Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ВВЕДЕНИЕ
Система местного самоуправления в Российской Федерации стала складываться практически заново с начала 90-х годов, когда был провозглашен отказ от прежней системы жестко централизованного управления и взят курс на развитие самостоятельности территорий.
На сегодняшний день местное самоуправление прочно вошло в жизнь общества в качестве реально функционирующего института российской государственности. В течение десятилетия в нашей стране идет его становление, развитие и совершенствование, активный поиск и апробация юридических норм, обеспечивающих осуществление и защиту конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Однако, в силу ряда очевидных причин проблема становления в России подлинного местного самоуправления и сегодня остается во многом нерешенной, что обуславливает особый интерес исследователей к вопросу реформирования местного самоуправления в России.
Изучать новую реформу местного самоуправления, этого динамичного этапа, очень трудно, но необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки, и наоборот, правильно оценить негативные явления, мешающие продвижению вперед.
Актуальность данной темы обусловлена, в первую очередь, тем, что в системе общественных отношений, местное самоуправление наиболее приближено к населению, именно органы местной власти решают наиболее важные вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Местные власти могут осуществлять данные полномочия только тогда, когда для этого есть определенные условия: правовые, экономические, профессиональные и др. Институт местного самоуправления так же приобретает особую значимость в качестве наиболее важного звена при развитии и укоренении демократических начал и укрепления российской государственности в целом.
Объектом изучения дипломной работы является местное самоуправление Азовского района Ростовской области, как одной из основ конституционного строя России.
Предметом исследования является современное состояние системы местного самоуправления.
Целью данной работы является выявление возможных правовых, организационных и экономических последствий новой реформы местного самоуправления в России.
В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:
изучить нормативно-правовую базу системы местного самоуправления, проанализировать современное состояние системы местного самоуправления в России;
выявить основные причины реформы местного самоуправления в России;
показать в сравнении существующую систему местного самоуправления и её новую модель;
высказать некоторые рекомендации по минимизации издержек реформы местного самоуправления.
Гипотеза дипломной работы: реформа местного самоуправления заключается в кардинальном изменении сущности и состава существующих на сегодняшний день структур муниципального управления.
В работе будут исследованы юридические, правовые стороны существующей законодательной базы местного самоуправления и нового закона с целью выяснения основных тенденций развития как самого института местного самоуправления в России, так и его соотношения с другими уровнями власти - государственным и региональным.
Составляющая любых трансформационных процессов включает в себя, в первую очередь, вопрос рациональности и эффективности. Поэтому в данной работе значительное внимание в ходе анализа будет уделено вопросу эффективности и полноценности будущей системы местного самоуправления в России.
Работа носит междисциплинарный характер, что повлияло на ее методологическую базу. К изучению сущности местного самоуправления необходим комплексный системный подход, исходящий из его многогранности, сложности, противоречивости и одновременно целостности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений и процессов. Это определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах.
С одной стороны, методологию исследования составляет формально-легальный подход, на основании которого строятся юридические компоненты работы, с другой стороны - неоинституциональный подход, на основе которого исследуются различные эффекты институциональных моделей местного самоуправления.
В качестве методов в работе использовались структурно функциональный метод, диалектико-материалистический метод, а так же сравнительный анализ нормативно-правовой базы. Данный метод использовался с целью выявления изменений формальных рамок моделей местного самоуправления.
С целью достижения основных задач были использованы следующие источники:
- нормативно-правовая база. В качестве одних из основных источников в рамках формально-легального подхода явились федеральные законы и законы Ростовской области, а так же нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Анализ данного вида источников способствовал выявлению нормативных рамок для моделей местного самоуправления;
- документы и материалы органов государственной власти, местного самоуправления. Среди наиболее значимых источников можно выделить Стенограммы заседаний Государственной Думы Российской Федерации, материалы Управления внутренней политики и взаимодействия с территориями администрации Ростовской области;
- в рамках неоинституционного подхода в работе использовались такие источники, как основные печатные издания, а так же аудиовизуальные источники, представляющие оценочный взгляд на проблемы реформирования и развития местного самоуправления.
Среди исследователей; работающих по проблемам местного самоуправления в России, процесса его становления, реформирования и укоренения в российском обществе как нового социально-политического института можно выделить работы Антипьева А., Литягина Н., Подовжняя Г., Авакьяна С., Рыженкова С. В рамках данного направления главное внимание исследователей уделено анализу сущности местного самоуправления, его роли в общественном развитии России как социально-политического явления.
Одним из наиболее существенных исследовательских направлений по вопросам местного самоуправления на протяжении 90-х годов так же является анализ нормативно-правового регулирования института местного самоуправления. Данной проблематике уделяют внимание такие исследователи, как Замотаев А., Овчинников И., Васильев В., Уваров А., Кутафин Д., Фадеев В., Тихомиров Ю., Выдрин И., Кокотов А.
Особое внимание на современном этапе исследований по местному самоуправлению уделяется анализу регионального аспекта реформы местного самоуправления в России. Организации региональных моделей местного самоуправления, их специфики и соответствия федеральному законодательству посвящены работы таких исследователей, как Пашенцева В., Нечаева В., Иванова А., Лапшевой Е. В рамках данного направления одним из основных исследовательских вопросов является выявление и анализ наиболее оптимальной модели организации местного самоуправления, позволяющей эффективно осуществлять муниципалитетам свои функции и полномочия.
Богачева О., Сабуров Е., Федоткин В., Лексин В., Швецов В. являются представителями следующего направления, в рамках исследований по местному самоуправлению, изучающего финансово-экономические аспекты местного самоуправления в России. Работы данных исследователей преимущественно посвящены анализу экономической базы местного самоуправления, межбюджетным отношениям.
Новая реформа местного самоуправления и как следствие анализ новой модели местного самоуправления в научной литературе практически не изучены. Наиболее существенной на сегодняшний день можно выделить работы Либоракиной М. В работе предпринята попытка систематизировать весь процесс разработки и принятия нового закона о местном самоуправлении, а так же представить весь спектр позиций различных политических сил в отношении реформы местного самоуправления в России.
Для наиболее полного раскрытия цели работа имеет следующую структуру:
Глава 1 «Система местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе» рассматривает концептуальные моменты местного самоуправления. В первой части главы освещается сущность местного самоуправления в мировой практике и конкретно в России. Во второй части главы проведен анализ состояния системы местного самоуправления в России, выявлены основные причины начала реформирования института местного самоуправления.
Глава 2. «Динамика изменений в становлении Российского федерализма» показывает основные причины реформирования местного самоуправления в Российской Федерации и связывает становление внутренней структуры Федеративного устройства через повышение компетенции органов местного самоуправления.
Глава 3. «Сравнительный анализ существующей в России системы местного самоуправления и ее новой модели» посвящена комплексному анализу действующей системы местной власти и ее новой формы на примере муниципального образования «Азовский район». Сравнительный анализ проводится по четырем основным направлениям:
организационно-территориальная структура местного самоуправления;
внутренняя структура и компетенция органов местного самоуправления;
финансово-экономическая основа местного самоуправления;
- формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
В результате проведения анализа по данным направлениям появляется возможность анализа будущей системы местного самоуправления и его основных тенденций развития в системе властных отношений в России.
Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
1.1 Понятие, сущность и правовые основы местного самоуправления в России
В настоящее время Российская Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Процесс реформирования государственного устройства, начавшийся в России в 90-х годах позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства.
Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как фундамент российской государственности.
Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самостоятельности граждан.
Сегодня и федерализацию, и укрепление местного самоуправления целесообразно рассматривать как явление одного порядка в общем контексте развития демократических начал российской государственности. Оба они нужны как способ поддержки общественной самодеятельности граждан во всех уголках страны.
Еще французский историк, социолог и политический деятель Алексис де Токвиль подчеркивал значительную роль местного самоуправления для становления демократии: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретает».
Развитие местного самоуправления в демократической России является таким же императивом, как и развитие федерализма. «В федеративном государстве степень развития местного самоуправления находиться в непосредственной зависимости от степени зрелости самого федерализма. Чем выше традиции авторитарности и централизации в государстве, тем более опасным представляется ограничение местного самоуправления».
Природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) - это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни. Это институт, который играет не менее важную роль, чем свобода совести и другие конституционные основы демократической системы. Он задумывался в российской Конституции как стратегический, долговременный инструмент, как среда формирования гражданской инициативы.
Отвечая на две общественные потребности - в эффективном управлении и в развитии демократии, можно сказать, что «местное самоуправление создается не только в целях лучшей управляемости или приближения общественных услуг к населению, но и для гарантии свободы личности, развития гражданской самостоятельности, ответственности. Оно способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства». В работе мы будем рассматривать местное самоуправление как «основу конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и как форму народовластия».
Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году большинством Европейских государств и ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году, составляет одну из основ любого демократического строя и трактуется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, участвуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия» граждан, там, где это допускается по закону».
Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Данные определения позволяют сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне.
В качестве субъекта управления территориальной единицы выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения), муниципальная собственность.
Хотя некоторые современные авторы самоуправление определяют как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а это значит, что управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Это важнейший признак самоуправления, определяющий его социальную природу.
Несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 18 августа 1995 года, который определил местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон от 6 октября 2008г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще более расширил дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации.
Считаем данное положение принципиальным, поскольку новая формулировка позволит прекратить споры относительно властной природы органов местного самоуправления. Теперь это подтверждено законодательно. Таким образом, в законе получили закрепления позиции, выраженные в решениях Конституционного суда Российской Федерации, суть которых сводится к тому, что «публичная власть может быть и муниципальной».
Не случайно и в комментарии к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации подчеркивалось, что «местное самоуправление есть необходимая форма организации публичной власти». В Российской Федерации оно так же конституционно обязательно, как, например, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Трактовка понятия «местное самоуправление» имеет, по мнению А.Г. Антипьева, Н.Н. Захарова, А.В. Шишигина, как минимум 3 аспекта: функциональный, социальный и институциональный. В функциональном аспекте местное самоуправление рассматривается как один из видов регулятивной деятельности, что отражено в Федеральном законе от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Социальный аспект выдвигает на первый план вопрос о субъекте местного самоуправления. Федеральное законодательство понимает под субъектом местного самоуправления - население, способное решать местные вопросы самостоятельно или с помощью своих представителей.
Институциональный аспект состоит в том, что местное самоуправление сочетает в себе черты социального и политического институтов и не ограничивается рамками того или другого. В самом деле, наличие местных органов власти заставляет говорить о местном самоуправлении как о политическом институте. Более того, местные органы власти могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
С другой стороны, большинство вопросов местного значения, хотя их решение и зависит во многом от социально-экономической политики государства, не носит политический характер. Наконец, деятельность отдельных подсистем этого института, например, органов территориального общественного самоуправления, носит исключительно общественный характер. Все это позволяет видеть в местном самоуправлении, прежде всего, общественный характер.
Местное самоуправление - это социально-политический институт, в рамках которого население непосредственно или через избираемые органы власти, участвуют в решении повседневных и местных проблем.
На сегодняшний день сформировалась разнообразная практика местного самоуправления, в основу каждой из них положено разное понимание эффективности местного самоуправления. В XIX веке преимущественно сформировались следующие основные теории местного самоуправления: теория свободной общины; общественно-хозяйственная теория управления; государственная теория местного самоуправления.
В основе теории свободной общины - представление «о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство». Из данной теории следуют следующие принципы организации местного самоуправления: органы местного самоуправления - это органы общин (местных сообществ), а не государства; избираемость органов местного самоуправления членами общин.
Подчеркивается, что «собственные дела общин отличны по своей природе от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции. По аналогии с правами человека роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать». Изложенная теория обладает тем недостатком, что на практике самоуправления не тождественно общинному управлению, и в большинстве государств местное самоуправление не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде.
Обосновывая основной признак местного самоуправления, общественно-хозяйственная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление согласно этой теории - это заведование местным хозяйством. Вместе с тем этап теории, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).
Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. «Полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне». Так, французский ученый Р. Драго указывал, что «местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством. Государственная теория рассматривает местные органы управления в первую очередь в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством».
Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как «самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнении определенных государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации».
Воплощение той или иной теории местного самоуправления на практике является результатом исторического и национального развития страны и напрямую зависит от демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий - не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве концептуальной основы.
На сегодняшний день три основные теории местного самоуправления сохранили свою актуальность и для России. Для развития местного самоуправления в 90-х годах XX века характерна смена концепции, послужившая основой политических преобразований.
Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. Причем непосредственным стимулом послужили не политические, а экономические мотивы. Постановление «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 12 января 1990г. представляли собой попытку децентрализации управления на основе хозрасчета - модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в трудовых коллективах, но и в органах власти. В том же году Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» выдвинул концепцию местного самоуправления как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения и впервые определил права, полномочия и финансовые основы этого института. Его организационной основой должны были стать Советы народных депутатов. Тем не менее «государственные интересы» продолжали доминировать в их деятельности, что, по мнению независимых исследователей, делало принцип самоорганизации, заимствованный российским законом из международной демократической практики, фикцией.
Таким образом, на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически - государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991-1993 гг.).
РСФСР оказалась республикой, в которой процесс формирования законодательной базы местного самоуправления шел наиболее интенсивно и противоречиво. Принятый 10 октября 1990г. закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» несколько расширил круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановил их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов) так и по линии самих Советов. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1 оказался менее демократичным, чем союзный закон. Его реализация была осложнена еще и тем, что параллельно действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, нарушающие права местного самоуправления. Вместе с тем эти законы сыграли важную роль в развитии местного самоуправления. На волне перестройки в местные Советы пришло много представителей интеллигенции, во многих регионах началась активная работа на муниципальном уровне. Однако деятельность этих Советов была прервана из-за политического кризиса 1993 года.
Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узко-прагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому - конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и, прежде всего, гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Эта основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор. Однако на практике система местного самоуправления в нашей стране на протяжении 90-х годов в большей степени вписывалась в государственную теорию с некоторыми элементами хозяйственной теории. На сегодняшний день, у государственного подхода осталось много сторонников, которые считают его более органичным для России: «Организационная самостоятельность органов местного самоуправления не соответствует российским традициям управленческих решений, строившихся в различные эпохи на принципах субординации».
Конституция Российской Федерации в статье 3 закрепляет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции признает и гарантирует в Российской Федерации местное самоуправление. Кроме этого, устанавливается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Стоит так же отметить, что Конституция среди неотчуждаемых прав человека закрепляет право на самоуправление. Как отмечает судья Конституционного суда Российской Федерации А.Я. Слива: «Это означает, что право на местное самоуправление как коллективное право сообщества граждан неотчуждаемо, его никто не может отнять», как никто не может отнять у человека другие его права.
Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., которые конкретизировали права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, детализирует государственные гарантии его осуществления (ст.1 Закона). Тем самым вслед за Конституцией он трактует местное самоуправление как самостоятельный демократический институт.
В этом законе впервые установлены критерии наделения поселений и других населенных территорий статусом муниципального образования. К муниципальным образованиям могут относиться городские и сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иные населенные территории при условии, что в их пределах осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 Закона). Таким образом, собственность, бюджет и избираемые населением органы местного самоуправления, а также устав (ст. 8 Закона) являются неотъемлемыми характеристиками муниципального образования.
Статья 6 Закона закрепляет перечень из 30 вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. К ним относятся общие вопросы (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.п.), вопросы предоставления услуг населению (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, социальная поддержка и содействие занятости населения и т.п.) и вопросы, касающиеся «облика» поселений, (регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения и т.п.). Закон дает муниципальным образованиям право рассматривать также иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а, кроме того, вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов без дополнительных финансовых и других ограничений.
Таким образом, к середине 90-х годов на государственном уровне, как федеральном, так и региональном, была создана минимальная нормативная база, закрепляющая институт местного самоуправления и гарантирующая права на его существование.
Новый этап реформирования местного самоуправления в России с начала XXI века, не изменил основные базовые принципы, которые были положены в основу существующей системы местного самоуправления. Новая модель местного самоуправления разрабатывалась в рамках действующей Конституции Российской Федерации. Прямым следствием этого является то, что будущая модель самоуправления должна соответствовать основным конституционным принципам. Признание и гарантия в Основном законе страны местного самоуправления как необходимого элемента демократического развития России, особого, не входящего в систему органов государственной власти, наиболее приближенного к населению уровня власти остается неизменным.
1.2 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
Институт местного самоуправления является своего рода школой демократии, и если мы исключим оттуда демократическую составляющую, мы на многие годы вперед предопределим развитие демократических институтов в России. Данная тенденция является для России еще более опасной, поскольку мы являемся страной с тоталитарным прошлым. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.05.1995 г. основные элементы осуществления народовластия были прописаны достаточно не четко, а ряд положений совсем отсутствовал.
Так, например, в соответствии со статьей 22 местный референдум может проводиться по вопросам местного значения. Как видно, полностью отсутствует конкретизация того, в каком именно случае необходимо проводить референдум и в каком случае проведение референдума является обязательным. Кроме этого, решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе, которую представительный орган совсем не часто применяет или по инициативе граждан. Однако, опять нет четкой дефиниции о том, может ли инициировать референдум один человек или для этого нужна определенная группа.
Механизмы муниципальных выборов, народной правотворческой инициативы, обращения граждан в органы местного самоуправления в действующем законе прописаны декларативно, ссылаясь на муниципальное законодательство.
В новом, одноименном, законе от 06.10.2008 г. четко прослеживается стремление федеральных властей ввести механизмы прямой демократии на низшем уровне управления - уровне местного самоуправления. На наш взгляд, это действенный шаг по формированию демократического сознания и демократических принципов на местном уровне, а как результат в дальнейшем мы должны получить целое «демократическое» государство.
В законе наиболее объемная глава V «Формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении» посвящена именно внедрению демократических норм в жизнь граждан. Заметно больше места в законе по сравнению с Федеральным законом 1995 года занимают статьи и нормы, посвященные развитию демократических (другими словами - самоуправленческих) начал местного самоуправления. Так, статья о местном референдуме содержит 10 пунктов против 6 в «старом» законе; статья о собрании и сходе граждан содержит в общей сложности 15 пунктов против 2; статья о правотворческой инициативе граждан - 3 пункта против нескольких строк; статья о территориальном общественном самоуправлении - 11 пунктов со множеством подпунктов против 2 пунктов.
Надо сказать, что территориальное общественное самоуправление новая редакции закона регулирует достаточно подробно.
В соответствии с законом основными способами осуществления власти в муниципалитетах являются следующие:
Местный референдум. Статья 22 закона устанавливает, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Местный референдум может проводиться на всей или на части территории муниципального образования. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе населения, избирательных объединений, по собственной инициативе, по инициативе главы муниципального образования, по инициативе органов государственной власти Российской Федерации или федеральных органов государственной власти. Условием назначения референдума по инициативе населения является поддержка данной инициативы жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом, численностью не менее 5% от общего числа граждан муниципального образования. И представительный орган муниципального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней, в случае если референдум не назначен представительным органом муниципального образования, назначение референдума производится судом на основании обращения граждан, главы муниципального образования, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее значимым моментом здесь является то, что решение, принятое на референдуме, является общеобязательным для исполнения на всей территории муниципалитета.
Таким образом, относительно института местного референдума можно сделать следующие выводы: во-первых, статус референдума достаточно высок, его результаты не носят какого-то рекомендательного характера, они общеобязательны для исполнения всеми гражданами муниципалитета. На этом основании, возможно, люди будут внимательно относиться к тому, какой вопрос будет поставлен на повестку дня и какое решение будет ими принято, так как оно полностью зависит от них и касается только их. Во-вторых, закон немного осложняет процесс выдвижения инициативы населением о проведении референдума, введя 5% барьер. Так, например, в Ростове-на-Дону, городе «миллионнике», необходимо собрать 50 000 голосов, что иногда является достаточно проблематичным. Однако на территории Азовского района эта проблема не будет стоять так остро. В-третьих, инициативой на проведение обладает значительно широкий круг органов управления, в том числе и органы власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы власти, что дает им широкое поле для вмешательства в дела муниципалитетов. Причем, им для проведения референдума не требуется выполнения каких-либо условий. Таким образом, если региональная и (или) федеральная власть не будут заинтересованы в утверждении представительными или исполнительными органами того или иного положения по данным вопросам можно всегда провести референдум, на котором может быть принято решение, удовлетворяющее интересам государственной власти, т.е. появляется косвенная возможность у органов власти региона и центра воздействовать на политику муниципалитета.
Муниципальные выборы. Муниципальные выборы, это первый и наиболее укоренившийся, по сравнению с другими механизм демократии в нашей стране. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначаются представительным органом местного самоуправления, в сроки в соответствии с Уставом. Наличие муниципальных выборов обязательно.
Появилась новая статья о голосовании, об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, о голосовании по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.
Основания для отзыва депутата члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только те конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливается Уставом муниципального образования.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, проводится на всей территории муниципального образования, голосование назначается представительным органом муниципального образования.
Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования.
Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, считается полученным, если за указанное изменение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования.
Сход граждан. В законе уделено внимание даже установлению прямой демократии в поселениях с численностью не более 100 человек. Так, в соответствии со статьей 25 в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который правомочен при участии в нем 1/2 граждан поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа власти, может созываться главой муниципального образования, либо по инициативе граждан не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивает глава муниципального образования. Кроме этого, участие выборных лиц местного самоуправления является обязательным, тем самым увеличивается сам статус данного механизма прямой демократии. Решения, принятые на сходе граждан является общеобязательным.
Правотворческая инициатива граждан и обращение граждан в органы местного самоуправления. Закон так же закрепляет наличие правотворческой инициативы у граждан, с которой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии со статьей 26 проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Таким образом, у граждан есть возможность влиять на законотворческий процесс муниципальных образований. Однако, здесь опять федеральная власть устанавливает определенный барьер в 3% для внесения инициативы гражданами. На наш взгляд, этот барьер можно было сделать немного ниже.
Кроме этого, граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как коллективно, так и индивидуально. Должностные лица должны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Причем, за нарушение должностными лицами сроков ответа на обращения граждан в соответствии с областным законом, на должностное лицо накладывается административная ответственность.
Публичные слушания - достаточно новый механизм прямого народовластия, главной целью которого является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Однако, с учетом низкой активности нашего населения и достаточной закрытостью органов местной власти вряд ли бы этот механизм прямой демократии мог работать, если бы закон не закрепил ряд моментов, которые в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания: проект Устава муниципального образования, проект местного бюджета и отчета о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования (статья 27). Порядок проведения публичных слушаний закрепляется в Уставе муниципального образования.
Собрание граждан. Для обсуждения вопросов местного значения и информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан (статья 29). Собрание граждан проводиться по инициативе населения представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а так же в случаях установленных в Уставе муниципалитета. В отличие от публичных слушаний, которые так же в большей степени направлены на информирование граждан муниципалитета, собрание граждан может принимать обращение граждан к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а так же избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые на собрании граждан, должны быть обязательно рассмотрены органами местного самоуправления.
В случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами представительного органа и уставом территориального общественного самоуправления, могут проводиться конференция граждан (собрание делегатов). Конференция граждан имеет место быть, когда функции собрания граждан выполняют собрание делегатов (ст. 30).
Опрос граждан. К вышеперечисленным механизмам прямой демократии так же добавляется механизм опроса граждан, который проводится на всей территории или на части территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а так же органами государственной власти (ст.31). Однако результаты носят, в отличие от других форм демократии, рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения опроса граждан утверждается Уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органами местного самоуправления. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса за 10 дней. Финансирование муниципального опроса проводится за счет средств муниципалитета.
Территориальное общественное самоуправление. При строительстве института местного самоуправления один из акцентов был сделан на создание территориального общественного самоуправления, как самоорганизующихся сообщественных ячеек снизу, однако многие вопросы были так и нерешены на уровне федерации, что в свою очередь тормозило развитие общественного самоуправления. В новом законе федеральная власть решила исправить эту ошибку и достаточно детально прописать все основные элементы, необходимые для их нормального существования.
В соответствии со статьей 27 под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территорий, на которой будет осуществляться территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориально-общественное самоуправление может осуществляться в пределах подъезда многоквартирного жилого дома, многоквартирного жилого дома, группы жилых домов, жилого микрорайона, сельского населенного пункта не являющегося поселением. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а так же по средствам создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления общественного территориального самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее 1/2 жителей соответствующей территории. Конференция граждан считается правомочной, если на ней присутствует не менее 2/3 жителей данной территории. В соответствии с Уставом территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и подлежать государственной регистрации. Компетенция территориального общественного самоуправления достаточно широка: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях, могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территорий и иную хозяйственную деятельность, вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и т.д. Каждое территориальное общественное самоуправление имеет свой Устав, в котором, в соответствии с законом, должны быть прописаны следующие вещи: территория, на которой оно осуществляется, цели, задачи, формы и основные направления деятельности, порядок принятия решений, порядок приобретения, пользования имуществом, а так же порядок прекращения деятельности.
В новом законе прописаны достаточно детально практически все моменты, кроме финансовых. Поэтому о финансовой стороне существования территориального общественного самоуправления ничего не сказано.
Таким образом, новый Федеральный закон значительно расширяет перечень механизмов прямой демократии, а их законодательное закрепление на федеральном уровне, является позитивным и прогрессивным моментом на пути становления демократии.
Кроме этого, надо учитывать тот момент, что данные механизмы прямой демократии в соответствии с новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008г., должны реализовываться в рамках поселения, а именно, эта территориальная модель местного самоуправления в большей степени, нежели иные, способствует развитию прямой демократии.
Исследования В. Нечаева показали, что при поселенческой модели довольно широкое распространение получают различные формы прямого участия населения в решение вопросов местного значения.
Поселенческая модель, в совокупности с закрепленными в законодательстве механизмами прямой демократии, значительно способствует повышению эффективности местного самоуправления с точки зрения вовлеченности граждан в процесс управления территорией и принятии участия населением в решение местных вопросов.
В качестве вывода, в ходе комплексного анализа нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008г., стоит отметить, что сущность местного самоуправления в будущем изменена не будет. Закон в очередной раз закрепляет государственную теорию местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления меняет только организационные и структурные составляющие муниципального образования. Закон предусматривает коренные преобразования территориальных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление. Однако, изменение организационных и структурных компонентов местного самоуправления должны быть хорошо продуманы. В соответствии с новым законом федеральная власть, с одной стороны, решает определенные существующие проблемы муниципальных властей, с другой стороны, создает целый комплекс новых, наличие которых ставит под сомнение, как нормальное функционирование местного самоуправления, так и в целом эффективность осуществления местным самоуправлением своих полномочий. Закон достаточно противоречив и неоднозначен, и как показывает уже существующая практика, в ходе реализации данной модели возникнут значительные проблемы при формировании новой системы местного самоуправления.
