Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Принципы государственного контроля за исполнением бюджета.
Бюджет во Франции — важнейший инструмент уп равления государственными средствами в силу того, что государство формирует и распределяет более 20% ВВП. Интересы государства и общества обеспечены жестким механизмом финансового контроля. Основ ные задачи последнего состоят, во-первых, в установ лении соответствия бюджетного прогноза целям об щеэкономического развития, т.е. оценке качества и реальности бюджета — концепций, разработок при определении бюджетного выбора, обоснованности решений (этот контроль осуществляется научными методами), во-вторых, — соответствия утвержденно го бюджета и его фактического исполнения для кор ректировки ситуаций в целях неукоснительности реа лизации принятых решений. К. числу основных факто ров, влияющих на эффективность контроля и повы шение тем самым гарантии выполнения бюджетных решений, могут быть отнесены:
наличие обширной законодательной и норматив ной базы;
информационное обеспечение, отвечающее анали тическим целям контроля;
наличие высококвалифицированного персонала (государственные финансовые контролеры являют ся специалистами в области экономики, финансов и права);
широкая гласность принятия решений и исполне ния бюджета (регулярное освещение в официальной периодической печати текущего исполнения бюджета, ежегодного доклада Счетной палаты и Государствен ного казначейства, доклада финансовых контролеров и др.; представление о публикуемой информации дает издаваемый крупным тиражом проект "Основного за кона о финансах", содержащий 160 брошюр, образу ющих стопу более 3 м высотой, общим объемом око ло 50 млн. страниц и весом 100 т).
Порядок подготовки, принятия и исполнения бюд жета регулируется рядом статей Конституции 1959 г., а также другими имеющими одинаково важное значе ние многочисленными законами, декретами, регла-
ментами, инструкциями относительно соблюдения правил отражения бюджетных операций в националь ном счетоводстве, порядка представления государ ственного бюджета, роли и функций центральных и региональных органов власти, причастных к бюджет ному процессу и контролю. По оценкам специалистов бюджетное право во Франции характеризуетсяяявяяяяяляяняяияясяяеяяояяяяя:яяо-первых, это "почти уго ловное право", предусматривающее довольно жест кие санкции для функционеров, нарушающих зако ны, нормы и положения, соблюдение которых кон тролируется судебными органами; во-вторых, это формальное право, предписывающее четкое соблю дение бюджетных процедур, когда буква значит боль ше, чем суть, а прецедент — больше, чем конкретное обстоятельство.
Само понятие бюджета, сформулированное в 1862 г., долго оставалось классическим и было изменено толь ко в 1956 г. Ныне действующий декрет 1959 г. четко раз граничивает понятие закона о финансах и бюджете: первый определяет размеры и назначение ресурсов и затрат государства с учетом экономического и финан сового равновесия; задача второго — детализация и расшифровка общих положений закона о финансах. Бюджет представляет собой комплект счетов, отража ющих все постоянные ресурсы и затраты государства в течение года.
Разрабатывается бюджет по методологии перспек тивного (годового) национального счетоводства, ко торое само является способом народнохозяйствен ного учета. Счет для каждого субъекта бюджетной сферы построен по бухгалтерскому принципу, т.е. это расчетная и ограничительная смета, роспись дохо дов (решений о предоставлении государственных ре сурсов) и расходов (решений о целевом назначении ресурсов).
Классификация субъектов и операций по формиро ванию и распределению бюджетных средств представ лены в традиционных категориях национального сче товодства. Любая категория субъектов и операций,
47
как бы мала она ни была, строго определена по со держанию и принадлежности. По каждой укрупнен ной позиции точно известно, какие дробные элементы в нее входят.
Вся огромная масса бюджетных счетов (докумен тов) строится в виде иерархической системы, в кото рой агрегированная информация, содержащаяся в вер хних звеньях, детализируется и расшифровывается в звеньях нижних ступеней. При этом на каждом уровне существует корреспонденция счетов. Помимо взаимо свяяаяяояясяятяяыяяюяяеяяыяясяятяя (от государства в целом до конкретного, например, научно-исследо вательского института или местного административ ного органа управления) составляется ряд самостоя тельных таблиц разной степени детализации, увязыва емых через отдельные показатели со всей системой счетов. Таковы, например, сводная таблица доходов и расходов по укрупненным категориям субъектов, таб лицы налоговых и неналоговых поступлений, выпла ченных и полученных процентов, распределения до ходов на текущие и капитальные затраты, финансо вых ыыыыыыыыиыыыыыыыыыыыыысыыыырыыпись государствен ного внутреннего и внешнего долга и др. Кассовый оборот денежных средств воспроизводится на счетах казначейства, построенных также по правилам нацио нального счетоводства.
