Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
РАЗВИТИЕ КОНЦЕПЦИИ КОНСТИТУЦИИ СУВЕРЕННОЙ РЕСПУБЛИКИ (На опыте Таджикистана)
Ашурбой ИМОМОВ
Вопросы разработки и содержания новых конституций Союза и республик находятся в центре внимания народа. Здесь пока много неясных проблем и общеметодологического, и содержательного характера. Сейчас на различных уровнях проходят форумы, участниками которых являются не только ученые-юристы, но в большей мере и практические работники, государственные деятели и народные депутаты, представители различных политических партий, групп и течений. В отдельных республиках уже опубликованы и обсуждаются проекты конституции, в других — их концепции, в-третьих, завершается подготовка проектов. Так, постановлением пятой сессии Верховного Совета Таджикской ССР в феврале сего года образована Конституционная комиссия, которая уже составила первый вариант Конституции республики.
Процесс обновления Конституции Таджикистана идет в основном двумя путями. Первый — внесение существенных изменений и дополнений в действующую Конституцию. Этот процесс, начавшись в 1988 г., продолжается. Достаточно сказать, что в связи с обновлением избирательной системы и порядка формирования органов государственной власти, учреждением поста Президента республики, совершенствованием структуры исполнительной власти и другими новшествами в Конституцию республики внесены значительные изменения и дополнения. Вполне резонно можно полагать, что многие из них будут перенесены в новую Конституцию республики. Второй путь — подготовка проекта новой Конституции. Здесь поиск оптимальных концепций и моделей продолжается.
О всех проблемах, возникающих в процессе разработки проекта новой Конституции республики, сказать трудно, но к отдельным из них хочу привлечь внимание. Первая — это разграничение полномочий, которые, согласно июньскому проекту Союзного договора, лежат в сфере совместного ведения Союза и республик. Здесь предстоит сложная аналитическая работа по определению конституционного уровня реализации полномочий. Впрочем, есть и другой подход — все полномочия из сферы совместного ведения Союза и республик одновременно отразить как в Конституции Союза, так и в конституциях республик. Однако такой подход вряд ли удачен.
Конечно, прежние нивелированные подходы, точное повторение норм и положений Конституции Союза в конституциях республик не годятся. Но где-то необходимо заложить основу определения союзного или республиканского уровней полномочий, которые касаются сферы совместного ведения Союза и республик. На мой взгляд, это можно было бы сделать в Приложении к Союзному договору.
В опубликованных проектах конституций республик пока ясности в этом вопросе нет. Каждая республика поступает по своему усмотрению, и можно ожидать, что Союз поступит также. Между тем изначальное решение данной проблемы предохранило бы Союз и республики от взаимных подозрений и упреков, обеспечило стабильность норм конституций.
Правда, июньский проект Союзного договора в ч. 1 ст. 7 содержит норму о том, что вопросы, отнесенные к совместной компетенции, решаются органами власти и управления Союза и образующих его государств путем согласования, специальных соглашений, принятия Основ законодательства Союза и республик и соответствующих им республиканских законов. Однако приведенное положение не проясняет до конца объемов конституционного регулирования на основе этих полномочий в Конституции Союза и конституциях республик. Между тем это вопрос неотложный и его следует решать однозначно и именно сегодня.
Конституционное разграничение сфер ведения Союза и республик намечено, прежде всего, положениями проекта Договора о Союзе суверенных государств. Сфера совместного ведения требует тщательной росписи. В зависимости от содержания и назначения полномочия могут быть закреплены в Конституции Союза и в конституциях республик. При этом закрепление этих полномочий в Конституции Союза не означает их перехода в сферу ведения Союза. Специфика их заключается в том, что соответствующие вопросы могут быть разрешены только совместно.
