Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Местное самоуправление и юстиция в России (1864—1917 гг.)
© 1994 г. Н.Н. Ефремова,
М.В. Немытина
Укрепление основ местного самоуправления и создание сильной судебной власти являются одними из важнейших направлений нынешнего реформирования отечественной политической системы. Весьма интересен и показателен опыт взаимодействия двух крупнейших демократических реформ II половины XIX в. в России — земской и судебной.
Правительство Александра II, осознав колоссальное отставание в развитии России от передовых европейских стран, необходимость вхождения в русло мировой цивилизации, на рубеже 50—60-х годов XIX в. пошло на проведение крестьянской реформы, изменившей основы экономической жизни страны. Однако в политической сфере на данном этапе реформаторской деятельности самодержавия была сохранена форма правления в виде абсолютной монархии, остался прежний аппарат управления, как в центре, так и на местах. Правительство ограничилось введением представительных учреждений на уровне местного самоуправления и демократических судебных установлений. По мнению реформаторов, земская реформа 1864 г., близкая ей по содержанию городская реформа 1870 г., судебная реформа 1864 г., не меняя основ государственного устройства России, одновременно должны были обеспечить реализацию экономических и социальных преобразований в стране.
Введение элементов представительства было начато снизу, с земств. Органы земского самоуправления становились связующим звеном между обществом и правительственным аппаратом. Реформаторы попытались разделить государственную власть и ответственность на местном уровне с представителями земских обществ. Представители различных сословий, в том числе и крестьяне, получившие по реформе 1861 г. личную свободу, через органы земского самоуправления (губернские и уездные собрания и управы) были допущены к решению экономических и социальных вопросов местного значения. Снабжение продовольствием, здравоохранение, просвещение, попечительство, благоустройство населенных пунктов — все эти проблемы, составляющие обыденную, каждодневную жизнь человека, а значит, и обеспечивающие реализацию его прав и свобод, вполне могут быть разрешены через механизм местного самоуправления. Решение этих проблем не обязательно поднимать на уровень высших государственных органов. В сложные, переходные для общества периоды, каким и была эпоха реформ, проводимых правительством Александра II, значительно возрастает роль органов местного самоуправления. Правительственный аппарат как бы перекладывает на них часть своих полномочий.
Параллельно с земской шла судебная реформа. Составители Положения о земских учреждениях от 1 января 1864 г. ориентировались на Судебные уставы от 20 ноября 1864 г. и наоборот. Экономическое развитие России во второй половине XIX в. было бы невозможно без предоставления гарантий судебной защиты личных и имущественных прав граждан. Если земская, а затем городская реформы внедряли элементы представительства на уровне местного самоуправления, то судебная реформа вводила демократические начала судоустройства и судопроизводства. Реформы были созвучны друг другу по цели, характеру и принципам. Они были призваны обеспечить экономическое и социальное продвижение страны вперед без радикальных, как казалось поначалу, перемен в политическом строе, демократизировать российскую действительность, но в определенных пределах. Общими принципами, на которых строилась деятельность органов земского самоуправления и новых судебных установлений, были: законность, которая противопоставлялась всевластию бюрократии; выборность (в судебной реформе она проявлялась в порядке формирования органов местной юстиции и общественного элемента в суде); гласность как форма контроля общества за деятельностью земств и юстиции; независимость от администрации. Положение о земских учреждениях 1864 г. фиксировало: "Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно"'. Что касается судебной реформы, то ни одно должностное лицо, включая царя, не могло вмешиваться в решение судом уголовных и гражданских дел; равенство (в органах местного самоуправления участвовали представители разных сословий, судьи при рассмотрении дел должны были исходить из начала равенства всех перед судом).
Безусловно, нельзя идеализировать преобразования II половины XIX в. в России. Они были проведены в стране, только что освободившейся от крепостного права, пережитки которого сохранялись и в экономике, и в сознании людей, в стране, где оставался сословный строй с его привилегиями и ограничениями, где формой правления была абсолютная монархия. Определенная ограниченность, непоследовательность, незавершенность были в текстах Земского положения и Судебных уставов. А нормы и принципы, выглядевшие в законе идеально, столкнувшись с российской действительностью, действовали не так, как задумывалось, а то и не действовали вовсе.
