Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА 14 Налоговое администрирование: сущность, участники, функции
14.1. Сущность налогового администрирования
До рассмотрения процесса налогового администрирования в российской налоговой системе, следует, прежде всего, проана лизировать сущность этого понятия. Это тем более важно, что оно отсутствует в НК РФ.
Примерно так трактует данное поня тие один из наиболее авторитетных финансовых справочников — «Финансово-кредитный энциклопедический словарь». Он опреде ляет налоговое администрирование как «деятельность налоговых органов (в соответствии с их полномочиями) по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства РФ организациями и физическими лицами». Таким образом, авторы данного определения не только достаточно сильно сужают понятие, но и ограничивают его при этом деятельностью исключительно налоговых органов, исключая таможенные и другие уполномоченные государством органы. Для научного обоснования понятия «налоговое администрирование» необходимо, прежде всего установить, какой смысл вкладывается в слово «администрирова ние». Администрировать (от лат. administrarare) означает управ лять формально, бюрократически, посредством приказов, коман дования. Применительно к налогам администрирование представ ляет управление налоговым процессом, который включает в себя не только контроль государственных органов за исполнением нало гового законодательства.
Налоговый процесс представляет собой многогранную деятель ность государственных органов и органов местного самоуправ ления. Данная деятельность охватывает вопросы формирования и корректировки налогового законодательства, контроля за пра вильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов, соблюдения законодательно установленных прав и обя занностей всех участников налоговых отношений, прогнозиро вания налоговых поступлений и их распределения между бюдже тами разных уровней и ряд других вопросов.
Таким образом, налоговое администрирование можно определить как управленческую деятельность государства и местных органов по налоговому планированию, формированию и совершенствованию системы налогов и сборов, контролю за соблюдением налогового законодательства и соблюдением прав и обязанностей участников налоговых отношений.
14.2. Органы, осуществляющие в Российской Федерации налоговое администрирование:
их полномочия и функции
Государство осуществляет указанную деятельность через сис тему образованных органов, уполномоченных осуществлять нало говое администрирование. В связи с этим следует рассмотреть пере чень и основные полномочия органов, осуществляющих налоговое администрирование, т.е. налоговых администраторов.
Налоговые администраторы - это государственные и местные органы, которым законодательно предоставлены соответствующие полномочия по осуществлению налогового процесса.
В первую очередь, это законодательные органы федерального и регионального уровня и представительные органы местного само управления, осуществляющие в пределах своей компетенции при нятие соответствующих законов по формированию и совершенст вованию налоговой системы, а также определяющие уровень нало говых поступлений на очередной финансовый год. Выработку налоговой политики на длительную и ближайшую перспективу, разработку законопроектов в области налогообложения осущест вляют исполнительные органы власти.
Контроль за исполнением налогового законодательства, за своевременной и полной уплатой налогов, законностью исполь зования предоставленных налогоплательщикам прав, планиро вание налоговых поступлений и их распределение между бюдже тами разных уровней осуществляют соответствующие уполномо ченные федеральные, региональные и местные органы. При этом для одних налоговое администрирование является основной функ цией, другие наряду с налоговым администрированием осущест вляют множество других функций.
К числу специально образованных налоговых администрато ров относятся ФНС России и ее территориальные подразделения, т.е. налоговые органы. Права и обязанности других налоговых администраторов в значительной степени сужены. В их число вхо дят: ФТС России и ее территориальные подразделения (таможен ные органы), Минфин России и финансовые подразделения РФ и муниципальных образований, органы внутренних дел, Счетная палата РФ. Соответствующее законодательство и, прежде всего НК РФ, четко прописывают права и обязанности каждого из этих органов в области налогового администрирования.
