Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 12
ДПЗК
Тема: МІСЦЕВЕ УПРАВЛІННЯ ТА САМОВРЯДУВАННЯ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Лекційні питання:
1. Поняття та сутність місцевих органів влади.
2. Основні риси адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн. Основні системи здійснення публічної влади на місцях.
3. Структура і порядок формування органів місцевого самоврядування.
4. Компетенція і фінансова база місцевого самоврядування.
5. Відносини органів місцевого самоврядування з центральною владою.
1. Поняття та сутність місцевих органів влади
Вивчення цієї теми необхідно почати зі з'ясування розбіж ностей між органами місцевого управління та самоврядуван ня. Слід визначити їхнє соціальне призначення, політичну роль а також сучасні тенденції розвитку. Варто розглянути основні моделі організації влади на місцях, а також основні види адміністративно-територіального устрою зарубіжних кра їн, особливості адміністративно-територіального устрою в уні тарних і федеральних державах, статусу великих міст і сто лиць. Особливу увагу треба приділити порядку формування, а також структурі місцевих органів влади, їхній компетенції й основним формам контролю з боку центральних органів влади над місцевими органами самоврядування в зарубіжних кра їнах.
У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюють спеціальні органи місцевого самоврядуван ня, що формуються на основі загального, рівного й прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціаль но призначеними з центру органами місцевого управління.
➧ Місцеве, або муніципальне, самоврядування — це система управління місцевими органами, що здійснюється спеціальни ми виборними органами, які безпосередньо представляють на селення тієї або іншої адміністративно-територіальної одиниці певної країни.
Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 p., дає загальне визначення місцевого самоврядування, що фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє "право й дійсну здатність місцевих співтовариств контролювати значну частину суспіль них справ, управляти ними в рамках закону під свою відпові дальність і на благо населення".
Головними ознаками органів місцевого самоврядування є їхня виборність зі значною самостійністю у вирішенні місце вих питань. Ця самостійність ґрунтується на муніципальній власності, праві стягнення й розпорядження місцевими податками, можливості прийняття широкого кола нормативних ак тів з питань місцевого управління, розпорядженні місцевою по ліцією і т. ін.
Концепція місцевого самоврядування виходить насамперед із того, що місцеві співтовариства населення є одним з основ них елементів будь-якого демократичного режиму, а право гро мадян на участь в управлінні суспільними справами є складо вою демократичних принципів побудови більшості сучасних держав. Сила й вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображають ступінь демократизму існуючо го політичного режиму. Ці органи виникли й розвивалися як пряма противага абсолютній владі центру.
Вага органів місцевого самоврядування визначається також тим, що в повсякденному житті громадяни зіштовхуються саме з діяльністю цих органів, оскільки впливають на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечен ня населення, хоча загальне спрямування соціально-економіч ної й політичної діяльності визначається центральними орга нами державної влади та управління.
Органи місцевого самоврядування спираються зазвичай на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів.
Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійсню ють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи юридично самостійними елементами механізму влади. Тепер органи місцевого самоврядування і їхній виконавчий апарат є одним із найбільших за чисельністю елементів управлінської системи (у США — 55 % від загальної кількості службовців). Однак їхня самостійність має особливий, специфічний ха рактер. Самостійність цих органів інша, ніж самостійність ав тономних утворень, тому що органи місцевого самоврядуван ня не мають законодавчих повноважень, оскільки можуть дія ти тільки на основі й у рамках законодавчих актів, виданих Центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єк та федерації, якщо це федеративна держава.
На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих або інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, обраних без посередньо населенням цієї територіальної одиниці.
У демократичних державах щодо ролі органів місцевого са моврядування діє доктрина "муніципальна влада поза політи кою".
Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичних питань, оскільки вирішення політич них питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцевого значення. Це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не піддаються політичному впливу, що просто неможливо, оскільки вони обираються за партійними списками регіональних громадських організацій. Зміст концепції "муніципалітети поза політикою" має на меті більш чітко розділити компетенцію регіональних і централь них органів, не допускати втручання регіональних органів у вирішення загальнодержавних питань.
Слід також зазначити, що європейська система місцевого самоврядування вплинула й на загальні принципи формуван ня та функціонування місцевого самоврядування в інших ре гіонах світу.
➧ Місцеве управління — це управлінська діяльність у міс цевій територіальній одиниці, здійснювана центральною вла дою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управління. Здійснюється місцеве управління, як правило, через призначувані вищестоящою владою адміністративні ор гани.
Так, у Франції в рамках регіону органом управління є пре фект республіки, що призначається урядовим декретом і пред ставляє уряд і його членів у відносинах із населенням. До його компетенції входять питання фінансів, безпеки, освіти тощо.
