Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА XXVI
Юридические коллизии
§ 1. Понятие и причины правовых коллизий
Юридические коллизии есть следствие социальных, экономических и политических коллизий, которые в правовой сфере приобретают осо бую остроту и деструктивность. Они отражают сложный процесс раз вития современной российской действительности — процесс, который, как и всякое развитие, не может быть бесконфликтным. Ни одна кол лизия в праве не может возникнуть из ничего, каждая имеет свои при чины.
Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или про тиворечия между отдельными нормативно-правовыми актами, регу лирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осу ществления компетентными органами и должностными лицами сво их полномочий.
Современное российское законодательство — сложное, многоот раслевое, иерархическое образование, в котором масса всевозможных разночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конф ликтующих или конкурирующих норм и институтов. Будучи по своему характеру территориально обширным и федеральным, оно уже в силу этого содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особен ностей, интересов центра и мест.
В последние годы законодательство России существенно обнови лось, увеличилось количественно, сориентировалось на рыночные от ношения, но в целом все же отстает от быстротекущих общественных процессов и остается пока крайне пробельным и несовершенным. Оно носит в основном переходный характер и в связи с этим страдает таки-
' Следует различать коллизии в праве и юридические (или правовые) колли зии вообще; последние могут выходить за пределы собственно права и охваты вать всю правовую систему. В то же время и те и другие коллизии в рамках общей для них правовой сферы тесно взаимосвязаны и поэтому в данном случае рас сматриваются в едином контексте.
§ 1. Понятие и причины правовых коллизий
ми недугами, как хаотичность, спонтанность, сумбурность. Огромную и изменчивую совокупность юридических норм приходится постоянно корректировать, приводить в соответствие с новыми реалиями, подго нять под международные стандарты.
В общем законодательном массиве одновременно действуют акты разного уровня и значения, разной юридической силы, ранга, социаль ной направленности, в частности, старые, союзные, и новые, россий ские; протекают процессы унификации и дифференциации', объедине ния и обособления; переплетаются вертикальные и горизонтальные свя зи и тенденции. Это динамически напряженная и во многом изначаль но противоречивая и асимметричная система.
Вместе с тем в практической жизни постоянно возникают такие "за мысловатые сюжеты", которые сразу подпадают под действие ряда норм и порождают нежелательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и "претендуя" на регулирование одних и тех же отношений. Коллизия может выражать ся также в виде правового тупика, когда нет предусмотренного зако ном выхода из создавшейся ситуации.
Чтобы устранить коллизию, требуются высокий профессионализм правотолкующего и правоприменяющего лица, точный анализ обстоя тельств "дела", выбор единственно возможного или, по крайней мере, наиболее целесообразного варианта решения. Это, как правило, слож ная аналитическая задача. В огромном, труднообозримом правореали-зационном процессе такие противоречия встречаются постоянно, и по ставить правильный "диагноз" той или иной юридической метаморфо зе бывает непросто.
Разумеется, противоречия можно снять (и они снимаются) путем издания новых, так называемых коллизионных, норм2. По меткому вы ражению Ю. А. Тихомирова, это — нормы-арбитры", они составляют своего рода коллизионное право3. В последующих своих публикациях автор убедительно обосновывает необходимость выделения данной от расли как автономной и равноправной с другими4.
Думается, с этим следует согласиться, поскольку условия для фор мирования коллизионного права действительно назрели — имеются как
Подробнее см.: Сенякин И. Н. Специализация и унификация российского
законодательства. Саратов, 1993.
2 См. подробнее: Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве.
Иркутск, 1984.
3 См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 97.
4 См.: Тихомиров Ю. А. О коллизионном праве // Журнал российского права. 1997. № 2; Он же. Коллизионное право: Учебное пособие. М., 2000.
Глава XXVI. Юридические коллизии
свой предмет (специфическая область общественных отношений) так и метод правового регулирования, то есть два необходимых критерия (основания) для выделения любой отрасли права. Оправданна и разра ботка учебного курса по указанной дисциплине.