В частности, на Минфин России возложена задача разработки совместно с ФНС России и другими федеральными органами испол нительной власти предложений о налоговой политике государ ства, развитии налогового законодательства и совершенствова нии налоговой системы страны. Кроме того, оно осуществляет планирование налоговых поступлений при подготовке проекти ровок федерального бюджета. Примерно те же функции выпол няют региональные и местные финансовые органы. Что касается конкретных проблем взаимоотношений налогоплательщиков и государства, то Минфин России и финансовые органы в соответ ствии с НК РФ осуществляют нормативно-правовое регулирова ние в налоговой сфере. В соответствии со ст. 34.2 НК РФ им предо ставлено право и на них возложена обязанность давать письмен ные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения соответственно федерального законодательства, законодательства РФ и нормативно-правовых актов муниципальных образований о налоговых платежах и сборах. Эти разъяснения они могут давать исключительно в пределах своей компетенции в срок, не превы шающий двух месяцев со дня поступления от налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента соответствующего запроса. Данный срок может быть продлен еще на один месяц по решению руководителя соответствующего финансового органа или его заместителя.
ФТС России и ее территориальные органы занимаются взима нием налогов в случаях, установленных налоговым законодатель ством, исключительно при перемещении товаров через таможен ную границу страны. В соответствии с положениями НК РФ долж ностные лица таможенных органов несут такие же обязанности, как и должностные лица налоговых органов. Таможенные органы при взимании налогов пользуются правами и несут обязанности налоговых органов. В частности, они пользуются правом контроля за своевременностью и полнотой уплаты налогов при таможен ном оформлении товаров, могут привлекать к ответственности лиц за нарушение налогового законодательства.
С середины 2010 г. таможенным органам предоставлено право принимать решения о признании безнадежной к взысканию задол женности по налогам, пеням и штрафам, подлежащим уплате в связи с перемещением товаров через российскую таможенную границу, и их списании по основаниям, изложенным в НК РФ. Такими основаниями являются, в частности, ликвидация орга низации, банкротство индивидуального предпринимателя или смерть физического лица. Но такое право таможенные органы имеют только в той части задолженности, которая не погашена по причине недостаточности имущества организации и индиви дуального предпринимателя, а по физическим лицам — в части ее превышения над стоимостью наследственного имущества.
Кроме того, таможенные органы осуществляют планирование поступлений налоговых и таможенных платежей, а также разра батывают предложения в правительство по совершенствованию практики налогообложения при перемещении товаров через таможенную границу РФ. Их функции налогового администрирования в части контроля ограничиваются взиманием с юридических и физических лиц экспортной и импортной таможенной пошлины, а также НДС и акцизов при импорте товаров в Российскую Федера цию. Одновременно таможенные органы несут ответственность за убытки, которые они причинили налогоплательщикам из-за своих неправомерных действий или принятых решений или, наоборот, бездействия. Так же как и ФНС России, ФТС России является единой централизованной системой таможенных органов, состоящей из центрального аппарата, таможенных управлений, таможен и пос тов. Она подчиняется Правительству РФ. В области налогов и сборов ФТС России не имеет права осуществлять нормативно-правовое регулирование, которое, как уже указывалось, входит в компетен цию Минфина России. Что касается такого регулирования в сфере : таможенной пошлины и таможенных сборов, то такого права она также не имеет. Оно осуществляется Правительством РФ.
Права органов внутренних дел в части контроля за правильно стью исчисления, своевременностью и полнотой перечисления налогов и сборов в бюджет достаточно ограниченны. Основная их функция — предупреждение, выявление, пресечение и рассле дование нарушений законодательства о налогах и сборах, явля ющихся преступлениями или административными правонаруше ниями. Они имеют право по запросу налоговых органов участ вовать совместно с ними в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. Кроме того, при выявлении орга нами внутренних дел каких-либо обстоятельств, входящих в ком петенцию налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в 10-дневный срок направить необходимые материалы в соответ ствующий налоговый орган. Так же как налоговые и таможенные органы, они несут ответственность за убытки, которые они при чинили налогоплательщикам, плательщикам сборов и налого вым агентам из-за своих неправомерных действий или принятых решений или, наоборот, бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей.
Определенные полномочия налогового администрирования возложены на Счетную палату РФ. В соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Феде рации» на нее возложен контроль за своевременным и полным исполнением доходов федерального бюджета и бюджетов феде ральных внебюджетных фондов. В связи с этим сотрудники Счет ной палаты РФ обязаны и имеют право проверять эффективность и качество контрольной работы налоговых и таможенных органов в налоговой сфере. Указанный орган может также осуществлять контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов теми налогоплательщиками и плательщиками сборов, которые пользу ются налоговыми льготами и преимуществами, которые им предо ставлены федеральными органами или законодательством.