У деяких країнах, наприклад у Великобританії, питання місцевого самоврядування та управління регулюються норма ми адміністративного, а не конституційного права. У більшості країн основні положення про управління на місцях містяться в конституціях і традиційно розглядаються в науці конститу ційного права, хоча в деяких постсоціалістичних країнах та інших державах виокремлюється особлива галузь і наука му ніципального права.
2. Основні риси адміністративно-територіаль ного устрою
зарубіжних країн. Основні системи здійснення
публічної влади на місцях
Адміністративно-територіальний устрій країни є важливим елементом її державної організації. Цей інститут складався історично під впливом природно-географічних, соціально-еко номічних і демографічних факторів, потреб державного управ ління.
Цей устрій у більшості випадків має суто консервативний характер. Він зазвичай рідко піддається докорінному ламан ню, не зазнає серйозних змін навіть в умовах прийняття но вих конституцій і конституційних законів, що зачіпають інші аспекти в організації держави.
У найбільших державах, таких як США, ФРН, Іспанія, Іта лія, Швейцарія, найважливіші елементи існуючої адміністра тивно-територіальної системи виникли в XIX в., а у Велико британії ці основи сходять до епохи раннього феодалізму. В Японії адміністративно-територіальний поділ остаточно склав ся незабаром після Другої світової війни. Тому в системі адмі ністративно-територіального поділу зарубіжних країн дотепер збереглися явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а іноді демографічну ос нову для свого існування. Як і раніше, зберігаються серйозні розходження в розмірах території, чисельності населення й економічному потенціалі адміністративно-територіальних оди ниць, що належать до однієї категорії. Незважаючи на те, що в 70-х — наприкінці 80-х років були проведені реформи адмі ністративно-територіального устрою у Великобританії, ФРН і Франції, зазначені вище недоліки в адміністративно-територі альному поділі цих країн вони не усунули.
В унітарних державах питання адміністративно-територі ального устрою належать до відання центральної влади, а у фе деративних — це компетенція суб'єктів федерації, хоча за гальні принципи організації адміністративно-територіального Поділу в таких державах мають будуватися на основі принципів загальнофедеральної конституції.
Детальне регулювання місцевого адміністративно-територі ального поділу здійснюється спеціальними законами.
У державній організації країн адміністративно-територіаль ний устрій відіграє двояку роль.
По-перше, відповідно до нього будується система місцевих органів загальнодержавної адміністрації, що представляють уряд, різні міністерства й департаменти.
По-друге, адміністративно-територіальний поділ визначає систему виборних органів місцевого управління. Треба, однак, зазначити, що в цілій низці країн деякі ланки адміністратив но-територіальної організації взагалі не мають виборного управління (наприклад, кантони й округи у Франції, округи у ФРН).
Основна мета поділу держави на відповідні адміністративні одиниці — допомогти знайти найзручнішу й найефективнішу систему державного управління, що найбільшою мірою відпо відала б потребам населення певного регіону.
Відповідно до прийнятої в багатьох країнах доктринальної концепції розрізняються "природні" і "штучні" адміністратив но-територіальні одиниці.
Перші — це різного роду поселення, села, міста, де люди історично й "природно" групувалися для спільного життя. Вони обирали для керування певних осіб (старійшин), створю вали свої колегіальні органи керування (сходи, збори, ради). Ця форма одержала в сучасному праві назву общинного (кому нального) самоврядування.
Районування території країни актами державних органів покликало до життя "штучні" адміністративно-територіальні одиниці — губернії, області, райони, воєводства і т. ін. У цих одиницях можуть бути створені виборні органи самоврядуван ня або діють тільки призначені зверху чиновники (у Польщі — воєводи, у Таїланді — губернатори, у Болгарії — управителі областей). Якщо є виборні органи, то це — регіональне само врядування, якщо є призначені чиновники, то це регіональне державне управління.
У демократичних країнах призначені органи державного управління бувають тільки на регіональному рівні, але в краї нах з напів демократичними, авторитарними й тоталітарними режимами представники держави — чиновники призначають ся (хоча й рідко) також у громади.
Такого поділу немає тільки в дуже дрібних острівних держа вах (Мальта та ін.).
Особливими територіальними одиницями є великі міста з агломераціями й столиці держав. Вони не вважаються адміні стративно-територіальними одиницями, не мають органів са моврядування й управління, хоча для вирішення своїх питань створюють комітети й ради (іноді виборні).
Системи місцевого самоврядування в сучасних зарубіжних державах будуються на основі адміністративно-територіально го поділу країн.
Система місцевого самоврядування в сучасних державах може містити в собі по вертикалі від двох до п'яти ланок.