В Конституции РФ (п. "п" ст. 71) говорится о том, что к ведению Российской Федерации относится "федеральное коллизионное право" О коллизионном праве упоминается также в Федеративном договоре Оно и призвано развязывать наиболее тугие узлы противоречий, осо бенно в межрегиональных отношениях. Однако применение коллизи онных норм, то есть непрерывное законодательное вмешательство во все спорные случаи, попросту невозможно. Поэтому приходится ис кать и использовать другие пути.
Юридические коллизии, безусловно, мешают нормальной, слажен ной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, ска зываются на эффективности правового регулирования, состоянии за конности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общест ва. Они создают неудобства в правоприменительной практике, затруд няют пользование законодательством рядовыми гражданами, культи вируют правовой нигилизм. Когда на один и тот же случай приходится два, три и более противоречащих друг другу актов, то исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог, зацепку) не исполнять ни одного. Поэтому предупреждение, локализация этих аномалий или их устранение является важнейшей задачей юридической науки и прак тики.
Российское законодательство, с одной стороны, пробельно, а с дру гой — допускает нормативные "излишества" в регламентации отдель ных сторон общественной жизни. Например, по налогам (до принятия Налогового кодекса) в стране действовало 30 законов и свыше 1000 различных подзаконных актов. Налицо правовая зарегулированность ("правовая инфляция"), а следовательно, неизбежны коллизии, проти воречия, несогласованность. Правовое поле перенасыщено различны ми, подчас взаимоисключающими, предписаниями. В еще большей сте пени этот недостаток был присущ советскому периоду, когда все нахо дилось под жестким контролем.
От коллизий правовых норм следует отличать их конкуренцию, когда не противоречащие друг другу две, три и более нормы регулируют один и тот же круг родственных общественных отношений, только с разной степенью конкретизации, детализации, объема и т. д.' Это, как прави ло, нормы разной юридической силы, уровня, исходящие от неравно-
' См. подробнее: Сенякин И. Н. Специальные нормы советского права. Сара тов, 1987. С. 62—65. .
8 1. Понятие и причины правовых коллизий 751
значных правотворческих органов. В таких случаях нормы действитель но как бы конкурируют между собой, и в принципе это нормально. Не гативным же и, безусловно, нежелательным явлением выступают имен но коллизии, когда сталкиваются друг с другом не просто не согласую щиеся, а нередко взаимоисключающие предписания.
Следует также иметь в виду нетождественность понятий "колли-зия" и "конфликт". Конфликт — "это всегда противоречия между людь ми, а не между нормативными актами; последние могут служить лишь причиной, поводом для конфликта"'. Вообще, конфликт — категория, скорее, политологическая, чем юридическая. Но, конечно, можно го ворить и о политических коллизиях, ибо они реально существуют. По нятно, что между различными политическими и юридическими неуря дицами (конфликтами, коллизиями, противоречиями) есть много об щего и их разграничение в ряде случаев затруднительно.
Коллизионность российского законодательства усугубляется еще и тем, что в стране одновременно действуют законы СССР, Верховного Совета РСФСР, Государственной Думы. В этом же правовом простран стве вращаются указы Президента, постановления нескольких прави тельств и бесчисленное множество ведомственных и региональных ак тов. Весь этот огромный правовой "Монблан" весьма далек от гармо нии и согласованности. Сама действующая российская Конституция не лишена противоречий и неувязок2.
Союзные законы полностью не отменены, а новые, российские, в необходимом объеме пока не созданы. Акты двух "разных государств", бывших когда-то единым образованием, не всегда стыкуются, на гра нях соприкосновения этих предписаний возникают расхождения и не соответствия. Сложившаяся ситуация создает впечатление, что нынеш нее законодательство страны как бы соткано из противоречий, в нем царят анархия, перекосы, неразбериха. Разбалансирована синхронность правовой системы, многие ее составные части плохо согласуются друг с другом, не подчинены общей цели. Запутанность же нормативного материала нередко дает простор для волюнтаристских действий долж ностных лиц и властных структур, злоупотреблений.
Конечно, абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия, но у нас все это при обрело гипертрофированные формы, поскольку Россия проходит этап
' Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. № 9.
С. 10.
2 См.: Лайтман В. И., Щербакова Н. В. Коллизии в конституционном законо дательстве России и пути их устранения // Юридические записки Ярославского ун-та. Ярославль, 1997. Вып. 1.
