Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ДЕРЖАВНИХ І МІСЦЕВИХ ФОНДІВ КОШТІВ
БЮДЖЕТНЕ ПРАВО І БЮДЖЕТНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ
§ 1. Поняття та значення бюджету для функціонування держави
Однією з характерних рис державного управління у промислове розвинутих демократичних країнах є загальнодержавна бюджетна система та власний бюджет.
Термін «бюджет» походить від давньофранцузького bouge, bougette (від кельтського bulga ) — шкіряний мішок, сумка. З нор манським завоюванням цей термін проник до Англії, де поступово перетворився на budget та став одним з термінів, що використову вався парламентом у процесі формування державної скарбниці та витрачання коштів з неї. В означений день канцлер Казначейства Англії відкривав свій бюджет, тобто сумку, у якій містилися папе ри або рахунки, в сучасному розумінні — проголошував законо проект, у якому він, незабаром після закінчення фінансового року, викладав перед Палатою громад минулорічні фінансові результати та кошторис доходів і видатків на наступний період. Ці документи уряд давав на схвалення парламенту. Лише з кінця XVIII ст. бюдже том став називатися і той документ, який містив розподіл доходів і видатків та затверджувався представницьким органом.
Річний бюджет є серцевиною організації державних фінансів, а повсякденні процедури ведення фінансових справ залежать від ньо го. Бюджетний документ відображає рішення у відповідних сферах державних та приватних фінансів, у тому числі витрат. Він уособлює й пояснює фінансово-бюджетну політику уряду й те, як ця по літика впливає на напрям і темпи зростання основних показників економіки, включаючи рівні цін, зайнятість і процентні ставки. Водночас обговорення бюджету і підготовчі заходи, що їм переду ють, є надзвичайно важливим засобом розробки політики за участю громадськості, який визначає роль уряду у житті держави. Бюджет ний цикл є організаційною основою контролю і впорядкування дер жавних фінансів, а також підвалиною підзвітності всіх ланок уряду.
Сучасна організація державних фінансів є наслідком майже двох сотрічного розвитку після свідомого розриву зі старими, добюджет-ними системами. Концепція бюджету, у XIX ст. майже всюди прий нята західним світом, була однією з цілої низки реформ, таких як загальне виборче право, податки на прибутки громадян та корпо рацій, підзвітність урядового апарату і програми соціального забез печення1.
Бюджет в економічному розумінні являє собою сукупність гро шових відносин між державою і юридичними та фізичними особа ми з приводу формування і використання централізованого фонду коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій. Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Як за значають науковці, права держави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках:
1) на виконанні нею зазначених суспільних функцій, оскільки централізація частини ВВП у бюджеті є, по суті, платою суспільства за виконання державою її функцій;
2) держава може брати участь у розподілі ВВП як один із суб'єктів його створення, будучи власником засобів виробництва у держав ному секторі, тобто виконуючи підприємницьку діяльність.
За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в яко му відображається діяльність держави та місцевих органів. У такому розумінні бюджет посідає провідне місце у діяльності держави, ос кільки визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації чакріплених за державою функцій. Фактично, бюджет, який являє собою баланс доходів і видатків, відображає соціально-економічну, міжнародну, управлінську, оборонну та фінансову політику.
'За матеріальним змістом бюджет становить централізований фонд коштів держави. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Бюджет — це не стала категорія, навпа ки, він перебуває у постійному русу, оскільки щоденно до нього че рез Єдиний казначейський рахунок надходять кошти і здійснюєть ся фінансування видатків. Проте бюджет є чимось набагато більшим, ніж просто сума кількісних показників. Завдяки йому фінансують ся національні програми, у тому числі пов'язані із соціальним забез печенням населення. Він є засобом вкладення держави капіталів у своє майбутнє як шляхом матеріального будівництва, скажімо, про кладанням автострад, так і через удосконалення якісного складу на селення, як, наприклад, фахова підготовка й освіта. Це один з важ ливих інструментів, доступних урядові, для регулювання економіч ної діяльності і стабілізації доходів громадян.
У зв'язку з постійним рухом та завданнями, які має бюджет як основний фінансовий план держави, необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом, щоб забезпечити своєчасне й повне надходження доходів, та раціонального, цільового й ефективного використання коштів. Саме в цьому аспекті виникає юридичне зна чення бюджету у вигляді нормативно-правового закріплення бю джетних повноважень суб'єктів бюджетних відносин. Бюджет, за тверджений на рівні закону на поточний бюджетний період, надає фінансовій діяльності органів виконавчої влади обов'язкового харак теру, оскільки приписи закону мають конкретно-адресний характер і зобов'язують ці органи їх виконувати. Закон про бюджет покладає на орган виконавчої влади обов'язок зібрати певну суму коштів і дозволяє витратити зібрані кошти на фінансування видатків, пов'я заних із забезпеченням виконання функцій держави.
Бюджетні акти відзначаються великим обсягом (у деяких країнах це цілі бюджетні книги) і складаються з трьох основних частин: 1) пояснювальна записка, яку готує переважно міністр фінансів і в якій коротко викладено еволюцію рівня суспільного добробуту, звіт про кошторисні періоди, ще «не захищені» законами про виконан ня бюджету, огляд стану справ у казначействі, пропозиції щодо вдос коналення фінансового законодавства тощо; 2) власне текст бюджет ного акта; 3) документи в додатках: таблиці розподілу кредитів за міністерствами, дефіцити міністерств, борг і т. ін.1.
Бюджетний кодекс України визначає бюджет як план формуван ня та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого само врядування протягом бюджетного періоду. Відповідно, закон про Державний бюджет — це закон, який затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання Державного бю джету України протягом бюджетного періоду.
Політичне значення бюджету полягає в тому, що законодавчий орган своїм волевиявленням затверджує обсяг видатків та доходів бюджету на планований рік і цим ставить уряд під свій контроль. Бюджет є документом, що обмежує і розподіляє фінансові ресур си, які уряд використовуватиме для надання допомоги і послуг з ме тою поліпшити добробут народу. Бюджет є результатом компромі су між альтернативними поглядами на бажані масштаби і характер діяльності уряду. Такі самі риси характерні і для муніципальних фінансів.
Державному бюджету належить центральне місце в системі дер жавних фінансів. Він охоплює всі сфери економічної діяльності дер жави. За своєю сутністю бюджет характеризує фінансове станови ще держави. Головне призначення державних фінансів — через різноманітні фінансові інституції сприяти успішному економічно му і соціальному розвиткові держави, забезпеченню прав і свобод людини. Досягають цього через методи і форми мобілізації фінансо вих ресурсів у розпорядження держави та використання їх на цілі розвитку економіки, забезпечення соціальних гарантій населенню, утримання армії, органів усіх ланок влади.
Сукупність зазначених форм і методів дістала назву фінансового механізму системи управління в державі. Від того, наскільки він дос коналий, залежать темпи економічного і соціального розвитку, доб робут громадян. Важливе значення має те, скільки фінансових ре сурсів від загальної їх кількості, створюваних у державі, вона акуму лює у своєму розпорядженні і на які цілі використовує. Проте ці за гальні показники ще не забезпечують повної характеристики ефективності фінансового механізму.
У сфері мобілізації, розподілу й використання централізованих фондів коштів дістає відображення бюджетна політика. Бюджетна політика — це діяльність органів державної влади щодо формуван ня бюджету держави, його збалансування, розподілу й перерозподі лу бюджетних ресурсів та забезпечення всеохоплюючого контролю ча їх використанням. Залежно від структури бюджетних видатків така політика має соціальне, економічне або військове спрямувавня. В Україні згідно з Конституцією бюджетна політика повинна мати соціально-економічне спрямування. Базуючись на нормах чинного законодавства, в першу чергу Основного Закону та Бюджетного ко дексу, державна влада, втілюючи бюджетну політику, визначає за сади бюджетного устрою країни та побудову її бюджетної системи, а також організацію міжбюджетних відносин.
Державний бюджет України має досить тривалу історію станов лення і розвитку. Вона бере свій початок у XVI ст., коли запорозьке козацтво набуло самостійної державності, мало дипломатичні відно сини з державами Європи. Була загальновійськова казна, до якої надходили доходи від рибних промислів, скотарства, полювання. Видатки передбачались на військове спорядження, будівництво ук ріплень, монастирів, утримання закладів для престарілих воїнів, дип ломатичних місій тощо. Після возз'єднання України з Росією ще май же півстоліття Україна зберігала всі атрибути державності, у тому числі самостійність фінансового господарства. На початку 20-х років XVII ст. уряд царської Росії почав стягувати значні суми коштів у своє розпорядження. Можна вважати, що з цього часу настав період, який тривав 280 років, коли Україна стала колонією, змушеною вносити на потреби метрополії більше ніж четверту частину свого національ ного доходу.
Протягом 1917—1919 років робилися спроби створити власну бюджетну систему. Зокрема, 1 березня 1918 р. Центральною Радою був прийнятий закон про впровадження власної валюти — гривні. У травні цього ж року проведено ряд заходів щодо випуску вітчизня них платіжних засобів та підписання угод з деякими країнами Євро пи про одержання позик на вигідних для України умовах. Введена в обіг національна валюта, незважаючи на економічний спад та постійні воєнні дії, певний час залишалася досить міцною завдяки забезпеченню природними багатствами України, зокрема цукром. Відповідно до положень Конституції Української Народної Респуб ліки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР) до компе тенції Всенародних Зборів, що були верховним органом влади, було віднесено встановлення одиниці міри, ваги і монети УНР. Національ ний Союз мав приймати щорічний бюджет і наділявся правами опо датковувати своїх членів на підставах, установлених для загально державного оподаткування, та робити позики й уживати інших фінансових заходів щодо забезпечення його діяльності. Під керів ництвом міністра фінансів А. Ржепецького був створений держав ний бюджет.
Утворення СРСР і прийняття Конституції Союзу РСР передбача ло створення єдиного бюджету, до складу якого включались бюдже ти союзних республік. Основні положення Конституції було конк ретизовано в законодавчих і підзаконних актах. Зміст бюджетного законодавства можна звести до такого: єдність бюджетної системи; централізація податкового законодавства у віданні союзних органів і регламентація видатків; включення бюджетів союзних республік до складу єдиного державного бюджету, затвердження зведеного бюджету верховними органами Союзу. В умовах Союзу державний бюджет України виконував підпорядковану роль у розподільчих про цесах. Він був інструментом перерозподілу ресурсів між галузями республіканського господарства і різними соціальним групами на селення на території України, а також між територіями всередині республіки.
Як незалежна держава Україна склала перший проект державно го бюджету тільки на 1992 р. Через нього перерозподілялося понад 60% національного доходу і 70 % фінансових ресурсів держави. Він був зведений з дефіцитом менше ніж 3% доходів. З 1991 р. також почалося формування власної бюджетної системи країни, розробка бюджетних процедур, створення власного бюджетного законодав ства.
Згідно з чинним законодавством України бюджетний період (тоб то період дії акта про бюджет, затвердженого представницьким ор ганом) для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, стано-Ішть один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і іакінчується 31 грудня того ж року. Слід зазначити, що не всі країни нстановлюють бюджетний період, який збігається з календарним роком, що пояснюється часом проведення бюджетної сесії представ ницьких органів. Так, зокрема, фінансовий рік за законодавством ('ША — це часовий цикл, протягом якого уряд здійснює свої фінан сові операції, який розпочинається 1 жовтня і закінчується ЗО серп ня. У Великій Британії та Данії бюджетний період триває з 1 квітня по 31 березня; в Італії, Норвегії, Японії — зі липня по ЗО червня. Ряд піренейських країн, зокрема Франція, Іспанія, Австрія тощо, вважає І.І доцільне закріпити на законодавчому рівні збіг календарного та фінансового року.
Відповідно до Конституції України бюджетний період для Держав-Ік >го бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж к. Ілендарний рік. До особливих обставин належать: 1) введення воєн-иі >І'о стану; 2) оголошення надзвичайного стану в Україні або в ркремих її місцевостях; 3) оголошення окремих місцевостей зонами над звичайної економічної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф. У такому разі Бюджетний кодекс зали шає за органами місцевої влади право встановлювати бюджетні пе ріоди по місцевих бюджетах на такий самий період.
Як свідчить практика, не всі бюджетні рахунки можуть бути зве дені за час бюджетного періоду (в першу чергу за капіталовкладен нями) , і тому законодавство багатьох країн дозволяє використову вати бюджетні асигнування минулого року протягом певного періо ду, який має назву пільгового строку (як правило, 1—2 місяці). Час, що складається з бюджетного періоду та пільгових строків, має на зву рахункового періоду.
Отже, призначення бюджету в державі виявляється через систему економічних відносин, зокрема між державою і підприємницькими структурами у процесі мобілізації доходів, нагромаджень і фінансу вання з бюджету; між державою і населенням у процесі розподілу і перерозподілу валового національного продукту; між ланками бю джетної системи при бюджетному регулюванні. Дослідження та аналіз структури зазначених відносин дає можливість зрозуміти економіч ний зміст бюджету, його правове значення, глибше виявити його роль у розподільчих процесах і економіці держави в цілому. На цих заса дах формується і проводиться цілеспрямована бюджетна політика.
§ 2. Бюджетне право та бюджетні правовідносини.
Бюджетне законодавство
У системі фінансового права, що поділяється на правові інститу ти, бюджетне право посідає провідне місце і багатьма науковцями розглядається як підгалузь фінансового права. Бюджетне право — центральна частина фінансового права, оскільки сфера державних фінансів, які виступають безпосередньо предметом дослідження ос таннього, нерозривно пов'язана з відносинами у сфері утворення, розподілу й витрачання коштів бюджетної системи. Такі відносини є предметом бюджетного права, яке нерозривно пов'язано з інши ми розділами та інститутами фінансового права. Отже, бюджетне право України — це сукупність фінансово-правових норм, що ре гулюють фінансові відносини, які виникають у зв'язку з бюджет ною діяльністю, тобто утворенням, розподілом та використанням коштів державного та місцевих бюджетів.
Коло відносин у сфері бюджетної діяльності є досить широким, оскільки включає відносини, пов'язані зі встановленням бюджетно го устрою та бюджетної системи України, структурою доходів і ви датків бюджетної системи, їх розподілом між її ланками, здійснен ням міжбюджетних трансфертів та розмежуванням компетенції органів державної та муніципальної влади, а також з організацією бюджетного процесу.
Бюджетно-правові норми — складова частина фінансового пра ва, їх характеризують ті самі особливості, що й фінансові норми: категоричний характер імперативності, відсутність оперативної са мостійності для учасників бюджетних відносин. Бюджетно-правові норми регулюють відносини при формуванні бюджетної системи, розподілі доходів і видатків між окремими ланками бюджетної си стеми та здійснення міжбюджетних трансфертів, а також визнача ють правову регламентацію бюджетного процесу та компетенцію його учасників. Отже, бюджетні правовідносини — це суспільні відносини, врегульовані бюджетно-правовими нормами і пов'язані з розподілом та витра чаннямресурсів, акумульованих бюджетною системою країни.
Бюджетно-правові норми визначають права та обов'язки суб'єктів бюджетних відносин, вказують на обставити, за яких учасники цих Ііідносин стають носіями конкретних прав та обов'язків, і передба чають наслідки, які настають у разі невиконання вимог, встановле них цими нормами. Закріплюючи на рівні нормативно-правового акта компетенцію органів державної та місцевої влади, а також пра на та обов'язки учасників бюджетних відносин, бюджетні норми надають економічним (бюджетним) відносинам офіційного харак теру, що захищається державою та підкріплюється її імперативно-нладними повноваженнями.
Таким чином, бюджетні правовідносини є наслідком правового Імчулювання державою суспільних (економічних) відносин, що ви пиляється у наданні цим відносинам юридичної форми. Слід зазна чити, що саме у бюджетній діяльності будь-який її акт (розподіл коштів між окремими ланками бюджетної системи, використання оюджетних асигнувань) може здійснюватися виключно на основі 11 ранового акта. Науковці вбачають у цьому нерозривну єдність ма теріальної та правової сторін бюджетних відносин1.
1 Фінансове право: Підручник/Керівник авт. кол-ву і відп.ред. Л. К. Воронова. • \,фкіп: КоІІсум, 2000. — С. 124.
До особливих рис, що характеризують бюджетні відносини, слід віднести також звужене, порівняно з фінансовими, коло суб'єктів таких відносин. Зокрема, учасниками бюджетних відносин не мо жуть виступати фізичні особи, оскільки вони згідно з чинним зако нодавством не можуть безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування. Кожний учасник бюджет них відносин бере участь у формуванні, розподілі або використанні коштів, зібраних до бюджету відповідного рівня, на одній чи всіх ста діях бюджетного процесу.
Зрозуміло, що провідне місце у бюджетних відносинах посідають представницькі органи, які своїми рішеннями затверджують акти про бюджет, а також органи виконавчої влади (центральної або на місцевому рівні), які є основними виконавцями бюджетів. Окреме місце належить органам спеціальної компетенції у галузі фінансів (Міністерству фінансів, Державному казначейству тощо), які безпо середньо забезпечують бюджетну діяльність.
Бюджетно-правові норми можна класифікувати за змістом на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норма встановлюють ма теріальний зміст бюджету: структуру бюджетної системи, джерела доходів і видатків, їх обсяги, порядок закріплення за різними ланка ми бюджетної системи, здійснення міжбюджетних трансфертів тощо, їх об'єднують у фінансово-правовий інститут — бюджетний устрій, який є складовою бюджетного права. Процесуальні бюджет-но-правові норми регулюють бюджетний процес, тобто відносини з приводу складання, розгляду і затвердження бюджету, здійснення його виконання, а також складання, розгляд і затвердження звітності про виконання бюджету. Такі норми об'єднано у фінансово-право вий інститут — бюджетний процес.
За часом діїбюджетно-правові норми поділяють на постійно діючі та періодичні. Цей критерій класифікації особливо заслуговує на увагу, оскільки характеризує таку особливість бюджетних відносин, як періодичний характер. Постійно діючі норми містяться у Бюджет ному кодексі України, Законі України «Про місцеве самоврядуван ня в Україні», мають визначальний характер при встановленні бю джетної системи та визначенні бюджетних повноважень учасників бюджетного процесу. Постійно діючі бюджетно-правові норми не обмежені у часі, вони існують, поки суб'єкти відносин зберігають свою правомочність.
Норми, що мають періодичний характер, містяться у щорічних актах про бюджет, які затверджують представницькі органи, та в нормативно-правових актах, що їх приймають органи виконавчої влади на їх забезпечення. Оскільки акти про бюджет (Закон про Дер жавний бюджет України та рішення місцевих рад) діють лише про тягом бюджетного періоду, тобто з 1 січня по 31 грудня, бюджетні правовідносини також обмежують свою дію виключно зазначени ми межами. 31 грудня установи Державного казначейства України закривають рахунки бюджетним установам, що фінансуються за рахунок відповідного бюджету, і відкривають їх з 1 січня у межах бюджетних призначень, встановлених черговим актом про бюджет.
Черговою особливістю бюджетних відносин є їх велика деталізо-ваність. Оскільки коштів на фінансування видатків ніколи не виста чає і держава змушена фінансувати лише невідкладні потреби, вона має детально регламентувати права та обов'язки всіх учасників бю джетного процесу для забезпечення ефективного, цільового та еко номного витрачання фінансових ресурсів та забезпечення їх по стійного й планового надходження до бюджету певного рівня, відпо відно, порядок відпуску коштів та їх витрачання встановлений в ак тах, що входять до бюджетного законодавства.
Згідно з Бюджетним кодексом бюджетне законодавство України становить: Конституція України; Бюджетний кодекс України; Закон про Державний бюджет на поточний рік; інші закони, що регулю ють бюджетні відносини; нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої нлади; рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих дер жавних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.
Конституцією України (ст. 95) визначено загальні засади форму вання бюджетної системи України, побудовані на справедливому і І ««упередженому розподілі суспільного багатства між громадянами І територіальними громадами. Виключно Закон про Державний бюд-жот України визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати уряд протягом бюджетного періоду для забезпечення державної по літики. Принципом бюджету визначається його збалансованість; ре гулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.
І la виконання завдань та положень Конституції України був роз-|юплонийі21 червня 2001 р. прийнятий Бюджетний кодекс України. Кпдскс встановив верховенство бюджетного законодавства, оскіль ки псі пормативно-правові акти мають застосовуватися у частині, що
не суперечить йому та Закону про Державний бюджет України (ст. 4). Визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано понят тя бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників. У новому аспекті висвітлено міжбюджетні відносини, у тому числі розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів.