ГЛАВА II. ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЙ В СТАНОВЛЕНИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
2.1 Причины реформирования местного самоуправления в Российской Федерации
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения местной жизни.
Базовой единицей местного самоуправления является муниципальное образование, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Руководствуясь данными конституционными принципами, на протяжении более чем 10 лет, в нашей стране внедрялась и создавалась система местного самоуправления.
Согласно данным статистики на 1 сентября 2006 г. в России насчитывалось 11 482 муниципальных образования, из них:
571 - города (5 % от общего числа);
254 - городские районы и округа (2 % от общего числа);
450 - поселки городского типа (4 % от общего числа);
1511 - административные районы (13 % от общего числа);
270 - сельские населенные пункты (5 % от общего числа);
8426 - сельские администрации (73 % от общего числа).
Относительно кадровой структуры органов местного самоуправления, по состоянию на 1 сентября 2006 года:
Выборные должностные лица, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления - около 110 тыс. чел.;
Муниципальные служащие или лица, занимающие муниципальные должности - около 275 тыс. чел.;
Прочие работники (обслуживающий персонал) органов местного самоуправления - около 150 тыс. чел.
Таким образом, на сегодняшний день численность работников местного самоуправления в России может быть оценена в 500-550 тыс. чел. (в среднем 3,5 муниципальных работников на 1000 населения).
Вышеприведенные данные могут характеризовать местное самоуправление с точки зрения количественных показателей. Однако, для наиболее комплексного анализа состояния местного самоуправления в нашей стране необходим и качественный анализ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. выделяет муниципальный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы самоуправления (ст.1 закона), а так же Устав (ст. 8 закона) в качестве атрибутов самостоятельного муниципального образования. Но в действительности многие муниципальные образования не обладают даже этими атрибутами.
Лучше всего дела обстоят с выборными органами власти. На 1 сентября 2006 г. таковые отсутствовали только в 36 муниципальных образованиях (около 0,3 % от общего числа муниципалитетов). Далее по степени распространенности следуют местный бюджет и Устав - они имелись у 11001 и 10982 единиц соответственно (примерно 96 %). Муниципальной собственностью располагали только 10 634 муниципальных образований (93 % от общего их числа).
Таким образом, статистика наглядно показывает, что не все муниципальные образования сегодня обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц. Даже по формальным признакам самостоятельности местного самоуправления, закрепленным в законодательстве нашей страны, местное самоуправление не отвечает им в значительном количестве муниципальных образований.
Стоит отметить, что со временем существующие проблемы муниципалитетов стали все более очевидны. Именно поэтому, реформирование системы местного самоуправления в нашей стране явилось результатом действия не моментных факторов, а следствие наличия целого комплекса причин.
Можно считать, что к настоящему времени в России сложились основы муниципального права. Вместе с тем в развитии законодательства о местном самоуправлении немало серьезных недостатков. С одной стороны, оно неполно. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции Российской Федерации о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие, что в свою очередь не позволяло муниципальным образованиям успешно развиваться и эффективно работать.
Еще более серьезное положение сложилось в региональном законодательстве о местном самоуправлении. Согласно данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, статусных законов о местном самоуправлении нет в трех, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, статусе выборных лиц местного самоуправления и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово-экономических основах местного самоуправления - в 69, законов об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 74 субъектах Российской Федерации.
Основной причиной возникновения такой ситуации явилось нежелание как федеральных, так и региональных законодателей создать нормальные условия для развития полноценного местного самоуправления.
В большей степени, становление института местного самоуправления натолкнулось на сопротивление региональных властей и, прежде всего губернаторов. Они должны были вместе со своими региональными парламентами принять собственные региональные законы о местном самоуправлении, наделить муниципалитеты собственным имуществом, необходимым для нормального функционирования муниципалитетов. «Позиция губернаторов была предсказуема: они не хотели делить ни власть, ни финансовые ресурсы региона. Кроме этого, у них появлялось очень много политических соперников, способных придти на их место на следующий губернаторский срок». Поэтому, зачастую в регионах муниципальные образования не соответствуют даже формальным признакам местного самоуправления, закрепленным в законодательстве.
Реальной проблемой существующего законодательства в отношении местного самоуправления является то, что многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов страдают неточностью, неоднозначностью содержания, противоречивостью, зачастую отсутствием законодательства, регулирующего и обеспечивающего нормальную деятельность органов местного самоуправления.
В данном аспекте можно выделить несколько проблемных направлений.
Отсутствие четко определенной компетенции органов местной власти. Закрепление местного самоуправления в Российской Федерации в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства этот вопрос является важнейшим. Однако действующее законодательство не позволяет получить ответ на данный вопрос. Статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г., закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств. Во многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, здравоохранении и др.) компетенция органов власти всех уровней, в том числе муниципального, очерчена нечетко.
Стоит так же отметить, что предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления упоминаются вперемежку, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней (городские и сельские), ориентируясь главным образом на городское самоуправление.
Нечеткость определения компетенции органов местного самоуправления в свою очередь приводит к неопределенности в сфере объема материальных и финансовых ресурсов, необходимых для выполнения данных полномочий.
Отсутствие необходимой финансовой базы у местного самоуправления для эффективного выполнения своих полномочий. Здесь можно выделить несколько проблемных направлений:
Бюджетный и Налоговый кодексы создали такие финансовые условия функционирования муниципалитетов, при которых доля местных налогов в структуре доходов местных бюджетов за 1999-2006 г.г. резко сократилась (с 13% до 5%), что свидетельствует «о снижении уровня фискальной автономии муниципалитетов. Доля местных бюджетов в совокупном бюджете страны также снизилась». На этом фоне происходило снижение доли расходов с 30,5% до 23,2%. В результате местные бюджеты фактически имеют устойчивый, не покрываемый доходами, в отличие от большинства уровней бюджетной системы, дефицит, который накапливается в местных бюджетах в виде долгов».
Изменения федерального законодательства на протяжении десяти лет приводили к крайней нестабильности структуры доходов местных бюджетов. Отсутствие стабильности в формировании доходов серьезно затрудняет финансовое планирование в муниципалитетах, заимствования на срок, превышающий один год, и как следствие, реализацию крупных инвестиционных проектов, связанных с развитием социальной жилищно-коммунальной сфер.
Структура расходов муниципалитетов почти полностью предопределяется федеральными законодательными актами и за прошедшие года сменилась не значительно. Это свидетельствует об отсутствии свободы в принятии решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг у органов местного самоуправления.
Таким образом, в действующем законодательстве существуют значительные проблемы в отношении моментов, без которых не может функционировать местное самоуправление - наличие четкой компетенции и необходимых для ее осуществления финансовых ресурсов.
Однако, скорее всего, не сумма всех вышеперечисленных существующих проблем местного самоуправления в нашей стране заставила обратить внимание федеральную власть на местное самоуправление. Скорее всего, реформа явилась частью реформы всей вертикали власти, которая началась в нашей стране при Президенте В.В. Путине и начавшийся процесс властной централизации.
Итак, в течение десятилетия в России идет становление, развитие и совершенствование системы местного самоуправления, с целью обеспечения защиты конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, оно самостоятельно в пределах своих полномочий, его органы не входят в систему органов государственной власти. И самое главное - местное самоуправление - «это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В российском обществе местное самоуправление не является еще полностью сформировавшимся институтом. В ряде регионов до сих пор муниципальные образования не обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц. Нечеткость в разграничении полномочий между уровнями публичной власти, чрезмерный объем не финансируемых государственных полномочий приводят к тому, что расходы, вмененные местному самоуправлению, не соответствуют их доходам.
Отсутствует необходимая финансовая база у местного самоуправления для эффективного выполнения своих полномочий. Отсюда, позитивных изменений в большинстве территорий не происходит.
На сегодняшний день очень трудно сделать однозначный вывод о том, что в большей степени повлияло на начало процесса реформирования местного самоуправления в нашей стране - реально существующая проблема муниципалитетов или политический курс президента В.В. Путина. В любом случае, основным вопросом остаются не причины реформы местного самоуправления, а его будущее, возможности его существования и эффективного осуществления своих полномочий.
2.2 Внутренняя структура и компетенция органов муниципальной власти
В соответствии с действующим законодательством, функции местного самоуправления осуществляются как гражданами непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Об этом говорится в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, это же положение повторяется в ст. 2 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.05.1995г., в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Органы местного самоуправления, будучи разделенными, действуют «не хаотично, а системно, то есть в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей. Эффективность осуществления местным самоуправлением своих функций и полномочий по отношению к населению муниципалитета напрямую зависит от данных факторов». Поэтому наличие той или иной модели структурной организации органов местной власти является очень важным для воплощения сущностных характеристик местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Эта норма касается структуры органов местного самоуправления только как системы органов имеющих самостоятельный статус, или данная формула предполагает определение внутренних подразделений соответствующих органов. Одни авторы считают, что Конституция не дает оснований ограничивать термин структуры органов узким толкованием и что определение структуры органов местного самоуправления является предметом решения населением в обоих указанных аспектах.
Представляются более убедительными соображения И.В.Выдрина о том, что используемый в Конституции Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» не совсем точен. Структура - это совокупность внутренних элементов данного объекта. Поэтому «вопрос о структурном устройстве местных органов следовало бы решать в уставах муниципальных образований, правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т.д.). А концептуальное и текущее законодательство должно ограничиться закреплением права населения самостоятельно определять систему органов местного самоуправления (представительные, исполнительные органы, главы муниципального образования и др.)».
Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо иметь в виду ее чрезвычайное разнообразие. Но хотя законодательство не определяет конкретные системы структуры органов, оно, тем не менее, у старта определяет некоторые весьма важные общие требования, которым подчиняется каждая система органов местного самоуправления. Разнообразие возможно и необходимо, но в определенных пределах, которые обеспечивают действия органов самоуправления как таковых.
Прежде всего, это касается видов органов местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации и соответствующих статей федеральных законов и законов субъектов Федерации органы местного самоуправления могут быть выборными и невыборными, то есть формируемыми путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д. Закон не устанавливает, какие именно выборные органы могут быть сформированы.
Но в то же время предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. К числу обязательных выборных органов относятся представительные органы местного самоуправления. В Законе определяется также возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Каких именно - закон оставляет на усмотрение муниципального образования. Теоретически это могут быть выборные заместители, главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.
«Создание невыборных органов местного самоуправления целиком относится к ведению самих муниципальных образований. Это не означает, что условия деятельности таких органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования».
Тезис об обязательности наличия выборных органов местного самоуправления чрезвычайно важен. Он согласуется с п. 2 ст. З Европейской хартии о местном самоуправлении, в соответствии с которым право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления непременное организационное условие его реальности и эффективности. В связи с этим указы Президента Российской Федерации, изданные в 1993 году, согласно которым представительные органы местного самоуправления заменялись на определенных условиях собраниями делегатов, включающих местных администраторов, а то и вообще не предусматривались, можно оправдать лишь как временную меру, вызванную экстремальными обстоятельствами политической борьбы.
Имея в виду как выборный, так и невыборный статус органов местного самоуправления, надо учитывать, что они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
«Выборность и не выборность органов местного самоуправления - это разграничение органов по порядку их образования. Но такое разграничение не дает представления о функциональном назначении органов местного самоуправления в их системе. Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на представительные и исполнительные. Представительные органы по определению выборные органы, осуществляющие «проектную» функцию, которая заключается в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, то есть в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения и, в конечном счете, в разработке решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти проектные (в широком смысле) решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. предоставляет достаточно широкие полномочия муниципалитетам в сфере определения собственной структуры органов местного самоуправления.
В Азовском районе, если взять во внимание такие переменные как способ избрания главы муниципального образования, его статус, способ образования главы администрации, степень участия представительного органа в деятельности местной администрации можно выделить следующую структуру организации местного самоуправления: - население избирает депутатов представительного органа и главу муниципального образования, который одновременно возглавляет исполнительный орган. Глава муниципального образования назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации и руководит ими. Депутаты избирают из своего состава председателя Собрания народный депутатов, который занимает должность на освобожденной основе. Именно такая система органов муниципальной власти характерна для большинства муниципальных образований Ростовской области.
Федеральные власти предоставили свободу муниципалитетам в определении собственной структуры органов власти. В свою очередь муниципалитеты приняли в своих нормативных документах именно ту модель организации власти, которая больше всего соответствовала традициям и обычаям данной территории и позволила бы без определенных конфликтов между различными органами муниципальной власти более эффективно осуществлять муниципалитетам свои полномочия.
Несмотря на то, что, на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995 г. органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Так, в Уставе Азовского района четко прописаны компетенция органов муниципальной власти города. Так, в соответствии со статьей 19 Устава района к компетенции Собрания народных депутатов относится:
- принимает Устав Азовского района, вносит в него изменения и дополнения;
- по представлению главы района утверждает назначение первого заместителя главы администрации района, начальника финансового управления администрации района, согласовывает назначение заместителей главы администрации района, начальников управлений, в соответствии с федеральным законодательством согласовывает назначение на должность и освобождение от должности начальника милиции общественной безопасности;
- принимает общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления;
- принимает планы и программы социально-экономического развития района и утверждает отчеты об их исполнении;
- утверждает районный бюджет, вносит в него изменения и дополнения, контролирует его исполнение, утверждает отчет об его исполнении;
- образовывает внебюджетные и валютный фонды;
- устанавливает местные налоги, сборы и их ставки, принимает решения о выпуске и размещении лотерей и займов;
- утверждает цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
- в соответствии с законодательством устанавливает налоговые и иные льготы;
- устанавливает порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью района;
- принимает решение о проведении районного референдума;
- назначает дату выборов главы муниципального образования;
- осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством и Уставом.