Глава XXVI. Юридические коллизии
сложнейших социально-экономических преобразований и обществен ные отношения находятся в состоянии коренной ломки, нестабильнос ти, хаоса. Юридические нормы не успевают их своевременно оформ лять, закреплять, регулировать.
Причины юридических коллизий носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным, в частности, относятся: про тиворечивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом обще ственных отношений, их скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет также отставание ("старение", "консерватизм") права, которое в силу этого обычно не поспевает за течением реальной жизни. Здесь то и дело возникают "нештатные" ситуации, требующие государствен ного реагирования. Право поэтому постоянно корректируется, приво дится в соответствие с новыми условиями. Вообще, всякое право, как и любое другое явление, содержит в себе внутренние противоречия, выступающие источником его развития.
В результате одни нормы отпадают, другие — появляются, но, бу дучи вновь изданными, не всегда отменяют прежние, а действуют как бы наравне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинако вы, и разные их виды требуют дифференцированного регулирования с применением различных методов. К тому же они более динамичны, чем законы, их опосредующие. Право по своей сути инерционно.
Свое влияние оказывают несовпадение и подвижность границ меж ду правовой и неправовой сферами, их расширение или сужение. На конец, любое национальное право должно соответствовать междуна родным стандартам, нравственно-гуманистическим критериям, прин ципам демократии. И, конечно, следует помнить о противоречивости самой российской жизни, тем более в период смены вех и эпох.
Все это делает юридические коллизии в какой-то мере неизбежны ми и естественными. Более того, по мнению Ю. А. Тихомирова, было бы упрощением оценивать их только как сугубо негативные явления. "Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают за конное притязание на новое правовое состояние'". И в самом деле — ведь никто пока не опровергнул положения диалектики о том, что про тиворечие ведет вперед.
Еще Гегель отмечал, что "возникновение коллизий при примене нии законов... совершенно необходимо, ибо в противном случае веде ние дела приняло бы механический характер. Если некоторые юристы пришли к мысли, что покончить с коллизиями можно, предоставив мно-
' Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государ ство и право. 1994.№ 1. С. 4.
§ 2. Виды юридических коллизий 753
roe усмотрению судей, то такой вывод значительно хуже, так как ре шение, принятое только судом, было бы произволом'".
К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые име ют "рукотворный" характер, то есть зависят от воли и сознания лю дей — политиков, законодателей, представителей власти. Это, напри мер, низкое качество законов, пробелы в праве, лоббизм, непродуман ность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупо рядоченность правового материала, отсутствие должной правовой куль туры, экономические неурядицы, социальная напряженность, политиче ская борьба, конфронтация, криминальный беспредел и др., словом — общий коллизионный морально-психологический климат в обществе. Серьезной причиной являются также ошибки и заблуждения в праве и правоведении2.
§ 2. Виды юридических коллизий
Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне раз нообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, со циальной направленности, отраслевой принадлежности, политизирован ности, формам выражения и способам разрешения. Их можно прежде всего подразделить на шесть родовых групп:
1) коллизии между нормативными актами или отдельными право выми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дубли рование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правопри менении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписа ний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полно мочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований (вторжение в "чужие" сферы); 5) кол лизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаи моисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом.
Можно указать следующие наиболее распространенные виды юри дических коллизий, которые постоянно возникают в практической жиз ни и требуют своего разрешения.
Коллизии между законами и подзаконными актами. Разреша ются в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и выс-
' Гегель. Философия права. М., 1990. С. 249.
2 См.: Лисюткин А.Б. Юридическое значение категории "ошибка". Саратов, 2001; Он же. Вопросы исследования категории "ошибка" в правоведении. Сара тов, 2001.
Глава XXVI. Юридические коллизии
шей юридической силой (ч. 2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ч. 1 и 2 ст. 115- ч 2 ст. 120 Конституции РФ). Последняя из указанных статей гласит: '''Суд установив при рассмотрении дела несоответствие акта государствен^ ного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". В новом Гражданском кодексе РФ также записано: "В слу чае противоречия указа Президента Российской Федерации или поста новления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствую щий закон" (ч. 5 ст. 3). Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиня ют интересам государства и граждан наибольший вред, причем общий объем подзаконных актов продолжает расти.
Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 гово рится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юриди ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории Рос сийской Федерации. В ч. 3 ст. 76 установлено: "Федеральные законы не могут противоречить Федеральным конституционным законам". Кон ституция — Основной закон любого государства, поэтому обладает бес спорным и абсолютным приоритетом. Это — закон законов.
Коллизии между общефедеральными актами и актами субъ-ек-тов Федерации, в том числе между конституциями. Приоритет име ют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что феде ральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ве дения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирова ние, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Далее в указанной статье зафиксировано: "Законы и иные норма тивные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон" (ч. 5). "В случае противоречия между федераль ным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации" (ч. 6).
Коллизии между Конституцией РФ и Федеральным договором, а также между двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными территориями (таковых сейчас свыше 30),
§ 2. Виды юридических коллизий 755
равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Разре шаются на основе положений общефедеральной Конституции (разд. 2, п. 1, ч. 4 Конституции РФ).
Наконец, могут быть коллизии между национальным (внутри государственным) и международным правом. Приоритет имеют меж дународные нормы. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: "Об щепризнанные принципы и нормы международного права и междуна родные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Особенно это ка сается гуманитарной сферы.
Таковы основные и наиболее общие виды юридических коллизий, возникающих или могущих возникнуть на обширном правовом поле России. Но именно основные, а далеко не все. Более конкретных, част ных, текущих, отраслевых коллизий — бесчисленное множество.
Как уже отмечалось, в основе многих юридических коллизий ле жат политические коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, амбиции и соперничество ли деров, война компроматов, междоусобицы, конъюнктура и т. д.). В та ких условиях принимается множество противоречивых и не согласо ванных друг с другом актов. Ведь юридический конфликт — это "ак тивное противостояние сторон, вызванное полярностью их интересов или разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни"1.
Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые Госдумой законы проходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в прак тике стран Запада2. Законы стопорятся по самым разным причинам — юридическим, политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаще всего в силу несовпадения позиций относительно сути предлагаемого закона.
Например, с огромным трудом, после многократных попыток, были приняты такие акты, как Закон о культурных (перемещенных) ценнос тях и Закон о свободе совести и религиозных объединениях, получив-
' КудрявцевВ. Н., КазимирчукВ. П. Современная социология права. М., 1995. С. 214; см. также: Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // Государство и пра во. 1995. № 9.
2 См.: Мицкевич А. В. Выступление на "круглом столе" по проблеме "Закон в переходный период: опыт современной России" // Государство и право. 1995. № 10. С. 38; см. также "круглый стол" по теме: "Конфликт закона и правовая реформа" // Государство и право. 1997. № 12.
756 Глава XXVI. Юридические коллизии
шие широкий общественный резонанс. Причем в обоих случаях на Пре зидента РФ было оказано грубое внешнее давление (Конгресс США папа римский Павел II, канцлер ФРГ). В этой связи небеспочвенны мне ния некоторых отечественных правоведов о том, что под видом соот ветствия российского законодательства международным стандартам нередко происходит рецепция западного права, его экстраполяция на нашу юридическую систему — своего рода "экспорт права'".
Но это к слову. Речь же идет о слишком сложной и технологически неоправданной процедуре принятия российских законов. Даже такой представитель демократического лагеря, как В. Шейнис, считает, что следовало бы ослабить двойной фильтр, через который проходят зако ны, в частности, исключить участие Совета Федерации в преодолении президентского вето хотя бы применительно к некоторым законам. Это могло бы ускорить законодательный процесс и уменьшить конфронта цию властей (НГ. 1998. 13 марта).
Но существует и третье вето (предварительное) — когда правитель ство в своем заключении накладывает табу на тот или иной проект за кона из-за отсутствия средств для его реализации (так называемые "зат-ратные" законы). А поскольку практически любой закон требует опре деленных затрат для своего осуществления, то при желании исполни тельная власть может всегда торпедировать любой неугодный закон. И такая тактика используется довольно часто.