За характером відносин між місцевими органами влади роз різняються системи, побудовані на принципі підпорядкова ності вищестоящих і нижчестоящих муніципальних органів (наприклад, у Франції, Італії, ФРН), і системи, в яких така підпорядкованість юридично не зафіксована або має досить обмежений характер (США, Великобританія).
Іноді діяльність органів місцевого самоврядування постав лена під прямий контроль спеціальних державних органів, які найчастіше підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування).
У певних країнах (Франція, Італія та ін.) в адміністратив но-територіальні одиниці призначаються повноважні представ ники уряду, які здійснюють адміністративний контроль за ді яльністю виборних органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний конт роль із боку центральної влади.
У державному праві розрізняють такі основні демократичні системи здійснення публічної влади на місцях — англосак сонську, романо-германську, іноді виокремлюють іберійську й систему рад.
➧ Англосаксонська система характеризується тим, що для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях створюються органи місцевого самоврядування на всіх рівнях нижчих за державу, суб'єкт федерації або державно-автономний регіон. При цьому така система не передбачає призначення з центру чиновників на місця для контролю за діями виборних рад.
За цієї системи місцеві ради в межах закону, звичаю, само стійно вирішують питання, що не входять до компетенції цен тральних державних органів. Контроль центру за їхньою діяль ністю здійснюється шляхом фінансових ревізій, центральні органи можуть також звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування.
Характерною ознакою цієї системи є й те, що населення оби рає не тільки раду (зазвичай на 2—4 роки, складається з 3— 7 осіб, у великих містах з 35—50 осіб), а й деяких посадових осіб — шерифа, скарбника та ін.
У містах, як правило, діють хартії самоврядування, відпо відно до яких обирають ради й мерів. Мери обираються або без посередньо громадянами, або радами (США, Канада).
➧ Романо-германська (континентальна) система місцевого самоврядування характеризується тим, що місцеве самовря дування поєднується з місцевим управлінням.
За цієї системи в громадах (у селищах, містах вони зазви чай називаються комунами) існують тільки виборні органи місцевого самоврядування — рада, мер з одним або декілько ма заступниками, при цьому рада й мер обираються населен ням роздільно одне від одного. Ніяких адміністраторів — пред ставників державної влади в комуні немає.
Однак управління "штучними" адміністративно-територі альними одиницями істотно відрізняються, при цьому можна виокремити два варіанти:
— за першого варіанта в деяких адміністративно-територі альних одиницях обласної або районної ланки, які не розгля даються як територіальні колективи, діють тільки призначені центром чиновники — органи державної влади (губернатор у Фінляндії);
— відповідно до другого варіанта в адміністративно-тери торіальних одиницях, що розглядаються як територіальні ко лективи, одночасно діють виборні ради — органи місцевого са моврядування й призначені з центру чиновники, які є пред ставниками президента, уряду, міністра внутрішніх справ. Ці чиновники за уповноваженням центру здійснюють на місцях державну владу, контролюючи законність дій органів місце вого самоврядування. За такого варіанта рада обирає свій ви конавчий орган, що керує адміністрацією підлеглої раді. Чи новник — представник держави має свою адміністрацію.
➧ Іберійська система управління на місцях існує в Бразилії, у багатьох країнах Латинської Америки. У певних країнах вона має істотні особливості — так, у Мексиці вона трохи інша, ніж у Нікарагуа.
У деяких країнах ця система близька до охарактеризованої вище романо-германської, хоча в країнах Латинської Амери ки роль представників центра завжди значніша внаслідок ши роких повноважень президента.
За іберійської системи місцевого самоврядування й управ ління населення адміністративно-територіальних одиниць (у тому числі громад, муніципій) обирає раду й головну посадову особу певної адміністративної одиниці (префект і т. ін.), іноді обирається колегія посадових осіб. У деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Префект одночасно є головою ради, її виконавчим органом і затвер джується урядом як його представник у цій адміністративно-територіальній одиниці. Він має право контролю за діяльні стю ради. Таким чином, префект зосереджує у своїх руках основні важелі місцевого керівництва й має велику владу. Правда, опіка майже не застосовується, префектові як голові ради надаються широкі можливості не приймати в раді рішен ня, які він буде змушений пізніше відхилити.
Система рад принципово відрізняється від розглянутих вище. Вона застосовується в країнах тоталітарного соціаліз му. Рада розглядається як орган державної влади й у свою чергу обирає інший державний орган — виконавчий комітет, колегі альний орган державного керування в певній адміністратив но-територіальній одиниці. Члени виконкому є керівниками відділів і управлінь і керують окремими сферами місцевого життя (освітою, охороною здоров'я, торгівлею, місцевою про мисловістю).