Глава Азовского района, в соответствии с ст. 29 Устава:
- обеспечивает исполнение на территории Азовского района Конституции Российской Федерации, федерального и областного законодательства, Устава Ростовской области, Устава Азовского района, решений, принятых населением путем прямого волеизъявления, решений Собрания народных депутатов Азовского района;
- представляет Азовский район, его жителей в отношениях с другими муниципальными образованиями и с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в стране и за рубежом;
- обеспечивает защиту интересов района в органах государственной власти, в том числе в судах;
- подписывает от имени района договоры и соглашения;
- не реже одного раза в год отчитывается перед Собранием народных депутатов и населением о своей деятельности, об итогах социально-экономического развития Азовского района и о состоянии дел в отдельных отраслях Азовского района;
- представляет Собранию народных депутатов проект бюджета района, проекты планов и программ развития района, а также отчеты об их исполнении;
- является распорядителем кредитов при исполнении районного бюджета, за исключением средств, предусмотренных на содержание Собрания народных депутатов; открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы;
- руководит комплексным экономическим и социальным развитием района, разработкой перспективных планов и программ развития;
- согласовывает решения Собрания народных депутатов либо использует право отлагательного вето;
- согласовывает в соответствии с законодательством создание и ликвидацию в Азовском районе территориальных органов государственной власти, назначение на должность и освобождение от должности государственных должностных лиц, в том числе назначение на должность и освобождение от должности начальника муниципальной милиции общественной безопасности, а также в соответствии с федеральными законами согласовывает назначение на должность и освобождение от должности начальника районного ОВД;
- назначает на должность и освобождает от должности глав администраций сельских поселений района;
- принимает в установленном порядке меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности подотчетных ему руководителей и должностных лиц местного самоуправления;
- принимает решения по снижению брачного возраста; осуществляет иные полномочия по предметам ведения местного самоуправления, за исключением отнесенных законодательством и Уставом к компетенции Собрания народных депутатов;
- возглавляет администрацию района, на принципах единоначалия и персональной ответственности руководит ее деятельностью, выступает от ее имени без особой на то доверенности.
В свою очередь, администрация Азовского района на основании федерального и областного законодательства, Устава, решений Собрания народных депутатов, постановлений и распоряжений главы района:
- разрабатывает проекты планов и программ развития района, проект бюджета района, обеспечивает их исполнение;
- обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие Азовского района;
- осуществляет управление муниципальными предприятиями, объектами жизнеобеспечения; осуществляет управление и распоряжение муниципальной собственностью;
- выступает заказчиком на строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, на производство работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, производству продукции, оказанию услуг, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств;
- осуществляет иные полномочия по предметам ведения местного самоуправления, за исключением отнесенных законодательством и Уставом к компетенции Собрания народных депутатов.
В совокупности все органы местного самоуправления осуществляя свои функции, реализуют закрепленную в законе собственную компетенцию органов местного самоуправления. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Так, согласно статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995г., одной из наиболее проблемных статей закона, к собственной компетенции органов местного самоуправления относятся: принятие и изменение устава муниципального образования, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжение и канализация и др.
Статья 6 данного закона, закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.
Стоит так же отметить, что предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления упоминаются вперемежку, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления.
Кроме этого, здесь необходимо вести речь не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, с определенным финансовым подкреплением данных государственных полномочий. Однако зачастую на практике передача государственных полномочий осуществляется без достаточного и необходимого финансирования, и вся тяжесть финансовых расходов ложиться на муниципалитеты.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008 г. утверждающий изменение административно-территориальной основы местного самоуправления влечет изменения и в области структуры органов муниципальных образований. Главной целью федеральной власти, после утверждения четкой территориальной основы местного самоуправления явилось - установление единой структуры органов местного самоуправления. В структуру органов, в соответствии со статьей 34, новая редакция закона вносит представительный (законодательный) орган, главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Причем наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным. Можно сделать вывод, что закон нарушает Конституцию Российской Федерации. Пункт 1 ст. 13 Конституции Российской Федерации закрепляет, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. В новом же законе директивно прописаны и структура, и численность этих органов, тем самым ущемляются права местного самоуправления. Если в «действующем законодательстве очерчены лишь контуры местных органов власти, отдавая большую часть самостоятельности на откуп муниципальной власти, то в новом законе эта самостоятельность сильно ограничена, что опять в свою очередь не ведет к повышению степени эффективности осуществления органами местного самоуправления своих полномочий».
Во вновь созданной структуре органов местного самоуправления представительный орган в поселении состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Т.е. на первом уровне местной власти закрепляются прямые выборы представительного органа. В поселениях с численностью менее 100 человек представительный орган не избирается. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. На уровне муниципального района закреплена более сложная система формирования. Здесь федеральные власти предоставили муниципальным районам выбор: либо представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности, нормой представительства от каждого поселения (статья 35 закона). Если с формированием представительного органа на низшем уровне местной власти все достаточно ясно, то с формированием представительного органа муниципального района возникают вопросы. В случае формирования органов местного самоуправления из «делегатов поселений» «подвергается сомнению осуществление районной думой полномочий по установлению и введению местных налогов и сборов, регулированию доходной базы местных бюджетов поселений, а также предоставлению им финансовой помощи, в то же время именно финансовые вопросы являются ключевыми в возможности выполнения муниципальными образованиями своих полномочий». Федеральные власти в очередной, по нашему мнению, раз нарушили Конституцию Российской Федерации, в соответствии с которой гарантируется осуществление местного самоуправления только через прямое волеизъявление граждан, то есть прямые выборы. Не смотря на то, что «закон предоставляет выбор: избирать представительный орган района прямым или непрямым голосованием, в тех муниципальных образованиях, где система непрямых выборов будет существовать это приведет к определенной бесконтрольности представительного органа района, а именно он в соответствии с законом наделен более значимыми полномочиями, и финансовыми средствами, нежели нижестоящий уровень местной власти». В конечном итоге, жизнь того или иного муниципального образования, входящего в состав муниципального района будет зависеть от соотношения сил и умения договориться в представительном органе власти района, что в свою очередь подвергает сомнению самостоятельность органов власти низшего звена.
Кроме этого, закон закрепил и минимальный численный состав представительных органов, в зависимости от численности поселения муниципального образования. Численный состав представительного органа в поселении должен быть не менее: 7 человек при численности менее 1000 человек; 10 человек при численности населения от 1-10 тысяч человек; 15 человек при численности населения от 10-30 тысяч человек; 20 человек при численности населения от 30-100 тысяч человек; 25 человек при численности населения от 100-500 тысяч человек; 35 человек при численности населения свыше 500 тысяч человек. Так, например, в Азовском районе в 9 из 10 муниципальных образованиях избрано по 10 депутатов и в одном 15. В муниципальном районе на сегодняшний день 24 депутата.
Таким образом, федеральная власть регламентирует минимальную численность представительных органов власти. В соответствии с действующим законодательством муниципальные образования самостоятельно определяют численность представительного органа власти. С одной стороны, федеральные власти пытаются усилить роль представительного органа, увеличив и четко закрепив численный его состав, однако, если руководствоваться теорией «расчет согласия» Бьюкенена и Таллока, то издержки достижения согласия возрастают по мере увеличения количества игроков, которым необходимо договориться о каком-либо совместном решении. Таким образом, становится сложнее процесс согласования интересов и выработки документов представительными органами, и как следствие ведет к снижению способности обеспечивать эффективное выполнение принятых решений и ставит под сомнение всю эффективность выполнения представительными органами своих функций. Кроме этого, само по себе увеличение количества муниципальных образований ведет к увеличению численности работников органов местной власти. В Азовском районе численный состав только представительных органов увеличился примерно в 4,3 раза.
По данным финансового управления администрации Азовского района на 2006 год, на содержание муниципальных органов власти заложено от 40 до 45 процентов местных бюджетов поселений.
В отличие от закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новый одноименный закон устанавливает условия возникновения ответственности представительного органа. В случае, если судом будет установлен факт принятия представительным органом нормативно-правового акта, не соответствующего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, уставу (конституции) и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и не исправит свою ошибку в течение 3-х месяцев, высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о роспуске представительного органа данного муниципального образования (статья 73). Здесь наглядно просматривается перераспределение силы в сторону субъекта Российской Федерации.
Относительно статуса депутата представительного органа местного самоуправления, стоит сказать, что депутаты представительного органа осуществляют свою деятельность, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа. Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 40 п. 5).
Стоит отметить, что в новом законе так же заложен положительный момент, касающийся механизма отзыва депутатов представительного органа населением муниципального образования, что автоматически повышает степень ответственности депутата за свои действия в муниципалитете. Основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его бездействие или конкретные правонарушения, факт совершения которых был установлен в суде. Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Выборное лицо является отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей. Таким образом, механизм отзыва выборного должностного лица (депутата, главы муниципалитета) является достаточно реалистичным для своего осуществления.
Полномочия представительного органа расширяются. В соответствии со статьей 35 п. 10 к исключительной компетенции представительного органа относится принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и др.
Представительный орган издает нормативные правовые акты в рамках своей компетенции. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации имеет право отклонить данный акт, однако, представительный орган может 2/3 голосов преодолеть вето главы муниципального образования. То есть статус преобладающего положения представительного органа в структуре органов местного самоуправления сохраняется. В законе так же прописаны и основные механизмы досрочного прекращения полномочий представительного органа, аналогичные действующему законодательству.
Глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования. На территории Азовского района один глава муниципального образования избран на муниципальных выборах населением и девять глав избраны из составов Советов депутатов, являются председателями советов и возглавляют местные администрации. Один глава местной администрации принят по контракту.
Глава подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Стоит отметить, что в законе прописаны компетенция главы в области представительства муниципального образования и подписания нормативных правовых актов. Собственными полномочиями по решению вопросов местного значения глава муниципального образования наделяется уставом муниципального образования.
В новой редакции закона закреплен наиболее действенный механизм ответственности - механизм отстранения глав муниципальных образований руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 74). Федеральный законодатель пытается контролировать нормативный процесс муниципалитетов с целью его соответствия законодательству как федеральному, так и региональному. Данное положение было введено в результате возникновения практики принятия муниципалитетами не соответствующих общим правилам закона нормативных документов.
Таким образом, губернатор Ростовской области может отстранить от должности любого главу муниципалитета или главу местной администрации в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов федерации, если такие противоречия установлены судом, и в течение 3-х месяцев не устранены, а так же в случае совершения указанным должностным лицом действий, влекущих нарушение прав и свобод граждан, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и т.д. Именно последняя причина вызывает наибольшее опасение со стороны мэров, так как фразы достаточно абстрактны и нет их четкого понимания, любое действие, нормативно-правовой акт можно подвести под нарушение прав и свобод граждан и так далее. Причем у мэров нет механизма защиты. Единственное, что они могут сделать, это обжаловать решение главы субъекта Российской Федерации в суд, уже после вынесения решения об отстранении.
Достаточно новым моментом в законе является введение новой должности - «сити-менеджера». В большинстве западных стран, такой механизм является достаточно действенным и эффективным, однако неизвестно как это приживется и реализуется в нашей стране. Требования к кандидатам на пост главы местной администрации устанавливаются представительным органом, ровно, как и условия проведения конкурса на данный пост, состав конкурсной комиссии и др. Глава администрации действует на основании контракта, подписанного представительным органом местного самоуправления. Однако, данный контракт может быть расторгнут представительным органом или главой муниципального образования в случае нарушения главой условий контракта, в частности решения вопроса местного значения, высшим должностным лицом исполнительного органа в случае нарушения контракта по вопросам, касающимся выполнения отдельных государственных полномочий, переданных субъектом на местный уровень, а так же самим главой местной администрации на основании нарушения условий контракта (статья 37). Таким образом, и «пост главы администрации, «сити-менеджера» так же не является стабильным, вследствие достаточно простого механизма расторжения контракта». Стоит отметить, что в законе так же нет положений о полномочиях главы местной администрации, что на практике создает значительное количество проблем и неразберихи. Причем возникающие конфликты сегодня достаточно серьезны, в силу того, что как представительный орган, так и глава муниципалитета обладают равным народным мандатом, и никто не может отправить другую сторону в отставку. А в данном случае, при наличии «сити-менеджера», во-первых, должна повыситься эффективность управления муниципальным хозяйством и эффективность экономики в целом муниципалитета, именно с данной целью и вводят новый пост - «менеджера-управленца», во-вторых, «конфликты между представительной и исполнительной ветвями власти будут не такими острыми, по крайней мере, их будет можно решить путем расторжения контракта с главой местной администрации». Однако, здесь существует определенное опасение следующего характера: во-первых, «представительный орган, либо глава муниципалитета в случае проведения сити-менеджером политики, которая будет не устраивать данные органы власти, либо расходиться с различными интересами могут расторгнуть контракт без особых проблем, т.е. произойдет концентрация власти в руках представительного органа, и те положительные моменты, которые были заложены в самой идее введения должности - «сити-менеджера», как наиболее эффективного управленца», будет сведена на нет. Таким образом, эффективность осуществления функций сити-менеджера в первую очередь будет зависеть от соотношения сил в представительном органе власти.
Кроме представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, являющихся обязательными органами власти в муниципалитетах любого уровня, закон закрепляет следующее нововведение наличие контрольных органов власти. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а так же в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статья 38 закона). Введение контрольных органов, как один из положительных моментов реформы, в свою очередь будет препятствовать произволу, как со стороны администрации, так и со стороны представительного органа, и в свою очередь будет способствовать повышению эффективного выполнения принятых решений.