При прохождении законов через Совет Федерации в спорных слу чаях создаются согласительные комиссии, призванные сглаживать про тиворечия и находить компромисс. Это в принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается в систему. Несовершенна и практика неутверждения законов. Б. Н. Ельцин отклонял законы около ста раз, а некоторые из них, вопреки Конституции, возвращал в Госду му без рассмотрения, по поводу чего законодатели обращались даже в Конституционный Суд. Последний, как ни странно, нашел эту практи ку вполне приемлемой. Снова коллизия! Правда, позже он изменил свою позицию по данному вопросу. Законы не могут пройти сквозь плотное сито возражений и противостояний. За войной же законов стоит война властей. Например, 3 апреля 1997 г. Президент возвратил сразу 15 за конов, не приведя никаких мотивов и обоснований, что было расцене но депутатами и прессой как каприз. Вред такой конфронтации очеви ден2.
' Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. М., 2001. 2 См.: Тихомиров Ю. А. Война законов: нужна ли она России и как ее предот вратить // Юридический вестник. 1999. № 9; Колосова Н. Нужны ли стране право вые катаклизмы//НГ. 1997. 5 нояб.
757
§ 2. Виды юридических коллизий
Н. Д. Шевченко деликатно назвал постановление Конституционно го Суда от 22 апреля 1996 г. о допустимости неподписания Президен том законов "не идеальным". Как он считает, это постановление серь-, езно скорректировало положения Конституции. Более логичным и пра-; вомерным, на его взгляд, было бы введение практики обращения Пре- зидента в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции в случае, если, по его мнению, был нарушен установлен ный порядок принятия того или иного закона. "А иначе получается, — пишет автор, — что эффективным средством борьбы с неугодными для Президента законами является их возвращение без рассмотрения. Та кое "вето", помимо прочего, нельзя преодолеть квалифицированным
большинством голосов"'.
Иными словами, это уже абсолютное вето, которым Президент не
располагает. И вряд ли здесь можно согласиться с аргументацией А. А. Котенкова, который фактически исходит из предпосылки, что Пре зидент всегда прав2.
Правда, с уходом с политической арены непредсказуемого и влас толюбивого "царя Бориса" — главного раздражителя общества — вой на между различными госструктурами заметно спала, хотя и не пре кратилась вовсе, поскольку заложена, как уже говорилось, в самой Кон ституции и носит перманентный характер. Противостояние продолжа ется, но не столь заметно и эмоционально, чаще всего под "ковром", за
кулисами.
Примером противоречий статусов и полномочий может служить
деятельность президентской администрации и ее многочисленных под разделений. Данная структура была создана самим Президентом, дей ствует она на основании подписанного им же Положения и законода тельной основы не имеет. В печати, в литературе, а также депутатским корпусом не раз обращалось внимание на то, что администрация главы государства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с властными полномочиями. Фактически она взяла на себя зна чительную часть функций Президента и стала играть самостоятельную роль. Госдума по этому поводу обращалась даже в Конституционный Суд, после чего президентская администрация, не дожидаясь возмож ного отрицательного решения, сама скорректировала Положение о са мой себе.
' Шевченко Н. Д. Еще раз о неподписании Президентом РФ принятых зако нов // Журнал российского права. 1998. № 10/11. С. 129.
2 См.: Котенков А. А. На чем основано право Президента РФ возвращать
принятые законы без рассмотрения // Указ. соч. 1997. № 2.
758 Глава XXVI. Юридические коллизии
Надо сказать, что ни в одном государстве мира с президентской формой правления нет такой структуры, как администрация президен та. Есть четко работающая канцелярия президента. В Соединенных Штатах существует не администрация президента, а администрация США, то есть правительство, возглавляемое президентом. Премьер-министра там нет. У нас же действует как бы два правительства — одно конституционное, другое параллельное, не конституционное, но реаль но управляющее страной.
Определенные противоречия возникают и в связи с различными концепциями правопонимания, которые имеются в современной рос сийской юридической науке. Эти коллизии носят не только теорети ческий, но и практический характер, непосредственно отражаются на состоянии законности и правопорядка в стране, эффективности меха низма правового регулирования. Некоторые трактовки права отнюдь не безобидны с точки зрения их последствий.