Така система створюється у всіх адміністративно-територі альних одиницях. Лише в дрібних населених пунктах рада Може обрати не виконком, а голову й секретаря ради, які й відають виконавчою діяльністю. Іноді, поряд з виконавчим ко мітетом рада обирає постійний комітет, що між сесіями ради здійснює його повноваження (Китай). Чиновники для контро лю за діяльністю рад зверху не призначаються, але ради як органи державної влади підлеглі по вертикалі вищестоящим представницьким органам. Ради можуть вирішувати не тільки місцеві, а й загальнодержавні питання, але за керівної ролі комуністичної партії.
Особливі форми місцевого управління існують в умовах військових режимів. В адміністративно-територіальних оди ницях, особливо великих, призначаються військові губерна тори й коменданти, які у свою чергу призначають офіцерів у нижчестоящі адміністративно-територіальні одиниці. Призна чені посадові особи здійснюють управління на основі єдинона чальності.
Переважна більшість держав світу мають дво- або триланковий адміністративно-територіальний устрій (наприклад, Японія дволанковий, а Великобританія — триланковий).
Територія Японії поділяється на 47 префектур, причому префектури розрізняються за чисельністю населення — від 0,5 млн. до 20 млн. Префектури включають міста, селища й села. Найбільші міста з населенням понад півмільйона осіб мають особливий правовий статус.
Територія Великобританія поділяється на графства, а граф ства — на округи, що охоплюють як міські, так і сільські по селення. Низовими територіальними підрозділами в Англії є приходи, а в Уельсі й Шотландії — громади.
3. Структура і порядок формування органів місцевого самоврядування
Органи місцевого самоврядування складаються з виборних муніципальних рад (або зборів) і виконавчого апарату.
Порядок виборів у муніципальні ради регулюється спеціаль ними виборчими законами, у федеративних державах їхнє ви дання, як правило, належить до відання законодавчих органів суб'єктів федерації.
У більшості демократичних країн вибори в органи місцево го самоврядування здійснюються на основі загального, рівно го й прямого виборчого права при таємному голосуванні. Пасивне виборче право зазвичай встановлюється в рамках 18— 25 років. Одночасно встановлюється й ціла низка цензових вимог — ценз осілості, несумісність заняття інших постів на державній службі або у виборних органах, у суді тощо.
Наприклад, у ряді країн Латинської Америки для того, щоб бути обраним алькальдом (мером) або радником міністерства, за законом про муніципалітети необхідно володіти виборчим правом, бути народженим у відповідному муніципалітеті або проживати там не менше двох років, що передують виборам, бути внесеним у виборчий реєстр громадян або у виборчий реєстр для іноземців, не бути засудженим кримінальним судом.
Необхідно відзначити таку особливість: низка зарубіжних країн надають право участі у виборах органів місцевого само врядування іноземцям, що постійно проживають на території даного муніципалітету (Перу).
Порядок висування кандидатів у виборні органи місцевого самоврядування, формування виборчих округів і визначення результатів голосування в різних країнах і навіть у межах однієї країни, наприклад у США, відрізняються більшою роз маїтістю.
Поширеним способом висування кандидатів є подання пе тиції, підписаної певною кількістю виборців, на підтримку кандидата на посаду члена муніципальної ради. Кандидати в муніципальні органи можуть балотуватися за партійними спис ками, спираючись на підтримку певної політичної партії, або виступати як незалежні кандидати.
Є три види виборчих округів з виборів у муніципальні ради: одномандатні, багатомандатні й, нарешті, територія муніципалітету може становити один багатомандатний виборчий округ.
Для визначення результатів голосування використовують-я як пропорційна, так і мажоритарна виборчі системи.
Мажоритарна система може допускати й проведення виборів У два тури. На виборах у муніципальні органи заборонене вве дення імперативного мандата. Депутати муніципальних орга нів не зв'язані жодними наказами виборців і не повинні перед ними звітувати, однак у низці країн передбачений порядок до строкового відкликання депутатів місцевих представницьких органів за допомогою голосування виборців.
Муніципальні ради обираються на різні строки. У США, наприклад, органи місцевого самоврядування залежно від рівня обираються на 2—4 роки, у Великобританії — на 4 роки причому склад муніципалітетів може оновлюватись як част ково, так і повністю.
Чисельний склад органів місцевого самоврядування також різний. Так, у США в муніципальні ради обираються від 5 д0 22 осіб, у комуни Франції — від 9 до 69, у Японії — від 12 до 100.
Особи, обрані до складу муніципальних рад, працюють без коштовно (ФРН), або одержують щорічні виплати чи плату за відвідування засідань ради (передбачені в Японії, США, Вели кобританії). У Франції муніципальна рада може (але не зобо в'язана) установлювати своїм членам певну плату.
Виборні муніципальні ради юридично очолюють муніци пальний апарат управління, що здійснює оперативну роботу з керівництва всією діяльністю муніципалітету.
