Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Раздел 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ-СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ
1. Понятие государственного управления
1.1. Управление—общественный институт. 1.2. Сущность управля ющего воздействия. 1.3. Многогранность управления. 1.4. Специ фика государственного управления.
1.1. Управление — общественный институт
В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе всего богатства соответствующего научного знания важ ное значение принадлежит толкованию обоих его составных — "государственное" и "управление". Дело в том, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смы слов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много трактовок дано понятию "управление", в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов.
К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже стихийное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются представить в качестве управления.
Возникло и получило признание управление как родовое по нятие, характеризующее упорядочение взаимодействия опреде ленного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рас сматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет наибо лее общие (универсальные) свойства взаимосвязей и взаимодей ствий-в механических, биологических и социальных системах.
21
Соответственно этому разработаны математические и информа ционные теории управления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С по добных "общих" подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергети кой (Г. Хакен), "организмической теорией управления" (А.Н. Колмогоров), другими отраслями, как принято говорить, точной науки.
Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла управления. Он имел и практическое применение: способствовал познанию космического пространства, совершенствованию уп равления механизмами и производственными технологиями, фи зическими и химическими процессами, возникновению биотех нологий, продвижению в анализе сущности генетического "кода" и его роли в развитии организмов и их популяций.
Вместе с тем расширение понятия "управление", подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой собственный смысл, стало употреб ляться для обозначения явлений, отношений и процессов, где, в общем-то, отсутствует сознательное начало, момент непременной связи управления с человеком. Ведь нетрудно видеть, что естест венно-природные закономерности, формы их проявления в ва рианте стихийности (случайности) либо объективной саморегу ляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно обще ственной жизни. Причем отличие здесь качественное, позволяю щее разграничивать стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.
В природе любая саморегулирующаяся система имеет в из вестной мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализо ванный, в какой-то степени закрытый характер (атом, молекула, клетка, организм, популяция, солнечная система и т.д.) и объек тивно (независимо от желания и воли человека) детерминирована внутренними, имманентными данной системе закономерностя ми и источниками (импульсами) существования, движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем и вводить их в свою жизнедеятельность лишь с обязательным уче том их закономерностей, форм и возможностей. Здесь субъектив ное, сознательное проявление человека весьма ограниченно и связанно.
Управление, конечно, осуществляется в системах "человек — техника", "человек — технология", "человек — природа", "чело век — техника (технология) — природа" и других, но осуществля ется именно потому, что в них первичным, "управляющим"
22
компонентом выступает человек, да и созданы они в целях об служивания интересов человека. Какой бы сложной ни была по добная система, она формируется и действует по модели, задан ной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас имеются автоматизированные (даже автома тические) системы, которые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все боль ше, но они пока что создаются и программируются по замыслу человека и являются отражением его творческого потенциала — продуктом его сознания и труда. Тем самым, все знания, накоп ленные кибернетикой, общей теорией систем, теорией информа ции, математикой, синергетикой, "организмистикой" и другими отраслями науки, требуют при их применении в управлении су щественной поправки на то обстоятельство, что управление представляет собой специфическое явление.
Одновременно следует подчеркнуть, что проблема ставится гораздо шире. Дело в том, что любая механическая, физическая, химическая и биологическая системы, любое явление и вещест во природы приобретают для человека смысл только при соотне сении их с потребностями, интересами и целями его жизнедея тельности, тогда, когда он с ними соприкасается и ощущает их в своем существовании. Разумеется, что речь идет не об отдельном человеке, а о человечестве в целом, представленном в его исто рическом развитии. Утилитарная точка зрения, конечно, не луч шая, но нельзя не признавать, что естественно-природные "про дукты" и творения "второй", искусственной, природы значимы для человека главным образом тем, что обеспечивают его част ные и общественные запросы.
Поэтому управление (в латинском языке — regere, в англий ском — control, management, во французском — administration, в немецком — Regiening) в буквальном смысле этого понятия на чинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.