Согласно июньскому проекту Договора споры по вопросам осуществления полномочий союзных органов, реализации прав и исполнения обязанностей в области совместного ведения разрешаются посредством согласительных процедур. При недостижении согласия споры выносятся на рассмотрение Конституционного суда Союза. Нормальное осуществление полномочий, касающихся сферы совместного ведения, требует разработки критериев их разграничения, механизма и способов отнесения к компетенции органов Союза или республик и порядка реализации этих полномочий. Очень важно в Приложении к Союзному договору предусмотреть процессуальные аспекты данной проблемы. Относительно вопросов, прямо не отнесенных к сферам ведения Союза и совместного ведения Союза и республик, в июньском проекте определено, что они остаются в ведении республик и решаются ими самостоятельно либо на основе двусторонних и многосторонних соглашений, разграничение сфер ведения зарубежных федераций и их субъектов дают довольно четкие нормы, которые носят императивный характер и не допускают альтернативных подходов. Так, п. 1 ст. 15 Конституции Австрии гласит: "Если какой-либо вопрос согласно Федеративной Конституции не отнесен определенно к компетенции федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель". Видимо, и в конституциях республик, образующих Союз, кроме полномочий, относящихся к сфере совместного ведения Союза и республик, следовало бы закрепить и все другие полномочия, которые вытекают из суверенных прав республики.
Поэтому вряд ли можно признать корректной упомянутую статью проекта относительно полномочий; не перечисленных в ст. 5 и 6. Устанавливается, что республика их может осуществлять самостоятельно либо на основе двусторонних и многосторонних соглашений между Союзом и республиками. Если развивать логику ст. 5, 6 и 7 июньского проекта, то по существу, выходит, что у республик, образующих Союз, никаких прав-то и нет. Это не так, однако, будет очень трудно убедить в том республики. Все вопросы, не входящие в перечни ст. 5 и 6, республики должны решать самостоятельно, и никакими ссылками на соглашения ограничивать это право нельзя.
Учитывая большую роль, которую играет Конституция СССР в жизни Союза и республик, нельзя согласиться с отнесением вопросов принятия Конституции Союза, внесения в нее изменений и дополнений к сфере ведения только Союза. Это, очевидно, вопрос совместного ведения.
Конституция Союза по существу станет вторым по своему значению документом (после Союзного договора). Не исключено, что отдельные положения Договора могут быть, хотя это и нежелательно, развиты в Конституции Союза. Очень важно, однако, чтобы такие действия осуществлялись согласованно, совместно с республиками. И вообще, ценность норм и положений Конституции Союза слишком велика, чтобы их разработку и принятие полностьюсосредоточить в руках Союза. Тем более что в проекте Союзного договора, опубликованном в марте 1991 г., это было отнесено к сфере совместного ведения Союза и республик. Необходимо, по-моему, восстановить упомянутую норму.
В ст.11 июньского проекта. Союзного договора говорится, что законы Союза, Конституции и законы государств, его образующих, не должны противоречить положениям настоящего Договора. Однако в отношении Конституции Союза этого не сказано. Логика данной статьи заключается в том, что законы Союза не должны противоречить нормам и положениям Договора. Для Конституции Союза этого ограничения почему-то не установлено. Создается впечатление, что для Конституции Союза допускается выход за пределы норм Договора. Как быть в таком случае с конституциями республик, образующих Союз? Ведь одно нарушение порождает другое, и есть ли гарантия, что в будущем опять не произойдет забвения настоящего смысла и содержания Договора, как это когда-то произошло с Договором 1922 г., и новая Конституция Союза не оторвется от него. Видимо, целесообразно восстановить полный текст ранее согласованного варианта ст. 9 проекта Договора, опубликованного в марте 1991 г., где было сказано, что Конституция Союза не должна противоречить Союзному договору. Если решили в Союзном договоре не делать этого, то в тексте Конституции Союза такую идею обязательно надо отразить. Иначе и соответствие конституций республик Союзной Конституции будет невозможным.