До їхнього відання належать:
— прийняття місцевого бюджету;
— видання нормативних рішень із питань, віднесених до їхньої компетенції;
— установлення місцевих податків, вирішення питань про одержання позик і їх витрачання;
— питання про використання муніципальної власності;
— у більшості країн — формування керівних виконавчих органів муніципалітету й контроль за ними;
— призначення місцевих референдумів і т. ін.
Найчастіше функції муніципальних рад присвоюють вико навчі органи. Наприклад, у ФРН ради правочинні делегувати свої повноваження виконавчим органам.
За структурою органи місцевого самоврядування, як пра вило, однопалатні. Двопалатна побудова цих органів трап ляється вкрай рідко (муніципальна рада Нью-Йорка).
Основною формою роботи муніципальних рад є засідання в сесійному порядку, проведення яких регулюється місцевим законодавством.
У Франції і Японії муніципалітети збираються на чергові сесії 4 рази на рік, у Франції сесія, присвячена прийняттю бю джету, триває 6 тижнів, інші — до 30 днів, у Японії тривалість сесії не більше тижня.
Ініціатива скликання позачергових засідань муніципальних рад, як правило, належить мерові, а в країнах, де нагляд за муніципалітетами здійснюють агенти центрального уряду, — Префектам, губернаторам та ін.
Засідання рад зазвичай мають відкритий характер, але му ніципалітет може ухвалити рішення про проведення закрито го засідання.
За загальним правилом муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети — постійні й тимчасові. В обов'язковому порядку утворюються комітети з питань освіти, соціальних справ і фінансів, які мають головним чином дорадчий або підго товчо-дорадчий характер. Однак у США муніципальні ради можуть і не мати комісій.
Важливу роль у муніципальному управлінні відіграє вико навчий апарат. Він складається з адміністративних органів за гальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, ке руючі) і органів галузевої та спеціальної компетенції (депар таменти, комітети, бюро, інспектури і т. ін.).
Адміністративні органи загальної компетенції займають ке рівне становище стосовно інших ланок виконавчого апарату. Особливо великий вплив у справах місцевого самоврядування мають мери. Нерідко вони одноосібно вирішують питання най мання й звільнення муніципальних службовців, користують ся правом накладати вето на рішення муніципальних рад, мають повноваження у фінансово-економічній сфері. Так, на прикінці бюджетного року мер повинен подати звіт представ ницькому органу про виконання щорічного бюджету, оскіль ки він відповідає за надходження доходів, а також за витра чання бюджетних засобів. Основні повноваження мера закріп лено в законах про муніципалітети.
Обсяг повноважень мера нерідко ставить його над муніци пальною радою. У певних країнах, наприклад, у Франції, ФРН, Японії, мери офіційно розглядаються не тільки як вищі поса дові особи муніципальних органів, а і як представники цент рального уряду, відповідальні за виконання доручених їм дер жавних справ.
В органах місцевого самоврядування низки закордонних країн обираються або призначаються спеціальні категорії по садових осіб зі своєю чітко визначеною компетенцією.
Так, в американських графствах, наприклад, є велика кіль кість виборних посадових осіб, таких як скарбник, асесор, реєс тратор, клерк, прокурор, шериф та ін., повноваження, яких визначаються законодавством штату. Скарбник організує зби рання податків, зберігання коштів графства, асесор займаєть ся виявленням і оцінкою всіх видів власності, що підлягають оподаткуванню, реєстратор реєструє купівлю, продаж, поділ, заставу та інші дії стосовно майна, клерк відповідає за належ не збереження й оформлення документів графства тощо.
Невід'ємною частиною структур органів місцевого самовря дування є різні відділи й організації, що акумулюють у собі різні сфери діяльності. Найпоширеніші — відділи охорони здо ров'я, поліції, фінансів, пожежної охорони, комунальних по слуг, соціальних служб, суспільних робіт, робочої сили, транс порту і т. ін. Наприклад, питаннями працевлаштування й зай нятості населення відають відділ робочої сили й відділ суспіль них робіт і т. ін.
Однак варто зазначити, що структура виконавчого апарату місцевих органів влади характеризується значною розмаїтістю.
4. Компетенція і фінансова база місцевого самоврядування
Повноваження органів місцевого самоврядування зазвичай встановлюються спеціальними законами про місцеве самовря дування й законами, що регулюють окремі галузі державного керування (освіти, охорони здоров'я тощо).
Межі повноважень місцевих органів у США, Англії й у більшості інших держав установлюються шляхом детального перелічування їхніх прав, обов'язків і предметів відання. У цих країнах муніципалітети можуть чинити лише такі дії, які пря мо запропоновані законодавством, інакше акти місцевої вла ди визнаються протиправними.
