Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Проф. Дуглас Юилл
Исследовательский центр
европейской политики
Стратклайдский Университет,
Шотландия
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ:
ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ
1. ВВЕДЕНИЕ
Доклады, сделанные по региональным проблемам и региональной политике в России, поднимают целый ряд важных вопросов, при решении которых опыт, имеющийся в европейских странах, мог бы оказаться весьма полезным для определения региональной политики. Ниже перечислены основные из обсуждаемых вопросов:
Каковы цели региональной политики, и как направить усилия политических кругов на достижение этих целей?
Каковы основополагающие принципы проведения региональной политики? Как может региональная политика освободиться от политического влияния, если она столь очевидно затрагивает политические интересы?
Какова оптимальная управленческая структура для проведения региональной политики? И в частности, какое место в этой структуре отводится правительственным институтам различных уровней?
Каковы инструменты проведения региональной политики? Что отличает региональную политику от других видов деятельности, затрагивающих интересы регионов?
Как определяется пространственная направленность региональной политики? Каковы методы определения регионов, в отношении которых принимаются те или иные политические решения?
При рассмотрении указанных вопросов анализируется опыт трех различных европейских регионов. В следующем разделе рассматриваются подходы к вопросам региональной политики, принятые странами-членами Европейского Союза (ЕС). Страны-члены ЕС сталкиваются с широким кругом региональных проблем, и поэтому ими разработан широкий спектр методов проведения региональной политики. В третьем разделе рассматриваются пять присоединяющихся стран (Чешская республика, Эстония, Венгрия, Польша и Словения). Опыт разработки новой региональной политики для этих стран с переходной экономикой представляется особенно существенным для России. В Разделе 4 рассказывается о региональной политики, проводимой Европейским Союзом и построенной вокруг деятельности так называемых “Структурных Фондов”. После проведения реформы Структурных Фондов в 1988 году региональная политика Европейского Союза сделала большой шаг вперед, и в настоящее время на ее долю приходится более трети бюджета ЕС. Этот факт представляет особый интерес в свете того, что он относится к целому ряду входящих в ЕС государств и поэтому должен быть применим в различных условиях. Региональная политика ЕС на общеевропейском уровне осуществляется параллельно с проведением региональной политики самими странами-участницами и стремится вовлечь в решение задач ведущих политических деятелей и партнеров на всех уровнях - европейском, национальном и региональном. В заключительном разделе делается ряд выводов с учетом условий, сложившихся в России.
2. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА СТРАН-ЧЛЕНОВ ЕС
2.1. Политические задачи
Говоря о задачах региональной политики стран ЕС, полезно разбить эти 15 стран на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность стоящих перед ними региональных проблем. Прежде всего, это четыре так называемые “интегрированные” страны (Греция, Ирландия, Португалия и Испания). Эти страны традиционно являются самыми слаборазвитыми странами Европейского Союза, и здесь также сосредоточены самые бедные регионы на территории ЕС. Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах мы наблюдаем самые большие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов - между “старыми” и “новыми” землями Германии, а также между севером и югом Италии. Третью группу образуют северные члены ЕС (Финляндия и Швеция), где низкая плотность населения связана с проблемами, характерными для географически и экономически удаленных районов, с суровыми климатическими условиями и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга. И наконец, остальные страны (Австрия, Дания, Франция, Бенилюкс и Соединенное Королевство). Эта большая группа стран северной Европы меньше других страдает от неравномерного развития различных регионов. Основные региональные проблемы этих стран обычно связаны с проблемами занятости, а также со структурными изменениями (не только отраслевыми, но и относящимися к городской и сельской составляющим).
В таблице 1 приводится обзор задач региональной политики по этим четырем большим группам стран.
Таблица 1: Задачи региональной политики: страны-члены ЕС
|
Группы стран |
Акцент на равномерность развития |
Акцент на эффективность |
Активность проведения региональной политики |
|
Интегрированные страны |
Слабый |
национальный |
низкая |
|
Германия и Италия |
Конституциональный |
возрастающий |
высокая |
|
Северная Европа |
Исторический |
возрастающий |
низкая |
|
Скандинавские страны |
сильный |
возрастающий |
высокая |
Как уже было сказано, для так называемых “интегрированных” стран характерно проведение региональной политики на фоне слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов, которое разрешается путем уделения первостепенного внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой степени решаются проблемы регионального развития. Это, безусловно, относится к политике, проводимой как Грецией, так и Ирландией. В Греции обеспечение индустриального и регионального развития производится в рамках единой законодательной политики. Первоначально законодательство (Закон 1262/1982) должно было способствовать промышленному развитию за пределами района Афин и Салоников. Поддержка проектов в указанных районах осуществлялась лишь в том случае, когда они удовлетворяли специальным критериям, таким как защита окружающей среды или инвестиции в развитие новых технологий. Однако со временем, с увеличением числа исключений из правила неоказания помощи проектам общего регионального развития в районах Афины-Салоники, аспект региональной политики в законодательстве страны становился все менее выраженным. В Ирландии также региональная политика фактически занимает подчиненное положение по отношению к задачам национального экономического развития. Основной акцент делается на развитие национальной промышленности, хотя это и сопровождается попытками добиться равномерного регионального развития. В отличие от предыдущих стран, в Португалии региональная политика проводится более активно. И действительно, по завершении этапа, на котором политика промышленного и регионального развития была тесно увязана, началась разработка четкой региональной политики на период 1994-99 гг. Однако эта политика, слабо обеспеченная финансовыми ресурсами и направленная на оказание помощи малым фирмам, была совсем малозаметна на фоне финансируемых ЕС проектов, направленных на развитие национальной конкурентоспособности в области промышленности. И наконец, в Испании большее внимание уделяется проблеме равномерного развития регионов, что не в последнюю очередь объясняется наличием в Конституции зафиксированной цели обеспечить сбалансированное развитие регионов. В Конституции говорится, что общественные власти должны “способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов”, а также для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно “осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны”. Вследствие этого региональным вопросам уделяется значительное внимание. При этом Испания проводит политику, нацеленную на усиление европейской интеграции. В условиях Испании такая политика является продуктивной скорее с точки зрения общенационального развития, чем в перспективе развития отдельных регионов.
По сравнению с ситуацией в “интегрированных” странах, в Германии и в Италии различия в уровнях развития отдельных регионов чрезвычайно высоки. Конституции этих обеих стран придают большое значение принципам справедливого развития, и этим объясняется большое внимание, уделяемое вопросам региональной политики. В Италии такая ситуация сохраняется в течение большей части послевоенного периода, когда в Mezzogiorno, на юге страны, действовала так называемая “специальная интервенция”. Однако недовольство, связанное с явной неэффективностью политики, проводимой в Mezzogiorno, а также с насущной необходимостью решать проблемы безработицы в северном и центральном районах страны, привели к принятию в 1992 году совершенно нового законодательства, при котором политический фокус существенно расширялся, включая развития районов по всей стране. Текст нового закона (Закон 488 от 19 декабря 1992 г.) не содержит четко сформулированных целей проведения политики, и в действительности новый закон, по-видимому, в большой степени был призван успокоить финансовых партнеров по ЕС в отношении проводимой региональной политики. С другой стороны, в Конституции Италии содержится четко выраженная основа для проведения региональной политики. Признавая право всех граждан на свободу и равенство, Конституция считает, что государство обязано “устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном и политическом развитии страны” (Статья 3). В Германии Конституция также играет важную роль в укреплении региональной политики. Она подчеркивает необходимость “создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны”. Исходя из этого, первостепенной задачей региональной политики является обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать равноправное участие в экономическом развитии страны путем уменьшения влияния отрицательных факторов, связанных с положением этих регионов. Региональная политика также направлена на поддержание экономического роста и обеспечение занятости населения, делая особый упор на укрепление экономического роста структурно слабых районов путем создания долгосрочных и конкурентоспособных рабочих мест, что облегчит проведение структурных преобразований и улучшит ситуацию на региональном рынке труда. Рациональная основа для проведения активной региональной политики заключается в том, что структурные преобразования могут оказать такое сильное негативное воздействие на развитие региона, что сами регионы будут не в состоянии справиться с этими трудностями. С точки зрения национальной экономики считается более эффективным оказывать помощь регионам, которые оказались наиболее сильно затронуты структурными преобразованиями, чем предоставлять субсидии секторам экономики или предприятиям, поставленным под угрозу. Создание альтернативных рабочих мест в отраслях экономики, которые не пострадали от структурных преобразований, а также усовершенствование региональной инфраструктуры рассматривается как позитивные способы нейтрализации последствий структурного кризиса и более эффективное создание предпосылок для будущего развития региона.
В политике скандинавских стран традиционно большое внимание уделяется понятию равенства - обеспечению сбалансированного развития регионов по всей стране - в сочетании с необходимостью решать относительно серьезные проблемы удаленных северных территорий. В то время как приоритетным направлением региональной политики остаются северные регионы, все большее внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране в целом при содействии экономическому развитию всех регионов. Так в Финляндии Закон о региональном развитии от 1994 года определяет три основных цели региональной политики: сбалансированное развитие, независимое экономическое развитие регионов и создание новых рабочих мест. Для достижения этих целей Закон требует, чтобы региональная политика сосредоточила свое внимание на следующем:
улучшение условий жизни и доступность основных видов услуг;
наличие инфраструктуры, необходимой для регионального развития;
пересмотр производственной структуры региона, улучшение условий роботы фирм и создание новых рабочих мест, а также
укрепление региональной экономики и развитие профессиональных навыков населения.
Политика, проводимая в Швеции также становится все более направленной на обеспечение самостоятельного экономического развития отдельных регионов, при этом все возрастающее внимание уделяется созданию экономически сильных и быстро развивающихся компаний в наиболее слабых регионах. С другой стороны, понятие равноправия всегда было существенным фактором в политике страны. Наивысший пик был достигнут в 1990 году, когда была провозглашена цель создания регионов “с равными экономическими, экологическими, индустриальными и социальными условиями”. Однако законодательство в области региональной политики, одобренное Парламентом в июне 1995 года, было призвано решать более скромные задачи. Основные цели проводимой политики заключались в поддержании непрерывного экономического роста, создании равных возможностей для различных регионов, а также обеспечении равномерного распределения доходов.
И наконец, в странах северной Европы региональная политика в целом имеет более долгую историю, однако она не проводится столь активно, по крайней мере, в той части, которая относится к ликвидации неравномерного развития регионов, поскольку в этих странах указанная проблема стоит не так остро, как в других группах стран. Если говорить о политических задачах, стоящих перед основными странами этой группы, то основные цели региональной политики во Франции определены Основным законом в области регионального развития от 1995 года (loi d’orientation pour l’amenagement du territoire). В Статье 1 Закона говорится, что политика регионального развития должна способствовать укреплению национального единства и солидарности, и определяются две основные цели: во-первых, обеспечить одинаковые возможности на всей территории страны и создать условия равного доступа к знаниям (acces au savoir); и во-вторых, обеспечить сбалансированное национальное развитие. Для этого региональная политика стремится уменьшить неравенство в условиях жизни, связанное с географическим положением, смягчить его демографических и экономических последствий, а также улучшить ситуацию в области занятости. В отличие от столь широких задач, региональная политика в Соединенном Королевстве традиционно носит более конкретный характер. В последний раз существенно новая формулировка этой политике была дана в правительственном документе “Промышленное развитие регионов” в 1983 году:
“Хотя экономическая необходимость проведения региональной политики может быть обоснована, она не является очевидной. Правительство полагает, что продолжение проведения региональной политики в настоящее время является скорее социальным вопросом, имеющим целью сократить на долговременной основе дисбаланс между регионами в отношении занятости населения”.
С тех пор социальное значение региональной политики во многом было утрачено, и со временем все большее внимание уделялось привлечению инвестиций во внутренние районы, а также конкурентоспособности регионов. Что касается привлечения инвестиций во внутренние районы, то здесь региональная политика все больше становится частью процесса промышленной реструктуризации регионов в плане ее возможности влиять на распределение инвестиций. Что касается “конкурентоспособности”, региональная индустриальная политика является составной частью более широкого подхода в рамках политики “возрождения” (имеющей также элемент сбалансированности городской и сельской составляющих), которая имеет явно выраженную цель улучшения конкурентоспособности отдельных регионов. Такое же внимание к увеличению возможностей на региональном уровне уделяется в Нидерландах, где Меморандум по пространственной экономической политике от 1995 года подчеркивает необходимость полной реализации экономического потенциала на региональном уровне.
Анализируя общее положение в 15 странах ЕС, можно отметить возрастающую значимость экономического развития на региональном уровне. Практически во всех странах наблюдается четко выраженное стремление создать условия, позволяющие регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и максимально увеличить их вклад в национальную экономику. Фактически это стало центральной задачей региональной политики стран ЕС. Основным отличием между странами является наличие явно выраженного обязательства обеспечить равенство регионов. В “интегрированных” странах принцип равенства играет подчиненную роль по отношению к потребностям национального экономического роста. Исключением является лишь Испания, где в Конституции содержится требование сбалансированного развития регионов. Скандинавские страны также уделяют большое внимание равномерному развитию регионов, стараясь обеспечить достаточно большие возможности для населения наименее удобно расположенных регионов. В других странах, аспект равенства исторически считался одним из наиболее важных, хотя это не всегда находит свое отражение в сегодняшней политике. Несмотря на это, всеми признается необходимость обеспечить объединение отдельных регионов внутри страны, что часто является платформой для проведения активной региональной политики.
2.2. Политические принципы
Имеется целый ряд основных политических принципов, которые требуют проведения региональной политики в странах-членах ЕС и таким образом обеспечивают внимание к этим вопросам со стороны политических кругов, что совершенно необходимо для достижения поставленных целей.
Во-первых, важно, чтобы политика имела надежную законодательную основу. Региональная политика неизбежно предполагает выбор района, для которого выделяются ресурсы. Очень важно, чтобы такой выбор осуществлялся в соответствии с существующим законодательством, обеспечивая таким образом последовательность и прозрачность проводимой политики, и чтобы результаты политики доводились до сведения широких кругов общественности. Если не принять такой подход, целесообразность предпринимаемых действий почти неизбежно будет ставиться под сомнение и даже дискредитироваться, а сама региональная политики потеряет широкую поддержку, которая является необходимой предпосылкой ее успеха. Более того, общепризнанно, что основные законодательные нормы должны дополняться более подробными рабочими директивами. Таким образом, создаются рамки для принятия и обоснования политических решений. В Соединенном Королевстве наличие таких рамок считается абсолютно необходимым для обеспечения равноправия в отношении отдельных районов: рабочие директивы требуют, чтобы один и тот же проект оказания помощи был предложен различным регионам с одинаковым уровнем экономического развития. В федеративной стране, такой как Германия, директивы, содержащиеся в “Структурном плане” (Rahmenplan) и согласованные федеральным правительством и правительствами земель, действующими совместно в рамках так называемой “Совместной оперативной группы” (Gemeinschaftsaufgabe, GA), совершенно необходимы для обеспечения скоординированности подходов по всей стране. Это также облегчает согласование действий, предпринимаемых одними юридическими лицами, с другими инстанциями, если такие действия направлены на экономическое развитие и не выходят за согласованные рамки.