Управление находится в ряду явлений "второй" (искусствен ной) природы, возникших и развившихся в течение всей исто рии человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях со знательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное зна чение, как семья и собственность, мораль и право, способ про изводства и государство, знания и информация и другие общест венные институты.
Отсюда "связанность" управления уровнем развития и орга низации человеческого потенциала, все его зависимости от со-
стояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и цен ностей. В каждый данный исторический момент управление вос производится соответствующим обществом, от него "берет" свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его частью, существует для него, по уровню его развития характери зуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики, рациональности, эффективности и содержится, в общем-то, "секрет" управления, раскрыть кото рый, а тем более овладеть им — очень непростая задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной систе мы, в которой представлены интересы и воля, сознание и по ступки миллионов людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время многообразным элементным составом самого управления, огромнейшим спект ром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Короче говоря, управление — это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в конечном счете — судьба каждого человека.
Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пре делах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, со вместными усилиями формируют "ткань" коллективной и обще ственной жизни. Предметами, по поводу которых возникает уп равление между людьми, могут быть материальные вещи, техни ческие средства, технологические процессы, социальные ценнос ти, продукты духовного творчества и т.д., но сторонами в управ лении могут быть только люди. И положение не меняется ни при создании АСУ, ни при взаимодействии управления с техничес кими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусственной саморегуля ции — в управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.
Хотелось бы сразу выделить и подчеркнуть (чтобы к этому постоянно не возвращаться), что управление в сообществе людей (большом или малом) потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано про шлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Историческое наследие, которое люди используют в качестве "материала" для строительства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поко-
24
лений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низвергать, отказываться от него и строить на пустом месте. Можно относиться к нему бережно, избира тельно, брать все ценное и конструктивное и таким образом на ращивать национальное богатство. Все упирается в выбор. И еще: жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, явля ется нерушимым и абсолютно устойчивым, осуществляемым по известной программе. Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями созна ния, реальным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад.
В таких условиях — открытости всего человеческого (общест венного) — управление служит важнейшим общественным инсти тутом самосохранения, восстановления, преодоления негэнтро-пии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо пони мать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.
1.2. Сущность управляющего воздействия
В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и, соответственно, в его понятие вкладывается разное содержание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого управления, на базе которого и формулируются его концепции.
Давно и преимущественно в юридической науке управление характеризуется через термин "деятельность", означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им формах. Смысл такой дея тельности видят в совершении действий административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в созда нии правовых актов, их реализации и проведении организацион ных мероприятий. Данное понимание управления весьма импо нировало (и импонирует!) авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях управления (что и во имя чего исполнять?) и об объективных результатах их достижения, а с другой — всегда позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организационных мероприятий.
В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность людей и имеются сложные проблемы ее организации, но термин "деятельность" не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей.
25
Немало научных публикаций характеризует управление как от ношение, входящее в систему общественных отношений. В них показано, что управление представляет собой особое отношение в человеческой жизнедеятельности: в иерархической общественной структуре это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю. Генезис и специфи ка управления как отношения справедливо усматриваются в со циальной (классовой) структуре общества, общественном разде лении труда, сущности и социальных функциях управления. При чем в экономической науке внимание обращается преимущест венно на исследования экономического содержания управленчес кого отношения, а в юридической — его правовой формы.
Следует признать, что в определенных своих проявлениях уп равление можно представить в виде отношения, ибо оно, дейст вительно, входит в систему общественных отношений и форми рует определенные отношения между людьми, как "по вертика ли", так и "по горизонтали". Но столь абстрактное понимание управления опять же уводит в сторону от анализа и описания его собственных, уникальных качеств, в том числе выделяющих его из системы общественных отношений и позволяющих ему ока зывать особое влияние на саму эту систему.
Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности уп равления является его определение посредством термина "воз действие", который указывает на главное в управлении — мо мент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одно го состояния в другое, чему-то придает новое направление дви жения или развития. Во многих процессах может быть деятель ность ("объемная"), могут быть отношения (и прочные), но если нет действительного воздействия — влияния, обеспечивающего какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле воздей ствие — это результирующая деятельности, взаимодействия, от ношения.
