ведает, кто какие дела оформляет, рассматривает, исполняет. Правильное решение вопросов подведомственности — необходимое условие квалифицированного, оперативного разрешения дел об административных деликтах.
Подведомственность — неотъемлемая часть компетенции. В то же время подведомственность — это определенная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той, которая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. Ведать делами — значит решать вопросы в отношении определенных индивидуальных и коллективных субъектов права. Для лидирующих субъектов подведомственность -— это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объектами властного воздействия, определяет их предметные, территориальные границы. А для другой стороны властного правоотношения подведомственность означает ее правовую зависимость от того, кто ведает делами.
Подведомственность дел может быть основана на линейной и функциональной власти (подчиненности). Так, подведомственность дел о дисциплинарных проступках базируется на линейной власти руководителя и соответственно линейной подчиненности работника (студента, военнослужащего), а подведомственность дел об административных нарушениях (как и все административное принуждение) - является проявлением функциональной власти (подчиненности).
В производстве по делам об административных нарушениях очень часто одни органы (должностные лица) вправе расследовать дела, другие — рассматривать их и принимать постановления, третьи — рассматривать жалобы на постановления. Эта «эстафета лидирующих субъектов» характерна для всех юрисдикционных процессов. Поэтому в процессе актуален вопрос о постадийной подведомственности дел (кто дело расследует, кто принимает постановление и т. д.) и даже подведомственности при совершении отдельных действий (кто предоставляет отсрочку исполнения постановления, составляет протокол и т. д.).
При определении подведомственности дел о проступках нужно помнить о существовании разных уровней подведомственности и порядке последовательного их выявления.
В гл.16 КоАП РСФСР, ст. 290, 297, 449 и ДР. ТК РФ в иных актах решается вопрос о видовой подведомственности проступков. Она закрепляется юридическими нормами, в которых сказано, какой вид государственных органов занимается такими делами. Постановления по этим делам выносят, жалобы рассматривают, постановления исполняют органы исполнительной власти, суды (судьи, судебные приставы-исполнители), а также арбитражные суды. Видовая подведомственность закрепляется чаще всего однозначно (дела рассматривает ОВД, дела рассматривает судья), иногда — альтернативно (гражданин вправе обжаловать постановление таможенного органа в вышестоящий таможенный орган или в суд, а значит, жалобу вправе рассматривать либо первый, либо второй орган государственной власти).
Решив вопрос о видовой, нужно разобраться с территориальной подведомственностью. То есть нужно выяснить, какой конкретно орган исполнительной власти данного вида, какой суд (судья) должен заниматься делом. Эти правила установлены ст. 297, 358, 370 ТК РФ; ст. 256 КоАП РСФСР и некоторыми иными нормами. По общему правилу дело расследуется, рассматривается по месту совершения нарушения. Дело о нарушении таможенных правил рассматривается таможенным органом, должностное лицо которого занималось расследованием. А в какой суд может обратиться с жалобой гражданин? По общему правилу — по месту жительства гражданина. Но в ч. 2 ст. 370 ТК РФ так определена территориальная подведомственность: суд по месту нахождения таможенного органа, наложившего взыскание.
Следующий уровень подведомственности — должностная. Правила должностной подведомственности определяют, кто в государственном органе должен заниматься делом. В системе ОВД такая подведомственность регламентирована частично ст. 203 КоАП РСФСР (налагать взыскания вправе начальники ОВД, их заместители, а за нарушение правил дорожного движения — работники ГИБДД). Право рассматривать дела о нарушении таможенных правил ст. 359 Кодекса предоставлено начальникам таможенных органов и их заместителям.
§ 7. Меры
административно-процессуального
(обеспечительного) принуждения
Главная особенность этой группы мер административного пресечения в том, что они применяются с целью обеспечить нормальный ход производства по делу, носят обеспечительный характер.
По содержанию принудительного воздействия среди мер процессуального принуждения следует различать, во-первых, меры ограничения личных неимущественных прав (доставление, задержание, привод, принудительное освидетельствование, личный досмотр), во-вторых, меры ограничения имущественных прав (изъятие, арест, досмотр вещей, задержание транспортных средств и другого имущества, принудительное исполнение постановления о наложении штрафа, отстранение от управления транспортным средством).
Административное задержание на срок до трех часов может быть произведено, если помимо общей предпосылки — совершение административного нарушения, — имеется одно из следующих дополнительных условий:
1) наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжаться, что нарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам, себе;
2) когда исчерпаны другие меры воздействия, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по нему.
Лица, совершившие мелкое хулиганство, торговлю с рук в неустановленных местах, нарушившие порядок организации митингов и демонстраций, могут быть задержаны до рассмотрения дела начальником (заместителем начальника ОВД или судьей). Максимальный срок такого задержания — трое суток.
Лица, нарушившие пограничный режим, режим в пунктах пропуска через Государственную границу, режим Государственной границы Российской Федерации в случаях, необходимых для выяснения обстоятельств нарушения, установления личности могут быть задержаны на срок до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 часов с начала задержания. Если нарушитель не имеет документов, удостоверяющих его личность, с санкции прокурора (судьи) задержание может быть продлено до 10 суток.
Большое внимание административному задержанию уделяет ТК РФ. В целях пресечения нарушений таможенных правил начальник таможенного органа или его заместитель принимает решение о задержании. Срок административного задержания на общих основаниях — до трех часов. Часть 2 ст. 331 ТК РФ разрешает задерживать на срок до трех суток с письменным сообщением об этом прокурору в течение суток, а с санкции прокурора — до 10 суток в случаях, если:
1) имеются достаточные данные о перемещении лицом через таможенную границу товаров, скрытых в своем теле;
2) лицо оказывает сопротивление в проведении личного досмотра;
3) лицо, будучи уличенным в нарушении таможенных правил, пытается скрыться;
4) лицо препятствует установлению его личности.
На практике возможны случаи, когда гражданин задерживается в административном порядке, а затем по факту правонарушения возбуждается уголовное дело и задержание оформляется как уголовно-процессуальное. Гражданин может быть признан подозреваемым и подвергнут задержанию на основе УПК РСФСР только в том случае, если возбуждено уголовное дело.
Важно обеспечить законность применения этой меры. С этой целью КоАП РСФСР и ТК РФ предусмотрено, что об административном задержании составляется протокол, закреплено право обжалования задержания в вышестоящий орган, прокурору, в суд. «В производстве по делу о нарушении таможенных правил в случае административного задержания физического или должностного лица на срок свыше трех часов может участвовать адвокат или осуществляющий юридическую помощь представитель такого лица», — сказано в ст. 306 ТК РФ, закрепляющей еще одну гарантию законности задержания. Кроме того, действует общее правило: прокурор должен быть уведомлен, если задержание осуществляется более 24 часов, а задержание на срок свыше 72 (48) часов допускается только с санкции прокурора (судьи).
Доставление — необходимая мера, когда нужно пресечь нарушение или когда о деликте обязательно должен быть составлен протокол, но это невозможно сделать на месте, а также когда гражданина необходимо поместить в вытрезвитель. Данная мера имеет много общего с административным задержанием, однако они различаются по ряду признаков.
Во-первых, в отличие от доставления, представляющего собой принудительное препровождение лица в служебное помещение, под административным задержанием понимается принудительное кратковременное ограничение свободы действий и передвижения нарушителя, который содержится в специальном помещении.
Во-вторых, время, необходимое для доставления нарушителя, четко не определено. В законодательстве отмечается лишь, что оно должно быть произведено в возможно короткий срок (ст. 238 КоАП РСФСР). Лица, совершившие нарушения, могут быть доставлены в милицию, в помещение военизированной охраны, а также в медвытрезвитель, медицинское учреждение, штаб ДНД. Нахождение в штабе ДНД доставленного туда лица не может длиться более одного часа.
В-третьих, доставление осуществляется более широким кругом лиц, чем задержание. Это работники милиции, дружинники, представители государственной и ведомственной лесной охраны, государственного охотничьего надзора, рыбоохраны, военнослужащие внутренних войск, военизированной охраны, общественные инспектора охраны природы и лесоохраны.
В-четвертых, доставляются не только лица, совершившие административное нарушение, но и лица, подозреваемые в совершении преступления.
В-пятых, задержание оформляется процессуально путем составления специального протокола.
Доставление производится до составления протокола о проступке, на стадии административного расследования. А привод осуществляется после составления протокола, на стадии рассмотрения дела. Основанием для привода является уклонение лица, привлекаемого к административной ответственности за мелкое хулиганство, мелкое хищение и ряд других правонарушений, от явки по вызову органа внутренних дел или судьи. Решение начальника ОВД, судьи о приводе выполняют работники милиции. Гражданина приводят, и он должен находиться там, где рассматривается дело. Эта мера прекращается после вынесения постановления по делу.
Привод может осуществляться также для официального предостережения, медицинского освидетельствования. Привод пресекает уклонение лица от выполнения обязанностей явиться в суд, ОВД, медицинское учреждение; обеспечивает условия для выполнения процессуальных действий, которые нельзя осуществлять заочно; производится на основании акта, принимаемого судьей, начальником ОВД, иным уполномоченным законом лицом письменно или устно; осуществляется работниками милиции; состоит в препровождении в помещение, в котором производятся процессуальные или иные правоприменительные действия на срок их проведения.
Личный досмотр осуществляется уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, пограничных войск, военизированной охраны, таможенных и др. органов одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Доступ других лиц в помещение, где производится досмотр, должен быть исключен.
В сентябре 1997 г. ГТК РФ утвердил инструкцию «О порядке личного досмотра физических лиц, следующих через таможенную границу Российской Федерации». Этот правовой акт детально регулирует фактическое и процессуальное (решение начальника таможенного органа) основания досмотра, его процедуру (где, когда, в чьем присутствии, кто, в каком порядке проводит досмотр).
Досмотр вещей уполномоченными должностными лицами осуществляется, как правило, в присутствии лица (его законных представителей), в собственности или владении которого вещи находятся. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр может быть произведен в отсутствие собственника (владельца), но с участием двух понятых. Статьей 342 ТК РФ предусмотрено, что осмотр товаров, транспортных средств, документов, помещений как самостоятельное процессуальное действие проводится в присутствии понятых.
О личном досмотре и досмотре вещей составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании либо в протоколе об административном нарушении.
Должностные лица изымают у нарушителей предметы (вещи и документы), явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом нарушения (например, холодное, огнестрельное оружие, наркотические вещества). При совершении нарушения, за которое может быть наложено взыскание в виде лишения прав у водителя (судоводителя), изымается удостоверение на право управления транспортным средством.
Процессуальное изъятие безвозмездно, носит временный характер, оно продолжается до принятия постановления по делу, в котором должен быть решен вопрос об изъятых товарах и иных предметах. Такое изъятие имеет обеспечительный характер, так как осуществляется с целью обеспечения и использования в деле вещественных доказательств, а также обеспечения исполнения постановлений о конфискации, штрафе, взыскании стоимости товаров и транспортных средств. В ряде нормативных актов эта мера называется задержанием имущества.
Изъятые вещи перечисляются и описываются в протоколах либо в прилагаемых к ним описях, предъявляются присутствующим лицам, доставляются в официальные помещения для хранения, оцениваются в рублях на основании государственных регулируемых цен, а при их отсутствии — на основании свободных (рыночных) цен.
Арест на имущество может быть наложен, если его невозможно изъять (задержать). Фактически он означает запрещение или ограничение пользования, владения, распоряжения имуществом до принятия постановления по делу с оставлением его в месте, где живет или куда имеет доступ лицо, привлекаемое к ответственности, его законные представители. Арестованное имущество может быть передано на хранение.
По таможенным делам постановление о наложении ареста может быть вынесено начальником таможенного органа или лицом, его заменяющим, по результатам его исполнения должен составляться протокол. По налоговым делам арест имущества счетов производится должностными лицами налоговой полиции. Ими арест может быть наложен лишь на то имущество, стоимость которого необходима и достаточна для полного погашения недоимки и других обязательных платежей, а также расходов по оценке, хранению, транспортировке и реализации имущества.
За несоблюдение порядка владения, пользования, распоряжения имуществом, на которое наложен арест, виновные могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 125 НК РФ, ст. 447 ТК РФ, ст. 87 Закона «Об исполнительном производстве»).
Транспортные средства могут быть задержаны, если управляющие ими лица не имеют при себе документов на право управления, если они не зарегистрированы, не прошли технического осмотра, имеют неисправности тормозной системы, рулевого управления. Задержание означает запрещение эксплуатации транспортного средства с помещением его на охраняемое место. Фактически, это изъятие имущества. Районная, городская администрация устанавливает порядок хранения транспортных средств и размер оплаты за такую «услугу».
Постановлением Правительства Свердловской области в 1997 г. было утверждено Типовое положение «О порядке хранения, оплаты и выдачи транспортных средств». В нем, в частности, говорилось:
Выдача транспорта осуществляется после устранения причины задержания, оплаты установленных сумм за хранение и доставку с использованием специального транспорта.
Но в ст. 245 КоАП РСФСР предусмотрено задержание «до устранения причин задержания». В постановлении Правительства выдача транспортных средств обусловливалась также оплатой установленных сумм за хранение и доставку транспортных средств. Такая норма противоречила не только ч. 1 ст. 245 КоАП РСФСР. Задержание имущества ограничивает право собственника пользоваться им (ст. 35 Конституции Российской Федерации), а ограничение прав гражданина может быть произведено только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции). В постановление Правительства на основании протеста прокурора Свердловской области были внесены изменения.
20 апреля 1999 г. МВД РФ издало Приказ «Об утверждении наставления по работе дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения...», которым предусмотрено, что сотрудник ДПС производит задержание транспортного средства:
• не зарегистрированного в установленном порядке;
• не прошедшего государственный технический осмотр;
• имеющего неисправности, при наличии которых в соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации эксплуатация запрещается.
Но ст. 245 КоАП предусматривает исчерпывающий перечень оснований для задержания транспортного средства. Этот перечень не содержит названных выше оснований, при которых транспортное средство задерживается и помещается на платную стоянку.
К счастью для водителей, МВД поняло ошибку и 21 июня 1999 г. привело свой акт в соответствие с законом. Незаконные нормы отметили, а как быть с ущербом, причиненным гражданам при их применении в течение двух месяцев? В таких случаях нормы нужно не отменять, а аннулировать.
ГЛАВА 27. СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§ 1. Система стадий и этапов производства
по делам об административных правонарушениях
Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития, или стадий. Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи. Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются разные действия. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия. Стадии органично связаны между собой; последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше.
Производство состоит из четырех частей (стадий):
1) административное расследование;
2) рассмотрение дела;
3)пересмотр постановления
- исполнение постановления.
На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения проступка, данные о виновном и составляется протокол. На второй — компетентный орган рассматривает дело и принимает постановление. На третьей — факультативной — стадии постановление пересматривается по жалобе гражданина, протесту прокурора, она заканчивается принятием решения об отмене, изменении или оставлении постановления в силе. На четвертой — исполняется принятое постановление. Законом четко решаются вопросы о том, кто из субъектов власти на каждой стадии выполняет основные процессуальные действия: составляет протокол, выносит постановление, принимает решение по жалобе, исполняет постановление.
В связи с существованием наряду с общим ускоренного (упрощенного) производства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены или даже сливаются. Так, при взыскании штрафа на месте соединяются расследование, рассмотрение дела и даже исполнение постановления.
На каждой стадии существуют этапы — группы взаимосвязанных действий. Схематически система стадий и этапов производства может быть представлена так:
I. Административное расследование:
1) возбуждение дела;
2) установление фактических обстоятельств;
3) процессуальное оформление результатов расследования;
4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.
II. Рассмотрение дела:
1) подготовка дела к рассмотрению;
2) анализ собранных материалов, обстоятельств дела;
3)принятие постановления;
4)доведение постановления до сведения.
III. Пересмотр постановления:
1) обжалование, опротестование постановления;
2) проверка законности постановления;
3) вынесение решения;
4) доведение решения до сведения.
IV. Исполнение постановления:
1) обращение постановления к исполнению;
2) фактическое исполнение;
3) окончание исполнения (дела).
543
Нетрудно заметить логику трех первых стадий:
I этап — формальные моменты процедуры (этап возбуждения стадии); II этап — сбор и анализ информации; III этап—- проделанная работа фиксируется в документе (протоколе, постановлении, решении); IV этап — материалам дается ход.
На стадии исполнения информация не собирается, а исполняется принятый акт.
Каждая стадия может начаться при наличии материального и процессуального оснований. Материальное основание — наличие нарушения правовой нормы. Процессуальное основание (повод) — это надлежащим образом полученная компетентным лидирующим субъектом информация. Она может быть оформлена как протокол, постановление, решение, протест и как заявление, жалоба. Как для движения машин нужны источники энергии, так для движения производства по делам об административных правонарушениях нужны установленные правом источники информации (поводы, процессуальные основания).
§ 2. Административное расследование
I. Общее расследование
Расследование, являясь начальной стадией производства по делам об административных нарушениях, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию. В этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к деликвенту предусмотренных законом мер воздействия.
Основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного нарушения.
Началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки нарушения, то есть наличие повода (процессуального основания), ибо не обнаруженное (латентное) нарушение не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, лиц, обязывает их реагировать на сигнал об административном правонарушении.
Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предприятий и организаций, печати и иных средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния управомоченным лицом.
Последний повод отличается от других прежде всего тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по собственной инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю. Предположение о проступке возникает лишь в сознании управомоченного лица. В случае неподтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергнуть его вынесением какого-либо специального акта.
Расследование дела лицом, являвшимся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению нарушения, задержанию нарушителя, отысканию и закреплению доказательств. Иное противоречило бы принципам оперативности, экономичности административного производства.
Субъекты расследования наделены широкими правами: требовать от граждан, должностных лиц объяснений, представления необходимых документов, доставлять нарушителя в ОВД, применять иные меры процессуального принуждения.
Как правило, о возбуждении дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, но предопределяющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают совершение административного деликта.
В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка, которые можно подразделить на три группы. Первая — обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава проступка. Другую группу составляют обстоятельства, находящиеся за рамками состава нарушения, но имеющие значение для определения вида и размера взыскания.
Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению нарушений, их предупреждении. Поэтому внимание уделяется и этой группе фактов. Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется различными способами. Широко используется опрос. Для опроса и получения объяснений могут быть вызваны любые лица, располагающие сведениями, которые имеют значение для дела. Это нарушители, потерпевшие, свидетели, специалисты. Субъект расследования может назначить эксперта, когда возникает необходимость в специальных познаниях (ст. 252 КоАП РСФСР), затребовать справки от организации.
Исследование фактических обстоятельств может осуществляться и с помощью материальных носителей информации (вещественных доказательств и документов), получаемых в результате задержания деликвента, личного досмотра и досмотра вещей, осмотра транспортных средств и помещений, изъятия предметов.
Процессуальным документом, подводящим итоги расследования по административному делу, является протокол, который фиксирует каждое нарушение, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством.
В ст. 234 КоАП РСФСР в общей форме сказано, что протокол составляется «уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественной организации». На практике это нередко порождает споры о том, кто вправе составить протокол о конкретном правонарушении. В прошлом в Украинском и Казахском КоАП были включены специальные статьи, четко закреплявшие подведомственность дел на этой стадии. В них конкретно решался вопрос, протоколы о нарушении каких статей КоАП вправе составить работники милиции, санитарные инспектора, военные комиссары и т. д. Подобная норма имеется в Кодексе об административной ответственности Свердловской области. Есть все основания надеяться, что новый КоАП РФ тоже даст конкретные ответы на вопросы: кто вправе составить протоколы о выполнении определенных составов проступков.
В ст. 235 КоАП РСФСР назван перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе о проступке.
Первая группа сведений касается обстоятельств совершения и квалификации нарушения. В протоколе указываются место, время и существо совершенного проступка. Должен быть точно и конкретно указан акт, предусматривающий административную ответственность за данное нарушение, его статья. В случае изъятия у нарушителя незаконно добытых, провозимых, хранимых, приобретенных или используемых предметов, водительского удостоверения, иных документов в протоколе делается соответствующая запись.
Вторая группа сведений связана с закреплением данных, характеризующих личность деликвента: фамилия, имя, отчество, возраст, род занятий, материальное положение, место жительства и работы, документ, удостоверяющий личность. Личность удостоверяется по паспорту, удостоверению водителя или другому документу.
Третью группу составляют сведения, характеризующие протокол как официальный документ. В нем указываются дата и место его составления, фамилия и должность составителя, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведений о составителе протокола делает его дефектным, так как неизвестно, составлен он полномочным на то лицом или нет. Протокол скрепляется рядом подписей. Прежде всего он должен быть подписан лицом, его составившим, и деликвентом. При наличии свидетелей и потерпевшего протокол подписывается также этими лицами.
Четвертая группа сведений связана с реализацией права на защиту. Лицу, привлекаемому к ответственности, необходимо разъяснить его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП РСФСР, о чем делается отметка в протоколе. Оно вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него собственноручные объяснения, подписать его или отказаться от подписи и указать мотивы отказа, представить прилагаемые к протоколу объяснения или замечания по его содержанию. Отказ подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.
Лицо, привлекаемое к ответственности, вправе требовать, чтобы ему была вручена копия протокола.
Специфично административное расследование, осуществляемое налоговыми, таможенными и иными надзорными органами. Дело в том, что в ходе своих плановых проверок они, еще не имея данных о нарушении, проводят действия, сходные с теми, которые совершаются при административном расследовании. Так, в процессе таможенного контроля проверяются документы, проводится осмотр помещений, устный опрос, досмотр товаров, личный досмотр и иные контрольные действия. Обнаружив нарушение, субъект надзора составляет протокол о нем. И это фактически означает возбуждение дела об административном деликте. Составление протокола в этих случаях четко разделяет обычный надзор и административное расследование.
В ст. 82 НК РШ говорится: «Налоговый контроль проводится... посредством налоговых проверок, получения объяснений... проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений, а также в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом». Специфика налогового производства состоит в том, что, если обнаружены правонарушения по результатам выездной налоговой проверки, то должен быть составлен акт. Он подписывается его составителем, а также налогоплательщиком (руководителем организации налогоплательщика), его копия вручается, высылается ему.
Этот акт фактически заменяет протокол о правонарушении. Налогоплательщик вправе в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в налоговый орган письменные объяснения, приложив документы, подтверждающие их (ст. 100 НК РФ). То есть объяснения правонарушителем могут быть даны не сразу при составлении протокола, как предусмотрено ст. 235 КоАП РСФСР, а в течение двух недель.
При совершении проступка группой лиц протокол составляется на каждого деликвента в отдельности. Составление одного протокола на всех нарушителей не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу проступка. Этим ограничивается право лица на защиту при привлечении его к административной ответственности.
Протокол не составляется:
1) в случаях упрощенного производства, названных в ст. 237 КоАП РСФСР, ст. 383—386 ТК РФ;
2) если производство по делу возбуждено постановлением прокурора.
Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов расследования на рассмотрение. Очевидно, что он имеет место лишь тогда, когда лицо, закончившее расследование и составившее протокол, само не вправе решить дело по существу или считает необходимым передать его в другие органы.
Дело, по которому проведено расследование, направляется:
1) органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать соответствующую категорию административных нарушений;
2) в орган внутренних дел, прокуратуру, если будут выявлены признаки преступления;
3) на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива;
4) командиру воинской части, ректору вуза, соответствующему органу
для решения вопроса о привлечении лица, совершившего административный проступок, к дисциплинарной ответственности.
Дела, расследование по которым проводилось сотрудниками органа,
направляются, как правило, его руководителю, который и решает вопрос о дальнейшем ходе дела.
II. Упрощенное производство
Законодательством в порядке исключения предусматривается упрощенное производство по делам об административных нарушениях. В подобных случаях протокол не составляется. Четкий перечень таких правонарушений дается в ст. 237 КоАП РСФСР.
Производство может быть ускоренным при обязательном наличии сразу трех условий: если совершено одно из правонарушений, которое считается незначительным; если за данное деяние на виновного может быть наложено такое взыскание, как предупреждение или штраф; если гражданин не оспаривает налагаемое на него взыскание. Иными словами, когда гражданин не признает себя виновным или считает применяемую санкцию необоснованно суровой, дело должно быть разрешено не в упрощенном, а в общем порядке.
В ТК РФ глава 51 регламентирует упрощенную форму наложения взысканий за таможенные проступки.
Упрощенная форма может использоваться:
- при совершении нарушений, прямо названных в ТК РФ (Кодекс называет 23 состава нарушений таможенных правил, по которым возможно использование упрощенной формы наложения взысканий);
- если за совершение таких нарушений таможенных правил налагаются взыскания в виде предупреждения или штрафа;
3) в отношении граждан, достигших восемнадцатилетнего возраста, которые не имеют физических или психических недостатков, мешающих им осуществлять свое право на защиту, а также организаций и предпринимателей, если в момент обнаружения нарушения присутствует руководитель организации, его заместитель, лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью, либо их уполномоченный на то представитель;
4) если лица признают факт совершения нарушения таможенных правил, а граждане признают свою виновность;
5) если лица согласны с упрощенной формой применения взыскания в виде штрафа, готовы и могут уплатить штраф немедленно на месте.
Должностное лицо таможенного органа выявляет наличие названных выше пяти условий. Затем составляется акт о наложении взыскания, в котором указывается, кем и когда он составлен, данные о лице, совершившем нарушение, содержание проступка и статья ТК РФ, предусматривающая ответственность за него, вид взыскания, а в случае наложения штрафа — его размер и отметка об его уплате. Прямо в акте лицо, привлекаемое к ответственности, подтверждает факт совершения нарушения, свою готовность уплатить штраф немедленно. Копия акта под расписку вручается наказанному лицу или его представителю.
Акт может быть обжалован начальнику или заместителю начальника таможенного органа в течение 10 дней.
§ 3. Рассмотрение дел
об административных правонарушениях
Согласно действующему законодательству дела об административных правонарушениях рассматриваются:
1) административными комиссиями при районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских администрациях;
2) главами поселковых, сельских администраций;
3) районными, городскими, районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних;
4)районными, городскими, районными в городах комиссиями по борьбе с пьянством;
5) районными судами (судьями) и мировыми судьями;
6) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами.
По характеру компетенции выделяются специальные органы административной юрисдикции — административные комиссии. Главное их назначение — рассмотрение дел об административных правонарушениях. Все другие органы (внутренних дел, госинспекции, военные комиссариаты и т. д.) осуществляют юрисдикционную деятельность наряду с другими функциями: координацией, надзором и т. д. Рассмотрение дел об административных нарушениях не составляет главного содержания их работы.
Большое значение проблема подведомственности имеет на стадии рассмотрения дел. Поэтому законодатель уделяет ей много внимания: видовой подведомственности посвящена вся глава 16 КоАП РСФСР, которая так и называется «Подведомственность дел об административных правонарушениях» и в которой сейчас более 40 статей.
Важно определить, где, а значит, какой конкретный орган данного вида должен рассматривать конкретное дело (ст. 256 КоАП РСФСР). Территориальная подведомственность зависит от предметной и определяется чаще всего местом совершения нарушения.
Из этого общего правила имеется ряд исключений. Во-первых, дела, подведомственные административным комиссиям и комиссиям по делам несовершеннолетних, рассматриваются по месту жительства деликвента. Во-вторых, дела о нарушении водителями транспортных средств правил дорожного движения могут рассматриваться как по месту учета транспортных средств, так и по месту совершения проступка.
Стадия рассмотрения дела — главная в производстве по делам об административных нарушениях. Здесь принимается акт, в котором компетентный орган официально признает наличие нарушения, наличие вины деликвента и определяет меру взыскания.
Процессуальным основанием для рассмотрения дела обычно является составленный компетентным должностным лицом (представителем общественной организации) и надлежащим образом оформленный протокол о нарушении. Таким основанием может быть и постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
Статья 255 КоАП РСШСР закрепляет правила подготовки к рассмотрению дела. Орган, рассматривающий дела, обязан проверять качество протоколов и не должен принимать к своему производству протоколы, составленные с нарушением требований закона. В таких случаях материалы должны быть возвращены для дополнительного производства. В ст. 360 ТК РФ сказано: «Должностное лицо таможенного органа... получив для рассмотрения дело... возвращает это дело для дополнительного производства в случаях неполноты производства, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, или наличия иных обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела по существу».
Сразу же следует выяснить, компетентен ли орган рассматривать данное дело, не нарушены ли правила о подведомственности при направлении материала на рассмотрение.
Важным моментом подготовки дела к слушанию является вызов нарушителя, свидетелей и иных лиц, показания которых необходимы для правильного разрешения дела. Потерпевший, если он имеется, может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля. В случае необходимости органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело, может быть назначен переводчик, который обязан явиться по вызову.
Обычно вопрос о вызове свидетелей и иных лиц решается по усмотрению субъекта административной юрисдикции. Вызов лица, привлекаемого к административной ответственности, регламентируется особо, поскольку это одно из проявлений права на защиту. По общему правилу дело рассматривается в его присутствии. Заочное рассмотрение возможно лишь в случаях, когда имеются данные, что деликвент извещен о месте и времени рассмотрения, но от него не поступило ходатайство об отложении слушания дела (ст. 247 КоАП РСФСР). Несомненно, что разбирательство дела в присутствии гражданина, уполномоченного представителя организации оказывает большее воспитательное воздействие, чем заочное. Кроме того, заочное разбирательство не позволяет всесторонне и тщательно исследовать обстоятельства, мотивы совершения правонарушения, что может привести к принятию неправильного постановления.
В связи с вышесказанным большой интерес представляет опубликованное в Бюллетене Верховного Суда РФ № 8 за 1996 г. конкретное дело.
И. обратилась в суд с жалобой на действия начальника 18-го отдела ГАИ 6 УВД Центрального административного округа г.Москвы Р., вынесшего постановление о наложении на нес административного взыскания в виде штрафа. Она сослалась на то, что в сентябре 1994 года при управлении принадлежащей ей автомашиной была остановлена инспектором ГАИ, который изъял у нее водительское удостоверение, выдав временное разрешение на вождение автомашины. 18 ноября 1994 г. ею было получено по почте постановление от 8 ноября 1994 г. о наложении на нее административного взыскания. И. просила отменить данное постановление, указав, что Правил дорожного движения не нарушала, инспектор не представил доказательств се вины, вопрос о наложении штрафа рассмотрен в ее отсутствие без уведомления ее должным образом и что истек срок привлечения ее к административной ответственности.
Решением Замоскворецкого межмуниципального районного народного суда Центрального административного округа г. Москвы в удовлетворении жалобы отказано, сумма штрафа снижена с 10 250 руб. до 4100 руб.
Президиум Московского городского суда оставил без удовлетворения протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебного решения.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РШ 27 октября 1995 г. протест удовлетворила по следующим основаниям.
Отказав в удовлетворении жалобы И., суд, в частности, сослался на то, что присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении дела в силу ч. 2 ст. 258 КоАП РСФСР не является обязательным, заявительница не представила доказательств того, что она не вызывалась в 18-й отдел ГАИ.
Между тем, согласно ч. 1 ст. 247 КоАП РСФСР, дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.
Следовательно, хотя присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, и не является обязательным условием рассмотрения такого дела, однако необходимо надлежащее извещение лица о времени и месте рассмотрения дела.
Исходя из закрепленного в ч. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации принципа состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве, обязанность доказать законность применения административного взыскания, в том числе и соблюдение установленного законом порядка рассмотрения дела об административном правонарушении, в случае рассмотрения в суде жалобы гражданина на постановление по делу об административном правонарушении лежит не на гражданине, как ошибочно посчитал суд, а на органе (должностном лице), вынесшем обжалуемое постановление.
В материалах дела отсутствуют данные, которые позволили бы достоверно судить о надлежащем извещении И. о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.
Из корешков повесток от 19 сентября 1994 г. и 9 октября 1994 г. не видно, что повестки были вручены И. Не содержится таких данных и в почтовом уведомлении от 17 октября 1994 г., на котором неизвестным лицом учинена надпись «от подписи отказалась». Иных документов, надлежаще извещающих И. о времени и месте рассмотрения дела, представитель должностного лица, вынесшего обжалуемое И. постановление, представить не смог.
С мнением президиума Московского городского суда о соблюдении требований ч. 1 ст. 247 КоАП РСФСР, так как И. направлялись по почте повестки, согласиться нельзя, поскольку само по себе данное обстоятельство при отсутствии сведений о получении этих повесток И. не означает, что она была надлежаще извещена о времени и месте рассмотрения дела155.
Таким образом, И. не была надлежаще извещена о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, т. е. имело место нарушение требований ч. 1 ст. 247 КоАП РСФСР, в связи с чем постановление о наложении на И. административного взыскания в виде штрафа подлежит отмене. Поскольку к настоящему времени двухмесячный срок, установленный для наложения административного взыскания, истек, дело об административном правонарушении не может быть направлено на новое рассмотрение и производство по делу подлежит прекращению на основании п. 3 ч. 1 ст. 273 КоАП РСФСР.
Непривычная для нас строгость, которую проявил Верховный Суд Российской Федерации в отношении не самого существенного нарушения права на защиту в административном процессе будет способствовать повышению требовательности к неуклонному соблюдению процессуальной формы. А мнение суда об истечении двухмесячного срока давности привлечения к ответственности спорно. Представляется, что вынесение постановления по делу прекращает течение срока давности. Хотелось бы, чтобы в новом законодательстве этот вопрос был четко решен.
В некоторых случаях, предусмотренных законодательством, присутствие гражданина, привлекаемого к ответственности, при разбирательстве дела обязательно. При его участии рассматриваются дела о мелком хищении, мелком хулиганстве, злостном неповиновении и др. В случае уклонения от явки лица, привлекаемого к административной ответственности за такие проступки по вызову органа внутренних дел и судьи, оно может быть подвергнуто приводу (ст. 247 КоАП РСФСР).
Заочное рассмотрение дел о нарушении таможенных правил возможно лишь в случаях, когда существуют такие уважительные обстоятельства:
• имеются данные, что лицо извещено о месте и времени рассмотрения, но от него не поступило ходатайство об отложении слушания дела;
• имеются данные о том, что лицо находится вне пределов России;
• лицо, могущее быть привлеченным к ответственности, не установлено;
• нарушение совершено при пересылке товаров в международных
отправлениях.