Во-вторых, проведение региональной политики должно быть долгосрочным. Хотя политика часто рассматривается как способ решения неотложных проблем (например, проблемы безработицы в связи с закрытием производств), ее основной целью является решение долгосрочных структурных задач. Одним из основополагающих принципов региональной политики является то, что целесообразнее оказывать помощь регионам, претерпевающим структурные изменения, чем субсидировать пострадавшие отрасли экономики или производства. Аналогичным образом, политический акцент делается на поддержку инвестиций, а не на продолжительное субсидирование.
Третьим принципом является рыночная ориентация региональной политики. Целью является помощь в создании таких условий, при которых рыночные отношения могли бы наиболее эффективно развиваться. Вследствие этого, инициативы региональной политики направлены на усовершенствование структуры рыночных отношений и не входят в противоречие с ними. Целью является не просто создание рабочих мест, а создание надежных и привлекательных возможностей получения работы. Это направление политики поддерживается Директоратом по политике рыночных отношений в странах ЕС (EC Competition Policy Directorate - DGIV). Директорат отменил существующие субсидии и, направляя усилия на решение наиболее острых проблем, стремится сделать так, чтобы деятельность в рамках региональной политики не входила в противоречие с рыночными отношениями. С другой стороны, существует небольшой ряд исключений из правила рыночной ориентации. Они относятся в первую очередь к таким случаям, где проведение региональной политики имеет внеэкономическую мотивацию (например, в скандинавских странах с низкой плотностью населения).
Четвертым аспектом региональной политики является ее пространственная направленность. Это следует уже из самого термина. Бюджетные ограничения требуют делать выбор между районами, в которые будут направлены ресурсы. Это, в свою очередь, требует четкого и обоснованного критерия для выбора района, что также является политическим аспектом, в котором Директорат играет все более заметную роль. В соответствии с “Директивами ЕС по оказанию помощи национальным регионам” Комиссия настаивает на том, чтобы
методология определения района была ясной и объективной, что позволит Комиссии оценить ее достоинства;
используемые показатели были объективными, существенными и полученными из надежных статистических источников;
политика проводилась в отношении соответствующих целостных территориальных единиц.
И наконец, региональная политика требует скоординированного политического подхода. Природа региональных проблем такова, что она требует участия в их решении целого ряда национальных министерств и ведомств, различных организаций регионального уровня, а также частного сектора экономики. Что касается стран Европейского Союза, то в этой деятельности принимает участие также Европейская Комиссия - частично через деятельность Директората по региональной политике (DGXVI), а также через контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений (DGIV - см. выше). Становится все более очевидным, что обеспечение экономического развития определенного региона требует, чтобы в его финансировании, помимо органов, занимающихся региональной политикой, принимал участие широкий круг лиц и организаций, заинтересованных в таком развитии. Такое требование совместного финансирования еще усиливает акцент на отношениях партнерства и на необходимости сотрудничества для достижения целей региональной политики.
2.3. Структура управления
Что касается ведомственных рамок региональной политики, возможно, самым интересным вопросом в этой связи является роль, которую играют правительства различного уровня. В настоящем разделе обсуждается именно этот аспект региональной политики. Следует также отметить, что одной из характерных черт региональной политики является то, что она охватывает различные отрасли экономики, из чего неизбежно следует, что различные департаменты центрального правительства имеют интересы, связанные с региональной политикой. Это, в свою очередь, означает, что место центра, определяющего и координирующего региональную политику, в структуре центрального правительства может существенно влиять на содержание и эффективность политики, проводимой правительством.
Рассматривая уровни проведения региональной политики, полезно будет снова использовать группы стран, которые были определены выше. Уровень децентрализации или делегирования полномочий в области региональной политики тесно связан с политическим или государственным устройством той или иной страны. Это четко видно на примере “интегрированных” стран. В Греции, Ирландии и Португалии используется централизованный подход к вопросам региональной политики. Однако в Испании роль региональных властей выражена более четко. В Греции основную ответственность за проведение региональной политики несет Министерство национальной экономики. Серьезная попытка передать ответственность за небольшие проекты на региональный уровень была предпринята в 1989 году, но столкнулась с отсутствием необходимого опыта на местах. Подобно Греции, политическая и административная система Ирландии, также крайне централизована. Индустриальная политика проводится через государственные ведомства (IDA-Ireland и Enterprise Ireland), которые, в конечном счете, подотчетны Министру предпринимательства и занятости. Португалия также представляет собой централизованное унитарное государство. В связи с эти ответственность за проведение региональной политики в основном возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития. В отличие от других “интегрированных” стран, характерной чертой региональной политики Испании является участие Автономных Сообществ (испанские регионы), что свидетельствует о том, что Автономные Сообщества играют важную роль в структуре правительства Испании. С другой стороны, центральное правительство также вносит существенный вклад в определение региональной политики в Испании.
Очевидные различия в административной и государственной организации унитарной Италии и федеральной Германии находят свое отражение в уровне проведения региональной политики: в то время как большинство элементов итальянской системы в высшей степени централизованы, в Германии основная ответственность за проведение региональной политики возложена на земли. С другой стороны, условия проведения политики со временем также меняется, особенно это заметно в Италии, где так называемый закон Legge Bassanini по вопросам реформы государственной административной системы предполагает в качестве одной из четырех основных задач децентрализацию деятельности, проводимой в настоящее время центральным правительством. В Германии Основной Закон (Статьи 30 и 28) передает ответственность за региональную политику землям и районам. Основная функция федерального правительства в области региональной политики заключается в установлении партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной оперативной группы). GA была создана в 1969 году в ответ на угрозу образования полностью децентрализованной и нескоординированной системы. Целью GA, где решения принимаются на основе консенсуса, является разработка директив, направленных на предотвращение чрезмерной конкуренции между землями при сохранении их независимости в проведении региональной политики. Состав GA определяется Комитетом по планированию, причем представители федерального правительства и земель имеют равное количество голосов. Комитет по планированию разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, в котором определяются меры возможной помощи, условия оказания такой помощи, карта районов, которым оказывается помощь, а также приоритеты регионального развития. Финансирование региональной политики, проводимой GA, осуществляется в равных долях Федеральным правительством, с одной стороны, и землей, с другой стороны. Ответственность за осуществление региональной политики целиком лежит на администрации земли.
В скандинавских странах разработка и координирование политики, как правило, отделено от ее осуществления. В Финляндии основные аспекты региональной политики находятся в компетенции Министерства внутренних дел. Сюда входит подготовка законодательства в области региональной политики, определение наиболее проблемных районов, а также вопросы координирования региональной политики. Проведение же региональной политики относится к компетенции других центральных министерств, в частности, Министерства торговли и промышленности. Поскольку основные решения принимаются централизовано, на долю регионов в Финляндии остается лишь принимать отдельные решения в рамках небольших проектов, осуществляемых сетью региональных и местных подразделений Министерства торговли и промышленности. В Швеции такие “децентрализованные” решения носят более выраженный характер. Хотя общий подход состоит в том, что региональная политика должна определяться и проводиться на национальном уровне, что обеспечивает возможность координации в рамках экономического планирования, существенно большая децентрализация была введена в 1980 году в ответ на требования местных властей. В результате сложилась такая система, при которой общенациональные директивы проводятся в жизнь региональной администрацией, которая и отвечает за повседневную работу. Во главе всей этой структуры стоит Министерство промышленности и торговли, при котором имеется подразделение, занимающееся разработкой региональной политики, которое определяет районы, нуждающиеся в помощи, контролирует проведение политики и осуществляет связь с Европейской Комиссией. Центральная руководящая власть находится в руках Национального совета по вопросам промышленного и технического развития (NUTEK), который и несет ответственность за оказание региональной поддержки коммерческим предприятиям. И наконец, на региональном уровне, Административные советы графств (CAB) отвечают за осуществление и координацию деятельности на региональном уровне. Для этих целей они получают бюджетные ассигнования, и они же должны разрабатывать стратегию развития своих регионов.
Группа стран северной Европы накопила большой опыт в области проведения региональной политики - начиная с централизованного подхода во Франции и в Люксембурге, затем идут Нидерланды и Соединенное Королевство, где наличествует существенная степень децентрализации, и заканчивая федеративной системой Австрии и Бельгии. Во Франции решения по стимулированию развития регионов принимаются Министром, отвечающим за региональную политику, на основе рекомендаций, полученных от CIALA (межведомственный комитет по оказанию поддержки), председателем которого является глава DATAR, головной организации по региональному развитию во Франции. Такая централизованная система пришла в 1987 году на смену более децентрализованному подходу с акцентом на регионы в целях экономии бюджетных средств и в связи с необходимостью обеспечить большую подвижность инвестиций. Тем не менее, региональная политика во Франции все еще в значительной степени опирается на регионы. В Основополагающем Законе от 1995 года говорится, что политика регионального развития должна определяться на национальном уровне, а проводиться совместно с местными властями с учетом их сферы компетенции и принципов децентрализации. В Люксембурге, учитывая размеры страны, централизованный принцип принятия решений является вполне естественным. Решения принимаются совместно Министром экономики и Министром финансов на основе рекомендаций, полученных от Консультативной Комиссии, в состав которой входят представители четырех центральных министерств.
В Нидерландах основными ведомствами, занимающимися вопросами региональной политики, являются Министерство экономики и администрации провинций. Что касается оказания помощи регионам, то Министерство экономики курирует проекты с объемом инвестиций свыше 10 млн. флоринов. Менее крупные проекты осуществляются децентрализованно. В Соединенном Королевстве региональная политика, проводимая в Великобритании, существенно отличается от политики, проводимой в Северной Ирландии. В Великобритании региональная политика входит в совместную компетенцию Министра по торговле и промышленности, а также Министров по делам Шотландии и Уэльса. В Англии за проведение региональной политики отвечают региональные правительственные ведомства, а также Министерство торговли и промышленности. Правительственные ведомства могут принимать решения об оказании помощи регионам в соответствии с директивами, получаемыми от Министерства при согласовании с ведомствами Шотландии и Уэльса, кроме того, такие решения должны быть утверждены Казначейством. Помимо разработки директив на национальном уровне, а также контроля за их последовательным соблюдением, Министерство торговли и промышленности проводит оценку больших проектов в Англии, которые выходят за пределы компетенции правительственных ведомств, а также таких проектов, которые имеют последствия для Великобритании в целом. Хотя ведомства Шотландии и Уэльса не подотчетны непосредственно Министерству торговли и промышленности в отношении оказания помощи, они придерживаются тех же директив с целью обеспечения последовательности в проведении политики на территории всей страны.
В Австрии Конституция четко не определяет, кто должен отвечать за проведение региональной политики - федеральное правительство или администрации земель. Вместо этого существует неформальное разделение сфер компетенции, как в законодательной области, так и в области проведения политики, между федеральным уровнем, администрациями земель и местными властями. Основные случаи оказания помощи регионам являются совместными проектами, финансируемыми и осуществляемыми федеральным правительством и администрацией соответствующей земли. Хотя законодательная компетенция в области региональной политики распределена между различными уровнями, следует иметь в виду, что Администрация Федерального Канцлера отвечает за координацию проектов во всех политических сферах и в ее состав входит специальный департамент по региональной политике. Однако этот департамент имеет крайне мало средств для активного проведения региональной политики. И наконец, в Бельгии, вследствие федеративного устройства государства, проведение региональной политики перенесено на региональный уровень, а также входит в компетенцию администрации Фландрии и Валлона. В рамках Акта экономического развития от 1970 года, правительства Фландрии и Валлона приняли соответствующие законы, устанавливающие основные направления и условия проведения региональной политики в рамках своей юрисдикции. В каждом регионе решение об оказании помощи принимается региональной администрацией для крупных проектов и Региональным Министром экономики для более мелких случаев.
Если говорить о странах ЕС в целом, то уровень децентрализации в поведении региональной политики остается весьма ограниченным, особенно в том, что касается оказания помощи отдельным регионам. С другой стороны, наблюдается существенное движение в сторону большей децентрализации по сравнению с ситуацией, которая имела место 20 лет назад, когда приоритет центрального правительства в вопросах региональной политики вообще не ставился под сомнение. В промежуточный период проблемы регионального развития привлекали к себе все большее число участников. В большинстве регионов сейчас наблюдается сложная комбинация государственных, частных и полугосударственных посредников, занимающихся проблемами регионального развития, а также идет мощная волна встречных инициатив на местах, включая самодеятельные и чисто локальные движения. В результате этого в ряде стран роль центрального правительства все больше ограничивается разработкой политики и ее координацией, не включая собственно вопросы проведения политики. Тем не менее, в большинстве стран, ключевую роль в принятии решений об оказании поддержки регионам играют центральные правительства.
2.4. Политические инструменты
Региональная политика стран-членов ЕС традиционно использовала целый ряд инструментов, имеющих существенно разное значение для различных стран. Более того, относительная важность различных инструментов менялась с течением времени. С точки зрения исторического развития можно выделить пять больших классов политических инструментов:
средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах;
пространственное распределение экономической деятельности государства;
финансовое стимулирование компаний;
создание инфраструктуры;
“мягкие” меры стимулирования развития.
Из вышеперечисленных пяти категорий, за прошедшие два десятилетия роль средств сдерживания и так называемого “пространственного распределения экономической деятельности государства” существенно сократилась. Средства сдерживания использовались рядом стран, в частности, Францией в отношении Парижа и его пригородов, и Соединенным Королевством в отношении Лондона и Юго-восточного региона, однако Соединенное Королевство отказалось от этой политики в 1970 году. Правила, касающиеся района Парижа, остаются в силе, но были значительно смягчены в середине 80-х годов в связи со снижением конкурентоспособности Парижа как европейской столицы. В последующие годы применялась политика стимулирования развития бизнеса за пределами столичного региона и перемещения предприятий за пределы Парижа. Она включала расходы на перемещение предприятий и их штата. В настоящее время только Франция и Греция явным образом стимулируют развитие промышленности подальше от перенаселенных столиц.