Законодавство нерідко поділяє повноваження муніципаль них органів на обов'язкові й необов'язкові.
До обов'язкових належать повноваження з питань, яким надається загальнодержавне значення (підтримання доріг у належному стані, протипожежна служба, утримання шкіл).
Коло обов'язків муніципалітетів може бути розширене за ра хунок повноважень, делегованих вищестоящою владою, як, наприклад, у США, Великобританії, ФРН і т. ін.
До необов'язкових належать повноваження, що реалізують ся на власний розсуд муніципальною владою (житлове будів ництво, організація муніципального транспорту, будівництво муніципальних лікарень, театрів і т. ін.).
Основними методами муніципальної діяльності є регулюван ня, контроль і безпосереднє управління муніципальним май ном, підприємствами й установами.
Компетенція органів місцевого самоврядування поширюєть ся насамперед на керівництво й розвиток комунального госпо дарства, охорону навколишнього середовища, планування, роз міщення й будівництво населених пунктів, загальний нагляд за містобудуванням, розвиток системи місцевого транспорту й установлення порядку регулювання його руху, місцеве дорож нє будівництво, водо- і газопостачання, енергозабезпечення тощо.
Значні повноваження органів місцевого самоврядування в соціальній сфері. Це повноваження з надання соціальної допо моги незаможним за рахунок муніципальних доходів (будівниц тво й утримання будинків для людей похилого віку, будівниц тво дешевого житла, муніципальних шкіл, лікарень і т. ін.).
Органи місцевого самоврядування управляють муніципаль ною власністю. Вони здійснюють діяльність у сфері місцевого господарства (видача дозволів на право відкриття магазинів, установлення правил забудови міст тощо).
До повноважень у галузі охорони громадського порядку, за хисту прав і свобод громадян належать: встановлення правил проведення в громадських місцях яких-небудь заходів, видача дозволів або заборони на організацію мітингів, зборів, ходів тощо, видача приписів санітарного нагляду, медичного обслу говування населення і т. ін.
У США, Канаді, Франції у віданні місцевого самоврядуван ня перебувають місцеві поліцейські сили, які виконують пат рульну й охоронну службу.
Найважливіші повноваження органів місцевого самовряду вання в бюджетно-фінансовій сфері. Сюди належать розробка в затвердження місцевого бюджету, введення місцевих по датків і зборів і т. ін.
У певних країнах муніципалітети відають установами охо рони здоров'я, виплатою пенсій і допомог з безробіття.
В окремих випадках муніципалітети володіють промисло вими підприємствами, у тому числі на паях із приватними ком паніями (Австрія, Німеччина).
Фінансова база муніципалітетів. Для муніципальних утво рень є, як правило, два види джерел доходів. Перший — це місцеві джерела: податки, компенсації та мита, штрафні санк ції й прибутки від муніципальних підприємств; основну част ку платежів дають податки на нерухоме майно, доходи з капі талу, на прибуток, плата за комунальні послуги. Муніципалі тети встановлюють непрямі податки на товари широкого вжит ку, як виняток — прибутковий податок.
Другий — центральне джерело: субсидії з муніципальних фондів, що виділяються центральним урядом або його струк турами (міністерствами); як загальні субсидії, що йдуть на підтримку муніципалітетів, так і спеціальні, що мають цільо ве призначення й спрямовані на освіту, соціальний добробут, житлове будівництво тощо.
5. Відносини органів місцевого самоврядування з центральною владою
Загальними юридичними принципами відносин муніци пальних органів із центральною владою є законодавче регулю вання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні з судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій.
За будь-якого рівня розвитку демократії місцеве самовря дування перебуває під контролем державної влади, що здійс нюється з боку центральних органів і уповноважених посадо вих осіб на місцях.
У централізованих державах цей контроль здійснюється центральним урядом. Так, у Франції й Італії муніципальними органами відають міністерства внутрішніх справ, у Японії — міністерство у справах місцевого самоврядування. Певні на глядові функції стосовно муніципалітетів виконують й інші міністерства та центральні відомства, насамперед міністерства фінансів.
У федеративних державах муніципалітетами відають, як пра вило, уряди суб'єктів федерації. Так, у США контроль здійс нюють у відповідних галузях департаменти та інші адміні стративні органи штатів, у ФРН — урядовий апарат земель.
У низці держав, наприклад, в Італії, Японії, нагляд за му ніципальними органами в межах великих адміністративно-те риторіальних одиниць покладається на спеціальних агентів центрального уряду, які займають ключові позиції в місцево му управлінні. Вони спостерігають за всією діяльністю муні ципальних органів, нерідко підмінюють їх, можуть застосову вати до муніципалітетів каральні санкції, відають питаннями місцевого керування, вилученими з компетенції муніципаль них органів.