Однако как не парадоксально, в Азовском районе, ни в одном из 10 муниципалитетов не созданы контролирующие органы. Данная норма не нашла отражения даже в уставах муниципальных образований (уставы были предложены типовые).
В ходе общего анализа новой структуры муниципальной власти, можно сказать, что воплощение новой структуры муниципальных органов на практике в конечном итоге приведет с одной стороны к усилению представительного органа власти, с ослаблением исполнительной ветви власти. Кроме того, если представительный орган, механизм его формирования, численность, компетенция прописаны достаточно четко, то относительно исполнительной власти, компетенции главы администрации и самой администрации в законе опять отсутствуют, кроме этого высшие посты исполнительной власти не стабильны при наличии достаточно простого механизма отстранения от должности, как мэров, так и нововведенных «сити-менеджеров». С другой стороны, посредством введения контрольных органов усиливается контроль за органами местного самоуправления в сфере финансов.
Изменение самой системы местного самоуправления, появления двух уровней муниципальной власти не могло не повлечь за собой изменения в сфере компетенции между различными типами (уровнями) муниципальных образований.
В новом законе закреплено определение четкого списка полномочий местного самоуправления. Причем объем полномочий органов местного самоуправления зависит от типа муниципалитета (поселение, муниципальный район, городской округ) и это достаточно положительный момент. Город «миллионник» и село не могут выполнять одинаковый объем полномочий, в силу различных организационных, профессиональных, финансовых и других возможностей.
Так, в соответствии со статьей 14 нового закона к вопросам местного значения поселения, как городского, так и сельского относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения, контроль за его исполнением, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, управление и распоряжение имуществом, находящегося в муниципальной собственности, организация в границах поселения электро -, тепло -, газо -, водоснабжения населения, содержание и строительство автодорог в границах поселения, обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры, организация библиотечного обслуживания, обустройство мест отдыха, обеспечение населения средствами связи, освещение улиц, установка уличных указателей и т.д. Таким образом, в законе детально, до мельчайших подробностей прописана вся сфера деятельности низшего уровня муниципальной власти. От общего социально-экономического развития поселения до освещения улиц. Данные функции органы местного самоуправления осуществляют только в рамках своего муниципального образования. К вопросам местного значения муниципального района и городского округа относятся так же формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, установление и отмена местных налогов в рамках муниципального района и городского округа управление и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности, организация транспортного сообщения между поселениями в границах муниципального района и городского округа и ряд других. Однако, по сравнению с функциями поселения, органы власти муниципального района и городского округа выполняют такие значимые функции как организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, и дополнительного образования, а так же организация и оказание на территории муниципального района и городского округа скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности. Т.е. наиболее важные вопросы в сфере образования и медицинской помощи передаются на верхний уровень местной власти, с целью наиболее эффективного их выполнения, и естественно, где будут концентрироваться наибольшее количество финансовых средств.
В общем, «изменения, предусмотренные законом в рамках определения круга вопросов местного значения и установления соответствующих полномочий органов местного самоуправления, заслуживают в целом положительной оценки. «Закон создает унифицированную систему полномочий органов местного самоуправления и проводит четкое разграничение между вопросами местного значения и государственными полномочиями регионов. Однако, все эти положительные моменты потеряют смысл, если не будут внесены определенные поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, определяющие конкретный объем финансовых средств для выполнения данных полномочий».
Однако ряд положений закона вызывают опасения в ходе их реализации на практике: во-первых, если мы «опускаем» низший уровень местного самоуправления до поселения с численностью 1000 человек, те полномочия, которые за ними закреплены, являются для них слишком масштабными. Таким образом, можно достаточно точно спрогнозировать, что политика в данных муниципалитетах будет осуществляться на примитивном уровне, ни о какой эффективности или долгосрочных перспективах развития речи и быть не может. Данная ситуация, как показывает существующая политическая практика в большинстве регионов России (Курская область, республика Бурятия и т.д.), скорее всего, приведет к тому, что большая часть полномочий будет переведена на районный уровень власти, с соответствующим переводом финансовых источников. Как следствие муниципалитеты лишаться автономии и не будут способны осуществлять самостоятельную, независимую политику, что опять ставит под сомнение всю эффективность осуществления местным самоуправлением своих полномочий. Во-вторых, ряд полномочий, которые сегодня выполняют муниципалитеты по новому закону полностью выпали из их сферы деятельность, это - выполнение функций строительства, архитектуры. А как мы знаем, сегодня в ряде муниципалитетов органы власти строят те же жилые дома на долевом участии - и это является частью проводимой ими социальной политики и решением жилищного вопроса. В конечном итоге, федеральная власть, в очередной раз, обратившись к утверждению новой структуры органов местной власти и их компетенции решив в определенной степени ряд вопросов - вопросы четкого разграничения полномочий, распределения полномочий между уровнями местной власти, создает сразу же ряд новых проблем, которые в свою очередь опять не позволят осуществлять органам местного самоуправления эффективно свои полномочия.
ГЛАВА III. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ В РОССИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ НОВОЙ МОДЕЛИ
3.1 Организационно-территориальная структура местного самоуправления
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008 г. № 131-ФЗ призван обеспечить законодательную основу широкомасштабной реформы местного самоуправления.
Целями глобальной реформы местного самоуправления являются «обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан». В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995г. № 154-ФЗ закрепляет основные признаки, без которых существование местного самоуправления не возможно: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Именно наличие вышеперечисленных признаков в своей совокупности, является непременным условием для эффективного осуществления органами муниципальных образований своих полномочий. Отсутствие одного из основополагающих признаков местного самоуправления ставит под сомнение все функционирование муниципалитета как единого целого.
Конституция Российской Федерации и вслед за ней Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995г. «развели» существующую территориальную организацию субъектов Федерации и ту, которую предстоит утвердить как условие, без которого не может быть местного самоуправления, как оно смоделировано Конституцией Российской Федерации. По сути дела, «реорганизация административно-территориального устройства - старого, мало приспособленного к динамике нарождающегося нового общества, составляет если не смысл, то следствие утверждения местного самоуправления. Однако коренное изменение административно-территориального деления - операция долговременная, требующая многомерных расчетов, тщательного анализа немалого числа географических, экономических и других факторов, усилий разных по профилю научно-исследовательских учреждений и т.п.». Однако, стоит отметить, что федеральный законодатель предоставил достаточно широкую свободу органам местного самоуправления на определение территориальной основы местного самоуправления. Таким образом, власти как региональные, так и муниципальные будучи не ограниченными жесткими рамками при формировании территорий муниципалитетов могли руководствоваться такими принципами как наличие достаточной муниципальной собственности, для осуществления функций местного самоуправления, наличие единого хозяйственного сектора и т.д., что в свою очередь позволяло более эффективно определять территориальную организацию муниципалитетов в регионе. С другой стороны, отсутствие определенной унификации в территориальной основе местного самоуправления повлекло за собой неопределенность и сложность с территориальной организацией субъектов Российской Федерации.
В любом случае, как мировой, так и советский опыт показывает, что существенные изменения административно-территориального устройства проводились после определенной предварительной работы. Действительно, в некоторых субъектах Российской Федерации определение территориальной основы местного самоуправления сочеталось с большой исследовательской деятельностью. В качестве примера можно привести Свердловскую область, где подготовка к внесению предложений областным властям о возможных административно-территориальных переменах велась около двух лет несколькими научно-исследовательскими институтами. С другой стороны, в Санкт-Петербурге внутри города создали 111 муниципальных образований, что конечно вряд ли можно признать оптимальным решением, поскольку границы этих муниципальных образований в ряде случаев установлены произвольно, без учета объективных возможностей осуществления в этих границах реального местного самоуправления.
В Ростовской области Законодательным Собранием принят закон «О местном самоуправлении в Ростовской области» № 358-57 от 09.12.1995г., где под муниципальным образованием понимается «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Таким образом, пермские законодатели решили не ограничивать территории в праве на местное самоуправление и взяли полностью конституционную формулировку местного самоуправления.
В сущности, современное «административно-территориальное устройство дает достаточно возможностей решения территориальных вопросов местного самоуправления, рассчитывая на то, что создание муниципальных образований, то есть городских, сельских поселений, несколько поселений, объединенных общей территорией, частей поселений, иных населенных территорий, где имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, будет по возможности происходить в рамках сложившихся территориальных и административно-территориальных единиц со сложившимися поселенными сообществами».
Самая простая и повсеместно применяемая модель муниципального образования - город областного (краевого, республиканского) значения, включая столицы субъектов Федерации без районного деления, где территория местного самоуправления совпадает с территорией самой административно-территориальной единицы (названные города в конституциях и уставах субъектов Федерации повсеместно определяются в качестве именно административно-территориальной единицы - составной части территории субъекта Федерации).
Наиболее сложная и дискуссионная до сих пор проблема территориальных основ местного самоуправления - организация местного самоуправления в сельских районах. Практика пошла здесь разными путями. В одном случае муниципальное образование создается и на уровне района, и внутри района - в сельсоветах, волостях, поселках, городах районного значения.
На территории Ростовской области была принята модель территориальной организации местного самоуправления, предусматривающая образование муниципальных образований на уровне районов и городов областного значения. Всего на территории Ростовской области было образовано 47 муниципальных образований:
муниципальные образования в границах городов областного значения 13;
муниципальные образования в границах городов районного значения - 3;
муниципальные образования в границах районов - 27;
муниципальные образования в границах поселков городского типа - 3;
муниципальные образования в границах ЗАТО (закрытое административно-территориальное образование) - 1.
В Федеральном законе № 154-ФЗ допускалось нахождение одного муниципального образования в границах территории другого муниципального образования. На территории Ростовской области было сформировано 6 муниципальных образований в границах других муниципальных образований город Сальск в границах Сальского района; г.Батайск, г.Таганрог в границах Матвеев-Курганского района; город Морозовск в границах Морозовского района; город Ново-Шахтинск в границах Шахтинского района; поселок Рассвет в границах города Ростов-на-Дону.
Лишь одно из этих муниципальных образований имело собственный бюджет - город Батайск. Остальные осуществляли свою деятельность по сметам расходов, определяемых «вышестоящим» муниципальным образованием, хотя и имели свои (избираемые населением) представительные органы и главу муниципального образования.
Территории муниципальных образований подразделялись на территории административных единиц - сельсоветы, поссоветы. Например, в соответствии с Уставом Азовского района в границы района входили территории 22 сельсоветов, административно подчиненные району. Исполнительно-распорядительные функции на этих территориях осуществлялись администрациями сельских поселений, которые в свою очередь являлись структурными подразделениями администрации района.
Таким образом, федеральный и региональный законодатель, с одной стороны, предоставил достаточно широкую свободу органам местного самоуправления на определение территориальной основы местного самоуправления. Власти как региональные, так и муниципальные, будучи не ограниченными жесткими рамками при формировании территорий муниципалитетов, могли руководствоваться такими принципами, как наличие достаточной муниципальной собственности, для осуществления функций местного самоуправления, наличие единого хозяйственного сектора и т.д., что в свою очередь позволяло более эффективно определять территориальную организацию муниципалитетов в регионе, руководствуясь социально-экономическими, географическими, правовыми, национальными, историческими, культурными, демографическими и иными особенностями территории.
Федеральная власть в соответствии с новым законом предложила следующую систему местного самоуправления: система местной власти становится двухуровневой, первый уровень составляют городское и сельское поселения, второй - муниципальный район и городской округ.
В новом законе под поселением, первым уровнем местного самоуправления, понимается «сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления». В соответствии с новым законом поселения могут быть как городские (поселение, в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей территорией), так и сельские (поселение, в состав территории которого имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов и т.д.) поселения. Определяющим фактором при формировании данных муниципальных образований первого уровня становится численный состав муниципалитета. Так, городское поселение может составлять один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а так же сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт, с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.
«Это не введение единообразия, это только те принципы, гарантирующие осуществление местного самоуправления в соответствии с Конституцией, а Конституция должна исполняться всеми, на всей территории Российской Федерации. В Конституции записано, что местное самоуправление должно быть, прежде всего, в поселении. Именно поэтому устанавливается в этом законе такая жесткая система территориального разграничения».
Таким образом, видно, что новые муниципальные образования, первый уровень, значительно меньше по размерам, чем, например, районы, но органы местного самоуправления в них свои собственные. Они смогут формировать бюджет, устанавливать местные налоги, сборы и тарифы, принимать местную символику, определять порядок использования муниципальной собственности и т.п.
Второй уровень местного самоуправления составляют муниципальные районы и городские округа. Муниципальный район, в свою очередь, представляет «объединение нескольких поселений, объединенных общей территорией, в границах которого местное самоуправление будет осуществляться в целях решения вопросов местного значения межмуниципального характера населением непосредственно, а так же для осуществления отдельных государственных полномочий» (статья 2, 11). Муниципальный район - это такое же муниципальное образование, которое имеет свою сферу компетенции, бюджет, органы власти и т.д.
Таким образом, будущая система местного самоуправления становится двухуровневой, с четким закреплением территориальной и численной основы, полномочий за каждым муниципальным образованием и т.д.
В законе так же закреплен механизм изменения границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации (ст. 10). Это достаточно важный момент, т.к. через смену схемы муниципальных образований, достаточно сильные муниципалитеты (с сильными главами) глава субъекта может разбить на несколько маленьких, тем самым уменьшить силу и ослабить собственных потенциальных соперников.