В проекте Союзного договора отсутствует норма, предписывающая соответствие конституций республик положениям Конституции Союза. Случайно ли это? Динамика соотношения Конституции Союза и конституций республик на разных этапах развития была неодинаковой. Если Конституция 1924 г. подчеркивала, что суверенитет союзных республик ограничен в пределах, указанных в Конституции, и что союзные республики в соответствий с настоящей Конституцией вносят изменения в свои конституции (ст. ст. 3 и 5), то Конституция 1936 г. говорила о "полном соответствии" конституций республик Конституции СССР (ст. 16). Но поскольку без отрицания суверенитета союзных республик достичь этого было невозможно, появилась другая норма — о неполном суверенитете республик (ст. 15). Конституция СССР 1977 г. установила, что союзная республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и учитывающую особенности республики. Но последнее не было реализовано в полной мере, и конституции республик отличались в основном лишь названием республики. В остальном они копировали Конституцию Союза, что у многих вызывало усмешку.
Теперь же, видимо, надо открыть перед законодателями республик широкое поле для творческого поиска, выработки конституционных новелл, соответствующих воле каждой республики. Конечно, это не означает, что между Конституцией Союза и конституциями республик не сохранится взаимосвязи, но это не соотношение общего с частным, а взаимосвязь Основных Законов двух суверенных государств, одно из которых входит в состав другого. Поэтому речь уже не должна идти о "соответствии" и тем более о "полном соответствии". Нужны иные начала и другие подходы. Думается, определяющим здесь должны быть интересы сторон, необходимость обеспечения взаимодополнения и взаимопереходов при отсутствии противоречий.
По вопросам ведения Союза нормы Конституции и законов СССР имеют преимущество перед законами республик, пользуются приоритетом. В сфере же совместного ведения нормы и положения Конституции Союза должны соответствовать конституциям республик, а нормы и положения конституций республик — соответствовать Конституции Союза. Только такое согласованное взаимодействие позволит обеспечить их синхронное применение. По вопросам, не отнесенным к сфере ведения Союза, республики самостоятельно устанавливают нормы, пользующиеся верховенством и обязательные на территории республик. Таким образом, принцип верховенства как Конституции Союза, так и конституций республик абсолютизировать нельзя. Они должны действовать согласованно.
Одна из важных задач разработки конституций республик—отражение в них положений Деклараций о государственном суверенитете республик. В Декларациях содержится указание на их соотношение с Конституциями. Так, в Декларации о суверенитете Таджикской ССР отмечено, что она является основой для разработки новой Конституции Таджикской ССР. Далее идет ряд указаний о верховенстве и приоритете Конституции республики. Статья 5 гласит, что на территории республики устанавливается верховенство Конституции и законов Таджикской ССР; все граждане Таджикской ССР, лица без гражданства, государственные, общественные и религиозные организации осуществляют деятельность в соответствии с Конституцией и законами Таджикской ССР и находятся под защитой закона. Достаточно сказать, что в небольшом по объему тексте Декларации о суверенитете Таджикской ССР шесть раз сделаны ссылки на Конституцию республики.
Дискуссии идут и о структуре конституций республик. Особенно остро обсуждается место Декларации в ней. Некоторые ученые-юристы предлагают, исходя из важности этого документа, сделать его первым разделом Конституции. Другие утверждают, что назначение конституционных норм и норм Декларации различно, поэтому нецелесообразно включать ее в текст Конституции. На мой взгляд, последняя точка зрения более правильна, поскольку юридическая характеристика, роль и значение этих актов не сходятся. Их совмещение не усилит правовую природу ни того, ни другого акта. Декларация о государственном суверенитете республик — прежде всего политический документ. В отличие от нее Конституция республики является главным юридическим актом. Поэтому включение в текст Конституции текста Декларации не укрепляет а, наоборот, в определенной мере ослабляет правовую природу Конституции.