Принцип законности, на котором должна была строиться деятельность земских и новых судебных учреждений, противоречил абсолютистской форме правления, где царь являлся первым чиновником в государстве, располагая при этом неограниченной законодательной, исполнительной и судебной властью, где каждый министр всевластен в своей сфере, а губернатор находился на положении хозяина губернии. Закон в абсолютистском государстве выражает волю монарха, лиц, его окружающих и стоящих на верху пирамиды власти, но в определенных случаях воля монарха может оказаться и выше закона. Иерархическая подчиненность бюрократического аппарата при этой форме правления ставит любое должностное лицо в государстве в зависимость, прежде всего не от закона, а от вышестоящего чиновника.
Выборы в земские учреждения, проходившие на началах сословности, ценза, многостепенные для крестьян, закладывали элементы неравенства в основу деятельности этих представительных органов. Формирование мирового суда, составов присяжных заседателей также предполагалось на началах ценза (имущественного, образовательного, служебного). Вводившиеся земской и судебной реформами 1864 г. цензовые начала нельзя оценивать только отрицательно. Определенный материальный уровень, наличие образования, прохождение службы в тех или иных должностях должны были служить гарантией независимости лица, готовности его к выполнению обязанностей земского гласного, мирового судьи, присяжного заседателя. Демократия, очевидно, состоит в том, чтобы вовлекать в представительные учреждения и иные государственные органы не всех граждан, а преимущественно тех из них, которые в состоянии выполнять возложенные на них обществом обязанности. Это следует учитывать особенно применительно к обществу, в котором значительная часть населения не готова к выполнению функций, возлагаемых на лиц, избранных в представительные, судебные органы и т.п., каким и была Россия II половины XIX в.
Принцип независимости от администрации в деятельности судебных установлений был подкреплен еще и несменяемостью судей — наличием в уставах 1864 г. четкого перечня оснований для их увольнения (совершение уголовного преступления, если это доказано по суду, признание по суду несостоятельным должником, 3-кратное привлечение судьи к дисциплинарной ответственности). Строй судебных установлений действовал самостоятельно, независимо от других звеньев государственного аппарата.
Земские органы не обладали той независимостью от администрации, какой были наделены пореформенные суды в России. Не зря судебная реформа считалась и считается наиболее последовательной и демократичной в ряду преобразований II половины XIX в. в стране. Самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, строго очерченными пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. Местная администрация, правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий. В качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866—1867 гг. земских учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стеснения прав земств, за созыв Центрального земского собрания. С созданием такового разобщенные губернские и уездные земские учреждения были бы объединены, земская деятельность поднялась бы на новый уровень, составив конкуренцию правительственным органам, бюрократическому аппарату. Усмотрев в этом реальную угрозу существующей самодержавной власти — с самого начала элементы представительства допускались не в центре, а лишь на уровне местного самоуправления, — правительство обосновало факт закрытия земских учреждений формальным основанием: выходом их за рамки законодательно установленной компетенции.
Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, на наш взгляд, являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и коронными органами. По мнению русского исследователя самоуправления В.П. Безобразова, "эта черта в устройстве земских учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей государственной жизни". Он подчеркивал, что "верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправления".
Положение о земских учреждениях 1864 г. устанавливало в качестве инстанции для рассмотрения жалоб правительственных и общественных учреждений Правительствующий Сенат, т.е. высший судебный орган империи. Сенату были поручены надзор за законностью действий и постановлений земских органов и привлечение к ответственности председателей и членов земских управ.