На стадии вступления Ростовской области в реформу, введение новой территориальной основы местного самоуправления привело к значительной работе в районах по созданию «новых» муниципалитетов. Существующая сетка муниципальных образований была изменена. В качестве примера рассмотрим данные изменения по Азовскому району.
Работа по территориальному делению началась, практически, сразу же после принятия Федерального закона от 06.10.2008 г. № 131-ФЗ. В основу указанного закона была заложена немецкая модель территориального деления. В соответствие с нормами «пешеходной доступности» и больших расстояний между населенными пунктами, территория Азовского района, из 22 сельсоветов, была поделена на 16 муниципальных образований. Однако в администрации Ростовской области посчитали, что муниципальные образования необходимо укрупнить, тем самым сократив их количество. В ходе кропотливой работы на территории района были созданы 10 муниципальных образований, которые были утверждены Законом Ростовской области от 10.11.2009 г. № 17.59-363 «Об утверждении границ и наделении статусом муниципальных образований Азовского района Ростовской области».
Практика показала, что нельзя необдуманно применять нормы, разработанные для других условий. В последствие законодатель внес в закон изменения, касающиеся организационно-территориальной структуры.
Анализируя, в общем, новую территориальную модель местного самоуправления в России стоит отметить неоднозначность выводов и последствий.
Законодательно оформлена идея о том, что «местное самоуправление должно дойти до каждого гражданина, то есть, признана необходимость самоуправления на поселенческом уровне». Из идеи, так называемой, приближения местной власти к гражданам вытекает и концепция двухуровневого местного самоуправления.
Разделение муниципальных образований на несколько типов или категорий (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ) позволяет закрепить за каждым уровнем конкретный перечень вопросов местного значения. Это необходимо для решения проблемы четкого определения расходных полномочий муниципального образования, «соответствия расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов и построения единой и управляемой системы межбюджетных отношений». Разделение муниципалитетов на типы позволяет решить и еще одну острую проблему - стабильного доходного минимума, однако здесь все зависит от федеральной власти.
Разработанная в новом законе модель территориальной организации местного самоуправления имеет и неоспоримые достоинства, и не менее очевидные недостатки.
Во-первых, очевидным результатом административно-территориальной реформы стало резкое увеличение муниципальных образований. В ходе реализации закона на территории Азовского района создано 10 муниципальных образований - сельских поселений, плюс муниципальный район. В целом же по Ростовской области создано 315 муниципальных образований.
С одной стороны, увеличение муниципальных образований и их приближение к населению это достаточно положительный момент. С другой стороны, прямым следствием увеличения количества муниципальных образований является значительное увеличение затрат на их содержание, на содержание работников органов муниципальной власти. Все эти расходы должны будут лечь на плечи муниципальных образований, у которых этих денег никогда и не было. Сомнительны надежды на то, что эти деньги у муниципалитетов появятся в условиях раздела собственности и финансовых источников дохода муниципальных образований в соответствии с новой территориальной структурой местного самоуправления. Отсутствие финансовых источников у муниципалитетов приведет к повышению зависимости от государственного уровня власти, как субъекта, так и федерации и ограничению самостоятельности местного самоуправления.
Во-вторых, прямым следствием «перекройки» границ муниципальных образований является передел собственности между вновь созданными муниципальными образованиями. В свою очередь передел собственности создает определенное количество экономических рисков:
- риск потери инвестиционной привлекательности муниципальных образований в связи с высокой вероятностью конфликтов в отношении прав собственности;
- риск снижения эффективности функционирования муниципальной власти и снижения качества бюджетных услуг с высокой вероятностью конфликтов в отношении прав собственности.
В конечном итоге, увеличение количества муниципальных образований не приведет к увеличению муниципальной собственности в этих же муниципалитетах. В результате передела собственности, муниципалитеты потеряют часть муниципального имущества, что в свою очередь приведет к ухудшению экономического состояния муниципальных образований в целом. А это в свою очередь приведет к отсутствию реальных возможностей у муниципалитетов осуществлять свои полномочия. И это уже реальность. Первые месяцы работы по новому закону показывают, что законодатель до сих пор не может принять акты, регулирующие вопросы наделения муниципалитетов необходимым имуществом. Из-за чего создается впечатление бездействия местных властей.
Отсутствие «необходимых финансовых средств у местного самоуправления сведет на нет начинания федеральной власти по повышению эффективности местного самоуправления и введения реального «самоуправления». В результате мы получим систему «местного управления».
В-третьих, возникает вопрос о формировании муниципальных органов власти в каждом муниципалитете в условиях того, что муниципальный уровень власти опускается до сел и городов с численностью от тысячи человек. В ряде сел проживают в основном люди пенсионного возраста. Следовательно, образуется поле для вхождения во власть совершенно неподготовленных людей. Н.Яшин, занимавший в 2010 г. должность заместителя губернатора Ростовской области и курировавший вопросы подготовки реформирования местного самоуправления в одном из своих выступлений заметил, что при «реализации данной реформы, к управлению странной при сегодняшней нехватке грамотных управленческих кадров на местах будет привлечена масса дилетантов». Проблема с кадрами в муниципальных образованиях особенно в сельских поселениях стоит очень остро. Таким образом, мы можем констатировать факт, что некомпетентность органов власти приведет в конечном итоге к ухудшению качества муниципальной политики, например, в той же социальной сфере и т.д., а не к повышению ее эффективности. В конечном итоге, возникает вопрос о степени защиты основных интересов общества и их соблюдении органами муниципальных властей.
Вышеперечисленные негативные последствия введения новой территориальной, поселенческой модели местного самоуправления подтверждаются сегодняшней существующей практикой. Так уже в первые месяцы 2006 года из-за отсутствия кадров, сельскими поселениями Азовского района были переданы ряд полномочий на уровень муниципального района. Есть опасение, что данная практика может сохраниться, что приведет к некомпетентности местной власти и к укрупнению муниципальных образований.
В ряде регионов Российской Федерации существующая практика показала определенные недостатки существующей поселенческой модели местного самоуправления.
Так в ряде работ последних лет, проводимых такими исследователями как В.Д. Нечаев, Гельман В., Пашенцев В., Рыженков С., стало достаточно очевидно, что поселенческая модель обладает рядом недостатков, по сравнению с районно-городской моделью. Наиболее наглядным примером является работа «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» В.Д. Нечаева, в которой проведен сравнительный анализ поселенческой и районно-городской территориальных моделей местного самоуправления на примере Курской и Белгородской областей.
В.Д. Нечаев в ходе исследования приходит к таким выводам как:
- районно-городская модель в целом порождает более эффективные в экономическом и техническом смысле муниципалитеты, чем поселенческая;
- в рамках районно-городской модели муниципалитеты представляют более сплоченную и дееспособную группу правления, нежели в рамках поселенческой модели;
- при районно-городской модели интенсивность контактов между руководителями муниципалитетов и низовых подразделений федеральных структур выше, чем при поселенческой».
В то же время для поселенческой модели характерен более высокий уровень прямого демократического участия населения в решении вопросов местного значения, чем для районно-городской.
При поселенческой модели областная власть сохраняет «субрегиональную административную инфраструктуру (районные администрации), через которую реализует свою политику. В результате ее заинтересованность в политическом контроле над муниципальными органами и заключении с ними гласных или негласных пактов о кооперации падает. Вопреки закону она стремится дать районным администрациям часть функций местного самоуправления, а так же львиную долю источников дохода местных бюджетов, аргументируя это низкой эффективностью муниципалитетов».
Таким образом, оценивая поселенческую модель местного самоуправления с позиций эффективности можно сделать вывод о том, что по двум из трех показателей эффективности:
1) способности обеспечить эффективное выполнение принятых решений как собственных, так и вышестоящих уровней;
2) степени автономии от вышестоящих уровней власти, поселенческая модель во многом уступает районно-городской модели по степени эффективности.
С другой стороны, если мы рассматриваем эффективность местного самоуправления с точки зрения вовлечения населения в процесс управления территорией, развитии механизмов прямой демократии, то поселенческая модель имеет неоспоримые достоинства по сравнению с районно-городской моделью.
В результате анализа как правовых, так и организационных моментов новой территориальной модели местного самоуправления возможно возникновение маловлиятельных, не очень эффективных в экономическом и техническом отношении и неспособных к сотрудничеству муниципалитетов, в рамках которых, однако, возникнут благоприятные условия для использования механизмов прямой демократии.
3.2 Финансово-экономическая основа местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12.08.1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Стержнем экономической основы любого уровня власти является бюджет, в данном случае - местный бюджет.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997 г. определяет основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений в нашей стране, но и в самом законе эти принципы только обозначены. Так, «принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласности. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение». Поэтому муниципальным образованиям и приходиться лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых так же нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.
Согласно закону доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, в которые входят местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
Что касается местных налогов и сборов, то они должны устанавливаться соответствующими федеральными законами. К категории «других собственных доходов» закон отнес доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет и т.п.
Кроме этого, федеральные власти закрепили положение в соответствии с которым, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивая при этом минимально необходимую бюджетную обеспеченность муниципального образования, на основе нормативов бюджетной обеспеченности, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Результатом этого, является отсутствие роли муниципалитетов в установлении собственных нормативов бюджетной обеспеченности.
Закон так же закрепляет механизм формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Средства в этом фонде образуются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Распределение этих средств осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Стоит заметить, что сама формула не приведена, а приводятся лишь определенные факторы, которые учитываются при расчете: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а так же другие факторы, определяющие особенность каждого региона.
По сравнению с прежними законами РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. Бюджетный кодекс определенным образом ограничивает бюджетную самостоятельность муниципальных образований. В соответствии с кодексом бюджетная самостоятельность муниципальных образований выглядит иначе, чем в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливается право органов местного самоуправления самостоятельно, без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36) и в законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», устанавливающем право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации, во-первых, появились нормы регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых отнесено к ведению Правительства Российской Федерации. Кроме того, в статье 87 кодекса прямо устанавливаются основные расходы местных бюджетов, к которым относятся: содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, обслуживание и погашение муниципального долга и др.
Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. С одной стороны эта цифра весьма значима, так как придавала определенную стабильность в наполнении бюджета муниципального образования. С другой стороны, это и целесообразно, так как жесткое определение доли закрепленных налогов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий.
Решение вопросов, связанных с формированием и расходованием бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного, закреплено в общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговый кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, установил систему налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим кодексом, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Каждому налогу и сбору в Налоговом кодексе посвящен самостоятельный раздел. В свою очередь разделы имеют общую структуру, охватывающую основные элементы налога и сбора. Наиболее важным является содержание п. 5 ст. 12, в соответствии с которым не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим кодексом и законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которых установлен достаточно закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что налоги не могут устанавливаться органами местного самоуправления. Данное положение находится в противоречии с п. 5 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право органов муниципальных образований устанавливать местные налоги сборы. Таким образом, федеральная власть жестко ограничила количество взимаемых местными органами власти налогов и сборов. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.
Налоговый Кодекс Российской Федерации, утвердивший новый перечень местных налогов и сборов, значительно сократил их количество по сравнению с законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г. По мнению разработчиков Налогового кодекса, упорядочение налогообложения предполагает построение единой налоговой системы, отмену нерациональных налогов и иных обязательных платежей, действие которых неэффективно.
Многие эксперты, придерживаются мнения, согласно которому, с помощью Налогового кодекса «центр» пытается перераспределить в свою пользу фискальные поступления, оставляя себе хорошо собираемые налоги, прежде всего НДС. Регионам и муниципальным образованиям оставляют плохо собираемые, либо совсем не собираемые налоги (подоходный налог, налог на недвижимость).
На практике «отличительной чертой существующего местного налогообложения является огромное количество налоговых платежей, дающих мизерные поступления в бюджет, но требующие значительных организационно-правовых усилий для их оформления и изъятия. Не менее серьезный фактор заключается в парадоксальности и противоречивости законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов. К ним следует отнести нерациональность отдельных налоговых платежей (сборы с владельцев собак, за парковку и т.п.), отсутствие в большинстве объектов налогообложения (ипподромные и курортные сборы и налоги)».
В результате, все это приводит к тому, что налоговые доходы, являющиеся основой муниципального бюджета, составляют незначительный в общем объеме доходов процент. Так в Ростовской области на 01.01.2006г. доля собственных доходов составили в Азовском районе - 80%, в Сальском районе - 63%, в Таганроге - 61%, в Семикаракорском районе - 49%, в г.Морозовске - 47,8%, в Матвеев-Курганском районе - 46,2%, в Батайске - 46%, в ст.Кагальницкая - 30,5%, в Миллеровском районе - 28%, в Глубокненском районе собственные доходы составляют 26,2% бюджета, в Аксайском районе - 25%. В Каменск-Шахтинском районе цифра еще меньше 23%. Естественно, что оставшуюся долю доходной части бюджета составляют дотации и субвенции от федерального и регионального уровней бюджетов, что во многом определяет финансовую зависимость муниципальных образований от вышестоящих уровней.
Таким образом, в настоящее время, достаточно очевидно, что «финансовая независимость любого муниципального образования достаточна искусственна. Федеральная власть через установленные в законах нормы создала такую систему экономического взаимодействия между уровнями власти, согласно которой доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы перекладывают на нижестоящий уровень местного самоуправления». При этом проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, для осуществления своих полномочий, на федеральном уровне не решена, не смотря на множество выпущенных законов и других нормативных документов.