Основным звеном в данной области налогового администри рования являются специально образованные в этих целях налого вые органы. На них НК РФ и другими законами возложены главные задачи по контролю за реализацией налогового законодательства.
Налоговые органы России представляют собой единую независимую централизо ванную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соот ветствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законо дательством РФ, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременно стью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.
В указанную систему входят федеральный орган исполнитель ной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов (в настоящее время это ФНС России), и его тер риториальные органы. Каждый из этих органов -— и ФНС России, и территориальные органы—является юридическим лицом, имеет самостоятельную смету расходов, текущие счета в учреждениях банков. В этой структуре существует вертикальная подчиненность нижестоящего органа вышестоящему и всеобщая подчиненность руководителю ФНС России.
Федеральная налоговая служба подчиняется Минфину России. Более подробно права и обязанности налоговых органов будут рас смотрены в следующих главах учебника.
14.3. Функции налоговых администраторов
Исходя из поставленных перед ним задач, налоговое админист рирование выполняет следующие четыре основные функции: зако нодательную, функцию планирования, контрольную и функцию принуждения. Каждая из указанных функций, с одной стороны, является как бы продолжением предыдущей функции. С другой стороны они неразрывно связаны между собой, поскольку при отсутствии одной из них теряет смысл осуществления всех осталь ных. Действительно, при отсутствии, например, контрольной функции нет смысла осуществления законодательной функции и функ ции планирования, поскольку принятые законы не будут выпол няться. Так же не будет осуществляться и функция принуждения вследствие отсутствия необходимых исходных материалов для ее выполнения. Вместе с тем исполнение каждой функции налого вого администрирования осуществляется присущими исключи тельно ей способами, приемами и методами. При этом указан ные функции отличаются и составом налоговых администрато ров, их исполняющих.
Законодательную функцию реализуют законодательные органы федерального и регионального уровня и представительные органы местного самоуправления. Они принимают соответствующие законы и нормативно-правовые акты, вводящие новые и отменяющие дейст вующие налоги, налоговые льготы, ставки налогов, устанавливаю щие порядок исчисления и уплаты налогов и сборов и другие пра вила налогообложения. В определенной степени законодательную функцию реализуют и исполнительные органы власти — Прави тельство РФ, администрации регионов. Обладая правом законода тельной инициативы, они разрабатывают и вносят на рассмотре ние законодательных органов проекты законов, формирующих и совершенствующих действующую налоговую систему.
Эти же органы, а также Минфин России и финансовые органы субъектов РФ и муниципалитетов в процессе разработки, рассмот рения и утверждения проектов соответствующих бюджетов на оче редной финансовый год и краткосрочную перспективу реализуют функцию налогового планирования. В ходе этой работы обеспечи вается формирование доходной базы бюджетов различных уров ней, необходимой для выполнения предусматриваемых заданий по развитию экономики, повышению жизненного уровня населения. ФНС России и ФТС России непосредственного участия в реализа ции функции налогового планирования не принимают. Вместе с тем обладая необходимой информацией о ходе поступлений нало говых доходов, размерах укрывательства от налогообложения, уровне налоговой дисциплины, они подготавливают для Минфина России необходимые расчеты и обоснования в целях обеспечения более реальных прогнозов поступления налоговых доходов.
Контрольную функцию реализуют налоговые органы, а также (в пределах, установленных НК РФ и соответствующими законами) таможенные органы, Счетная палата РФ и органы внутренних дел. Основной целью контрольной функции является обеспечение не только правильного исчисления, полноты и своевременности вне сения в бюджет налогов и сборов, но и соблюдения установленных в законе прав и обязанностей каждого из участников налого вых правоотношений. В наиболее общем виде можно сказать, что благодаря контрольной функции налогового администрирования обеспечивается всесторонний контроль за исполнением налого вого законодательства.
В ходе налогового контроля проверяется правильность формиро вания налоговой базы, законность использования налоговых льгот, соблюдение сроков уплаты налогов и другие вопросы исполнения налогоплательщиком установленных законом обязанностей.