Значение экономической деятельности государства в качестве инструмента региональной политики существенно снизилось за последнее десятилетие в связи с сокращением общественного сектора в экономике. Широкомасштабная приватизация, особенно в области производства, лишила правительство возможности оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в указанные производства. Однако практически только в Италии размещение предприятий общественного сектора использовалось в качестве государственного инструмента региональной политики. В результате приватизации значение этого рычага воздействия на рынок труда также сократилось, включая и занятость государственных служащих. Перераспределение рабочих мест в общественном секторе становится все труднее обосновывать с политической точки зрения в связи с возрастающей сложностью региональных проблем, ростом общего уровня безработицы во многих странах и наличием больших очагов безработицы даже в наиболее процветающих регионах. Еще одним аспектом экономической деятельности государства, утратившим свою роль в качестве инструмента региональной политики, являются общественные закупки. В ряде стран, включая Италию, Германию и Соединенное Королевство, действовали схемы предпочтительных закупок продукции поставщиков из определенных районов. Европейский Суд признал эти меры противозаконными по причине национальной дискриминации, поэтому они уже не могут использоваться в качестве инструментов региональной политики.
Оставшиеся три инструмента региональной политики - финансовое стимулирование, предоставление инфраструктуры и “мягкие” меры стимулирования развития - используются в настоящее время в большинстве стран ЕС. Финансовое стимулирование заключается в том, чтобы заинтересовать фирмы размещать производство или инвестиции в проблемных регионах - дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Такие инструменты стимулирования используются почти всеми странами ЕС (единственным исключением является Дания). Кроме того, существует более широкая поддержка развитию бизнес-среды в проблемных регионах - помощь, адресованная не конкретным фирмам, а скорее имеющая целью улучшить условия ведения бизнеса для всех фирм данного региона. Такие меры могут заключаться в создании физической инфраструктуры (как на локальном уровне, так и в перспективе изменения стратегии инвестиций) в комбинации с “более мягкими” элементами инфраструктуры, относящимися, например, к поддержке информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок. Однако бывает трудно отделить последнее направление от более общих (общенациональных) программ экономического развития. Точно также специалистам в области региональной политики подчас бывает трудно выделить специфическую региональную компоненту и общенациональной политике или в программе, касающейся определенного сектора экономики.
Делая выводы о масштабах региональной политики, проводимой четырьмя группами стран, можно говорить о том, что в “интегрированных” странах набор применяемых политических инструментов существенно шире, он выходит за пределы стимулирования отдельных регионов и охватывает меры по более общему изменению бизнес-среды, включая и создание физической инфраструктуры. Частично такой широкий подход отражает и большую глубину региональных проблем. В связи с этим особую важность для этих стран приобретают такие фонды ЕС, как Структурные Фонды и Интеграционный Фонд, а также необходимость совместного финансирования этих фондов из национальных бюджетов. Характерной чертой структурных фондов - особенно в регионах, относимых к Цели 1 - является то, что они занимаются вопросами, далеко выходящими за рамки инвестирования в производство и включают помощь в развитии инфраструктуры и создании благоприятной среды для развития бизнеса. Со своей стороны Интеграционный Фонд концентрирует свое внимание на крупных проектах в области развития инфраструктуры, связанных с транспортом и окружающей средой, что делает региональную политику более широкомасштабной.
Структурные Фонды оказывают существенное влияние на содержание региональной политики в Германии и Италии. Как уже ранее говорилось, пересмотр региональной политики Италии, который имел место в 1992 году, был предпринят в первую очередь с тем, чтобы обеспечить возможность совместного финансирования со стороны Структурных Фондов. В то время как примерно четверть ресурсов Структурных Фондов была предназначена на содействие экономическому развитию (в основном, стимулирование развития регионов), другими крупными приоритетами в плане выделяемых ресурсов были инфраструктура (22%), сельское хозяйство (16%), а также связь и человеческие ресурсы (в общей сложности 14,5%). В Германии традиционная региональная политика в рамках Совместной оперативной группы (GA) состоит в основном в оказании помощи регионам в сочетании с мерами поддержки бизнеса, включая предоставление производственных площадей, создание центров коммерческих технологий, содействие развитию местной инфраструктуры и прочие меры, направленные на улучшение локальной бизнес-среды. Однако среди властей Германии существует оппозиция дальнейшему расширению сферы действия региональной политики распространению ее на такие типичные меры, предусмотренные Целью 1, как помощь в области человеческих ресурсов, сельского хозяйства, развития сельских районов, помощь малым и средним предприятиям, меры по улучшению окружающей среды, а также разработка новых технологий. Помимо вышеперечисленного, неинвестиционная поддержка частного сектора (включая разработку рекомендаций, помощь в обучении, научных исследованиях и разработках, человеческие ресурсы) в настоящее время применяется в рамках Совместной оперативной группы как пробный проект, с тем чтобы использовать средства Структурных Фондов для решения более широких задач. Однако приоритетным направлением затрат Совместной оперативной группы остается поддержка производственных инвестиций и связанная с этим помощь в создании благоприятной бизнес-среды.
В скандинавских странах исторически различается “узкий” и “широкий” аспект региональной политики. Региональная политика в узком смысле слова подразумевает меры по развитию бизнеса и экономики, которые обсуждались выше. И напротив, широкий аспект региональной политики включает в себя действия правительства в области транспорта, связи, образования и здравоохранения, которые имеют большое значение для поддержания жизнедеятельности сообществ в малонаселенных районах. В Финляндии многие из ранее осуществляемых политических программ оказывали существенное влияние на региональное развитие, несмотря на то, что они не являлись частью официально проводимой региональной политики. Например, в период с 1960 по 1970 годы была существенно расширена сфера общественного обслуживания с целью обеспечить равный уровень услуг во всех регионах. Начиная с северных районов, где потребности были наиболее высокими, проводилось строительство больниц, оздоровительных центров и начальных школ, что способствовало обеспечению большей занятости населения в проблемных районах. Аналогичным образом, распределение университетской системы по регионам привело к созданию к началу 1979 года десяти университетов в различных районах, при выборе местоположения которых учитывались региональные потребности. На базе многие из этих университетов впоследствии образовались крупные технические и научно-исследовательские центры, что в свою очередь способствовало развитию системы образования и решению проблемы занятости в регионах. Также и в Швеции политические программы, не относящиеся к региональной политике, иногда составлялись таким образом, чтобы учитывать интересы регионального развития. Недавним таким примером является программа в области образования, в которой уделяется большое внимание развитию малых и средних колледжей, что важно с точки зрения регионального развития. Кроме того, фирмы, участвующие в долгосрочных программах строительства стратегических транспортных магистралей, должны каждые три года предоставлять отчет о том, какие последствия их деятельность имеет для близлежащих регионов. То же относится к системе телекоммуникаций, где отсутствует жесткий государственный контроль, но существует практика ежегодной публикации отчетов о том, как деятельность компании сказывается на проблемах региона. Для скандинавских стран в целом характерен интерес к широкому аспекту региональной политики. Еще одной отличительной чертой этих стран является то, что региональная политика даже в узком ее приложении имеет более широкое содержание, чем в других странах ЕС. В частности, учитывая отличительные особенности проблемных регионов, и особенно их невыгодное географическое положение и суровые климатические условия, здесь существует интерес к таким формам долгосрочной поддержки (например, концессии в области транспорта и социального обеспечения), которые не используются другими странами ЕС.
И наконец, обратившись к странам северной Европы, мы находим здесь ряд мер, направленных на расширение области действия политики. Наиболее широко трактуется региональная политика во Франции, где понятие “управления территорией” (amenagement du territoire) включает в себя большой спектр политических мер пространственного развития. И действительно, само по себе понятие “управления территорией” таково, что очень трудно, и даже неуместно, пытаться отделить проблемы регионального развития от других вопросов пространственного развития. Самый последний закон в области регионального развития, принятый во Франции, охватывает широкий спектр политических инструментов, включая регионально дифференцированное налогообложение, инфраструктуру, сферу услуг, а также меры по стимулированию развития регионов. Помимо того, существует государственная система контрактов по планированию регионов, предусматривающая больший объем государственной помощи наиболее бедным регионам. Здесь также существуют ограничения на развитие как государственного, так и частного сектора в районе Парижа, а также другие политические программы развития городских районов (часть с ярко выраженной социальной составляющей). Нидерланды и Австрия также проводят региональную политику, выходящую далеко за рамки оказания финансовой помощи фирмам, хотя в обеих странах значимость региональной политики относительно низка. В Нидерландах ядро региональной политики тяготеет к капиталовложениям, а в более широком аспекте - к мерам по созданию благоприятной бизнес-среды и развитию инфраструктуры (например, через Интегрированную структурную программу для северной части страны, в финансировании которой принимает активное участие Структурный Фонд). Широкую поддержку получила новая интересная политическая программа развития и реструктуризации промышленного производства. Австрия является еще одной страной, где используется широкий спектр политических инструментов - не только стимулы для деятельности компаний, то также меры развития бизнес-среды в более широком смысле. Такие широкие политические меры отражают существующую здесь точку зрения, заключающуюся в том, что политика экономического развития регионов должна включать поддержку развитию бизнес-среды и таким локальным факторам, как транспорт, образование и качество жизни.
В Дании основной акцент региональной политики лежит в области “рамочных мер”, т.е. услуг, которыми могут воспользоваться фирмы, но которые не предусматривают передачу денежных средств или оказание поддержки одной определенной фирме. Такие меры, включающие широкий доступ к набору технических и коммерческих услуг, проводятся по всей стране. Дания, единственная из стран ЕС, с 1991 года не проводила программу широкомасштабно стимулирования развития отдельных регионов. Отказ от этого можно объяснить целым рядом причин и обстоятельств. Безработица в Копенгагене достигла среднего уровня по стране, нехватка бюджетных средств наложила ограничение на уровень государственных расходов, и находящееся в то время у власти правоцентристское коалиционное правительство отдало предпочтение “рыночному” подходу к решению возникших проблем. Помимо того, при наличии единой государственной системы социального обеспечения здесь существуют мощные финансовые механизмы, не позволяющие, чтобы неравенство в экономической эффективности отдельных регионов непосредственно повлекло за собой различия в уровнях доходов и социальных возможностях. В целом политическая система создания более благоприятных условий развития для периферийных районов через ярко выраженные формы финансовой поддержки была подорвана, и региональная политика была поглощена более общими мерами поддержки бизнеса в целом.
В трех остальных странах этой группы - Бельгии, Люксембурге и Соединенном Королевстве - региональная политика в большой степени является политикой стимулирования. Нельзя, однако, сказать, что более широкий подход к созданию благоприятной бизнес-среды здесь отсутствует; скорее он является частью общенациональной, а не региональной политики. Особенно интересна в этом плане позиция Великобритании. Здесь политические меры пространственного развития можно разделить на две категории: региональная индустриальная политика, которая по большей части сводится к стимулированию, и политика “возрождения”, что является общим термином, включающим целый ряд программ пространственного развития (в том числе и развития городских и сельских регионов), которые раньше разделялись, но теперь все больше и больше проводятся совместно. Отличительной чертой политики возрождения является акцент на развитие отдельных районов и повышение конкурентоспособности регионов, а также использование при финансировании так называемых “механизмов оспаривания” - распределение общественных средств между компаниями происходит на основе тендера. За последнее десятилетие значение политики возрождения существенно возросло: если ранее средства, выделяемые на две эти категории, были примерно равны, то теперь бюджет региональной индустриальной политики составляет менее одной десятой от средств, расходуемых на политику возрождения.
Подводя итог вышесказанному, можно видеть, что стимулирование регионального развития является центральным элементом региональной политики всех стран-членов ЕС, за исключением Дании. Это частично объясняется тем фактом, что правила оказания поддержки, разработанные Директоратом по политике рыночных отношений в странах ЕС (DGIV), предусматривают поддержку крупномасштабным проектам только в определенных проблемных регионах. Содействие развитию более благоприятной бизнес-среды (включая развитие локальной инфраструктуры) также является часто встречающимся элементом политики северных стран (включая Данию), но осуществляется это скорее на уровне общенациональной, а не региональной политики. Увеличивающаяся за последние годы поддержка программам развития бизнес-среды связана с возрастающей ролью финансирования со стороны Структурного Фонда, который может расходовать средства на решение широкого круга задач (см. ниже). Более стратегические по своему характеру, крупномасштабные проекты развития инфраструктуры обычно проводятся на национальном уровне, хотя в “интегрированных” странах они считаются элементами региональной политики (где они получают поддержку Интеграционного Фонда), они также относятся к региональной политике во Франции и в Нидерландах. Региональные компоненты других политических программ (в области транспорта, связи, образования, здравоохранения) также считаются частью региональной политики во Франции (amenagement du territoire) и скандинавских странах (как часть широкого аспекта региональной политики). Однако специалистам в области региональной политики трудно найти механизмы воздействия на региональные аспекты в рамках общенациональных политических программ.
2.5. Пространственный аспект
Центральным вопросом при разработке региональной политики является определение проблемных регионов, которым необходимо оказывать помощь и куда следует направлять средства в рамках политических программ. При выборе таких районов страны-члены ЕС не имеют полной самостоятельности. Выбранные ими районы не только должны соответствовать их собственным внутренним критериям, но должны также получить одобрение Директората по политике рыночных отношений в странах ЕС при Европейской Комиссии (DGIV) в соответствии со Статьями 92(3)(а) и 92(3)(с) Договора о создании Европейского Союза. Эти статьи предусматривают два исключения из общего запрета на оказание помощи государством в тех случаях, “когда она подрывает или может подорвать принцип свободной конкуренции или идет во вред производству определенных видов товаров”. Кроме того, Европейская Комиссия оказывает давление на национальных политиков с тем, чтобы при определении районов они принимали во внимание задачи Структурных Фондов ЕС. Это внешнее давление в последнее время усилилось в связи с публикацией в мае 1998 года новых Директив ЕС по оказанию помощи регионам на национальном уровне. Как уже говорилось ранее, особое внимание уделяется тому, чтобы
методология определения района была ясной и объективной, что позволит Комиссии оценить ее достоинства;
используемые показатели были объективными, существенными и полученными из надежных статистических источников;
политика проводилась в отношении соответствующих целостных территориальных единиц.