У деяких країнах, наприклад, у Скандинавських, Велико британії та ін., контроль за законністю фінансової та іншої діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють спеці альні, відносно незалежні контролери — омбудсмани, що пору шують питання про відповідальність посадових осіб муніципа літетів за неправильне здійснення фінансово-бюджетних та ін ших повноважень.
Є дві основних форми адміністративного контролю цент ральних органів влади над місцевими органами.
Історично перша така форма — це адміністративна опіка. За неї рішення органів місцевого самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого ад міністратора, призначеного або уповноваженого зверху (пре фекта, губернатора, та ін.). У схваленні в цьому випадку може бути відмовлено з мотивів як незаконності, так і недоцільності рішення. За такої системи контролю адміністратор візує кож ний акт органів місцевого самоврядування, без чого рішення ради не набирає чинності. Така система збереглася в більшості держав Азії й Африки, у деяких країнах Європи, наприклад у Польщі.
На сучасному етапі переважає метод адміністративного на гляду, що обмежується перевіркою тільки законності рішен ня органів місцевого самоврядування.
Зазвичай адміністратор для перевірки рішення дає невели кий строк, після закінчення якого, якщо не надійшло запере чень, рішення набирає чинності.
Нова тенденція полягає в тому, що адміністратор може за перечити рішення тільки в судовому порядку. У свою чергу органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свою автономію не тільки від місцевих адміністра торів, а й навіть від парламентів, президентів і урядів.
Прийнято розрізняти власне контроль (перевірку представ никами держави, судами законності актів місцевого самовря дування) і адміністративне втручання (агенти центру затвер джують або не затверджують муніципальних службовців на ключові пости, наприклад, на пости начальника муніципаль ної поліції, припиняють діяльність ради, відстороняють мера від посади).
Існує твердий фінансовий контроль, особливо щодо дотацій центру, навіть за англо-американської системи організації місцевої влади.
Загальними юридичними принципами відносин муніци пальних органів із центральною владою є законодавче регулю вання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні із судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій.
Основними напрямами втручання уряду в справи муніци палітету є:
а) пряме регулювання муніципальної діяльності;
б) контроль за роботою муніципальних органів;
в) забезпечення фінансової залежності муніципального управління уряду.
Адміністративне регулювання діяльності муніципальних органів виявляється у двох формах. По-перше, воно полягає у виданні урядом і окремими міністерствами нормативних актів з питань організації й діяльності муніципалітетів, різні галузі муніципального керування піддаються докладній регламен тації. Таким чином, порушується принцип підпорядкування муніципалітетів виключно законодавчій владі парламенту. Щоб обійти цей принцип, використовується, зокрема, інститут делегованого законодавства.
Інша форма адміністративного регулювання полягає в тому, що певні акти й заходи муніципальної влади можливі лише у разі затвердження, схвалення або попереднього дозволу уря дових органів чи їхніх повноважних агентів на місцях. До та ких питань належать головним чином фінансові й загально-нормативні акти муніципалітетів, угоди з муніципальним майном, найважливіші організаційні справи. Так, у Великобрита нії затвердженню міністрів підлягають акти муніципалітетів, до містять загальнообов'язкові приписи, акти про місцеві подат ки й про одержання позик тощо. В Японії схваленню міністер ства у справах місцевого самоврядування разом із фінансови ми органами підлягають муніципальні акти про місцеві подат ки й з деяких інших фінансових питань, а створення деяких адміністративних органів і призначення на керівні муніци пальні посади в префектурах (наприклад, у галузі освіти, соці ального забезпечення) провадиться зі схвалення або за прямою участю відповідних міністерств.
Будь-які вказівки урядових органів з питань, що розгляда ються як делеговані муніципалітетам справи загальнодержав ного значення, для муніципальної влади обов'язкові. Однак втручання центру поширюється й на суто місцеві справи. Од ним зі способів такого втручання є надання муніципалітетам рекомендацій, які зазвичай приймаються муніципальною вла дою без заперечень.
Формами контролю центральних органів є доповіді муніци пальної влади, ревізії галузей муніципального керування, про ведені спеціальними інспекторами міністерств та інших адмі ністративних органів, подання муніципалітетами статистич ної інформації.
Часто центральні органи створюють на місцях так звані публічні корпорації, яким передається обслуговування певних сфер (транспорт, водопостачання, енергія та ін.), що обмежує роль місцевого самоврядування.
На місцях створюються місцеві відділення міністерств, ча стина з яких може бути навіть підлегла в деяких питаннях му ніципальним органам, але насправді тиск міністерств набага то сильніший.
Залежність муніципалітетів від урядового апарату забезпе чується й системою державних дотацій виборному місцевому самоврядуванню. У СІЛА ці дотації становлять приблизно одну чверть муніципальних доходів, у Англії сума дотацій переви щує розміри надходжень від місцевих податків.
