Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Исполнительная власть
Правителю надлежит учиться, чтобы быть не просто благодетелем.
Никколо Макиавелли. Государь (1513)
Исполнительная власть — это абсолютно необходимый атрибут государства. Полити ческие системы могут функционировать без конституции, без законодательного собрания и суда, даже без партий, но без чего они не существуют, так это без правительства, ибо без правительства государству не выработать своей политики и, следовательно, не провес ти таковой политики в жизнь. Ресурс этой ветви государственного управления столь ог ромен, что, собственно, вся политическая история последних столетий стремилась найти ответ на вопрос, как найти для нее какие-то сдерживающие начала: в одних случаях это было сделано через конституции, в других — через законодательные собрания. Весьма мно гие граждане общества из мира политики зна ют лишь то, что официальные представители исполнительной власти, особенно главы пра вительств, — это лицо политической систе мы. Правительство — это своего рода поли тический лидер общества — роль, которая в наше время стала тем заметнее, что государ ство взвалило на себя груз колоссальной от ветственности как во внутренней, так и во внешней политике, а средства массовой ин формации освещают политику не иначе как через личности. Но одновременно развива ется и противоположный процесс: надежды и ожидания, возлагаемые на правительства, столь огромны, что в очень многих полити ческих системах лидерам все сложнее «делать дело». Потом выясняется, что общество ра зочаровано как в политике, так в особеннос ти и в политиках.
Содержание
Роль исполнительной власти 411
Кто есть кто в системе
исполнительной власти 411
Функции политического звена
исполнительной власти 413
Власть в исполнительной системе
государства: кто правит? 416
Президенты 417
Премьер-министры 422
Кабинет министров 427
Политическое лидерство 429
Теории лидерства 430
Стили лидерства 433
Выводы 436
Вопросы для обсуждения 437
16. Исполнительная власть
411
В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.
Основные вопросы
Что такое исполнительная ветвь системы государственного управления? Кто к ней относится?
Каковы основные функции правительств?
>• Чем администрация в президентской системе отличается от правительства в парламентской системе?
Что делает власть правительства столь сильной?
Как понимать феномен современного политического лидерства?
Можно ли в современном обществе говорить о кризисе политического ли дерства?
I Роль исполнительной власти
Кто есть кто в системе исполнительной власти
Исполнительная власть есть ветвь государственной системы управления, отве чающая за «исполнение», то есть осуществление политики. На практике, однако, сфера ее ответственности куда шире и сложнее, чем предполагает это определение. Сложной является и структура исполнительной власти. Во-первых, в системе ис полнительной власти есть «политические» и «бюрократические»1 элементы, то есть политики и государственные служащие, или, если шире, сфера политики и адми нистрации. Во-вторых, внутри исполнительной власти существуют свои деления по статусу и сферам ответственности. В то время как ассамблеи работают по прин ципу формального равенства парламентариев, исполнительная власть, как прави ло, «пирамидальна» и организована иерархически: здесь, попросту говоря, всегда кто-то более, а кто-то менее «важен».
Наиболее четко различия между политическими и бюрократическими элемента ми, по крайней мере в теории, проявляются в парламентских системах с присущими им особыми механизмами политического рекрутирования. Здесь высшее политичес кое звено исполнительной власти (это премьер-министр и министры, кабинета) составляют политики, избранные в парламент и парламенту подотчетные:! их задача — вырабатывать и проводить политику в соответствии с политическими и идеологическими приоритетами своей партии. Однако в более широком плане «офи циальные лица исполнительной власти» включают в себя и государственных служа щих — профессионалов, назначаемых в правительство и осуществляющих админис-
1 Термины «бюрократия», «бюрократический» у автора, в соответствии с западной политологичес кой традицией, не несут в себе негативного оценочного момента: в таком нейтральном значении они даны и в переводе. (Прим. пер.)
412
IV. Механизмы государственного управления
^ К понятийному аппарату
В широком понимании исполнительная власть — это ветвь государственной власти, ответствен ная за «исполнение» законов и общих направлений государственной политики, принимаемых зако нодательной властью. Она охватывает собой целый ряд структур, начиная от главы государства, руководителей министерств и ведомств, системы государственной службы и кончая силовыми структурами, такими, как полиция и армия. Чаще, однако, этот термин употребляется в более узком смысле для обозначения более компактной структуры лиц, принимающих политические ре шения и отвечающих за общее направление и координацию государственной политики. Это ядро высших лиц государства называют политической исполнительной властью (приблизительный си ноним понятия «действующее на данный момент правительство» или «администрация», если речь идет о президентских системах), отличая его от должностной исполнительной власти, или госу дарственной службы. В отношении тех лиц и органов, что воплощают в себе высшее звено испол нительной власти, иногда используется термин «ядро исполнительной власти».
тративное исполнение политики в соответствии с принципами политической нейт ральности и лояльности в отношении своих министров.
В отдельных парламентских системах, например в Австралии, Канаде, Индии и Великобритании, различие между «политическими» и «бюрократическими» эле ментами затушевывается тем обстоятельством, что высшее звено государственных служащих здесь вносит подчас очень весомый вклад в осуществление политики, остальные же госслужащие представляют собой по сути иную категорию — поли тически вполне ангажированных лиц, лишь временно находящихся на своих долж ностях. В президентских системах последнее явление выражено еще сильнее: в США, например, в системе исполнительной власти единственным политиком, из бранным на свой пост, является президент, члены же его администрации — назна ченные официальные лица, а все высшее и среднее звено государственной службы составляют политически ангажированные люди, занимающие свои должности до тех пор, пока у власти находится данная администрация. В коммунистических си стемах, например в сегодняшнем Китае (и некогда в СССР), вообще никаких прин ципиальных различий в этом плане выделить невозможно, поскольку последнее слово во всем всегда принадлежит «правящей партии»: китайские госслужащие воп лощают в себе одновременно и бюрократический и политический элемент, по скольку они целиком и полностью привержены идеологии Коммунистической партии Китая да и, собственно говоря, являются ее членами.
Куда проще говорить об иерархических ступенях внутри исполнительной власти. Во-первых, естественная ее тенденция — концентрироваться вокруг одного лица. Как писал Монтескье, «эта ветвь власти, всегда озабоченная быстротой исполнения, лучше управляется одним, чем многими». Тем не менее здесь можно говорить о двух постах, хотя их может занимать и один человек: с одной стороны, есть глава государ ства — фигура часто символическая и обладающая лишь формальной властью; с другой — глава правительства, являющий собой главное исполнительное лицо госу дарства с широчайшим кругом политической ответственности. В то время как прези денты США, России и Франции, говоря языком политического жаргона, «носят две шляпы», то есть объединяют в себе обе категории, представленные выше, в парла ментских системах эти два поста разведены. Здесь главным лицом исполнительной власти является премьер-министр, а пост главы государства, как правило, принадле жит лицу, стоящему над партийными и всякими иными интересами.
16. Исполнительная власть
413
Обратим внимание на...
Глава государства
Глава государства есть политическая фигура, персонифицирующая собой авторитет данного госу дарства. Будучи главным представителем государства, он (или она) является носителем наивыс шего политического статуса в стране. В некоторых политических системах, однако, это может быть фигура чисто символического значения, если реальной властью здесь облечен глава правитель ства (но два эти поста могут быть замещаемы и одним человеком). «Символический» глава госу дарства исполняет целый ряд обязанностей церемониального характера: присваивает государ ственные награды и звания, подписывает законы и договоры, принимает зарубежных глав госу дарств; реальным, пусть и минимальным, политическим весом обладает лишь в тех случаях, когда (как это, например, имеет место в парламентских системах) ему принадлежит право назначать глав правительств. В большинстве случаев носит титул президента либо является монархом.
Ниже уровня главного лица исполнительной власти помещаются министры (или, в другой традиции, секретари), отвечающие за отдельные направления политики. Между ними также устанавливается определенная иерархия в зависимости от зна чения их направления (как правило, наиболее важными фигурами считаются ми нистр, отвечающий за экономику, и министр иностранных дел) и от того, входят ли они в кабинет. Как будет показано ниже, полномочия кабинета простираются на самый широкий круг задач — от коллективной выработки политики до координа ции ее отдельных направлений. Еще более низкий уровень принадлежит массе государственных служащих и членов администрации (об этом см. главу 17), кото рые больше заняты обслуживанием политики, нежели ее выработкой. Наконец, иерархия замыкается силовыми министерствами, такими, как полиция и вооружен ные силы (см. главу 18), и целой сетью квазиправительственных органов, которые сегодня называются «кванго». Эти структуры являются частью исполнительной сис темы в том смысле, что они содействуют проведению правительственной политики в жизнь, но их персонал формально чаще всего независим от правительства.
Функции политического звена исполнительной власти
А если проще, то задача политического звена исполнительной власти заключа
ется в том, чтобы «вести общество вперед», осуществлять в нем политическое ли-
дерство. Данный уровень власти можно представить как «командную высоту» госу
дарства — самое его ядро. Эта роль распространяется на самые разные области, и
членам политического звена исполнительной власти всегда приходится исполнять
несколько функций, подчас одновременно. Наи-
Кабинет — орган, состоящий из стар ших министров, регулярно собираемый и возглавляемый высшим должностным лицом исполнительной власти; в разных политических системах функции кабине та простираются от формирования по литического курса до исполнения чисто совещательных функций.
более важными из этих областей являются:
обязанности церемониального характера
контроль за осуществлением политики
политическое лидерство, каким его видит общество
управление государственной службой
принятие решений в кризисных ситуациях.