Далее будет сделан обзор новых Директив и их влияния на определение районов в странах ЕС. В настоящее время первостепенное внимание уделяется тем районам, которые удовлетворяют критериям для оказания помощи в рамках региональной политики. Эти районы перечислены в Таблице 2. Из таблицы видно, что с точки зрения процентного охвата населения, страны ЕС можно разделить на четыре больших группы:
Греция, Ирландия и Португалия, где вся страна может рассчитывать на поддержку в той или иной степени;
Испания и Италия, где население проблемных районов составляет от 48% до 61% от общей численности населения;
Австрия, Бельгия, Финляндия, Франция, Германия, Люксембург и Соединенное Королевство, где охват составляет от 35% до 43% от общей численности населения;
и наконец, Дания, Нидерланды и Швеция, где от 13% до 20% населения проживает в проблемных регионах.
Процент охвата населения отражает глубину региональных проблем в соответствующей стране в контексте ЕС в целом.
Таблица 2:
Охват населения районами, выбранными для оказания помощи
(в странах ЕС)
|
Страна |
Категория выбранного района |
Охват населения (%) |
|
“ИНТЕГРИРОВАННЫЕ” СТРАНЫ |
||
|
ГРЕЦИЯ |
Регион D |
14.0 |
|
Регион C |
30,0 |
|
|
Регион B |
14,0 |
|
|
Регион A |
42,0 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
100,0 |
|
|
ИРЛАНДИЯ |
Выбранные районы |
28,0 |
|
Невыбранные районы |
72,0 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
100,0 |
|
|
ПОРТУГАЛИЯ |
Районы SIR |
47,0 |
|
Все районы, получающие помощь |
100,0 |
|
|
ИСПАНИЯ |
Все районы, получающие помощь |
60,7 |
|
ГЕРМАНИЯ/ ИТАЛИЯ |
||
|
ГЕРМАНИЯ |
Проблемная зона А (новые земли - менее развитые районы) |
13,0 |
|
Проблемная зона B (новые земли - более развитые районы) |
8,7 |
|
|
Проблемная зона C (западные земли) |
16,2 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
38,0 |
|
|
ИТАЛИЯ |
Mezzogiorno: зоны A/B |
34,2 |
|
Molise |
0,4 |
|
|
Abruzzi |
2,0 |
|
|
Центральные и северные районы (Цели 2/5b) |
12,3 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
48,9 |
|
|
СЕВЕРНАЯ ЕВРОПА |
||
|
АВСТРИЯ |
Burgenland: 40% nge |
1,8 |
|
Burgenland: 30% nge |
1,7 |
|
|
E.Obersteiermark: 25% nge |
2,3 |
|
|
Прочие районы: 20% nge |
26,4 |
|
|
15% nge |
3,0 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
35,2 |
|
|
БЕЛЬГИЯ |
Цель 1 (Hainaut) |
12,6 |
|
Зона 1 |
9,7 |
|
|
Зона 2 |
12,6 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
35,0 |
|
|
ДАНИЯ |
Районы первоочередного развития |
4,9 |
|
Районы, подлежащие развитию |
15,3 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
20,2 |
|
|
ФРАНЦИЯ |
Longwy, Корсика |
0,4 |
|
Цель 1 (Север Па-де-Кале) |
1,5 |
|
|
Зона максимальной помощи |
12,1 |
|
|
Зона обычной помощи |
26,9 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
40,9 |
|
|
ЛЮКСЕМБУРГ |
Потолок 25% |
34,6 |
|
Потолок 17,5% |
7,9 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
42,5 |
|
|
НИДЕРЛАНДЫ |
IPR - Северная зона развития |
9,0 |
|
Переходные: S. Limburg |
2,8 |
|
|
Twente |
3,8 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
15,6 |
|
|
СОЕДИНЕННОЕ |
Северная Ирландия |
2,9 |
|
КОРОЛЕВСТВО |
Зона развития |
15,5 |
|
Промежуточная зона |
17,5 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
35,9 |
|
|
СКАНДИНАВСКИЕ СТРАНЫ |
||
|
ФИНЛЯНДИЯ |
Зона развития 1 |
12,7 |
|
Зона развития 2 |
12,9 |
|
|
Зона развития 3 |
5,4 |
|
|
Зона структурного регулирования |
10,6 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
41,6 |
|
|
ШВЕЦИЯ |
Зона помощи 1 |
2,3 |
|
Зона помощи 2 |
5,0 |
|
|
Временные зоны |
6,2 |
|
|
Все районы, получающие помощь |
13,5 |
В отношении критериев выбора районов, которым будет оказывать поддержка, можно сказать следующее:
показатели, используемые в странах ЕС, можно разбить на шесть больших категорий: уровень безработицы, ВВП на душу населения, структура промышленности, перспективы экономического развития, демографические показатели и местоположение;
в таких странах, как Бельгия, Дания, Франция, Германия, Нидерланды и Соединенное Королевство существенное внимание при выборе регионов традиционно уделяется фактору безработицы;
в отличие от них, в менее развитых странах ЕС больший акцент делается на ВВП на душу населения (частично в силу того, что статистические показатели безработицы в этих странах могут оказаться недостаточно достоверными в связи с неполной занятостью и высоким уровнем миграции населения);
остальные критерии играют меньшую роль в системе определения регионов, хотя такие понятия как удаленность от рынков сбыта, состояние на рынке труда и климатические условия являются весьма существенными для скандинавских стран;
в большинстве случает страны неохотно разъясняют свою методологию выбора регионов; исключениями здесь являются Соединенное Королевство, Дания, Португалия и частично Германия, где существует явное давление, чтобы подход к решению этих проблем на федеральном уровне был как можно более открытым, иначе он не получит всеобщей поддержки;
почти во всех случаях, Европейская Комиссия (а именно, DGIV) играет очень важную роль в определении районов оказания помощи.
Как уже ранее говорилось, европейский опыт использования показателей для выбора проблемных регионов и система определения районов будут подробно описаны ниже.
3. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В
ПРИСОЕДИНЯЮЩИХСЯ СТРАНАХ
Региональная политика не является новым понятием для стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Пространственное планирование в социалистический период проводилось в рамках программ развития отраслей экономики, а также региональная политика аналогично странам Западной Европы проводилась (в ограниченном масштабе) в ряде стран с более либеральной экономической системой, например, в Венгрии и Словении. В странах ЦВЕ также имеется давний и богатый опыт проведения дискуссий и исследований в области регионального развития. В некотором смысле, современные тенденции можно рассматривать как часть исторического процесса регионального развития в этих странах, хотя этот процесс и претерпел существенное воздействие вследствие фундаментальных изменений в политической, экономической и государственной системах.
Однако развитие региональной политики на базе рыночных отношений в странах ЦВЕ происходит достаточно медленно. После 1990 года основное внимание уделялось политическим реформам и макроэкономическим преобразованиям; социальные и пространственные последствия таких преобразований проявлялись не сразу, а дефицитные ресурсы были необходимы для вывода из кризиса национальной экономики в связи с катастрофическим падением объемов производства в начале 90х годов. Кроме того, отсутствовала законодательная инфраструктура для проведения региональной политики. Инициативы в области регионального развития тормозились существующей неразберихой в сферах компетенции отдельных министерств, необходимостью преобразования территориальных административных структур и недостатком финансовых ресурсов. Последующие сравнительные оценки ситуации в области регионального развития в различных странах ЦВЕ в первой половине 90х годов показывают весьма ограниченное появление элементов региональной политики, слабое влияние организаций, занимающихся региональным развитием, а также наличие нерешенных проблем в области управления территориями (Bachtler (1992), Gorzelak and Kuklinski (1994), Hajdu and Horvath (1994), Downes (1996), Gorzelak (1996), Bachtler et al (1997).
За последние два года ситуация в этой области существенно изменилась. Региональная политика в настоящее время проводится (хотя и в ограниченном масштабе) практически во всех странах ЦВЕ: организации, занимающиеся этими вопросами, создаются как на национальном, так и на региональном уровнях, и при этом используется целый ряд политических инструментов. В последующих разделах будут более подробно рассмотрены цели, инструменты, районы приложения региональной политики, а также организации, участвующие в ее проведении.
3.1. Задачи и принципы региональной политики
Задачи региональной политики в странах ЦВЕ редко определяются достаточно конкретно (см. Таблицу 3). В частности, в них, как правило, отсутствует четкой концептуальное или теоретическое обоснование. Вместо этого существует тенденция определять региональную политику в виде совокупности практических задач (например, реструктуризация промышленности в старых индустриальных районах) или принципов (например, оказание содействия региональным или локальным инициативам). В цели политики также включаются понятия эффективности и справедливости. Предполагается, что региональная политика поможет закрепить процессы преобразования путем “оказания поддержки развитию рыночных отношений во всех регионах” или “стимулируя оптимальные темпы экономического развития всех регионов”, а также обеспечивая “приемлемые условия жизни во всех регионах с точки зрения занятости, доступности основных видов услуг и состояния окружающей среды”. Региональная политика также нацелена на сокращение дисбаланса в уровнях развития регионов (центр/периферия, восток/запад, город/село) или на решение определенных региональных проблем - реструктуризация промышленного производства, преобразование государственных сельскохозяйственных производств, оказание помощи пограничным районам. Национальная Концепция регионального развития в Венгрии, возможно, является наиболее ярким примеров политики с завышенным уровнем поставленных задач (хотя то же самое в той или иной степени можно сказать и о Чешской Республике, Эстонии и Польше): Национальная Концепция содержит огромное количество целей, принципов, директив и задач, которые представляются нечеткими, противоречивыми и в высшей степени амбициозными, если учитывать ограниченные ресурсы и политические приоритеты, существующие в Венгрии.
Такая смесь целей, наблюдаемая в странах ЦВЕ, может быть объяснена рядом факторов. Во-первых, по мере увеличения дисбаланса между регионами и углубления экономических, социальных и экологических проблем, лишь немногие регионы, помимо столичных городов, могут считаться способными к самостоятельному экономическому росту и развитию. Большинство регионов в странах ЦВЕ нуждаются в инвестициях для развития физической инфраструктуры и (что не менее важно) коммерческой инфраструктуры, стимулирующей предпринимательство и развитие малых и средних предприятий. Поэтому, параллельно с необходимостью для центрального правительства сосредоточить свои усилия на помощи наиболее проблемным регионам, оно вынуждено решить проблемы развития практически всех других регионов.
Во-вторых, в странах ЦВЕ, как правило, отсутствуют программы экономического развития, проводимые и финансируемые на региональном уровне, и они должны в большой степени полагаться на поддержку центрального правительства. В Западной Европе центральные правительства имели возможность проводить чрезвычайно сфокусированную региональную политику (в течение последних двух десятилетий помощь оказывалась в основном тем предприятиям, которые удовлетворяли критериям с точки зрения капиталовложений и создания рабочих мест), в то время как многие вопросы создания бизнес-среды и экономической инфраструктуры решались региональной или местной администрацией (или, по крайней мере, совместно с ними). Напротив, в странах ЦВЕ региональной администрации не существует, а местные власти чрезвычайно слабы. Таким образом, центральное правительство вынуждено решать вопросы как региональной политики, так и проблемы национального экономического развития с учетом интересов регионов.
В-третьих, Европейская Комиссия оказывает весьма ощутимое влияние на региональную политику в присоединяющихся странах. Разработка законодательства и определение политических целей в этих странах происходит с учетом удовлетворения существующих или перспективных требований структурной политики ЕС. В ряде стран (Чешская Республика, Венгрия и недавний проект в Словении) законодательство в области региональной политики содержит ссылки на необходимость “совместимости со структурной политикой ЕС”. С самого начала Венгерская Национальная Концепция, как и все аналогичные документы в других странах ЦВЕ, подчеркивает необходимость строить региональную политику на принципах партнерства и программируемости. Как будет показано в Разделе 4, эти элементы являются центральными в региональной политике ЕС.
Таблица 3. Задачи региональной политики: присоединяющиеся страны
|
Страна |
Общая концепция/определение |
Специфические задачи |
|
Чешская Республика |
Выраженная концепция/определение региональной политики отсутствует. В Законе 272, принятом в 1996 году, говорится, что задачей региональной политики является “модель интегрированного экономического и социального развития... с акцентом на преобразование промышленности, развитие производственных навыков и приоритетное развитие сельских регионов” (Министерство регионального развития) |
|
|
Эстония |
Региональная политика является “политикой, проводимой государством с целью создания условий для сбалансированного социально-экономического развития всех регионов страны с учетом как региональных, так и общенациональных интересов” (Министерство по делам местного правительства и региональному развитию) |
создать приемлемые условия жизни во всех регионах (занятость, основные виды услуг, экология) способствовать оптимальному экономическому развитию всех регионов обеспечить непрерывное развитие развивать интеграцию территорий в общенациональном масштабе, способствовать более равномерной населенности регионов и уменьшению миграции населения |
|
Венгрия |
Общая задача сочетает в себе обеспечение эффективности в национальном масштабе и смягчение существующего неравенства между регионами. Долгосрочная задача: пропорциональное развитие страны в целом, повышение уровня жизни, увеличение социально-экономических возможностей и улучшение инфраструктуры, при одновременном улучшении положения в отсталых районах (Национальная концепция регионального развития) |
содействовать развитию рыночно экономики во всех регионах создавать условия для самостоятельного развития сокращать неравенство между регионами, особенно между столицей и остальной частью страны, между восточными и западными регионами, между наиболее развитыми и отсталыми районами и территориями стимулировать инициативы на региональном и локальном уровне и осуществлять их координацию с общенациональными задачами |
|
Польша |
Выраженная концепция/определение региональной политики отсутствует. В официальных документах акценты делаются на реструктуризации старых промышленных регионов, противодействии структурному упадку сельскохозяйственных районов с преобладанием государственной формы собственности, экономическом возрождении восточной Польши, конверсии городов, построенных вокруг одного предприятия, и сотрудничестве на межрегиональном уровне. |
|
|
Словения |
Региональная политика нацелена на поддержку сельских районов и районов с “опасной демографической ситуацией”. |
улучшение условий жизни и работы в сельской местности и противодействие снижению плотности населения содействие возникновению дополнительных возможностей получения дохода в сельской местности создание социально привлекательные условия жизни в районах с высоким оттоком населения |
3.2. Структура управления
В результате проведения политических и экономических реформ перед странами ЦВЕ встала задача реструктуризации экономики на основе рыночных принципов. Отраслевые министерства, которые являлись доминирующим элементом социалистического планирования, постепенно видоизменяются с целью создания более удобных структур, соответствующих задачам управления развитием региональной экономики в контексте быстро меняющихся пространственных условий. По сравнению с тем, что было несколько лет тому назад, когда институты региональной политики либо не существовали, либо создавались специально для решения конкретных задач, структура регионального управления развивается сейчас со все возрастающей скоростью. Новые структуры, организации и координационные механизмы создаются как на национальном, так и на региональном уровнях.