В обществе различных видов деятельности, взаимодействий, отношений, воздействий множество и каждый из них имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не управленческое, как нередко пишут, а именно управляющее, т.е. реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовы вающее. Поэтому в понимании управления очень важно раскры тие особенных качеств и возможностей управляющего воздей ствия.
26
Импульсом и формирующей силой в управлении служат зна ния, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании че ловека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощуще ния необходимости что-то изменить, от замысла и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами, моделями и главное волей — желанием и стремлени ем сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие не обходимо должно содержать в себе момент целеполагания (на правления). Зачем нужно управляющее воздействие? К чему оно способно привести? Вот первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления.
Представляя собой отражение осознанных потребностей и особенно интересов, идеальный прообраз возможных путей и средств их удовлетворения, мыслительную структуру направлен ности и содержания предполагаемой деятельности, цели выпол няют в жизни людей обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Часто от выбора целей полностью за висит результат общественных, коллективных и личных усилий. По этому поводу можно привести сколько угодно примеров из истории народов и судеб отдельных людей.
Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная роль в целеполагании общественного развития и кон кретных видов деятельности принадлежит науке, художественно му творчеству, религии, идеологии, другим формам познания и мышления, политике и политическим институтам. Поэтому в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность. В отли чие от других интеллектуальных сфер в управлении цели наибо лее "операциональны", замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. В управлении все сказанное, описанное и обду манное, выраженное в литературной форме и политических до кументах выступает уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям власти и собственности, сформулиро ванным с учетом наличных материальных, финансовых, инфор мационных, правовых и организационных ресурсов.
Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо "отобрать" цели, выделить из их естествен ного множества именно те, которые не только нужно (обычно нам нужно всего немало), но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преоб разующую конструктивную силу и превращается в информаци онную или разъяснительно-популяризаторскую деятельность.
А чтобы все цели (безусловно, признанные, поддерживаемые, разделяемые, популярные, зовущие и т.д. и т.п.) были поддержа-
27
ны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управ ляющих воздействий. Не вообще цели, хотя и самые прекрас ные, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объе ме и при использовании определенных ресурсов; цели, по-на стоящему дифференцированные и конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вмес те с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а, наоборот, способствовала ее реализации.
В этом смысле любое управляющее воздействие должно всег да содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать дей ствительное движение к цели и приближение к ней.
Далее, управление необходимо там и тогда, где и когда воз никает потребность в распределении и согласовании деятельнос ти энного количества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социальной активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и их реализации не подчинить совместно намеченное поведение каж дого из членов группы. Даже в лес за грибами нельзя сходить группой, если в ней не состоится управление, пусть самое сво бодное и добровольное. Любая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном прояв лении, как организационный момент.
"Организовывать" означает располагать людей в пространст венной (территория, сооружения) и функциональной (социаль ные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимооб мен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Из вестно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество.
Любая организация взаимодействия людей имеет два "среза": статичный (структурный), придающий взаимодействию устойчи вость, определенность, последовательность, и динамический (функциональный), связанный с реальным, практическим взаи модействием, вследствие которого и возникает итоговый, сово купный результат труда. Оба "среза" взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей из вестного уровня может функционировать (осуществлять деятель ность) и лишь наличное, действительное функционирование, вы ражаемое в объективных результатах, свидетельствует о структу ре и ее активности. Одного "среза" нет без другого.
28
Управление призвано формировать, поддерживать, преобра зовывать, совершенствовать, развивать и т.д. оба "среза" органи зации взаимодействия людей. Это исключительно трудная зада ча, сложность которой возрастает буквально в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой. Значит, управляю щее воздействие должно всегда и непременно содержать в себе организационный момент, направлять и практически осущест влять взаимодействие людей.
В то же время, придавая какому-либо общественному процес су определенные цели (преднамерения), организуя в нем взаи модействие людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного (управляемого) процесса. В об ществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими до стижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее.