_■
414 IV. Механизмы государственного управления
Обязанности церемониального характера
Главы государств и правительств, а также, хотя и в меньшей степени, мини стры, олицетворяют собой государство. Персонифицируя собой государственную власть, они представляют, собственно, всю страну, по-своему символизируя ее един ство. Эта роль носит главным образом формальный и церемониальный характер, распространяясь на такие случаи, как государственные мероприятия, зарубежные визиты, международные конференции, ратификация договоров и подписание за конов страны. Есть политические системы, в которых такие же церемониальные обязанности возлагаются на «неправящего» президента или монарха, в то время как другие лица исполнительной власти заняты повседневными делами государ ства. Но данная роль, нужно сказать, вообше-то выходит за рамки простой церемо-ниальности, на самом деле имея более важное значение, и это по двум причинам. Во-первых, в ней сфокусировано единство страны — это та высшая точка, к кото рой сходятся отношения политической лояльности в данной политической систе ме: она, таким образом, по-своему легитимизирует режим. Во-вторых, она придает высшему звену исполнительной власти своеобразную ауру «национальных лиде ров», что усиливает их электоральную базу в обществе.
Контроль за осуществлением политики
Ключевая задача политического звена исполнительной власти — направлять и контролировать политический процесс, т.е. общество от этой системы ожидает, чтобы она «правила и управляла». Нужно сказать, что значение этой роли резко возросло в XX в., когда государство систематически расширяло свои обязательства. От верховных носителей исполнительной власти прежде всего ожидают того, чтобы от них исходили эффективные экономические и социальные программы, которые вполне отвечали бы потребностям все более сложных обществ, и чтобы они на правляли многообразные внешние сношения страны в мире, где усиливается взаи мозависимость. Одним из последствий всего этого стало расширение законода тельных полномочий и возможностей исполнительной власти, где она, так сказать, явно покушается на традиционную сферу ответственности ассамблей.
Сегодня исполнительная власть не только инициирует законодательные про граммы и подталкивает, убеждением или иными способами, законотворческий про цесс вперед, во многих случаях ей самой принадлежит весьма широкий круг зако нодательных функций, которые она и реализует через декреты, исполнительные указы и распоряжения, иные правовые документы. Законодательная инициатива также исходит от партий и групп интересов. Свою важнейшую роль в этом процес се играет и государственная служба, обладающая громадными информационными и аналитическими возможностями, так что подчас высшему звену исполнительной власти остается лишь определять общее направление правительственной политики.
Политическое лидерство, каким его видит общество
Одним из важнейших факторов, определяющих характер и стабильность режи ма в целом, является популярность высшего звена исполнительной власти. На по литическом уровне от ее способности мобилизовать общественную поддержку за-
16. Исполнительная власть
415
висит, будет ли общество всерьез сотрудничать с властью по тем или иным направ лениям ее политики: без поддержки общества в целом или, во всяком случае, его ключевых групп осуществление политики подчас становится делом попросту не возможным. Популярность исполнительной власти, далее, многообразными отно шениями связана с тем, как общество воспринимает данный режим в целом, — насколько он легитимен. Бывает ведь и так, что правительство непопулярно, но режиму в целом это ничем не угрожает, — нужно только чтобы работал механизм замены непопулярных правительств. Вот почему важны регулярные и состязатель ные выборы. Конечно, подчас выживают и непопулярные режимы, но здесь уже в ход скорее всего пойдут авторитарные меры, идеологические манипуляции и реп рессии.
Управление государственной службой
Коль скоро глава исполнительной власти контролирует исполнение государ ственной политики, ему приходится контролировать и подчиненную ему систему государственной службы. В этом отношении можно сказать, что верхушка испол нительной власти, министры и секретари являют собой «верхний эшелон» государ ственного управления, управляющий государственной машиной. Эта деятельность имеет свои сектора: здесь министры отвечают каждый за свое направление полити ки; соответственно разделена и система государственной службы. Система коорди нируется свыше, для чего в той или иной форме существует кабинет.
Разумеется, существуют свои сомнения в отношении эффективности данной машины. Во-первых, поскольку в политическое звено исполнительной власти вхо дят непрофессиональные политики, для управления собственными министерства ми, ныне огромными, им зачастую недостает компетенции, управленческого опыта и административных знаний. Во-вторых, отдельные подразделения правительствен ной машины имеют склонность преследовать собственные интересы, особенно, если к этому их побуждают мощные группы интересов извне. В-третьих, бюрократия в принципе имеет тенденцию думать о собственных интересах, не обязательно совпа дающих с интересами исполнительной власти, из-за чего она порой столь отчаянно и сопротивляется контролю со стороны своих политических руководителей. Эти про блемы более детально рассмотрены в главе 17.
Принятие решений в кризисных ситуациях
Одно из основных преимуществ исполнительной власти над законодательным собранием — ее способность на быстрые и решительные действия. Когда внутри или за пределами страны возникает кризис, реагирует на него именно исполни тельная власть: только у нее для этого есть все организационные возможности и необходимый ресурс «лидерства». Законодательные собрания мира поэтому обыч но передают исполнительной власти почти диктаторские полномочия в случае вой ны, а главе исполнительной власти — чрезвычайные полномочия для действий в случае природной катастрофы, террористической угрозы, масштабных производ ственных забастовок и гражданских беспорядков. Известно, что, имея возможность объявить «чрезвычайное положение», исполнительная власть не раз этим злоупот-
416
IV. Механизмы государственного управления
ф К понятийному аппарату
Президентская система государственного управления (см. рис. 16.1) характеризуется стро гим разделением властей между законодательной и исполнительной ветвями — разделением, осуществленным как конституционными, так и политическими средствами. Во главе исполнитель ной власти стоит независимо избираемый президент, который напрямую не подотчетен законода тельному собранию и не может быть этим законодательным собранием смещен с должности. Основные особенности президентской системы таковы:
избирательные и законодательные органы избираются независимо друг от друга и наделя ются не пересекающимися между собой конституционными функциями;
функции главы государства и главы правительства (главы исполнительной власти) совмеще ны в одном лице — в лице президента;
президент осуществляет всю полноту исполнительной власти; кабинет и министры выполня ют функции, подобные совещательным;
строго выдерживается принцип неучастия персонала одной ветви власти в работе другой (исключением могут быть полупрезидентские системы);
выборы проходят в строго определенные сроки. Президент не вправе распускать законода тельное собрание, а законодательное собрание не вправе сместить президента (если только в системе не предусмотрена процедура импичмента).
ребляла, в частности для того, чтобы ослабить или вовсе уничтожить оппозицию под прикрытием вполне конституционных по виду действий.
■ Власть в исполнительной системе государства: кто правит?
Как уже отмечалось, позиции политического звена исполнительной власти ис торически укреплялись по мере демократизации политики, расширения государ ственного вмешательства в дела общества и, наконец, политической и экономичес кой глобализации мира. В XX в. эта ветвь власти существенно расширила сферу своих исполнительных и законодательных полномочий, установила самый проч ный контроль над разросшейся бюрократической машиной и вообще стала «глав ной властью» в глазах общества и средств массовой информации. Все это, в свою очередь, наложило свой отпечаток на внутреннюю организацию исполнительной власти, на распределение функций внутри нее. По общему мнению исследовате лей, больше всех от процессов такого рода выиграл глава исполнительной власти. Сегодня у глав государств такой политический и общественный статус, что это ставит их на недосягаемую высоту по сравнению с собственным кабинетом, вооб ще со всем их политическим окружением. Удивительным образом, однако, эта кар тина централизации и персонификации власти сочетается со множеством свиде тельств того, что главы государств то и дело не выдерживают бремени лидерства и
Импичмент — официальный процесс смещения с должности государственно го служащего по основаниям «недолжно го исполнения обязанностей».
не справляются с тем делом, ради которого их, собственно, избирали на этот пост. Сложная динамика исполнительной власти станет яснее, если по отдельности рассмотреть роли президен тов, премьер-министров и кабинетов.
16. Исполнительная власть
417
Для каждой из этих категорий следует учитывать три аспекта власти:
формальное, или официальное, измерение — как их полномочия определены в конституции и вписаны в ту институциональную среду, где они осуществля ют свою деятельность
неформальное измерение — личностные качества, политическое искусство и опыт политика, влияние на него партий и средств массовой информации
внешнее измерение — политические, экономические, дипломатические факто ры, действующие в государстве и за его пределами.
Президенты
Президент является официальным главой государства — титул, в других поли тических системах принадлежащий монарху или, скажем, императору. Здесь, впро чем, нужно указать на различие между так называемыми «конституционными» и «исполнительными» президентами. «К^н^титутгиощшй» президент (примеры мы находим в Индии, Израиле и Германии) есть фигура, характерная для парламент ских систем; его полномочия ограничены по большей части обязанностями цере мониального характера. Исполнительная власть в этом случае принадлежит пре мьер-министру и/или кабинету министров. В этом разделе мы будем говорить об «исполнительных» президентах — фигурах, которые объединяют в себе функции официалыТбгоХформального) главы государства и реальную .исполнительную власть. Президентство такого типа присуще так называемым президентским государствен ным системам (см. рис. 16.1) в их отличиях от парламентских государственных систем (см. рис. 15.1).
Электорат Рис. 16.1. Президентская форма государственного управления
Власть президента в этих системах может носить как ограниченный, так и не ограниченный характер. В первом случае его полномочия ограничены такими фак торами, как конституция; те или иные демократические нормы, принятые в дан ном обществе; партийное соперничество; разделение властей, но главное — урав новешена властью всенародно избранного законодательного собрания. Наиболее типичный пример такого президентства являют собой США, но существуют и
418
IV. Механизмы государственного управления
полупрезидентские системы (semi-presidental system), как, например, во Франции и Финляндии, также соответствующие этой модели. С другой стороны, в тех систе мах, где полномочия президента не ограничены, он выступает носителем почти абсолютной власти, что превращает эти режимы почти в диктатуры. Такую картину мы видим в государствах с однопартийной системой, опирающихся на армию, на пример, в Ливии, Индонезии и Ираке.