Указанный контроль имеет три последовательные стадии.
Первая стадия — предшествующий контроль, осуществляемый в форме государственной регистрации и постановки на учет в нало говом органе, а также налогового консультирования в соответст вующем контролирующем органе на стадии разработки и согла сования сделки.
Вторая стадия — текущий налоговый контроль. В налоговом органе он осуществляется в формах камеральной проверки, а также анализа уровня налоговых рисков при формировании плана выезд ных налоговых проверок. В таможенных органах на данной стадии налогового контроля осуществляется контроль за достоверностью и обоснованностью представленных документов при пересечении товаров через таможенную границу.
Третья стадия — последующий контроль. Он осуществляется после поступления (истечения срока поступления) налогов в соот ветствующий бюджет.
Таким образом, в ходе проведения налоговыми, таможенными органами, а в необходимых случаях — Счетной палатой РФ и орга нами внутренних дел трех стадий налогового контроля обеспечива ется проверка исполнения налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами их обязанностей, а в определен ной степени и прав, в налоговой сфере. Контроль за соблюдением обязанностей налоговыми и таможенными органами, законность использования ими предоставленных законом прав, а также за соблюдение этими органами прав налогоплательщиков осущест вляет Счетная палата РФ.
Реализацию четвертой функции — принуждения осуществляют в первую очередь налоговые, а также таможенные органы, органы внутренних дел и, в определенной степени, Счетная палата РФ. Исполь зование этой функции преследует две последовательные цели:
1) обеспечение безусловного выполнения налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами налоговых обяза тельств перед государством;
2) предотвращение нарушений налогового законодательства в будущем вследствие неотвратимости наказания за нарушение налогового законодательства.
Реализация данной функции обеспечивается двумя методами: принудительного взыскания неуплаченных в срок или уплачен ных не полностью налоговых платежей и применения налоговых и административных санкций, а также в особых случаях — уго ловного преследования.
Принудительное взыскание неуплаченных в срок или уплачен ных неполностью налогов и сборов осуществляется различными методами. Их перечень приведен в части первой НК РФ. Подробно они будут рассмотрены в следующих главах данного учебника.
Налоговые санкции являются одной из мер ответственности за совершение налогового правонарушения. Они устанавливаются и применяются в виде денежных штрафов и взыскиваются нало говыми и таможенными органами. Налоговая ответственность за нарушение налогового законодательства предусмотрена в НК РФ. Она применяется исключительно к налогоплательщикам, платель щикам сборов и налоговым агентам — юридическим и физическим лицам. Подробно данный вид ответственности будет рассмотрен в соответствующей главе данного учебника.
Административная ответственность за совершение налоговых правонарушений предусмотрена КоАП РФ. К административной ответственности могут быть привлечены юридические и физические лица, а также должностные лица юридических лиц, совершившие административные правонарушения в области налогообложения. В указанном Кодексе предусмотрен закрытый перечень админист ративных нарушений а сфере налогообложения. К таким правона рушениям относятся, в частности, нарушения сроков постановки на налоговый учет, непредставление необходимых для проведения проверки сведений или налоговой декларации и т.д. За все виды административных правонарушений предусмотрена ответствен ность в виде штрафа. Применять меры административной ответст венности могут налоговые и таможенные органы, а в отдельных слу чаях — Счетная палата РФ путем составления соответствующего протокола. Окончательное решение по протоколам, составленным налоговым органом или Счетной палатой РФ, принимает суд. В отли чие от них таможенным органам предоставлено право принимать окончательное решение о назначении административного наказа ния за нарушение сроков уплаты таможенных платежей.
Уголовная ответственность предусмотрена УК РФ за соверше ние уголовно наказуемого деяния в виде уклонения от уплаты налогов в крупном и особо крупном размере. Субъектом налого вого преступления могут быть только физические лица, на кото рые в соответствии с положениями УК РФ может быть возложена уголовная ответственность. Реализацию данной меры осущест вляют органы внутренних дел на основании материалов контроль ных мероприятий, проведенных налоговыми, таможенными орга нами и Счетной палатой РФ. Решение о применении уголовного наказания принимает суд.
Контрольные вопросы
4-5