Крім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого Закону «Про бюджетну систему України» (прийнятий ще у 1991 p.), завданням Бюджетного кодексу стало сприяння швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. У цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі законодавчі акти — Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування», в яких передбачено поступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінан сувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законо давстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізу вати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансу вання у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів ви щого рівня.
Відтепер законодавством передбачено перехід до нормативного планування бюджетів самоврядування, тобто при визначенні цент ралізованих надходжень до місцевих бюджетів точкою відліку є нор матив «бюджетної забезпеченості жителів», а не стосунки розподіль ників з губернаторами. Кодекс орієнтований на формування регіо нальних бюджетів на формульній, а не на суб'єктивній основі: на базі нормативів бюджетного забезпечення розраховуватиметься необхід ний обсяг витрат того чи іншого регіону1.
Водночас Кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджет ної децентралізації, оскільки це суперечитиме загальним принци пам державності та суверенітету, закладеним у Конституції Украї ни. Згідно з Кодексом місцеві бюджети містять бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних громад) та рай онні, обласні бюджети і бюджет Автономної Республіки Крим. Особливу увагу слід привернути до тієї ролі, що її відводить Бюд-жетний кодекс такій одиниці, як бюджет району. Фахівці відміча ють, що з об'єктивних причин Кодекс змушений обмежити стосун ки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки нині важко чітко виписати партитуру доходних повноважень для бю джетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10 256 сільських бюджетів.
Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід звернути увагу на бюджетну резолюцію, що приймається у вигляді постанови Вер ховної Ради України, відображає основні напрями бюджетної полі тики на планований рік та є програмою, на яку уряд має орієнтува тися, складаючи проект Закону про Державний бюджет.
У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджет ним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи централь ної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове ре гулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому про цесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Держав ного казначейства.
Відповідно, в межах компетенції, визначеної статтями 142 і 143 Конституції України, законами України «Про місцеве самовряду вання в Україні», «Про державні адміністрації», актами АРК, рішен ня у сфері регулювання відносин, пов'язані з утворенням, розподі лом і використанням коштів відповідних місцевих бюджетів, здійснюють представницькі та виконавчі органи Автономної Рес публіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.
У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами. Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бю джетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні ра хунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про Ішконання бюджетів).
Отже, бюджетне законодавство України побудоване за принци пами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і иоупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами І територіальними громадами. •
§ 3. Бюджетна система України: принципи побудови
Правові засади бюджетної системи становлять Конституція Ук раїни, виданий на її основі Бюджетний Кодекс України, інші законо давчі акти. Економічною основою бюджетної системи України є на родногосподарський комплекс.
Складовими бюджетної системи є її структура, принципи побу дови та організація функціонування. Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який ґрунтується на адміністра тивно-державному устрої України. Зрозуміло, що у федеративній, конфедеративній та унітарній державах бюджетний устрій є різним. Так, у Федеративній Республіці Німеччини бюджетне законодавство побудоване за головним принципом, викладеним у ст. 109 Основно го Закону. Він полягає у тому, що федерація та землі є незалежними і автономними у розв'язанні фінансових питань. Хоч така неза лежність, можливо, дещо суперечить потребам в уніфікації й узго дженості бюджетного права, цей принцип розглядають як такий, що повністю відповідає конституційному захистові земельного самовря дування. До бюджетної системи Російської Федерації входять три групи видів бюджетів: федеральний бюджет, бюджети суб'єктів РФ та місцеві бюджети адміністративно-територіальних утворень РФ. Кожна група включає самостійні ланки бюджетної системи РФ у цілому.
Бюджетний устрій України — це визначена правовими нормами система бюджетів України, розмежування доходів і видатків між ними, повноваження органів законодавчої та виконавчої влади у сфері бюджету. Оскільки Україна є унітарною державою, в якій згідно зі ст. 7 Конституції визнається і гарантується місцеве само врядування, бюджетна система країни є дворівневою і складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Слід зазначи ти, що Закон України «Про бюджетну систему України», що діяв до 2001 p., включав до складу бюджетної системи України Державний бюджет України, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети, закладаючи таким чином колізію щодо незбігу унітарного державного устрою та компетенції органів місце вої влади. Отже, бюджетний устрій являє собою організацію та прин ципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи. Водночас Бюджетний кодекс України не містить визначення бюджетного устрою.
Бюджетна система України являє собою врегульовану нормами права сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, що побудована з урахуванням економічних відносин, державного й ад міністративно-територіального устрою.
Кожна держава має власну бюджетну систему та встановлює принципи її побудови, щоб законодавче закріпити права на витра чання коштів як державною владою за рахунок коштів державного бюджету, так і окремими адміністративно-територіальними одини цями за рахунок місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс України, враховуючи норми чинного законодавства, в першу чергу Консти туції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», роз межовує поняття «місцевий бюджет» та «бюджет місцевого само врядування» . Районні та обласні ради є органами місцевого самовря дування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Відповідно, бюджетами місцевого самоврядуван-нявизнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.
Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної си стеми України, є зведеним бюджетом України. Він використовуєть ся для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвит ку держави. Слід зазначити, що з проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності України було змінено принцип побудови державного бюджету, який до цього об'єднував республіканський бюджет, бю джети областей і міст Києва та Севастополя, тобто являв собою су купність усіх бюджетів. Нині, як бачимо, поняття державного бю джету і зведеного бюджету України не тотожні.
Зведений бюджет України включає показники Державного бю джету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей і міст Києва та Севастополя, всього — 28 суб'єктів. Зведений бюджет не затверджує Верховна Рада Украї ни, оскільки кожний з видів бюджетів, що існують в Україні, затвер джує відповідний орган місцевого самоврядування або місцевої вла ди. Призначення зведеного бюджету полягає в тому, щоб на підставі зведених показників доходів та видатків, які отримує вся бюджетна система країни, здійснити аналіз та визначити засади державного регулювання економічного і соціального розвитку України.
У свою чергу бюджети нижчого рівня також є зведеними. Зокре ма, до них належать зведені бюджети АРК, областей, райощв, міст із районним поділом. Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення.
Зведений бюджет області включає показники обласного бюдже ту, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники район них бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з район ним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. Якщо місту або району у місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, зведе ний бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл. Як і зведений бюджет України, названі зве дені бюджети не затверджуються, а використовуються для аналізу і визначення засад регулювання соціально-економічного розвитку окремих утворень.
Бюджетний кодекс визначає основні принципи бюджетної сис теми (ст. 7) та запроваджує систему єдиних процедур — ухвалення рішень учасниками бюджетного процесу на засадах єдиної загаль нодержавної бюджетної політики. Як зазначають фахівці, забезпе чуючи вимоги економічної безпеки держави, ці принципи базують ся на відповідності бюджетної політики національним інтересам1.
Бюджетна система ґрунтується на принципах єдності, збалансо ваності, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності, суб-сидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедли вості й неупередженості, публічності та прозорості, відповідальності учасників бюджетного процесу.
Принцип єдності бюджетної системи є одним з визначальних принципів унітарного бюджетного устрою країни, що забезпечуєть ся єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиними регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифі кацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгал терського обліку і звітності.
Єдність бюджетної системи виявляється у взаємодії бюджетів усіх рівнів з питань формування доходної бази. Взаємодія відбувається шляхом розподілу між бюджетами регулюючих доходних джерел, утворення і часткового перерозподілу цільових фондів. Єдність бю-джетної системи дає можливість уряду держави проводити єдину фінансову та податкову політику. У свою чергу казначейська форма виконання бюджету, яка є основною для всією бюджетної системи України, базується на принципі роботи єдиного казначейського ра хунку. Єдиний казначейський рахунок являє собою систему бю джетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в ус тановах банків за відповідним балансовим рахунком, на які зарахо вуються податки, збори, інші обов'язкові платежі державного бю джету та надходження з інших джерел, встановлених законодавством України, з яких органи Державного казначейства здійснюють пла тежі безпосередньо на користь суб'єктів господарської діяльності, які виконали роботи та/або надали послуги розпорядникам бюджет них коштів. Зазначені рахунки діють у єдиному режимі, створюючи таким чином загальнодержавну інформаційно-обчислювальну си стему єдиного казначейського рахунка, яка обліковує всі здійсню вані на ньому операції.
Виконання місцевих бюджетів здійснюється через Державне каз начейство, відповідно на них також поширюється правило єдності каси.
Суть принципу збалансованості бюджетної системи полягає в тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відпо відати обсягові надходжень до бюджету на відповідний період, тоб то плановані на майбутній бюджетний період видатки бюджету будь-якого рівня мають бути підтверджені реальними доходами.
Принцип самостійності бюджетної системи ґрунтується на нор мах Конституції України і закріплює самостійність Державного бю джету України та місцевих бюджетів. Бюджети затверджуються представницькими органами відповідного рівня, виконуються орга нами виконавчої влади в межах відповідної компетенції. Принцип самостійності також розмежовує відповідальність учасників бюджет них відносин у сфері фінансової діяльності. Зокрема, держава кош-г,І ми державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зо-f >І ж'язання органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, нкі І» свою чергу коштами відповідних бюджетів не несуть відпові ді І л 1.11 ості за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні її її й >н' язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується зак ріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних І Ірг.нІІІ! державної влади, органів влади АРК та органів місцевого са мі ні| цілування визначати напрями використання коштів відповідно дп 'І.ІкоІюдавства України.
Бюджетний кодекс встановив нові засади взаємовідносин держав ного і місцевого бюджетів та відобразив новий підхід до питань неза лежності і самостійності місцевих бюджетів, що полягає в такому:
— право законодавчих (представницьких) органів державної вла ди і органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бю джетний процес відповідно до засад Бюджетного кодексу;
— стимулювання органів місцевого самоврядування до збільшен ня їх доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбю-джетних трансфертів;
— закріплення права за органами державної влади і органами місцевого самоврядування відповідно до Бюджетного кодексу ви значати напрями витрат за рахунок коштів відповідного бюджету;
— неприпустимість вилучення доходів, отриманих додатково у ході виконання рішення про бюджет, сум перевищення доходів над витратами бюджетів і сум економії за витратами бюджету1.
Слід зазначити, що надмірна централізація у витрачанні бюджет них коштів, як і звуження фінансових можливостей органів місце вого самоврядування, мають для держави однакові негативні на слідки. Тут потрібна науково обґрунтована концепція розмежуван ня доходів і витрат різних ланок бюджетної системи. Визначальни ми при її обґрунтуванні мають стати фактори ефективного витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за госпо дарською діяльністю суб'єктів підприємництва, встановлення за лежності між розміром бюджетних витрат і результатами еконо мічної діяльності в регіонах.
Принцип повноти бюджетної системи відображає демократичні і правові засади побудови громадянського суспільства, оскільки, по суті, обмежує видатки органів виконавчої влади виключно тими кош тами, що надійшли до відповідного централізованого фонду. Уряд не повинен мати будь-яких доходів і видатків, крім тих, що передбачені бюджетом. За законодавством, до складу бюджетів мають включа тися всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійсню ються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування. Цей принцип повинен реалізовуватися на всіх стадіях бюджетного про цесу, він передбачає встановлену на рівні законодавства заборону витрачання бюджетних коштів поза бюджетом.
1 Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар / За ред. О. В. Турчино-ваіЦ. Г. Огня. — С. 68.
З принципами повноти і збалансованості пов'язаний принцип обґрунтованості бюджетної системи. Бюджет формується на реалі стичних макроекономічних показниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методів та правил. Як свідчить практика бюджетного процесу України, прин цип обґрунтованості є одним з недосяжних, що підтверджує звітність про виконання державних бюджетів країни попередніх періодів. Слід зазначити, що обґрунтованість бюджету може бути підвищена за ра хунок застосування середньо- та довгострокового бюджетного пла нування.
Принцип ефективності полягає у тому, що при складанні та вико нанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягти запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бю джетних коштів та досягти максимального результату при викорис танні визначеного бюджетом обсягу коштів. Ефективність викорис тання бюджетних ресурсів контролюється на всіх стадіях бюджетно го процесу, що пояснюється постійним невистачанням фінансових ре сурсів для необхідних витрат, передбачених бюджетом.
Формування Державного бюджету України на 2002 та 2003 роки відбувалося за програмно-цільовим методом, суть якого полягає у тому, що всі видатки державного бюджету повинні здійснюватися Ішключно відповідно до програм, які мають конкретну мету, завдан ня та критерії їх оцінки. Застосування програмно-цільового методу дас змогу визначити чіткі функції усіх розпорядників бюджетних коштів, види програм, що забезпечуватимуть функції держави, та конкретні цілі, на які спрямовуватимуться видатки у межах цих про грам.
Принцип субсидіарності передбачає, що розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально мож-лшюму наданні суспільних послуг їх безпосередньому споживачеві. 111 »1111 цип субсидіарності введений Кодексом для підкріплення норма-шшк ІІч) планування бюджетів. Чинне законодавство визначає перелік Л"ні Іди* та видатків, що здійснюватимуться через відповідні місцеві ПІоджсІи, і таким чином підвищує рівень конкретизації прав та обо-ІГн ІкІІІ, ,І також відповідальності учасників бюджетних відносин.
111 > й 11 цип цільового використання бюджетних коштів є одним з ІІпІоІюноложних принципів кошторисно-бюджетного фінансуван-ни, що полягає у тому, що всі бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Нецільове використання бюджетних коштів є бюджетними правопорушення ми і однією з підстав застосування юридичної відповідальності у ви гляді призупинення бюджетних асигнувань. Принцип цільового ви користання бюджетних коштів означає, що кошти з бюджету спря мовуються за відповідним напрямом та витрачаються розпорядни ками та одержувачами бюджетних коштів на чітко визначені цілі відповідно до бюджетних призначень.
Принцип справедливості І неупередженості, закріплений Кон ституцією України (ст. 95), — бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цей прин цип забезпечує рівний доступ громадян країни до основних бюджет них послуг та соціальних гарантій і реалізується через встановлені Бюджетним кодексом норми у частині визначення фінансових нор мативів бюджетної забезпеченості та дотацій вирівнювання.
Суть принципів публічності та прозорості, які базуються на нор мах Конституції України, закріплених, зокрема, у статтях 3, 8 і 19, полягає в тому, що Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймають ся відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК та відповідними радами.
Інформація про бюджет має бути оприлюднена. У межах встанов леної компетенції (ст. 28 БК) Міністерство фінансів України забез печує доступність для публікації: 1) проекту Закону про Державний бюджет; 2) Закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками, що є його невід'ємною частиною; 3) інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками квар талу та року; 4) інформації про показники виконання зведеного бю джету України; 5) іншої інформації про виконання Державного бю джету України.
Проект Закону про Державний бюджет підлягає обов'язковій пуб лікації в газеті «Урядовий кур'єр» не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховні Раді України.
Верховна Рада АРК та Рада міністрів АРК, місцеві державні адмі ністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують публі кацію інформації про місцеві бюджети, у тому числі рішень про місцевий бюджет, та періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднено не пізніше десяти днів з дня його прийняття.
Отже, доступність інформації про бюджет повинна забезпечува тися на всіх стадіях бюджетного процесу. Реалізація цього принци пу пов'язана з необхідністю вдосконалення статистики державних фінансів, яка має сприяти отриманню достовірної інформації про виконання бюджетів, обсяги залишків бюджетних коштів, наявну бюджетну заборгованість відповідно до міжнародних стандартів у питаннях збору даних, їх обробки і поширення, забезпечуючи в ціло му достатній рівень прозорості бюджетного процесу.
Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу— ко жен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Бюджетний ко декс встановлює, що особи, винні у порушенні бюджетного законо давства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримі нальну відповідальність згідно з законами України. Бюджетним пра вопорушенням визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановлених законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про вико нання бюджету. Слід зазначити, що закріплення на рівні Бюджетного кодексу принципу відповідальності за порушення бюджетного зако нодавства учасниками бюджетного процесу свідчить про підвищен ня значення фінансового контролю на всіх стадіях бюджету та розу міння принципів побудови бюджетної системи законодавцем.
Одним із заходів, що забезпечують єдність бюджетної системи країни, є бюджетна класифікація. Питання бюджетної класифікації надзвичайно важливе для законодавчого органу, оскільки пов'язане з інформацією, аналізом, контролем та ревізійними перевірками. Щодо інформації, то вона дає легіслатурі можливість зрозуміти, що відбувається з бюджетними надходженнями й видатками, і створює основу для планування на наступний і подальші роки. Щодо контро лю бюджетна класифікація визначає категорії прийняття рішень та умови обговорення бюджету. На виконавчому рівні вона утримує ІІІдомства у межах запланованих видатків, а відтак і намірів легісла тури. З погляду ревізійних перевірок класифікація дає можливість перевіряти відхилення від передбачених бюджетом витрат, прово дити попередні й періодичні перевірки, а також перевірки результа ти ДІЯЛЬНОСТІ.
Детальніша класифікація залежить від того, яка інформація по три >І id і як рада має намір обговорювати бюджет. Загалом, бюджет-Іи класифікація існує для досягнення трьох цілей: контроль, регу-люилння й планування, а також для забезпечення трьох типів інформації: про видатки, результативність та ефективність. Постатейний бюджет ясно показує, на що витрачаються ресурси.
Бюджетна класифікація України застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу стосовно до ходів, а також організаційних, функціональних та економічних ка тегорій видатків, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників.
Якщо за попередньою редакцією Закону України «Про бюджет ну систему України» структуру бюджетної класифікації розробляв Кабінет Міністрів України і затверджувала Верховна Рада України, то згідно з п. 2 ст. 8 Бюджетного кодексу Міністр фінансів України затверджує бюджетну класифікацію й зміни до неї та інформує про це в обов'язковому порядку Верховну Раду України. Зокрема, згідно з наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. № 604 була затверджена і з 1 січня 2002 р. набрала чинності бюджетна кла сифікація. Департаменту по бюджету у тижневий термін з моменту підписання наказу було запропоновано проінформувати Верховну Раду України про затверджену бюджетну класифікацію.
Бюджетна класифікація має такі складові:
1. Класифікація доходів бюджету.
Доходи бюджету класифікують за розділами: 1) податкові надхо дження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капі талом; 4) трансферти. Податковими надходженнями визнаються пе редбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. До неподаткових над ходжень відносять доходи від власності та підприємницької діяль ності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження. Трансферти — це кошти, 'і'1 одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротні основі. Трансферти впер ше включені до доходів бюджету на рівні законодавчого акта — Бю джетного кодексу.
2. Класифікація видатків (утому числі кредитування за вираху ванням, погашення) бюджету.
Видатки бюджету класифікують за: функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);
економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків); озна кою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифі кація); бюджетними програмами (програмна класифікація).
Функціональна класифікація дає змогу відстежувати й аналізува ти динаміку зміни державних видатків різного функціонального при значення та прогнозувати наступні видатки. Функціональна класи фікація видатків має такі рівні деталізації, як розділи, в яких визна чаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, АРК, органів місцевого самоврядування; підроз діли та групи, в яких конкретизується спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, АРК чи органів місцевого самоврядування. Наприклад, розділом функціональної класифікації є Освіта (0900), підрозділом — вища освіта (0940), гру пами — вищі навчальні заклади І та II рівнів акредитації (0941) та вищі навчальні заклади III та ІУ рівнів акредитації (0942). Запровадження з 2002 р. нової функціональної класифікації видатків бюджету було чдійснено з метою приведення її у відповідність з міжнародними стандартами, зокрема класифікацією функцій управління (КФУ), опублікованою статистичним відділом ООН.
Економічна класифікація видатків деталізує використання коштів Іа їх предметними ознаками (заробітна плата, нарахування, всі види господарської діяльності, виплати населенню (трансферти) та інші категорії). Такий розподіл дає можливість виділити захищені статті І ноджету та забезпечує єдиний підхід до всіх отримувачів у позиції виконання бюджету. За економічною класифікацією видатки поділя-
к ггься на:
— поточні, тобто такі, що забезпечують фінансування поточної ді нльності підприємства, установи та організації (оплата праці праців-ииків бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбан-ин предметів постачання і матеріалів, оплата послуг, видатки на иідрядження, представницькі видатки, оплата комунальних послуг І. п • 11 ергоносіїв тощо);
капітальні видатки (капіталовкладення), під якими розуміють иліітежі з метою придбання капітальних активів, стратегічних і над-ІІІІІчайних запасів товарів, землі, нематеріальних активів або не-ІИЛІІлатні платежі, що передаються отримувачам для придбання та ких .Іктивів, компенсації втрат, пов'язаних за руйнуванням чи по шкодженням основних фондів;
— кредитування з вирахуванням погашення. До цієї категорії на лежать платежі усіх рівнів, у результаті яких у них з'являються фінан сові вимоги до інших економічних одиниць, що передбачають обо в'язкове повернення коштів.
Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік голов них розпорядників бюджетних коштів. На ЇЇ основі Державне каз начейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Завданнями відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організа ційно досконалої системи державного управління. Перелік головних розпорядників коштів державного бюджету був затверджений по становою Кабінету Міністрів України від 8 січня 2000 р. № 13. У зв'яз ку з переходом на нову функціональну класифікацію до наказу Міністерства фінансів України «Про упорядкування розпорядників коштів державного бюджету» від 13 березня 2000 р. № 47 було вне сено зміни, внаслідок яких кількість головних розпорядників істот но зменшилася.
Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом на підставі бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Планування видатків із застосуванням програмно-цільового методу передбачає розробку, аналіз та добір програм на стадії стратегічно го планування. Кожна програма має чітку мету реалізації, завдання, терміни та етапи (за наявності) фінансування.
З 2002 р. місцеві органи влади зобов'язані при складанні й вико нанні місцевих бюджетів використовувати тимчасову класифікацію видатків місцевих бюджетів. Це є наступним кроком у поширенні програмно-цільового методу у фінансуванні місцевих бюджетів.
3. Класифікація фінансування бюджету.
Вона визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися у результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (до цієї групи належать платежі з погашення ос новної суми боргу). Поява даної класифікації пояснюється переходом України на міжнародні стандарти статистики державних фінансів.
Класифікація фінансування бюджетну здійснюється:
— за типом кредитора, оскільки джерела покриття дефіциту (фінансування) бюджету можуть бути внутрішні (надходження від сектора державного управління, від фінансово-кредитних органів тощо) та зовнішні (позики від міжнародних організацій економічно го розвитку, міжнародних фінансових організації, іноземних комер ційних банків тощо);
— за тилом боргового зобов'язання, які можуть емітуватися у формі облігацій внутрішньої та зовнішньої державної позики, ощад них сертифікатів, казначейських зобов'язань; депозитів та цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю у розрізі внутрішніх та зовнішніх джерел фінансування.
4. Класифікація боргу.
Вона систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання дер жави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування. Кри терії класифікації боргу є аналогічними з класифікацією фінансу вання бюджету і взаємопов'язані з ним. Якщо класифікація боргу за сипом кредитора визначає зовнішнє або внутрішнє джерело, то за типом боргового зобов'язання розрізняють заборгованості залежно під терміну розміщення фінансового зобов'язання — довгострокові (від 5 до 10 років), середньострокові (від 1 до 5 років) та короткостро кові (до одного року).
§ 4. Склад доходів та видатків бюджетів
Бюджетний кодекс передбачає дві складові бюджету — загаль ний та спеціальний фонди. Таке розмежування первісно було за пропоновано в Законі України «Про Державний бюджет України на '2000 рік» і з того часу поступово перейшло на місцеві бюджети. Зок-I м Іма, у межах наявних фондів кошториси бюджетних установ скла д/І Іоться з двох частин — загального та спеціального фондів.
Розмежування бюджету на дві частини зумовлено необхідністю їм Ісилення контролю за витрачанням коштів, що мобілізуються дер-•к.шою до централізованих фондів. Зі створенням спеціального фон ду оюджету до його складу почали зараховуватися колишні гюзабю-Л*"11 ні цільові фонди коштів, зокрема Фонд соціального страхуван-ни, мйнятості населення тощо. Це дало змогу оптимізувати систему Л<ч> явного контролю щодо витрачання коштів бюджету як держав ні ІІ'о, так і місцевих.
Де > загального фонду бюджету включаються всі доходи (за винят-м їм ти х, що надходять до центрального), всі видатки за рахунок над-мідлчгмь до загального фонду бюджету, а також фінансування загального фонду. Фактично за рахунок коштів загального фонду фінансуються поточні потреби держави. Кошти, що мобілізуються до загального фонду бюджету, не мають конкретного цільового при значення — вони формують централізований фонд держави, за ра хунок якого уряд фінансує державні потреби, передбачені поточни ми фінансовими планами.
До спеціального фонду бюджету включаються: бюджетні призна чення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надхо джень; гранти та дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різниця між доходами й видатками спеці ального фонду. Джерела формування спеціального фонду визнача ються виключно законами. Таким чином держава намагається усу нути значні порушення щодо утворення окремими відомствами влас них цільових фондів і несанкціонованого визначення джерел їх утворення. Особливістю спеціального фонду є те, що фінансування конкретних заходів може здійснюватися виключно в межах коштів, що надійшли до фонду на відповідну мету.
Таку, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет Ук раїни на 2003 рік» фінансування програм і заходів щодо соціального захисту інвалідів здійснюється за рахунок надходжень до Фонду Ук раїни соціального захисту інвалідів. Заходи, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища, фінансуються у розмірі 30% збору за забруднення навколишнього природного середовища.
Бюджетний кодекс чітко закріпив заборону на створення поза бюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК та місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами. Таке положення Кодексу повністю відповідає принципу повноти бюджет ної системи.
Чинне законодавство передбачає у разі закріплення відповідної норми в Законі про Державний бюджет України можливість пере дачі коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету. Зок рема, відповідно до законів про Державний бюджет на 2002, 2003 роки частина надходжень від загальнодержавних податків у процент ному відрахуванні зараховується до спеціального фонду державно го бюджету з метою формування необхідної для передбаченого фінансування видатків суми коштів.
Щорічно Закон про Державний бюджет України передбачає роз поділ бюджету на загальний і спеціальний фонди. Слід зазначити, що Бюджетний кодекс обмежив право місцевих органів влади на створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету виключ но за наявності відповідного положення у Законі про Державний бюджет. Водночас закріплення Бюджетним кодексом норми, що «бюджет може складатися із загального та спеціального фондів» свідчить про можливість уряду відмовитися від поділу бюджету на зазначені фонди у разі визнання поділу недоцільним та неефектив ним. Розробляючи Основні засади бюджетної політики на наступ ний рік, уряд, базуючись на показниках планованих доходів і видатків повинен вирішувати питання щодо доцільності фінансування ви датків за рахунок коштів спеціального фонду.
Так, за підсумками виконання Державного бюджету України за 2000 p., що був затверджений бездефіцитним, був зафіксований нрофіцит. Рахункова палата України у своєму звіті за 2001 р. зазна чила, що профіцит у сумі 697,3 млн грн. утворився за рахунок пере-Ішконання доходної частини спеціального фонду і недофінансуван-ия Міністерством фінансів України та Державним казначейством України окремих видатків за наявності коштів на рахунках держав ного бюджету. Проте, якщо згідно з міжнародною практикою з до ходів державного бюджету виключити надходження від привати зації, врахувати розмір кредиторської заборгованості бюджетних установ, а також заборгованість бюджету з повернення підприєм ствам податку на додану вартість за експортними поставками, то де фіцит державного бюджету за 2000 р. перевищив 8 млрд грн.1.
Кожний бюджет завжди складається з двох частин — доходної і нидаткової. Доходами бюджету є усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передба чено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гр.Інти). Отже, доходами бюджету можуть бути як обов'язкові, так І ді )бровільні надходження до бюджету, що використовуються дер-ЖІІІюю для здійснення ЇЇ функцій та регулюються правовими нор-мпми.
Ііюджетні доходи можна класифікувати за кількома підставами. І Ьііфиклад, за соціально-економічними ознаками доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності, від зовнішньо-нцпіюмічної діяльності, від використання природних ресурсів, від ди| І ЖІІІших монополій, митні платежі, збори та інші неподаткові пла-ІІ>и< І тощо. За порядком зарахування до бюджету доходи поділяють-ги ІІІІ ІІласні, закріплені та регулюючі. Порядок зарахування доходів ин Ініічають Бюджетний кодекс, Закон про Державний бюджет та по питі Іікти про бюджет місцевих органів влади.
Власні доходи бюджетів формуються за рахунок надходжень від власних джерел. Конституція України, закони України «Про місце ве самоврядування» та «Про власність» створюють правову базу для формування власних доходів місцевих бюджетів, основаних, у пер шу черіу, на комунальній власності територіальних громад. Бюджет не законодавство у свою чергу конкретизує загальні норми вище зазначених нормативно-правових актів. Зокрема, згідно зі ст. 69 БК України до доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при ви значенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:
— місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місце вого самоврядування;
— надходження сум відсотків за користування тимчасово вільни ми бюджетними коштами;
— надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) гос подарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
— плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
— кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній влас ності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогоспо-дарського призначення;
— плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у кому нальній власності;
— податок на прибуток підприємств комунальної власності;
— платежі за спеціальне використання природних ресурсів місце вого значення та інші.
Закріплені доходи — це доходи, віднесення яких до певного рівня бюджету здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України на довготривалій основі у розмірі територіального надхо дження або у твердо фіксованому розмірі. Наприклад, закріпленим доходом бюджетів міст Києва та Севастополя є 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на те риторії цих міст. До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, належать плата за ліцензії на прова дження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад, плата за торго вельний патент на здійснення деяких видів підприємницької діяль ності тощо. Закон про Державний бюджет щороку передбачає склад закріплених доходів державного бюджету в повному або процент ному відрахуванні від надходжень. Зокрема, останніми роками noдаток на додану вартість у повному обсязі надходить до державно го бюджету.
Регулюючі доходи — це доходи, надходження яких до бюджетів ниж чих рівнів щорічно визначає Верховна Рада України або представниць кий орган місцевої влади при затвердженні своїх актів про бюджет. Юридичною підставою зарахування регулюючих доходів до кожного бюджету нижчого рівня є правовий акт про бюджет вищого рівня, тоб то зарахування регулюючих доходів до регіональних бюджетів та бю джетів АРК, міст Києва та Севастополя здійснюється на підставі Зако ну про Державний бюджет. Зарахування до сільського або селищного бюджету здійснюються на підставі рішення про районний бюджет.
Поряд з процентними відрахуваннями від територіальних надхо джень загальнодержавних податків та зборів як основного методу бюджетного регулювання, в Україні застосовуються такі методи, як дотація вирівнювання та субвенція. Доходи можуть формуватися також за рахунок міжбюджетних трансфертів з місцевих бюджетів. Крім того, джерелом формування доходної частини бюджету можуть бути позикові кошти, потреба в яких виникає у зв'язку з неможли вістю покрити необхідні бюджетні видатки за рахунок запланова них надходжень.
За юридичною формою доходи бюджетної системи поділяються на податкові та неподаткові. Оскільки за своєю природою саме по даткові платежі більшою мірою відповідають ринковій економіці, формування доходної частини бюджетів в основному зорієнтовано на податкові доходи. Зокрема, відповідно до законів про Державний бюджет встановлювалося таке процентне співвідношення податко вих і неподаткових доходів: у 2000 р. — 55 % до 28, 7%; у 2001 р. — 56,4% до 34, 5%; у 2003 р. — 66,6% до 27,1 %.
У зв'язку з цим важливе значення має постійне вдосконалення системи мобілізації доходів бюджету, краще використання матері альних, трудових і фінансових ресурсів. Чинна в Україні система Іоаємовідносин господарських суб'єктів з бюджетом включає пода ток на доходи, плату за землю, податок з власників транспортних •иісобів, вивізне мито, митний дохід, плату за воду, відрахування на геологорозвідувальні роботи та ряд інших обов'язкових платежів. Ці платежі відповідають загальним вимогам оподаткування, проте че-рсч недосконалість порядку обчислення і стягнення не виконують м.Іложних функцій.
Говорячи про податкові надходження, слід підкреслити негатив ну ситуацію, що склалася у країні у співвідношенні між прямими і непрямими податками. У загальній сумі податків, сплачених до бю джету всіма платниками, прямі податки становлять більшу частину. Велика частка непрямих податків, а це податок на додану вартість і акцизний збір, свідчить про недосконалість податкової системи, її фіскальний характер і загальну низьку податкову культуру. Головне призначення непрямих податків — регулювання економічних про цесів через вилучення додаткових необгрунтованих доходів. Світо вий досвід підтверджує, що їх частка має становити у доходах бю джету не більше як 10—15 %. За такого співвідношення непрямі по датки не можуть істотно деформувати податкову систему держави. Економічних умов для широкого застосування непрямих податків (у першу чергу ПДВ) на сучасному етапі розвитку в Україні немає. На впаки, важливим є співвідношення сплачуваних податків із загаль ноекономічними показниками, насамперед з валовим внутрішнім продуктом і загальним обсягом фінансових ресурсів держави.
Видатки бюджету — кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винят ком коштів на погашення основної суми боргу та повернення над міру сплачених до бюджету сум. Спрямування видатків здійснюєть ся відповідно до завдань, що стоять перед державою та органами місцевого самоврядування у конкретний період. Розмір видатків бюджетної системи перебуває у тісному взаємозв'язку з її дохода ми, оскільки влада не може дозволити витратити більше, ніж планує отримати. Оскільки доходи бюджету завжди обмежені, держава фінансує пріоритетні видатки і лише за наявності залишків коштів може фінансувати інші потреби. Відповідно, у процесі виконання бюджетів відбувається коректування показників доходної та видат кової частин.
Як зазначають науковці, поняття видатків державного та місце вого бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповід них бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та уста нов і відпуску їм коштів — бюджетного фінансування. До інституту видатків державного та місцевого бюджетів слід віднести цільове, доцільне та ефективне використання (касові та фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних кредитів1.
Як і доходи, видатки бюджету можна класифікувати за рядом оз нак. У першу чергу, склад видатків залежить від завдань та функцій
' Бекерская Д. А. Правовьіе проблемьі расходов государственного й местньїх бюджетов // Проблеми фінансового права. — Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1996. — С. 107.
держави, які й створюють підґрунтя для соціально-економічної кла сифікації. Відповідно до неї видатки поділяються на фінансування: національної економіки; соціально-культурних заходів; державних та муніципальних програм та інвестицій; утримання органів держав ної та муніципальної влади, правоохоронних органів, судів, проку ратури; на зовнішньоекономічну діяльність; на оборону тощо.
Оскільки основні функції управління державою, у тому числі за безпечення національної економіки, регулювання фінансово-кредит ної системи припадають на органи державної влади, відповідно знач на частина видатків здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Виходячи з суспільних потреб, функцій та завдань держави, видатки Державного бюджету України було поділено за функціональними ознаками на десять основних груп:
1) загальнодержавні функції; 2) оборона; 3) громадський порядок, безпека та судова влада; 4) економічна діяльність; 5) охорона навко лишнього природного середовища; 6) житлово-комунальне господар ство; 7) охорона здоров'я; 8) духовний та фізичний розвиток; 9) ос віта; 10) соціальний захист та соціальне забезпечення.
З державного бюджету фінансуються видатки, пов'язані з право охоронною діяльністю, забезпеченням безпеки держави, на функ ціонування судових органів, органів державної влади, податкової та митної служби тощо. За рахунок коштів державного бюджету фінан суються заходи щодо утворення державних і фінансових резервів. У той же час аналіз звітів Рахункової палати України свідчить, що Ідебільшого органи державної влади не додержуються вимог, вста новлених бюджетним законодавством. Зокрема, системного харак теру набув протягом останніх років такий вид нецільового викорис тання бюджетних коштів, як формування головними розпорядника ми коштів непередбачених законодавством резервів за рахунок коштів Державного бюджету України. Наприклад, протягом 1999— У.ООО років Міністерством палива та енергетики України безпідстав нії гпюрювався резерв за рахунок коштів державного бюджету на під гримку вугледобувних підприємств у загальній сумі 64,2 млн. грн. ЦІ >й резерв розподілявся керівництвом Міністерства між підприєм-гпіеіми галузі на власний розсуд1.
На жаль, не всі принципи, проголошені у Конституції України, відображаються у бюджетній політиці держави. Зокрема, проголо-
шення України соціальною державою передбачає спрямування знач ної суми коштів на фінансування соціальної політики.
У висновках і пропозиціях до проекту Закону про Державний бюджет України на 2002 рік Рахункова палата України зазначала, що в проекті не передбачено забезпечення фінансовими ресурсами та ких важливих соціальних потреб, як виплати постраждалим внаслі док Чорнобильської катастрофи, погашення заборгованості із заро бітної плати працівникам бюджетної сфери. Зокрема, на погашення заборгованості із соціальних виплат громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка становить понад 750 млн грн., передбачено виділити лише 100 млн грн. На погашення за боргованості із заробітної плати працівникам бюджетної сфери не заплановано жодної копійки, хоч така заборгованість вже переви щила 140 млн. грн.
Питома вага видатків соціального спрямування у загальній сумі видатків проекту зведеного бюджету на 2002 р. за розрахунками Рахункової палати становить лише 49,8 % і зменшиться проти бюд жету 2001 р. на 1,5 пункти. Слід зазначити, що реалізація соціальне орієнтованої моделі ринкової економіки за активної участі держа ви можлива лише на основі існування ефективної економіки, що має соціальне спрямовану структуру виробничої та невиробничої сфер.
Наприклад, державний бюджет Швеції має чітке соціальне спря мування. Населення має високий ступінь захищеності. На соціальні потреби витрачається 33% ВВП, тобто майже половина видаткової частини бюджету, яка в цілому становить 70% ВВП. При цьому дефі цит державного бюджету дорівнює в середньому 15% ВВП. Це не під силу навіть такій економіці, як шведська. Тому розробляється про грама скорочення дефіциту бюджету за рахунок збільшення податків на приватний сектор і зменшення видатків на державний сектор.
До Державного бюджету України включено також таємні видат ки, які пов'язані з державною таємницею, у зв'язку з чим пояснення їх витрачання у бюджеті не передбачається. Таємні видатки перед бачені на діяльність органів державної влади в інтересах національ ної безпеки. Враховуючи загальні принципи фінансового контролю, витрачання таємних видатків не може здійснюватися абсолютно безконтрольно з боку держави і повинно передбачати спеціальний правовий режим. Зокрема, контроль за проведенням таємних ви датків здійснюють Рахункова палата та Міністерство фінансів Ук раїни у порядку, визначеному Верховною Радою України. Звіти про
проведені таємні видатки розглядаються парламентськими коміте тами з питань бюджету, з питань законодавчого забезпечення пра воохоронної діяльності, з питань боротьби з організованою злочин ністю і корупцією, з питань національної безпеки і оборони. Бю джетний кодекс передбачає, що окремі звіти про проведені таємні видатки парламент розглядає на закритому засіданні.
За економічним змістом видатки поділяються на поточні, капі тальні та видатки на кредитування за вирахуванням погашення. їх склад визначає Кабінет Міністрів України. Провідне місце у цій класифікації належить поточним видаткам, які забезпечують по стійне фінансування завдань і функцій держави та органів місце вого самоврядування. Вони спрямовуються на утримання бюджет них установ, організацій та органів, що діють на початок бюджет ного періоду; на фінансування затверджених національних або му ніципальних програм; на фінансування заходів соціального призначення та інше. До поточних видатків відносять і трансферти бюджетам місцевого самоврядування, трансферти населенню або певним групам населення, трансферти підприємствам або іншим країнам.
У свою чергу капітальні видатки спрямовані на фінансування інве стиційної та інноваційної діяльності, ноу-хау, на розширене відтво рення. Серед капіталовкладень можна назвати кошти, що їх вико ристовують на придбання земельних ділянок, будівель, споруд та устаткування; витрати згідно з прямими кредитними зобов'язання ми та кредитними гарантіями або на придбання інших фінансових • Іктивів; витрати на проведення науково-дослідної роботи, освіту та підвищення кваліфікації.