Практический смысл построения взаимоувязанной системы счетов состоит в том, что она позволяет ана лизировать структуру государственных расходов по раз личным критериям, беспрепятственно контролировать исполнение бюджета во всех звеньях, отслеживать все отношения ответственности и распределения функций между государственными контрольными органами, а также вводить все операции по формированию и целе вому использованию ресурсов в рамки бюджетных про цедур. Основная роль в исполнении центрального бюд жета принадлежит правительству и казначейству, ко торому поручено ведение всех государственных финан совых операций.
Открытые по финансовому закону кредиты носят лимитированный характер. Они могут быть превыше ны при финансировании мер, связанных со стихий ными бедствиями и чрезвычайными обстоятельства ми. Запрещено использовать утвержденные кредиты на другие цели, переводить с одной статьи на другую, пере двигать средства из оценочных или предварительных в лимитированные кредиты. Оценочные кредиты не явля ются лимитированными и могут быть превышены. Это кредиты, связанные с погашением государственного дол га, расходами по борьбе с безработицей и др.
По всей территории Франции действует сеть специ альных агентов казначейства (бухгалтерий), в том числе центральные бухгалтерии, обобщающие ежедневные данные учета всех субъектов. На их основе составляют ся еженедельные и ежемесячные аналитические мате риалы, Так, в еженедельных сводках представлены дан ные об операциях по исполнению бюджета по круп ным рубрикам годового корректирующего финансо вого закона (что дает возможность контролировать правильность выдачи разрешений на выделение бюд жетных средств), а также об изменениях объема госу-
дарственного долга, остатках на корреспондентских счетах казначейства и др. Обобщающие данные об ис полнении бюджета за год представляются в Счетную палату для анализа и составления декларации о соот ветствии данных центрального учета и учета в отдель ных организациях.
Контроль за исполнением бюджета осуществляет ся во Франции согласно двум принципам, получен ным в наследство от Великой французской револю ции: разделение административных и счетных функций во избежание возможности злоупотреблений, т.е. меж ду администраторами-распорядителями кредитов — службами, принимающими решение о выделении кре дитов или об ограничении общей суммы расходов, и теми, кто реализует действия по совершению конк ретных платежных операций; обеспечение тройного контроля — системы блокировок неэффективного ис пользования бюджетных средств, включающей финан совый контроль специализированной финансовой служ бы, контроль юридического характера, политический контроль парламента. В соответствии с этими принци пами различают контроль административного и счет ного исполнения бюджета. Контроль административ ного исполнения бюджета проводится тремя вышеназ ванными органов и делится на административный, судебный и парламентский.
Административный контроль ведется независимы ми финансовыми контролерами, являющимися пред ставителями бюджетного управления министерства финансов (ныне — бюджета), и бухгалтерами — пред ставителями управления национального счетоводства, подчиняющегося министру бюджета. Финансовые кон тролеры работают в министерствах рядом с распоря дителями кредитов, функции которых обычно возла гаются на министра заинтересованного ведомства. В их задачу входит предварительный контроль проекта по расходам: законности документации на разрешение кредитования, фактического наличия требуемых кре дитов, точности процедуры получения кредитов (со блюдения правил заключения договоров, закона о го сударственных служащих и т.д.), правильности клас сификаций статей целевого назначения расходов, на личия документации о порядке и сроках выплат по государственным долговым обязательствам, четкого соблюдения правил государственного учета и отчет ности в соответствии с положением о национальном счетоводстве. По окончании контроля финансовый контролер дает свою "визу" или отказывает в ней и открывает счет вложений в казначействе, который в любой момент может быть проверен для получения информации о сумме кредитов, остающихся в нали чии. Проверка всей документации о произведенных зат ратах также визируется финансовым контролером.