Актуален вопрос, в какой мере идея о правовом государстве должна быть отражена в конституциях республик. Конечно, это суверенное дело их самих, но все же здесь должно преобладать какое-то разумное начало. Наблюдающийся в республиках, особенно в Таджикистане, правовой нигилизм оставляет мало надежд на то, что, закрепив принцип верховенства законов, мы вскоре достигнем его реализации. Дело в том, что сейчас, как никогда, практикуется "легкое", можно сказать, даже пренебрежительное отношение к Конституции и законам.
Союз в лице своих законодательных органов так часто издает акты, что многие из них перешли грани конституционных норм и во многих случаях не будут соответствовать и новой Конституции Союза. Эта Конституция будет приниматься в недрах "старого" Союза, т.е. той структурой, которая конституировалась в соответствии с ныне действующей Конституцией — Съездом народных депутатов СССР. Хотя полномочные представители республик при разработке Союзного договора не так давно устанавливали, что Конституция Союза принимается полномочными делегациями республик, эта статья исчезла. Нельзя к новой Конституции подходить со старых позиций. Но если так произойдет, то есть ли надежда на действительную жизнеспособность норм и положений новой Конституции?
Без завершения точного раздела полномочий между Союзом и республиками в республиках уже принимаются весьма важные законы по вопросам сферы их совместного ведения. Законодательная деятельность Союза и республик происходит сейчас как бы параллельно, нередко вообще вне зависимости друг от друга. Порой законодательная деятельность республик предшествует действиям Союза. Что произойдет со всеми этими законами после подписания Союзного договора? Если придется их изменить и дополнять, а скорее всего так оно и будет, то как обеспечить верховенство и стабильность конституционных норм? Ведь все эти изменения и дополнения будут вноситься уже в новые конституции. Не секрет, что, обоснованно критикуя правовой нигилизм и неуважительное отношение к конституции и законам, ни одна сессия Верховных Советов не проходит без внесения изменений и дополнений в конституции и законы республик. Разве можно в таких условиях преодолеть пренебрежительное отношение к конституции и законам?
При разработке проектов конституций республик необходимо учесть, что в перспективе не только наше государство, но и все общество станет правовым, и это обстоятельство надо отразить в конституциях. В частности, следует указать, что все партийные и общественные организации действуют в рамках Конституции и законов республики, что решения партийных и общественных организаций не могут быть обязательными для государственных органов, что ни один человек не стоит над законом и даже мера социальной справедливости должна осуществляться в рамках конституций и законов.
В советской юридической науке до сих пор вопросам подготовки, принятия и введения конституций в действие не придавалось важного значения. Между тем здесь уже установились определенные традиции. Вначале принималась Конституция Союза, затем — конституции союзных республик и вслед за ними — конституции АССР. Весь этот процесс не только координировался центром, но и руководился им. В новых условиях рецидив столь непопулярной практики невозможен. Наблюдается стремление республик к самостоятельному конституционному творчеству и оно ныне встречает понимание и одобрение Союза. Вследствие этого существует много разных подходов, концепций, общепринятые конституционные идеи и принципы признаются или не признаются, встречается подражание конституционному опыту западных стран, предается забвению собственный конституционный опыт. Но при этом не должно быть нарушения сложившегося единого конституционного пространства страны. Теперь на новых, более высоких демократических уровнях должна сохраняться определенная преемственность.