Найжорсткіший адміністративний контроль над місцевими органами самоврядування існує в тих країнах, де муніципаль ними органами відають урядові агенти на місцях — префекти, губернатори (Франція, Японія).
Так у Франції тепер префект представляє в департаменті уряд і міністерства, наглядає за дотриманням законів і гро мадського порядку. Найважливіші рішення комунальних рад і генеральної ради департаменту направляються префектові який, виявивши порушення законів, пропонує раді усунути їх. У разі незгоди ради префект передає такий акт на розгляд ад міністративного трибуналу. У певних випадках адміністратив ний трибунал ще до винесення рішення може на прохання префекта призупинити виконання акта. У разі виявлення по рушень у місцевому бюджеті, наприклад, його незбалансова-ності, ігнорування витрат, які за законом є для місцевої влади обов'язковими, префект звертається в орган фінансового кон тролю — регіональну рахункову палату. Якщо палата пого диться з думкою префекта, до бюджету вносять поправки.
У Японії до обов'язків губернатора входять виконання функ цій управління, доручених йому центральним урядом, і нагляд за всіма муніципальними органами в префектурі. Губернатор має право скасовувати рішення ради префектури, призначати й зміщувати деяких чиновників префектуральної адмініст рації, накладати стягнення на мерів і сільських старост. Особ ливість полягає в тому, що губернатори в Японії обираються населенням на чотири роки, причому він може й не бути чле ном муніципальної ради префектури. Однак обрані губернато ри залежать від центрального уряду, тому що можуть бути змі щені розпорядженням прем'єр-міністра.
У певних країнах призначені зверху представники держав ної влади можуть звертатися до глави держави або до уряду з пропозицією про розпуск виборної ради й проведення нових виборів у зв'язку із систематичним порушенням радою зако нодавства або її непрацездатністю.
Підпорядкування муніципальних органів уряду і його аген там на місцях забезпечується погрозою застосування проти муніципальних рад їхніх членів і службовців адміністратив них санкцій.
Такими санкціями є розпуск муніципалітетів, примусова відставка муніципальних рад, передача тих або інших повно важень муніципалітету урядовим агентам, відсторонення мерів і муніципальних службовців від посади, накладення на них різних стягнень, скасування актів муніципальних органів.
Так, можливість розпуску муніципальних рад передбачена в законодавстві Франції, Італії, Японії. У Великобританії і Японії центральний уряд, а в США уряди штатів можуть ви лучати з відання муніципалітетів і доручати своїм чиновни кам керівництво справами місцевого самоврядування, з яки ми муніципалітет, на думку вищестоящої влади, не справ ляється.
У низці держав, насамперед у Великобританії, істотним до повненням до адміністративного нагляду є судовий контроль за відповідністю рішення муніципальної влади актам цент ральних органів.
Проте місцеві органи самоврядування володіють у демо кратичних країнах значними повноваженнями й обмеження їхніх повноважень в одному аспекті зазвичай компенсується розширенням в іншому.
З викладеного вище ясно, що в місцевих територіальних одиницях може здійснюватись як місцеве управління, так і місцеве самоврядування.
У багатьох країнах відбувається об'єднання в національно му масштабі представників як усіх органів місцевого самовря дування країни, так і окремих їхніх ланок, наприклад, союзів міст. Це дає змогу домагатися прийняття необхідного місцево му самоврядуванню загальнодержавного законодавства, прий няття загальнодержавних програм розвитку окремих сфер місцевого життя, обмінюватися досвідом і забезпечувати задо волення деяких інших загальних проблем.
У діяльності місцевого самоврядування в демократичних країнах велике значення мають різного роду громадські ініціа тиви: колективні виступи жителів з метою рішення місцевих проблем, самодіяльне їх вирішення тощо.
Органи місцевого управління й самоврядування стали нині однією з найбільших ланок державної організації розвинутих зарубіжних держав.
Контрольні запитання і завдання
1. Дайте визначення поняття місцевого самоврядування.
2. У чому сутність романо-германської системи управління?
3. Назвіть відмітні риси іберійської системи управління.
4. Які особливості характеризують англосаксонську сис тему управління?
5. Як реалізується управління в зарубіжних країнах то талітарного соціалізму?
6. Перелічіть й охарактеризуйте основні сфери діяльності органів місцевого самоврядування.
7. Опишіть системи адміністративно-територіального поділу в зарубіжних країнах.
8. Як за кордоном здійснюється фінансування місцевих органів влади і самоврядування?
9. Назвіть і охарактеризуйте принципи місцевого самовря дування в демократичній державі.
10. Як за кордоном реалізується контроль над місцевими органами влади і самоврядування?