Бухгалтер выполняет двойную контрольную функ цию — плательщика и кассира. В качестве плательщика средств он обеспечивает соблюдение правил осуще ствления платежа. Об отказе в платеже он обязан со общить министру финансов. Если распорядитель кре дита выдает повторное распоряжение о выдаче средств, то с бухгалтера снимается ответственность за эту опе рацию. Сообщение о повторном распоряжении пере-
48
дается в Счетную палату. В качестве кассира бухгалтер проверяет идентичность личности, получающей денеж ные средства.
Судебный контроль проводится Счетной палатой. Ежегодно государственные органы и подведомствен ные им организации, участвующие в исполнении бюд жета, обязаны представлять ей свои бюджетные счета по единой форме и в установленные сроки. За их нару шение полагаются соответствующие штрафные санк ции. Если в ходе контроля аудиторы Счетной палаты установят факты, служащие основанием для уголовно го преследования, генеральный прокурор Счетной па латы информирует об этом соответствующего министра, министра юстиции и министра финансов (бюджета).
Парламентский контроль осуществляется через посредство парламентских комиссий по расследованию и контролю. Согласно декрету 1958 г. определяется спи сок документов, которые должны предоставляться в распоряжение парламентариев для проведения конт роля, Прежде всего это опубликованные материалы об исполнении бюджета, ежемесячная информация о положении казначейства, квартальные отчеты о раз решенных расходах, ежемесячные сведения об изме нении суммы государственного долга и доходах бюд жета, ежегодные доклады, представляемые финансо выми контролерами.
Контроль исполнения бюджета также делится на три типа: административный, судебный, парламен тский.
1. Административный контроль ведется по иерархи ческой структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами в конечном счете подчиняются глав ному казначею. Во Франции действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой сво его рода корпорацию финансовых инспекторов- конт ролеров, связанную с кабинетом министра финансов (бюджета), но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государствен ных финансов, т.е. любого учреждения, а также част ных организаций и предприятий, деятельность кото рых затрагивает интересы казначейства, например, транспортных или строительных компаний и т.д.
2. Судебный контроль осуществляется Счетной па латой, которая проверяет состояние учета и отчетно сти в той или иной организации, ведущей бюджетные счета (бухгалтерии), и выносит решение о нем. Юрис дикция Счетной палаты распространяется на главные бухгалтерии основных распорядителей кредитов. Ответ ственность за неполноту или недостоверность сведе-
ний несут руководители исполнительных органов, представивших отчетную документацию.
3. Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия закона об исполнении бюдже та на основании ранее указанных документов, докла да Счетной палаты и общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности от дельных министерств, исполнявших бюджет.
Наряду с указанными контрольными органами во Франции существует ряд других специализированных государственных учреждений с контрольными функ циями: Центральная служба кредитного надзора, Центр проверки балансовой отчетности. Палата бюджетной дисциплины. Таким образом, во Франции использует ся целостная система финансового контроля, охва тывающая все стороны и стадии бюджетного процесса. Достигнуто это путем применения методологических принципов и правил народнохозяйственного учета, заложенных в национальном счччччччччччччччткой организации деятельности многопрофильных институ тов финансового контроля и обеспечения их функци онирования юридическими нормами, определенными в бюджетном праве.
Создание и приспособление подобной системы кон троля к условиям России — весьма сложная задача, требующая длительного времени. Однако принципиаль ная необходимость использования зарубежного опыта не выыыыыеыыыыыыыыый.ыыыыыыыожыыыиыыыыыыыоыыыыноыыыаыыыыыыыыыыыыыыыыый апробации отдельных областей данной практики. В стране есть для этого достаточные предпосылки: завершается построение национальных счетов по методологии Европейской системы интегри рованных счетов с учетом специфики организации и функционирования российской экономики; накоплен огромный опыт применения балансовых методов уп равления экономикой и ее бюджетно-финансового обеспечения.
Представляется перспективным, относительно не дорогим и безболезненным создание специализирован ного института финансовых контролеров, направляе мых в министерства, ведомства для превентивного контроля за законностью процедуры получения и це левого расходования бюджетных средств. Весьма сво евременным могло бы быть создание специализирован ных судебных органов для проверки балансовой отчет ности административных уыыыжыыыыы,ыыыыыыже ыыыыыыыыыыление в законодательном порядке широких судебных полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным и незави симым органом контроля за формированием и исполь зованием государственных средств.