()бсяги державних капітальних вкладень по міністерствах, відом-Іти.їх, а також переліки будов виробничого і соціального призна чення, які споруджуються із залученням капітальних вкладень за (Іяхуиок коштів державного бюджету, щорічно розподіляються і Іятш'рджуються Кабінетом Міністрів України, і, як правило, із знач им м -І.ІІІізненням: у 2000р. —23 серпня 2000 р.1, у 2001 р. — 2 квітня
' І ІІктаиова Кабінету Міністрів України «Про розподіл державних централі-І-ш.ІІІих капітальних вкладень і державних капітальних вкладень на реалізацію ЧирниОильської будівельної проірами, газифікацію сільських населених пунктів І я Ін'роліки об'єктів, що фінансуються за їх рахунок у 2000 році, і пільгового довго-І гримшою державного кредиту молодим сім'ям та одиноким молодим громадя нам » під V4 сі'рппя 2000 р. № 1323 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 35. — І'І МІНІ {І н.к тушіими змінами і доповненнями). »
Юридичне значення поділу видатків на поточні та капітальні по лягає у тому, що за наявності бюджетного дефіциту першочергово фінансуватимуться поточні видатки. Формування та планування показників видатків бюджету за економічним змістом, за головни ми розпорядниками бюджетних коштів та функціональними озна ками дає змогу державі спрямовувати кошти, отримані в першу чер гу від сплати податків, на конкретно визначені цілі. Такий підхід дає можливість здійснювати всебічний облік і аналіз витрачання бю джетних коштів за цільовим спрямуванням та інформувати суспіль ство щодо здійснених витрат, у тому числі на соціальну сферу.
Принцип збалансованості, закладений у ст. 7 Бюджетного кодек су, передбачає співвідношення обсягів доходів і видатків на відповід ний бюджетний період. Цей принцип базується на нормах Консти туції України, яка закріплює намір держави до збалансованості бю джету України (ч. З ст. 95). Звідси виникає актуальне питання щодо дефіциту або профіциту бюджету.
Дефіцит бюджету — це сума, на яку рівень видатків бюджету пе ревищує рівень надходжень. Його покривають шляхом утворення державного боргу, а також деякою мірою за допомогою інших коштів. Державний борг складається з коштів, позичених урядом для покриття бюджетного дефіциту, за винятком тих, що використову ються на повернення боргу. Якщо сума надходжень більша за суми видатків, то різниця між ними називається позитивним сальдо або надлишком бюджету. Кошти, що утворюють позитивне сальдо, ви користовують для зменшення боргу або для задоволення деяких інших потреб. Отже, бюджетний дефіцит — перевищення видатків бюджету над його доходами. Це показник негативних явищ в еко номіці, що зумовлюють інфляцію грошової одиниці. Причинами ви никнення дефіциту є: спад виробництва; зниження ефективності функціонування окремих галузей; несвоєчасне проведення струк турних змін в економіці або її технічного переоснащення; великі воєнні витрати; інші об'єктивні та суб'єктивні фактори, що вплива ють на економічну та соціальну політику держави.
' Постанова Кабінету Міністрів України «Про розподіл державних централі зованих і державних капітальних вкладень на реалізацію Чорнобильської буді вельної програми та переліки об'єктів, що фінансуються за їх рахунок у 2001 році» від 2 квітня 2001 р. № 312//Офіційний вісник України. — 2001. — № 14. — С. 22 (з наступними змінами та доповненнями).
Бюджетний дефіцит — явище майже постійне в економіці кож ної держави, тому важливе значення мають його розміри і методи ліквідації. Для населення наявність дефіциту має опосередковане значення, але саме населення держави шляхом сплати податків бере безпосередню участь у поверненні залучених кредитних ресурсів. Бездефіцитний бюджет є об'єктивною вимогою нормального еко номічного розвитку держави.
Профіцит бюджету— Це перевищення доходів бюджету над його видатками. Чинне законодавство передбачає, що профіцит бюджету затверджується виключно з метою погашення основної суми боргу.
Бюджетний кодекс передбачає можливість прийняття Державно го бюджету України, а також бюджету АРК та міських бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом виключно у разі наяв ності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Таким чином законодавство встановлює виключний пе релік бюджетів, що можуть бути прийняті з дефіцитом і межі повно важень органів державної та муніципальної влади.
Крім того, держава встановила граничний обсяг державного бор гу (як зовнішнього, так і внутрішнього), що не повинен перевищува ти 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України (п. 2 ст. 18 БК України). У разі перевищення зазначеної ве личини уряд держави зобов'язаний вжити заходів для приведення цієї величини у відповідність зі встановленими вимогами. Гранич ний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу АРК ми місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний рік відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. ()собливості правового регулювання відносин у сфері запозичень пуде розглянуто далі.
Якщо заплановані доходи дорівнюють запланованим видаткам, І и< Іджет приймається бездефіцитним. Зокрема, бездефіцитним був ДІ-ржавний бюджет України, прийнятий на 2000 р. Державні бю джети України на 2002 і 2003 роки прийнято з дефіцитом.
Значний рівень дефіциту державного бюджету та невиважена Ік >літика надання державних гарантій суб'єктам господарювання за Іошіішніми запозиченнями стали основними чинниками нагрома дження і зростання боргових зобов'язань держави та видатків на об-( лутонування боргу. Ці чинники призвели до виникнення боргової ІІ| н ІСілсми у бюджетно-фінансовій системі України, а звідси зобов'я-ІІІІІІІи держави щодо погашення основної суми державного боргу та
його обслуговування є й залишатимуться ключовою проблемою бю джетної політики на наступні кілька років. Зокрема, найбільші випла ти з погашення запозичень держави припадають на 2003—2006 роки. У складі бюджетів передбачається резервний фонд — певний об сяг нерозподілених видатків, який протягом року може використо вуватися на фінансування непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не можуть передбачатися при складанні про екту бюджету. Так, за рахунок коштів резервного фонду здійснюєть ся фінансування видатків на усунення негативних наслідків, спри чинених надзвичайним станом, зокрема проводяться роботи з ліквідації аварій, стихійного лиха. У той же час не раз відмічалося, що система фінансування державою заходів, пов'язаних з ліквіда цією наслідків стихійного лиха, є непрозорою і ґрунтується на недо сконалому нормативно-правовому й організаційному забезпеченні, що призводить до нецільового і незаконного використання коштів державного бюджету.
Резервний фонд включається до складу загального фонду бюдже ту і не може перевищувати одного відсотка від обсягу його видатків. Наявність резервного фонду для державного бюджету є обов'язко вою, для місцевих їх створюють за рішенням відповідних рад. Поря док використання коштів з резервного фонду бюджету визначаєть ся Кабінетом Міністрів України шляхом прийняття відповідних по станов1.
Для отримання допомоги з резервного фонду необхідно надати обґрунтовану заяву з висновками Міністерства фінансів та Міністер ства економіки щодо необхідності та ефективності фінансування видатків за рахунок коштів фонду. Законодавство встановило забо рону щодо витрачання коштів резервного фонду на: 1) погашення боргів, включаючи ті, за якими видано гарантії уряду; 2) збільшення сум за статтями видатків, передбачених у бюджеті. Сума коштів, що виділяються з резервного фонду на фінансування одного заходу, не може перевищувати 20% загальної суми резервного фонду2.
Витрачання коштів з резервного фонду є підконтрольним проце сом, і відповідні органи виконавчої влади — Кабінет Міністрів Ук-
1 Наприклад: Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку використання коштів резервного фонду бюджету» від 29 березня 2002 р. № 415 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 14. — Ст. 734.
- Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про ре зервний фонд Кабінету Міністрів України» від 22 лютого 1996 р. № 62/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 10. — Ст. 51. г,
раїни, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого самоврядування щомісячно звітують відповідно перед своїми представницькими органами щодо витрачання коштів з резервного фонду відповідного бюджету. Зокрема, КМУ щомісяця повинен подавати до парламенту звіти про витрачання коштів з ре зервного фонду з обґрунтуванням необхідності, економічності та ефективності таких витрат.
Контрольні запитання:
1. Розкрийте поняття бюджету, його соціально-економічне й політич не значення.
2. Які складові частини бюджету Ви можете назвати?
3. Розкрийте поняття бюджетного права.
4. Назвіть особливості бюджетних правовідносин.
5. Дайте характеристику складу бюджетного законодавства.
6. Що являє собою бюджетна система України?
7. Поясність, у чому полягає взаємозв'язок між поняттями «бюджетна система» і «бюджетний устрій»?
8. Охарактеризуйте принципи бюджетної системи України.
9. В чому полягає значення бюджетної класифікації?
10. Як класифікуються доходи й видатки бюджетної системи?
§ 1. Поняття бюджетних повноважень. Зміст інституту бюджетних повноважень
Конституція України встановила, що бюджетна система держави будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу сус пільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цією нормою було закладено конституційні засади у визначенні й закріпленні бюджетних повноважень за органами державної влади та місцевого самоврядування. Незалежність у галузі бюджету свідчить про самостійність.
Бюджетним повноваженням держави та територіальних громад, порядку їх реалізації в бюджетному процесі присвячено бюджетне законодавство, норми якого у сукупності становлять бюджетне пра во — центральну частину фінансового права. Слід зазначити, що в юридичній літературі терміни «бюджетні повноваження» і «бю джетні права» застосовуються як тотожні, хоч водночас не слід по єднувати бюджетні права, що належать відповідним органам влади, та інститут бюджетного права, який є складовою фінансового права як галузі права.
Бюджетні повноваження — це права та обов'язки органів дер жавної влади та місцевого самоврядування у галузі бюджетної діяльності, що визначаються Бюджетним кодексом України, щоріч ними законами про Державний бюджет, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законами, рішеннями місцевих рад та локальними атами. Сукупність цих повноважень і положень нормативно-правових актів складає окремий інститут бюджетних прав (повноважень).
Залежно від виду бюджетних правовідносин, у межах яких реалі зуються бюджетні права їх суб'єктів, бюджетні повноваження поді ляються на матеріальні і процесуальні. Матеріальні бюджетні по вноваження визначають зміст прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері функціонування бюджет ної системи. Процесуальні бюджетні повноваження органів держав ної влади та місцевого самоврядування — це передбачена законодавством сукупність прав та обов'язків державних та місцевих орга нів у сфері бюджетного процесу. За суб'єктним складом бюджетні права можуть належати державі в цілому та окремим адміністратив но-територіальним одиницям.
Бюджетні права можна характеризувати за вертикальним та го ризонтальним рівнем. Розподіл бюджетних прав по вертикалі (між представницькими та виконавчими органами різного рівня) основа ний на конституційних нормах, що розмежовують повноваження між органами державної влади і органами місцевого самоврядування та місцевої влади. Розподіл бюджетних прав між представницькими та виконавчими органами одного рівня (по горизонталі) грунтується на конституційних нормах про розподіл компетенції між гілками влади. Бюджетні права можна об'єднати в три групи: повноваження у І чілузі зведеного (консолідованого) бюджету; повноваження у галузі державного бюджету; повноваження у галузі місцевих бюджетів.
І. Повноваження України у галузі зведеного бюджету ґрунтують ся на необхідності забезпечення єдності бюджетної системи; прове денні єдиної фінансової, бюджетної, податкової політики; забезпе ченні суверенітету держави та виконанні інших завдань і функцій держави. Верховна Рада України, яка виступає як повноважний пред ставник усієї держави, і має закріплені Конституцією України ви ключні повноваження, що не можуть бути передані будь-якому іншо му органові, безпосередньо втілює повноваження держави у галузі ІІн-деного бюджету.
І'еалізуючи бюджетні права з метою виконання державних зав-лпіп. і функцій, Верховна Рада України:
встановлює види бюджетів;
порядок і принципи об'єднання їх у бюджетну систему;
Ішзначає види видатків, які включаються до державного і місце-мих Іноджетів;
иизначає склад доходних джерел, з яких до державного і місце вою оюджетів надходять доходи;
m тановлює загальний порядок і принципи розподілу доходів МІ * ' ні ремими ланками бюджетної системи;
Ік тановлює загальний порядок розподілу видатків між ланка ми (їм Іджетів різного рівня;
Ісітнерджує бюджетну класифікацію, що забезпечує єдність пміджотної системи;
ж тсіновлює принципи й основні засади організації бюджетно-мі процесу незалежно від рівня його здійснення; ,
— встановлює основні бюджетні повноваження;
— визначає загальну систему заходів щодо збалансування бю джетів усіх рівнів;
— встановлює порядок складання Державного бюджету України.
II. Для втілення єдиної державної політики, у тому числі у сфері бюджетних відносин, Україна в галузі державного бюджету:
1) має в особі вищих органів влади повноваження з формування, розподілу і використання коштів державного бюджету;
2) реалізує повноваження, що стосуються місцевих бюджетів.
Вищі органи законодавчої і виконавчої влади мають право на ви значення розміру доходів, закріплених за державним бюджетом у поточному бюджетному періоді; цільового спрямування використан ня бюджетних асигнувань та їх розмірів; на організацію та здійснен ня бюджетного процесу; на встановлення межі бюджетного дефіци ту і розробку заходів на його скорочення; на створення резервних та інших цільових фондів; на прийняття законодавчих актів з регу лювання усіх питань бюджетного процесу; право на реалізацію усіх стадій бюджетного процесу; на визначення переліку регулюючих доходів для місцевих бюджетів; на уточнення статей доходів і ви датків державного бюджету в процесі його виконання; на забезпе чення постійного і всебічного фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу; на затвердження звіту про виконання держав ного бюджету.
До повноважень у галузі держаного бюджету можна також віднес ти затвердження диференційованих або єдиних нормативів відра хувань від регулюючих доходів для бюджетів АРК, областей, міст Києва та Севастополя; визначення розміру дотацій вирівнювання, субвенцій та їх цільового призначення для місцевих бюджетів ви щого рівня; здійснення фінансового контролю у межах повноважень за додержанням органами місцевого самоврядування бюджетного законодавства.
III. В свою чергу бюджетні повноваження органів місцевого са моврядування реалізуються щодо державного бюджету, власного бюджету і бюджетів нижчого рівня.
Місцеве самоврядування у будь-якій країні неможливе за відсут ності хоч би однієї з умов: законодавчого забезпечення компетенції органів місцевого самоврядування; належної кількості фінансових ресурсів, необхідних для виконання своїх функцій місцевим само врядуванням; державної політики підтримки місцевого самовряду вання через перерозподіл фінансових ресурсів. Кожний орган місце-
вого самоврядування бере участь у здійсненні державних повнова жень у межах і формах, визначених Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, вони зо бов'язані забезпечувати надходження на своїх територіях від загаль нодержавних податків і зборів та мають право частину з цих надхо джень залишати у своїх бюджетах у межах, встановлених вищесто ящим органом влади відповідним рішенням про бюджет на поточ ний бюджетний період.
У разі неможливості покрити свої поточні видатки за рахунок класних, закріплених і регулюючих доходів, місцеві органи влади мають право на фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання або цільових субвенцій з бюджетів вищестоящих органів влади.
Усі органи місцевого самоврядування мають право на власний Іїюджет, на формування доходної частини та проведення видатко-Іи )ї політики; на резервний фонд та оборотну касову готівку. Обласні І районні органи місцевої влади мають право на складання зведених оюджетів. Сільські, селищні і міські ради мають право на введення місцевих податків і зборів (обласні ради мають право на введення місцевого збору за проїзд по прикордонній області).
Стосовно бюджетів нижчих рівнів органи місцевого самовряду-І її шия мають право затверджувати нормативи відрахувань, визнача ти джерела доходів, здійснювати фінансову підтримку у формі до-гпцій вирівнювання.
§ 2. Правові засади розподіїу
доходів і видатків за різними лапками
бюджетної системи
Існування бюджетів різних рівнів, з одного боку, та значна нерів номірність фінансового стану різних регіонів України та верств на-І/ііМЧІня — з іншого, об'єктивно зумовлюють перерозподільні про-цін й фінансових ресурсів. Механізм перерозподілу бюджетних • ІІІІІІІІи с об'єктом централізованого державного регулювання і ба-И»Ім м чому визначається системою оподаткування, монетарною полі-і їїш ні >, мсікроекономічними факторами, які перебувають у безперер вні Іму русі та розвитку'. Відповідно, об'єктивною необхідністю є ти І Ііїмо вдосконалення самого механізму.
Основним джерелом розподілу доходу між територіями є держав ний бюджет. Світова практика виробила три основні моделі бюджет них систем, що існують у зарубіжних країнах. Перша модель перед бачає пайовий розподіл податків між різними адміністративними рівнями влади. За кожним рівнем бюджетів закріплено певні паї до ходів від податків. Друга модель характеризується тим, що різні рівні влади застосовують однакову базу оподаткування, встановлюючи власні податкові ставки, тобто загальна ставка дорівнює сумі подат кових ставок усіх рівнів влади. Третя модель встановлює повне роз межування окремих податків між різними рівнями влади, закріплю ючи їх законодавче за різними бюджетами. Як правило, модель сис теми бюджетів формується урядом країни шляхом комбінування елементів усіх трьох моделей, але домінуючим є якийсь один підхід1.
Держави здійснюють фінансове вирівнювання, що передбачає регулювання доходів і видатків органів місцевого самоврядування. Слід зазначити, що доцільність вирівнювання визнана не лише бю джетним законодавством. Зокрема, ст. 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування містить положення, яким передбачено не обхідність захисту фінансове слабших органів місцевого самовря дування шляхом запровадження процедур фінансового вирівнюван ня або аналогічних заходів, що мають на меті виправити вади, обу мовлені нерівним розподілом потенційних ресурсів фінансування і покладеного фінансового тягаря. Головним інструментом вирівню вання практично у всіх країнах залишаються трансферти.
Наукове обґрунтування оптимального розміру централізації ве личини фінансових ресурсів у бюджетній системі є важливим і ак туальним завданням. Рівень централізації у кожному конкретному періоді визначається фінансовою політикою держави, виходячи з умов, що склалися в її народногосподарському комплексі. Так, не обхідність структурної перебудови економіки, її територіального розміщення вимагатиме вищого рівня концентрації ресурсів у бю джеті для їх перерозподілу на зазначені цілі. Крім того, у власності держави перебуватимуть галузі економіки, які потребують бюджет ної підтримки. На рівень централізації у бюджеті фінансових ре сурсів впливають також система соціальних гарантій, що забезпе-
' Лук'яненко І. Аналіз західного досвіду політики вирівнювання регіонів // Матеріали форуму експертів «Система державних фінансів України: шляхи за безпечення прозорості та оптимальної децентралізації фінансових потоків». — К.: КЦІСЗ, 2001, —С.64.
чується законодавством держави, витрати на оборону, державне управління, економічні взаємовідносини з іншими державами тощо.
При розробці механізму регулювання економіки, в якому бю джету належить одна з центральних ролей, слід враховувати, що однакових негативних наслідків завдають як надмірна концентра ція фінансових ресурсів у бюджеті, так і його низька частка. Ринко ва економіка не спроможна успішно функціонувати без втручання держави, яке здійснюється насамперед через бюджет.
Провідне місце в бюджетній системі України належить держав ному бюджету. З нього фінансуються витрати на здійснення держав них заходів у сфері господарського та соціально-культурного будів ництва, на оборону, утримання органів державної влади і державно го управління. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між Автономною Республікою Крим, областями і містами республіканського підпорядкування. У свою чергу бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, сільські бюджети забезпечують фінансування господарського та соціально-культурного будівництва, здійснюваного органами місце вого самоврядування.
Однак і сьогодні залишається значною централізація коштів у дер жавному бюджеті. Частка місцевих бюджетів (з урахуванням усіх трансфертів з державного бюджету) становила у зведеному бюджеті України на 2002 р. лише 36%. Такою є і питома вага загального фонду місцевих бюджетів у загальному фонді зведеного бюджету. Місцеві пюджети збалансовані за доходами і видатками шляхом надання трансфертів з державного бюджету (дотації вирівнювання, суб-ні • 11 ції) у загальній сумі 8 млрд 570, 7 млн грн., а їх питома вага у місце-ІнІ х бюджетах становила 34%. Хоч у Бюджетній резолюції на 2002 р. Ін •)>( чдбачалося збільшення до 40% питомої ваги місцевих бюджетів у ІмІ'доному бюджеті України.
.(окрема, у проекті Закону про Державний бюджет України на ','(І0'.> р. пропонувалося вилучити з 91 місцевого бюджету до держав-Іи чі > бюджету 3 млрд. 96,8 млн грн. перевищення надходжень доходів (н чі.Ід обсяги бюджетів, визначені за формульними розрахунками. І .-І н, І бюджету міста Києва додатково вилучалося 50 % надходжень нмд.їгку на прибуток у сумі 1 млрд 149,3 млн грн. Проте, відповідно Л" І • г. 19 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» ні Ід.Іток на прибуток підприємств зараховується до бюджету міста у Ін>Інн>му обсязі.