Первоначально ответственность за проведение региональной политики возлагалась на отдельные правительственные органы. Причем в разных странах вопросами региональной политики занимались разные министерства - министерство внутренних дел, министерство экономики и министерство сельского хозяйства (см. Таблицу 4). Это происходило под влиянием политических факторов, что подтверждает передача региональной политики из сферы компетенции Министерства окружающей среды Министерству сельского хозяйства сразу же после недавно прошедших выборов в Венгрии, а также те трудности, которые вызвало согласование вопроса о создании одного министерства, которое бы занималось вопросами регионального развития в Польше. Это также зависит от значимости региональной политики, так в Эстонии, где одной из задач национальной политики является сохранение национальной территориальной целостности, региональная политика находится в ведении Министерства внутренних дел. Создание особого Министерства регионального развития в Чешской Республике является уникальным случаем как для Западной, так и для Восточной Европы. Хотя чешское название этого министерства - Ministerstvo pro Mistni Rozvoy - соответствует скорее управлению локальным, чем региональным развитием, создание этого министерства в 1996 году (и передача ему вопросов регионального развития, ранее находившихся в компетенции Министерства экономики) недвусмысленно означало, что правительство, пришедшее к власти в Чешской Республике в результате выборов 1996 года, придает большое значение вопросам региональной политики.
Таблица 4: Сопоставление управленческих структур,
занимающихся вопросами региональной политики
|
Страна |
Министерство |
Национальные органы, отвечающие за проведение региональной политики |
Региональные и местные органы |
|
Чешская Республика |
регионального развития |
Центр регионального развития; |
агентства регионального развития |
|
Эстония |
внутренних дел |
Совет по региональной политике; |
органы окружной администрации |
|
Венгрия |
сельского хозяйства и региональной политики |
Национальный совет регионального развития |
советы регионального развития; |
|
Польша |
экономики |
Польское агентство регионального развития; |
агентства регионального развития |
|
Словения |
по вопросам экономических отношений и развития |
Оказание структурной поддержки со стороны ЕС привело к тому, что значимость региональной политики стала общепризнанной в присоединяющихся странах, а возможность получение в будущем контроля над существенными финансовыми ресурсами стало в последние годы предметов спора и соперничества между министерствами. Тем не менее, региональная политика все еще занимает весьма скромное место в системе политических приоритетов этих стран, и поэтому она часто становится предметом торга в процессе реорганизации управленческой структуры после завершения выборов или в процессе министерских перестановок. Самым наглядным примеров в этом отношении является Польша, где за управление региональной политикой боролись министерства экономики, финансов, труда и сельского хозяйства, а также департамент Комитета по европейской интеграции (Совета Министров).
Во-вторых, формальные межведомственные координационные механизмы становятся важными элементами организационной структуры управления региональной политикой, и даже в значительно большей степени, чем в большинстве стран Западной Европы. В то время как создание таких механизмов может быть положительным фактором в плане координации политических программ, эффективность их действия в настоящее время еще не очевидна.
В Венгрии создан Национальный Совет Регионального Развития для подготовки решений в области региональной политики и координации деятельности министерств, окружных советов по развитию, национальных экономических палат, государственных компаний на национальном и локальном уровнях, фондов и научных учреждений.
В Эстонии существует Совет по Региональной Политике, где представлены все министерства, администрация округов и органы местного самоуправления. В обязанности Совета входит координация межотраслевых программ, а также подготовка рекомендаций для Кабинета Министров и различных министерств по вопросам регионального развития.
В Словении предполагается создать Национальный Совет Регионального Развития для координации расходов центрального правительства в области регионального развития, а также для проведения консультаций с заинтересованными организациями на национальном и региональном/локальном уровнях.
В Польше в августе 1998 года был создан Департамент по вопросам регионального развития при Министерстве экономики, а в сентябре 1998 года - Комитет по региональной политике при Совете Министров. Это свидетельствует о том, что правительство Польши обратило внимание на вопросы координации деятельности министерств, хотя эффективность этих структурных изменений пока еще не ясна.
В-третьих, в некоторых странах созданы отдельные организации - на уровне центрального правительства - для помощи в разработке и проведении региональной политики. Такие организации можно разделить на две группы. В первую группу входят институты и центры, созданные для оказания помощи в разработке региональной политики и распространения информации. В Чешской Республике Центр регионального развития, входящий в Министерство регионального развития, (через сеть своих представительств) должен оказывать поддержку - особенно информационную и в области обучения - региональным и локальным агентствам по вопросам региональной политики. Правительственный Центр стратегических исследований в Польше (пришедший в 1997 году на смену ранее существовавшему Центру Планирования) отвечает за проведение анализа в области регионального развития и разработку “пространственной политики” правительства, но не несет ответственности за ее осуществление. В Словении примером такой организации, оказывающей поддержку и предоставляющей консалтинговые услуги, является Институт макроэкономического анализа и развития входящий в состав министерства, занимающегося вопросами региональной политики.
Другая группа центральных органов создана для управления и координации в области региональной политики. Из этой группы дольше всего действует Польское агентство по региональному развитию (PARR), учрежденное в 1993 году и специализирующееся на осуществлении программ регионального развития. Деятельность этого агентства в значительной степени финансируется Phare и другими спонсорами. Агентство также работает с многочисленными региональными и местными агентствами регионального развития (c.70), появившимися в Польше за последние 6-7 лет. В более поздний период было учреждено Эстонское агентство регионального развития (ERDA), которое представляет интересы четырех министерств, связанных с региональной политикой (министерства внутренних дел, экономики, сельского хозяйства и окружающей среды), а также округов, местных администраций и коммерческих ассоциаций. ERDA управляет деятельностью в области региональной политики, например, осуществлением программ регионального развития и применением инструментов стимулирования, а также оказывает техническую поддержку другим региональным организациям. В Чешской Республике имеется Банк развития и гарантий для Богемии и Моравии, через который осуществляется поддержка регионального развития.
И наконец, в настоящее время появляется все больше органов местного и регионального развития. В Венгрии в соответствии с законодательством в области регионального развития от 1996 года, двухуровневая система координации регионального развития на суб-национальном уровне включает в себя:
окружные советы развития, осуществляющие координация региональной политики в каждом из 19 округов путем привлечения местной администрации и других органов к планированию стратегии развития и распределению фордов регионального развития; и
советы регионального развития, осуществляющие разработку региональных планов развития для каждого из семи регионов, и действующие в качестве связующего звена между министерствами, экономическими палатами и представителями окружной и местной администрации.
Аналогичный подход практикуется и в Эстонии, где окружная администрация отвечает за координацию отраслевых программ на региональном уровне, например, в области поддержки бизнеса, туризма, сферы обслуживания, стратегического планирования и т.п. В Словении отсутствие промежуточного регионального уровня создает проблемы в этом отношении, но разрабатываемая в настоящее время стратегия регионального развития предусматривает создание агентств регионального развития, которые будут заниматься координированием общенациональной политики и инициатив, появляющихся на муниципальном уровне.
В то время как в Венгрии, Эстонии и Словении принят подход “сверху вниз” в создании структур суб-национального уровня, Польша действует в противоположном направлении. Отсутствие органов руководства региональной политикой на национальном уровне, а также слабость государственных институтов на уровне воеводств привели к созданию агентств регионального развития “снизу вверх” (c.70 в 1998 г.) путем установления разнообразный партнерских отношений на региональном и местном уровнях. Эти агентства предприняли попытку заполнить нишу между органами государственной администрации и группами целевого развития в частном секторе экономики, а также изыскать дополнительные финансовые ресурсы. Более того, в связи с необходимостью обмена опытом и координирования деятельности на национальном уровне была создана Национальная ассоциация агентств по региональному развитию.
3.3. Политические инструменты
Отсутствие четко выраженных целей региональной политики в присоединяющихся странах не позволяет определить политические инструменты, относящиеся именно к региональной политике. Как и в странах Западной Европы, большинство региональных расходов финансируется из отраслевых бюджетов, некоторые из которых тяготеют к определенным районам в силу специфики распределения населения, экономической деятельности, физической инфраструктуры или социальных условий. Однако можно выделить два типа инструментов:
программы регионального развития, разрабатываемые муниципалитетам или агентствам по региональному развитию; и
схемы региональной помощи, адресованные непосредственно предприятиям, обычно мелким и средним.
Основная часть помощи регионам оказывается через программы регионального развития. Обычно такие программы охватывают все регионы стран ЦВЕ, за исключением столиц и их пригородов. Распределение фондов производится центральным правительством между государственными органами (например, чиновниками национальных министерств, агентств по развитию или окружных администраций, отвечающими за вопросы регионального развития) или непосредственно между муниципалитетами. Программы охватывают широкий спектр экономической деятельности, включая создание рабочих мест, физической инфраструктуры (энергетика, связь, транспорт), социальной инфраструктуры (медицинское обслуживание и образование), развитие бизнеса (промышленные производства, обеспечение коммерческой деятельности, центры новых разработок, информационные и консалтинговые центры), экология и туризм.
Наиболее долгосрочная из таких программ - Фонд регионального развития (RDF-Regional Development Fund) в Венгрии. Учрежденный в 1991 году, это был первый государственный фонд, созданный для развития региональной инфраструктуры и создания рабочих мест. Средства распределялись как в виде безвозмездных грантов, так и в форме кредитов и коммерческих субсидий в соответствии с системой приоритетов, дифференцированной по регионам. В середине 90х годов RDF был заменен новой системой финансирования из государственного бюджета - программами целевое бюджетное ассигнование на цели регионального развития (TBARD - Targeted Budgetary Allocation for Regional Development) и финансового содействия равномерному пространственному развитию (SEFA - Spatial Equalisation Financial Assistance). TBARD предоставляет несколько видов помощи (гранты, кредиты, коммерческие субсидии) для различных проектов развития экономической и социальной инфраструктуры в рамках региональных программ, финансируемых совместно разными отраслевыми министерствами и охватывающих различные районы - слаборазвитые районы, приходящие в упадок промышленные районы, сельские районы и районы с высоким уровнем безработицы. Программа SEFA обеспечивает поддержку проектов, проводимых местной администрацией в “приоритетных зонах”, которые определяются окружными советами по развитию.
В то время как в Венгрии основные программы регионального развития базируются на принципах, общих для всех регионов страны, и различаются в зависимости от объема выделяемых округу ресурсов и приоритетности программы, определяемой на региональном уровне, Эстония напротив разрабатывает отдельные программы для каждого региона. Восемь существующих программ регионального развития Эстонии охватывают следующие регионы: периферийные районы, монофункциональные населенные пункты, острова, регион Setumaa (на востоке Эстонии), юго-восточный регион, северо-восточная Эстония (Ida Viru), пограничные районы, а также сельские местности и общины. Руководство проведением программ в Эстонии осуществляется Эстонским агентством регионального развития. Субсидии на решения широкого круга вопросов, связанных с развитием физической, экономической и социальной инфраструктуры, выделяются местным администрациям и неправительственным организациям. В Словении существуют линии финансирования, контролируемые центральным правительством, в рамках которых субсидии и кредиты предоставляются муниципальным органам на основе открытых тендеров. Они предназначены в первую очередь для совместного финансирования развития основных элементов инфраструктуры, но могут также использоваться для разработки программ развития и мер по улучшению сферы социальных услуг. В 1995 году правительством был создан Фонд регионального развития (на основе приватизационных чеков), которые предоставляет дешевые кредиты и гарантии малым промышленным и сельскохозяйственным предприятиям в районах оказания помощи. И наконец, в Польше и Чешской республике используется комбинация финансовой и технической помощи в развитии инфраструктуры и бизнес-среды в рамках программ экономического развития проблемных регионов.
Общим для этих программ во всех странах является то, что правительство оказывает помощь на принципах совместного финансирования: в Венгрии TBARD оказывает помощь в объеме 15%-70% предполагаемой стоимости проекта в соответствии с существующей сложной системой приоритетов, учитывающей вид помощи и район; в Словении доля правительственной субсидии не может превышать 30% от общей суммы капиталовложений (50% для пограничных районов).
Второй тип помощи регионам включает помощь предприятиям. В отличие от стран Западной Европы, где региональная помощь оказывается в основном в виде безвозмездных ссуд, в странах ЦВЕ предпочтение отдается кредитам, коммерческим субсидиям и налоговым льготам. Для такого подхода существуют три причины. Во-первых, отсутствуют финансовые ресурсы, позволяющие оказывать безвозмездную помощь предприятиям. Во-вторых, отсутствует управленческая инфраструктура, которая позволила бы правительству оценить объем необходимой помощи и проконтролировать использование средств. Вместо этого, региональная администрация использует финансовые институты (например, Банк развития и гарантий для Богемии и Моравии в Чешской республике) для предоставления кредитов с низкой процентной ставкой или налоговую систему для предоставления налоговых льгот регионам. Такая помощь оказывается в первую очередь малым и средним фирмам в регионах, выбранных для оказания помощи. Третьим фактором может быть концептуальное или политическое неприятие безвозмездных субсидий. В некоторых странах (Эстония, Словения) существует мнение, что региональная политика должна избегать предоставления субсидий предприятиям c целью стимулирования перехода от дотационной модели промышленного развития к рыночной ориентации предпринимателей и менеджеров.
3.4. Пространственный аспект
Последним аспектом региональной политики, который обсуждается в рамках настоящей работы, является пространственных аспект. В каждой из стран ЦВЕ существует та или иная процедура идентификации района оказания помощи или определения объемов финансирования для региона. Некоторые страны имеют более давние традиции определения районов оказания помощи, которые восходят еще к доперестроечной эпохе; так в Венгрии и Словении еще до 1990 года существовала система определения районов оказания помощи. В Словении до сих пор сохраняется определение районов, существовавшее в 1990 году, тогда как Венгрия в 90х годах приняла новый подход. В законодательстве 1993 года определены четыре категории зон регионального развития:
отсталые населенные пункты с точки зрения социально-экономических показателей;
населенные пункты, расположенные в отсталых районах (на основе социально-экономических показателей), но не являющиеся отсталыми;
населенные пункты, где уровень безработицы превышает средний уровень по стране, по крайней мере, в 1,5 раза;
населенные пункты, требующие развития, исходя из комбинации вышеперечисленных критериев.
В период с 1996 по 1998 годы в Венгрии была введена более сложная система определения районов, использующая опыт и практику ЕС. Эта система перешла от оценки населенных пунктов к оценке округов и статистических территориальных единиц с отнесением их к одной из четырех категорий: слаборазвитые зоны, приходящие в упадок промышленные районы, сельские районы и зоны с высоким уровнем безработицы. Ежегодно производится оценка районов, исходя из этих критериев, с учетом требования, чтобы районы оказания помощи не превышали одной трети от общей численности населения.