Ученые обращают внимание на то, что в последние годы "коллизия правопонимания" стала трансформироваться в коллизию правосозна ния общества, в правовые установки и действия граждан, должност ных лиц, политических деятелей. "Неписаное право", надзаконные "де мократические ценности", "общие принципы" открывают широкий про стор для свободного усмотрения как властей, так и всех иных участни ков общественных отношений, субъектов рынка, криминальных эле ментов. Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем практические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания.
§ 3. Способы разрешения юридических коллизий
Под способами разрешения юридических коллизий понимаются конкретные приемы, средства, механизмы, процедуры их устранения. В зависимости от характера коллизии применяется тот или иной ме тод, используется та или иная форма, избирается тот или иной путь снятия возникшего противоречия или выхода из правового тупика.
Наиболее распространенными способами разрешения юридических коллизий являются следующие: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в дей ствующие; 5) судебное, административное, арбитражное и третей ское разбирательство; 6) систематизация законодательства, гармо низация юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согла сительных комиссий; 8) конституционное правосудие; 9) оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики; 10) международные процедуры.
§ 3. Способы разрешения юридических коллизий
На уровне практического правоприменения соответствующие орга ны и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руковод ствуются следующими правилами: а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные в разное время по одному и тому же вопросу, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится; б) если коллизионные акты изда ны одновременно, но разными органами, то применяется акт, облада ющий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление правительства и акт отраслевого министерства), то есть за основу берется принцип иерар хии нормативных актов; в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний;
если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей Конституционного Суда, а в самом (специальном) законе об этом Суде установлен 12-лет ний срок. Действует последний.
Конституция предусматривает право Президента РФ приостанав ливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации, если они противоречат Конституции РФ и фе деральным законам, международным обязательствам России или на рушают права и свободы человека, до решения вопроса соответст вующим судом (ст. 85 ч. 2). На основании этой же статьи (ч. 1) Пре зидент РФ может использовать согласительные процедуры для раз решения разногласий между федеральными органами власти и органа ми власти субъектов Федерации, а также между органами власти са мих субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Перед нами обычный и надежный способ улаживания конфлик тов.
Особо следует отметить роль Конституционного Суда в разреше нии довольно частых и серьезных коллизий, возникающих в сфере фе деративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан, осуществления различными органами и должностными лица ми своих полномочий, споров о компетенции, соответствия издавае мых нормативных актов Основному закону страны. Это наиболее ав торитетный и высокопрофессиональный уровень рассмотрения конф ликтных ситуаций.
К тому же "все решения Конституционного Суда являются источ никами права и им присуща материально-правовая сила закона. Пре цеденты, создаваемые Конституционным Судом, как и акты толкова ния, имеют нормативно-регулирующее значение, и в этом смысле они
760 Глава XXVI. Юридические коллизии
также являются высшими по своей юридической силе правовыми нор мами, распространяются на неопределенно большой круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений'".
При этом способ устранения юридических коллизий, даже самых острых, должен быть правовым, а не силовым. Противоречия необхо димо разрешать законным, цивилизованным методом, ибо сила, как известно, рождает силу — проблема сохраняется или загоняется вглубь. Пример — чеченская "коллизия". Если бы в 1994 г. российские лиде ры, усмирив свои амбиции и проявив больше гибкости и благоразу мия, сели за стол переговоров с чеченскими руководителями и попы тались найти компромисс, войны бы не было (ни первой, ни второй), а следовательно, и не было бы ее ужасных последствий — физических, моральных, материальных.
Президент РФ, выступая на торжественном собрании по случаю десятилетнего юбилея Конституционного Суда (2001), подчеркнул:
"Политические коллизии нужно решать только правовыми средствами и в правовой форме, на основе верховенства закона". Точно так же должны разрешаться и юридические коллизии, которые чаще всего вы ступают как политико-юридические.