Такие социальные нормы, в том числе и закрепленные по средством законодательства, в управлении приобретают реализу емость, привязанность к какому-либо делу или человеку, стано вятся необходимым моментом управляющих воздействий. В уп равлении осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провоз глашается, признается, утверждается и т.д., но на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обозначенных целей, как бы опредмечивается. Любые преобразования в обще стве не снимают проблем социального нормирования, выработ ки и практической реализации норм труда, нормативов расходов сырья и энергии, стандартов получаемой продукции, стимулов и санкций. Все это крайне необходимые моменты, которые долж ны быть надлежащим образом представлены в каждом управля ющем воздействии.
В итоге можно утверждать, что когда произносится термин "управляющее воздействие", то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады свойств позволяет говорить о су ществовании управляющего воздействия.
Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и ре-
29
гулирующее воздействие людей на собственную общественную, кол лективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специаль но созданные структуры (государство, общественные объедине ния, партии, фирмы, кооперативы союзы и т.д.).
предприятия, ассоциации,
1.3. Многогранность управления
Управление как общественное явление, отработанное и при способленное людьми для решения жизненных проблем, имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как субъ ектом, так и объектом управляющего воздействия выступает че ловек — сложнейшее биосоциальное создание природы и обще ства. Влияет и то, что управление органично включено в меха низмы взаимодействия природы, человека, общества.
В философской литературе (К. Поппер, К. Ясперс и др.) уп равление анализируется с точки зрения проявления в нем сущ-ностных самоуправляемых свойств общества. Оно признано ис торическим феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические закономерности природы, общества и мышления. Положения и выводы философской мысли создают методологическую и мировоззренческую основу научного позна ния и практического совершенствования управления, способст вуют ориентации творческих поисков.
Важные аспекты управления раскрыты социологической мыс лью (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм и др.), которая доказала глубокие коррелятивные зависимости между состояни ем управления и уровнем упорядоченности общественных про цессов. Здесь и двойственный характер управления (ведение общих дел и классовая функция); и концепция "идеальной" уп равленческой бюрократии — общей теории административного управления; и отождествление управления с автоматизирован ным регулированием в машинно-технологических системах, что привело к технократическим подходам к управлению и их моди фицированию в представлениях об информационном или тех-нотронном обществах; и идеи о становлении класса менеджеров, и многое другое, что, в общем-то, отражает реальные перемены, происходившие в управлении в течение последних двух веков.
Возникло научное течение "социология управления", в рам ках которой управление рассматривается в качестве сложного механизма взаимоотношений между классами, сословиями, со циальными слоями и профессиональными группами, представи-
30
телями разных народов. Одновременно социологические знания, отражающие социальный "срез" жизни общества, привнесены в теорию и практику управления, что позволило углубить социаль ные характеристики многих управленческих элементов и взаимо связей.
Очень большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические иссле дования. Именно усилиями прежде всего экономистов был зало жен менеджмент — теория управления бизнесом, предпринима тельством, производством, услугами. Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф. Тейло ром, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими известными специа листами, стал фактически тем "первозданным" толчком, кото рый постепенно привел к становлению той системы знаний, ко торую в наши дни мы называем "теорией управления". Опыт XX века доказал, что управление есть обязательная интегрирующая функция любой коллективной экономической деятельности, обу словленная специализацией и кооперацией труда, производства и обслуживания. Логично, что при анализе экономических ас пектов управления особое внимание уделяется вопросам функ ционирования и развития производственных сил, в частности, с точки зрения роста производительности труда, взаимосвязям и взаимодействиям производительных сил и производственных от ношений, проявлениям управления в свободной рыночной эко номике, государственному программированию экономической жизни. К этому примыкают анализы сущности и особенностей управления на различных уровнях экономической деятельности: территориальный экономический регион, национальная и транс национальная корпорация, холдинг, фирма, производственное объединение, предприятие и т.д.