В других странах процесс определения регионов менее совершенен. В Чешской Республике район определяется как “претерпевающий структурные изменения” (промышленные районы с преобладанием традиционных отраслей промышленности и высоким уровнем безработицы) или как “экономически слабый район” (районы с более низким уровнем жизни, в основном сельские районы). Как и в Венгрии, списки районов оказания помощи пересматриваются ежегодно, что связано с общим динамизмом перемен, происходящих в странах ЦВЕ. Аналогичный подход используется в Польше для оценки проблем безработицы и определения районов проведения специальной политики, направленной на развитие рынка труда.
В Словении показатели уровня миграции, роста народонаселения и возрастной структуры используются для определения районов “проблемных в демографическом отношении”, которые в настоящее время охватывают около четверти населения страны (и 55% континентальной ее части). Согласно проекта закона “О содействии региональному развитию” предлагается определять три новых категории районов:
слаборазвитые регионы - двух типов: (а) регионы, где подоходный налог на душу населения составляет менее 75% от среднего уровня по стране, и (b) пограничные районы с отрицательными демографическими тенденциями, например, отрицательные показатели народонаселения в период 1981-91 гг.;
проблемные индустриальные районы - на основе показателей, характеризующих промышленную структуру, спад промышленного производства и уровень безработицы; и
прочие проблемные районы - национальные парки и иные районы с ограниченным потенциалом развития.
3.5. Выводы
Потребовалось значительное время, прежде чем политики стран ЦВЕ обратились к решению проблем неравенства развития регионов, поскольку в центре внимания были проводимые политические реформы и проблемы макроэкономической стабильности. До недавнего времени управленческих структур для проведения региональной политики либо вовсе не существовало, либо они решали узкие, конкретные задачи, при этом центральное правительство не несло ответственности за региональное развитие, администрация промежуточного - регионального или районного - уровня не была в состоянии решать проблемы экономического развития, а органы муниципального управления были малочисленны и разобщены. За последние несколько лет ситуация существенно изменилась - на центральные министерства была возложена ответственность за проведение региональной политики, а также стали создаваться официальные межведомственные координационные структуры, призванные объединять усилия отдельных отраслевых министерств. Были учреждены специальные агентства и центры для разработки и проведения региональной политики, а также появляются и постоянно развиваются сети региональных и локальных органов.
Цели региональной политики в различных странах мало чем отличаются. Они включают в себя задачи обеспечения эффективного и справедливого развития, стимулирования развития рыночных отношений и обеспечения самостоятельного роста во всех регионах, а также сокращения неравенства между регионами с точки зрения безработицы, уровня доходов и существующей инфраструктуры. Специфические инструменты собственно региональной политики с трудом поддаются определению. Однако большинство стран использует два вида механизмов: программы регионального развития, адресованные муниципальным органам или агентствам по экономическому развитию, и схемы региональной помощи, адресованные непосредственно предприятиям, обычно малым и средним, как правило, в форме кредитов, гарантий, коммерческих ссуд и налоговых льгот, а не в форме дотаций. Постепенно вводится система определения регионов. Многие страны для этого в качестве основного критерий используют уровень безработицы, но появляются и более совершенные системы, например, в Венгрии.
Влияние ЕС на процессы разработки региональной политики в странах ЦВЕ представляется неоднозначным. Оказывая помощь в структурной политике, ЕС эффективно способствовал повышению значимости региональной политики; существует мнение, что некоторые из недавно появившихся органов региональной политики, законодательных актов и инструментов, не возникли бы так быстро, если бы не перспектива получения доступа к ресурсам ЕС. В рамках программы Phare (и через систему двухсторонней технической помощи) ЕС внес существенный вклад в разработку и осуществление пробных программ и проектов, а также способствовал наращиванию потенциала, проводил обучение и консультирование в области региональной политики. Более сомнительным выглядит настоятельное требование ЕС, чтобы присоединяющиеся страны соблюдали принципы Структурных Фондов, а именно, в отношении разработки программ и установления партнерских отношений, для того чтобы иметь возможность получать структурную помощь ЕС. Ряд политиков стран ЦВЕ выдвигают аргумент, что принятый ЕС подход к разработке программ и установлению партнерства не всегда соответствует положению в области региональной политики и ее первоочередными задачами в странах ЦВЕ. Подход, принятый ЕС в области региональной политики, будет подробно рассмотрен в следующем разделе.
4. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Историю развития региональной политики Европейского Сообщества можно разделить на два периода. Первый период с 1975 по 1988 гг., когда политика Сообщества базировалась на системе квот совместного финансирования региональной политики стран-членов. Несмотря на принятые обязательства проводить региональную политику, зафиксированные в Римском Договоре, первый специфический инструмент региональной политики - Европейский фонд регионального развития - был создан лишь в 1975 году после присоединения к Сообществу Соединенного Королевства и Дании. Его создание частично было связано с тем, что перед Соединенным Королевством стояли более глубокие проблемы регионального развития по сравнению с первой “Шестеркой” стран-членов, но он также рассматривался как средства обеспечения справедливого возврата (juste retour) Соединенному Королевству его вклада в Сообщество, учитывая тот факт, что оно получало сравнительно мало преимуществ от проведения Общей политики в области сельского хозяйства.
До конца 80х годов ассигнования ЕС в области региональной политики использовались для финансирования мер и регионов, определяемых национальными правительствами. С ростом европейской интеграции - принятие Единого Европейского Закона (Single European Act) и присоединение к Сообществу Испании и Португалии - возрастала потребность в более активных и скоординированных действиях, направленных на ликвидацию регионального неравенства. В связи с этим в 1988 году была проведена коренная реформа региональной политики Сообщества, что фактически явилось началом проведения самостоятельной и эффективной региональной политики на уровне ЕС. Реформа предполагала полный пересмотр состава и способов применения “инструментов структурной политики” странами ЕС, направленных на региональное развитие, обеспечение занятости, обучение, а также на развитие сельскохозяйственных районов. Это также привело к существенному увеличению бюджетных ассигнований Структурного Фонда, которые возросли вдвое за период с 1987 по 1993 год. После подписания договора Maastricht Treaty, предшествовавшего образованию экономического союза и созданию единой денежной системы, в 1993 году был предпринят новый пересмотр региональной политики ЕС с целью ее приближения к потребностям двух скандинавских стран (Швеции и Финляндии), присоединившихся к ЕС, и обеспечения дополнительной поддержке рыболовству. Бюджетные ресурсы были снова увеличены. К концу 90х годов на долю “структурной” деятельности ЕС приходилось более 35% расходов - около 27,4 млрд. экю в 1999 году - по сравнению с 7 млрд. экю, или 19% бюджета, в 1987 году.
4.1. Цели и принципы региональной политики
Со времени подписания Римского Договора в 1957 году ЕС стремится сократить региональное неравенство. Эта цель, подтвержденная в Договоре об Образовании Европейского Союза, подписанном в Maastricht в 1991 году, заключается в уменьшении неравенства в уровнях развития наиболее развитых и наиболее отсталых регионов. За прошедшие 25 лет целесообразность проводимой ЕС региональной политики неоднократно получала подтверждение: социальное равенство - неприемлемость большого разрыва с точки зрения уровня доходов и занятости; продуктивность - способность ЕС направлять помощь в наиболее слаборазвитые районы, привлекая таким образом ресурсы, которые ранее оставались неиспользованными; эффективность - роль ЕС в координировании политики, проводимой ЕС и странами-членами в интересах регионального развития; а также интересы европейской интеграции - предотвращение возможности того, что региональное или социальное неравенство поставит под угрозу дальнейшее развитие процессов интеграции в Европе. Начиная с середины 80х годов, этот акцент на интересах европейской интеграции в качестве обоснования проводимой политики стал особенно очевиден. В дополнение к более тесному политическому и экономическому союзу, “экономическая и социальная сплоченность” была провозглашена в качестве одной из задач, стоящих перед Сообществом. “Сплоченность” определялась как экономическое обеспечение достаточно высокого уровня доходов, конкурентоспособности и занятости, а также социальная солидарность, достигаемая путем уменьшения неравенства в плане обеспечения занятости, социальных возможностей и ликвидации нищеты (CEC 1996).
После реформы Структурных Фондов в 1988 году, их деятельность стала базироваться на нескольких ключевых принципах:
концентрация ресурсов в наиболее нуждающихся регионах и группах регионов - и особенно в регионах, относящихся к так называемой Цели 1 (структурно отсталые регионы). Сюда же входят и регионы, относящиеся к Цели 2 (приходящие в упадок промышленные регионы), Цели 5b (сельские районы) или Цели 6 (районы с низкой плотностью населения);
финансирование рассматривается скорее как долгосрочная программа, а не как одноразовый проект;
политика осуществляется путем установления отношений партнерства между Европейской Комиссией, национальным правительством и местными и региональными властями;
принцип дополнительности, когда финансирование на уровне ЕС дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые на эти цели на национальном уровне; и
принцип субсидиарности, при котором управление ресурсами осуществляется на самом нижнем в зависимости от ситуации административном уровне - региональном, национальном или европейском.
Кроме того, существенное внимание уделяется контролю и оценке, что позволяет обеспечивать эффективное использование фондов.
4.2. Структура управления
Отражая принятый программный подход, политика Структурного Фонда выстраивается вокруг двухступенчатого или трехступенчатого процесса планирования (двухступенчатого - для Целей 2, 5b и 6, и, как правило, трехступенчатого - для более сложных планов Цели 1). Построенные на принципах партнерства и субсидиарности, планы регионального развития разрабатываются странами-членами обычно на региональном уровне с привлечением различных комбинаций партнеров (правительственные департаменты, местные власти, агентства по развитию, учебные институты, экологические организации и т.д.). Планы для среднесрочных программ (1989-93 гг., 1994-99 гг., 2000-2006 гг.) согласовываются с Европейской Комиссией в целях разработки общей стратегии осуществления программы, установления приоритетов, мер оказания поддержки, финансовой помощи, оказываемой всеми партнерами, а также механизма осуществления. Обычно фонды используются для частичного финансирования проектов в различных сферах экономического развития: помощь бизнесу, экономическая и физическая инфраструктура, научные исследования, техническая модернизация, человеческие ресурсы, туризм, окружающая среда, возрождение городов. За первые два программных периода было осуществлено около 300 многолетних программ. Подсчитано, что по всем 15 странам ЕС около 30% ресурсов Структурных фондов израсходовано на развитие инфраструктуры (т.е. транспорт, связь, энергетику, водоснабжение и т.п.), 30% - на проведение политики в области занятости, образование, переквалификацию, и 40% - на инвестиции в производство, особенно в качестве поддержки малых и средних предприятий.
4.3. Политические инструменты
Основными механизмами Сообщества в области регионального развития являются четыре Структурных Фонда: Европейский фонд регионального развития (European Regional Development Fund - ERDF), Европейский социальный фонд (European Social Fund - ESF), Европейский фонд руководства и гарантий в области сельского хозяйства (European Agricultural Guigance and Guarantee Fund - EAGGF); Секция руководства и финансирования в рыболовной отрасли (Guidance Section and the Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG), каждый из которых решает специфические задачи и действует в своей отрасли экономики. Дополнительная помощь наиболее слаборазвитым странам оказывается через Интеграционный Фонд с целью содействия их усилиям, направленным на сближение экономических систем стран-членов и на создание единой денежной системы ЕС. Кроме того, в Сообществе действуют еще 13 менее масштабных инициатив (финансируемых за счет Структурных Фондов), направленных на решение проблем в конкретных районах или секторах экономики, которые, как считается, недостаточно охвачены прочими программами.
Как уже отмечалось, Фонды обычно используются для частичного финансирования проектов по экономическому развитию/ диверсификации, созданию рабочих мест, инвестированию в промышленность, инфраструктуру, поддержке малых и средних предприятий, научным исследованиям и разработкам, туризму и обучению. Распределение расходов между этими сферами в рамках одной программы регионального развития зависит от характера социально-экономических проблем, стоящих перед соответствующим регионом, приоритетов в области экономического развития, определяемых правительством соответствующей страны, и влияния, оказываемого Европейской Комиссией. Выделение странам-членам средств из Структурных Фондов производится в соответствии с Целями, определенными Структурными Фондами. В Таблице 5 показано распределение средств между 15 странами ЕС на период 1994-99 гг.
Таблица 5: Распределение ресурсов Структурных
Фондов по Целям (1994-99 гг.) (1)
|
Ц.1 |
Ц.2 |
Ц.3 |
Ц.4 |
Ц.5а с/х |
Ц.5а рыб. |
Ц.5b |
Ц.6 |
Итого |
И.С.(2) |
|
|
Австрия |
162 |
99 |
329 |
60 |
386 |
2 |
403 |
- |
1432 |
144 |
|
Бельгия |
730 |
341 |
396 |
69 |
170 |
25 |
77 |
- |
1808 |
288 |
|
Дания |
- |
119 |
263 |
38 |
127 |
140 |
54 |
- |
741 |
102 |
|
Финляндия |
- |
179 |
254 |
83 |
331 |
23 |
190 |
450 |
1503 |
151 |
|
Франция |
2190 |
3769 |
2562 |
641 |
1746 |
190 |
2236 |
- |
13334 |
1605 |
|
Германия |
13640 |
1566 |
1681 |
200 |
1070 |
75 |
1227 |
- |
19519 |
2211 |
|
Греция |
13980 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
13980 |
1154 |
|
Ирландия |
5620 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
5620 |
484 |
|
Италия |
14860 |
1462 |
1316 |
399 |
681 |
134 |
901 |
- |
19752 |
1897 |
|
Люксембург |
- |
15 |
21 |
1 |
39 |
1 |
6 |
- |
83 |
19 |
|
Нидерланды |
150 |
650 |
923 |
156 |
118 |
47 |
150 |
- |
2194 |
422 |
|
Португалия |
13980 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
13980 |
1061 |
|
Испания |
26300 |
2415 |
1474 |
369 |
326 |
120 |
664 |
- |
31668 |
2781 |
|
Швеция |
- |
157 |
342 |
170 |
90 |
39 |
135 |
247 |
1178 |
126 |
|
Англия |
2360 |
4580 |
3377 |
- |
186 |
89 |
817 |
- |
11409 |
1573 |
|
В целом по ЕС |
93991 |
15352 |
12938 |
2246 |
5270 |
885 |
6860 |
697 |
138201 |
14018 |
|
% |
68,0 |
11,1 |
9,4 |
1,6 |
3,8 |
0,6 |
5,0 |
0,5 |
100 |
- |
Примечания: (1) - в миллионах экю в ценах 1994 года.