І І.І підміну від Закону України «Про бюджетну систему України» І.ІМДЖРЇЇІИЙ кодекс містить конкретизацію доходів лише місцевих
бюджетів, не визначаючи при цьому конкретний перелік доходів державного бюджету (до складу якого зараховуються податкові, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та транс ферти, гранти, дарунки). Це зроблено з метою мати можливість опе ративно реагувати на зміну переліку надходжень, у першу чергу по даткових, після прийняття Податкового кодексу України та рефор ми податкової системи держави.
Отже, доходи державного бюджету щорічно визначаються Вер ховною Радою України і закріплюються у відповідному законі, при чому в самому законі законодавець не робить різниці між поняття ми податкових та неподаткових надходжень і включає їх до загаль ного переліку доходних джерел.
Зокрема, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» до доходів загального фонду державного бю джету належать:
1) податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств комунальної власності);
2) збір за спеціальне використання водних ресурсів загальнодер жавного значення та збір за користування водами для потреб гідро енергетики і водного транспорту;
3) збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення;
4) платежі за користування надрами загальнодержавного значення;
5) акцизний збір з вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору з вироблених в Україні товарів, що сплачується платниками за місцезнаходженням в Автономній Республіці Крим, 70% акциз ного збору з вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів);
6) акцизний збір з ввезених на територію України товарів (крім 70% акцизного збору з ввезених на територію України нафтопро дуктів і транспортних засобів);
7) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії, що видаються Радою міністрів Автономної Респуб ліки Крим, виконавчими органами місцевих рад та місцевими орга нами виконавчої влади, та плати за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами);
8) кошти, отримані за вчинення консульських дій на території України, та 90% коштів, отриманих за вчинення консульських дій за межами України, у встановленому Кабінетом Міністрів України по рядку;
9) ввізне мито (крім 70% ввізного мита з нафтопродуктів і транс портних засобів та шин до них);
10) рентна плата за нафту та природний газ, що видобуваються в
Україні;
11) надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів, які обліковуються на рахунках Держав ного казначейства України;
12) державне мито у частині, що відповідно до закону зараховуєть ся до державного бюджету;
13) надходження від санкцій (штрафів, пені тощо), що застосову ються за рішеннями уповноважених посадових осіб Антимонополь-І-юго комітету України, інших органів виконавчої влади (крім адмі ністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад та утвореними ними у встановленому порядку адмі ністративними комісіями), а також за рішеннями судів, прийнятими за зверненнями Державної автомобільної інспекції України;
14) кошти від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду, скарбів, майна, одержаного державою в порядку спадкоємства чи дарування, безхазяйного майна, валютних цінностей, що пересила ються в міжнародних поштових відправленнях із порушенням норм актів Всесвітнього поштового союзу, невручених міжнародних та Ішутрішніх поштових відправлень, майна з обмеженим терміном збе рігання, майна, вилученого для забезпечення сплати штрафів або з метою відшкодування належних державному бюджету платежів, із наступним відшкодуванням із державного бюджету витрат, пов'я-мних зі зберіганням, транспортуванням, експертною оцінкою, сер тифікацією, розпорядженням зазначеним майном за рахунок над ходження зазначених коштів, знахідок, а також валютні цінності і грошові кошти, власники яких невідомі;
15) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарсь ких товариств, які є у державній власності;
16) 80% коштів, отриманих бюджетними установами та організа ціями за здані у вигляді брухту і відходів золото, платину, метали пла тинової групи, дорогоцінне каміння, та 50% коштів, отриманих бю джетними установами та організаціями за здане у вигляді брухту і підходів срібло;
17) 20% надходжень до Державного спеціалізованого фонду фінан-І • у ІІ<І 1111 я загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь Укутій у міжнародних авіаційних організаціях;
ІН) 10% портового (адміністративного) збору;
19) відрахування від сум перевищення розрахункової величини фонду оплати праці на підприємствах-монополістах;
20) надходження від реалізації розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву в обсягах, визначених у додатку № 1 до цього Закону;
21) до розмежування земель державної та комунальної власності —-10% надходжень від продажу земельних ділянок несільськогоспо дарського призначення, що перебувають у державній власності;
22) рентна плата за транзитне транспортування природного газу;
23) рентна плата за транспортування нафти;
24) рентна плата за транзитне транспортування аміаку;
25) виконавчий збір, стягнутий державною виконавчою службою;
26) надходження від Національної акціонерної компанії «Нафто-газ України» в рахунок погашення заборгованості поточного року перед Міністерством оборони України за Угодою між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про передачу з України до Російської Федерації важких бомбардувальників ТУ-160 та ТУ-95 МС, крилатих ракет повітряного базування великої даль ності та обладнання;
27) 50% плати за оренду майна (крім військового майна і майна Національної академії наук України), що належить бюджетним ус тановам, які утримуються за рахунок коштів державного бюджету;
28) кошти, що надійдуть від рекламодавців алкогольних напоїв і тютюнових виробів;
29) надходження від зборів за підготовку до державної реєстрації авторського права і договорів, які стосуються права автора на твір, та коштів, одержаних від продажу контрольних марок;
30) інші доходи, що підлягають зарахуванню до Державного бю джету України згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України.
Щодо доходів місцевих бюджетів, то вище вже зазначалися власні доходи територіальних громад, які не можуть враховуватися при здійсненні міжбюджетних трансфертів. Місцеві бюджети можна поділити на загальний і спеціальний фонди. У свою чергу загальний фонд може включати поточний бюджет і бюджет розвитку. Бюджет розвитку існує для фінансування інвестиційної та інноваційної діяль ності та фінансування інших видатків.
Згідно зі статтями 14 та 72 БК України бюджет АРК та міські бю джети можуть прийматися з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається за рахунок запозичень. За твердження інших місцевих бюджетів із дефіцитом не допускається.
До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самовря дування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):
1) прибутковий податок з громадян у частині, визначеній Бюджет ним кодексом;
Згідно зі ст. 65 БК України встановлено такі нормативи відраху вань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування:
— до доходів бюджетів міст Києва та Севастополя — 100% загаль ного обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;
— до доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Рес публіці Крим) та обласного значення — 75% від загального обсягу при буткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;
— до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань — 25% загального обсягу прибуткового податку з грома дян, що справляється на цій території;
2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;
3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяль-І к )сті та сертифікати, що їх видають виконавчі органи відповідних рад;
4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяль ності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;
5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприєм ницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових па-кчітін пунктами продажу нафтопродуктів — автозаправними стан-цїими, заправними пунктами), що справляється виконавчими орга-мпми нідповідних рад;
(І) надходження адміністративних штрафів, що накладаються ви-цпііничими органами відповідних рад або утвореними ними у вста-МІІмлІчІому порядку адміністративними комісіями;
7)глипни податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, Щ»І мялі'жип, відповідним бюджетам.
З нижніх податків і зборів складається кошик доходів, що закріп-МІи їм й їй оюджетами місцевого самоврядування. Кошик доходів Лщд *»'//ІІ місцевого самоврядування визначається як сукупність мі Іди І кін і ІОорів (обов'язкових платежів), що закріплені Бюджетним йііді'кгіім ІІІІ постійній осікжі за бюджетами місцевого самовряду вання т<І ирлхоиуються при ии ІНсІЧРІІІІі обсягів міжбюджетнихтранс->|Ін|ПІІІ ()ОоІІ' коїпикії доході» відповідного бюджету визначається і» ІяІ пм уийішмм Індкксу підносної иодіїткоснроможності бюджету
міста чи району на основі даних про фактичне виконання відповід ного бюджету за три останні бюджетні періоди.
Бюджетний кодекс (ст. 66) містить перелік складу доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
1. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автоном ної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при ви значенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
1) 25 % прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;
2) 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;
3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів Автоном ної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.
2. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бю джетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
1) 50 % прибуткового податку з громадян, що справляється на те риторії сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;
2) 15 % плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;
3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;
4) плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяль ності, що справляється районними державними адміністраціями;
5) надходження адміністративних штрафів, що накладаються район ними державними адміністраціями або утвореними ними у встанов леному порядку адміністративними комісіями.
Видатки державного бюджету та бюджетів місцевого самовряду вання відображають значну частину витрат, що здійснюються дер жавними та муніципальними органами влади. Розмір видатків фак тично визначає розмір свободи діяльності відповідних органів вла ди. Видатки — це витрати, що пов'язані з виконанням першочерго вих потреб. До основних видатків належать витрати на:
— фінансування мережі підприємств, установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету і діють на по чаток бюджетного періоду;
— соціальні видатки;
— фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності;
— інші витрати, пов'язані з забезпеченням завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Склад і структура видатків державного та місцевих бюджетів ви значаються їх економічним змістом, функціональним призначенням, роллю у розподілі внутрішнього валового продукту. До загальних принципів розподілу видатків між ланками бюджетної системи Ук раїни належать підвідомчість (підпорядкованість) установ та органі зацій, що фінансуються з відповідного бюджету, і значимість заходів, що фінансуються.
Як і органи державної влади, органи місцевого самоврядування у межах покладених на них функцій здійснюють видаткову політику на відповідних адміністративних територіях. Видатки місцевих бю джетів поділяються на видатки, пов'язані з виконанням власних повно важень, та видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень. Бюджетне законодавство визначає перелік видатків, що фінан суються виключно за рахунок коштів місцевих бюджетів і не врахо вуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
До таких витрат належать видатки на: 1) місцеву пожежну охоро ну; 2) позашкільну освіту; 3) соціальний захист та соціальне забезпе чення: а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій на селення; 4) місцеві програми розвитку житлово-комунального госпо дарства та благоустрою населених пунктів; 5) культурно-мистецькі програми місцевого значення; 6) програми підтримки кінематографії i-d засобів масової інформації місцевого значення; 7) місцеві програ ми з розвитку фізичної культури і спорту; 8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення; '») транспорт, дорожнє господарство: а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування; о) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (утому числі І й Іґх >ти, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційни-ми підрозділами); в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утриман ий л< фіг місцевого значення; 10) заходи з організації рятування на во-лпх, 11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування; \'}.\ програми природоохоронних заходів місцевого значення; 13)управ-МІІмя комунальним майном; 14) регулювання земельних відносин; І 'І) Інші програми, затверджені відповідною радою згідно з законом. Иодночас розмежування видатків на такі, які беруться і не беруть-І й л< >' ІПрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, не означає ієнування подвійного бюджету місцевих органів влади, а застосовується виключно для обчислення міжбюджетних трансфертів. Під час ви конання бюджетів усі надходження до загального фонду акумулю ються на єдиному рахунку відповідного місцевого бюджету та вико ристовуються на фінансування усіх передбачених видатків, що фінансуються за рахунок коштів загального фонду.
Наприклад, у Кривому Розі в бюджеті міста вперше з'явилася стаття видатків на підтримку малого й середнього підприємництва. На це ви ділено 100 тис. грн. Ці кошти передбачається вкласти у видання мето дичного посібника для підприємців міста. Крім того, у бюджеті перед бачені видатки на впровадження системи рейтингової оцінки роботи служб виконкому міськради з питань виконання узгоджувальних про цедур для підприємців міста, на фінансування різного роду консультацій, семінарів і лекцій для підприємців, на фінансування програми підтрим ки приватних підприємців, що відкривають свій бізнес1.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 63) та Бюджетний кодекс України (ст. 71) встановлюють, що місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Ос танній є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. Надхо дження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:
1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній влас ності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогоспо-дарського призначення;
2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) гос подарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом, та проценти, сплачені за користування ними;
4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;
5) запозичення, здійснені у встановленому законом порядку;
6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних про ектів.
Ресурси, що надійшли до бюджету розвитку місцевих бюджетів, спрямовуються на розбудову місцевої соціальної та виробничої інфраструктури. Зокрема, до витрат бюджету розвитку належать: 1) погашення основної суми боргу; 2) капітальні вкладення; 3) внес- ки місцевих органів влади до статутних фондів суб'єктів підприємницької діяльності
Бизнес. — 2003. — 10 февраля. — № 6 (52). — С. 14.
Однією з особливостей функціонування бюджету розвитку є ви значення його часових інтервалів, оскільки інвестиційні та інно ваційні проекти, що лежать в основі планування бюджету розвитку, можуть реалізовуватися у кілька етапів протягом кількох бюджет них періодів. Це дає можливість органам місцевої влади заощаджу вати кошти на великі програми або розподіляти витрати на них рівно мірніше протягом кількох років.
Як зазначалося, одним із джерел формування доходів бюджету розвитку місцевих бюджетів є запозичення. Запозичення до місце вих бюджетів здійснюються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, на певну мету і підлягають обов'язковому повер ненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку в межах, встановлених законодавством, і під власну відповідальність органу місцевої влади або місцевого са моврядування, оскільки держава не несе відповідальності щодо зо бов'язань за запозиченнями до місцевих бюджетів. Видатки на об слуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.
Для забезпечення стабільності й бездефіцитності місцевих бю джетів законодавство встановило максимальну межу розміру запо зичень. Зокрема, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного пе ріоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі пога шення основної суми боргу, обумовленої договором між кредитором та позичальником, та платежів з його обслуговування порушено графік погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійсню вати нові запозичення протягом 5 наступних років.
Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Ав тономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Рес публіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотер мінові позички у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отри мання таких позичок визначає Міністерство фінансів України. При цьому надання позичок з одного бюджету іншому забороняється. Це положення є новацією порівняно зі старим законодавством і повністю відповідає принципам формування бюджетної системи України.
§ 3. Правові засади організації міжбюджетпих відносин
Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке перед бачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відпо відної частки загальнодержавних податків для фінансування покла дених на них обов'язків, повинно стати основоположним принци пом побудови системи державних фінансів. Такий підхід дає мож ливість не тільки здійснювати ефективну фінансову та бюджетну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в еконо мічний розвиток регіону. Тим самим досягається прозорість систе ми фінансових відносин, яка виключатиме суб'єктивізм та застосу вання суто диктаторських важелів впливу органів вищого рівня на нижчий. Водночас така система забезпечуватиме можливість реаль ного контролю за витрачанням коштів як з боку відповідних держав них органів, так і громадськості1. Крім того, розподіл має бути ста більним, оскільки однією з головних причин неспроможності місце вих бюджетів забезпечити фінансування необхідних мінімальних видатків полягає у відсутності сталих джерел надходження коштів.
Одним з пріоритетних завдань в Україні залишається питання фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади, бю джетна спроможність місцевого самоврядування виконати надані йому законами України повноваження.
З 2000 р. трансферти місцевим бюджетам почали обчислюватися за єдиною для всіх територій формулою. Очевидно, що ця формула не враховує всіх особливостей на місцях, що тягне за собою значні нарікання з боку місцевої влади, але, з іншого боку, вона є прогре сивним фактором реформування міжбюджетних відносин.
Бюджетний кодекс визначає загальні положення здійснення міжбюджетних відносин, метою регулювання якими є забезпечен ня відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, за кріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджет ними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повно важень. МіжбюАжетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необ-хідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та за конами України. 1 Проблемні питання реформи державних фінансів очима експертів // Матеріали форуму експертів «Система державних фінансів України: шляхи за безпечення прозорості та оптимальної децентралізації фінансових потоків». — К., 2001. —С. 119.
Бюджетне законодавство визначає види видатків, що виконують ся за рахунок коштів окремих ланок бюджетної системи, і таким чи ном конкретизує бюджетні повноваження відповідних органів дер жавної влади та місцевого самоврядування.
Зокрема, згідно зі ст. 82 БК України видатки на здійснення повно важень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:
1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, дер жавної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуван ню. Ці видатки фінансуються за рахунок коштів Державного бю джету України;
2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення ефективнішого їх виконан ня на основі принципу субсидіарності;
3) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республі ки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер ІІІ визначені законами України.
Видатки, визначені у пунктах 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного (ж >джету України.
Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі орга-ни відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідні ииконавчі органи не створені) зобов'язані забезпечити здійснення ишцозазначених видатків з відповідних місцевих бюджетів з додер-» линям встановленого законодавством розподілу цих видатків між flu Іджетами.
. І.Іконодавство забороняє планувати та здійснювати видатки, не иіАІнм-(>ні до місцевих бюджетів, а також здійснювати протягом бю-А **•*'! Іюго періоду видатки на фінансування бюджетних установ вод-ніічиї І різних бюджетів.
V той же час за державою залишається можливість передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на Ідійснення видатків. Передбачається, що така передача може відбу-иягися лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у ииі лнді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних
податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
Розмежування видів видатків, визначених у пунктах 2 і 3 ст. 82 Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі прин ципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання по слуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяють на такі групи:
1) перша група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соці альних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближ че до споживачів. Ці видатки здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;
2) друга група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, га рантованих державою для всіх громадян України. Ці видатки здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Рес публіки Крим та міст обласного значення, а також районних бю джетів;
3) третя група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потре ба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.
З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.
Реформування міжбюджетних відносин, яке поступово відбу вається в Україні, нормативним підґрунтям якого став прийнятий Бюджетний кодекс, має на меті розв'язання кількох актуальних зав дань для органів державної влади та місцевого самоврядування. Зок рема, перед Україною стоїть завдання забезпечити в повному обсязі місцеві бюджети фінансовими ресурсами, необхідними для виконан ня власних та делегованих повноважень. Мають бути створені умо ви для економічної заінтересованості місцевих органів влади збільшувати податкові надходження на відповідній території, а та кож розширювати базу оподаткування.
Місцеві органи заінтересовані збільшити питому вагу власних джерел надходжень у структурі місцевих бюджетів. Однією з підстав реалізації такої мети є запровадження єдиного алгоритму обчислен ня планових обсягів доходів місцевих бюджетів. Зокрема, базовим чинником при розрахунку мінімальної кількості видатків, необхід-
них для фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норма тив бюджетної забезпеченості, що використовується для визначен ня розподілу міжбюджетних трансфертів. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовується на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи спо живачів соціальних послуг тощо та коригується коефіцієнтами. За-г.ільний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконан ня бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між нидами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики дер жави.
Здійснюючи розмежування видаткових повноважень між держав-п й м та місцевими бюджетами, а також між власними та делеговани-ми повноваженнями бюджетів місцевого самоврядування, слід па-р.Ілельно запровадити й стимули для ефективнішого використання иіоджетних коштів.
Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні громади сіл, се ли щ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповід ні І х бюджетів для виконання власних повноважень. Міські (міст рес публіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного зна чення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання ні їх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної І'І'<-публіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів Л> І1 иоджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у иигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на ви їм й м 11 ня всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді Інші>ї територіальної громади з передачею коштів до відповідного Пи Іджоту у вигляді міжбюджетного трансферту.
Міжбюджетні трансферти являють собою кошти, які безоплат-Ht 11 tv-иіоворотно передаються з одного бюджету до іншого і поділя-цпьгн на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передають ся дп Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших МИ миіих бюджетів; інші дотації.
V Державному бюджеті України можуть передбачатися такі МІ*бюджетні трансферти місцевим бюджетам:
І) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, нги«І< ним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, район ним пн Іджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Рес-МуПдІки Крим та міст обласного значення;
V) І уОипщія на здійснення програм соціального захисту;
3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок на дання пільг, встановлених державою;
4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;
5) інші субвенції.
Закон про Державний бюджет на поточний бюджетний період містить виключний перелік та розмір дотацій вирівнювання та суб-венцій. Зокрема, в законі на 2003 р. передбачено здійснення дотацій усім регіонам України та деяким містам обласного значення. Те саме стосується і субвенцій.
Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу за планованих згідно з вимогами законодавства та чинними актами про бюджет видатків, який обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів. Вона не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республі ки Крим та міст обласного значення) та районні ради можуть перед бачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.
На відміну від дотацій, субвенції мають чітко визначене цільове призначення, їх надання супроводжується обов'язковою звітністю щодо використання, а у разі неповного використання коштів виді леної субвенції або у зв'язку з нецільовим використанням ці кошти мають бути повернені. Надання субвенцій передбачається, зокрема, за такими підставами.
Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бю джетів місцевого самоврядування на виконання власних повнова жень, має супроводжуватися внесенням змін до Закону про Держав ний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбача ють надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.
Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного кори стування надається з одного місцевого бюджету іншому для компен сації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користуван ня чи ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних за- j садах між надавачем субвенції та її отримувачем.
Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Дер жавного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, с >бласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх по дальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Такі субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджета ми місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактич-11 ий обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансови ми нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне пра-ко на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.
Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на ви конання власних повноважень територіальних громад визначають ся відповідною угодою сторін.
Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого За коном про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами визначаєть ся на основі формули, яку затверджує Кабінет Міністрів України.
Формула має враховувати такі параметри:
1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;
2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;
3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;
4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого са моврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст респуб ліканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значен ня, і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 цього Кодексу, для ра йонних бюджетів;
5) коефіцієнт вирівнювання.
Безпосереднє надання дотацій вирівнювання та субвенцій з бю джету вищого рівня до нижчого здійснюють органи Державного каз начейства України.
Зокрема, в ст. 43 Закону України «Про Державний бюджет Украї ни на 2003 рік» встановлено, що у 2003 р. суми дотації вирівнювання місцевим бюджетам перераховуються управліннями Державного казначейства України в АРК, областях та місті Севастополі шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загаль ного фонду Державного бюджету України, що надійшли на аналі тичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території, згідно з додатком № 4 до Закону.
Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Дер жавного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що переда ються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а та кож порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місце вими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і ма ють забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.
З прийняттям Бюджетного кодексу частку міжбюджетних транс фертів у фінансуванні потреб місцевих бюджетів збільшено. Проте Кодекс не передбачає заінтересованості в ефективному викорис танні трансфертних бюджетних коштів і не стимулює регіони до еко номічного розвитку, оскільки містить достатньо дискримінаційний механізм вирівнювання доходів, тобто тим, у кого доходів не виста чає, додаткову потребу в коштах буде компенсовано переважно за рахунок інших бюджетів. Останні як винагороду одержують лише 10% приросту доходів. Наприклад, в АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага транс фертів з державного бюджету в їх доходах становить 70—80%, і лише 20—ЗО % — власні надходження1.
Як один з напрямів вирівнювання Бюджетний кодекс передба чає зміну розміру дотації вирівнювання, що надається з держав ного бюджету місцевим у найближчі п'ять років. Зокрема, почи наючи з 2001 р. може застосовуватися міжбюджетний трансферт з Державного бюджету України на зменшення фактичних дис пропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність ме режі бюджетних установ, розмір якого встановлюється у таких пропорціях:
1) перший рік — 5% від загального обсягу дотації вирівнювання з Державного бюджету України місцевим бюджетам; 2) другий рік — 4% від загального обсягу дотації вирівнювання; 3) третій рік — 3% від загального обсягу дотації вирівнювання; 4) четвертий рік — 2% від
1 Гресс А. Зачем работать, если можно сидеть на трансферте, как на игле // , Бизнес. — 2003. — Март. — № 13 (532). — С. 32—33.
Ііюджетні повноваження держави ...
167
Ісігального обсягу дотації вирівнювання; 5) п'ятий рік — 1% від за гального обсягу дотації вирівнювання.
Відповідно, бюджети сидять на трансфертах як на голці, і не заін тересовані в отриманні додаткових доходів, оскільки на цю суму буде вменшено дотації з вищого бюджету.
Деякі представники влади вважають, що запропоновані Кодек сом механізми формування місцевих бюджетів небезпечні спожи вацьким ставленням місцевої влади до ресурсів центрального бю джету1. Місцева влада прагнутиме завищити розмір витрат, в резуль таті чого левову частку навантаження щодо фінансування потреб місцевих бюджетів буде покладено на держбюджет, тобто основну масу платників податків.
Слід зауважити, що Бюджетний кодекс, на відміну від попередніх актів у сфері бюджетної системи, під бюджетними трансферами розуміє безоплатну передачу коштів не лише з вищого бюджету до нижчого, а й навпаки. Зокрема, згідно зі ст. 100 Кодексу, якщо про гнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст облас ного значення) бюджетів, визначених відповідно до статей 64 та 66 БК, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бю джету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджет ної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державно го бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в у межах від 0,60 до одиниці.
Чинна методика коректування планованого надходження доходів виходячи з фактичного виконання бюджету за останні роки не вра ховує втрати місцевих бюджетів у зв'язку з різкою зміною економіч ної кон'юнктури або форс-мажорних обставин. Гостріше ця пробле ма відчувається у регіонах, де бюджет залежить від великих містоут-ворюючих підприємств.
Реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних над-
1 Білоус А. Бюджетний кодекс: чи всі фінансові проблеми вирішено? // Україн ська Інвестиційна Газета, 2001. — Бюджетний кодекс України. Коментар. — С. 47—48.
168
Лекція 7
ходжень між окремими ланками бюджетної системи країни та про ведення повноцінної адміністративної реформи, спрямованої на вста новлення оптимального адміністративно-територіального поділу з чітким визначенням та розподілом повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування. Одним з го ловних завдань у галузі обігу державних фінансів є запровадження процедури прозорого використання бюджетних коштів, забезпечен ня фінансової стабільності місцевих бюджетів через затвердження джерел їх наповнення на довготривалій основі.
Контрольні запитання:
1. Що являють собою бюджетні повноваження, розкрийте їх зміст?
2. Як можна класифікувати бюджетні повноваження?
3. Які правові засади розмежування доходів і видатків між ланками бю джетної системи Ви можете назвати?
4. В чому полягає мета регулювання міжбюджетних відносин?
5. Що таке бюджет розвитку місцевих бюджетів?
6. Які правові підстави здійснення позичок місцевим бюджетам?
7. Як оформляються запозичення до місцевих бюджетів?
8. Які види міжбюджетних трансфертів Ви можете назвати?
9. Поясність, який порядок здійснення міжбюджетних трансфертів?
ЛЕКЦІЯ 8 Бюджетний процес в Україні
§ 1. Поняття, зміст та стадії бюджетного процесу
Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетно го кодексу України, полягає в регламентації бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Як уже згадувалося, фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізо ваних до централізованих фондів, — бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є необхідним порядком реалізації матеріально-пра-Іювих бюджетних норм, так само як у конституційному, цивільно му та кримінальному праві, де реалізація матеріально-правових норм може відбуватися через певний порядок. Характер взаємо зв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які існують як са мостійні галузі права. Бюджетний процес і матеріальні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, але об'єднані у підгалузь (розділ) фінансового права.
Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджет ного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяль ності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як «бюджетне планування». Він посилається на той факт, що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна «бюджетний процес» виникає асоціа ція з цивільним чи кримінальним процесом1.
Бюджетний процес — це сукупність дій уповноважених на осно ві норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконан ня бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання.
' Див.: Худяков А. Й. Основи теории финансового права. — Алмати: Жеті Жаргьі, 1995. — С. 230—232.
Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються тео ретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бю джетних відносин1. І. Розпутенко вважає, що формування, затвер дження та виконання бюджету становить поняття бюджетного про цесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної полі тики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків2. Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріаль на галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер3. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. Отже, можна зробити висновок, що сутність цього проце су складна та багатогранна. Широке розуміння бюджетного проце су полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних по вноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суво рим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'я зання численних питань, що при цьому виникають.
Проблема прийняття державного бюджету є однією з найсклад ніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам, її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодав чої процедури. На жаль, як свідчить практика останніх років, парла мент країни не додержується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і ста більного функціонування всієї бюджетної системи України.
Можна виділити ряд рис, що характеризують норми бюджетного процесу. Останні, зокрема, містять: 1) визначення складу учасників тієї чи іншої діяльності; 2) перелік видів необхідних дій та їх обов' язко-ва послідовність; 3) передбачення організаційної форми кожної дії; 4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень1.
1 Див.: ВороноваЛ. К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. — К.: Вища шко ла, 1975. — С. 126—\28;ХимичеваН, Й. Правовьіе основи бюджетного процесса в СССР. — Саратов: Изд-во Саратов.ун-та, 1966. — С. 4—6; Ровинский Е. А. Советс-кое финансовое право. — М.: ВЮЗИ, 1957. — С. 130; Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права. — Харків: Бізнес Інформ, 1998. — С. 163—171.
2 Розпутенко І. Бюджетний процес. — К.: Вид-во УАДУ, 1997. — С. 7. /
3 Воронова Л. К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР. — С. 125; Ким А. Й., Основин В. С. Государственньїе правовьіе процессуальньїе норми й их особенно-сти. — М., 1967. — С. 43; Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права. — С. 164.
На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно зву жувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої вла ди2. Прийняття закону про Державний бюджет — це тільки створен ня юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого орга ну. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджет ного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.
Аналізуючи зміст бюджетного процесу, слід зупинитися на по нятті його стадій. Як поняття бюджетного процесу, так і зміст його стадій спричинили тривалу дискусію серед учених-фінансистів. За лежно від позиції у зазначеному питанні фахівців можна умовно по ділити на кілька груп. Представники першої групи фінансистів — Л. С. Ангелов та М. А. Гурвич обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням3. Формування бюджету — це сукупність пов'язаних між собою сус пільних відносин, що розкривають планування органами виконав чої влади пріоритетних видатків, вишукування достатніх для цього джерел, видання цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Закон про Державний бюджет посідає основне місце серед інших бюджетно-правових актів. Як стверджує про фесор Л. К. Воронова, він має провідне значення у їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бю джету. Спочатку складається проект бюджету, а потім на основі уза гальнюючих показників складається проект закону про Державний бюджет. Отже, процес складання проекту бюджету закінчується створенням проекту бюджету і проекту закону.
1 КосенкоЛ. П. До питання про зміст поняття «бюджетний процес»// Пробле ми фінансового права. — Чернівці: Рута, 1996. —Вип. 1. — С. 92.
'•' 1 Іа такій позиції, стоїть, зокрема, болгарський учений А. Ангелов. — Див.: ЛІІп-лон А. Финансово право на HP Бьлгария. — София, 1960. — С. 156.
1 / 'урнич М. А. Советское финансовое право. — М.: Юрид. лит., 1954. — С. 152—164; Лніч-лон А. С. Финансово право на HP Бьлгария. — С. 248—266.
Професор М. І. Піскотін проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним чи цивільним процесом, де за стадією вине сення рішення відбувається його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується у тій самій «інстанції», що і його затвердження — у парламенті. Отже, якщо виконання бю джету не включати до бюджетного процесу, то потрібно виключити з нього і діяльність із затвердження звіту про виконання бюджету. Затвердження бюджету і затвердження звітності по ньому здійсню ються в тому самому порядку і в тих самих формах, тому не можна виключати затвердження звіту з бюджетного процесу. Однак М. І. Піс котін не виділяє в бюджетному процесі стадії розгляду і за твердження бюджету. Він є представником другої групи вчених, які виділять три стадії бюджетного процесу: 1) складання бюджету; 2) затвердження проекту бюджету; 3) виконання бюджету1.
Третя група фахівців-фінансистів, до якої входять Л. К. Вороно ва, Н. І. Хімічева, Є. А. Ровінський, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидоро ва, визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність державних органів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду, затвердження звіту про його виконання, тобто виділяють п'ять стадій бюджетного процесу2. Аналогічну кількість стадій передбачав і Закон України «Про бю джетну систему України», який визначав їх послідовність та компе тенцію органів держави, що беруть у них участь.
Ці стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за своїм змістом і діями та взаємозумовлені, їх послідовність не тільки встановлена законодавчими актами, а й визначена логікою та історичною приро дою самого процесу. Вони охоплюють діяльність органів державної влади від зародження потреби у видатках та доходах, їх прогнозу вання та оцінки до контролю за виконанням бюджету. Тобто вико-
1 Пискотин М. Й. Советское бюджетнеє право. — М.: Юрид. лит., 1971. — С. 65.
2 Воронова Л. К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. — С. 126—128; Хими-чева Н. Й. Правовне основи бюджетного процесса в СССР. — С. 4—6; Бесчерев-ньіх В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. — М.: Юрид. лит., 1976. — С. 35—37; Ровинский Е. А. Совєтское финансовое право. — С. 130; Cugoposa H. В. Теоретичні основи бюджетного права. — С. 169—171.
нується щорічна робота всіма органами законодавчої і виконавчої влади, що беруть участь у цьому процесі, зі складання, затверджен ня, виконання бюджету, і щороку це нова робота, бо з розвитком економіки змінюються види, структура та питома вага доходних джерел, зникають одні та з'являються інші цілі, на які спрямовані кошти бюджету. Все це потребує періодичного оновлення бюджету, системи перегляду стану та розмірів його доходів і видатків1. Пози ція цієї групи фахівців повністю відображає сам зміст бюджетного процесу.
Четверта група фахівців, серед яких В. М. Опарін, поділяє бюджет ний процес на дві частини: 1) бюджетне планування; 2) виконання бюджету. Бюджетне планування охоплює складання проекту бюдже ту його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу — виконується той бюджет, який прийнято. Завдання бюджетного пла нування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдан ня формування бюджету: 1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; 2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями; 3) збалансування бюджету2.
Слід зауважити, що бюджетне планування є важливішою скла довою фінансового планування, підпорядкованою вимогам фінан сової політики держави. В ході бюджетного планування фінанси ак тивно впливають на основні економічні та якісні показники держав них програм розвитку країни та виявлення резервів ефективного ви користання природних, матеріальних, трудових, фінансових ресурсів.
До принципів бюджетного планування можна віднести: а) регулю вання бюджетних питань єдиними правовими нормами; б) адресний і цільовий характер спрямування бюджетних коштів; в) безперервність планування річного бюджету; г) стабільність фінансових показників (норм, податкових ставок, кошторисів); д) балансовий метод.
Бюджетне планування включає бюджетний процес як порядок складання і виконання бюджетів різного рівня, його нормативно-ІІравову базу і організаційну основу, а також питання теорії і мето дологію складання бюджетів країни3. Основи бюджетного планування визначають Конституція України, Бюджетний кодекс, закони України та рішення органів місцевого самоврядування.
1 Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права. — С. 170.
'' Опарін В. М. Фінанси (загальнатеорія). — С. 132—133.
' ФинансьІ. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробози-ІІл, Л. П. Окунева, Л. Д. Андросова й др., под ред. проф. Л. А. Дробозиной. — М.: ФшмнсьІ, ЮНИТИ, 1997. — С. 208—209.
Досвід інших країн зобов'язує нас розглядати бюджетний процес як нерозривний цілісний процес, що складається з трьох основних моментів: 1) періоду формування проекту бюджету — «до початку бюджетного року»; 2) самого «бюджетного року»; 3) періоду після закінчення «бюджетного року»1. Спочатку відбувається підготовка проекту бюджету органами виконавчої влади та робота органів за конодавчої влади над бюджетом, потім — виконання бюджету. На завершення — контроль за виконанням бюджету, підбиття підсумків, підготовка звіту про його виконання. Все це має бути чітко врегу льовано правовими нормами, які закріплюють основні принципи бюджетного процесу, що відповідають принципам бюджетного пра ва. Закріплення принципів у нормах чинного законодавства надає їм загальнообов'язкового характеру, дає змогу глибше розібратися у їх сутності, проаналізувати їх та цим уникнути суб'єктивного тлу мачення і застосування.
До завдань, що стоять перед бюджетним процесом, можна відне сти: максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою створення збалансованого ринку; визначення доходів бю джету за окремими податками та обов'язковими платежами, а також загального обсягу відповідно до прогнозів і цільових програм соці ально-економічного розвиту; узгодження бюджету із загальною про грамою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфля ційних тенденцій в економіці та забезпечення стабільності національ ної грошової одиниці; здійснення бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу дже рел доходів держави між ними та сферою господарства, економіч ними регіонами; скорочення та ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел; посилення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, місцевого самовря дування, юридичних та фізичних осіб.
• Бюджетний кодекс визначає бюджетний процес як регламенто вану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розгля дом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що ста новлять бюджетну систему України.
1 Маслій Л. П. Правові основи бюджетного процесу (за законодавством Украї ни та країн з розвинутою економікою): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1996. — С. 13.
Стадія бюджетного процесу являє собою етап діяльності держа-ІІи чи місцевого органу, внаслідок якого бюджет набуває нових яко-<тей. Як правило, цей етап закінчується прийняттям правового акта.
Бюджетний кодекс (ст. 19) виділяє чотири стадії бюджетного процесу:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
3) виконання бюджету, у тому числі у разі необхідності внесення Імін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві оюджети;
4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийнят тя рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу грунтуються на правових за-t .Ідах, які повинні гарантувати чітке планування, додержання бю джетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків.
Усі стадії бюджетного процесу основані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регла ментацію. Основними принципами є такі.
• Принцип розподілу повноважень ВРУ, ВРАРК, органів держав-Іюї виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей прин ци п означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може ви ходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання,
ствердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків,
І.гшачених у законодавстві.
• Принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до бюджету за джерелами, видатки — за цільовим призначенням.
• Принцип гласності. Він полягає у тому, що показники бюджету (у тому числі і зведеного) і звіту про його виконання можуть і по-Ішіші оприлюднюватися через засоби масової інформації.
• Принцип наочності, який означає, що відображення показників піоджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в VK|><HIM і за її межами відбувається шляхом використання засобів міік< имальної інформативності результатів порівняльного аналізу, ІчгІІмчгння темпів і пропорцій економічного розвитку.
• Принцип ІІорівняльності полягає в систематизації доходів і ви датків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійсни ти загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних.
• Принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету включаються всі кошти, що направляються з прибутково-видаткової частини.
• Принцип застосування балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатка ми всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показ никами.
З напрямом бюджетного процесу пов'язане й поняття бюджет ного циклу. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування починаючи з розробки й складан ня проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, вико нання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у тому числі бюджет ний період, і триває більше двох років. Слід зазначити, що ряд країн має триваліший термін бюджетного циклу. Зокрема, у США він три ває три роки, оскільки перша стадія (складання проекту бюджету) займає 1,5 року. У ФРН процес складання проекту державного бюд жету починається за 6 місяців до бюджетного періоду, в Японії — за 7, у Франції — за 14 місяців1.
У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом реалізу ються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних право відносин. Отже, бюджетний процес є формою здійснення матеріаль них бюджетних прав, що надані учасникам бюджетного процесу.
§ 2. Порядок складання проекту бюджету
Складання проектів державного та місцевих бюджетів здійсню ється з метою визначення обсягу коштів, необхідних для функціо нування держави і органів місцевого самоврядування. Через держав ний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ре сурсів між адміністративно-територіальними одиницями. Наскільки бюджет як інструмент економічної та соціальної політики залежить
під економічних умов і у свою чергу має впливати на ці економічні умови, настільки й методи складання бюджету перебувають під впли вом і покликані самі впливати на те середовище, в якому прийма ються рішення. Практика останніх десятиліть європейських країн свідчить, що значно зросла роль урядів у безпосередньому перероз поділі національного доходу; дістала розвитку колективна відпові дальність держави за рівень добробуту, за величину окремих фінан сових ризиків, пов'язаних з коливаннями стану економіки, старістю й захворюваннями. Водночас значно зростають боргові зобов'язан ня урядів, що значно обмежує гнучкість їхньої поведінки. Загальна політика європейських урядів спрямована на стримування загаль-11одержавних витрат, забезпечення стабільності фіскальної політи ки з метою сприяння зростанню приватного сектора.
Різновиди бюджетної практики покликані враховувати зовнішні умови фінансового планування і впливати на підготовку й виконан ня бюджету. Результати цієї практики можна згрупувати за трьома головними стратегічними озь^ками:
1) накладання на ранніх стадіях підготовки бюджету обмежень «зго ри », якими уряд задає обсяги сукупних витрат, у межах яких відбува ти меться подальший перерозподіл ресурсів і прийматимуться деталь но обґрунтовані рішення щодо змін програм, зростання вартості тощо;
2) забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам і уникнення того, щоб непередбачені ооставини змусили до небажаних перевищень меж витрачання коштів;
3) збільшення вартості грошей, і без цього завжди бажане, однак икрай важливе у період стримуваних або скорочуваних меж сукуп них ресурсів1.
Конституція України (ст. 116) та Бюджетний кодекс (гл. 6) покла ли повноваження зі складання проекту бюджету і проекту закону про Державний бюджет на Кабінет Міністрів України. Відпові-лпльиість за складання проекту закону про Державний бюджет Ук-р.ІЇІІи несе Міністр фінансів, він же визначає основні організаційні игсіди бюджетного планування, які закладаються в основу бюджет них чтїитів і розроблених пропозицій проекту бюджету.