Экономически исследуется само управление, которое, с одной стороны, требует существенных общественных затрат (духовных и материальных) на свое формирование и осуществление, а с другой — призвано приносить какие-то объективные результаты, общественную пользу, давать социальный эффект. И отдельным людям, и их коллективам, и обществу в целом всегда важно знать экономическую цену (стоимость) управления — разницу между полученной пользой (решенной проблемой) и издержка ми на нее.
В управлении всегда задействованы люди со своими интере сами, целями, идеалами, ценностями, волей, мотивами, установ ками и другими психологическими элементами. Часто как раз эти субъективные элементы играют решающую роль в управле нии, определяют его содержание, форму и результативность. Ак-
цент на психологических аспектах управления, инициированный идеями психоанализа (3. Фрейд), позволил приступить к позна нию управления как очень сложного и актуального механизма психологического взаимодействия людей. Были вскрыты источ ники и формы индивидуальной, коллективной и общей домини рующей воли, обоснованы структуры и процедуры согласования интересов и жизненных ориентаций (компромисс, консенсус, конфликтология и т.д.), сформировались различные по исход ным посылкам концепции (доктрины) "человеческих отноше ний". Началась разработка психологической теории решений (Ю. Козелецкий). Стало все более проясняться понимание того, что только знание и учет многообразия и "таинства" человечес кого сознания создают условия для действительно рационально го и эффективного управления.
Следует отметить также, что управление как явление культу ры довольно часто характеризуется с этической, эстетической (ху дожественной) и педагогической точек зрения. В управлении, вне сомнения, реализуются нравственные качества людей, и само оно может анализироваться и оцениваться в нравственных (мо ральных) категориях. Общественное значение имеет не только восприятие управлением нравственных ценностей, но и тот нравственный "заряд", который оно несет в себе, как и нравст венные последствия в сознании и поведении людей, которые дает его практическая реализация. Входит в жизнь, хотя медлен но и с трудом, этика управления (Д. Карнеги). Очень плодотвор ные рассуждения по проблемам управления преподносят худо жественная литература, театр, кино, даже живопись и архитекту ра, раскрывающие возможности управления в формировании ха рактеров людей, выработке определенных стереотипов поведе ния, утверждении и проявлении ценностных ориентиров в жизни. Достаточно здесь назвать произведения таких авторов, как Л.Н. Толстой, Ф.М. Достоевский, А.П. Чехов, М.А. Шоло-хов и других наших соотечественников, в которых зависимости между состоянием управления и событиями глобального или частного уровня описаны весьма сильно и убедительно. Эстети ческое отражает, в принципе, гармоничность, совершенство, пропорциональность, оптимальное соотношение явлений, их сторон, граней, экономичность. Тем самым оно служит опреде ленным идеалом для управления, к чему последнее и должно по стоянно стремиться. Управление, реализуемое посредством уп равляющих воздействий, содержит в себе значительный педаго гический потенциал: оно обучает и воспитывает людей, форми рует их характеры и мировоззрение, обогащает их знаниями и "пытом.
Управление, сущность которого, может быть, осознается только в наш век, имеет длительную историю становления, раз вития и практического действия. Исторический аспект управле ния содержит огромное теоретическое и практическое знание, ибо позволяет увидеть место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации (А. Дж. Тойнби) и при реше нии самых различных социальных, религиозных и национальных проблем (по России: Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев, М.М. Ми хайловский). Много об управлении размышляли и испытывали его на собственном опыте правители и государственные деятели, полководцы и мыслители, начиная с времен Древнего Китая, Вавилона, Древнего Египта и Древнего Рима. Естественно, что сюжетами об управлении очень богата художественная литерату ра на историческую тему. Как раз исторический анализ более всего свидетельствует о том, что управление всегда — в разные исторические эпохи и в разных национальных культурах — отли чалось сложным, многогранным характером.
Разумеется, что управление обычно связано с властью (в ши роком социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Зна чит, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, ха рактеризующие возможности управления в распределении цен ностей и упорядочении общественных процессов. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осу ществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или игнорирование) превращает часто управленческие решения и действия в ничтожные. В управлении осуществляются разнообразные виды человеческого труда, ис пользуются соответствующие орудия и средства труда. По этой причине в его характеристике важное значение принадлежит праксеологическим аспектам (Т. Котарбинский). Но последние аспекты оказывают на государственное управление столь глубо кое влияние, что они требуют самостоятельного и обширного рассмотрения, которое и будет сделано в последующих темах.