(2) - Инициативы Сообщества, включая 200 млн. экю (в ценах 1995 г.), образовавшиеся в результате пересмотра финансовых прогнозов Совета и предназначенные для финансирования мирной инициативы, но не включая около 64 млн. экю, выделенные на сети.
Источник: Европейская Комиссия (1996 г.), Первый отчет по экономической и социальной интеграции, OOPEC, стр. 145.
Интеграционный Фонд был создан согласно договора Maastricht Treaty в качестве основного финансового инструмента для достижения целей, определенных в Договоре как экономическая и социальная интеграция в условиях движения по пути создания экономического и валютного союза. На Европейском Совете в Эдинбурге (декабрь 1992 г.) Фонду были выделены средства в размере 15,15 млрд. экю на семилетний период (1993-1999 гг.) в ценах 1992 года. Средства Фонда могут выделяться странам ЕС со средним доходом на душу населения менее 90% от среднего значения по ЕС, в настоящее время это Ирландия, Португалия, Испания и Греция. Фонд оказывает финансовую поддержку проектам в двух определенных областях:
охрана окружающей среды - создание более благоприятных возможностей для указанных четырех стран соответствовать экологической политики ЕС; и
транспортная инфраструктура - считается жизненно важной для завершения создания трансъевропейских сетей и единого рынка.
Инициативы Сообщества представляют собой отдельные региональные программы, в финансировании которых принимают участие Структурные Фонды. На их долю приходится лишь небольшая доля (9%) бюджета Структурных Фондов. В отличие от региональных планов, разрабатываемых странами-членами ЕС, инициативы основываются на директивах Комиссии. Они предназначены для решения региональных проблем, которые не нашли должного отражения в основных программах регионального развития стран ЕС. Например, инициативы могут включать в себя меры, применяемые одновременно на территориях нескольких государств, они могут отвечать потребностям регионального развития, которые возникли в процессе осуществления программ и ранее не были предусмотрены. Они также позволяют проводить эксперименты по опробованию новых подходов. Возможно, наиболее важным, а также несколько противоречивым с точки зрения правительств некоторых стран-членов, является то, что они позволяют Комиссии расставлять акценты по собственному усмотрению. В настоящее время действуют 13 таких инициатив.
4.4. Пространственный аспект
Как уже ранее говорилось, основным принципом Структурных Фондов является принцип концентрации. В связи с этим их политика сосредоточена на решении ряда ключевых задач регионального, социального и отраслевого характера:
Цель 1 - структурная реорганизация и развитие слаборазвитых регионов;
Цель 2 - преобразование регионов, серьезно пострадавших от спада промышленного производства;
Цель 3 - борьба с длительной безработицей и помощь в трудоустройстве молодежи и лиц, потерявших работу;
Цель 4 - оказание помощи безработным рабочим в адаптации к новым условиям и новой системе промышленного производства путем их переобучения;
Цель 5а - ускорение структурных преобразований в сельском хозяйстве и рыбном промысле;
Цель 5b - содействие в развитии сельских районов; и
Цель 6 - содействие развитию регионов с чрезвычайно низкой плотностью населения.
Четыре из этих семи Целей (Цели 1, 2, 5b и 6) имеют определенные пространственные ограничения, в то время как для Целей 3, 4 и 5а не существует таких ярко выраженных пространственных ограничений. В Таблице 6 показано, какой процент населения стран-членов охвачен Целями, имеющими пространственный аспект.
Регионы, отнесенные к Цели 1, охватывают четверть населения ЕС (25,0%) и включают в себе полностью территории Греции, Ирландии и Португалии, а также большую часть Испании, большую территорию Италии и все земли восточной Германии. Кроме того, к Цели 1 отнесены части более богатых государств, а именно, Бельгии (Hainaut) и Нидерландов (Flevoland). Основным критерием отнесения регионов к Цели 1 является тот факт, что ВВП по классификации NUTS IIне превышает 75% от среднего по ЕС. Однако это требование применяется с большой долей гибкости, и существует несколько регионов, отнесенных к Цели 1, которые ему не удовлетворяют. В регионах, отнесенных к Цели 2, проживает около одной шестой населения стран ЕС (16,4%). Сюда частично входят территории всех стран ЕС, за исключением Греции, Ирландии и Португалии (которые целиком отнесены к Цели 1). Определение регионов Цели 2 производится по классификации NUTS III, и критерий отнесения, прежде всего, связан с уровнем безработицы, явившейся результатом спада промышленного производства. Предложения по определению Цели 2 были направлены странами-членами на утверждение Комиссии.
Таблица 6: Доля населения, проживающего в регионах, отнесенных к Целям 1, 2, 5b и 6
(1994-1999 гг.) (в процентах от общей численности населения страны)
|
Цель 1 |
Цель 2 |
Цель 5b |
Цель 6 |
|
|
Австрия |
3,7 |
7,5 |
28,7 |
- |
|
Бельгия |
12,8 |
14,2 |
4,5 |
- |
|
Дания |
- |
8,5 |
6,8 |
- |
|
Финляндия |
- |
15,7 |
21,6 |
16,7 |
|
Франция |
4,4 |
25,1 |
16,7 |
- |
|
Германия |
20,6 |
8,8 |
9,7 |
- |
|
Греция |
100,0 |
- |
- |
- |
|
Ирландия |
100,0 |
- |
- |
- |
|
Италия |
36,7 |
11,0 |
8,3 |
- |
|
Люксембург |
- |
34,6 |
7,9 |
- |
|
Нидерланды |
1,5 |
17,4 |
5,4 |
- |
|
Португалия |
100,0 |
- |
- |
- |
|
Испания |
59,7 |
20,4 |
4,4 |
- |
|
Швеция |
- |
11,5 |
9,2 |
5,3 |
|
Соединенное |
5,9 |
30,9 |
4,9 |
- |
|
Всего по ЕС |
25,0 |
16,4 |
8,8 |
0,4 |
Источник: Европейская Комиссия (1996 г.), Первый отчет по экономической и социальной интеграции, OOPEC, стр. 151.
В регионах, отнесенных к Цели 5b проживает менее одной десятой населения ЕС (8,8%), и сюда также относятся участки территорий всех стран за исключением трех, полностью отнесенных к Цели 1. Основным критерием является низкий уровень социально-экономического развития, измеряемый долей ВВП на душу населения. Кроме того, при отнесении региона к этой группе учитываются следующие факторы: высокий процент населения, занятого в сельском хозяйстве; низкий уровень доходов в сельском хозяйстве; а также неблагоприятная демографическая ситуация. Как и в случае Цели 2, предполагаемый список регионов Цели 5b был передан странами на обсуждение в Комиссию. И наконец, Цель 6 относится только к Финляндии и Швеции и охватывает лишь 0,4% населения стран ЕС. Цель 6 были предусмотрена Договором о присоединении новых стран и касается регионов с плотностью населения менее 8 человек на квадратный километр. Список регионов был определен в протоколе к Договору.
4.5. Перспективы развития
Говоря о будущем, мы видим, что текущий программный период для Структурных Фондов заканчивается в конце 1999 года. Как часть более широкого финансового обзора на период 2000-2006 гг. Европейская Комиссия опубликовала в июле 1997 года План действия 2000 (Agenda 2000, CEC 1997), включающий предложения по будущему бюджету ЕС, учитывающие возможное расширение сферы действия Союза. Согласно этим предложениям расходы на региональную политику должны остаться на уровне 1999 году, что соответствует 0,46% ВНП стран ЕС, однако Структурные Фонды должны использоваться более концентрированным образом, что сократит охват населения с 50,6% в настоящее время до 35-40%. Четыре основных инструмента (ERDF, ESF, EAGGF: Секция руководства, FIFG) будут сохранены, но семь ныне существующих Целей будут преобразованы в три. Процедуры разработки, согласования и осуществления программ регионального развития будут упрощены с дальнейшей децентрализацией управленческих функций, но при этом еще большее внимание будет уделяться системам мониторинга, обеспечивающим отчетность и контроль. Предложения были сведены в проект постановлений, опубликованный в Марте 1998 года и в настоящее время обсуждаются странами-членами и Комиссией, которые рассчитывают прийти к соглашению в течение 1999 года.
Основной чертой реформы 1999 года являются запланированные серьезные бюджетные ограничения (Bachtler 1998). В то время как некоторые страны южной Европы приводят аргументы в пользу увеличения ассигнований на региональную политику, ссылаясь на возможное усиление регионального неравенства, вызванное расширением ЕС, этому противятся страны делающие чистые взносы в бюджет ЕС. И действительно, Германия (как основной “чистый вкладчик”), Австрия, Швеция и Нидерланды настаивают на изменении системы финансовых ассигнований, чтобы обеспечить себе получение большей части ресурсов Структурных Фондов. Ведутся также горячие дебаты по поводу системы определения регионов и их соответствия требованиям Фондов на последующий программный период. Короче говоря, реформа 1999 году, возможно, будет лишь промежуточным шагом, и потребуются более фундаментальные преобразования после присоединения новых стран.
5. ВЫВОДЫ
В настоящей работе описан европейский опыт проведения региональной политики в трех различных областях: в странах ЕС, в пяти присоединяющихся странах, и на уровне Европейского Союза. Нашей целью было сделать выводы, полезные для России, по четырем ключевым вопросам: цели и принципы правительства в проведении региональной политики; оптимальная организационная структура; наиболее подходящие политические инструменты; а также пространственные аспект политики.
Что касается целей политики, то в странах ЕС все большее внимание уделяется развитию на региональном уровне. Практически во всех странах наблюдается явно выраженное стремление создать условия, которые позволили бы регионам полностью реализовать своей потенциал и таким образом максимально увеличить свой вклад в национальную экономику. Фактически, как об этом уже говорилось выше, это стало центральной задачей региональной политики стран ЕС. Основное различие между странами заключается в наличии явно выраженной приверженности принципам регионального равенства. Эта приверженность особенно сильна в Испании, Германии и Италии, где региональное неравенство особенно заметно и где принцип равенства получил конституционную поддержку. Скандинавские страны также делаю акцент на сбалансированном развитии регионов, стремясь обеспечить одинаковые возможности для всего населения, независимо от места проживания. В других странах этот принцип также провозглашался на том или ином историческом этапе, хотя он и не всегда находит отражение в современной политике. Несмотря на вышесказанное, все страны признают необходимость дальнейшей интеграции внутри стран, что является мотивом для многих проектов и инициатив в области региональной политики. На уровне стран-членов были провозглашены пять принципов региональной политики: политика должна иметь прочную юридическую основу; должна быть долгосрочной; должна ориентироваться на рыночные отношения, должна иметь выраженный пространственный аспект и должна проводиться в результате скоординированных действий участников.
В присоединяющихся странах, как правило, отсутствует концептуальное или теоретическое обоснование целей региональной политики. Вместо этого существует тенденция определять цели региональной политики с точки зрения совокупности практических задач (например, реструктуризация старых промышленных регионов) или принципов (например, стимулирование инициатив на региональном и местном уровнях). Среди политических целей обычно называется эффективность и справедливость. Предполагается, что региональная политика будет способствовать переходным процессам, в то же время обеспечивая “приемлемые условия жизни с точки зрения занятости, доступности основных услуг и защиты окружающей среды”. Кроме того, региональная политика должна способствовать уменьшению неравенства между регионами (центр-периферия, восток-запад; городские-сельские районы) или должна быть сфокусирована на решении конкретных региональных проблем - помощь регионам, претерпевающим структурные изменения, преобразование государственных сельскохозяйственных производств, помощь пограничным районам. Такой в высшей степени амбициозный комплекс задач можно объяснить целым рядом факторов. Во-первых, при возрастании неравенства между регионами и существенном углублении экономических, социальных и экологических проблем, необходимость решения проблем регионального развития присуща практически всем регионам. Во-вторых, в странах ЦВЕ, как правило, отсутствуют экономически обеспеченные программы на региональном уровне, поэтому национальное правительство отвечает как за проведение региональной политики, так и за проведение политики экономического развития с учетом региональных интересов. В-третьих, при разработке региональной политики весьма ощутимо влияние Европейской Комиссии: при определении юридической базы и политических целей принимаются во внимание существующие или будущие требования структурной политики ЕС.
На общеевропейском уровне национальная политика базируется на следующих принципах: социальная справедливость, результативность, эффективность и, что приобрело особую значимость в последние годы, необходимость создания условий, способствующих интеграции стран ЕС. Наряду с образованием более тесного политического и экономического союза, одной из задач Сообщества является “экономическая и социальная интеграция”. В этом контексте интеграция понимается как экономическое сближение по уровню доходов, конкурентоспособности, уровню безработицы, а также возрастание социальной солидарности в связи с уменьшением неравенства в возможностях получения работы, устранением социальной маргинальности и нищеты. При проведении региональной политики на общеевропейском уровне определяющими являются следующие принципы:
концентрация ресурсов в наиболее нуждающихся регионах и группах регионов;
финансирование по принципу долгосрочных программ, а не одноразовый проект;
осуществление политики путем установления отношений партнерства между Европейской Комиссией, национальным правительством и местными и региональными властями;
принцип дополнительности, когда финансирование на уровне ЕС дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые на эти цели на национальном уровне; и
принцип субсидиарности, при котором управление ресурсами осуществляется на самом нижнем в зависимости от ситуации административном уровне - региональном, национальном или европейском.
Переходя к рассмотрению управленческой структуры проведения политики, следует отметить, что наиболее интересным здесь является роль правительственных организации различных уровней. В большинстве случаев степень децентрализации при проведении региональной политики весьма ограничена, особенно в том, что касается стимулирования развития отдельных регионов. С другой стороны, в последние годы наблюдаются постоянные попытки существенно расширить круг “действующих лиц” этого политического процесса. В большинстве регионов можно обнаружить сложную комбинацию государственных, частных и полугосударственных посредников, вовлеченных в процессы регионального развития, а также явно обозначилась тенденция появления локальных инициатив и их движения “снизу вверх”, включая самодеятельные движения и инициативы на уровне небольших групп населения. В результате этого, в ряде стран роль центрального правительства смещается в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения. Несмотря на вышесказанное, в большинстве стран основным остается уровень центрального правительства, по крайней мере, в том, что касается стимулирования регионального развития.