Практика Правительствующего Сената по земским делам обширна и требует серьезного изучения. Земские органы были вынуждены достаточно часто обращаться в эту инстанцию, ища поддержки для укрепления своего положения и обеспечения реальной независимости от притязаний местной администрации. Решения Сената, обеспечивавшие охрану прав земских учреждений от незаконных действий бюрократии; восторженно приветствовались обществом. По мнению составителей юбилейного издания, посвященного 200-летию Правительствующего Сената, отношение последнего к земским делам служило доказательством "торжества великой идеи законности над преходящими и случайными веяниями; общее уважение к Сенату возрастало, а одновременно с этим росло и правосознание русского народа, который все более и более привыкал видеть в Сенате защитника права и хранителя законов". Эту цитату из юбилейного издания, конечно, следует принимать со скидкой на идеализацию роли Сената в государстве. Тем не менее, она отражала тенденцию в российской государственности, направленную на создание судебной власти как гаранта законности, противостоящего произволу властей.
Практика Сената отражает высокий показатель уваженных им жалоб уездных и губернских земств. Объективности ради следует отметить, что этому органу не всегда удавалось сохранить непредвзятость в своих решениях, что объясняется в первую очередь зависимостью его самого от власти царя и верхов бюрократии, а нередко и от политической конъюнктуры. Да и действующее законодательство, на которое опирался Сенат, разрешая споры между органами местного самоуправления и администрацией, не отличалось полнотой и совершенством, не содержало достаточно четкого разграничения компетенции между ними, более того, были нормы, устанавливавшие определенную степень зависимости земств от государственных органов. Так, согласно ст. 94 и 96 Земского положения, начальник губернии мог в случае признаваемой им государственной пользы и необходимости приостановить исполнение постановления земского собрания под личную ответственность с представлением дела Правительствующему Сенату. Должностное лицо, возглавлявшее губернию, стояло выше распорядительного земского органа, от его единоличного усмотрения, понимания им "государственной пользы и необходимости" зависело приостановление решения этого органа. Единственным гарантом против произвола администрации и защитником прав земств в этих случаях выступал Сенат. На начальника губернии возлагалась обязанность представить приостановленное дело в высшую в империи судебную инстанцию, а органу местного самоуправления предоставлялось право обжаловать в эту инстанцию действия должностного лица.
Независимость от других властей — признак внешней самостоятельности самоуправления, тогда как для внутренней самостоятельности требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями. На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления - уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван опять же Правительствующий Сенат.
Так, на рассмотрение этого верховного толкователя законов был представлен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями, возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на Земское положение, указал, что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам, относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся обще губернских дел.
Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции земских собраний — как носителей распорядительной власти и земских управ — как исполнительных органов. В частности, рассмотрев представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии со ст. 65 Положения 1864 г. земским управам предоставлены лишь исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и ведение земских дел под контролем собраний; кроме того, согласно точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не Правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Поскольку земские управы были подконтрольны земским собраниям, судебные органы, включая Сенат, были неправомочны разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат, выступивший в роли толкователя закона, исходили из того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу того же уровня.
Органы местного самоуправления в России взаимодействовали не только с Сенатом, но и с другими судебными инстанциями. Уездные земские собрания и городские думы избирали мировых судей, ставших низшим звеном судебной системы в пореформенный период, и формировали составы присяжных заседателей, являвшихся общественным элементом в суде.