Комплексный и многогранный характер управления порожда ет теоретические посылки, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании различных его элементов, сторон, их взаимосвязей и проявлений. Во-первых, каждый под ход (взгляд, ракурс) к управлению — философский, политичес кий, исторический, идеологический, юридический, экономичес кий, социально-психологический, праксеологический, информа ционный, педагогический и т.д. и т.п. — несет в себе познава-
2 Теория государственного управления 33
тельный смысл, "схватывает" и высвечивает какую-то особую грань, сторону этого сложного общественного явления. Во-вто рых, каждый аспект исследования выполняет свою познаватель ную функцию и их не следует противопоставлять друг другу, вы пячивать один и принижать другой, считать один справедливым, а другой ошибочным. Только равноправие и глубина различных аспектов исследования способны приближать нас к истине. И, в-третьих, единство сущности управления предполагает все же, что различные аспекты исследования управления, выявленные ими различные его элементы, стороны, грани и т.д. должны быть между собой логически согласованы, соотноситься с сущ ностью управления, отражать и характеризовать именно управле ние, а не что-то иное, близкое к нему или похожее на него. Это особенно актуально для практики управления, в которой управ ление проявляет себя как сложная целостность во всем богатстве своих элементов и их свойств. Здесь уже ничего мысленно не выделишь, "не разложишь по полочкам", а надо обо всем знать, все учитывать и использовать. Не случайно самые большие труд ности управление вызывает не в познании, а в применении.
1.4. Специфика государственного управления
В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политиччс кое управление, духовно-идеологическое управление; от структу ры общественных отношений: управление экономическим и, соот ветственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хо зяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью. По другому основанию — характер и объем охватываемых управлением общественных явлений — называют: управление обществом, управление государством, уп равление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.
Многие авторы основанием видов управления признают при роду и субстанциональную специфику субъектов управления, ис ходя из чего разграничивают государственное управление (субъ ект управляющих воздействий — государство), общественное уп равление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеоб-
34
разной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует члене ние и общественного управления, в котором наряду с управлени ем со стороны общественных объединений указывают обществен ное самоуправление, посредством которого люди сами формиру ют и практически реализовывают управляющие воздействия.
Предметом данного курса лекций является теория государст венного управления, поэтому другие виды управления (при любой их классификации) упоминаются только в той мере, в какой они соприкасаются с государственным управлением, связаны с ним, влияют на него либо предопределяют те или иные его характе ристики.
Среди всех видов управления государственное управление за нимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Таких свойств можно назвать три.
Прежде всего определяющее влияние на характер целена правленных, организующих и регулирующих воздействий, осу ществляемых данным видом управления, оказывает его субъ ект — государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений (чему посвящена следующая тема) почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. К примеру, М. Вебер писал: "Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на леги-тимрое (то есть считающееся легитимным) насилие как средст во". Суждение о государстве — структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало практически классическим. В современной "Краткой философской энциклопедии", аккумулировавшей луч шее в мировой мысли, государство понимается как "структура господства, которая постоянно возобновляется в результате со вместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая в конечном счете упорядочивает общественные действия в той или иной области" .
Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем со средоточена и им реализуется в обществе — по отношению к людям — государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных при чин — материальных, социальных, интеллектуальных, информа ционных и других — добровольно (осознанно) или по принужде нию признают верховенство воли других, а также целевых, нор-
Бебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 646. Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 112.
мативных установлений и в соответствии с их требованиями со вершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллек тиве, она содержится в традициях, обычаях, общественном мне нии, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу государственного аппара та, обладающего и средствами принуждения.
Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляют ся и обеспечиваются ею. Это — не просто пожелания, намере ния, призывы, добрые мысли и чувства (или наоборот — злые), а силовое давление (разумеется, при необходимости, но в потен ции оно всегда есть), которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные им пульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего пе риода своей цивилизации.