Виключне право органів державної виконавчої влади складати проект бюджету базується на їх основних повноваженнях зі
' Общая теория финансов / Под ред. Л. А. Дробозиной. — М: Банки й биржи. ЮНИТИ, 1995. — С. 82.
1 |ік>лжотні повноваження парламенту. Українські реалії на тлі світового до-• піду К.: Заповіт, 1997.— С. 15—16.
здійснення державної політики та державного регулювання, при цьому вони оперують мобілізованими до бюджету фінансовими ре сурсами. Саме виконавчі органи внаслідок свого становища та функцій, покладених на них, можуть здійснювати всебічний аналіз економічних та фінансових показників. Це стосується і виконавчих органів на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетне законодавство закріплює, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі орга ни відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети (п. 9 ст. 75 БК).
У межах своїх повноважень уряд розробляє і здійснює загально державні програми економічного, науково-технічного, культурного і соціального розвитку України. У зв'язку з цим він встановлює по рядок і строки складання цих програм і проекту Державного бю джету України. Причому уряд повинен спрямовувати свою діяльність на підвищення ефективності і результативності державних програм, що забезпечує гнучкий перерозподіл ресурсів та спрямування їх на пріоритетні потреби.
Підготовка проекту бюджету передбачає проведення низки сер йозних заходів. Після початку поточного року Міністерство еконо міки починає працювати над збиранням показників від галузевих міністерств, які фінансуватимуться з бюджету. На основі цього Міністерство економіки готує економічні прогнози і подає їх до Ка бінету Міністрів України. У першому кварталі галузеві міністерства та органи місцевого самоврядування розраховують потреби на по точні видатки і капіталовкладення, оскільки легше підрахувати по точні витрати, які базуються на кількісних показниках, нормах.
Складанню проекту бюджету передує розробка основних про гнозних макроекономічних показників на плановий рік з виділен ням показників: обсягу внутрішнього валового продукту, національ ного доходу; зведеного бюджету фінансових ресурсів; балансу до ходів і видатків населення; платіжного і валютного балансу України. Аналіз показників соціально-економічного становища країни, перс пектив та темпів економічного зростання, потреб національної еко номіки у фінансових ресурсах дає змогу урядові планувати доходи й видатки державного бюджету на реальних показниках, сприяючи таким чином збалансуванню бюджетної системи країни. Зазначені показники складаються до 1 червня.
Визначальне місце на стадії складання проекту бюджету належить Бюджетній резолюції. Бюджетна резолюція може бути ефективним іструментом для встановлення загального рівня державних видатків па економіку, а також для визначення загальних бюджетних обме жень. Найголовніша вада бюджетного процесу в багатьох країнах полягає в тому, що бракує бачення «панорами» державних видатків на економіку (державного втручання), а також ефективних обме жень видаткових рішень1. За відсутності загальних обмежень у ви датках на місцях керівники держави, приймаючи рішення, не бачать потреби в суворішому виваженні видатків на різні програми. Крім того, Бюджетна резолюція може бути ефективним механізмом дов гострокового планування бюджету, оскільки націленість бюджету на короткострокову перспективу, що враховує лише наступний бю джетний рік, може призвести до таких видаткових рішень, що не уз годжуватимуться з майбутньою політикою.
Відповідно до Бюджетного кодексу Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бю джетної політики на наступний бюджетний період не пізніше ніж Ісі чотири робочі дні до початку проведення парламентських слухань І питань бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний пюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:
1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюдже ту України у процентах до прогнозного річного обсягу валового внут рішнього продукту;
2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього про дукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;
3) граничного обсягу державного боргу та його структури;
4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках , Хгржавного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місце-mix бюджетів;
5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бю джету України та пріоритетних напрямів їх використання;
Г>) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими І >к Іджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалі -І.щії бюджетної політики держави;
1 ГшоІЇ Пітер. До питання про використання бюджетної резолюції в Україні: ' її лндіті матеріали про бюджетний процес у Сполучених Штатах. — Вашингтон, І..І|п'мцІ'ІІ,І група, 1999. — С. 5. '
8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюдже ту України;
9) захищених статей видатків бюджету;
10) обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.
Не пізніше 1 червня або першого наступного за цією датою дня пленарних засідань у Верховній Раді України відбуваються парла ментські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюд жетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної пол ітики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних макропоказниках еко номічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього про дукту, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіцій ного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття.
Прикладом формування планованих бюджетних показників може бути практика Великої Британії. У своїй щорічній збірці офі ційних документів про державні видатки — Білій книзі — уряд Ве ликої Британії викладає свої плани на наступні три роки. Плани на найближчий рік закладають основу асигнувань, обмежень готівки та інших засобів контролю видатків. Спеціальний постійний комі тет Палати громад у справах державної скарбниці та державної ци вільної служби (КДСДС) вивчає Білу книгу і доповідає про неї пе ред дебатами, під час яких парламент висловлює свої зауваження. Крім того, КДСДС вивчає і доповідає про осінню заяву і бюджет. Ці два документи також обговорюються у парламенті. Парламентсь кий контроль поширюється на відомчі асигнування: тільки парла мент може надавати ресурси, тобто голосувати за виділення коштів на відомчі видатки.
В основу розробки Бюджетної резолюції кладуться матеріали, які готують Міністерство фінансів, Міністерство економіки та цент ральні галузеві органи виконавчої влади, органи місцевого самовря дування. Зокрема, у Бюджетній резолюції, затвердженій Верховною Радою України на 2003 p., одним із завдань, що мали бути враховані урядом при розробці проекту Закону про Державний бюджет, було: не допустити збільшення порівняно з поточним роком обсягу дер жавного боргу в абсолютній величині. До захищених статей видатків
державного бюджету мають бути віднесені такі: оплата праці праці-Ішиків бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; прид-оання медикаментів та перев'язувальних матеріалів; забезпечення продуктами харчування; виплата процентів за державним боргом; трансферти населенню, у тому числі пенсії; трансферти місцевим бюджетам.
Для забезпечення єдиної бюджетної та монетарної політики, ґрун тування уряду на однакових монетарних показниках Національний І >анк України до і квітня року, що передує плановому, подає до Вер ховної Ради України та Кабінету Міністрів України: 1) проект основ-них засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний І Іеріод; 2) проект кошторису доходів та видатків Національного бан ку України на наступний бюджетний період.
Слід зазначити, що дана норма вступає у колізію з нормою, за кладеною у ст. 9 Закону України «Про Національний банк України», ч гідно з п. 1 якої Рада Національного банку відповідно до загально державної програми економічного розвитку та основних параметрів І -кономічного та соціального розвитку України до 15 вересня розроб ляє Основні засади грошово-кредитної політики і вносить їх до Вер ховної Ради України для інформування, здійснює контроль за вико-І Іанням Основних засад грошово-кредитної політики. Для приведен ий законодавства у відповідність зміни у термінах подання інфор мації мають бути внесені до Закону України «Про Національний банк ^'країни».
За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. За-Іначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради Украї ни до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступ ний бюджетний період виключно з вищезазначених питань, у тому мислі відповідні доручення Кабінету Міністрів України.
Після затвердження Бюджетної резолюції ВРУ (до 7 липня) Is Ішістерство фінансів розробляє і доводить до головних розпоряд ників інструкції з підготовки бюджетних запитів — документів з Індповідним обґрунтуванням обсягу бюджетних коштів, необхідних для діяльності головного розпорядника.
Головні розпорядники коштів організують роботу з розробки цих І.шитів у строки, встановлені Міністерством фінансів, і несуть відпо-мід.іл шість за своєчасність, достовірність та зміст поданих бюджет них .
Бюджетні запити були запроваджені в практику бюджетного про цесу починаючи з 1998 року. Вони подаються за встановленою фор мою з обов'язковим визначенням головними розпорядниками бю джетних коштів основної мети діяльності, завдань на плановий рік, а також з проведенням аналізу результатів діяльності, досягнутих у минулому році, та прогнозуванням очікуваних результатів діяльності у поточному році, обґрунтуванням розподілу граничного обсягу ви датків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяль ності.
У свою чергу Міністерство фінансів аналізує запити з точки зору їх відповідності меті, пріоритетів витрат і на основі результатів ана лізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бю джетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету Украї ни перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. У разі розбіжностей між думками Міністерства фінансів та головних розпорядників це питання виноситься на розгляд уряду (при цьому діє погоджувальна комісія).
Міністерство фінансів України подає проект закону про.Держав-ний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду, а та кож вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього про екту в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України прий має постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бю джет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує пла новому. На цьому закінчується перша стадія бюджетного процесу.
Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схва леним Кабінетом Міністрів України, до Верховної Ради подаються:
1) пояснювальна записка до проекту закону про Державний бю джет України, яка має містити:
а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проек ту Державного бюджету України;
б) оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що про понуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бю джету;
в) пояснення до основних положень проекту Державного бюдже ту України та проекту закону про Державний бюджет України, вклю чаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попе-
редній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;
г) інформацію щодо врахування пропозицій ВРУ до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо нони були прийняті ВРУ відповідно до ч.б ст. 33 БКУ;
г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин;
д) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;
е) прогноз основних макропоказників економічного і соціально го розвитку України, показників зведеного бюджету України за ос новними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три оюджетні періоди;
2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відпо відно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансо вих ресурсів України;
3) перелік пільг по податках, зборах (інших обов'язкових плате жах) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;
4) показники видатків Державного бюджету України, необхідних їй наступні бюджетні періоди для завершення програм, що врахо-ІІ.І ні у проекті Державного бюджету України, за умови реалізації цих програм протягом більш як одного бюджетного періоду;
5) зведення та структура фінансових зобов'язань із державного І >< >ргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні пе ріоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми І її І обслуговування державного боргу;
6) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний пе ріод, під які можуть надаватися гарантії КМУ;
7) доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;
8) проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які ство ри ноться за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відпо відно до закону;
'.)) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до про-І-кту Державного бюджету України (подаються до Комітету ВРУ з ІштІІІІІ, бюджету);
10) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає КМУ.
Г.Іхункова палата України відповідно до статей 40 та 41 Бюджет-Іннп кодексу та статей 7 і 27 Закону України «Про Рахункову палату» здійснює аналіз проект закону про Державний бюджет України, поданий Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради. У ході здійснення аналізу використовуються послання Президента Украї ни до парламенту та уряду країни1, Бюджетна резолюція2, акти Ка бінету Міністрів України3, проекти Державної програми економіч ного і соціального розвитку України на планований рік, Основні за сади грошово-кредитної політики НБУ, аналітичні та розрахункові матеріали до проекту бюджету, звітні дані Державного казначейства та головних розпорядників бюджетних коштів, Міністерства фінансів, Національного банку, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції, Державної податкової адміністрації, Дер жавного комітету статистики, Державної митної служби тощо.
Бюджетний кодекс (ст. 75) визначає порядок складання проектів місцевих бюджетів,, Після того, як Міністерство фінансів доведе до відома Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та ви конавчих органів відповідних рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період, вони зобов'я зані надати необхідну інформацію:
• Міністерству фінансів — для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників;
• Верховній Раді України — для перевірки достовірності цих роз рахунків.
Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів, і відповідно до ст. 34 БКУ та з урахуван ням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпоряд ників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних за питів. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів аналізують бюджетний запит, поданий головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефек тивності використання бюджетних коштів. На основі результатів
' Наприклад: Послання Президента України до Верховної Ради України та Ка бінету Міністрів України «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 рік».
2 Постанова Верховної Ради «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 р.» України від 21 червня 2001 р. № 2543-ІИ (Бюджетна резолюція).
3 Постанова Кабінету Міністрів України «Про основні засади складання про екту Державного бюджету України на 2002 рік» від 28 травня 2001 р. № 590; По станова Кабінету Міністрів України «Про схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік».
Іііоджстний процес в Україні
185
керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місце-ного бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді м іністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного шачення) рад, районні державні адміністрації у містах Києві та Се вастополі подають відповідно районним чи міським фінансовим орга нам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог ч. З—5 ст. 75 БКУ.
Після схвалення КМУ проекту закону про Державний бюджет Міністерство фінансів доводить Раді міністрів АРК, місцевим дер жавним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад: роз рахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів; методику їх визначення; інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів; пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типова форма рішення).
У тижневий термін після ухвалення Закону про Державний бю джет у другому читанні КМУ доводить Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбю джетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бю джетний період), які були проголосовані ВРУ при прийнятті проекту закону про Державний бюджет у другому читанні. На підставі нада ної інформації Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети.
Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії ВР АРК, відповідної ради схвалюється Радою міністрів АРК, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відпо відної ради . Разом з ним необхідно подавати:
1) пояснювальну записку до проекту рішення, яка повинна містити:
а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адмі ністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступ ний бюджетний період, які покладено в основу проекту місцевого бюджету;
б) оцінку надходжень доходів з урахуванням втрат доходів у ре зультаті наданих відповідною радою податкових пільг;
186
Лекція 8
в) пояснення до основних положень проекту рішення про місце вий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків щодо функцій та програм. Обґрунтування включають бюджетні показни ки за попередній, поточний і наступний бюджетні періоди у розрізі класифікації видатків бюджету;
г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин (для районних, міських з районним поділом, міських, що об'єднують бюджети села, селища, міста районного значення) та надання суб-венцій на виконання інвестиційних проектів (для бюджету АРК, бюджетів міст Києва та Севастополя, обласних бюджетів);
ґ) інформацію щодо погашення боргу АРК та місцевого самовря дування, обсягів та умов запозичень;
2) прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;
3) проект показників зведеного бюджету району, міста з район ним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста район ного значення;
4) показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетного періоду;
5) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний пе ріод та на наступні три бюджетні періоди;
6) інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточ ному бюджетному періоді;
7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до про екту відповідного бюджету (подаються до бюджетної комісії відповід ної ради);
8) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Ав тономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи ви конавчий орган відповідної ради.
§ 3. Розгляд та прийняття Державного бюджету України
На ознайомлення з проектом закону про Державний бюджет, поданим Кабінетом Міністрів України, народним депутатам надаєть ся 5 днів1. Поданий законопроект обговорюється на засіданнях пар-
' На відміну від ч. 2 п 9.1.2. ст. 9 Регламенту Верховної Ради України, де для ознайомлення із поданим законопроектом встановлювався термін 20 днів.
І бюджетний процес в Україні
187
ламентських комітетів. Під час обговорення можуть бути присутні представники органів виконавчої влади. На пленарному засіданні, яке проводиться за результатами попереднього обговорення пода ного проекту закону про Державний бюджет, з детальною доповід дю про проект бюджету виступає Міністр фінансів, відповідна ком петенція якого закріплена як Бюджетним кодексом, так і Положен ням про Міністерство фінансів України.
Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету допо відає про відповідність проекту закону про Державний бюджет Ук раїни вимогам Бюджетного кодексу, Основним напрямам бюджет ної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Вер ховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Доповідь Голови Комітету здійснюється у межах його компетенції, встановленої ст. 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (з наступними змінами та доповнення ми) тач. 4ст. 109 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету по контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить:
1) контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів Ук раїни проекту закону про Державний бюджет України Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного висновку;
2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству.
Доповідь Голови Комітету з питань бюджету базується на аналізі поданих Кабінетом Міністрів разом із проектом закону матеріалів, передбачених ст. 38 Бюджетного кодексу, інформації Рахункової палати України про поточне виконання Державного бюджету на поточний рік та Висновків і пропозицій до проекту закону про Дер жавний бюджет.
За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивова не рішення про його відхилення у разі невідповідності Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. У процесі вивчення поданого проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України також контро лює врахування урядом пропозицій та доручень, що були подані пар ламентом при прийнятті Основних напрямів бюджетної політики. У ріі.чі відхилення проекту закону про Державний бюджет уряд зобов'я-
ЧЧ"
188
Лекція 8
Ііюджетний процес в Україні
189
заний у тижневий термін з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект закону про Державний бюджет України на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'я заних з відповідним рішенням Верховної Ради України.
Міністр фінансів України повторно представляє проект закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України. На парламентсько му засіданні представлений проект обговорюється повторно і у разі позитивного результату приймається до розгляду і передається на опрацювання до парламентських комітетів.
На підготовку проекту закону про Державний бюджет України до першого читання відводиться до 10 днів (до 1 жовтня — якщо про ект був прийнятий до розгляду після його представлення на засіданні Верховної Ради, до 6 жовтня — якщо він був відхилений і відправле ний на доопрацювання до Кабінету Міністрів України та прийнятий до розгляду після повторного представлення урядом). За цей час про ект закону про Державний бюджет України розглядається народни ми депутатами України, у парламентських комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України.
Комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.
Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 9.1.3) та Бюджетного кодексу парламентські комітети призначають представ ників для участі у роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Після 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прий нятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, прийняття пропозицій Ко мітетом Верховної Ради України з питань бюджету припиняється.
Крім зазначених матеріалів, Комітет з питань бюджету отримує постатейні пропозиції до проекту закону про Державний бюджет на наступний рік, подані Рахунковою палатою України для розгляду і врахування при доопрацюванні проекту бюджету в межах її компе тенції, встановленої Конституцією України, Бюджетним кодексом та Законом України «Про Рахункову палату».
Аналогічні процедури розгляду проектів актів про державний бюджет є в законодавстві європейських країн. Зокрема, у Франції, перш ніж потрапити до галузевих ком ітетів, подані урядом бюджетні документи аналізують фінансові комітети обох палат парламенту. Спочатку парламент ставить на голосування податкове законодав-
ство і податкові надходження. Члени парламенту можуть змінюва ти закони про оподаткування, якщо це не скоротить податкових над ходжень. Прийняття рішень щодо видатків починається з голосу вання загальної суми видатків за чинним законодавством. Потім го лосують нові санкції на здійснення витрат. Ці нові заходи можуть передбачати скорочення видатків порівняно з їх рівнем за чинним законодавством. Голосування проводиться за розділами (категорі ями) та міністерствами. Парламент може лише скорочувати видат ки; він не може запропонувати їх збільшення або перерозподілу ре сурсів. Нарешті, парламент контролює відповідність обсягів ви датків попередньо встановленим граничним межам^ Парламент по винен асигнувати кошти на всі видатки щорічно, в тому числі й на видатки, передбачені окремими законодавчими актами. Однак асиг нування на обов'язкові видаткові програми відрізняються за своїм характером; замість граничних меж вони являють собою лише по передню оцінку, яку можна перевищувати без попередньої згоди парламенту.
У Швеції подані до парламенту бюджетні документи розгляда ють комітет з фінансових питань і галузеві комітети. У складанні бюджету комітет з фінансових питань не має зверхності над галу зевими комітетами. Щорічні асигнування на всі видатки централь ного уряду ухвалює парламент, у тому числі й санкції на компен саційні та соціальні виплати, що регулюються окремими законодав чими актами.
У США після подання президентом бюджету до обох палат Кон гресу починається законодавча стадія розгляду бюджету, яка, як правило, складається з процесу санкціонування, завдяки якому ство рюються або поновлюються агентства та програми, і окремого про цесу виділення щорічних асигнувань, який дає змогу федеральним агентствам брати на себе зобов'язання (операції, які потребувати муть грошових витрат) та витрачати кошти на обумовлені цілі. За конопроекти розглядають і доповідають комітети, які володіють законодавчою юрисдикцією над тим чи іншим колом питань і які звичайно називаються головними комітетами, після чого їх розгля дають обидві палати Конгресу. Фінансові законопроекти розгляда ються у 13 підкомітетах Палати представників і Сенату з питань розподілу бюджетних асигнувань. Ці підкомітети готують д\я комі тетів Палати представників і Сенату з розподілу бюджетних асиг нувань пропозиції щодо обсягів сум, призначених для витрачання, які у свою чергу подають рекомендації безпосередньо Палаті пред ставників і Сенатові. Підкомітети з розподілу бюджетних асигну вань не зобов'язані забезпечувати обсяги фінансування, передба чені санкцією Конгресу.
190
Лекція 8
Не допускається внесення пропозицій щодо змін до прогнозу по даткових надходжень, крім випадку, коли за висновком Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Міністерства фінансів України та Рахункової палати виявлено неточності у їх розрахунку.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до роз гляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, спільно з уповноваженими представника ми Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проекту за кону про Державний бюджет України і готує Висновки і пропозиції до нього (Бюджетні висновки), а також порівняльну таблицю по про позиціях суб'єктів законодавчої ініціативи, які пропонується враху вати або відхилити. Згідно зі ст. 93 Конституції України правом за конодавчої ініціативи наділяються Президент України, народні де путати, Кабінет Міністрів України і Національний банк України.