Вопросы местного хозяйственного, социального значения могут быть замкнуты на уровне органов самоуправления. Мелкие уголовные и гражданские дела вполне разрешимы на уровне местной юстиции. Система мировых судов была обособлена от общих судебных установлений. Сущность мировой юстиции заключалась в том, что малозначительные дела рассматривались быстро, без излишних формальностей в доступной населению судебной инстанции. Мировой суд одновременно воплощал в жизнь, жившую в народе мечту о суде "скором, правом и милостивом"; освобождал вышестоящие инстанции от разрешения малозначительных дел (уголовных — до года лишения свободы, гражданских — с суммой иска до 500 руб.); отчасти решал проблему юридических кадров, так как рассмотрение такого рода дел вполне можно было вверить непрофессионалам, если они отвечали определенному уровню, были избраны представительным органом, пользовались уважением и доверием среди местного населения, могли руководствоваться специально им адресованной частью Судебных уставов — Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Мировые судьи избирались сроком на 3 года уездным земским собранием из лиц, достигших 25-летнего возраста, имеющих образование не ниже среднего или стаж работы не менее 3 лет, преимущественно по судебному ведомству, если они к тому же владели землей в размере не менее 400 десятин (земельный ценз вдвое превышал установленный для непосредственного участия в избрании гласных уездных земских собраний) или недвижимым имуществом на сумму не ниже 15 тыс. руб., а в городах — недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога от 3 до 6 тыс. руб. Уездным предводителем дворянства, а в местностях, где были введены земские учреждения, но не было дворянского представительства, председателем уездной земской управы по соглашению с городским головою и местными мировыми судьями составлялись списки лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи. Так же как при выборах в земские учреждения, производилось удостоверение в том, что внесенный в список отвечает имущественному цензу, установленному для мировых судей. Вместе с тем земским собраниям был дано право предоставлять звание мирового судьи и тем лицам, которые хотя, и не отвечали установленному цензу, "но приобрели общественное доверие и уважение своими заслугами и полезною деятельностью". Избранными на должности мировых судей считались те, кто в уездном земском собрании получил больше избирательных, чем неизбирательных голосов. За недостатком таких лиц по уезду выборы производились вторично в губернском земском собрании. Для выборов в мировые судьи лица, не отвечавшего условиям ценза, требовалось единогласное решение земского собрания. Председатель земского собрания объявлял имена лиц, избранных, как в участковые, так и в почетные мировые судьи. Вновь избранные принимали присягу и допускались к выполнению своих обязанностей.
Существовал определенный контроль за выборами мировых судей со стороны, как местной администрации, так и вышестоящей судебной инстанции: губернатор мог представить уездному земскому собранию свои замечания относительно лиц, внесенных в списки для выборов в мировые судьи; списки уже избранных судей поступали на утверждение высшей в империи судебной инстанции — Сената. Если кто-либо избирался мировым судьей вопреки замечаниям губернатора, то об основаниях к этому следовало сообщить Сенату.
Традиционно в любом государстве органы местного управления или самоуправления участвуют в формировании общественного элемента в суде. Можно проследить связь земств с одним из центральных институтов судебной реформы 1864 г. — судом присяжных, применявшимся по наиболее сложным уголовным делам.
Согласно Судебным уставам списки присяжных заседателей составлялись временными комиссиями, назначаемыми для этого ежегодно уездными земскими собраниями. Однако на практике по заключению Правительствующего Сената во многих уездах эти комиссии не создавались, а возложенные на них обязанности выполняли земские управы, секретари этих управ, письмоводители уездных предводителей дворянства или лица вольнонаемные. Вопреки положительным указаниям закона в списки присяжных заседателей попадали не только лица, не отвечавшие условиям предусмотренного Судебными уставами служебного и имущественного ценза (занятие на государственной службе должностей не ниже 5 класса, избрание в органы дворянского и городского самоуправления или владение землей в размере не менее 100 десятин, недвижимостью на сумму от 500 до 2 тыс. руб., годовым доходом от 200 до 500 руб.), но и не состоявшие в русском подданстве, имевшие более 70 лет от роду, не проживающие в уезде, слепые, глухие, лишенные рассудка, даже умершие. Сенат констатировал и тот факт, что "лица, принадлежащие к сословиям дворянскому и купеческому, часто освобождаются от внесения в списки" совершенно необоснованно, и в большинстве уездов в состав присяжных входят "исключительно отставные чиновники и крестьяне".
По мере введения в действие Судебных уставов в министерство юстиции стали поступать ходатайства земских собраний "об устранении бедственного положения тех из присяжных заседателей, которые не имеют возможности содержать себя во время участия в заседаниях судебных установлений". Действительно, имели место случаи, когда присяжные заседатели из крестьян в перерывах между судебными заседаниями вынуждены, были просить милостыню, наниматься на поденную работу, закладывать свою одежду для пропитания и найма помещения в чужом городе. Последовал ряд узаконений, решавших вопрос о выделении земствами денежных пособий нуждающимся присяжным заседателям отрицательно. В определении Сената от 5 сентября 1873 г. говорилось, что общественное правосудие — "обязанность, которая по существу этого учреждения не допускает никакого вознаграждения", и "внесение в земские сметы расхода на выдачу денежных пособий присяжным заседателям из крестьян выходит из предметов ведомства земских учреждений". В определении Сената от 2 января 1878 г. разъяснялось, что временные комиссии по составлению списков присяжных заседателей формируются самими же земствами, и они "вправе не включать в эти списки таких лиц, которые не имеют средств содержать себя во время участия в заседаниях уголовного суда".