Коллизия типа "чеченской" — это коллизия между принципом тер риториальной целостности страны, необходимостью установления в ней одинаковой и обязательной для всех конституционной законности и возможной массовой гибелью людей. Господствующее мнение экспер тов, правоведов, политологов, международных гуманитарных органи заций сводится к тому, что никакая идея, в том числе идея единства государства, суверенитета, правопорядка, не стоит человеческих жиз ней, тем более если счет идет на тысячи.
Следует согласиться с мнением Президента Чувашии Н. Федорова о том, что "территориальная целостность важна, но если цена ее — уничтожение тысяч и тысяч людей, то зачем нам выжженная земля без народа?" (НГ. 2002. 27 февр.).
Однако это не значит, что принуждение как таковое всегда и во всех случаях — зло. В определенных ситуациях, предусмотренных за коном, оно оказывается не только оправданным, но и неизбежным, осо бенно в федеративных государствах. Мировая практика знает инсти тут "федеральной интервенции", то есть насильственного вмешатель ства, когда иного способа разрешения конфликта не остается. Важно, чтобы это было строго легитимно, с соблюдением порядка и условий
' Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Россий ской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и пра во. 1998. №5. С. 7. ,
§ 3. Способы разрешения юридических коллизий
применения силовой акции, причем с точки зрения как внутреннего, так и международного права. В условиях России все эти вопросы стоят
сегодня особенно остро.
Именно поэтому в президентском Послании Федеральному Собра нию 1999 г. было предложено осуществить следующие меры: "Необ ходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инстру ментов федерального контроля за законностью актов субъектов Феде рации, предусматривающую, в частности, введение федерального Ре гистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций Г за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам фе деральных органов власти. Требуется в короткие сроки разработать механизм реализации решений Конституционного Суда о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федера ции, противоречащих федеральному законодательству. Процедуры фе дерального принуждения на законной основе — обязательный элемент любой жизнеспособной федерации". Заметим, что международное право допускает силовое подавление бунтов, мятежей, массовых беспоряд ков.
Что касается толкования как способа устранения коллизий, то надо
иметь в виду, что оно, будучи объективно необходимым и полезным, нередко порождает новые, еще более острые коллизии, так как зачас тую одни и те же акты, факты, события интерпретируются различными официальными и неофициальными структурами, общественными груп пами, лидерами и гражданами по-разному, что, в свою очередь, явля ется выражением их противостояния, а в конечном счете — раскола
общества.
В связи с этим толкование может быть и предвзятым, зависеть от
социально-политических ориентации и пристрастий толкующих лиц, уровня их правосознания, места в идеологическом спектре. По-разно му, например, трактуется современное законодательство о приватиза ции, выборах, налогах, собственности, предпринимательстве. Сама Кон ституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения ее об щей концепции и степени легитимности. Причем противоречивость трактовок происходящего в правовой сфере наблюдается не только сре ди населения, рядовых граждан, но и в высших эшелонах власти.
Даже в Конституционном Суде, призванном толковать соответству ющие юридические нормы и акты, нет единства мнений, и некоторые его судьи официально заявляют о своей особой позиции по тем или иным вопросам. Определенной частью общества под сомнение неред ко берется весь курс реформ. Отсюда — разброс взглядов в понимании законов, направленных на реализацию этого курса. Иными словами, в толковании неизбежно присутствует субъективный момент.
762 Глава XXVI. Юридические коллизии
Как справедливо отмечается в литературе, институту толкования у нас уделяется недостаточное внимание'. Между тем здесь есть важные нерешенные вопросы, в частности, не совсем понятно, почему Госу дарственная Дума лишена права толковать принимаемые ею законы. Ведь аутентичное (авторское) толкование признано во всем мире.
По существу, у нас ни один закон, ни один акт не имеют строго однозначной трактовки. Кроме того, за время проведения реформ за конодательство по некоторым вопросам менялось по несколько раз, в него постоянно вносятся уточнения, дополнения. Инвесторы жалуют ся: "В отличие от других стран в России вы попадаете в мир загадок и парадоксов. Законы, даже принятые недавно, противоречивы и сохра няют множественное толкование. Но даже если все ясно, добиться ис полнения закона невозможно" (Известия. 1999. 4 февр.). Другие оце нивают ситуацию в нашей стране еще более выразительно: чтобы здесь что-то понять, надо ходить на голове. Справедливый упрек. Царят не предсказуемость, шараханья, многое делается спонтанно, по наитию.