В рассмотрении дела могут участвовать и другие заинтересованные лица. Административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних извещают прокурора о дне своих заседаний; в разбирательстве дела могут участвовать адвокаты, представители общественных организаций.
Законодательством установлен общий 15-дНевный срок рассмотрения дела и вынесения постановления по нему со дня получения протокола об административном нарушении и других материалов. Однако некоторые категории дел должны быть рассмотрены в сокращенные сроки: например, о мелком хулиганстве, злостном неповиновении — в течение суток. А дело о нарушении таможенных правил организацией должно быть рассмотрено в месячный срок.
Дела об административных нарушениях рассматриваются открыто. Слушание начинается с объявления состава коллегиального органа или представления должностного лица, рассматривающего данное дело. Затем председательствующий коллегиального органа или должностное лицо объявляет, какое дело подлежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности, разъясняет участникам производства их права и обязанности. После этого оглашается протокол об административном нарушении. На заседании заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства и разрешаются ходатайства. Если в рассмотрении дела участвует прокурор, заслушивается его заключение.
На этой стадии лицо, привлекаемое к административной ответственности, наделяется рядом прав, служащих гарантией законного и обоснованного решения дела. В частности, орган (должностное лицо), рассматривающий дело, установив личность нарушителя, должен разъяснить ему права на ознакомление с представленными материалами, истребование новых доказательств или проведение дополнительной проверки обстоятельств нарушения, вызов свидетелей. По заявленному ходатайству орган обязан вынести свое решение о его удовлетворении или отклонении. Граждане, представители коллективных субъектов имеют право давать объяснения по существу, приводить дополнительные доказательства и т. д.
В процессе рассмотрения дела важное значение имеют анализ и оценка фактической ситуации (деяния), квалификация содеянного, принятие постановления. Анализируя ситуацию, субъект административной юрисдикции определяет характер совершенного деяния, степень виновности деликвента, оценивает все доказательства; он обязан внимательно разобраться в существе дела, принять меры для объективного разрешения вопроса. Объективная истина по делу устанавливается на основании представленных материалов, а также в соответствии с данными, полученными в ходе слушания дела.
На этом этапе необходимо установить: был ли совершен проступок и правильно ли квалифицирован, виновно ли лицо, подлежит ли оно ответственности, причинен ли имущественный ущерб, а также каковы отягчающие и смягчающие обстоятельства, причины и условия, способствовавшие нарушению; имеются ли основания для применения альтернатив административной ответственности.
Подведение итога всей предшествующей работы — принятие постановления. В нем дается окончательная юридическая оценка поведения лица, привлеченного к административной ответственности, определяется вид и мера воздействия. В зависимости от результатов рассмотрения дела компетентный орган принимает один из двух вариантов постановления по делу:
• о наложении административного взыскания;
• о прекращении дела производством.
Постановление по делу по общему правилу представляет собой административный акт, обязательный как для нарушителя, так и для любых организаций, которые должны его исполнять. Оно должно надлежащим образом оформляться и содержать установленные законом сведения: наименование субъекта власти, принявшего акт; время и место принятия; данные о нарушителе (фамилия, имя, отчество, возраст, место работы, учебы, жительства); время, место и сущность нарушения; указание на норму права, предусматривающую ответственность за данное деяние; характер решения (вид и размеры взыскания и др.). В этом документе должен быть решен вопрос об изъятых вещах и документах. Постановление подписывается должностным лицом, рассмотревшим дело, а постановление коллегиального органа — председательствующим и секретарем.
В случаях, предусмотренных законодательством, о мере взыскания производится соответствующая запись на протоколе об административном правонарушении либо постановление оформляется иным установленным способом.
На заключительном этапе стадии рассмотрения дела чаще всего совершаются такие действия: о принятом решении сообщается администрации или общественной организации по месту работы, учебы или жительства виновного, вносятся предложения об устранении причин и условий нарушений.
По закону постановление должно быть доведено до сведения лиц или организаций, которым оно адресовано. Оно объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено. По просьбе потерпевшего, прокурора ему тоже должна быть выдана такая копия.
557
§ 4. Пересмотр постановлений по делам
об административных нарушениях
Важной гарантией законности и обоснованности применения административных взысканий является существование стадии пересмотра постановлений. Под пересмотром понимается рассмотрение дел органами, на которые возложен контроль за законностью постановлений. Такая стадия предусмотрена во всех юрисдикционных производствах (процессах).
Пересмотр — это новое разбирательство дела субъектом, наделенным правом отменить, изменить или оставить ранее принятый акт без изменений. Пересмотр следует отличать от повторного рассмотрения дела, которое производится в тех случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение. В первом случае действует постановление по делу, законность и обоснованность которого проверяется. Во втором случае старое постановление отменено и по делу необходимо принять новое постановление.
Стадия пересмотра является факультативной, необязательной. Лишь небольшое количество дел рассматривается в порядке контроля, но уже сам факт существования такой возможности имеет большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания. Пересмотр постановлений как самостоятельная стадия, построенная на основе сочетания свободы обжалования и опротестования постановлений с обязанностью компетентных органов рассмотреть их, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки.
Гарантией соблюдения законности является также право вышестоящих органов исполнительной власти, независимо от наличия жалобы, протеста прокурора, отменять или изменять постановления. Таким правом наделен и председатель вышестоящего суда. Дело рассматривает первая инстанция, а пересматривает вторая. При пересмотре действует такое правило: вторая инстанция не вправе увеличить взыскание.
Правом пересмотра наделены: вышестоящий орган (должностное лицо); суд, орган (должностное лицо), принявший постановление. А процессуальными основаниями могут быть:
• жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление;
• жалоба потерпевшего;
• протест прокурора;
• усмотрение вышестоящего органа (председателя вышестоящего суда);
• усмотрение органа, принявшего постановление.
Иными словами, стадия пересмотра может начаться по жалобе гражданина и по инициативе органа, осуществляющего контроль за законностью, а также автора постановления.
Административное законодательство установило два канала, по которым деликвент или потерпевший может подать специальную жалобу на принятое постановление: а) вышестоящему органу; б) в районный (городской) или арбитражный суд. Иными словами, постановления обжалуются либо в административном, либо в судебном порядке156. Законодательством четко определены инстанции и различные варианты обжалования постановлений, таких вариантов несколько.
Первый вариант — альтернативный. Любое постановление коллегиального органа, а также единоличное постановление должностного лица о наложении штрафа может быть обжаловано гражданином в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд. Какой канал обжалования избрать — административный или судебный, — решает гражданин.
Второй вариант обжалования — последовательный, ступенчатый, то есть закон предоставляет право обжаловать постановление сначала в один орган, а затем в другой. Последовательное (ступенчатое) обжалование заключается в следующем. Жалоба на единоличное постановление должностного лица о наложении административного взыскания (кроме штрафа) подается гражданином в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, после получения ответа она может быть подана в народный суд. ТК РФ предусмотрено последовательное обжалование организациями постановлений таможенных органов.
Специальное обжалование, то есть подача жалобы в порядке производства по делам об административных правонарушениях, регулируется ст. 266—273 КоАП РСФСР.
Специальная жалоба может быть подана гражданином в течение десяти дней (по ТК РФ — двадцати дней) со дня вынесения постановления. В случае пропуска этого срока по уважительным причинам допускается его восстановление органом, должностным лицом, правомочным пересматривать дела. Если лицо подало жалобу в установленный срок, то это является основанием приостановления исполнения постановления о взыскании до ее рассмотрения. Исключение составляют постановления о наложении таких взысканий, как предупреждение, штраф, взимаемый на месте совершения проступка. Следует напомнить, что специальная жалоба не может быть подана на постановление судьи, а значит, не предусмотрено приостановление ареста, исправительных работ.
Жалоба подается в орган, вынесший постановление. Поступившая туда жалоба в течение трех суток должна быть направлена вместе с делом в орган (должностному лицу), который правомочен рассматривать ее и которому она адресована.
Протест прокурора на постановление субъекта исполнительной власти может быть направлен в вышестоящий орган, а на постановление судьи — самому судье или председателю вышестоящего суда.
Правомочный орган (должностное лицо) обязан рассмотреть поступившую специальную жалобу или протест в десятидневный срок со дня поступления (таможенный орган — в месячный срок), а затем вынести обоснованное решение. Субъект пересмотра обязан проанализировать нормативное, фактическое и процессуальное основания привлечения к ответственности, в том числе сам факт совершения проступка данным лицом, доказательства по делу (объяснения свидетелей, потерпевших, выводы эксперта, специалиста). Кроме того, он должен проверить соблюдение процессуальных и давностных сроков привлечения лица к ответственности, правильность квалификации деяния, законность и обоснованность взыскания.
Вышестоящий орган (должностное лицо), суд, пересматривая дело, принимает одно из следующих решений:
1) оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;
2) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение. Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), который не был правомочен решать данное дело, то оно отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица);
3) отменяет постановление и прекращает дело об административном нарушении;
4) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных санкцией соответствующей статьи с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.
При пересмотре дела взыскание не может быть усилено. Иными словами, на стадии пересмотра поворот к худшему законом (ст. 273 КоАП РСФСР) не допускается. А ст. 373 ТК РФ разрешает вышестоящему таможенному органу при пересмотре дела в связи с жалобой отменить постановление и возбудить уголовное дело. Такое отступление от запрещения поворота к худшему трудно признать обоснованным.
Копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также органу, вынесшему постановление по делу. Потерпевшему копия высылается по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.
Орган (должностное лицо), пересмотревший постановление, при установлении причин и условий, способствовавших совершению административных нарушений, вправе вносить соответствующим организациям и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий.
Отмена постановления с прекращением дела влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, конфискованных предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым постановлением. При невозможности возврата предмета возвращается его стоимость.
§ 5. Исполнение постановлений
Исполнение постановлений — завершающая стадия производства. Ее сущность заключается в практической реализации административного взыскания, назначенного деликвенту. В процессе исполнения постановления лицо, совершившее административный проступок, фактически претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера.
В соответствии со ст. 278 КоАП РСФСР постановление подлежит исполнению с момента его вынесения, если специальными нормами не установлено иное.
Исполнением постановлений заняты различные органы. При этом они осуществляют двоякую по характеру деятельность: по обращению постановлений к исполнению и по фактическому приведению их в исполнение. Первую из них, согласно ст. 278 КоАП РСФСР, осуществляют юрисдикционные органы, то есть те, которые выносят постановления о наложении административных взысканий. Вторую, в соответствии со ст. 279 этого же Кодекса, осуществляют специально уполномоченные на то организации в порядке, установленном законодательством. И та и другая деятельность образуют единую стадию исполнения постановлений, но являются разными ее этапами.
На первом этапе — обращения постановлений к исполнению — юрисдикционный орган должен своевременно направить вынесенное постановление органу-исполнителю. В содержание этой деятельности входят также осуществление контроля за правильным исполнением постановлений и разрешение всех связанных с ним вопросов, прекращение исполнения постановлений по основаниям, предусмотренным ст. 281 КоАП РСФСР.
Деятельность уполномоченных субъектов по приведению в исполнение направленных им постановлений имеет своей целью непосредственную реализацию административных взысканий. Она производится посредством действий, которые причиняют наказанному соответствующие лишения и правоограничения в установленных постановлением пределах.
По некоторым категориям дел один и тот же субъект сам выносит постановление и уполномочен сам привести его в исполнение. Так, за управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения виновные могут быть лишены прав на срок до трех лет органами ГИБДД. Эти же органы и исполняют вынесенные ими постановления. Таможенные органы тоже в основном сами исполняют свои постановления.
В ст. 282 КоАП РСФСР сказано, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения. Этот срок давности начинает течь со дня, следующего за днем вынесения постановления. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой, связанной с принесением протеста или подачей жалобы. Нужно подчеркнуть: постановление должно быть обращено к исполнению в трехмесячный срок. Позднее начинать исполнительное производство нельзя. Но если исполнение начато до окончания срока давности, его можно продолжать столько, сколько необходимо. Закон не устанавливает предельного срока исполнительного производства. Он может быть много больше трех месяцев.
Постановление таможенного органа о наложении взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение шести месяцев со дня вынесения, исполнению не подлежит (ст. 378 ТК РФ).
Установленный ст. 282 КоАП РСФСР срок исполнительской давности является общим. А ст. 378 ТК РФ закреплен специальный срок давности исполнения постановлений. Еще один специальный срок назван ст. 298 КоАП РСФСР: водительское удостоверение не подлежит изъятию, если срок, на который водитель лишен права управления транспортными средствами, истек. Особенность этого специального срока в том, что он в каждом случае равен названному в постановлении сроку лишения прав конкретного лица. Значит, со дня, следующего за днем вынесения постановления, течет срок лишения прав. Но если истекло время, равное сроку лишения прав, водительское удостоверение уже изымать нельзя — срок давности окончился.
Статья 280 КоАП РСФСР предусматривает отсрочку исполнения постановлений, которыми наложены административные взыскания в виде штрафа, ареста и исправительных работ. Она, как жалоба и протест, также приостанавливает исполнение данных постановлений, время отсрочки исключается из трехмесячного давностного срока. Предоставить отсрочку до одного месяца имеет право тот орган (должностное лицо), который вынес постановление. Основанием ее предоставления служат обстоятельства, наличие которых делает невозможным немедленное его исполнение. Так, например, Ц. был подвергнут административному аресту на 15 суток и помещен в изолятор временного содержания. На следующий день произошел несчастный случай в его семье. Судья, руководствуясь ст. 280 КоАП РСФСР, отсрочил на один месяц исполнение своего постановления.
КоАП РСФСР предусматривает два варианта исполнения постановлений. Один из них называется добровольным, а другой — принудительным.
Согласно ст. 285 названного Кодекса штраф должен быть уплачен гражданином не позднее пятнадцати дней со дня вручения ему постановления, а в случае его обжалования или опротестования — не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. Сумма штрафа вносится в учреждение банка, если иное не предусмотрено законодательством. Квитанция об уплате представляется органу (должностному лицу), наложившему штраф.
В случае неуплаты штрафа в установленный срок орган, вынесший постановление, обязан направить его для удержания суммы штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии. Бухгалтерия организации, в которую постановление направлено на исполнение, обязана удержать соответствующую сумму штрафа, после чего возвратить постановление с отметкой об исполнении органу (должностному лицу), наложившему штраф.
В настоящее время многие вопросы исполнения постановлений о наложении штрафов на граждан и юридических лиц регулируются Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Конечно, вопрос о соотношении V раздела КоАП и Закона заслуживает серьезного обсуждения. К числу исполнительных документов, исполняемых судебными приставами-исполнителями на основе названного Закона, отнесены постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению такой документ, в трехдневный срок вынести постановление о возбуждении исполнительного производства. В нем устанавливается срок для добровольного исполнения, который не может превышать пяти дней, а также содержится уведомление о принудительном исполнении по истечении этого срока. Копия постановления не позднее следующего дня направляется должнику (ст. 9 Закона).
Мерами принудительного воздействия являются:
1) обращение взыскания на заработную плату и иные виды доходов должника;
2)обращение взыскания на имущество путем наложения ареста на имущество и его реализации;
- обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящееся у других лиц.
Закон «Об исполнительном производстве» называет такие особенности обращения взыскания на имущество организации:
1) денежные средства в рублях и иностранной валюте, хранящиеся в сейфах кассы должника и находящиеся в изолированном помещении этой кассы или иных помещениях организации, изымаются незамедлительно;
2) судебный пристав-исполнитель принимает меры по наложению ареста на денежные средства, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках.
В случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения, с должника взыскивается исполнительный сбор в размере 7% от взыскиваемой суммы.
За неисполнение гражданами и должностными лицами законных требований судебного пристава-исполнителя, нарушение законодательства об исполнительном производстве, несообщении должником об увольнении с работы, о новом месте работы или месте жительства виновные подвергаются штрафу в размере до 100 МРОТ. Постановление о наложении штрафа выносит судебный пристав-исполнитель. Он также вправе вынести постановление о принудительном приводе лиц, уклоняющихся от явки к нему или к месту совершения исполнительного действия (ст. 87 названного Закона). Действия судебного пристава-исполнителя или отказ в совершении действий могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции.
В справке прокуратуры Свердловской области по результатам проверки административной практики приводятся такие факты: «Выявлены случаи штрафов хозяйственными товарами, нефтепродуктами и Другими материальными ценностями в пользу органа, наложившего административное взыскание. Штраф в сумме 6 621, 75 руб., наложенный Верхотурским ОВД на Кудымова Ю.В. «оплачен стройматериалами»; штраф, наложенный административной комиссией МО «Алапаевский район» на Новоселова И.В., «оплачен взаимозачетом».
Да, чего только не придумают субъекты власти!
Постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение немедленно органами внутренних дел.
Лица, подвергнутые такому взысканию, содержатся под стражей в местах, определяемых органами внутренних дел, отдельно от других задержанных или содержащихся под стражей по иным основаниям. Арестованные перед исполнением постановления подвергаются личному досмотру; у них изымаются вещи и предметы, запрещенные в местах содержания под стражей. Арестованные могут использоваться на физических работах без оплаты труда.