Президентская система по американскому образцу породила множество подра жаний по всему миру, особенно в Латинской Америке, а позже в таких посткомму нистических государствах, как Польша, Венгрия, Чехия и Россия, хотя, за исклю чением России, большинство президентских систем функционируют в рамках пар ламентских систем. Передавая исполнительную власть в руки президента, создате ли Американской конституции ясно отдавали себе отчет в том, что они создают по сути «королевство с демократическими выборами». Но в стремлении избежать тех злоупотреблений властью, которые, по их убеждению, были присущи британской короне, они разработали весьма сложную, если не сказать хитроумную, систему разделения власти между законодательным собранием, президентом и судебной системой. Ричард Нойштадт (Richard Neustadt, 1964) нашел для этого следующее выражение — «разделение власти при ее совместном осуществлении». Хотя прези денту здесь были приданы полномочия официального главы государства, главы исполнительной власти (с правом накладывать вето на законы, принимаемые Кон грессом), главнокомандующего вооруженными силами и руководителя внешней политики, — все это изначально было уравновешено теми полномочиями, что были даны Конгрессу. Конгресс, в частности, объявляет войну и может преодолевать президентское вето. Сенату же принадлежит право утверждать назначения и рати фицировать договоры. В действительности, что интересно, до начала XX в. прези дентство было вторым по значению институтом, главная же роль в национальной политике принадлежала Конгрессу.
Президентство в США преобразили две тенденции. Во-первых, национальная экономика развивалась так, что с какого-то времени правительству пришлось отка заться от традиционной доктрины невмешательства в жизнь общества и стать на путь все более широкого регламентирования экономической и общественной жиз ни. Во-вторых, США отказались и от своей традиционной изоляционистской по литики, все более расширяя свое присутствие в мире, а после Второй мировой войны так и вовсе превратились в супердержаву биполярного мира (а сегодня, может быть, уже и однополярного мира). Со времен «Нового курса» президента Франклина Рузвельта президенты США стали активнейшей законодательной си лой, а с 1945 г. еще, так сказать, и облачились в мантию «лидеров свободного мира». Более того, в свое время президентам Джонсону и Никсону удалось с такой легкостью осуществить эскалацию войны во Вьетнаме (и это, заметим, без всякого
Полупрезидентская система — систе ма государственного управления, в ко торой независимо избираемый прези дент председательствует в правитель стве, правительство же формируется за конодательным собранием и подотчет но ему.
формального объявления войны со стороны Конгресса), что многие теоретики вслед за Ар туром Шлезингером (Arthur Schlisinger, 1974) за говорили об американском «имперском прези дентстве» — президентстве, вырвавшемся из сво их прежних конституционных ограничений и едва ли уже не диктующем свою волю двум дру гим ветвям власти.
16. Исполнительная власть 419
Однако президентская власть весьма часто предстает и со стороны своих слабо стей. Выводы классического исследования Нойштадта «Президентская власть» {Presidential Power, 1964) сохраняют свое значение и по сей день: по большей части власть президента — это «власть убеждать, торговаться, побуждать к тем или иным действиям и даже обхаживать», но только не диктовать. Путь своей политической программе американским президентам приходится пробивать, лавируя между че тырьмя полюсами:
Конфессом
федеральным чиновничеством
Верховным Судом
средствами массовой информации
Самыми важными в этой картине являются, конечно же, отношения президен та с Конфессом. В США вопрос о том, насколько успешным или неуспешным было то или иное конкретное президентство вообще, определяется по своего рода «шкале отношений» с Конгрессом: при этом имеется в виду, сколько именно своих законодательных профамм президенту удалось провести через конфессовские рифы. Дело еще и в том, что со времен вьетнамской войны и уотергейтского скандала американским президентам противостоит все более «упрямый» Конфесс, сфемя-щийся вернуть себе былые позиции. Одним из первых проявлений этого стал закон 1974 г., которым устанавливалось, что для направления американских воинских контингентов за рубеж обязательно согласие Конфесса. Но еше более важным обстоятельством является то, что при слабости партийной системы США прези дент в сущности лишен той возможности держать под контролем законодательный процесс, которой располагают главы исполнительной власти парламентских сис тем, а именно — возможности, вытекающей из партийной солидарности. Что это означает на практике, открыл для себя президент Картер в 1970-х годах: Конфесс может быть настроен враждебно по отношению к президенту даже тогда, когда большинство в обеих палатах принадлежит его собственной партии.
Но еще более уязвимы позиции президента становятся, когда Конфесс контро лируется не его, а оппозиционной партией. С этой проблемой столкнулся прези дент Клинтон после того, как по результатам выборов 1994 г. Конгресс стал «рес публиканским». Позиции Дж. Буша-младшего также ослабли в 2001 г., когда де мократы, после того как к ним примкнул всего лишь один республиканец, получи ли большинство в Конфессе. Наконец, вечной «головной болью» американских президентов остается то, что конгрессмены, к какой бы партии они ни принадле жали, больше всего думают о делах и интересах «народца своего штата» ('folks back home'). Это до такой степени накладывает свой отпечаток на внутреннюю полити ку, что в стране уже говорят о «раздвоении президентства». Есть президент «для внутреннего пользования» — постоянно терпящий поражения и спасающий лицо после очередного столкновения с оппонентами, и «для внешнего пользования» с явно выраженными чертами международного лидерства. Даже президент Клинтон, в предвыборной своей профамме обещавший «подобно лазерному лучу сфокуси роваться на экономике», весьма скоро, как выразился один комментатор, «подви нулся в сторону международной политики». В нынешних же США эта тенденция еще больше укрепилась после событий 11 сентября 2001 года.
420
IV. Механизмы государственного управления
Аппарат федерального чиновничества в теории существует для того, чтобы об служивать президента, на практике же он подчас лишь «вставляет палки в колеса». Хотя президенты в среднем осуществляют до 3 тыс. назначений на должности выс шего и среднего масштаба, — это капля в море сравнительно с общим числом государственных служащих в США, которых свыше 2 млн. Мало того, эти чинов ники, как все знают, на всевозможные ситуации реагируют по-своему и подчас совершенно не так, как президент и его ближайшая администрация. Как некогда описывал ситуацию в своем ведомстве главнокомандующий военно-морскими си лами США при Вудро Вильсоне, «это как перьевой матрас: ты бьешь и бьешь по нему кулаком, а он не проминается».
Такие же сложности существуют и в отношениях с Верховным Судом. С 1950-х годов Суд играет важнейшую роль в политической жизни США, вынуждая прези дентов постоянно приспосабливаться к себе. Хотя члены Верховного Суда назнача ются президентами, Сенат вправе не утвердить то или иное назначение (как дваж ды произошло при Никсоне и однажды при Рейгане), и еще один важный момент — по назначении судьи, в сущности, немедленно выходят из сферы контроля пре зидента, ибо свои должности они замещают пожизненно. В 1930-х годах Верхов ный Суд заблокировал весьма немалую часть программы «Нового курса», пока, наконец, сам Рузвельт не совершил «дворцового переворота» и не изменил своих идеологических приоритетов. Другой пример: Эйзенхауэр в свое время назначил Э. Уоррена на пост председателя Верховного Суда лишь для того, чтобы обнару жить, что тот уж чересчур политически активен и в слишком либеральном духе толкует конституцию.
Наконец, по-разному складываются отношения президентов со средствами мас совой информации (СМИ). СМИ чрезвычайно важны для президентов, которым весьма часто требуется напрямую апеллировать к обществу «через голову Конгрес са». Лучше всех с этой задачей справлялся Рональд Рейган — некогда актер и жур налист. Однако президенты, которые, образно говоря, живут СМИ, от них же мо гут и погибнуть. О СМИ в США часто говорят как о четвертой власти — признание их независимости и репутации «вечного правдоискателя». Расследование уотергей тского скандала привело к тому, что в 1974 г. президент Никсон счел за благо уйти в отставку, а освещение в СМИ «уайтвотерского дела» (Whitewater affair) серьезно подорвало позиции администрации Клинтона в начале 1990-х годов1.
То, что президентские системы всегда потенциально чреваты конфликтами между политическими институтами, показали события в посткоммунистической России, когда Верховный Совет РФ попал под контроль сил, враждебных ельцинской по литике «шоковой терапии». Тогда Ельцину удалось удержаться у власти лишь бла годаря поддержке армии, которая и подавила выступление парламента в октябре 1993 г. Результатом стало принятие «президентской конституции». Российское пре зидентство, однако, не приобрело неограниченного характера, поскольку Ельцин стремился найти равновесие между чрезвычайно динамичными и изменчивыми.
1 «Уайтвотерское дело» — расследование отношений Б.Клинтона с компанией по делам недвижи мости «Уайтвотер», Арканзас, США, которое с 1994 г. проводил независимый юрист К.Старр. Расследование не дало никаких существенных оснований для обвинения Клинтона в незаконной деятельности, но именно в его рамках на более поздней стадии всплыло «дело Моники Левински», едва не обернувшееся импичментом президента. (Прим. пер.)
16. Исполнительная власть
421
Обратим внимание на...