Многие связывают завершение работы над проектом и принятие конституций республик с подписанием Союзного договора и принятием Конституции Союза. Высказываются, однако, и совсем иные суждения, Полагают, что республикам целесообразно, проявив самостоятельность, вначале принять свои конституции и в соответствии с суверенной волей народа отразить в них государственный суверенитет республики, и лишь на этой базе приступить потом к согласованию положений Союзного договора и принятию Конституции Союза. Есть и мнение, что подготовка и принятие конституций республик может проходить одновременно с подготовкой и принятием Конституции Союза. Утверждают даже, что такой порядок имеет много преимуществ, так как при их обсуждении на уровне всей страны и каждой из республик одновременно учет предложений и замечаний будет упрощен, такой порядок позволит республикам быть самостоятельнее в разработке норм, отражающих специфику республик, и позволит быть в курсе всех тех норм и положений, которые включаются в проект Союзной Конституции. Утверждается также, что республики, образующие Союз, входя в него, связывают свою жизнь с Союзом, с жизнью других республик — членов федерации, а это обязывает каждую из сторон скоординировать определенные сферы деятельности. Ведь нормальное функционирование федерального государства предполагает определенное соотношение не только властей, но и законов. Исходя из этого, некоторые ученые-юристы считают, что без подписания Союзного договора и принятия новой Конституции Союза, закрепляющей взаимоотношения Союза и республик, нельзя принимать конституции республик. Действительно соблюдение этого условия поможет выработать обоснованные конституционные нормы, гарантировать их устойчивость и стабильность.
В одних республиках общественное мнение сориентировано на принятие конституций через народное голосование (референдум). В других считается достаточным широкое участие граждан в обсуждении проекта конституции с тем, чтобы принятие было осуществлено высшим органом государственной власти республики. Представляется, что на основе комплексного анализа разных концепций можно выработать оптимум модели конституции, в которую легко будет заложить основу для прогрессивных ее норм. Что касается субъектов принятия конституций республик, то здесь какие-либо рекомендации неуместны: если народ за принятие конституции высшим органом государственной власти, в этом нет никаких противоречий с азбукой демократии, но если он желает непосредственно сам ее принять, то не брать во внимание данного обстоятельства нельзя. Хотя принятие конституций путем референдума, на мой взгляд, — не самый лучший способ.
При разработке проектов конституций республик необходимо заложить в них основу для связи законодательства республики с межреспубликанским законодательством, с договорами и соглашениями. Такие связи между суверенными республиками уже устанавливаются, и они имеют перспективу. Так, в результате встречи руководителей республик Средней Азии и Казахстана в Алма-Ате в июне 1990 г. были заключены соглашения об их экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве. Эти документы были потом одобрены Верховными Советами республик и имеют теперь силу законов.
Наиболее важным вопросом теории было и остается определение предмета конституционного регулирования. Этот процесс и сам по себе сложен, тем более в федеративном государстве, где одни и то же отношения могут стать предметом регулирования как Конституции Союза, так и конституций республик, образующих его. Так, до середины 60-х годов в Конституции СССР 1936 г. и Конституции Таджикской ССР 1937 г. содержались нормы, закреплявшие перечни министерств. госкомитетов и других центральных органов управления, руководители которых входили в состав Совета Министров. Кроме того, в Конституции Таджикской ССР давался список типовых отделов, управлений исполкомов местных Советов. В эти статьи много раз вносились изменения и дополнения, и впоследствии они были исключены из Конституции.
Это следует учесть и закреплять в новых конституциях только нормы, которые регулируют устойчивые, более или менее стабильные отношения. Добиться такого сейчас нелегко, так как в реальных общественных отношениях много неустойчивости. Вместе с тем, исходя из проверенных традиционных конституционных отношений и учитывая новые концепции, можно с большей или меньшей достоверностью наметить предметы конституционного регулирования.
Конституционное регулирование общественных отношений имеет свои специфику и структуру. Главное — в первостепенном их значении и определяющем характере влияния на другие общественные отношения. Выбор той или иной конституционной структуры зависит от многих факторов; они отражают как реально существующие общественные отношения, так и взгляды законодателя. В целом структура конституций республик могла бы, на мой взгляд, выглядеть следующим образом:
Преамбула. Здесь целесообразно от имени народа каждой республики провозгласить непреходящие общечеловеческие и социальные ценности, отразить некоторые идеалы, составляющие суть стремления к миру и свободе, решимость обеспечить свою безопасность и существование, поддерживать равноправные, дружественные отношения с другими республиками в составе Союза и с другими государствами мира. Желательно освободить преамбулу от чисто идеологических лозунгов и призывов.