Порядок исполнения постановлений судей об аресте определяется Положением о специальном приемнике при органах внутренних дел для содержания лиц, подвергнутых административному аресту за мелкое хулиганство, которое утверждено приказом МВД от 21 декабря 1971 г. Представляется, что обязанности и права лиц, подвергнутых административному аресту, должны определяться федеральным законом. И вообще, статус лица, признанного виновным в совершении административного правонарушения, порядок применения административных взысканий и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении должны в полном объеме устанавливаться законом.
На этапе окончания исполнения постановление о наложении штрафа с отметкой об исполнении возвращается органу, вынесшему постановление. Изъятые у водителей документы по истечении срока лишения прав возвращаются. После реального исполнения или если выполнить постановление невозможно (несостоятельность лица, отсутствие вещей, подлежащих конфискации, окончание срока давности и т. д.), исполнение должно быть прекращено, дело возвращено органу, вынесшему постановление.
Окончание исполнения означает и окончание производства по делу. Административное дело сдается в архив.
ГЛАВА 28. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ И
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ДЕЛ
§ 1. Виды административных правонарушений
Закончив рассмотрение материально-правовых и процессуальных вопросов административной ответственности, можно со знанием дела проанализировать особенности отдельных категорий дел об административных правонарушениях. Этот тип нарушений юридических норм очень велик по объему и разнообразию охватываемых им явлений. Административные нарушения различаются по объекту (экологические, таможенные, налоговые и т. д.), по субъектам (индивидуальные, коллективные), по другим материально-правовым признакам. И во многих случаях материально-правовые особенности нарушений обусловливают процессуальные особенности производства по соответствующим категориям дел.
В юридической литературе большое внимание уделено административной ответственности несовершеннолетних, должностных лиц, водителей и других субъектов правонарушений, ответственности за нарушение общественного порядка, налогового законодательства, экологических правил и т. д. Имеются специальные работы о рассмотрении дел в судебном порядке, комиссиями по делам несовершеннолетних и другими субъектами административной юрисдикции.
Ряд важных материальных и процессуальных особенностей имеют дела об административных нарушениях несовершеннолетних, коллективных субъектов и прежде всего организаций, являющихся юридическими лицами, а также дела, рассматриваемые в судебном порядке. Даже краткий анализ специфических признаков этих категорий дел позволяет лучше узнать и усвоить материально-правовые и процессуальные свойства административной ответственности по российскому праву в 90-х гг. XX века.
§ 2. Основные особенности административной
ответственности коллективных субъектов (организаций)
1. Особая нормативная база.
Все нормы, содержащие административные санкции, следует поделить на три труппы:
• устанавливающие административную ответственность только индивидуальных субъектов (физических лиц);
• устанавливающие административную ответственность индивидуальных и коллективных субъектов;
• устанавливающие административную ответственность только коллективных субъектов.
К третьей группе нормативных актов относится, например, Закон Российской Федерации от 23 июня 1999 г. «Об административной ответственности за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Во вторую группу входят ТК РФ, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей», Налоговый кодекс и десятки иных актов.
При анализе нормативной основы административной ответственности организаций следует обратить внимание на то, что КоАП РСФСР на действие коллективных субъектов не распространяется. С другой стороны, ответственность за такие действия регулируется другими федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также подзаконными актами: указами Президента, постановлениями Правительства РФ и даже глав администраций субъектов Федерации.
2. Наличие вины не является обязательным условием для привлечения организаций к ответственности. В ряде случаев сам факт противоправного поведения считается достаточным основанием для наложения административных взысканий, если причиной неправомерных действий не стала непреодолимая сила. Презумпция невиновности на организации не распространяется: если норма нарушена, организация обязана доказать свою невиновность.
3. К коллективным субъектам применяются такие административные взыскания, как штраф, отзыв лицензий, ликвидация (запрещение деятельности, закрытие). Фактической ликвидацией является лишение права заниматься деятельностью, ради которой коллективный субъект был создан (например, лишение специализированного совета по защите диссертаций права проведения защит, лишение банка права заниматься финансово-кредитной деятельностью).
На них, как и на индивидуальных субъектов, чаще всего налагаются штрафы. Но размеры штрафов, налагаемых на организации, намного больше.
4. С названными выше материально-правовыми связаны и процессуальные особенности этой категории дел. Процессуальным основанием для рассмотрения дела в таких случаях часто является не протокол, а материал, акт проверки. От имени организаций в производстве участвуют их руководители или другие уполномоченные лица; жалобы организаций на постановления о наложении взысканий рассматривают арбитражные суды. Для организаций установлены иные сроки давности наложения, исполнения взысканий, иные сроки совершения процессуальных действий, иной порядок взыскания штрафов. К ним применяется такая мера процессуального принуждения, как арест банковских счетов.
Нужно отметить, что нет единого нормативного акта, который бы регулировал производство по наложению административных взысканий на коллективных субъектов. А во многих случаях такое производство регламентируется фрагментарно, частично.
20 мая 1997 г. ВАС РФ принял постановление, в котором сказано:
«Акционерное общество «ОКАбанк» обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с иском к Центрально-Черноземному региональному центру Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю о признании недействительным его решения от 18 июля 1995 г. в части применения штрафных санкций в сумме,50 тыс. долларов США за нарушение валютного законодательства.
Решением от 5 июня 1996 г. исковые требования удовлетворены.
Как следует из материалов дела, ответчиком была проведена проверка соблюдения валютного и экспортного законодательства акционерным обществом «ОКАбанк», о чем составлен акт от 3 июля 1995 г. По результатам проверки ответчиком принято решение от 18 июля 1995 г. о взыскании с истца штрафа в сумме 50 тыс. долларов США.
Истец не отрицал факт правонарушения.
Принимая решение об удовлетворении исковых требований, арбитражный суд исходил из того, что согласно пункту 2 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных этим пунктом, устанавливается Банком России в соответствии с законами Российской Федерации. Поскольку такой порядок в настоящее время не установлен, суд решил, что ответчик не имел права применять к истцу штрафные санкции.
Между тем тот факт, что порядок привлечения к ответственности по пункту 2 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» не установлен, не лишает органы валютного контроля права применять такую ответственность (курсив мой. — Д. Б.).
При таких обстоятельствах оснований для признания недействительным решения Центрально-Черноземного регионального центра Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю от 18 июля 1995 г. о привлечении к ответственности АО «ОКАбанк» у арбитражного суда не имелось».
ВАС РФ признал не обоснованным решение арбитражного суда Воронежской области.
Порядок привлечения к ответственности за нарушение валютного законодательства Закон от 9 октября 1992 г. поручил установить Центробанку РФ. К июлю 1995 г. и даже к октябрю 1996 г. соответствующая процедура еще не была урегулирована правовыми нормами. Законодатель в ряде случаев поручает субъекту административной юрисдикции самому определить правила, по которым он будет привлекать к ответственности.
Поступая так, законодатель демонстрирует свое отношение к юридическому процессу, к процессуальным нормам: материальные нормы содержатся в законе, а процессуальные не в законе, не в указе Президента и даже не в постановлении Правительства, а в акте значительно меньшей юридической силы.
Большое число процедур, установленных ведомствами по поручению или по своей инициативе, а значит, вынужденно, создает большие трудности в правоприменении. Очевидно, что в стране нужны единые, кодифицированные процессуальные юрисдикционные нормы.
Аксиоматично, что к уголовной, гражданско-правовой ответственности можно привлекать только в порядке, установленном законами. Физических лиц привлекают к административной ответственности в порядке, закрепленном КоАП РСФСР. Но почему-то до сих пор считается возможным порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц регулировать подзаконными и даже ведомственными актами.
К сожалению, Высший Арбитражный Суд РФ пошел в этом вопросе еще дальше: он считает, что возможно применить ответственность, даже если порядок привлечения к ней не установлен.
Представляется, что процессуальная форма — атрибут юридической ответственности. Без нее нет юридической ответственности. Принуждение может быть обоснованным (например, при крайней необходимости), самосуд может быть справедливым, но это не юридическая ответственность, а примененное принуждение — не правовое взыскание, наказание. Общеправовым следует признать правило: лицо может быть привлечено к юридической ответственности и подвергнуто наказанию (взысканию) только в соответствии с надлежащим образом установленной процедурой. Когда мы говорим, что юридическая ответственность регулируется законом, то имеем в виду законодательное закрепление не только оснований, санкций, но и порядка их применения.
§ 3. Основные особенности административной
ответственности несовершеннолетних
Дела об административных проступках несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет, как правило, передаются на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних (ст. 14, 201 КоАП РСФСР).
К несовершеннолетним не применяется административный арест. А с другой стороны, комиссии по делам несовершеннолетних могут применять к ним следующие меры воздействия воспитательного характера:
571
• обязать принести публичное или в иной форме извинение потерпевшему;
• вынести предупреждение;
• объявить выговор или строгий выговор;
• передать под надзор родителей или лиц, их заменяющих, или общественных воспитателей;
• направить в специальное лечебно-воспитательное учреждение;
• поместить несовершеннолетнего, достигшего одиннадцатилетнего возраста, в случае совершения им общественно опасных действий или злостного и систематического нарушения правил общественного поведения в специальное воспитательное учреждение для детей и подростков (специальная школа, специальное профессионально-техническое училище). Указанную меру воздействия комиссия по делам несовершеннолетних может назначить также условно с годичным испытательным сроком.
Несовершеннолетие является обстоятельством, смягчающим ответственность.
За ряд проступков к ответственности привлекаются только лица, достигшие 18 лет (ст. 163 КоАП РСФСР и др.).
За совершенные правонарушения к ответственности могут привлекаться как подростки, так и их родители (ч. 1 ст. 164 КоАП РСФСР).
Интересы несовершеннолетних в производстве по делам об административных правонарушениях могут представлять их законные представители: родители, опекуны, попечители.
Комиссии по делам несовершеннолетних рассматривают дела по месту жительства нарушителей.
При отсутствии у несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство или нарушение правил дорожного движения, самостоятельного заработка, штраф взыскивается с родителей или лиц, их заменяющих.
Основными документами, регулирующими административную ответственность несовершеннолетних, являются КоАП РСФСР, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и принятый в июне 1999 г. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
§ 4. Основные особенности административной
ответственности в судебном порядке
В настоящее время существует три варианта участия судов и судей в применении административных взысканий. Во-первых, судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, привлекают граждан к административной ответственности.
Во-вторых, судьи по искам налоговых, природоохранительных, антимонопольных и ряда иных исполнительных органов государственной власти налагают административные штрафы на юридических лиц, которые добровольно не хотят выплачивать штрафы в соответствии с постановлениями этих органов. Так, на основании ст. 104 НК РФ до обращения в суд налоговый орган обязан предложить лицу добровольно уплатить соответствующую налоговую санкцию.
Дела о взыскании налоговых санкций по искам налоговых органов к организациям и индивидуальным предпринимателям рассматриваются арбитражными судами в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством, а по искам к физическим лицам — судами общей юрисдикции в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством.
Исполнение вступивших в законную силу решений судов о взыскании налоговых санкций производится в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве.
В-третьих, суды рассматривают жалобы граждан и должностных лиц на постановления о привлечении к административной ответственности на основе норм гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства.
Во втором и третьем случаях осуществляется правосудие.
Поскольку только в первом случае дела о привлечении виновных к административной ответственности рассматриваются в административно-процессуальном порядке, проанализируем особенности этой деятельности.
Ежегодно судьи выносят постановления примерно по 2 млн. дел об административных правонарушениях.
Дела, как правило, рассматриваются судьей единолично. Независимость судей, их квалификация, особые процедурные правила обеспечивают надлежащий уровень этой административной деятельности.
Подведомственность судов (судей) регулируется ст. 202 КоАП РСФСР. Судьям поручено рассмотрение дел либо наиболее сложных, либо требующих большей беспристрастности, независимости, квалификации субъектов юрисдикции (ст. 401—405, 158, 165, 1661 и др.). За последние годы судебная подведомственность возросла в десять раз! Нетрудно представить рост судебной подведомственности по делам об административных проступках, когда начнут работать мировые судьи.
Только в судебном порядке могут быть наложены такие взыскания, как исправительные работы и административный арест.
В 1996 г. судьи подвергли административному аресту более 1 млн. правонарушителей, в 1997 г. — 977 тыс. Среди дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами, более 60% составляют дела о мелком хулиганстве. Так, в 1996 г. судьи приняли постановления по 1923 тыс. дел, из них 1103 тыс. (60,6%) — по делам о мелком хулиганстве. В 1997 г. судьи рассмотрели 1880 тыс. дел об административных правонарушениях, в том числе 1073 (60,8%) — о мелком хулиганстве.
Суды (судьи) по общему правилу не могут рассматривать дела заочно. В случае уклонения деликвента от явки в суд он может быть подвергнут приводу (ст. 247 КоАП РСФСР).
Как правило, судьи должны рассматривать дела в краткие сроки (ст. 257). Если по общему правилу дела рассматриваются в 15-дневный срок, то судьи рассматривают дела по ст. 401—405, 44, 153, 158 в течение суток, а в иных случаях — трех или пяти суток.
Постановление судьи может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда.
Согласно ч. 2 ст. 266 КоАП РСФСР постановление суда (судьи) является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит. Иными словами, специальная административная жалоба на постановление суда не может быть подана. А в ч. 2 ст. 267 сказано, что административное взыскание, наложенное каким-либо другим уполномоченным органом, может быть обжаловано в суд, решение которого уже окончательно.
Эти две статьи были обжалованы гражданами в Конституционный Суд.
Конституционный Суд пришел к выводу, что статьи ущемляют конституционные гарантии. В частности, право на судебную защиту, которое предполагает «охрану прав и законных интересов гражданина не только от произвола законодательной и исполнительной власти, но и от ошибочных решений суда. При этом сама возможность пересмотра дела вышестоящим судом является эффективной гарантией такой защиты, которая должна быть обеспечена государством».
В итоге Конституционный Суд в мае 1999 г. признал обе статьи КоАП РСФСР не соответствующими Конституции России — как лишающие граждан возможности проверки решения суда другой судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки157. Можно утверждать, что теперь существует общее правило: акт любого субъекта власти о привлечении к административной ответственности деликвент вправе обжаловать в суд.
Представляется, что рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях граждан в порядке, установленном КоАП РСФСР сейчас, — это не правосудие, а административная деятельность, осуществление исполнительной власти. К виновным применяются административные взыскания, производство регулируется административным правом. Процессуальные нормы не предусматривают ведение протокола при рассмотрении дела, состязательность сторон. Иными словами, производство по делам об административных правонарушениях даже в судебном варианте еще не обладает в полном объеме качествами, которые позволили бы считать его правосудием.
Вступивший в силу 17 декабря 1998 г. Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»158 установил (ст. 3), что мировой судья единолично рассматривает в первой инстанции «дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях». Осуществление ими «правосудия по делам об административных правонарушениях» будет регулироваться федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Можно предположить, что все вопросы, связанные с институтом мировых судей, будут решены в ближайшие годы. Есть все основания предполагать, что будет усовершенствована процедура рассмотрения судьями и мировыми судьями дел об административных правонарушениях. И тогда не только по названию, но и по содержанию она станет особым видом правосудия — правосудием по делам об административных проступках.
§ 5. Основные особенности административной
ответственности за налоговые правонарушения
Материальные и процессуальные нормы НК РФ, регулирующие административную ответственность за налоговые правонарушения, имеют большую специфику. В общем плане их особенности можно охарактеризовать так: суровость материально-правовых правил в определенной степени компенсируется либеральностью, демократизмом процедурных правил.
В Налоговом кодексе содержится определение налогового правонарушения. Им признается виновно совершенное противоправное деяние, за которое Кодексом установлена ответственность. Вина признана конструктивным признаком налогового проступка. А таковым признается только деяние, предусмотренное НК.
Субъектами налоговых правонарушений признаются организации и физические лица. В соответствии со ст. 19 НК РФ к организациям относятся филиалы и другие обособленные подразделения организаций. Привлечение коллективного субъекта к ответственности не освобождает от ответственности его должностных лиц.
НК РФ закрепляет презумпцию невиновности: «Каждый налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу решением суда». Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность, бремя доказывания возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности налогоплательщика толкуются в его пользу.
Огромное значение НК РФ придает наличию смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств. Отягчающим признается только один признак — рецидив налогового правонарушения. В таком случае размер штрафа за любое налоговое правонарушение увеличивается в два раза.
При наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства размер штрафа, предусмотренного статьями Кодекса, при наложении взыскания «подлежит уменьшению не менее чем в два раза» (ст. 114 НК РФ).
Смягчающими названы только два обстоятельства совершения проступка:
• вследствие стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств; в под влиянием угрозы или принуждения либо в силу зависимости.
Но этот перечень открытый, суд может признать смягчающими и иные обстоятельства. И вообще отягчающие и смягчающие обстоятельства устанавливаются только судом.
Оригинально решил НК РФ вопросы о сроках давности.
Давность привлечения лица установлена в три года. По общему правилу этот срок исчисляется со дня совершения деликта. А в случае нарушения правил учета доходов и расходов, неуплаты сумм налога (ст. 120, 122) трехгодичный срок давности исчисляется со следующего дня после окончания соответствующего налогового периода (ст. 113).