Спор о монархии
Монархия — это система правления, во главе которой стоит один человек («монархия» буквально и означает «правление одного»). По сложившейся традиции, однако, под монархией понимается институт, в котором функция главы государства передается по наследству или династическому наследованию. В абсолютных монархиях за монархом признана, хотя на практике это и не совсем так, вся полнота политической власти (Саудовская Аравия, Непал и Марокко). В странах с консти туционной монархией монарх выполняет в основном церемониальные функции, по большому сче ту не имеющие реального политического значения (Испания, Голландия и Великобритания). Преимущества конституционной монархии состоят в следующем:
конституционная монархия по-своему вполне эффективно решает проблему главы государ ства, стоящего над партиями;
монарх персонифицирует в себе власть традиционного типа и служит символом националь ного единства;
монарх выступает носителем опыта и политической мудрости, особенно в отношении общей конституции государства.
Недостатки конституционной монархии:
она противоречит демократии: политическая власть здесь не зиждется на общественном согласии и не подотчетна обществу;
монарх символизирует собой (а возможно, своей общественной позицией и выражает) кон сервативные ценности — принципы уважения сложившейся социальной иерархии, наслед ственной собственности и т.п.;
монархия привязывает общество к представлениям прошлого, тем самым так или иначе противореча идее прогресса.
но вместе с тем противоречивыми процессами в российской политической систе ме. Попав в весьма узкое пространство между радикальными реформаторами, кон серваторами и закоренелыми националистами, он в конце концов счел за благо думать лишь о собственном переизбрании да о сохранении фасада своего правле ния. Только президенту Путину в 2000 г. удалось вернуть Россию к исторической ее традиции сильной центральной власти: сегодня это сильное президентство, ос нованное на том, что в России называется «диктатурой закона».
По-иному дела обстоят в полупрезидентских системах, какими они сложились во Франции, Австрии, Финляндии и Португалии. Это своего рода гибридные сис темы. Как в президентских системах, здесь отдельно избираемый президент, обле ченный широким кругом полномочий, а как в парламентских системах — прави тельство во главе с премьер-министром и кабинетом, формируемым из депутатов парламента и парламенту подотчетных. В Финляндии и Австрии эта система фун кционирует на основе разделения исполнительной власти, что позволяет президен ту концентрироваться на внешней политике и проблемах конституционного значе ния и масштаба, а премьер-министру и кабинету — на внутренней политике.
Эта система, в свое время созданная в Пятой республике Франции и дополнен ная в 1962 г. принципом отдельно избираемого президента, весьма и весьма слож на. С одной стороны, французский президент, являясь, как в США, официальным главой государства, главой правительства и главной фигурой, осуществляющей на значения на высшие государственные должности, избирается здесь на семилетний срок; при этом он контролирует избирательный процесс в том отношении, что
422
IV. Механизмы государственного управления
вправе распустить Национальное собрание. С другой стороны, его власть ограни чена в том отношении, что возглавляемому им правительству всегда требуется под держка со стороны Национального собрания. Де Голль (в 1958—1969 годах), Пом-пиду (в 1969—1974 годах) и Жискар Д'Эстен (в 1974—1981 годах) находили из этого положения выход за счет того, что у голлистской партии всегда было большинство в Национальном собрании. Но право назначить новые всеобщие выборы отнюдь не гарантирует партийного контроля над Национальным собранием, как это для себя обнаружил президент Миттеран в 1986 г., а затем еще раз в 1993 г., когда ему пришлось находиться в отношениях «нелегкого сотрудничества» с голлистскими правительствами — вначале во главе с Шираком, а затем Балладюром. Вспомнить приходится и то, что де Голль, располагая почти неограниченной властью, в 1969 г. был вынужден уйти в отставку после студенческих волнений мая 1968 г. и финан сового кризиса. Сколь непрочна власть президента, почувствовал, надо полагать, и Ширак, когда в 1997 г. во Франции сформировалось социалистическое правитель ство во главе с Жоспеном.
Премьер-министры
Как правило, современными государствами правят главы исполнительной вла сти «парламентского» типа — премьер-министры. От президентской эта система отличается тремя особенностями. (1) Поскольку исполнительная власть здесь ис ходит от законодательного собрания, а прежде всего от партии, некоторым систе мам потребовалась дополнительная фигура — официальный глава государства. Со храняется ли для этой роли конституционная монархия или избирается «неправя щий» президент: функции этих фигур, как правило, сводятся к чисто церемониаль ным обязанностям. (2) Коль скоро исполнительная власть опять-таки исходит от законодательного собрания, здесь нет того жесткого разделения политической сре ды (вплоть до персонала) между законодательной и исполнительной ветвями, что присуще президентским системам. (3) Глава правительства здесь непосредственно подотчетен законодательному собранию, по крайней мере, его нижней палате, и остается у власти до тех пор, пока пользуется доверием законодателей.
Парламентским системам, следовательно, присуща совершенно иная внешняя динамика исполнительной власти, чем президентским. Если сказать кратко, пре мьер-министрам приходится управлять в законодательном собрании и через него, тогда как президенты обладают чем-то вроде личного мандата и собственными конституционными полномочиями. Но все это, разумеется, воздействует и на внут реннюю динамику власти, в частности, вынуждая премьер-министров больше по лагаться на коллективные методы принятия решений, что находит свое выражение и в более высоком статусе кабинета министров в этих системах. Правда, как дока зывают многие исследователи, власть премьер-министров сегодня почти сравня лась с президентской.
Премьер-министры (в Германии — канцлер, в Голландии — министр-прези дент, в других системах могут употребляться какие-то свои титулы) являются главами правительств, чья власть исходит от партии большинства или коалиции партий в парламенте. Формально у них существенно более скромные полномочия,
16. Исполнительная власть
423
Обратим внимание на...
Институт премьер-министра: плюсы и минусы
Система государственного управления во главе с премьер-министром имеет две особенности. Во-первых, пост премьер-министра является центральным связующим звеном между двумя ветвя ми власти — законодательной и исполнительной. Премьер-министром становится лидер партии большинства в законодательном собрании, законодательному собранию премьер-министр и по дотчетен; по назначении он становится главой исполнительной власти и руководителем госу дарственной службы страны. Во-вторых, для такой системы характерна высокая степень концент рации исполнительной власти в руках премьер-министра: во всяком случае, кабинет министров и отраслевые министры весьма жестко подчинены ему. В этом отношении очевидны параллели ин ститута премьер-министра с институтом президентства.
Обычно усматриваются следующие недостатки системы:
содействует централизации, поскольку кабинет и министерства не располагают надежными сдерживающими средствами в отношении премьер-министра;
создает исключительно неблагоприятные условия для критики и контроля в отношении пре мьер-министра, что с неизбежностью ограничивает круг рассматриваемых проблем.
Плюсы этой системы усматриваются в следующем:
дает премьер-министру нечто вроде личного мандата от избирателей;
позволяет более четко определять основные направления политики правительства, ибо здесь не возникает проблемы ведомственности и всех тех разногласий, что подчас характерны для коллективных способов принятия решений.
чем у президентов в президентских системах. Главным из этих полномочий, безус ловно, является «патронаж» — возможность назначать на должности и увольнять с них министров, равно как и вообще повышать и понижать в должности сотрудни ков высшего звена исполнительной власти. Но, например, в Голландии и Австра лии даже и для этого требуется санкция партии большинства в парламенте. Посему описать «должностные обязанности» премьер-министра весьма непросто: не будет ошибкой сказать, что они всегда сводятся к тому, как этот вопрос решает сам премьер-министр, точнее, как он способен его решить.
На практике все определяется двумя моментами. Во-первых, это отношения с кабинетом, отдельными министрами и министерствами; во-вторых, отношения с партией, а через нее с законодательным собранием и обществом в целом. Поддер жка кабинета особенно важна в тех случаях, когда премьер-министра по традиции воспринимают как «первого среди равных», как это, скажем, повелось в Великоб ритании, Индии и Австралии. При таком статусе премьер-министр вынужден дей ствовать в системе коллективного принятия решений кабинетом, поэтому реаль ный объем его власти зависит от того, удастся ли ему, сочетая возможности патро нажа, своего статуса в кабинете и общего своего контроля над правительственной машиной, заставить министров выполнять его задачи. Так, канцлер Германии кон ституционно уполномочен определять общие направления правительственной по литики, но та же самая статья конституции ограничивает его власть, гарантируя министрам независимость в собственных министерствах.
Нет сомнений в одном: в общем и целом объем власти премьер-министра опре деляется его позициями лидера в собственной партии. Более того, можно сказать, что нынешние премьер-министры суть продукт исторического развития полити ческих партий с их организованностью и внутренней дисциплиной. Дело не только
424
IV. Механизмы государственного управления
в том, что пост премьер-министра получает лидер победившей на выборах партии, но и в том, что занимающий этот пост политик получает возможность контролиро вать законодательное собрание, более того, выстраивать свой собственный образ национального лидера. Объем его власти поэтому прямо детерминирован такими факторами, как степень партийного единства, прочность парламентских позиций его партии (в частности, правит ли она в одиночку или в коалиции с другими партиями) и пределы власти самого законодательного собрания — во всяком слу чае ее первой палаты. Так, фракционная раздробленность ЛДП в Японии в после военный период всегда оборачивалась тем, что премьер-министр здесь весьма не долго находился у власти (с 1974 по 1982 год в стране сменилось пять премьер-министров), а кабинеты постоянно перетасовывались. Точно так же в Италии с ее фрагментированной партийной системой премьер-министру часто приходится иг рать роль своеобразного брокера, сколачивающего коалиционные правительства, на поверку всегда оказывающиеся весьма хрупкими. В Германии полномочия кан цлера ограничены принципом независимости земель, властью второй палаты (Бун десрата) и Конституционным судом, а также автономией Бундесбанка.