Закон от 06.10.2008 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был в свою очередь очертить основные принципиальные основы экономической базы местного самоуправления и решить наиболее насущные экономические проблемы муниципальных образований.
Однако, в ходе анализа нового закона можно понять, что закрепленная система финансов в очередной раз не совершенна, кроме этого на нерешенные старые проблемы накладываются значительные новые проблемы.
В соответствии со статьей 49 закона, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Естественно, что стержневым понятием экономической базы местного самоуправления является муниципальный бюджет.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется, утверждается, исполняется и контролируется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, определяемом уставом муниципального образования. В целях организации кассового обслуживания местных бюджетов органы местного самоуправления могут либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с органами казначейства федерального или субъекта Российской Федерации.
Поскольку новый закон предусматривает обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах, то вводится новое понятие - консолидированный бюджет муниципального района.
В законе значительное внимание уделено прозрачности местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Согласно 52 статье, кроме того, что по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении, а так же по проекту планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, так же обязательному официальному опубликованию подлежат:
- проект местного бюджета;
- решение об утверждении местного бюджета;
- сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.
В «новых» местных бюджетах в соответствии со статьей 52 раздельно предусматриваются: доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (как в доходах, так и расходах).
Необходимо отметить, что последние годы бюджетная централизация неуклонно нарастала (1998г. - 47,7%, в 2002г. - уже 63,2%) при этом более 80% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, ставки и пропорцию распределения которых определяет Государственная Дума. Такая ситуация делала региональные и муниципальные власти незаинтересованными в экономическом развитии территорий.
Предлагаемые в законе изменения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональным и местными бюджетами. Объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе, по мнению разработчиков нового закона, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП, объем субвенций на государственные полномочия - 1,5 % ВВП.
Положительным моментом реформы является: то, что в качестве составной части бюджетов поселений, могут быть предусмотрены сметы отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
Статья 55 закона четко устанавливает перечень собственных доходов муниципальных образований:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
доходы от использования муниципального имущества;
часть прибыли муниципальных предприятий;
штрафы и другие поступления в соответствии с действующим законодательством.
Первый вид дохода местного бюджета - самообложение граждан -разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения. «Механизм взносов не проработан юридически и не имеет в действующем законодательстве никаких прецедентов. Кроме того, он очень опасен. Если бюджеты районов сформировать из взносов, а представительный орган района из делегатов от поселений, то они автоматически будут занижать финансирование так называемых межмуниципальных полномочий, среди которых есть такие существенные как - содержание школ, больниц, дорог и так далее». На наш взгляд, данный институт взносов в ходе своего становления создаст значительно количество проблем и трудностей.
Относительно установления местных налогов и сборов, закон содержит несколько декларативных статей, достаточно абстрактной формы. Так, в соответствии со статьей 57 перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, перечень местных налогов, подлежащих зачислению в муниципальный бюджет, будет, в свою очередь, опять жестко регламентироваться государственными органами власти Федерации и субъектов Российской Федерации, тем самым органы местного самоуправления ограничены в определении собственных налогов, необходимых для полноценного осуществления органами местного самоуправления своих функций, что ставит под сомнение всю эффективность муниципальной политики. Что касается отчислений от региональных и федеральных налогов, то здесь картина та же самая. «В результате, финансовый вопрос, без решения которого немыслима деятельность местного самоуправления по решению основных вопросов жизнедеятельности населения остается нерешенным. Прямым следствием этого, является то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять долгосрочное планирование и как следствие ее полноценное и комплексное развитие».
Одним из значимых и наиболее проблемных доходов местного бюджета является доход от использования муниципального имущества. Муниципальное имущество - это имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящиеся в муниципальной собственности, включая муниципальные земли, имущество муниципальных предприятий и учреждений.
Состав муниципального имущества, определяемый в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может быть изменено только в двух случаях:
- при приобретении (отчуждении) имущества, находящегося в собственности соответствующего муниципального образования;
- при изменении перечня вопросов местного значения, установленного федеральным законом.
Кроме этого, муниципальное имущество каждого муниципалитета согласно статье 50 закона должно быть достаточным для нормального и эффективного выполнения органами местной власти своих функций.
Возникает сразу проблема раздела собственности между вновь созданными муниципальными образованиями, как результата разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В законе так же не оговорено, каким образом будет определяться имущество, действительно необходимое для решения вопросов местного значения. Что будет, если необходимое имущество отсутствует? Следовательно, данный пробел необходимо закрыть путем принятия законов, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Следующим источником доходов местных бюджетов являются субвенции на осуществление государственных полномочий органами местной власти. Закон четко определяет, что такие отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Государственные полномочия осуществляются органами муниципальной власти района и городского округа, как правило, только за счет субвенций из бюджетов верхнего уровня, при этом будет исключена возможность возникновения не финансируемых мандатов (статья 19 закона).
Согласно п. 2 ст. 53 нового закона «органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения».
При анализе бюджетных расходов не до конца проработанным остается вопрос о минимальной бюджетной обеспеченности.
В соответствии с понятийным аппаратом Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепленном в ст. 6, минимальная бюджетная обеспеченность понимается как минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Однако, Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, часть первая статьи 65 была изложена в новой редакции: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности».
Как видим, новая редакция, в качестве превалирующего базиса формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, закрепляет минимальные государственные социальные стандарты.
Следует отметить, что «указанное изменение вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако указанный закон до сих пор отсутствует. Если закон о государственных минимальных стандартах не будет принят, все это приведет к тому, что обеспеченность населения основными потребностями и социальными услугами, будет совершенно разной в зависимости от социально-экономического потенциала территории, и договоренностей муниципалитета с вышестоящими уровнями власти». Но в любом случае, интересы населения не должны страдать от недостатков существующего законодательства.
Таким образом, на сегодняшний день «ключевыми моментами, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней, является, помимо единой методологии и нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, под которыми понимаются минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения».
К сожалению, как уже говорилось, в настоящее время не сформирована правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов, на основе которой и могут быть разработаны финансовые нормативы.
Достоинством новой редакции закона можно выделить наличие четко прописанного механизма финансового выравнивания муниципалитетов. В результате предложена гибкая, но достаточно четкая схема финансового выравнивания, которая позволит избежать произвола. Она строится на так называемом показателе бюджетной обеспеченности. Стоит отметить, что сделан правильный выбор - в настоящее время единственный реалистичный подход к финансовому выравниванию может быть основан только на показателе бюджетной обеспеченности, а не на социальных стандартах, которые пока нереализуемы. Кроме того, важно, что «в законе предусмотрено двухступенчатое выравнивание - между городскими округами и районами, с одной стороны, и между поселениями внутри района, с другой. Эта норма, однако, заработает только в случае, если доходные источники между каждым из этих уровней будут стабильно разделены, что является достаточно проблемным моментом». Не стоит забывать, что использование данного механизма, как его еще называют, механизма - «отрицательного трансферта», лишает муниципалитет-донор стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат, все это в свою очередь не способствует экономическому развитию территории и повышению уровня населения.
Ставится под сомнение и наличие определенного негативного механизма, способствующего финансовому вмешательству в дела муниципалитетов со стороны региональной власти. Так, в случае «превышения объема долгов муниципалитета свыше 30% вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно и постоянно вмешиваться в дела муниципалитета».
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальные образования могут создавать свои объединения как в субъектах Российской Федерации (советы, союзы, ассоциации), так и общероссийское объединение. В законе четко прописан механизм межмуниципального сотрудничества. Так, например, в Ростовской области, существует 6 муниципальных ассоциаций, которые в свою очередь могут быть благоприятной основой для активного межмуниципального сотрудничества. Азовский район входит в ассоциацию «Юг». Однако, межмуниципальное сотрудничество ограничивается рамками муниципальных районов, что в свою очередь приводит к ограничению межмуниципального сотрудничества в рамках городских и сельских поселений.
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальные образования вправе создавать: для совместного решения вопросов местного значения - межмуниципальные хозяйственные общества; для совместного осуществления отдельных своих полномочий - некоммерческие организации и фонды. Указанные межмуниципальные объединения могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления.
В общем, с точки зрения финансовых и экономических механизмов, закон неоднозначный.
Во-первых, закон позволяет мелкими шагами идти к цели, предусмотренной программой правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Новый закон должен закрепить большую долю установленных регулирующих доходов за муниципалитетами. Но сегодня регулирующие налоги могут меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключает финансовую стабильность. Кроме этого, значительные проблемы создает закрепленный в законе механизм установления местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления не обладают реальной самостоятельностью по введению и установлению местных налогов и сборов. В целях выравнивания допускается централизация местных налогов (статья 57, 60, 61 закона). Как следствие этого, власти муниципальных образований не могут составлять долгосрочные планы развития территории, в условиях постоянной нестабильности в доходной части муниципалитетов. Это, в первую очередь, препятствует автономии муниципальных образований и стабильному и полноценному их развитию.
Во-вторых, достоинства закона, связанные с развитием системы бюджетного федерализма, могут быть сведены на нет в ходе его реализации. Осуществление мер по сокращению не финансируемых федеральных мандатов будет осложнять тем, что органы местного самоуправления получают право использовать собственные средства для использований государственных полномочий. Если субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий не будут выделены, органам местного самоуправления придется исполнять их вплоть до судебного решения (статья 19, 20). До сих пор, практика показывает, что передача государственных полномочий зачастую не обеспечена финансовыми средствами.
В-третьих, межбюджетные отношения ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Однако, данные для проведения выравнивания (в частности, для исчисления налогового потенциала поселений) отсутствуют и в ближайшее время не появится. Для изъятия «сверхдоходов» вводятся отрицательные трансферты, но механизмы их реализации затрагивают, в том числе собственные доходы муниципалитетов (местные налоги, закрепленные федеральные или региональные налоги), что делает систему менее прозрачной и формирует антистимулы для экономического развития муниципалитетов.
В-четвертых, поскольку тенденция финансового выравнивания доминируют над тенденцией фискальной автономии, сдерживается конкуренция между муниципальными образованиями и за инвестиции, и за жителей. Кроме того, сдерживается рост мобильности населения, рост мобильности размещения предприятий по территории страны. В результате реализация закона будет в определенной степени «законсервирована» сложившаяся система расселения (создание огромного числа новых рабочих мест работников местного самоуправления в экономически несостоятельных поселениях, в том числе в центрах вновь образованных муниципальных районов, инвестиции в развитие социальной инфраструктуры новых муниципальных районов и т.п.). Экономический потенциал городов лидеров будет использоваться для поддержания этой неэффективной системы расселения.
В-пятых, предполагается и передел собственности - не только между муниципальными образованиями разных типов, но и в целом между местным самоуправлением и государством. Этот передел собственности резко ограничит возможности развития малого и среднего бизнеса, по крайней мере, в течение переходного периода. Кроме этого, возникают уже даже сейчас значительные споры по поводу будущего раздела имущества в регионах.
Будут затронуты интересы инвесторов, в том числе иностранных, непосредственно в муниципальных образованиях. Возможен рост экономического риска в связи с централизацией, снижение инвестиционной привлекательности российской Федерации и отдельных муниципалитетов.
В-шестых, «будет сдерживаться естественная кооперация муниципалитетов по решению вопросов межмуниципального характера (например, развитие инфраструктуры), поскольку предполагается негибкая система жесткого закрепления этих полномочий за определенными территориями (муниципальными районами)».
Таким образом, в ходе анализа закона всплывают очевидные проблемы, связанные с финансово-экономической основой местного самоуправления. Все вышеперечисленные проблемы в очередной раз подвергают сомнению степень автономии и как следствие эффективности осуществления органами местной власти своих полномочий в условиях отсутствия необходимых финансовых средств.
население местный самоуправление реформа
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Более десяти лет в России идет становление, развитие и совершенствование системы местного самоуправления, с целью обеспечения защиты конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление на сегодняшний день является реально функционирующим институтом российской государственности.
Несмотря на это, анализ современного состояния местного самоуправления показывает, что в силу ряда очевидных причин проблема становления в России подлинного местного самоуправления сегодня остается во многом нерешенной.
Среди основных причин сложившейся ситуации можно выделить, во-первых, проблемы, связанные с неточностью, неоднозначностью содержания, противоречивостью, зачастую отсутствием законодательства на государственном уровне, регулирующем и обеспечивающем нормальную деятельность органов местного самоуправления. Во-вторых, нежелание региональных и муниципальных властей соблюдать федеральное законодательство. В ряде регионов до сих пор муниципальные образования не обладают атрибутами полноценного местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление не отвечает даже формальным признакам, закрепленным в законодательстве.
Все вышеперечисленные проблемы препятствуют становлению в России полноценного, эффективно функционирующего местного самоуправления. Таким образом, новая модель местного самоуправления должна будет ликвидировать наиболее очевидные проблемы муниципальных образований и создать оптимальные условия для дальнейшего укрепления и развития подлинного местного самоуправления в России.
Исходя из анализа существующего состояния местного самоуправления в России, основными целями глобальной реформы местного самоуправления являются обеспечение экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Изменение территориальной основы местного самоуправления посредством введения поселенческой модели в ряде регионов нарушит сложившуюся на протяжении десятилетия, в соответствии с историческими, национальными, экономическими, культурными особенностями административно-территориальную структуру. Стоит отметить, что на сегодняшний день большинство регионов приняли именно районно-городскую, а не поселенческую модель местного самоуправления.
Изменение административно-территориальной структуры субъектов Федерации, попытка унификации структурной организации местного самоуправления повлечет за собой значительное увеличение количества муниципальных образований, что в свою очередь увеличит издержки достижения согласия при выработке совместных решений.