Давность погашения взыскания за налоговое нарушение начинает течь с даты вступления в силу решения суда или налогового органа о применении санкции. Размер срока давности — 12 месяцев.
За налоговые правонарушения применяется только одна санкция — штраф. Все статьи, содержащие составы налоговых правонарушений, устанавливают абсолютно определенные санкции. Такая безальтернативность в какой-то степени смягчается законодательным закреплением правовых последствий, смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств. И все же целесообразность использования абсолютных санкций очень сомнительна.
Кодекс использует три варианта определения размера штрафа:
1) в определенной сумме (500, 5000 руб. и т. п.);
2) в процентах от суммы незаконно полученного дохода, неуплаченного налога и т. д.;
3) в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Банка России (ст. 135).
В соответствии с КоАП РСФСР принятые по делам об административных правонарушениях постановления о наложении штрафов и иных взысканий являются актами государственной администрации. В случае их неисполнения они исполняются в принудительном порядке. Так, если оштрафованное лицо в течение 15-дневного срока штраф добровольно не уплатит, соответствующая сумма взыскивается принудительно.
Иной порядок установлен НК РФ. Налоговый орган по материалам проверки выносит решение о привлечении налогоплательщика к ответственности и предлагает ему добровольно уплатить сумму штрафа в установленный срок. В случае неуплаты штрафа налоговый орган обращается в суд с иском о взыскании с лица налоговой санкции.
Как правило, по другим категориям административных дел, если правонарушитель не согласен с постановлением о привлечении его к ответственности, он вправе обжаловать постановление в суде. Иначе обстоит дело по делам о налоговых правонарушениях: если нарушитель не платит штраф, нельзя постановление исполнить принудительно. Налоговый орган в таком случае обязан обратиться с иском в суд. Принудительное удержание суммы штрафа возможно только на основании решения суда.
Установлен срок давности подачи иска в суд. Налоговый орган вправе обратиться с иском о взыскании налоговой санкции (штрафа) в течение шести месяцев. Этот срок давности начинает течь со дня составления соответствующего акта, а в случае отказа в возбуждении или прекращении уголовного дела — со дня получения налоговым органом постановления об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Этот срок исковой давности не административный, а гражданско-процессуальный (арбитражно-процессуальный).
Еще, хотя и менее значимой, процессуальной особенностью дел о налоговых правонарушениях является право налогоплательщика в течение двух недель со дня получения акта проверки представить в налоговый орган письменные объяснения мотивов отказа подписать акт или возражения по акту. К ним могут быть приложены соответствующие документы. В таких случаях налоговый орган обязан рассмотреть материалы дела, уведомив налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов.
В заключение хочется отметить, что НК РФ сделал новый шаг в развитии права на защиту в производстве по делам об административных (налоговых!) правонарушениях.
§ 6. Особенности административной ответственности
по Таможенному кодексу Российской Федерации
Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый в 1993 г., внес значительный вклад в развитие законодательства об административной ответственности. Во-первых, по количеству статей, регулирующих административную ответственность, — а их в нем более 170 — ТК РФ уступает только КоАП РСФСР.
Во-вторых, в нем более полно, чем в каком-либо ином федеральном акте, регулируются вопросы административной ответственности юридических лиц.
В-третьих, ТК РФ сделал новые шаги в развитии права гражданина на защиту при привлечении его к административной ответственности.
В-четвертых, в ТК РФ оригинально решены некоторые материально-правовые вопросы административной ответственности.
Выше уже приводились некоторые нормы-новеллы из ТК РФ. Есть смысл в одном месте назвать основные особенности административной ответственности по ТК:
1. Она наступает за нарушение таможенных правил (ст. 249— 288) и за правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов (ст. 437—448).
2. За названные административные проступки к ответственности привлекаются индивидуальные (должностные лица и иные работники организаций, граждане, в том числе и те, которые занимаются предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) и коллективные субъекты.
3. ТК РФ первый и пока единственный источник административного права, который дает понятия соучастия в административном правонарушении и его разновидностей. В ст. 246 соучастием признается умышленное совместное участие в проступке двух или более физических лиц. В зависимости от выполняемой деятельности различают исполнителей, организаторов, подстрекателей и пособников.
Исполнитель — лицо, непосредственно совершившее правонарушение или сделавшее это посредством использования других лиц, в силу закона не подлежащих ответственности (не достигших шестнадцати лет, невменяемых и др.). Организатор — тот, кто организовал или руководил совершением противоправного деяния, а подстрекатель — лицо, склонившее к его совершению. Пособником признается лицо, содействовавшее правонарушению советами, указаниями, предоставлением средств, устранением препятствий, или заранее обещавшее скрыть следы, предметы проступка.
4. В ч. 6 ст. 231 ТК РФ закреплено правило о том, что организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы, то есть независимо от наличия вины в их действиях.
5. ТК РФ закрепил такие неизвестные КоАП РСФСР взыскания, как отзыв лицензии и взыскание стоимости товаров и транспортных средств, являющихся средствами или непосредственными объектами нарушений таможенных правил. При этом обе названные меры могут быть как основными, так и дополнительными взысканиями.
6. Сроки давности наложения взысканий за нарушения таможенных правил (ст. 249—288), установленные ТК, значительно отличаются от тех, которые названы в ст. 38 КоАП РСФСР. Предупреждение, штраф, отзыв лицензии на физических и должностных лиц ст. 247 ТК РФ разрешает налагать «не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения таможенных правил», а на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, — не позднее шести месяцев со дня обнаружения правонарушения.
В случае отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела срок наложения взыскания исчисляется с момента получения таможенным органом такого постановления. То есть предупреждение, штраф, отзыв лицензии могут быть применены в течение двух месяцев, считая со дня поступления соответствующего документа. Течение срока давности прерывается, и он начинает исчисляться снова, если до его исчисления лицо совершит новое нарушение таможенных правил.
А ч. 2 ст. 247 гласит, что применение конфискации и взыскания стоимости товаров производится независимо от времени совершения или обнаружения проступка. На эти взыскания сроки давности вообще не распространяются!
7. Статьями 238 и 454 ТК РФ установлено: при совершении одним лицом нескольких нарушений, предусмотренных ТК, взыскание налагается за каждое нарушение в отдельности и без поглощения менее строгого наказания более строгим. Иными словами, ТК исключает применение правила о поглощении менее строгого взыскания более строгим, содержащегося в ч. 2 ст. 36 КоАП.
8. В ст. 378 ТК РФ сказано, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение шести месяцев со дня вынесения, а ст. 282 КоАП установлен трехмесячный срок давности обращения постановления к исполнению.
9. Статья 306 ТК закрепляет право лица, привлекаемого к административной ответственности за нарушение таможенных правил в случае задержания на срок свыше трех часов, пользоваться услугами адвоката или иного лица, оказывающего юридическую помощь.
10. Важной новеллой не только для таможенного, но и для всего административного права является глава 42 ТК РФ (ст. 316—319), закрепляющая возможность участия в производстве отдельных субъектов и правила их отводов:
Должностное лицо таможенного органа Российской Федерации не может вести производство... если:
оно ранее участвовало в производстве по данному делу... в качестве свидетеля, эксперта, специалиста, законного представителя лица, привлекаемого к ответственности;
оно является родственником физического лица или должностного лица, привлекаемого к ответственности, его адвоката или представителя, а также свидетеля, эксперта, ревизора, специалиста, которые участвовали в производстве по делу...
имеются иные обстоятельства, дающие основание считать, что должностное лицо... лично... заинтересовано в исходе дела.
Эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в производстве, если они являются родственниками лица, привлекаемого к ответственности, его адвоката или представителя, должностного лица, ведущего дело, если имеются иные обстоятельства, дающие основания думать о их личной заинтересованности в исходе дела, а также если обнаружилась их некомпетентность.
В ч. 2 ст. 451 ТК сказано, что должностное лицо, народный судья не могут вести производство по делу о посягательстве на нормальную деятельность таможенных органов, а эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в производстве, если одно из этих лиц является потерпевшим или его родственником.
Таким образом, наличие обстоятельств, позволяющих считать, что должностное лицо, ведущее дело, эксперт, ревизор, специалист лично заинтересованы в результатах дела, что они могут быть необъективными в своих выводах, дает право заявить им отвод.
11. Жалоба на постановление таможенного органа может быть подана физическим или должностным лицом, привлеченным к ответственности, его адвокатом или его представителем в течение двадцати дней со дня вынесения постановления в вышестоящий таможенный орган или в районный (городской) суд по месту нахождения органа, наложившего взыскание (ст. 370 ТК РФ).
А гражданин, привлеченный к ответственности по КоАП РСФСР, вправе обжаловать постановление в течение 10 дней как в суд по месту нахождения органа, так и по месту его жительства.
Для организаций, предпринимателей установлен последовательный порядок обжалования (ст. 371 ТК РФ). Вначале в течение двадцати дней они могут использовать административный канал обжалования, обратиться в вышестоящий орган, а затем в течение десяти дней со дня принятия решения по жалобе вправе защищать свои интересы в арбитражном суде.
12. Дела о нарушении таможенных правил расследуют, рассматривают, а принятые постановления исполняют таможенные органы, нормативной основой их деятельности является ТК РФ, а в части, им не урегулированной, — КоАП РСФСР.
13. Вышестоящий таможенный орган, пересматривая дело по жалобе лица, протесту прокурора, а также по собственной инициативе в порядке контроля за законностью деятельности подчиненных должностных лиц, вправе отменить постановление и возбудить уголовное дело или направить материалы в другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (ст. 373 ТК РФ).
Это не соответствует общепризнанному в юрисдикционной деятельности правилу о запрете поворота к худшему. Наличие такого права у органа, в который подается жалоба, можно расценить как существование угрозы для субъекта жалобы («смотри, может быть и хуже!»).
14. ТК РФ — первый административно-правовой акт, установивший административную ответственность свидетеля за отказ или уклонение от дачи необходимых объяснений по делу об административном правонарушении. Статья 442 ТК РФ установила за это взыскание в виде предупреждения или штрафа в размере до одного МРОТ. Налоговый кодекс в 1998 г. в число налоговых правонарушений включил «неявку либо уклонение от явки без уважительных причин лица, вызываемого по делу о налоговом правонарушении в качестве свидетеля» (ч. 1 ст. 128), «отказ свидетеля от дачи показаний, а равно дачу заведомо ложных показаний (ч. 2 ст. 128). Санкция ч. 1 ст. 128 — штраф в размере тысячи рублей, а по ч. 2 — в размере трех тысяч рублей. В 35 раз больше, чем в ст. 442 ТК РФ!
ГЛАВА 29. ДИСЦИПЛИНАРНО-ПРАВОВОЕ
ПРИНУЖДЕНИЕ
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
§ 1. Понятие и признаки дисциплинарно-
правового принуждения
К сожалению, немало случаев, когда дисциплинарное принуждение не основано на законе, является произволом начальника (руководителя). Дисциплинарно-правовое принуждение — часть дисциплинарного принуждения. И дальше речь пойдет только о нем.
Дисциплинарно-правовое принуждение — один из видов государственного, и ему присущи все общие признаки этого метода осуществления исполнительной власти. В то же время оно обладает рядом особенностей, совокупность которых определяет его качественное своеобразие как самостоятельной разновидности принудительной деятельности.
1. Меры дисциплинарно-правового принуждения применяются чаще всего в связи с дисциплинарными проступками, но могут быть использованы и для борьбы с другими правонарушениями и даже аморальными деяниями (студентов, следователей, например).
2. Дисциплинарно-правовое принуждение является внесудебным, оно — разновидность исполнительно-распорядительной деятельности. Когда речь идет об органах исполнительной власти, это очевидно. Но и прокурор, объявляющий выговор подчиненному работнику, не осуществляет прокурорский надзор.
3. Дисциплинарно-правовое принуждение осуществляют все работодатели, а значит, и органы негосударственных (муниципальных и частных) организаций в отношении работающих в них граждан. Таким правом, в частности, наделены коллегии адвокатов, профсоюзные комитеты, руководители коммерческих организаций. Они делают это на основе норм трудового права, в соответствии с теми полномочиями, которые закон предоставил работодателям. Процесс разгосударствления увеличил объем дисциплинарного принуждения, осуществляемого негосударственными органами и их должностными лицами.
4. Важнейший признак рассматриваемого явления — оно может осуществляться только в отношении членов устойчивых коллективов, субъектов постоянных организационных связей (рабочих, служащих, военнослужащих, студентов, заключенных и т. д.).
5. Названный выше признак обусловливает содержание дисциплинарного воздействия, для которого характерно широкое использование морально-правовых санкций (например, выговоров);
6. Дисциплинарно-правовое принуждение осуществляется субъектами дисциплинарной власти. Обычно ее имеют субъекты линейной власти, руководители коллективов. Исключения из этого правила установлены нормами, предоставившими дисциплинарную власть в отношении военнослужащих начальнику и коменданту гарнизона, а также и некоторыми другими актами, действующими на транспорте.
Как правило, к конкретному правонарушителю меру дисциплинарного воздействия может применить непосредственный или вышестоящий руководитель. А в целом носителями дисциплинарной власти являются очень многие субъекты, право осуществлять дисциплинарное принуждение предоставлено большому кругу органов и
должностных лиц.
7. Дисциплинарное принуждение регламентировано многими отраслями права: трудовым, административным, кооперативным, уголовно-исполнительным. В основном оно регулируется законодательными актами, но в ряде случаев — правительственными постановлениями и даже ведомственными актами.
8. Если средства гражданско-правового и административного принуждения могут применяться как к индивидуальным, так и коллективным субъектам права, то меры дисциплинарного и уголовного воздействия применяются только к физическим лицам. Дисциплинарное принуждение персонифицировано.
К тому же в его рамках существует множество санкций и процедур, рассчитанных только на определенную группу лиц. Так, можно выделить особые санкции, применяемые к солдатам и офицерам, студентам и аспирантам, руководящим работникам, прокурорам и следователям.
Таким образом, дисциплинарно-правовое принуждение — это применение на основе юридических норм в процессе исполнительно-распорядительной деятельности субъектами дисциплинарной (линейной) власти принудительных мер к подчиненным в связи с совершением дисциплинарных (а в установленных специальными нормами случаях и иных) правонарушений.
Дисциплинарно-правовое принуждение делится на виды в зависимости от того, какой отраслью права оно регламентировано.
Дисциплинарное принуждение в отношении определенной категории субъектов регламентируется той отраслью права, которая целиком или в основном регулирует отношения администрации коллектива с ее членами. Так, применительно к рабочим и служащим действует трудовое право, применительно к заключенным — уголовно - исполнительное.
Административное право закрепляет применение мер дисциплинарного воздействия в отношении трех групп субъектов — членов административных коллективов:
• милитаризованных служащих (военнослужащих, аттестованных работников милиции);
• обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов);
• лиц, свобода которых временно ограничена на основе норм административного права (помещенных в специальные приемники).
Нормативной основой дисциплинарного принуждения в отношении военнослужащих и аттестованных работников органов внутренних дел являются дисциплинарные уставы Вооруженных Сил Российской Федерации, Положение о службе в органах внутренних дел и Закон о материальной ответственности военнослужащих. Применение дисциплинарных санкций к студентам и аспирантам регламентировано в самом общем виде п. 9 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Дисциплинарная ответственность многих военизированных служащих, профилактируемых в основном регулируется ведомственными актами. А нормативного акта, устанавливающего, какие меры принуждения и в каком порядке можно применять к учащимся — а в России их десятки миллионов, — вообще нет.
По способу воздействия, непосредственной цели применения среди мер дисциплинарного принуждения можно различать взыскания, восстановительные и иные меры. Когда используются первые, наступает дисциплинарная ответственность; применение восстановительной меры — взыскания ущерба —- есть не что иное, как материальная ответственность.
К иным следует отнести все меры дисциплинарного воздействия, которые законодатель не включил в число дисциплинарных взысканий и которые не связаны с возмещением ущерба. Например, отстранение от работы, применение оружия командиром в случае открытого неповиновения в боевой обстановке, помещение виновных, находящихся в нетрезвом состоянии, на гауптвахту или в камеру временно задержанных сроком на одни сутки.
Студенты, «систематически не посещающие занятия по военной подготовке без уважительных причин, уклоняющиеся от прохождения учебных сборов ... или нарушающие дисциплину в процессе обучения... приказами ректоров отстраняются от занятий по военной подготовке»159. Назовем еще такую меру, как доставление под конвоем на гарнизонную или войсковую гауптвахту военнослужащих, подвергнутых аресту.
К иным мерам дисциплинарного воздействия относятся и широко практикующийся в вузах недопуск студента к сдаче экзамена, перенос, сокращение отпуска военнослужащего, задержка представления к очередному званию, задержание и содержание в особом помещении членов экипажа корабля и многие другие.
Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в числе иных много мер дисциплинарного пресечения.