Политологи, однако, сходятся в том, что при всех различиях между конститу ционными системами, о которых идет речь, в последний период власть премьер-министров значительно укрепилась. Отчасти это является результатом того, что современным электронным СМИ свойственно в большей степени обращать вни мание на личность, чем на проблемы, из-за чего премьер-министр и превращается в своего рода «бренд» своей партии. Расширение практики встреч на высшем уров не и внешнеполитических визитов также придает премьер-министрам некую ауру «воплощения своего государства», не говоря уже о том, что здесь у них и в самом деле больше возможностей проявиться в роли национальных лидеров. Политологи уже пишут о том, что премьер-министры в общем-то освободились от ограничений со стороны собственных кабинетов и поэтому можно говорить о новом феномене
«правительстве премьер-министра». Это можно было видеть в Индии, где Инди-ра Ганди и ее сын Раджив выстроили нечто вроде «имперского премьерства», дос тигшего своей высшей точки в период чрезвычайного положения с 1975 по 1977 год
результат того, что партия Конгресса в течение долгого времени обладала незыб лемым большинством в парламенте, а династия Ганди установила самый непрере каемый контроль над аппаратом центрального правительства, как и самое широкое влияние на наиболее важные сегменты индийского общества.
Голоса по поводу усиления власти премьер-министра слышатся и в Великобри тании. Вообще усиление власти премьер-министров обусловлено множеством фак торов, включая следующие:
от премьер-министра в принципе многое и многие зависят, особенно учиты вая те возможности, что ему предоставляет «патронаж»;
премьер-министр возглавляет кабинет министров, ему принадлежит право уч реждать комитеты и назначать их персонал;
премьер-министр доминирует в парламенте в качестве лидеров партии боль шинства, что важно особенно тогда, когда это большинство контролирует нижнюю палату;
премьер-министр возглавляет административный аппарат, в принципе всю государственную машину;
16. Исполнительная власть
425
* у премьер-министра прямой доступ к СМИ, что позволяет ему напрямую
обращаться к избирателям.
Словом, сегодняшний премьер-министр стоит на самом верху административ ной и политической пирамиды государства; кабинеты министров же, по мнению многих политологов, превращаются в своего рода совещательные органы в амери канском стиле — органы, принимающие весьма ограниченное участие в процессах проведения политики. В Великобритании такая ситуация сложилась в 1980-х годах при Маргарет Тэтчер, которой удалось радикально изменить характер и власть го сударства. Собственно, именно на этом фундаменте Тони Блэр с 1997 г. и выстра ивал собственное премьерство.
Наверное, наиболее характерной чертой премьерства Тэтчер было то, что сама себя она видела «премьером, который убеждает», политиком, осуществляющим иде ологическое лидерство, обеспечивающим внутреннее единство партии, работаю щим на то, что вошло в историю под названием тэтчеризма. Точно так же и Блэр столь четко ориентировал партию на проекты «модернизации», что ее даже стали называть «новой лейбористской партией» и партией «третьего пути». С точки зре ния Майкла Фоули (Michael Foley, 2000), все это позволяет говорить о том, что в Великобритании сложилось своего рода «британское президентство». Премьер-ми нистры уже обнаруживают следующие черты, традиционно присущие институту президентства:
дистанцирование от собственных партий и кабинетов, самостоятельное позици онирование себя внутри идеологического спектра;
популистскую тенденцию напрямую апеллировать к обществу с притязаниями на роль выразителя наиболее заветных чаяний тех или иных его слоев;
персонализацию избирательной кампании, совпадающую и с доминирующей в СМИ тенденцией ставить во главу угла не проблемы, а личность в качестве «бренда» соответствующей партии или правительства;
персонализацию политического мандата, возможность усматривать источник своей власти не в партии, а в электорате; что же касается партии — претендо вать на роль хранителя ее «партийной совести».
использование персональных советников в противовес кабинету министров и высшему звену чиновничества.
Тэтчеризм — идеология, сочетающая идеалы свободного рынка, но сильного правительства, выдвинутая Маргарет Тэтчер; по сути, британский вариант по литической философии «новых правых».
Премьер-министры, имеющие за собой прочное парламентское большинство,
могут обладать властью, какой не обладают и иные президенты, и все же на эту
власть есть свои ограничения. Так, премьер-министры отнюдь не вольны назна
чать на те или иные посты или увольнять с них: необходимость поддерживать партий
ное единство ведет к тому, что в кабинете министров должны быть представлены
все фракции и идеологические направления в партии (а в Канаде, скажем, еще
должен соблюдаться и принцип языкового и
регионального представительства), и это огра ничивает свободу деятельности премьер-мини стров. В конце концов можно сказать так: пре мьер-министры обладают такой властью, какую им позволяют иметь их кабинет, их партия и
426
IV. Механизмы государственного управления
Обратим внимание на...
Кабинет министров: сильные и слабые стороны
Кабинетам присущи две особенности. Во-первых, кабинет является принципиально важным связу ющим звеном между двумя ветвями власти — законодательной и исполнительной. Члены кабинета назначаются из числа парламентариев и подотчетны парламенту, одновременно они занимают те или иные посты в системе исполнительной власти. Во-вторых, кабинет представляет собой выс ший эшелон исполнительной власти: политической ответственностью здесь облечены все, все должны «выступать в унисон», а премьер-министр здесь «первый» лишь номинально. Сильные стороны кабинетов заключаются в следующем:
в кабинете все равны: это способствует откровенному и обстоятельному обсуждению про блем, тщательному рассмотрению всех «за» и «против»;
поскольку решения принимаются коллективно и весь кабинет несет за них политическую ответственность, это обеспечивает единство правительства.
Слабые стороны кабинетов усматривают в следующем:
в известных обстоятельствах кабинет может быть не более чем фасадом, за которым скрыва ется реальная власть премьер-министра; даже если индивидуальные члены кабинета в чем-то не согласны с общей политикой, публично они должны ее поддерживать;
если решения в кабинете принимаются в порядке компромисса между министерствами и ведомствами, велика опасность того, что общая политика будет непоследовательна и проти воречива.
сложившиеся политические обстоятельства. В этом смысле показателен опыт Ин дии, где после эксцессов чрезвычайного положения 1970-х годов следовавшие друг за другом премьер-министры Десаи, Сингх и Рао сократили государственный ап парат, проявили готовность уважать автономию министерств и меньше вмешивать ся в дела правительств штатов.
Интересно также заметить, что в Великобритании громадный авторитет Марга рет Тэтчер объяснялся, по-видимому, не столько ее «железным» характером и иде ологической непреклонностью, сколько теми необыкновенно благоприятными об стоятельствами, что сложились в ее премьерство — кризисом лейбористской оппо зиции, фольклендской победой 1982 г., оживлением мировой экономики в середи не 1980-х годов и как следствие тем, что консерваторы при ней победили на трех парламентских выборах подряд. Но даже и при всем этом в ноябре 1990 г. она утратила власть, что лишний раз демонстрирует шаткость той позиции, что зани мают премьер-министры.
Относительная слабость премьерства Джона Мэйджора в период 1992—1997 го дов проистекала не столько из его личных качеств, сколько из обстоятельств более общего характера. Здесь был и довольно медленный выход Великобритании из мировой экономической рецессии начала 1990-х годов, и сокращение консерватив ного большинства в парламенте, и углубляющийся раскол в партии по вопросу об отношении к объединяющейся Европе, и, наконец, борьба с лейбористами за элек торат. В отличие от Мэйджора Тони Блэр изначально обладал сильными позиция ми не столько потому, что за ним стояло парламентское большинство, а консерва торы находились в кризисе, сколько потому, что лейбористы, 18 лет пробыв в оппозиции, использовали это время для усиления партии — для того, чтобы приве сти ее программу в соответствие с общественными настроениями. Экономический
16. Исполнительная власть
427
ф К понятийному аппарату
Ядро исполнительной власти — это сеть институтов и людей, играющих ключевую роль в выра ботке и координации государственной политики. Сюда относят премьер-министра, его главных советников, ведущих членов кабинета, комитеты кабинета и персонал стратегически важных мини стерств. Модель ядра исполнительной власти имеет ряд преимуществ перед другими моделями — моделью кабинетного правительства и моделью правительства с явно выраженными функциями премьер-министра. (1) Она отходит от весьма упрощенных противопоставлений премьер-мини стра его собственному кабинету, указывая на то, что оба эти уровня функционируют в более широ ком институциональном контексте. (2) В ней признается та большая роль, которую в политике имеют всякого рода союзы, коалиции, группы поддержки, консультации и т.д. (3) В ней учитываются и более широкие воздействия на политику, идущие от экономики, диплома тии и других факторов. (4) Модель указывает на то, что в системе исполнительной власти возмож ны флуктуации: «центр власти» здесь как будто постоянно смещается в зависимости от того, как распределяются, а со временем перераспределяются, ресурсы управления.
рост и сокращение инфляции в первые годы его премьерства еще больше усилили позиции лейбористов.
Кабинет министров
Почти все системы исполнительной власти в той или иной форме имеют свой кабинет министров (или просто кабинет). Кабинет — это своего рода комитет веду щих министров, представляющих свои министерства или ведомства. (Кабинет ми нистров не следует путать с тем кабинетом, который во Франции и Европейском Союзе означает группу политических советников при отдельном министре.) Ста новление кабинетов стало ответом на политическую и административную потреб ность исполнительной власти в коллективном, коллегиальном, управлении. Во-первых, кабинеты придают исполнительной власти определенное коллективное лицо в ее отношениях с законодательным собранием и обществом в целом; без кабинета государственное управление было бы просто каким-то инструментом в руках одно го человека. Во-вторых, комитет является административным механизмом, обеспе чивающим координацию правительственной политики; не будь его, правительство являло бы собой механический конгломерат конкурирующих друг с другом ве домств, вечно борющихся за расширение своего места под солнцем, — картина, хорошо известная по нацистской Германии.