Кроме этого, изменение территориальной модели местного самоуправления повлечет за собой передел собственности между вновь созданными муниципальными образованиями. В свою очередь передел собственности создаст определенное количество экономических рисков: риск потери инвестиционной привлекательности муниципальных образований, риск снижения эффективности функционирования муниципальной власти и снижения качества бюджетных услуг в связи с высокой вероятностью конфликтов в отношении прав собственности.
Наиболее существенным аргументом так же является существующая практика в ряде регионов с поселенческой моделью местного самоуправления, которая показала, что модель не отвечает наиболее значимым показателям эффективности - степени автономии органов местного самоуправления от вышестоящих уровней власти и способности обеспечивать эффективное выполнение принятых решений.
Новая структура органов муниципальной власти в соответствии с законом на практике приведет, с одной стороны, к усилению представительного органа власти, с ослаблением исполнительной ветви власти. Кроме того, если представительный орган, механизм его формирования, численность компетенция прописаны достаточно четко, то относительно исполнительной власти компетенция главы администрации и самой администрации в законе опять отсутствуют. С другой стороны, посредством введения контрольных органов усиливается контроль за органами местного самоуправления в сфере финансов.
Более четкое разграничение полномочий между уровнями власти и более конкретный список полномочий местного самоуправления, закрепление механизма финансирования государственных полномочий достаточно позитивные моменты реформы. Все они, конечно, взаимосвязаны с проведением налогово-бюджетной реформы.
Предложения по финансовым основам местного самоуправления обслуживают создаваемую административно-территориальную структуру. В законе не затронуты базовые вещи, которые дают возможность формирования фискальной автономии местного самоуправления, а именно изменения налоговой и бюджетной систем, которые могут кардинальным образом изменить фискальное положение муниципалитета. Стоит надеяться, что внесенные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы позволят укрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления, по крайней мере, заметно улучшить ситуацию.
Закон значительно расширяет перечень механизмов прямой демократии в нашей стране. С культурными и национальными особенностями эти средства демократии будут достаточно медленно развиваться, и укореняться и только потом смогут показать свою эффективность. Однако, если учитывать тот факт, что при введенной поселенческой модели использование механизмов прямой демократии, как показал опыт ряда регионов, превратилось в более или менее регулярную практику, то поселенческая модель в совокупности с закрепленными в законодательстве механизмами прямой демократии значительно способствует эффективности местного самоуправления с точки зрения вовлеченности граждан в процесс управления территорией и принятии участия населением в решение местных вопросов.
В качестве вывода стоит отметить, что последствия и результаты новой реформы местного самоуправления в России, неоднозначны и противоречивы.
С целью минимизации издержек проводимой реформы необходима на сегодняшний день точнейшая координация, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действий по реализации проводимой реформы местного самоуправления и других, связанных с ней преобразований.
Необходимо на законодательном уровне разработать механизм разграничения полномочий и раздела имущества между регионами и местным самоуправлением, между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями.
С целью бюджетной обеспеченности и самостоятельности муниципальных образований необходимо внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации.
Необходима ежедневная работа по информированию населения о способах осуществления власти и роли муниципальных институтов в обеспечении прав и свобод граждан. Без активности населения, его участия в самоуправлении никакие преобразования на муниципальном уровне не состоятся.
Без достаточного кадрового, методического и финансового обеспечения успех реализации закона о местном самоуправлении будет поставлен под вопрос.
Исходя из сделанных выводов мы можем сказать, что задачи дипломной работы решены, цель достигнута, гипотеза подтверждена.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нормативно-правовые акты
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативно-правовых актов. - М., 1998.
. Конституция Российской Федерации. - М., 2008.
. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1.// Сборник кодексов Российской Федерации. - М., 2000.
4. Бюджетный кодекс Российской федерации. Часть 1 // Сборник кодексов Российской Федерации. - М., 2000.
5. Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 05.08.2000г. //Налоговая система Российской Федерации. Том 1. - М., 1996.
. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991г. № 1550-1 Консультант - Плюс.
. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997г. // Консультант - Плюс.
. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. № 154-ФЗ // Консультант - Плюс.
. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс.
. Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 02.08.1994г.
. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10.10.1991г.// Консультант - Плюс.
. Закон Законодательного Собрания Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 23.11.1995г. Консультант - Плюс.
. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10.10.1991г.// Консультант - Плюс.
14. Закон Законодательного Собрания Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 23.11.1995г. // Консультант - Плюс.
15. Закон РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.1991г. // Налоговая система Российской Федерации. Том 1. - М., 1996.
. Закон РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.1991г. // Налоговая система Российской Федерации. Том 1. - М., 1996.
17. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 12.08.1991.
18. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991г. № 1550-1 Консультант - Плюс.
. Постановление «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 12.01.1990г. //Консультант - Плюс.
20. Устав Ростовской области от 06.10.1994г. // Консультант - Плюс.
21. Устав Азовского района. // Решение Собрания народных депутатов Азовского района от 20.06.1996 № 46.
22. Устав муниципального образования «Азовский район». // Решение Собрания народных депутатов района от 27.06.2010 № 134.
23. Материалы Управления внутренней политики и взаимодействия с территориями администрации Ростовской области. // Архив администрации Ростовской области.
. Материалы Фонда развития парламентаризма в России. // www.legislature.ru.
. Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. // www.mfit.obzor.ru.
26. Стенограммы пленарных заседаний Государственной Думы Российской Федерации. // www.mfit.stenogramma.ru.
27. Экспертное заключение Совета Европы на закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2008г. // www.mfit.ru.
3. Справочно-статистические материалы
28. Города и районы Ростовской области (статистический справочник). - Ростов-на-Дону., 2006.
. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2006г. // Государственный комитет Российской Федерации по статистике. - М., 2006.
4. Материалы из периодических изданий
30. Акифьева В. «Где-то уже пробуют жить по Козаку».// Независимая газета. 2008.
31. Болотова О. Не разрушать, а совершенствовать. // Российская газета. 2008.
. Грызлов Б. Мэры должны быть избираемыми. // Российская газета. 2010.
33. Козак Д. Каким быть местному самоуправлению? // Независимая газета. 2008.
34. Курляндская Г.В. Если мы все равно не можем сделать реформу до выборов, лучше не торопить. // Газета. 2008.
35. Кынев А. Местное самоуправление: перспективы развития. Независимая газета. 2002.
36. Маринин А. Власть будет ближе. Система управления городом устарела, на смену ей приходит новая. // Звезда. 2002.
37. Митрохин С. Государственное строительство в содержательном смысле www.sverdlovsk.yabloko.ru.
38. Митрохин С. Революция местного масштаба. В деревнях демократии будет больше, чем в Москве и Санкт-Петербурге.// www.sverdlovsk.yabloko.ru.
39. Никитин В.С. Местное самоуправление: расчет финансовых последствий. // Российская газета. 2008.
40. Падеров А. Интересы населения должны соблюдаться // www.mfit.ru.
41. Слива А.Я. Местное самоуправление - это вечный двигатель! // Российская муниципальная газета. 2008.
42. Солодуха А. Без Козака // Новый компаньон. 2002. 08 октября.
43. Тарасов А. «Скандал в автономии: губернатор упраздняет районы» // Московские новости. 2008.
. Тодощенко О. А поутру они проснулись. // Вестник Дона. 2009.
. Хакамада И. Хотели как лучше, получилось как всегда. // Правое дело. 2008.
5. Основная литература
46. Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве Полис. 1998, № 4.
47. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона. // Вестник Московского Государственного Университета. 1996, № 2.
48. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Круглый стол в Институте государства и права // Государство и право. 1997, № 5.
49. Алексеев О., Трунов С. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999.
50. Антипьев А.Г., Захаров Н.Н., Шишигин А.В. Местное самоуправление - социально политический институт гражданского общества. - Ростов-на-Дону., 2009.
. Антипьев К.А. Местное самоуправление в современном российском обществе. - М., 2000.
52. Бабичев И. Местное самоуправление в современной России. // Муниципальная власть. 2009, № 1.
53. Беркович И. Местное самоуправление: проблемы обеспечения законности // Законность. 1997, № 2.
54. Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта. // Международная экономика и международные отношения. 1995, № 9.
55. Бюллетень Законодательного Собрания Ростовской области от 09.12.2009. - Ростов-на-Дону, 2009.
56. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2009, № 1.
57. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999.
. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2001.
. Голосова С.А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения. Государственная власть и местное самоуправление. 2009, № 5.
. Замотаев А. Нормативно-правовая база местного самоуправления // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999.
61. Зотин В.Н., Семенов В.Л. Местное самоуправление (опыт города Ростова-на-Дону). - Ростов-наДону., 1998.
62. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление (Изд. 2-е., доп. и перераб.). - Ростов на Дону.: Феникс, 2008.
. Иванов А. Модель Татарстана // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999.
64. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Руководитель авторского коллектива д.ю.н., профессор Ю.А.Тихомиров. - М., 2000.
65. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2002.
. Кряжков В.А. Комментарии к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации // Отв. Ред. Б.С.Эбзеев:в 2 т. - М.: Юристь, 2000.
. Лаптева Е. Самарская область: от согласия к конфликту?// реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999.
68. Лексин В., Швецов А. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика. - М., 2001.
69. Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». - М., 2008.
70. Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. - М., 1992.
. Лукичев А. Надо делиться. Надежда на поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Муниципальная власть. 2008, №1.
72. Местное самоуправление в России. Сборник нормативно-правовых актов. - М., 1998.
73. Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и функционирования. Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону., 1999.
74. Местное самоуправление в Российской Федерации. - М., 1998.
75. Местное самоуправление. Нормативная база. - М., 1998.
76. Незнамова Е.А. К вопросу о некоторых новых положениях законодательства о местном самоуправлении. Государственная власть и местное самоуправление. 2009, № 5.
77. Нечаев В.Д. «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» // Полис. 2009, №2.
78. Овчинников И.И. «Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования - Конституционный строй России» - М., 1996.
79. Пансков В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 1998, № 11-12.
80. Пашенцев В. Организация местного самоуправления в Российских регионах: типы и цифры // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999.
81. Практические аспекты реформирования системы местного самоуправления Ростовской области. Под редакцией К.В.Захарова. - Ростов-на-Доную, 2009.
82. Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты. - М., 2000.
83. Рыженков С. Закономерности реформы местного самоуправления в России и перспективы ее изучения // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999.
84. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000, №1.
85. Становление местного самоуправления в России. Заочный круглый стол Полис. 1998. №4.
86. Стародубровская И.В. Муниципальная реформа: о чем мы спорим? Кентавр. 2008, № 15.
87. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма Вопросы экономики. 2000, № 1.
88. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идеи? Вестник Московского Государственного Университета. 2002, № 6.
89. Тихонов Д.А. Об эволюции политико-правового статуса местного самоуправления в постсоветской России // Вестник Московского Государственного Университета. 2001, № 4.
. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002, № 2.
. Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков. Институт Восток-Запад. - М.; 1999.
92. Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия. // Вопросы экономики. 2000, № 1.
93. Широков А., Юркова С. Новые территориальные принципы. Муниципальная власть. 2008, № 5.
Научный аппарат исследования
Актуальность данной темы обусловлена, в первую очередь, тем, что в системе общественных отношений, местное самоуправление наиболее приближено к населению, именно органы местной власти решают наиболее важные вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Местные власти могут осуществлять данные полномочия только тогда, когда для этого есть определенные условия: правовые, экономические, профессиональные и др. Институт местного самоуправления так же приобретает особую значимость в качестве наиболее важного звена при развитии и укоренении демократических начал и укрепления российской государственности в целом.
Объектом изучения дипломной работы является местное самоуправление Азовского района Ростовской области, как одной из основ конституционного строя России.
Предметом исследования является современное состояние системы местного самоуправления.
Целью данной работы является выявление возможных правовых, организационных и экономических последствий новой реформы местного самоуправления в России.
В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:
изучить нормативно-правовую базу системы местного самоуправления, проанализировать современное состояние системы местного самоуправления в России;
выявить основные причины реформы местного самоуправления в России;
показать в сравнении существующую систему местного самоуправления и её новую модель;
высказать некоторые рекомендации по минимизации издержек реформы местного самоуправления.
Гипотеза дипломной работы: реформа местного самоуправления заключается в кардинальном изменении сущности и состава существующих на сегодняшний день структур муниципального управления.
Проблемные направления системы местного самоуправления:
- отсутствие четко определенной компетенции органов местной власти;
- в ряде регионов до сих пор муниципальные образования не обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц;
нечеткость в разграничении полномочий между уровнями публичной власти;
чрезмерный объем не финансируемых государственных полномочий;
- отсутствует необходимая финансовая база у местного самоуправления для эффективного выполнения своих полномочий.
Предложения по проведению реформы местного самоуправления:
- с целью минимизации издержек проводимой реформы необходима на сегодняшний день точнейшая координация, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действий по реализации проводимой реформы местного самоуправления и других, связанных с ней преобразований;
необходимо на законодательном уровне разработать механизм разграничения полномочий и раздела имущества между регионами и местным самоуправлением, между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями;
с целью бюджетной обеспеченности и самостоятельности муниципальных образований необходимо внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации;
необходима ежедневная работа по информированию населения о способах осуществления власти и роли муниципальных институтов в обеспечении прав и свобод граждан. Без активности населения, его участия в самоуправлении никакие преобразования на муниципальном уровне не состоятся;
без достаточного кадрового, методического и финансового обеспечения успех реализации закона о местном самоуправлении будет поставлен под вопрос.