В присоединяющихся странах акцент делается на переориентацию управленческих структур в сторону рыночной экономики; однако в последние годы были также созданы новые структуры, агентства и механизмы координации в области региональной политики. Во-первых, в большинстве стран управление региональной политикой возлагается на один правительственный департамент, хотя в выборе такого департамента не наблюдается никакой последовательности. Только в Чешской Республике имеется специальное Министерство регионального развития. Во-вторых, официальные межведомственные координационные механизмы становятся важными компонентами структуры управления региональной политикой, в значительно большей степени чем в большинстве стран Западной Европы. В-третьих, в ряде стран созданы отдельные организации - на уровне центрального правительства - для оказания поддержки в разработке и осуществлении региональной политики. И наконец, появляется все более густая сеть неправительственных органов регионального развития. В то время как в Венгрии, Эстонии и Словении сеть неправительственных органов создавалась “сверху вниз”, совсем иная картина наблюдается в Польше, где по принципу “снизу вверх” было создано около 70 агентств регионального развития, в работе которых принимают участие как региональные, так и местные органы.
На общеевропейском уровне организационная структура основывается на принципах партнерства и субсидиарности. Планы регионального развития разрабатываются странами-членами, как правило, на региональном уровне с привлечение различных комбинаций участников (правительственные учреждения, местные власти, агентства по развитию, учебные учреждения, экологические организации и т.д.). Затем планы согласовываются с Европейской Комиссией для выработки единой стратегии, установления системы приоритетов и определения мер оказания помощи, причем финансовая поддержка оказывается всеми партнерами.
Что касается политических инструментов, то страны-участницы традиционно используют набор таких инструментов, который меняется от страны к стране, а также претерпевает изменения с течением времени. В рамках полученного таким образом опыта стимулирование регионального развития остается центральным звеном регионального политики всех стран-членов, за исключением Дании. Это частично объясняется тем, что правила DGIV предусматривают оказание государственной помощи крупным инвестиционным проектам лишь в специально определенных проблемных регионах. Помощь в развитии бизнес-среды на местном уровне (включая и локальную инфраструктуру) также является общепризнанным элементом политики, хотя в ряде северных стран, включая Данию, она осуществляется в рамках национальной, а не региональной политики. Возрастающая популярность мер создания благоприятной бизнес-среды в последние годы объясняется увеличением помощи, оказываемой Структурными Фондами, которые могут направлять средства на решения относительно широкого круга проблем (см. ниже). Более широкомасштабные стратегические программы, связанные с развитием инфраструктуры, являются по своей сути общенациональными, хотя они и считаются частью региональной политики в “интегрированных” странах, т.е. в Греции, Португалии, Ирландии и Испании (где их поддерживает Интеграционный Фонд), а также обсуждаются в рамках региональной политики во Франции и в Нидерландах. Региональные компоненты отраслевой национальной политики (транспорт, связь, образование, здравоохранение) также относятся к региональной политике во Франции (как часть amenagement du territoire) и в скандинавских странах (через концепцию “широкой” региональной политики). Однако в более общем случае, для специалистов в области региональной политики оказывается сложным создавать механизмы, посредством которых они могли бы воздействовать на региональные аспекты национальной политики.
В присоединяющихся странах отсутствие четко определенных целей региональной политики не позволяет выделить специфические “региональные” инструменты экономического развития. Большинство расходов на региональные цели поступает из отраслевых национальных бюджетов. Однако такие инструменты можно разбить на две категории: программы регионального развития и схемы оказания помощи регионам. Подавляющая часть помощи в рамках региональной политики поступает через программы регионального развития. Такие программы осуществляются практически во всех регионах стран ЦВЕ, за исключением столичных. Распределение фондов осуществляется представителями центрального правительства от имени государства (например, региональные представительства национальных министерств, агентства по развитию или правительства округов) или непосредственно через муниципалитеты. Программы охватывают широкий аспект мер экономического развития, включая критерий безработицы, физическую инфраструктуру (энергетика, телекоммуникации, транспорт), социальную инфраструктуру (здравоохранение, образование), развитие бизнеса (производственные площади, бизнес-парки, центры новых разработок и исследований, информационные и консультативные центры), проекты в области экологии и туризм. Вторая категории инструментов региональной политики включает помощь предприятиям (в первую очередь малым и средним) в основном в виде кредитов, коммерческих субсидий и налоговых льгот.
Основными инструментами регионального развития ЕС являются Структурные Фонды: Европейский фонд регионального развития (ERDF), Европейский социальный фонд (ESF), Европейский фонд руководства и гарантий в области сельского хозяйства (EAGGF); Секция руководства и финансирования в рыболовной отрасли (FIFG), каждый из которых решает специфические задачи и действует в своей отрасли экономики. Дополнительная помощь наиболее слаборазвитым странам оказывается через Интеграционный Фонд с целью содействия их усилиям, направленным на сближение экономических систем стран-членов и на создание единой денежной системы ЕС. Кроме того, в Сообществе действуют еще 13 менее масштабных инициатив (финансируемых за счет Структурных Фондов), направленных на решение проблем в конкретных районах или секторах экономики, которые, как считается, недостаточно охвачены прочими программами. Очевидно, что из перечисленных политических инструментов наиболее значимыми являются Структурные Фонды. Они обычно используются для частичного финансирования проектов в области экономического развития/диверсификации, создания новых рабочих мест, инвестирования в промышленность и инфраструктуру, поддержки малых и средних предприятий, научных исследований и разработок, туризма и образования. В рамках каждой программы регионального развития распределения бюджетных средств между этими областями осуществляется с учетом характера социально-экономических проблем, стоящих перед данным конкретным регионом, приоритетов в области экономического развития, определяемых правительствами государств, а также влияния со стороны Европейской Комиссии.
И наконец, обращаясь к пространственному аспекту региональной политики, следует отметить, что страны-участницы не вольны по собственному усмотрению выбирать те или иные регионы. Определение районов должно проводиться не только в соответствии с их внутренними критериями, но, как уже говорилось выше, должно быть согласовано с Директоратом по конкурентной политике Европейской Комиссии (DGIV) и соответствовать либо Статье 92(3)(а), либо Статье 92(3)(с) Договора об образовании ЕС. Далее существует определенное давление со стороны Комиссии, чтобы национальные политики при определении регионов принимали во внимание требования Структурных Фондов. Оказываемое таким образом внешнее давление в последнее время усилилось в связи с опубликованными в марте 1998 года Директивами ЕС по оказанию помощи национальным регионам, в которых содержатся требования, чтобы:
методология определения района была ясной и объективной, что позволит Комиссии оценить ее достоинства;
используемые показатели были объективными, существенными и полученными из надежных статистических источников;
политика проводилась в отношении соответствующих целостных территориальных единиц.
В каждой из присоединяющихся стран существует та или иная процедура идентификации района оказания помощи или определения объемов финансирования для региона. Однако еще рано говорить о разработке соответствующих систем и показателей. Влияние ЕС на эти процессы весьма велико, включая и выбор соответствующей территориальной единицы для оказания помощи.
Как уже говорилось, политика, проводимая самим ЕС, направлена в первую очередь на решение нижеперечисленных ключевых социальных и отраслевых задач:
Цель 1 - структурная реорганизация и развитие слаборазвитых регионов;
Цель 2 - преобразование регионов, серьезно пострадавших от спада промышленного производства;
Цель 3 - борьба с длительной безработицей и помощь в трудоустройстве молодежи и лиц, потерявших работу;
Цель 4 - оказание помощи безработным рабочим в адаптации к новым условиям и новой системе промышленного производства путем их переобучения;
Цель 5а - ускорение структурных преобразований в сельском хозяйстве и рыбном промысле;
Цель 5b - содействие в развитии сельских районов; и
Цель 6 - содействие развитию регионов с чрезвычайно низкой плотностью населения.
Четыре из этих семи Целей (Цели 1, 2, 5b и 6) имеют определенные пространственные ограничения. Определение регионов, отнесенных к вышеуказанным Целям - а в этих регионах проживает почти 51% от общей численности населении ЕС - в значительной степени зависит от Комиссии. Цель 1 является наиболее важной, и на ее долю приходится две трети расходов Структурных Фондов. Отнесенные к этой Цели районы имеют ВВП на душу населения менее 75% от среднего по ЕС (сюда же отнесены несколько особых случаев), и на их территории проживает 25,0% населения ЕС. Сюда относятся наиболее слаборазвитые регионы - вся территория Греции, Ирландии и Португалии, большая часть Испании и юг Италии. Регионы, отнесенные к Цели 2, определяются исходя из существенных изменений в уровне безработицы и уровне занятости в промышленном производстве. Особое внимание уделяется регионам, переживающим промышленный спад в 12 странах ЕС (исключая три страны, полностью отнесенные к Цели 1). В этих регионах проживает 6,4 процента населения стран ЕС. К Цели 5b (8,8% населения) в основном относятся районы, где наблюдается спад сельскохозяйственного производства, которые характеризуются высоким процентом населения, занятого в сельском хозяйстве, а также низким уровнем доходов и социально-экономического развития. И наконец, Цель 6 (0,4% населения) охватывает районы с низкой плотностью населения (менее восьми человек на квадратный километр) в Швеции и Финляндии. В своем подходе к определению регионов ЕС стремится учитывать стоящие перед ним задачи и пользоваться, насколько это возможно, простой системой четко определенных критериев, осознавая в то же время, что на этот процесс оказывается сильное политическое давление.
Используемая литература
Bachtler J (1999) “Regional Policy in Europe: Which Way Forward?” in Coffey,P (ed.) Europe - Towards the Next Enlargement Kluwer, London and Dordrecht.
Bachtler J and Downes R (1999) “Regional Development in the Transition Countries: A Comparative Assessment” European Planning Studies, December.
Bachtler J, Raines P and Downes R (eds.) (1997) The Impact of EU Enlargement on Economic and Social Cohesion, Report to the European Commission (DGXVI), EPRC, University of Strathclyde, Glasgow.
Bachtler J (ed.) (1992) Socio-economic situation and development of the regions in the neighbouring countries of the Community in Central and Eastern Europe, Regional Development Studies 2, DGXVI, Office for Official Publications of the European Communities, Brussels.
CEC (1996) First Report on Economic and Social Cohesion, OOPEC, Luxembourg.
Evans A. (1997) European Community Law of State Aid, Clarendon Press, Oxford.
Gorzelak G (1996) The Regional Dimension of Transformation in Central Europe, Jessica Kingsley Publishers, London, pp. 152.
Gorzelak G and Kuklinski A (eds.) (1994) Dilemmas of Regional Policies in Eastern and Central Europe, European Institute for Regional and Local Development, University of Warsaw.
Gorzelak G and Jalowiecki B, “Strategic Choices and Poland’s Regional Policy” in: Kuklinski, A (ed.) European Space. Baltic Space. Polish Space, University of Warsaw.
Hajdu Z and Horwath G (eds.) (1994) European Challenges and Hungarian Responses in Regional Policy, Centre for Regional Studies, Hungarian Academy of Sciences, Pecs.
Wishlade F (1998) “Competition Policy or Cohesion Policy by the Back Door? The Commission Guidelines on National Regional Aid”, European Competition Law Review No. 6, July.
Wishlade F, Yuill D, Taylor S et al (1998) Economic and Social Cohesion in the European Union: The Impact of Member States’ Own Policies, Regional Development Studies 29, OOPEC, Luxembourg.
Yuill D, Bachtler J and Wishlade F (1999) European Regional Incentives, 18th edition, Bowker-Saur, London.
Yuill D, Bachtler J and Wishlade F (1997) European Regional Incentives, 17th edition, Bowker-Saur, London.
РЕФЕРАТ
Основные характеристики региональной политики:
европейский опыт
Д. Юилл
В работе представлен обзор европейской региональной политики в трех различных политических областях: в странах ЕС, в пяти присоединяющихся странах, и на общеевропейском уровне. Нашей целью являлось извлечь уроки, которые могут оказаться полезными для России, в четырех основных аспектах - цели и основные принципы региональной политики; оптимальные управленческие структуры для осуществления региональной политики; наиболее подходящие политические инструменты; и пространственный аспект политики.
Что касается целей политики, то страны ЕС все больше сосредоточивают внимание на проблемах экономического развития на региональном уровне - обеспечение максимального вклада региона в национальную экономику - хотя принцип справедливости также признается весьма значимым. По общему признанию, одной из важнейших задач политики является способствовать пространственной интеграции внутри стран. В присоединяющихся странах региональная политика, как правило, лишена концептуальной или теоретической базы. Более того, здесь часто провозглашается крайне амбициозный комплекс целей, что является в первую очередь следствием чрезвычайно глубоких и серьезных проблем, стоящих перед этими странами. И наконец, на общеевропейском уровне основной целью стала “экономическая и социальная интеграция”, без которой интеграционные процессы, происходящие сейчас в странах ЕС, не смогут развиваться дальше.
В отношениях управленческой структуры в странах ЕС можно сказать, что она все больше адаптируется к происходящей децентрализации, установлению партнерских отношений и принятию инициатив “снизу”. Однако центральные правительства сохраняют за собой ключевую роль в той части, которая относится к стимулированию регионального развития. В присоединяющихся странах важным вопросом стала необходимость возложить ответственность за проведение региональной политики на определенный правительственный орган. В центре внимания также находятся вопросы координации, как на межведомственном, так и на неправительственном уровне. И наконец, ЕС основывается на концепции партнерства и субсидиарности.
Страны ЕС традиционно использовали разнообразные политические инструменты, центральное место среди которых занимает стимулирование регионального развития, однако все больший акцент делается на создание благоприятной бизнес-среды (по крайней мере, частично при помощи Структурных Фондов). Некоторые страны акцентируют свое внимание на крупномасштабных мерах по развитию инфраструктуры, хотя часто при этом в первую очередь решаются общенациональные, а не региональные задачи. Как правило, специалистам в области региональной политики трудно бывает выработать механизмы, с помощью которых они могли бы влиять на региональные аспекты общенациональной политики. В присоединяющихся странах двумя основными формами оказания поддержки являются программы регионального развития и схемы оказания помощи регионам. Первая форма является особенно важной и охватывает практически все регионы, за исключением столиц. И наконец, поддержка от ЕС поступает в основном через Структурные Фонды, которые, как правило, используются для частичного финансирования проектов в сфере экономического развития, создания рабочих мест, производственных инвестиций, развития инфраструктуры, поддержки малых и средних предприятий, НИР, туризма и образования.
Ключевыми моментами пространственного аспекта политики является следующее:
методология определения районов должна быть ясной и объективной;
используемые показатели должны быть существенными и полученными из надежных статистических источников;
должны выбираться соответствующие целостные территориальные единицы.
В то же время очевидно, что происходящие процессы испытывают политическое давление на всех уровнях.
Вернуться на главную страницу