Функции и политическое значение кабинетов различаются от системы к системе и от государства к государству. В таких президентских системах, как США, кабинет в большей степени исполняет совещательную функцию при президенте, чем реально формирует политику; более того, во второй половине XX в. рост исполнительной власти в стране по большей части и происходил-то за пределами кабинета — глав ным образом через расширение исполнительного аппарата президента (об этом см. главу 17). В странах же, где сложились кабинеты классического типа — в Великобри тании, в странах Британского Содружества и в нескольких европейских государ ствах, включая Италию, Швецию и Норвегию, кабинет министров, по крайней мере в теории, венчает собой всю пирамиду исполнительной власти.
На практике, однако, в мире весьма непросто найти примеры по-настоящему коллективного руководства, которое осуществлялось бы через кабинет или нечто подобное ему. Теоретически коллективное руководство существовало в СССР, от-
428
IV. Механизмы государственного управления
ражая марксистско-ленинское положение о том, что не вождь, а Коммунистичес кая партия в целом является руководящей и направляющей силой советского об щества. На практике, однако, Генеральные секретари ЦК КПСС, начиная от Ста лина и далее, столь твердо держали в своих руках Политбюро и Совет Министров, что всем им удалось удержаться у власти до конца дней своих, за исключением Хрущева, ставшего в 1964 г. жертвой партийного переворота, и Горбачева. В Гер мании и в общем-то по всей континентальной Европе о кабинетах, как правило, не говорят, ибо министерства здесь по традиции столь специализированы, что мини стры и при всем желании не смогли бы считать себя «игроками команды». Даже в Великобритании — стране классического кабинетного правительства — о кабинете весьма сложно говорить как об органе принятия наиболее важных политических решений и еще менее того — как о структуре коллективного демократического управления.
В Британии с расширением власти премьер-министров не только оказалась подорванной коллегиальная природа британского правительства, усложнение пра вительственной политики привело к тому, что большинство решений здесь при нимается «где-то в иных сферах», до кабинета же все это доходит уже в «упакован ной» форме. Происходит это потому, что все более весомый вклад в разработку политики вносят отдельные министерства, комитеты и даже специализированные подкомитеты. Следует помнить, что в Великобритании и некоторых иных странах кабинет в действительности является лишь средоточием кабинетной системы, куда также относятся группы экспертов по отдельным проблемам, изучающие те или иные аспекты политики куда глубже и детальнее, чем это в возможностях соб ственно кабинета. Эта система и ослабляет кабинет, поскольку у премьер-мини стра, коль скоро именно он учреждает комитеты и санкционирует их состав, появ ляются дополнительные рычаги контроля, в то время как кабинету не хватает ни времени, ни профессионализма, чтобы рассмотреть и, может быть, оспорить пред ложения экспертов. Во всем этом, нужно понимать, изменяется сама природа ис полнительной власти.
С другой стороны, было бы ошибкой считать кабинет всего лишь фасадом пра вительства. Многие премьер-министры, кстати сказать, весьма жестоко поплати лись за пренебрежение коллективным элементом современного государственного управления. Германские канцлеры, скажем, традиционно считаются куда более сильными фигурами, чем британские премьеры, поскольку для удаления их с поста требуется так называемый «вотум конструктивного недоверия»: Бундестаг здесь вправе отправить правительство в отставку лишь тогда, когда он тут же будет готов назначить новое правительство, но и здесь канцлер Шмидт в 1982 г. был вынужден подать в отставку, когда небольшая партия свободных демократов вышла из рядов его коалиции и присоединилась к христианским демократам во главе с Г. Колем. Вообще коалиции всегда усложняют ситуацию в кабинетах, как в этом на собствен ном опыте постоянно убеждаются, скажем, итальянские премьеры. Но и однопар тийные кабинеты могут стать источником проблем для главы исполнительной вла сти. Так, отставка Маргарет Тэтчер в 1990 г. во многом объясняется тем, что ее позиции пошатнулись именно внутри ее собственного кабинета. Как она сама пи шет об этом (Тэтчер, 1993), в ноябре 1990 г. в кабинете произошел «переворот» после того, как ее в первом голосовании не избрали на пост лидера партии. Еше одним подтверждением той истины, что без поддержки кабинета лидеры долго не
16. Исполнительная власть 429
фК понятийному аппарату
Лидерство понимают и как модель поведения, и как личностное качество. Как модель поведения оно предполагает, что индивид или группа оказывают влияние на массу людей, организуют ее и ведут к намеченным целям. Если же речь идет о личностных качествах, предполагается, что у лидера есть определенные черты, позволяющие ему влиять на других людей; в этом понимании лидерство обнаруживает свою близость к харизме.
Несомненное достоинство лидерства в том, что оно:
мобилизует и вдохновляет людей, которые в ином случае, возможно, были бы инертны и не знали бы, к чему стремиться;
объединяет людей, подталкивает их к деятельности в одном направлении;
усиливает организации, устанавливая в них соответствующую иерархию обязанностей и фун кций.
Лидерство, однако, таит в себе следующие опасности:
концентрирует власть и авторитет в руках одного человека, что чревато целым рядом нега тивных последствий нравственного и политического характера; нормы демократии поэтому предполагают, что лидер должен быть подотчетен обществу;
если оно лишает массу людей инициативы, самостоятельности и чувства самоценности, от них невозможно ожидать и ответственности за собственную судьбу;
если оно приучает людей к тому, что все решения «спускаются сверху», уровень интеллекту альной активности общества падает.
удерживаются у власти, стала в 1991 г. отставка Боба Хоупа в Австралии: он проиг рал в борьбе за партийное лидерство своему заместителю Полю Клттингу.
■ Политическое лидерство
В каком-то смысле тема политического лидерства может показаться устарев шей, ведь разделение общества на вождей и их последователей было присуще той весьма и весьма давней политической культуре, предшествовавшей демократии, когда вождям всегда было «виднее», остальных же нужно было просвещать, соби рать воедино и направлять. Конечно, лидеры нужны и демократиям, только здесь само лидерство обставлено всевозможными ограничениями: от лидеров требуют публичной подотчетности, их всегда установленным порядком можно отправить в отставку. Но выросло и значение лидерства: возникла даже специальная отрасль психологии, изучающая характер и мотивации лидеров и руководителей (Крессел, 1993).
На все это есть свои причины. Собственно, демократический процесс сегодня как будто сам собой вынуждает сильных политиков всячески «выпячивать» свои лидерские качества, поскольку иначе трудно рассчитывать на успех у избирателей. В том же направлении работают СМИ (особенно телевидение), для которых лич ность намного важнее самой политики; но и СМИ со своей стороны для политиков становятся тем инструментом, с помощью которого весьма удобно преподносить себя обществу с наивыгоднейшей стороны. Наконец, само общество жаждет руко водства: становясь все более сложным и фрагментированным, оно как никогда нуждается в том, чтобы нашлись люди, способные объяснить, что происходит в
430
IV. Механизмы государственного управления
Фридрих Ницше (1844—1900)
Немецкий философ. В двадцать пять стал профессором классической филологии в Базеле; затем испытал на себе сильнейшее воздействие философии А. Шопенгауэра (1788—1860) и музыки Р. Вагнера (1813— 1883). После 1889 г. из-за обострявшейся болезни и надвигавшегося помешательства попал под опеку своей сестры Элизабет. В ее же руки перешли все его труды, которые она произвольно редактировала и, ве роятнее всего, искажала. В своих сложно написанных сочинениях Ниц ше придавал особое значение воле, особенно «воле к власти»; своей темой о том, что люди создают свои собственные миры и ценности, предвосхитил современный экзистенциализм. Главные работы Ницше — «Так говорил Заратустра» (1883/84), «По ту сторону добра и зла» (1886) и «Происхождение морали» (1887).
этом мире. Парадокс ситуации заключается в одном: никогда лидерство не имело столь большого значения, как сегодня, но никогда оно и не было более трудной задачей!
Теории лидерства
Над проблемой политического лидерства витает множество вопросов. Насколь ко лидерство совместимо с принципами свободы и демократии? Оно вдохновляет и мотивирует людей или лишает их инициативы и подавляет? Восхищаться ли нам сильными лидерами или опасаться их? За подобными вопросами стоят, собственно говоря, разные представления о политической природе лидерства. Здесь можно выделить четыре теории, которые рассматривают лидерство как:
личностное качество
социологическое явление
организационный императив
набор политических навыков.
В традиционном понимании лидерство являет собой редкий, но естественный дар. Как сказал Аристотель, «люди с минуты рождения судьбой предназначены к тому, чтобы одним повелевать, другим повиноваться». Здесь, в этой традиции, речь идет о чисто личностных качествах лидера, которые мы часто видим у тех людей, что являют собой тип «избранников судьбы». Крайнюю версию этой концепции представляют собой фашистские идеи о «фюрере» — верховном вожде (это всегда мужчина), который только и способен повести массы к высшей цели — представ ление, в чем-то восходящее к концепции Фридриха Ницше о «сверхчеловеке», что возвысился над «стадными инстинктами» расхожей морали и достиг полного гос подства над самим собой. В более умеренной (рорме эта же традиция толкует о харизме, понимаемой как власть и авторитет личности. Классические примеры харизматических лидеров часто усматриваются в таких фигурах, как Гитлер, Каст-
16. Исполнительная власть
431
ро, Насер' и Тэтчер, но нечто харизматичес кое можно видеть и в каких-то моментах по литического поведения других лидеров, на пример, в знаменитых «разговорах у камина» Ф. Д. Рузвельта, вообще в той способности держаться перед телекамерами, которой об ладают едва ли не все современные полити ческие руководители. К сожалению, куда меньше лидеров, подобных Нельсону Ман-деле2 и Далай Ламе3, авторитет которых зиж дется на их сугубо нравственных качествах.