Чтобы улучшить сложившееся положение, Закон от 12 июля 1884 г. ввел в состав комиссий по составлению списков присяжных заседателей председателя уездного съезда мировых судей, председателя уездной земской управы, городского голову, члена уездного по крестьянским делам присутствия, уездного исправника и полицмейстера, товарища прокурора окружного суда. Иными словами, в состав формируемых земствами комиссий в обязательном порядке стали входить лица, располагавшие сведениями об имущественном, служебном положении, благонадежности населения уезда, заинтересованные в лучшем подборе присяжных заседателей как условия для успешной деятельности судебных органов.
Закон от 28 апреля 1887 г. вообще отказался от порядка составления списков присяжных заседателей учреждаемыми земствами временными комиссиями. Сведения о землевладельцах, подлежащих внесению в списки присяжных заседателей, подавались в окружные суды председателем уездной земской управы, о владельцах недвижимости в городе — городским головою, о крестьянах, состоявших в волостном или сельском управлении, — членом уездного по крестьянским делам присутствия, о других лицах — начальником уездной или городской полиции, причем лица, состоявшие на государственной службе, вносились в списки присяжных заседателей на основании сведений, представленных их начальством.
Однако критерии, установленные законом для лиц, избираемых в присяжные заседатели, на практике по-прежнему не действовали, а потому идея формирования общественного элемента в суде из независимых, просвещенных, готовых к выполнению этой роли слоев общества, которой были движимы "отцы судебной реформы", оставалась недосягаемой. Социальная структура общества со значительной долей (примерно 8/10) крестьян, только что вышедших из крепостной зависимости; сословный строй, при котором незримые границы между сословиями препятствовали объединению их различных представителей в одну коллегию присяжных заседателей; отсутствие опыта демократии — все это нельзя было преодолеть частными поправками в законе.
Очевидно, что однотипные, имевшие общую направленность и содержание реформы II половины XIX в. в России: земская, городская, судебная, — обладали взаимопроникающим действием. Органы местного самоуправления могли функционировать постольку, поскольку был возможен цивилизованный судебный порядок разрешения споров между ними и администрацией, а новые суды опирались в своей деятельности на представительные учреждения на местном уровне, обеспечивавшие им демократические формы существования (мировая юстиция, суд присяжных). Однако экономическая, социальная, политическая действительность мешала воплощению демократических начал в сфере местного самоуправления и юстиции в полной мере. И органы местного самоуправления, обладавшие известной самостоятельностью, и судебные установления, действовавшие на началах независимости и несменяемости судей, сталкивались в своей деятельности с бюрократическим аппаратом, сложившимся, централизованным, имевшим прочную экономическую основу, наделенным большими полномочиями и властными функциями. Выборы в уездные и губернские земские собрания проходили по сословиям, формирование института присяжных заседателей, хотя и носило всесословный характер, но проходило на цензовой основе (имущественный, служебный цензы). Участие в общественной и государственной деятельности через земства, суды присяжных носило ограниченный характер, хотя эти ограничения объяснялись в известной мере неподготовленностью широких масс к такого рода деятельности.
В современных условиях в России параллельно идут процессы становления судебной власти и создания основ местного самоуправления. Закон РФ о местном самоуправлении в ряду гарантий прав местного самоуправления предусматривает право на судебную защиту. От эффективности этого механизма зависит судьба самоуправляющихся регионов. Официально утвержденная Концепция судебной реформы в РФ предусматривает возрождение в России таких институтов, как мировой суд и суд присяжных, успешная реализация которых будет определяться во многом способами взаимосвязи их с органами местного самоуправления. Накопленный в дореволюционной России опыт может иметь здесь неоценимое значение, позволит избежать многих ошибок.