§ 2. Дисциплинарная ответственность по
административному праву
Дисциплинарная ответственность — это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения. Она является составной, но достаточно самостоятельной частью дисциплинарного принуждения. Ее важнейшие отличительные особенности:
1) дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений (например, на основании ст. 16 КоАП РСФСР). В ст. 28 Федерального закона «О статусе военнослужащих»160 сказано: «За проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины или общественного порядка, военнослужащие несут дисциплинарную ответственность...»;
2) она состоит в применении карательных санкций — дисциплинарных взысканий;
3) право на ее осуществление принадлежит субъектам линейной власти; она, как правило, реализуется в рамках линейной власти, в отношении линейно подчиненных руководителю членов коллектива;
4) основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулируются различными отраслями права. Но наибольшее число лиц несут дисциплинарную ответственность по трудовому и административному праву.
Дисциплинарная ответственность по административному праву регулируется дисциплинарными уставами Вооруженных Сил, таможенной службы и рядом других административно-правовых документов.
На основе административно-правовых норм к дисциплинарной ответственности могут привлекаться десятки миллионов лиц — членов административных коллективов. Это милитаризованные служащие, обучающиеся (учащиеся, студенты, аспиранты и др.) и лица, свобода которых ограничена в административном порядке.
Как правило, рассматриваемая ответственность наступает за дисциплинарный проступок. Это вредное, антиобщественное, виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива и состоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыванием лица в данном коллективе. За совершение дисциплинарного проступка на виновного может быть наложено дисциплинарное взыскание.
Виды и размер этой разновидности карательных санкций устанавливаются нормативными актами. Цель их использования — общая и частная превенция правонарушений — достигается как их содержанием, так и процедурой их применения. Дисциплинарные взыскания ухудшают правовое положение наказанного, на определенное время создают для него состояние наказанности.
Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение, исключение). И действуют они, как правило, лишь пока гражданин находится в коллективе (служит).
Набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей. Так, для студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделений вузов
это замечание, выговор, строгий выговор, исключение, а для лиц рядового и младшего начальствующего состава МВД — это замечание,
выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном
соответствии, понижении в должности, лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов
внутренних дел.
Статьей 51 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ закреплен перечень взысканий, которые могут налагаться на солдат и матросов: выговор, строгий выговор, лишение нагрудного знака отличника. Солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту, кроме того, могут быть досрочно уволены в запас, подвергнуты аресту с содержанием на гауптвахте до 7 суток. А служащие по призыву могут быть подвергнуты аресту до 10 суток, только к ним могут применяться и такие взыскания, как назначение до 5 нарядов вне очереди, лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег.
На сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву, не могут налагаться наряды вне очереди. Но к ним наряду с выговором, строгим выговором, лишением очередного увольнения, арестом, лишением нагрудного знака отличника применяются снижение в должности, снижение в воинском звании на одну ступень, снижение в воинском звании на одну ступень с переводом на низшую должность.
На военнослужащих-женщин — солдат, матросов, сержантов, старшин — не могут налагаться такие из названных взысканий: лишение очередного увольнения, наряды вне очереди, арест.
В соответствии со ст. 69 Дисциплинарного устава на офицеров могут налагаться: выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в должности, досрочное увольнение в запас. Высшие офицеры назначаются и снимаются с должности Президентом России, поэтому к ним могут применяться военным командованием только такие взыскания: выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии.
Достаточно подробное перечисление взысканий, которые могут быть наложены на военнослужащих, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, виды налагаемых взысканий зависят от воинского звания. Во-вторых, лица, проходящие военную службу по призыву, несут более строгую дисциплинарную ответственность, чем те, кто служит по контракту. В-третьих, дисциплинарная ответственность женщин-военнослужащих является более легкой.
Общей особенностью наложения дисциплинарных взысканий на военнослужащих и других милитаризованных служащих является то, что они могут быть наложены начальниками (командирами) разных уровней. А разные командиры обладают не одинаковым объемом дисциплинарной власти. Например, командиры отделения, взвода не вправе подвергать подчиненных аресту с содержанием на гауптвахте, командир роты может подвергать солдат, матросов, сержантов и старшин аресту до 3 суток, командир батальона -— до 7 суток (контрактников — до 5), командир полка — до 10 суток (контрактников — до 7). К офицерам арест вообще не может применяться.
Дисциплинарно-правовому принуждению в целом, дисциплинарной и материальной ответственности в частности в учебнике уделено намного меньше внимания, чем административно-правовому принуждению. Во-первых, законодательство о дисциплинарном принуждении менее развито (практически нет составов проступков, слабо регулируется дисциплинарное производство). Во-вторых, дисциплинарно-правовое принуждение во многом сходно с административно-правовым (виды принуждения, стадии производства и т. д.). В-третьих, из курса трудового права многие вопросы дисциплинарной ответственности известны студентам, поэтому знание трудового права, проблем административного принуждения позволят студентам дополнить информацию, содержащуюся в кратком изложении вопросов дисциплинарно-правового принуждения.
§ 3. Дисциплинарное производство по
административному праву
Дисциплинарное производство — это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий. Можно сказать и так: дисциплинарное производство — это урегулированная правом деятельность уполномоченных субъектов, направленная на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности.
Нормы о дисциплинарном производстве — это процессуальная форма, использование которой позволяет эффективно осуществить материально-правовые нормы о дисциплинарной ответственности. Это — составная часть административно-юрисдикционного, а значит, и юридического процесса. Поэтому общие положения о процессуальной форме, стадиях процессуальной деятельности и иные действуют и здесь, но имеют большую специфику.
Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности милитаризованных служащих, обучающихся урегулирован административно-процессуальными нормами. В Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил дисциплинарному производству посвящено около 30 статей. Среди действующих правовых актов вряд ли можно найти еще один, который бы столь детально регулировал процедуру наложения и исполнения дисциплинарных взысканий.
Исходя из анализа действующих правовых норм, теоретических положений о стадиях процессуальной деятельности в рассматриваемом производстве можно различить 4 стадии:
1) служебное разбирательство (расследование);
2) рассмотрение дисциплинарного дела;
3) пересмотр дела;
4) исполнение наложенного взыскания.
На первой стадии выявляется, был ли совершен дисциплинарный проступок, виновно ли лицо, совершившее такие действия. На второй стадии на основе собранной информации руководитель издает приказ о наложении взыскания на виновного. Последний может приказ обжаловать; в случае подачи жалобы дело пересматривается. А наложенные и не отмененные взыскания должны быть исполнены.
Служебное разбирательство проводится либо самим командиром (начальником, руководителем), либо лицом, им уполномоченным. Это делается при наличии повода — поступлении информации о неправомерных действиях члена коллектива, обнаружении самим руководителем проступка. В ходе разбирательства устанавливается, было ли совершено правонарушение, при каких обстоятельствах, с какой целью проступок был совершен, каковы его последствия, степень вины его участников.
Действующее законодательство почти ничего не говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка, должны ли при этом составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверка документов, замеры и т. д. Но во всех случаях у члена коллектива должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным —: важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.
Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководителю.
Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:
• вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным;
• ограничиться напоминанием о необходимости выполнять обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными средствами воздействия, которые не являются взысканиями;
• направить материал на рассмотрение общественных организаций (суда чести, профсоюзного комитета, студенческого совета и т. д.);
• наложить на виновного дисциплинарное взыскание;
• если руководитель, командир считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности (например, декан — ректору);
• при наличии в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбудить уголовное дело.
Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, лица рядового, начальствующего состава МВД по общему правилу могут привлекаться к ответственности до истечения 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке. А студенты, аспиранты — не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения.
Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы этапе оно ни находилось, должно быть прекращено.
По общему правилу дисциплинарное взыскание налагается путем издания письменного приказа. А на военнослужащих, сотрудников милиции и некоторых иных милитаризованных служащих самые легкие взыскания (замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд на работу) могут налагаться устно.
Поскольку законодательство не устанавливает требований к форме актов о наложении взысканий, на практике используются такие варианты:
• издается специальный приказ о наложении взыскания на одного человека;
• одним специальным приказом привлекаются к ответственности несколько человек;
• в приказе, подводящем итоги деятельности, проверки, содержится много пунктов, а один или несколько из них содержат решения о наложении взысканий;
• взыскание налагается решением коллегии.
Приказ должен быть доведен до сведения виновного под расписку. В войсковых формированиях практикуется объявление приказов перед строем, на совещаниях.
Приказ о наложении взыскания — одна из разновидностей административных актов. Он вступает в силу немедленно.
Как всякий административный акт, приказ может быть пересмотрен. Основанием для такой факультативной стадии, как стадия пересмотра, могут быть жалоба наказанного, протест прокурора, усмотрение вышестоящего руководителя (командира), усмотрение должностного лица, подписавшего приказ.
Изменить, отменить приказ могут его автор, вышестоящий руководитель и суд.
Член административного коллектива вправе подать жалобу на наложенное на него взыскание вышестоящему руководителю и в суд. В ст. 88 ДУ ВС сказано, что военнослужащий вправе подать жалобу на приказ «в течение 10 суток с момента наложения дисциплинарного взыскания». Дисциплинарным уставом таможенной службы установлен более длительный срок обжалования: «...в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом, а по вопросам об увольнении — в месячный срок»161. Подача такой административной жалобы не приостанавливает исполнение приказа.
В дисциплинарных уставах и иных подобных актах обычно не говорится о праве члена устойчивого коллектива обратиться с жалобой в суд. Но такое право он, как и все граждане, имеет в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Кстати, в ст. 4 этого Закона прямо сказано: «Военнослужащий вправе ...обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы».
И если практики обжалования в суд студентами приказов ректоров, можно сказать, нет, то суды уже рассмотрели много дел по жалобам военнослужащих, сотрудников милиции, работников таможенных органов на приказы своих командиров (начальников).
Так, в декабре 1993 г. полковник Кандаловский был уволен из рядов Вооруженных Сил по статье 59 «Д» — по служебному несоответствию. Однако истинная причина увольнения стала известна офицеру лишь на суде, куда он был вынужден обратиться, поскольку рапорты к министру обороны и в другие высокие инстанции оказались безрезультатными.
Действительным поводом для увольнения Кандаловского, как это стало очевидно в ходе судебного разбирательства, явилась не «коммерческая и политическая деятельность», что пытались вменить ему в вину, а руководство Координационным советом офицерских собраний, решительно выступившим против необдуманного решения Минобороны о выводе войск из Прибалтики на не подготовленные для размещения людей и техники российские просторы.
Еще до окончания судебного разбирательства министр сам признал свою ошибку и отменил свой приказ.
Представляет интерес такое дело.
И. был уволен с должности начальника ГАИ и назначен на должность старшего участкового инспектора городского отдела милиции. Решением суда удовлетворено требование И. о восстановлении в прежней должности. Кассационной инстанцией решение суда отменено, производство по делу прекращено по тем мотивам, что И. фактически понижен в должности и согласно п.41 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации вправе обжаловать приказ вышестоящему начальнику вплоть до Министра внутренних дел Российской Федерации.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила кассационное определение и оставила в силе решение суда по следующим основаниям. И. вправе обжаловать в суд приказ в силу ч. 1 ст. 18 и ст. 46 Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 2394 ГПК РСФСР гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу. И. вправе был обратиться за защитой своих прав непосредственно в суд162.
Рассмотрев жалобу, вышестоящий начальник, суд может признать ее необоснованной и оставить приказ в силе. Если жалоба будет признана обоснованной, приказ отменяется полностью или частично. Довольно широкое применение получила такая практика: вышестоящий начальник поручает руководителю, издавшему приказ, пересмотреть свое решение.
Порядок исполнения приказа во многом зависит от избранного дисциплинарного взыскания. Многие из них имеют только морально-правовое содержание (выговор и т. д.) и их исполнение состоит в их доведении до сведения, оглашении. Если начальник избрал взыскание организационного характера — понижение в должности, увольнение (исключение) и т. д. — его нужно выполнить реально.
ДУ ВС большое внимание уделяет регулированию вопросов применения и исполнения дисциплинарного ареста с содержанием на гауптвахте.
В отношении военнослужащих, сотрудников милиции взыскания должны быть исполнены не позднее месячного срока со дня издания приказа. По истечении месячного срока давности дисциплинарное взыскание не может быть приведено в исполнение, но оно подлежит учету.
Взыскания, налагаемые на милитаризованных служащих, заносятся в их служебные карточки. И вообще, пока член административного коллектива находится в нем или продолжает находиться на военной или иной милитаризованной службе, взыскания должны быть учтены.
После издания приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности для виновного возникает особое правовое состояние — состояние наказанности. Во-первых, в течение срока действия взыскания меры поощрения, как правило, не применяются. Во-вторых, в это время может быть применено такое поощрение, как досрочное снятие ранее наложенного взыскания. В-третьих, совершение нового проступка в течение срока действия взыскания считается повторным нарушением дисциплины и влечет применение более суровых санкций. В-четвертых, наличие дисциплинарного взыскания не позволяет положительно решить вопрос о представлении к очередному званию.
Члены административных коллективов (военнослужащие, сотрудники милиции, студенты и др.) считаются не привлекавшимися к дисциплинарной ответственности по истечении годичного срока давности. Иными словами, если в течение года член коллектива не совершил нового дисциплинарного проступка, дисциплинарное взыскание автоматически теряет юридическую силу и состояние наказанности прекращается.
По общему правилу годичный срок давности исчисляется со дня наложения взыскания, то есть с даты издания приказа. А окончание срока понимается неоднозначно. В ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел и в ст. 33 Дисциплинарного устава таможенной службы сказано, что дисциплинарное взыскание утрачивает силу, если в течение года сотрудник «не подвергался вновь дисциплинарному взысканию». А в ДУ ВС и многих других актах взыскание утрачивает силу, если в течение года «не совершено нового проступка». Таким образом, в первом случае срок исчисляется от первого приказа до второго, а во втором случае — от первого приказа до второго проступка.
Устные взыскания, налагаемые на сотрудников органов внутренних дел, считаются снятыми по истечении одного месяца.
Совершение нового проступка прерывает течение срока давности погашения взыскания. Со дня издания нового приказа начинается срок погашения обоих взысканий.
§ 4. Материальная ответственность по
административному праву
Оба вида карательной ответственности — административная и дисциплинарная — состоят в применении взысканий, то есть карательных санкций, с целью общей и частной превенции правонарушений. А материальная — это применение восстановительных санкций для того, чтобы возместить причиненный имущественный ущерб. Поэтому она наступает, если государству действительно причинен
• прямой, реальный ущерб;
• при исполнении служебных обязанностей;
• противоправным деянием;
• виновно;
• между противоправным деянием и наступившим ущербом имеется причинная связь.
Административным правом четко регламентируется только материальная ответственность военнослужащих. Соответствующие нормы содержатся в Федеральном законе «О материальной ответственности военнослужащих», принятом в июне 1999 г.163
От дисциплинарной этот вид ответственности отличает то, что размер применяемых санкций зависит в основном не от степени вины, а от размера наступившего в результате виновных противоправных действий вреда, при этом виновный может добровольно возместить причиненный вред полностью или частично; санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия, она носит имущественный характер.
Карательные и правовосстановительные санкции дополняют друг друга, могут применяться одновременно к одному лицу. Возмещение ущерба военнослужащими и призванными на сборы военнообязанными производится независимо от привлечения их к административной или дисциплинарной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб государству.
Взыскание ущерба с военнослужащих является разновидностью дисциплинарного принуждения. Административным правом регулируются не только основания, но и порядок привлечения названных выше лиц к материальной ответственности. Он отличается от порядка взыскания ущерба с рабочих и служащих, закрепленного трудовым правом.
Меры материальной ответственности, установленные нормами административного права, применяются в административном процессе. На основании Закона имущественный ущерб может быть взыскан:
• с любых военнослужащих;
• призванных на сборы военнообязанных — если он причинен при исполнении ими служебных обязанностей. Не допускается взыскание ущерба, причиненного вследствие исполнения приказа командира. Во всех случаях военнослужащие несут ответственность только за причиненный по их вине реальный ущерб в течение трех лет со дня его обнаружения.
По общему правилу материальная ответственность военнослужащих является ограниченной. Это значит, что с них может быть взыскана сумма причиненного ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет, а с тех, кто проходит военную службу по призыву, —не более двух окладов. С командиров, виновных в незаконном увольнении, приеме, переводе, могут быть взысканы произведенные по их вине воинской частью выплаты, но не более трех окладов и трех месячных надбавок за выслугу лет.
Полная материальная ответственность военнослужащих в размере причиненного ущерба наступает, если:
а) он причинен действиями, содержащими признаки состава преступления;
б) имущество было передано виновному для хранения, перевозки, выдачи, пользования и иных целей;
в) совершено умышленное уничтожение, повреждение или иное умышленное действие, повлекшее материальный ущерб;
г) виновные действия совершены лицами, добровольно приведшими себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.
Производство по делам о материальной ответственности состоит из четырех стадий: административного расследования, рассмотрения дела, пересмотра приказа, исполнения приказа.
При обнаружении ущерба командир (начальник) обязан назначить административное расследование, если это необходимо для установления размера, причин ущерба и виновных. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. Вышестоящий командир вправе продлить срок, но не более чем на один месяц.
Получив необходимые материалы, командир издает приказ о взыскании соответствующей суммы. Но здесь законом установлены два ограничения: приказ может быть издан в течение двух недель со дня окончания расследования, поступления материалов ревизии, следствия, решения суда, если взыскиваемая сумма не превышает одного оклада и одной месячной надбавки за выслугу лет. Приказ объявляется под роспись виновному и затем может быть обращен к исполнению по истечении семи дней.