Современная политология и политичес
кая психология весьма часто занимает пози
ции, близкие к этому подходу, и концентри
руют внимание главным образом на личнос
тных качествах лидеров. Одна из наиболее
ранних научных попыток в этом направле
нии была предпринята Зигмундом Фрейдом
(1856— 1939) и Вильямом Буллитом в их весь
ма спорном психологическом портрете пре
зидента США Вудро Вильсона (Фрейд И Бул- 1996 г. Президент Нельсон Мандела
ЛИТ, 1967). Другой пример — пионерская ра- и Далай-Лама в Кейптауне,
бота Гарольда Лассуэлла «Психопатология и Южная Африка
политика» (Harold Lasswell Psychopathology and
Politics, 1930), где утверждалось, что в своей деятельности лидеры движимы внут ренними почти патологическими конфликтами, которые рационализируются лишь на уровне публичных действий. Не так давно оживленную полемику вызвало ис следование политического лидерства, предпринятое Джеймсом Барбером (James Barber, 1988). Отталкиваясь от того, что он назвал «президент-ским характером», Барбер дал своего рода типологию американских президентов по следующим двум параметрам: (1) сколь «активны» или «пассивны» они были в исполнении своих обязанностей (насколько ревностно и энергично они их выполняли) и (2) сколь «позитивно» или «негативно» они относились собственно к своему президентству, его политической миссии. Было выделено четыре типа:
активно-позитивный
активно-негативный
пассивно-позитивный
пассивно-негативный
1 Гамаль Абдель Насер (1918—1970) — президент Египта (1956—1970), некогда общепризнанный
лидер арабского мира. (Прим. пер.)
2 Нельсон Мандела (род. в 1918) — южноафриканский политический деятель, борец за гражданс
кие права (с 1962 по 1990 год находился в заключении), президент Южно-Африканской республи
ки (1994). (Прим. пер.)
5 Высшее лицо у тибетских буддистов, до 1959 г. — духовный и светский правитель Тибета. (Прим. пер.)
432 IV. Механизмы государственного управления
ф К понятийному аппарату
Культ личности — инструмент пропаганды, представляющий политического лидера в ге роическом, подчас даже богоподобном све те. Приписывая лидеру наиглубочайшую политическую мудрость и непогрешимость, культ личности порождает ситуацию, в ко торой любая критика или инакомыслие рас ценивается как измена национальным инте ресам либо разновидность психического нездоровья. Обычно развивается в тотали тарных режимах (первым таким культом был культ Сталина) с их мощным репрессивным аппаратом и безграничными возможностя ми манипулировать СМИ: в результате пре клонение перед лидером может доходить до ритуального идолопоклонничества. На прак тике, однако, не всегда ясно, где та грань, за которой обычная пропаганда (имеющая место во всех режимах) перерастает в культ личности.
В этом исследовании примеры «активно-позитивного» типа включают Кеннеди, Джор джа Буша-старшего и Клинтона. «Активно-негативный» тип представлен Хардингом и Рейганом. Никсон попал в категорию «пас сивно-позитивных» президентов, а Кулидж и Эйзенхауэр — «пассивно-негативных». (Сла бое место теории Барбера, однако, заключа ется в том, что он, похоже, пренебрегает ве роятностью того, что президентство может измениться: так, можно сказать, Джордж Буш-младший начинал как «пассивно-позитив ный» президент, но после террористической атаки на США 11 сентября 2001 г. явно пе решел в тип «активного».
Другая концепция лидерства усматривает в нем преимущественно социологический фе номен. С точки зрения этого подхода, лиде рами не рождаются, лидером человека «дела ет» общество, определенные социально-ис торические обстоятельства. Здесь не лидер
навязывает свою волю обществу, скорее наоборот, сам он выступает носителем общественной необходимости. Более всего такой подход характерен для марксиз ма, в котором общество развивается под воздействием экономических факторов и классовой борьбы. Для этой теории важна не личность лидера, важны те обще ственные интересы, которые он выражает. Маркс, правда, видел одно исключение из этого правила — бонапартизм, как он сложился во Франции после государствен ного переворота, осуществленного Луи Бонапартом в 1851 г. В возникшем режиме Маркс тогда усмотрел чисто личную диктатуру, ставшую возможной в тот особый исторический момент, когда буржуазия утратила власть, а пролетариат был недо статочно готов к тому, чтобы взять ее в свои руки. Но даже и в этом случае Маркс полагал, что диктатура Луи Бонапарта все же выражала классовые интересы, а именно — интересы численно преобладавшего в тогдашней Франции класса мел кого крестьянства. Аналогичным образом Троцкий (см. с. 443), анализируя режим сталинизма в СССР, писал о том, сколь большую роль в возвышении Сталина сыграл государственный аппарат. Весьма близко к этой же теме стоит еще одна идея: лидеры суть продукт коллективного поведения. Как некогда писал в своей поистине пионерской работе «Толпа» (TheCrowd, 1895) Густав Лебон, лидеры все гда следуют за массой, но никогда не наоборот.
Бонапартизм — стиль управления, предполагающий совмещение личного лидерства с консервативным национа лизмом; согласно марксизму, бонапар тизм отражает относительную свободу государства от общества.
Третья концепция лидерства истолковывает этот феномен чисто технически и рационалис тически: здесь оно выступает ответом на потреб ность любой современной организации, особен но сложной, во внутреннем единстве и руковод стве. В таком понимании феномен лидерства идет рука об руку с феноменом бюрократии. Совре менные крупномасштабные организации требу-
16. Исполнительная власть
433
ют специализации функций и разделения труда, а это в свою очередь создает иерар хию должностей и обязанностей. Неизбежно возникающее в такой среде лидерство по своей природе весьма близко к тому, что Вебер называл рационально-правовой властью: оно всегда более или менее безлично и зиждется на формальных, четко прописанных, правилах. Здесь нужно вспомнить, что когда государственное управ ление приобрело конституционный характер, политические лидеры и в самом деле получили в свое распоряжение сильнейшие бюрократические аппараты. Нужно лишь сказать, что такое «бюрократическое» понимание лидерства вступает в изве стное противоречие с демократическим процессом, который вынуждает лидеров, дабы завоевать и удержать власть, напротив, демонстрировать свою харизму, свои чисто личностные качества.
Наконец, последняя концепция представляет лидерство как своего рода «зау ченную роль», благоприобретенное умение, навык, словом, как искусство, которо му можно научиться, а затем практиковать. В таком подходе, конечно, наперед предполагается, что лидер будет манипулировать массами, но в этом усматривается неизбежная черта демократического процесса эпохи массовых коммуникаций. К этой же теме близка проблематика культа личности, что создавалась для пущей прочности таких режимов личной власти, как, например, режимы Мао Цзэдуна, полковника Каддафи и Саддама Хусейна. Более того, подчас и за совершенно, казалось бы, харизматическими фигурами на самом деле стоит тщательно и плано мерно проведенная работа. Так, Сталин, например, для собственных целей насаж дал культ Ленина, чему служило весьма и весьма многое — и мавзолей на Красной площади, и тысячи статуй по всей стране, и десятки тысяч улиц с именем Ленина. После этого «продолжателю дела Ленина» оставалось лишь дождаться, когда этот культ будет перенесен на него самого.
Весьма тщательно в свое время инсценировались и выступления Гитлера в Нюрнберге: за это специально отвечал Альберт Шпеер. Каждое слово и каждый жест фюрера отрабатывались до мелочей: весь спектакль выстраивался таким обра зом, чтобы к моменту появления Гитлера атмосфера раскалялась до предела1. Нельзя сказать, чтобы и современные лидеры не чувствовали потребности должным обра зом преподносить себя, хотя, конечно, в век телевидения приходится вести себя много скромнее и благоприличнее, чем можно было себе позволить в век массовых митингов и политических демонстраций. Но «роли» разучиваются и поныне, пусть и перед телевизионной камерой: только сегодня этому служат заранее подготовлен ные остроты, советники по СМИ и PR-мастера.
Стили лидерства
Понятие «стиль лидерства» относится к тем моделям и стратегиям, с помощью которых лидер стремится достичь своих целей. Простой факт заключается в том,
1 Речь идет о так называемых нюрнбергских съездах нацистской партии, проходивших каждый сентябрь с 1933 по 1938 год около одного из местечек к юго-востоку от баварского города Нюрн берг. Съезды являли собой тщательнейше спланированные акции: в программу входили спортив ные соревнования, факельные шествия и выступления ораторов: кульминацией всего была речь Гитлера. (Прим. пер.)
434
IV. Механизмы государственного управления
что лидеров на одно лицо нет, различаются, понятно, и методы лидерства, равно как и факторы, определяющие выбор той или иной их стратегии. Чаще всего реша ющее значение имеют личность и цели политика, окружающая его институцио нальная среда, действующие в данной политической системе механизмы прихода к власти, СМИ и более широкая политическая культура общества. Исследователи выделяют три стиля лидерства (Берне, 1978):
стиль «невмешательства»
стиль «координатора»
стиль «реформатора».