Примером международных процедур разрешения юридических кол лизий может служить рассмотрение Европейским судом по правам че ловека жалоб и обращений граждан тех государств, которые входят в Совет Европы. От россиян туда поступило уже свыше 3000 заявлений с просьбой защитить их права, так как у себя в стране они исчерпали все возможности такой защиты (обязательное условие обращения в ука занную инстанцию).
Юридические коллизии, политические неурядицы подрывают ос новы порядка и стабильности в обществе, деформируют правосозна ние людей, создают критические ситуации, социальную напряженность. Подобные катаклизмы — признак невысокой правовой культуры, про цветающего на всех уровнях юридического нигилизма. Поэтому край не желательно их не допускать, профилактировать, а если они все же возникают — своевременно снимать с помощью выработанных для это го механизмов и процедур. Иной путь ведет в тупик2.
Современная российская действительность раздирается противоре чиями, в ней разыгрывается великая драма между законом и обществом, личностью и властью, правом и моралью. Идет ломка старых устоев, смена образа жизни, идей, взглядов. Широкомасштабные преобразо вания, будучи объективно необходимыми, не у всех находят понима ние и поддержку. Отсюда — глубокий нравственный, духовный кри зис, политико-правовой нигилизм, отрицание многих гуманитарных
' См. подробнее: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Феде рации: теория и практика. М., 1998.
2 См.: Согрин В. В. Конфликт и консенсус в российской политике // Обще ственные науки и современность. 1996. № 1; Скакунов Э. И. От конфликтов к стабильности: путь России. Тольятти, 1999.
§ 3. Способы разрешения юридических коллизий
I ценностей, утвердившихся в мире. Права человека девальвируются, .потому что идеалы и реальность расходятся, провозглашенные цели не
достигаются1.
Юридические коллизии являются частью более широкой пробле мы — конфликтологии, представляющей собой новую дисциплину и новое научное направление в отечественном правоведении и в полито-логии. Данная проблема ранее в нашей стране практически не иссле довалась. Причины понятны. Но в постсоветский период она стала все более и более привлекать к себе внимание ученых, и сегодня можно 'говорить уже об определенных достижениях в разработке теории кон фликтов и других противоречий, существующих в обществе2.
Пути преодоления юридических коллизий или сведения их к мини муму очевидны. Это прежде всего устранение тех причин, которые по рождают эти катаклизмы, и главной из них — кризисного состояния
общества.
Конкретно необходимы: 1) совершенствование законодательства
и практики его применения; 2) прекращение войны законов и властей;
3) повышение профессионализма и правовой культуры законодателей;
4) своевременное издание коллизионных норм, восполнение пробелов в праве; 5) строгое соблюдение конституционных и иных юридических процедур для разрешения возникающих споров; 6) глубоко продуман ная систематизация всех нормативных актов в трех ее формах — ин корпорации, консолидации и кодификации; 7) четкая работа госаппа рата и его должностных лиц, недопустимость выхода чиновников за рамки своих статусов и полномочий; 8) снижение уровня полярного правопонимания и толкования законов; 9) укрепление порядка, органи зованности и управляемости в стране, избавление от политической конфронтации; 10) приведение в соответствие друг с другом феде рального и регионального законодательства, гармонизация единого правового пространства, юридической системы.
1 См. подробнее: Драма российского закона / Под ред. В. П. Казимирчука. М., 1996; "Круглый стол" на тему: "Конфликт закона и правовая реформа" // Государ ство и право. 1997. № 12.
2 См.: Общие вопросы конфликтологии / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1993. Ч. 1; Юридический конфликт: сферы и механизмы / Под ред. В. Н. Кудрявце ва. М., 1994. Ч. 2; Юридический конфликт: процедуры разрешения / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1995. Ч. 3; Основы конфликтологии / Под ред. В. Н. Кудряв цева. М., 1997; Паленина С. В. Юридическая конфликтология — новое направле ние в науке // Государство и право. 1994. № 4; ХудойкинаН. В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. М., 1996; Жеребин В. С. Правовая конфликтология. Владимир, 1997.