Если подлежащая взысканию сумма больше месячного оклада и месячной надбавки за выслугу лет или если приказ в течение двух недель не издан, взыскание ущерба производится в судебном порядке. Судом также взыскивается сумма с лиц, уволенных с военной службы, убывших с военных сборов.
Военнослужащий вправе добровольно полностью или частично возместить причиненный ущерб в денежной форме. Он вправе обжаловать приказ вышестоящему командиру или в суд. Жалоба не приостанавливает исполнение приказа.
Ежемесячно денежные удержания с целью возмещения ущерба на основании приказа по общему правилу производятся в размере 20% месячного денежного довольствия. С лиц, не возместивших ущерб ко дню увольнения с военной службы, оставшаяся задолженность взыскивается по общим правилам исполнительного производства.
Федеральными нормативными актами не решен вопрос о материальной ответственности студентов и учащихся. Это вынуждает руководителей образовательных учреждений издавать локальные нормы, некоторые из которых представляются спорными. Так, в приказе по Свердловскому юридическому институту от 26 февраля 1993 г. было сказано:
В целях усиления ответственности за порчу имущества академии и возмещения причиненного ущерба:
1. Комендантам учебных зданий и студенческих общежитии немедленно составлять акты на порчу имущества, выявлять конкретных виновников и представлять материалы проректору... для принятия мер по возмещению причиненного ущерба.
2. Установить, что за порчу имущества академии виновные возмещают ущерб в пятикратном размере стоимости восстановительных работ. Стоимость восстановительных работ определяется сметой или калькуляцией, составленной экономистом совместно с главным инженером и прорабом стройгруппы.
3. Предупреждаю всех студентов, что за систематическую порчу имущества академии они будут выселяться из студенческого общежития.
Многие юристы считают материальную ответственность разновидностью гражданской. В отличие от карательных видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) гражданская и материальная являются правовосстановительными. Обе они связаны с применением, как правило, имущественных санкций, направленных на возмещение вреда.
Но материальная ответственность по ряду признаков серьезно отличается от гражданской.
Во-первых, особой нормативной основой (нормы трудового и административного права).
Во-вторых, материальная ответственность, как правило, носит ограниченный характер, с виновного взыскивается не более месячного заработка. Фактически санкция зависит не от размера ущерба, а от размера месячного заработка (оклада).
В-третьих, материальная ответственность наступает только при наличии вины.
В-четвертых, процедура взыскания ущерба, исполнения санкции имеет много процессуальных особенностей.
В-пятых, к материальной ответственности привлекаются только члены устойчивых коллективов по инициативе субъектов дисциплинарной власти за нарушение действующих в коллективе правил. Именно это обстоятельство является причиной материально-правовых и процессуальных особенностей материальной ответственности, которые названы выше.
Материальная ответственность — не разновидность гражданской, а вид дисциплинарного принуждения.
РАЗДЕЛ VII. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ (ПРАВОЗАКОННОСТИ)
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 30. СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ
РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Содержание и значение законности
(правозаконности)
Законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.
В нашей юридической науке она понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями»164.
Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне, и одно из первых мест при оценке по этому критерию займет фашистская Германия.
Как специфический регулятор общественных отношений, закон, юридическая норма должна соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан. Законность — это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.
Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.
Организация и функционирование государственной администрации должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической силы — законами.
Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом.
Иными словами, нашей стране нужна правозаконность. «Это не просто соединение двух известных юридических слов — «права» и «законности». Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам-то закон уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности»165.
Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.
В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.
Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.
Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной Государственной деятельностью.
Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.
В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.
В-четвертых, органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.).
В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.
Принцип законности в административном праве, считает французский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона166. Государственная администрация связана законом, и соблюдение ею законов контролируется Президентом, законодательной, судебной властями.
Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море административного своеволия.
Юридическая правомерность деятельности государственной администрации — стержень всего режима законности в стране.
§ 2. Особенности обеспечения режима законности
в деятельности государственной администрации
Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей.
1. На государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И вто же время работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций.
2. Главное требование законности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
3. Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.
В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности: подчинение администрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).
Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача административных структур.
Таким образом, важная особенность законности — необходимость соблюдения, наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей.
4. Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов.
Целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной.
Государственная администрация активно занимается правонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться.
5. Администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. Поэтому существует реальная и неустранимая возможность ошибок, нарушений законности. Не случайно появилась поговорка «победителей не судят». Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обязательно принимаются во внимание.
6. В ряде случаев государственная администрация вынуждена действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы. И когда ее «подставляет» законодательная власть. Так, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов.
За последние годы принят ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации, признавших неконституционными ряд норм российских законов, а также законодательных актов СССР. Одновременно неконституционными признаны правоприменительные акты государственной администрации, основанные на этих актах. А соответствующие изменения в законодательство вносятся не сразу. И опять администрация вынуждена действовать в условиях правового вакуума. Например, Конституционный Суд признал противоречащими Конституции нормы, предоставляющие право производить конфискацию в административном порядке, взыскивать суммы наложенных штрафов без решений судов. А ст. 243 ГК РФ, 29, 286, 290, 291 КоАП РСФСР и многие другие статьи законов не отменены. Как, в рамках каких процедур в таких случаях обязаны поступать правоохранительные органы?
7. Учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служащих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гарантий.
§ 3. Система гарантий законности
(правозаконности)
Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.
Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.
Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.
К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, неэкономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладности рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности, в частности. Да и как могут существовать, например, независимые СМИ, если у них нет независимых от государства источников средств?
Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).
На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.
К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.
Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности — контроль и принуждение.
ГЛАВА 31. КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
§ 1. Содержание и виды контроля
В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса.
Содержание контроля состоит из:
• наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации — изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;
• анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;
• принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов, и в том числе пресечения противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий, новых нарушений;
• учета конкретных нарушений, определения их причин и условий;
• выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.
В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор — это суженный контроль.
Внешний контроль за государственной администрацией осуществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой. В самой государственной администрации существуют разные организационно-правовые формы внутреннего контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).
По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий.
Используя разные критерии, необходимо различать контроль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация, например) и документальный, внутриведомственный и межведомственный. Проверки могут проводиться по месту нахождения субъекта, осуществляющего контроль, и по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов. Поэтому ст. 87 НК РФ гласит: «Налоговые органы проводят камеральные или выездные налоговые проверки».
§ 2. Президентский контроль
за государственной администрацией
Президент в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами. Соответствующие права ему представлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Конституция не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст. 117), отменять его акты (ст. 115), назначать и освобождать от должности министров и иных руководителей федеральных ведомств, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией.
Контроль за деятельностью государственной администрации Президент России осуществляет частично непосредственно, но главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных федеральных министров, руководителей иных центральных федеральных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах и других должностных лиц.
На Администрацию Президента возложено обеспечение контроля Президента за деятельностью государственной администрации. Многие структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы публичной администрации. Например, Аналитический центр Администрации по специальным президентским программам обязан контролировать выполнение федеральных государственных программ и разрабатывать предложения по их корректировке.
На другое структурное подразделение Администрации — Управление Президента по работе с обращениями граждан возложено осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Ему поручены также анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах, на личном приеме и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о количестве и характере обращений граждан. Управление готовит на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.
Главное контрольное управление Президента является структурным подразделением Администрации Президента и подчинено Президенту. Контрольное управление и его территориальные органы (окружные инспекции) действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента и по его поручению осуществляющая контроль за исполнением Конституции, Законов, Указов Президента органами государственной власти. По результатам такого контроля для Президента подготавливается информация:
• о деятельности органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции, законов, указов и распоряжений Президента;
• об исполнении Правительством, федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами поручений Президента;
• о деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики;
• о деятельности дипломатических, торговых представительств и других учреждений Российской Федерации за рубежом. В соответствии с возложенными на него обязанностями Управление выполняет такую работу:
• готовит и представляет Президенту аналитическую информацию о деятельности органов государственной власти по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента;
• проводит проверки деятельности органов исполнительной власти, их руководителей и аппаратов, а также учреждений и организаций и подразделений Администрации Президента;
• анализирует деятельность специальных органов контроля и надзора, обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в сфере контрольной деятельности и вносит предложения по его совершенствованию. Таким образом, Управление выполняет функции центра системы государственного непарламентского контроля;
• осуществляет сотрудничество с контрольными органами зарубежных стран и международными организациями по вопросам контрольной деятельности, изучает практику реализации контрольных функций в структурах президентской власти других государств. Главное контрольное управление и его окружные инспекции вправе:
• требовать от руководителей органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности необходимые документы, материалы и письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок;
• привлекать в установленном порядке к участию в проверках представителей правоохранительных и специальных органов контроля, а также специалистов федеральных органов исполнительной власти;
• запрашивать информацию о доходах проверяемых лиц;
• вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок, докладывать о несвоевременном или неполном выполнении поручений, содержащихся в его указах и распоряжениях;
• запрашивать от соответствующих должностных лиц объяснения причин нарушений;
• направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов Федерации. Предписания должны быть в течение 10 дней рассмотрены соответствующими государственными органами и должностными лицами. Еще одной формой президентского контроля за региональной государственной администрацией является деятельность полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. Они обязаны содействовать исполнению правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, контролировать выполнение этих актов органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносить соответствующие предложения. Они вправе:
• вносить в соответствующие органы государственной власти представления о нарушении Конституции, законов, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства Российской Федерации. Представления должны рассматриваться соответствующими органами исполнительной власти в десятидневный срок;
• вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории;
• запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы;
• принимать участие в работе органов исполнительной власти;
• осуществлять по отдельным поручениям Президента другие полномочия.
Полномочный представитель Президента в субъекте Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации и подчиняется ему. Деятельность полномочных представителей направляет, координирует и обеспечивает Администрация Президента.
Подводя итоги, можно выделить основные особенности президентского контроля:
• он охватывает .все сферы деятельности федеральной, а также некоторые — региональной исполнительной власти;
• он состоит в проверке выполнения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства России;
• в основном он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в системе Администрации Президента;
• его результаты могут быть использованы Президентом России для принятия мер воздействия, предусмотренных Конституцией, привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, поощрения отличившихся;
• субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Президенту об обнаруженных недостатках, а сами могут вносить представления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие следует принять меры.
§ 3. Контроль органов законодательной
власти за органами исполнительной власти
Федеральное Собрание Российской Федерации вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а законодательные органы субъектов Федерации — исполнительные органы соответствующих республик, краев, областей, округов, городов. Контрольные полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями и уставами.
Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию довольно ограниченные возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти. Главным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Отрицательную оценку деятельности Правительства Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.
В основном Государственная Дума может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, и утверждает его. Правительство обязано ежегодно представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год.
На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную Палату. Она должна выполнять такие задачи:
... организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий167.
Государственная Дума оказывает влияние на финансовую деятельность, назначая и освобождая от должности Председателя Центробанка России.
Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями — деятельность назначаемого Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, который проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности.
Конституции и уставы субъектов Федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.
Многие субъекты Федерации предоставили своим представительным органам более широкие контрольные полномочия, чем их имеет Федеральное Собрание Российской Федерации. Так, Уставом Свердловской области предусмотрено, что Областная Дума дает согласие на назначение руководителей областных органов внутренних дел, финансов, социальной защиты и комитета по управлению имуществом. В ряде республик конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и руководителям других органов.
§ 4. Судебный надзор за законностью
деятельности государственной администрации
Вопрос о необходимости, преимуществах судебного контроля за государственной администрацией — один из важнейших в административном праве. Выше уже рассматривался его важнейший аспект — право граждан на судебную защиту (административная юстиция). Но это только одна из форм судебного надзора168. Существуют и другие:
• рассмотрение жалоб организаций;
• рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов государственной администрации;
• проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;
• проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;
• рассмотрение дел о преступлениях работников исполнительной власти;
•санкционирование судьями недобровольного психиатрического лечения, ряда оперативно-розыскных мероприятий (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища) и процессуальных действий. С точки зрения порядка обращения в суд можно различать:
• исключительно судебный (вопрос о законности решается только судом);
• альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вышестоящий государственный орган или в суд);
• последовательный или ступенчатый (вначале заинтересованный субъект вправе обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его решением вправе обратиться в суд);
• исключительно административный (дело не подведомственно суду). Например, о поощрении и реализации иных дискреционных полномочий.
Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. Он может быть прямым или косвенным.
Прямым считается надзор, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе (требованию, протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с нормами ГПК РСФСР, АПК РФ, о конституционной юстиции. По существу, это дела о законности властных действий, выяснение этого — главная цель правосудия, и решение суда посвящается оценке законности правового акта.
А косвенный надзор осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого, взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специального решения о законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает. Установив несоответствие административного акта юридическим нормам, суд (судья) либо выносит частное определение (ст. 321 УПК РСФСР, 225 ГПК РСФСР), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого приговора (решения, постановления).
Так, например, Калиев был осужден по ст. 246 УК РСФСР за самовольное оставление воинской части. Рассматривая это дело в порядке надзора, Верховный Суд СССР установил, что Калиев прослужил два года и подлежал увольнению в запас до 1 января 1990 г. Командование части незаконно задержало его увольнение в запас, и 22 февраля 1990 г. Калиев уехал домой. Суд сделал вывод, что, поскольку действия военной администрации были незаконными, действия Калиева не могут быть признаны самовольными, в них нет состава преступления. Уголовное дело было прекращено.
Ростовским областным судом 8 апреля 1997 г. Заря-Лада И. оправдан в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 318 УК РФ (применение насилия в отношении представителя власти), за отсутствием в его деянии состава преступления.
Государственный обвинитель в кассационном протесте поставил вопрос об отмене приговора, полагая, что оправдательный приговор противоречит фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.
Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации 8 апреля 1997 г. кассационный протест оставила без удовлетворения, а оправдательный приговор — без изменения, указав следующее:
В суде было установлено, что 20 ноября 1996 г. Заря-Лада И., его жена, брат и мать в легкой степени алкогольного опьянения ожидали электропоезд на железнодорожной станции «Ростов». В это время к ним подошли работники милиции и потребовали у Заря-Лады И. и его жены документы. Поскольку документов не оказалось, работники милиции Кочетков и Креповой предложили супругам пройти с ними в дежурную часть линейного отделения милиции. Заря-Лада И., его мать, жена и брат стали просить работников милиции отпустить их на электропоезд, однако Кочетков и Кроповой повели Заря-Ладу И. в милицию. Тогда Заря-Лада О. потребовал отпустить брата. Кочетков снял с пояса дубинку и замахнулся на него.
В это время Заря-Лада И. бросился на спину Кочеткова, повалил его на землю и удерживал до тех пор, пока ему (Заря-Ладе И.) не надели на руки наручники.
Как видно из материалов дела, Заря-Лада И., хотя и находился в легкой степени алкогольного опьянения, однако ни он, ни кто-либо из его родственников правонарушений не совершал, что подтвердил в суде потерпевший Кочетков.
Работники милиции в нарушение положений ст. 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции», в которой дан исчерпывающий перечень оснований для проверки документов, потребовали и от Заря-
Лады И., и его родственников предъявить удостоверение личности, а затем
пройти с ними в отдел внутренних дел.
Потерпевший Кочетков подтвердил, что Заря-Лада И. повалил его только после того, как он замахнулся на Заря-Ладу О. резиновой дубинкой.
Никто из допрошенных в суде не утверждал, что Заря-Лада И. нецензурно оскорблял работников милиции.
Ответственность же за применение насилия в отношении представителя власти наступает тогда, когда насилие является противодействием законной деятельности представителя власти, в том числе и работника милиции по охране общественного порядка.
Таким образом, в действиях Заря-Лады И. не усматривается противодействия законной деятельности представителей власти — работников милиции, в связи с чем оснований для отмены оправдательного приговора не имеется169.
Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все имеющиеся в России суды: общие, военные, арбитражные и конституционные (уставные).
В арбитражных судах созданы специальные коллегии, рассматривающие споры организаций и предпринимателей с властными структурами.
Одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда Российской Федерации является защита прав граждан и юридических лиц. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно: увольнений граждан с работы по возрасту; установления ограниченного срока обжалования незаконных увольнений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселение из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции и др.
Как влияют суды своими актами на законность деятельности государственной администрации?
Во-первых, предупреждают нарушения, санкционируя определенные действия, вынося частные определения.
Во-вторых, восстанавливают нарушенные права граждан, организаций, государственных служащих.
В-третьих, взыскивают причиненный имущественный и моральный ущерб.
В-четвертых, признают нормативные акты государственной администрации незаконными, неконституционными, не действующими.
В-пятых, привлекают нарушителей законности к дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.
Право на судебную жалобу (иск) теоретически всегда существует, но реально им пользуются далеко не все. Для его реализации мало знать, что есть такое право, нужно знать, как его можно осуществить, иметь определенные финансовые средства и время, не испытывать опасений по поводу возможной неблагоприятной реакции администрации. Если к тому же учесть, что суды рассматривают дела, мягко выражаясь, не очень быстро, что истцу приходится тратить много времени, а исполнение решений судов организовано не лучшим образом, то становится более понятным, почему граждане, организации в нашей стране скупо используют право на судебную защиту от незаконных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оценить возможности судебной защиты прав граждан, роль судов в обеспечении законности.