Для стиля «невмешательства» характерно то, что лидер здесь весьма неохотно выходит из узкого круга своей чисто личной ответственности и компетентности: образно говоря, «стоять у руля» всей государственной машины с бесчисленными ее министерствами и ведомствами — это не его стихия. Примером такого лидера мо жет служить Рейган, которого весьма мало заботили повседневные дела собствен ной администрации. Похоже, что и Джордж Буш-младший первоначально скло нялся к тому, чтобы как можно больше полномочий делегировать своим ключевым советникам, пока так называемая «война с терроризмом» не заставила его принять более активный стиль лидерства. Чего стиль «невмешательства» не исключает, так это лидерства чисто идеологического характера, более того, он как раз предполага ет необходимость стратегического взгляда на вещи. У этого подхода, кроме того, есть еще одна сильная сторона: поскольку подчиненным дается большая самосто ятельность, здесь легко возникает командный дух, лидер же, самоустранившись от повседневных дел, вполне может сосредоточиться на более важных политических и электоральных проблемах. Слабой стороной этого стиля является то, что с ним хуже координируется общая правительственная политика, а министрам и старшим государственным служащим предоставляется слишком бесконтрольная свобода. Если снова-таки вернуться к Рейгану, то можно вспомнить, сколь мало он был в курсе событий по делу «Иран-контра», хотя и нес полную ответственность за все, что в данном случае делали ЦРУ и его сотрудники по Белому дому.
Стиль «координатора» предполагает весьма активное и куда более ревностное участие лидера в повседневном течении государственного управления, хотя лидеры такого типа чаще всего исходят из соображений чисто прагматического свойства — сохранить единство в рядах своей партии, выдержать единую линию в правитель стве, расширить поддержку электората. Образно их можно назвать брокерами — посредниками, которые в коллегиальном правительстве постоянно примиряют оп понентов, ищут компромиссы, уравновешивают между собой фракции. В США лидерами такого типа были Линдон Джонсон и Джордж Буш-старший, в Великоб ритании — Гарольд Вильсон и Джон Мэйджор. В таких фигурах всегда есть что-то от менеджера, даже технократа: для них превыше всего «дело и только дело», все остальное легко поддается урегулированию. Но у стиля есть и своя ахиллесова пята: в лидерах такого типа легко усмотреть оппортунистов — политиков без чет ких принципов и ясных целей. Собственно, подчас они и не скрывают этого: Джордж Буш-старший, например, на президентских выборах 1992 г. так и заявил, что не понимает таких вещей, как «стратегическое видение», чем нанес в то время весьма чувствительный ущерб своей репутации.
16. Исполнительная власть 435
фК понятийному аппарату
Термин «популизм» (от лат. populus — на род) употребляется для характеристики как конкретных политических движений, так и особой традиции в политической мысли. Движения и партии, о которых говорят как о «популистских», позиционируют себя как «борцы за дело простых людей» против не избежно «коррумпированной» экономичес кой или политической элиты. Как политичес кая традиция популизм несет в себе ту идею, что «инстинкты» и «желания» народа суть главное, чем нужно руководствоваться в политике. Политики популистского толка поэтому стремятся обращаться через голо ву всех и всяких политических институтов не посредственно к «народу», представляя себя выразителями его наиболее глубинных чая ний и чувств. Хотя популизм может быть свя зан с любой идеологией, чаще всего он не сет в себе авторитарный подтекст: демок ратию «популистского» толка поэтому счи тают противоположностью демократии «плюралистической».
Третий стиль лидерства — стиль «ради кального реформатора». Лидеры этого типа суть не столько координаторы, сколько вдох новители, более того, визионеры, пророки, вожди. Им присуши не только самые что ни есть принципиальные идеологические убеж дения, но и политическая воля к тому, чтобы воплотить свою идею в жизнь. Они не ищут компромиссов и консенсуса, а прямо апел лируют за поддержкой к своим соратникам по правительству, к своей партии, наконец, к обществу в целом. Гарднер (Howard Gardner, 1966) по этому поводу заметил: лидер — это человек, «создающий легенду»; его сила и за висит от того, в какой мере он сам воплоща ет в себе эту легенду и может ли его легенда повести за собой общество.
Так, генерал де Голль перевернул все и всякие представления о политическом лидер стве не только тем, что создал президент скую Пятую республику, но и тем, что взял на себя роли «отца отечества» и «лидера Фран ции». Аналогичный стиль руководства был
присущ Маргарет Тэтчер, которая к власти и шла под лозунгом «правительства убеждений». Сегодня частое употребление таких понятий, как «голлизм» и «тэтче-ризм», лучше всего свидетельствует о том, сколь глубокий след эти люди оставили в политике и идеологии. Нужно сказать, что и Тони Блэр изначально стремился к такому же стилю руководства, когда он утвердил за лейборизмом эпитет «новый», отказался от старого социалистического багажа в пользу «третьего пути» и, нако нец, завоевал себе солидную репутацию на международной арене. Весьма часто стиль «радикального реформаторства» отдает популизмом: лидеры здесь подчас не прочь и продемонстрировать, что они выражают интересы и чаяния «народа». До стоинство этого стиля явным образом заключается в том, что с ним легче прово дить сколько-нибудь радикальные реформы социального, экономического и поли тического плана, но надо понимать, что он чреват и тенденцией к авторитаризму, не говоря уже об идеологической бескомпромиссности, подчас совершенно жест кой. В этой связи можно сказать, что главной жертвой тэтчеризма, как это ни парадоксально, стала сама Тэтчер, ибо в 1990 г. ей пришлось сполна расплатиться за свое реформаторство и нежелание менять политические приоритеты тогда, когда они уже потеряли поддержку со стороны электората.
Но к каким бы стилям ни прибегали политические лидеры сегодняшнего дня, все понимают одно: перед ними стоят несопоставимо более сложные проблемы, нежели перед их предшественниками. Это важно подчеркнуть, поскольку обще ственное отношение к лидерам, оценка их деятельности непосредственно накла дывают отпечаток на то, как люди вообще относятся к политике. Первая проблема, стоящая перед сегодняшними политическим лидерами, состоит в следующем: само
436
IV. Механизмы государственного управления
общество сегодня стало столь сложным, в нем столь велико влияние процессов глобального характера, что политикам здесь попросту все сложнее и сложнее «де лать дело». Они как будто заведомо обречены на неудачу, на то, что общество в них разочаруется. Вторая проблема — политическое лидерство подтачивается тем, что из общественного сознания уходят те абсолютно ясные и понятные представления, что были присущи идеологиям былых времен, «придумать легенду» и повести за ней общество сегодня куда сложнее, чем когда-либо прежде.
Третья проблема — общество сегодня становится более разнообразным и фраг-ментированным, поэтому лидерам все сложнее предложить ему такую программу, что основывалась бы на общей культуре и общих ценностях. Наконец, четвертая проблема — сегодня есть, кажется, все основания говорить о глубоком разрыве между «политическим» и «неполитическим» мирами, ибо сегодняшние политичес кие лидеры в большинстве своем суть карьерные политики, по своим жизненным стилям, мироощущению и даже языку весьма и весьма далекие от массы рядовых граждан общества. Конечно, политики вольны говорить о тех надеждах и чаяниях простых людей, которые они выражают, — как раз для простых-то людей все это уже «где-то там — далеко». Коль скоро это так, в обществе нарастает отчуждение от традиционной политики, и лидеров оно начинает искать совсем в иных сферах.
■ Выводы
Исполнительная ветвь государственной власти отвечает за «исполнение» полити ки — за ее реализацию. Эта ветвь подразделяется на две части — «политическую» и «бюрократическую»: первая представляет собой собственно «действующее правитель ство» или «администрацию», вторая — корпус государственных служащих. Следует, од нако, понимать, что при сегодняшних сложностях политического процесса границу между двумя этими частями провести подчас непросто.
Глава исполнительной власти выполняет несколько важнейших функций: пред ставляет государство в мероприятиях церемониального характера, осуществляет стратеги ческое руководство процессами разработки политики, контролирует аппарат государствен ной службы, принимает жизненно важные решения в ситуациях критического характера.
В президентских системах главой исполнительной власти выступает президент, совмещающий полномочия главы государства и главы правительства, но в тех же систе мах ему противостоит законодательное собрание, обладающее конституционной и по литической независимостью. В парламентских системах премьер-министр осуществля ет свою деятельность в двух измерениях: в одном он связан с кабинетом, отдельными министрами и министерствами, в другом — с собственной партией и законодательным собранием, которое в данном случае и является источником его власти.
Власть, которой обладают главы государств и правительств, существенно усили лась под действием таких факторов, как тенденция СМИ освещать преимущественно внешний и чисто личностный аспект событий; аналогичный механизм, действовавший в электоральном процессе; расширение практики встреч на высшем уровне и междуна родных визитов; наконец, тот момент, что все более сложные структуры исполнитель ной власти испытывали возраставшую потребность в политическом и идеологическом лидерстве. Однако власть глав государств и правительств имеет и свои противовесы.
16. Исполнительная власть
437
идущие от кабинетов, партий, законодательных собраний, аппарата государственной службы.
Политологи по-разному подходят к проблеме политического лидерства. Его трак туют как воплощение чисто индивидуальных способностей — харизмы; как социологи ческий феномен, где лидеры воплощают в себе дух и смысл тех или иных социально-исторических процессов; как ответ на потребность организаций в единстве и руковод стве; наконец, как вопрос политического искусства, которым вполне можно овладеть.
Политическим лидерам присущи различные стили руководства. Стиль «невмеша тельства» предполагает делегирование ответственности вниз, положительным результа том чего становится дух сотрудничества и командной работы; стилю «координации» сопутствует постоянный поиск баланса между фракциями и интересами в правитель стве; стиль «радикального реформатора» сильнейшим образом акцентирует стратеги ческие цели и задачи общества.
■ Вопросы для обсуждения
В каких вопросах главы государств играют особо важную роль?
Помимо «власти убеждать», какие еще полномочия принадлежат главе прави тельства?
У кого больше власти — у президента или премьер-министра?
Каковы сильные и слабые стороны коллективного кабинетного правительства?
Как стоит относиться к сильным лидерам — с восхищением или опаской?
Является ли культ личности чертой всех политических систем — или только диктаторских?
Верно ли говорят, что мы имеем тех политических лидеров, коих заслуживаем?