Специфическим свойством государственного управления яв ляется, далее, его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой го сударством международной политики. Часто данный тезис вно сит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается (или может, должно вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над общест вом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначи тельная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и об щества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но "берега", границы этой свободы, самостоя тельности и самоуправления определяются наряду с обществен ными институтами и государством. Именно государство посред ством законодательствования устанавливает основные, общие, ти повые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.
36
В данном контексте хотелось бы обратить внимание на одно обстоятельство, которое чуть ли не всегда изображают в каком-то "кривом" зеркале. Имеется в виду соотношение свободы че ловека и свободы общества, с одной стороны, и государства — с другой. Почему-то считается, особенно в российской интеллек туальной традиции, что государство обязательно противостоит свободе и, соответственно, управление со стороны него несет в себе только ограничения, запреты, санкции и наказания и в нем имеется (если вообще имеется) мало конструктивного, созида тельного содержания. И чем меньше, мол, государство будет уп равлять общественными процессами, чем свободнее от государ ства будет общество, тем лучше для людей и быстрее решаются общественные проблемы. Между тем давно и на основе огром ного исторического опыта сделан вывод, что "справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеаль ного закона, на основе естественного права. Однако этот идеаль ный закон обретает свое реальное воплощение лишь в качестве исторического закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государству, в котором он живет, вступают в действие принятые законы". Следовательно, бороться обществу, людям надо не против государства, а за более совершенное, главным образом демократическое, правовое государство. Искомая свобо да должна быть достигнута не в противовес государству, но вместе с ним, с его помощью, должна стать его сущностью.
Серьезнейшая проблема "распространенности государствен ного управления на общество" не состоит в том, чтобы упро щенно предлагать государству "уйти" из тех или иных сфер об щества, перестать организовывать те или иные процессы, пре кратить регулировать то или иное поведение. Ведь все зависит от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегу ляции и субъективного самоуправления, от реального поведения людей, в том числе и характеризуемого как преступное. Более того, упорядочение каждой сферы жизни общества и людей, раз вертывание в ней свободы воли и действий напрямую определя ется тем, насколько государственное управление поддерживает здесь общепринятые и законодательно закрепленные правила (нормы) поведения. Имеется много оснований полагать (об этом смотри тему об объективных условиях и субъективном факторе государственного управления), что и в самой отдаленной пер спективе государственное управление сохранит свое свойство влияния на все общество.
^Ясперс К. Указ. соч. С. 171.
Другое дело, что горизонт этого влияния, его глубина и "де тальность", его характер и содержание будут постоянно изме няться, отражая и воспроизводя в себе состояние общества. В управлении нельзя оперировать общими лозунгами и абстракт ными истинами; оно конкретно, практично и призвано нахо диться в коррелятивной связи с тем процессом, явлением, отно шением, на которые оно направляет свои целеполагающие, орга низующие и регулирующие воздействия.
Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и высту пая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойст ва просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них — большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разно образные и дорогостоящие материальные, финансовые и интел лектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет реализовывать себя, как в известной басне лебедь, щука и рак, то нетрудно представить, какой хаос возникнет в обществе от подобного управления. В истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало госу дарство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе господствовали разброд и анархия. Реальность управления пре вращалась в иллюзию, в его призрак.
Для государственного управления свойство системности при обрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субордина цию, определенную целеустремленность, рациональность и эф фективность. Поэтому данному свойству посвящена самостоя тельная тема.
Таким образом, обобщая сказанное, государственное управле ние можно определить следующим образом: это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общест венную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохра нения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Конечно, любое определение сложного общественного явле ния всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимо связи. Достоинство предложенного определения государственно го управления усматривается в том, что оно объединяет в логи ческую целостность по крайней мере три момента: государство
"8
как системно организованный субъект управления; обществен ную жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и реагирующую на них; сами управляющие воздей ствия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом. Тем самым открывается простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управле ния, их адекватного понимания и практического использования.