О недостатках в деятельности судов и путях их устранения Председатель Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедев писал: «Наверное, проблема номер один — волокита. Мы не в состоянии обеспечить сегодня быструю защиту прав граждан. Законодательные акты, принятые в последние годы, существенно расширили права и возможности судов. У нас появились прекрасные перспективы. Однако настоящее довольно мрачно. Причина очевидна — катастрофическая нехватка кадров.
Сегодня во всех судах больше двух тысяч вакансий — и это при том, что численность судейского корпуса в стране (15 тысяч человек) — одна из самых низких в мире.
Институт мировых судей, введение которого предусматривается проектом закона о судебной системе, кардинально изменил бы ситуацию, вдвое увеличил судебный корпус»170.
Создание Судебного департамента при Верховном Суде, принятие законов «Об исполнительном производстве», «О мировых судьях» и их последующая реализация помогут в какой-то степени преодолеть волокиту в судебной деятельности, улучшить исполнение актов правосудия. А это в свою очередь усилит влияние правосудия на обеспечение законности в деятельности государственной администрации.
§ 5. Прокурорский надзор за законностью
деятельности государственной администрации
Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура. Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.171 прокурор вправе в силу предоставленных ему полномочий проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом либо гражданином, если в поступивших заявлении, жалобе, ином обращении содержатся сведения о нарушении законов. Вместе с тем органы прокуратуры, осуществляя надзор, не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, на которых возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций.
Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:
• верховенство закона;
• единство и укрепление законности;
• защиту прав и свобод человеками гражданина;
• охраняемые законом интересы общества и государства.
Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществлении надзора за законностью деятельности государственной администрации (общего надзора). Для их выполнения Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры наделены необходимыми полномочиями.
В соответствии с требованиями Федерального закона о прокуратуре предметом ее надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Надзор за законностью деятельности государственной администрации — одно из направлений прокурорского надзора. С этой целью органы прокуратуры проводят проверки. Поводами для них служат любые поступившие в прокуратуру сообщения о фактах нарушения закона; основаниями — данные о каких-либо правонарушениях, требующих прокурорского реагирования.
Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных и негосударственных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам относительно деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
При осуществлении надзора за соблюдением органами и должностными лицами государственной администрации прав и свобод человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушавших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует иные полномочия, предоставленные в связи с осуществлением надзора за исполнением законов.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, если: пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы; нарушены права и свободы значительного числа граждан; в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о проступке и материалы проверки в органы или должностным лицам, которые полномочны рассматривать такие дела.
Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор применяет и специальные меры прокурорского реагирования:
• протест,
• представление,
• постановление,
• заявление о признании правового акта противоречащим закону (недействительным),
• предостережение.
Протест прокурора — это правовой документ, который приносится на незаконный правовой акт и содержит требование об его отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством- Он приносится в орган либо должностному лицу, издавшему незаконный акт, или вышестоящий орган. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Представление — это акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для внесения представления выступают установленные в ходе проверки нарушения. Как правило, оно вносится в орган или должностному лицу, компетентному обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений, при наличии системы, группы нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием конкретных мер по устранению допущенных правовых аномалий. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме в месячный срок.
Заявление о признании правового акта противоречащим закону — это письменное обращение прокурора в суд, содержащее ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения. В частности, он был дополнен ст. 251 «Предостережение о недопустимости нарушения закона» следующего содержания:
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом172...
При наличии признаков преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.
КоАП РСФСР устанавливает ответственность за неявку должностного лица без уважительных причин по вызову для дачи объяснений по поводу нарушений закона (ст. 16511) и за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий (ст. 16510).
В заключение следует подчеркнуть, что в настоящее время деятельность российской прокуратуры является важной составляющей борьбы за законность в защите прав и интересов граждан.
1 Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.
2 Современный словарь иностранных слов. СПб. 1994.С.22юСмютакже: Толковый словарь русского языка. М., 1995.С.17.
3 «Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих». Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1997. С. 6.
4 Большой интерес представляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и другие аспекты.
5 Там, где возникают крупные постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть. В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.
6 Там, где возникают крупные постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть. В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существует муниципальная, частная, администрации и их административная власть
7 «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891. С. 81).
8 1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.
9 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917. С. 10.
10 Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.
11 О принципах административного права см.: Коренев А. П. Административное право России. М, 1996. С. 32—35.
12 См.: Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15—21.
13 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 679.
14 Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
15 Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 119—120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. 1961. С. 85—86 и ДР.
16 Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 21, 23.
17 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 129.
18 В Конвенции о правах ребенка, принятой в 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН, ст. 7 гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения, с момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства».
19 СЗ РФ 1999. №22. Ст.2673.
20 Для граждан отдельных государств в порядке ответной меры в России могут устанавливаться и иные ограничения прав и обязанностей. В качестве примера можно назвать такую норму: «В случае введения иностранными государствами сбора за проезд по их автомобильным дорогам устанавливаются аналогичные сборы на территории Российской Федерации». (Ведомости РФ. 1993. № 1. Ст. 15).
21 Алехин А. П. и др. Административное право. М., 1997. С. 90.
22 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973 г. С. 395. Параграф, из которого взята эта цитата, называется «Административная опека».
23 ВКС РФ. 1995. № 2—3.
24 ВКС РФ. 1995. № 4.
25 СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5651.
26 На действительную военную службу в конце 90-х гг. призывалось около 20% всех юношей призывного возраста.
27 МРОТ — минимальный размер оплаты труда.
28 ВВС РФ. 1998. № 4. С. 7.
29 Статьей 38 Жилищного кодекса норма закреплена в размере 12 м2.
30 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
31 ВВС РФ. 1999. № 2. С. 5.
32 Российская газета. 1998. 3 февр.
33 В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью. Существует мнение, что именно его ст. 118 Конституции РФ называет административным судопроизводством.
34 В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы специальные административные суды.
35 Конституционные суды созданы в России, а также в ряде се республик. Уставами некоторых субъектов Федерации предусмотрено образование уставных судов.
36 В научной литературе предлагается судебные жалобы называть административными исками.
37 ВВС РФ. 1998. № 9. С. 9—10.
38 ВВС СССР. 1968. № 4, С. 25.
39 Эта функция включает в себя создание организации, их структурных подразделении, Реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.
40 На транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т. д.
41 В Вооруженных Силах, органах внутренних дел линейный руководитель называется прямым начальником (непосредственным или вышестоящим).
42 Философский словарь. М., 1975. С. 395.
43 «Ведомство — учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 67); «Ведомство — отрасль государственного управления и система обслуживающих ее учреждений». (Словарь русского языка. Т. 1. М., 1957. С. 180).
44 Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов — должностных лиц. Представляется, что должностные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например).
45 Существуют три вида администрации: государственная, муниципальная, частная. Поэтому существуют три вида исполнительных органов: государственные, муниципальные, частные.
46 Речь прежде всего идет о праве на изменение своей структуры, на объединение с другими организациями.
47 Не во всех субъектах Федерации создан такой орган, как правительство.
48 Некоторые из них непосредственно подчинены Президенту. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами.
49 Ряд положений (о «силовых» министерствах, госнадзорах и др.) утверждены указами Президента.
50 Мы используем условное название, так как в литературе еще не закрепилось определение этого понятия.
51 Областная газета. 1998. 9 сентября.
52 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
53 См.: Митрофанов М. В. Служащие международных организаций. М., 1982.
54 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
55 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
56 См.: Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 325—327.
57 За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет организация. Меры уголовной, административной, дисциплинарной ответственности налагаются государственными органами.
58ВВС РФ. 1997. № 1.
59 В дореволюционной России так и говорили: «Ограничение в правах»
60 В этой связи нельзя не высказать сожаления по поводу противоречащего этой норме положения, содержащегося в статье 575 ГК РФ: «Не допускается дарение за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных минимальных размеров оплаты труда... государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей».
61 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239.
62 СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2501.
63 Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997. С. 29.
64 СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2393.
65 См. Демин А.. А. «Система добычи» и «Система заслуг» как способы комплектования кадров государственной службы // Вестник РУДН. Юридические науки. 1998. № 2. С. 41—46.
66 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5073.
67 Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И. Пискотин).
68 Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).
69 Болгарские ученые называют их административными актами. См.: Стайное П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. В науке советского административного права их принято было называть правовыми актами управления, но более точное название — акты государственной администрации.
70 Суды рассмотрели уже ряд дел о признании недействительными актов, изданных руководителями (а вернее, подписанных ими) дома в период болезни, в местах отдыха, во время отпуска и т. д.
71 Ведель Я\. Административное право Франции. М., 1973. С. 138.
72 В связи с этим удивляет постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 316/97 от 9 сентября 1997 г. В нем сказано: «...прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемые акты закону не противоречат, носят нормативный характер, поэтому спор неподведомственен арбитражному суду.
73 В таких случаях решение может быть принято, хотя его поддержали менее половины членов коллегиального органа. Например, из 15 на заседании присутствовало 9 человек, а «за» проголосовало 5.
74 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1026.
75 Так, на государственную регистрацию в Министерство юстиции было подано совместное письмо Госналогслужбы России, Минфина России и Центрального банка Российской Федерации от 3 марта 1998 г. См.: Экономика и жизнь. 1998. № 12.
76 См.: ВВС РФ. 1998. № И. С. 2—3.
77 Морис У. Наука об управлении. М., 1971. С. 15.
78 См.: Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона // Государство и право. 1992. № 3.
79 Еще в артикулах Петра I указывались три условия необязательности приказа начальника: если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непристойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству». Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр I установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним командирам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в небытность его — обер-прокурору, а ежели в них усмотри противность, то доносить его Величеству, чтобы была сама истина».
80 К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помиловать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец».
81 См.: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994.
82 См.: В. Д. Сорокин. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 70—72.
83 Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. С. 395.
84 С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 616. См. также: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 499.
85 В юридической литературе уже давно говорилось о существовании законодательного процесса в СССР. Но сравнение процедуры принятия законов Советами с нынешней позволяет лучше понять, что такое квазипроцесс и подлинный юридический процесс.
86 См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и Административно-процессуального кодекса РФ // Вестник Московского университета. Серия «право». 1998. № 4.С. 18—33.
87 К сожалению, слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство и т. д.) процесса.
88 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. Исполнение уголовных наказаний, осуществляемое государственной администрацией, регулируется уголовно-исполнительным правом.
89 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 52—77.
90 Названные примеры выбраны не случайно. Сторонникам единого процессуального регулирования предлагается попробовать создать единые правила, хотя бы для названных видов деятельности.
91 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 776.
92 СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.
93 Например, Указ Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», постановления Правительства от 14 октября 1994 г. «О порядке и условиях выплаты процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне»; от 4 сентября 1995 г. «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности».
94 Их можно рассматривать и как стадии производства по обеспечению секретности.
95 Такой перечень был утвержден распоряжением Президента от 30 мая 1997 г. В нем названы руководители ряда федеральных ведомств (МВД, МИД, МПС, ГТК, Банка России и др.), а также руководитель Администрации Президента, начальник Главного управления специальных программ Президента. Распоряжением от 23 января 1999 г. в этот список внесены также министры торговли, юстиции и еще ряд руководителей госкомитетов.
96 СЗ РФ. 1994. № 25. Ст. 2718.
97 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. Первый в истории России закон об ОРД был принят в 1УУ2 г. Через три года его решили привести в соответствие с Конституцией 1993 г. и переработать.
98 В СССР ОРД занимались только: МВД, КГБ и ГРУ Министерства обороны. В связи с созданием на базе КГБ ряда ведомств, передачей ГУИНа в Минюст России число ведомств, в которых имеются оперативные подразделения (спецслужбы), значительно увеличилось. Но справедливости ради нужно отметить, что вновь спецслужбы созданы только в двух новых ведомствах: таможенном и налоговой полиции.
99 СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
100 Например, сотрудники милиции, службы безопасности вправе беспрепятственно входить в жилые помещения, если имеются достаточные данные полагать, что совершается или совершено преступление, а также при преследовании лиц, подозреваемых в преступлении.
101 ВВС РФ. 1996. № 1.
102 См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
103 СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2081
104 Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 50.
105 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 346, 746.
106 Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М., 1996. С. 161.
107 См.: Горшенев В. М. Способы и формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978; Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993.
108 Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103.
109 Радищев А. Н. О законоположении // Избранные философские сочинения. М., 1949.С. 405.
110 Коренев А. П. Административное право России. М., 1966. С. 182.
111 СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269.
112 Например, областная Дума Законодательного Собрания Свердловской области награждает организации и граждан Почетными грамотами законодательного Собрания Свердловской области.
113 В 80-х гг. XX в., когда каждая организация старалась иметь и регулярно обновлять свою Доску Почета, один инспектор по кадрам написал в личном деле служащего: «награжден Доской Почета».
114 В быту его называют «красным дипломом». Поэтому среди студентов ходит такая шутка: «Лучше красные щеки и синий диплом, чем синие щеки и красный диплом».
115 СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4857.
116 Ведомости РФ. 1992. № 17. Ст. 888.
117 СЗ РФ. 1999. № 1 Ст. 194.
118 СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 6307.
119 СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
120 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650. Ранее действовал аналогичный Закон от 19 апреля 1991 г.
121 СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.
122 Представляется, что понятия «правовой режим» и «право в объективном смысле» очень близки.
123 Предусмотренный Конституцией РФ федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении внесен Президентом в качестве законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.
124 Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
125 САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3751.
126 Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 1117.
127 Проект федерального конституционного закона Президент Российской Федерации внес на рассмотрение Государственной Думы.
128 Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
129 Ведомости РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.
130 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.
131 СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4563.
132 Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
133 Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3180.
134 ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861.
135 См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1971.
136 См.: СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 485.
137 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1966. С. 158.
138 Принудительное лечение психобольных, учитывая состояние сознания и воли подобных лиц, назвать принудительным можно лишь условно. И поэтому закон называет его «недобровольным лечением».
139 Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
140 Аргументы и факты. 1999. № 21.
141 Известия. 1995. 29 апр.
142 А. И. Елистратов. О личном задержании по советскому праву // Рабоче-крестьянская милиция. 1923. № 2—3. С. 31.
143 СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142.
144 1 СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4602.
145 См.: Федеральный закон «Об оружии» // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.
146 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
147 СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3480.
148 В ст. 243 ГК РФ сказано: «В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке». Но Конституционный Суд Российской Федерации считает, что конфискация в административном порядке противоречит ст. 35 Конституции, в которой сказано: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда».
149 См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977.
150 Ведомости РФ. 1992. № 34. Ст. 1970.
151 СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1458.
152 Действующим правом предусмотрены и иные случаи временного лишения специального права в административном порядке. Например, широко используется лишение права пользования библиотекой. Но все иные случаи лишения прав не признаются административными взысканиями.
153 В условиях режима ЧП виновные могут подвергаться аресту на срок до 30 суток .
154 Пьянство и хулиганство, налоговые и таможенные деликты связаны попарно, но прямых связей между этими парами нет, как нет их между санитарными и пограничными нарушениями.
155 В ст. 100 НК РФ сказано: «В случае направления акта налоговой проверки по почте датой вручения акта считается шестой день, начиная с даты его отправки».
156 В 1997 г. гражданами в суды было подано около 19 тыс. жалоб на постановления о наложении штрафов. Удовлетворено было 73% из них. В 1998 г. было подано уже около 23 тыс. жалоб, судами удовлетворено 68,7 %
157 СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890.
158 СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
159 СП СССР. 1990. № 25. Ст. 119.
160 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
161 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.
162 ВВС РФ. 1998. № 4. С. 23.
163 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682.
164 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.
165 Алексеев С. С. Правозаконность // Российские вести. 1995. 31 окт.
166 Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 171.
167 Ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
168 Суд проверяет только законность актов, а значит, осуществляет надзор.
169 ВВС РФ. 1998. № 4. С. 10.
170 Российские вести. 1995. 12 окт.
171 СЗ РФ; 1995. № 47. Ст. 4472.
172 СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.
484
2. Реферат- Неомарксизм
3. Как появился компьютер.html
4. Курсовая работа- Особенности наглядно’образного мышления умственно отсталых дошкольнико
5. Тема- предмет и метод статистической науки
6. средневзвешенный индекс или уровень цен на товары и услуги формирующие валовой национальный продуктКоэфф
7. Современная организационная структура в системе муниципального управления
8. Концепции современного естествознания указанным в левой колонке подберите соответствующие им определен
9. Сплошная химия
10. Системы питания и диеты
11. Отрок До этого во всех книгах цикла господствовал именно мужской мир и мужской взгляд на него
12. Методика искусственной вентиляции легких
13. варианты ответов
14. реферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата психологічних наук К
15. игра учение труд присутствуют в жизни каждого человека в недрах этих деятельностей происходит развитие п
16. Загрязнение окружающей среды и его влияние на человека
17. на тему- Внутриутробное развитие плода Выполнила- Студентка 4 курса 41Фб Демирджи А
18. Российская экономическая академия им.html
19. Криминалистическая фотография, видео- и звукозапись
20. 100 является функциональный блок который представляет собой комплекс аппаратного и программного либо тольк