Последующая структура конституции каждой республики зависит от тех идеологических подходов, которыми руководствуется ее законодатель. Они могут отдать предпочтение тому или иному общественному отношению, государственно-правовому институту. Представляется логичным определить структуру конституции республики в зависимости именно от значимости и ценности регулируемых отношений.
Вряд ли в конституции нужен раздел (глава), посвященный общественному строю. Все вопросы сущности, форм и главных функций республики, а также политической, экономической и социальной структуры общества можно регламентировать в разделе основных принципов. В нем же следовало бы указать на отношение республики как государства с личностью, обратиться к ее правам. свободам и обязанностям. В разделе, который будет называться "Основные права, свободы и обязанности граждан республики" выделяются государственно-правовые институты: гражданство; социально-экономические права и свободы; политические права и свободы; личные права и свободы: обязанности; гарантии основных прав и свобод граждан. Но здесь важно не увлекаться количественной стороной вопроса и выдумыванием нереальных гарантий, иначе статьи конституции превратятся в чисто декларативные.
Следующая группа норм должна регулировать государственный строй республики. Они охватывают характеристику ее как суверенного демократического правового государства, место республики в Союзе и ее участие в общесоюзных структурах, отношения республики с другими республиками, ее место в мировом сообществе, содержание и формы ее участия во внешних отношениях. Здесь нужно отразить особенности национально-государственной структуры республики: если в ней имеются национально-государственные или национально-территориальные образования, то для них следует отвести специальный раздел или главу. Необходимо также показать систему административно-территориального устройства республики.
Следующий раздел посвящается системе, организации и деятельности государственной власти республики. Он должен состоять из следующих глав; избирательная система; законодательная власть; исполнительная власть; президент республики; власть на местах и местное самоуправление: судебная власть и контрольно-надзорные органы. Структура раздела отразит тем самым принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Предпоследний раздел конституции желательно посвятить государственным символам республики. В него войдут нормы, посвященные гербу, флагу, гимну и столице республики. При этом важно отказаться от однотипности символики, полнее отразить в ней национальные особенности.
Последний раздел — заключительные и переходные положения — вопросы о месте конституции в системе законодательства республики, ее юридической силе, порядке принятия, внесения изменений и дополнений. Учитывая недостаточную стабильность всех предыдущих конституций республик, необходимо установить усложненный порядок внесения в них изменений и дополнений. В частности, полезно было бы закрепить, что любое предложение об изменении и дополнении конституции республики после первого чтения и обсуждения на сессии Верховного Совета возвращается на доработку и может быть внесено на следующую сессию не ранее, чем через шесть месяцев, что изменения и дополнения принимаются на сессии Верховного Совета республики большинством не менее трех четвертей от общего числа народных депутатов. В этом разделе конституции можно установить дополнительные правила и нормы, конкретизирующие положения, которые закреплены в предыдущих разделах конституции. Уместно делать ссылки и на другие важнейшие акты, в частности, на Декларацию о государственной независимости республики. Здесь же следует указать гарантии реализации норм конституции.
Таким образом, определение предмета республиканского конституционного регулирования — сложный процесс, на который влияет много факторов. При этом важное значение имеет учет и использование не только собственной традиции конституционализма, но и общих традиций в Союзе, конституционного опыта других государств. Для оказания помощи в разработке методологии и концепции конституций суверенных республик большое значение имела бы организация соответствующих региональных и республиканских совещаний. Создание межреспубликанского научно-консультативного Совета при содействии Института государства и права АН Союза — полезный шаг. Хочется надеяться на его активную, плодотворную работу.
Опубликовано в журнале "Советское государство и право", № 11, 1991