Відповідно до рішень Комітету з питань бюджету (викладених у протоколах) формулюються Висновки і пропозиції до проекту за кону про Державний бюджет. У запропонованих Бюджетних вис новках мають враховуватися лише ті пропозиції суб'єктів права за конодавчої ініціативи, які відповідають п. 2 ст. 40 БКУ. Показники, що містяться у Висновках і пропозиціях до проекту закону про Дер жавний бюджет України, мають бути збалансованими. Комітет може запропонувати Верховній Раді України дати доручення урядові вра хувати висловлені пропозиції при підготовці проекту закону про Державний бюджет до другого читання.
Разом зі схваленими Бюджетними висновками та порівняльною таблицею Комітет з питань бюджету розробляє і подає до Верховної Ради проект постанови «Про схвалення Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України» на наступний рік, в якій, зокрема, передбачається вважати схвалені Бюджетні виснов ки складовою частиною проекту закону України про Державний бюджет.
Перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради Ук раїни з питань бюджету щодо Висновків і пропозицій до проекту За кону про Державний бюджет України. У Бюджетних висновках відоб ражаються як позитивні риси поданого проекту, так і ті положення, що не відповідають змісту Бюджетної резолюції, нормам Бюджетно го кодексу та чинного законодавства України. За наявності зауважень Комітету з питань бюджету запропоновані Висновки і пропозиції
Ііюджетний процес в Україні
191
мі стять пропозиції щодо внесення змін та доповнень до проекту зако ну про Державний бюджет. Після виступу Голови Комітету з питань піоджету починаються парламентські дебати, в яких беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та Кабінету Міністрів України. За результатами обговорення иідбувається голосування щодо поданого Комітетом з питань бюдже ту проекту Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний
I ноджет. Голосування може відбуватися як у цілому, так і постатейно.
Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції Комі тету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу бюджетних висновків Верховної Ради України і затверджуються постановою Верховної Ради України. Разом зі схваленням Бюджет-
I1 их висновків Комітету з питань бюджету, які розглядаються як скла дова частина проекту закону України про Державний бюджет, ос танній приймається у першому читанні шляхом прийняття вищеза значеної постанови. Затверджені Бюджетні висновки Верховної Ради України передаються до Кабінету Міністрів України, якому дору чається доопрацювати проект закону про Державний бюджет з ура хуванням схвалених Бюджетних висновків та подати його на друге читання до 3 листопада.
Отримавши схвалені Бюджетні висновки Верховної Ради Украї ни та затверджений у першому читанні законопроект про Держав ний бюджет України на наступний рік, Кабінет Міністрів у двотиж невий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо 11 роект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подан-пя Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, про ект закону про Державний бюджет України, доопрацьований відпо-Ічдно до Бюджетних висновків Верховної Ради України.
Разом з доопрацьованим проектом бюджету уряд також подає І к >рівняльну таблицю щодо врахування Бюджетних висновків з вмо-ти кованими поясненнями стосовно неврахованих пропозицій. При доопрацюванні проекту закону про Державний бюджет для розгля ду його у другому читанні уряд повинен залишити ті статті та показ-имки, що пропонувалися ним до першого читання або були схвалені І >юджетними висновками Верховної Ради України. Будь-яке внесен ня змін, у тому числі у вигляді нових текстових статей, тягне за со-11< >ю необхідність детального обґрунтування.
Для підготовки розгляду поданого Кабінетом Міністрів України п | х ><>кту закону про Державний бюджет у другому читанні Комітет
192
Лекція 8
Верховної Ради з питань бюджету протягом трьох днів після його вне сення готує висновки щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні. Мета другого читання — обгово рення парламентом питання щодо прийняття до уваги та внесення відповідних змін, запропонованих у Бюджетних висновках Верхов ною Радою України Кабінету Міністрів України при підготовці ос таннім проекту закону про Державний бюджет до другого читання.
Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів або особи, яка виконує його обов'язки. Обов'язковою умовою проведен ня другого читання є співдоповідь Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків, яких дійшов Комітет з питань бюджету про врахування Кабінетом Міністрів України Бю джетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання. Обго ворення висновків щодо відповідності доопрацьованого проекту за кону відбувається на засіданнях Комітету з питань бюджету і офор мляється протоколами, в яких фіксуються основні показники. Дру ге читання проекту закону про Державний бюджет України перед бачає в першу чергу затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України з по дальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України, поданого Кабінетом Міністрів України на друге читання.
Після затвердження граничного розміру дефіциту державного бюджету Верховна Рада приймає проект закону про Державний бюджет постатейно. При цьому обговорення статей не проводить ся, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосу вала поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Дозволяють ся тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей. Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів може запропонувати прийняти за кон про Державний бюджет у цілому. Якщо були прийняті поправ ки, що призвели до перевищення граничного розміру дефіциту бю джету, уряд на свій розсуд може або відразу запропонувати свої по правки для скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради перерву для доопрацювання проекту бюджету. Якщо після обгово рення і прийняття поправок уряду досягнуто затвердженого гранич ного розміру дефіциту бюджету, Верховна Рада голосує проект бю джету в цілому. Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, Верховна Рада розглядає питання про пропорційне скоро-
Іноджетний процес в Україні
193
чічшя всіх статей видатків, крім захищених. У разі прийняття рішен ий про пропорційне скорочення статей видатків Верховна Рада за поданням уряду затверджує перелік захищених статей бюджету і процент скорочення видатків за всіма іншими статтями.
Заслухавши доповідь Міністра фінансів України щодо проекту за кону про Державний бюджет на наступний рік, підготовленого до дру-І < >го читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради Ук-11. Іїни, та врахувавши результати його обговорення, Верховна Рада Ук-
I міни приймає постанову про проведення чергового пленарного засі-д.Іння парламенту в режимі прийняття рішення у третьому читанні. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України за їк 'ршується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому.
На третє читання має бути поданий доопрацьований проект 1.1 кону про Державний бюджет України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених народними депутатами України при обго-норенні цього законопроекту у другому читанні. До положень, що м. І Іоть бути прийняті у другому читанні і не можуть бути перенесені її.І третє читання, належать такі: 1) визначення загального обсягу Л'-фіциту (профіциту) Державного бюджету України; 2) визначення 1.11 чільного обсягу доходів і видатків Державного бюджету України; І) обсяг міжбюджетних трансфертів; 4) інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. До вирішення зазначених пи-І.шь у другому читанні проект закону про Державний бюджет не може бути переданий на доопрацювання і підготовку до третього читання. Будь-які інші статті проекту закону про Державний бюджет vкраїни, не прийняті Верховною Радою України у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні.
Проект закону доопрацьовують Комітет з питань бюджету разом з К.ібінетом Міністрів України, який делегує Міністерству фінансів Іп ншоваження з офіційного направлення пропозицій уряду щодо до-оі І рацювання проекту Державного бюджету на наступний рік. У той >кс час Бюджетний кодекс не встановлює прямого обов'язку про-
I1 н лі,ного парламентського комітету враховувати надіслані пропозиції ,цю обговорювати їх на засіданні Комітету з питань бюджету. На підміну від першого і другого читання, де Голова профільного бюджет ні Іго комітету виступав зі співдоповіддю разом із Міністром фінансів VK | ><Іїни, який заявляв поданий проект закону про Державний бюджет, 11111 натива представлення проекту закону у третьому читанні належить • .Імг Голові Комітету Верховної Ради з питань бюджету, а Міністр 11 и 11.11 Ісі в у свою чергу виступає із співдоповіддю. Такий порядок відоб-
194
Лекція 8
бюджетний процес в Україні
195
ражає суть проведення третього читання — обговорення і голосуван ня проекту закону в цілому, на підставі врахованих урядом і парла ментом змін та пропозицій, що вносилися до поданого проекту при розгляді його у першому та другому читаннях.
Обговорення на пленарному засіданні та голосування по пропо зиціях Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо ста тей проекту закону про Державний бюджет України, що не були прийняті у другому читанні, та по проекту закону проводяться в ціло му. При недосягненні згоди проголосувати поданий на третє читан ня проект закону про Державний бюджет в цілому голосування відбу вається по кожній позиції, запропонованій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
Затвердження Державного бюджету України законом здійсню ється на підставі п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, в якій прямо зазначено, що виключно законами України встановлюються Держав ний бюджет України і бюджетна система України. Згідно зі ст. 91 Конституції України прийняте Верховною Радою України рішення про затвердження Закону про Державний бюджет на наступний рік буде правомочним за наявності більшості поданих «за» голосів від її конституційного складу.
Встановлення граничного терміну прийняття Верховною Радою України Закону про Державний бюджет України 1 грудня року, що передує плановому, несе в собі подвійну функцію. По-перше, ство рюються реальні умови для прийняття місцевих бюджетів, показни ки дохідної і видаткової частин яких безпосередньо залежать від по казників Державного бюджету України. По-друге, законодавче за кріплюється фінансова база, на якій Міністерство фінансів визна чить лімітні довідки, за яких відбудеться остаточне узгодження кошторисів бюджетних установ, що фінансуються з державного бюджету, і, відповідно, розпорядники бюджетних коштів своєчасно (з початку нового фінансового року) зможуть відкрити свої бюджетні повноваження.
Слід зазначити, що до компетенції Верховної Ради України відне сено затвердження не лише Закону про Державний бюджет Украї ни, а й самого Державного бюджету України. Така її компетенція випливає зі змісту ст. 116 Конституції України, яка покладає на Кабі нет Міністрів України обов'язок розробки проекту закону про Дер жавний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання.
Закріплення у Бюджетному кодексі України терміну перебуван-11 я проекту закону про Державний бюджет України на розгляді Вер ховної Ради України — з 15 вересня по 1 грудня року, що передує планованому, не є гарантією, що такий термін не буде порушений мри проведенні парламентських слухань та доопрацювання і пода ного проекту Кабінетом Міністрів України. На жаль, як свідчить прак-пі ка, такі процесуальні терміни не додержуються органами держав ної влади, що, зазвичай, не створює додаткових умов для стабілізації І розвитку національної економіки.
Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 9.1.7) про Ішедення в дію Закону про Державний бюджет України Верховна І'.їда приймає постанову, проект якої готується урядом і розповсю джується серед депутатів разом з матеріалами до другого читання. У бюджетному кодексі немає норми, яка б закріплювала обов'язок уряду подавати проект постанови про затвердження Закону про Дер-ж.Іиний бюджет України. Виходячи з розмежування компетенції між Комітетом Верховної Ради з питань бюджету та Кабінетом Міністрів vкраїни (і Міністерством фінансів у тому числі), було б доцільним ІшІІжати, що проект постанови Верховної Ради України про набран ім чинності Закону про Державний бюджет повинен готувати про фільний комітет, а не уряд.
Закон про Державний бюджет України — закон, який затвер-Л ж ує повноваження органам державної влади здшснюва ти виконан ня Державного бюджету України протягом бюджетного періоду.
Зміст Закону про Державний бюджет України у концептуаль ному розрізі визначається Бюджетним кодексом України (ст. 38), 11 р(І пилами оформлення проекту закону України про Державний (моджет України та Регламентом Верховної Ради України. Закон про Державний бюджет розглядається деякими теоретиками як І.Ікон за формою, а не за змістом. У ньому містяться правові при пік й, які мають конкретно-адресний зміст. Включені конкретні ІюкІІчники й цифри по доходах і видатках визначають права органів державної влади та осіб, яким делеговано повноваження І Іштрачання бюджетних ресурсів, а також обов'язки державних орпшіи зі збирання коштів для мобілізації запланованих доходів піоджоту. Водночас закони про Державний бюджет, як і рішення про місцеві бюджети, містять приписи, що не мають конкретно-лдрсгиого змісту. Це приписи, якими затверджуються розміри ІІІдр.Іхупань від територіальних надходжень загальнодержавних нод,І І кін і зборів до бюджетів нижчих рівнів, розміри міжбюджет-
196
Лекція 8
Ііюджетний процес в Україні
197
них трансфертів тощо. Такі правові норми розраховані на багато разове застосування.
Відповідно до ст. 94 Конституції України Закон про Державний бюджет України підписує Голова Верховної Ради України і невідклад но направляє його Президентові України. Президент України про тягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беру чи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Вер ховної Ради України для повторного розгляду. Якщо Президент Ук раїни протягом встановленого строку не повернув закон для повтор ного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час по вторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно опри люднити протягом десяти днів.
Закон про Державний бюджет України набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не пе- , редбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Бюджетний кодекс регулює діяльність Кабінету Міністрів Украї ни у разі, коли Закон про Державний бюджет не був своєчасно (до початку нового бюджетного періоду — в Україні до 1 січня планова ного року) прийнятий або не набрав чинності. У такому разі уряд 1 країни змушений базуватися на показниках попереднього бюджет ного періоду по доходах і видатках державного бюджету.
Враховуючи постійний характер державних видатків, Кабінет Міністрів України наділяється правом здійснювати витрати, обов'яз ково враховуючи такі особливості: 1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у Законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України;
2) щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених Законом про Дер жавний бюджет України на попередній бюджетний період, крім ви падків, передбачених ч. 4 ст. 15 (витрати на погашення зобов'язань із боргу, що здійснюються відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов'язання та боргові зобов'язання Автономної Республіки Крим
чи місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, перед бачених на цю мету в Законі про Державний бюджет України або рішенні про місцевий бюджет) та ч. 4 ст. 23 БКУ (витрати спеціаль ного фонду бюджету, які мають постійне бюджетне призначення, що дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповід них надходжень до спеціального фонду згідно з законодавством, я кщо Законом про Державний бюджет України (рішенням про місце вий бюджет) не встановлено інше);
3) до прийняття Закону про Державний бюджет України на по точний бюджетний період провадити капітальні видатки заборо няється, крім випадків, пов'язаних з введенням воєнного чи надзви чайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзви чайної екологічної ситуації.
До прийняття Закону про Державний бюджет України на поточ ний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу. До прийняття : Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період податки, збори (обов'язкові платежі) та інші надходження ( правляються відповідно до Закону про Державний бюджет Украї-11 й на попередній бюджетний період та інших нормативно-правових ,іктів. Перелік податків, зборів (обов'язкових платежів) встановле ний Законом України «Про систему оподаткування», порядок їх справляння — спеціальними податковими законами.
Не пізніше двох місяців з дня набрання чинності Законом про Державний бюджет України Міністр фінансів України інформує І ігрховну Раду України про взяті бюджетні зобов'язання та здійснені платежі, за якими бюджетні призначення у затвердженому Держав ному бюджеті України не передбачені. Якщо в поточному році до прийняття бюджету витрачались кошти Міністерством фінансів, але •г.ікі витрати не увійшли до затвердженого бюджету, Міністерство фінансів зобов'язане не пізніше двох місяців після затвердження І ноджету інформувати про це парламент.
Верховна Рада АРК та відповідні ради при затвердженні місцевих І иолжетів повинні враховувати обсяги міжбюджетних трансфертів г,І інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті про-• •кту закону про Державний бюджет України у другому читанні.
Відповідно до ст. 77 БКУ бюджет АРК, обласні і районні бюдже ти, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського зна-
198
Лекція 8
чення АРК та міст обласного значення) бюджети на наступний бю джетний період затверджуються рішенням Верховної Ради АРК, відповідної обласної, районної чи міської ради не пізніше ніж у дво тижневий термін після офіційного опублікування Закону про Дер жавний бюджет. Міські (міст районного значення) бюджети, рай онні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно до рішень міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва та Севастополя, міста республіканського АРК чи міста обласного значення) бюджету.
Рішенням про місцевий бюджет визначаються:
1) загальна сума доходів і видатків з розподілом на загальний та спеціальний фонди, а також з розподілом видатків на поточні і капі тальні;
2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бю джету в наступному бюджетному періоді і боргу АРК чи місцевого самоврядування на кінець наступного бюджетного періоду; повно важення щодо надання гарантій АРК та місцевого самоврядування, а також розміри цих гарантій;
3) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією;
4) доходи бюджету за бюджетною класифікацією;
5) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;
6) додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.
На жаль, регулярні порушення термінів прийняття Закону про Дер жавний бюджет України призводять до неможливості прийняти місцеві бюджети до початку нового бюджетного періоду. Тим більше, що затвердження бюджетів відбувається у порядку ієрархії — від ви щого до нижчого рівня і, відповідно, займає січень — березень поточ ного бюджетного року. Як приклад можна навести Одеську область, де лише у лютому 2003р. були затверджені всі місцеві бюджети. Сфор мовано 517 місцевих бюджетів, зокрема 1 обласний, 7 міських облас ного підпорядкування, 26 районних, 12 міських районного підпоряд кування, 32 селищні та 415 сільських бюджетів. Зрозуміло, що затри мання терміну затвердження бюджету ускладнює додержання фінан сової дисципліни учасниками бюджетних відносин та не сприяє збалансованості бюджетної системи країни у цілому.
Ьюджетний процес в Україні
199
§ 4. Виконання
Державного бюджету України та бюджетів місцевого самоврядування
Касовим виконанням бюджету у різних країнах керують або міністерства фінансів, або спеціально створені державні органи — казначейство (Велика Британія, Російська Федерація), адміністратив-ио-бюджетне управління та мережа федеральних агенцій (США), Ііідділ бюджету при міністерстві фінансів (Швеція), бюджетне управ ління у складі міністерства у справах фінансів, промисловості й еко номіки (Франція).
В Україні виконання державного бюджету починається після його затвердження законодавчим органом та підписання Президентом України. Кабінет Міністрів України за погодженням з нижчими ви конавчими органами організовує порядок виконання бюджету. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бю джету. Ця стадія бюджетного процесу включає виконання доходної та видаткової частин бюджету. У процесі виконання бюджету орга-ни виконавчої влади можуть вносити зміни у межах затверджених асигнувань за статтями функціональної бюджетної класифікації.
Існує три системи виконання бюджету: банківська, казначейська І змішана. До 1997 р. в Україні чинною була банківська система, яка передбачала акумулювання бюджетних ресурсів на рахунках комер ційних банків, уповноважених НБУ на здійснення операцій з обслу говування бюджетної системи країни. Однак негативні чинники її функціонування, зокрема сприяння нарощуванню інфляційних про цесів у державі, відсутність у фінансових органів оперативного ма неврування бюджетними асигнуваннями та забезпечення всебічно-
I •< > контролю за їх використанням, відсутність у Міністерства фінансів необхідної інформації для оперативного втручання у процес вико нання бюджету, створили підстави для переходу на казначейську систему виконання бюджету. З 1997 р. в Україні поступово почався
I1 роцес переходу на казначейську систему, спочатку пілотними про ектами з подальшим підвищенням ролі казначейства у виконанні І не >джетів як державного, так і місцевих. Чинне законодавство закрі-І тло казначейську систему обслуговування бюджетної системи Ук раїни, що передбачає концентрацію обох потоків коштів (доходів та иитрат) на єдиному казначейському рахунку.
200
Лекція 8
Ііюджетний процес в Україні
201
Ряд фахівців1 розглядають казначейство за його функціями у двох аспектах:
• як касира держави, що приймає кошти і оплачує витрати;
• як державного бухгалтера, головними завданнями якого є: за побігання касовим розривам між надходженнями і видатками бю джетних коштів; розподіл ліквідних засобів між державними уста новами з метою покриття поточних витрат; регулювання податко вих пільг і виплат, врахованих (закладених) у бюджеті; фінансуван ня політики економічної та соціальної підтримки виробників і населення; забезпечення повернення суми зовнішнього державно го боргу та процентів по ньому; погашення внутрішніх позик.
Однак, якщо Державний бюджет вже не перший рік обслуговуєть ся через установи Держказначейства, органи місцевої влади та роз порядники бюджетних коштів, що обслуговуються через місцеві бюджети, досі не перейшли до кінця на казначейську систему. Зок рема, з 1 квітня 2003 р. Державне казначейство обслуговуватиме бюджетні видатки м. Києва, АР Крим, Волинської, Донецької, Жи томирської і Миколаївської областей. До кінця 2003 р. казначейське обслуговування має бути впроваджено у всіх регіонах України. Місцева влада не виключає, що на перехідному етапі у цих регіонів можуть виникнути проблеми, оскільки впроваджуватиметься нова схема фінансування бюджетних установ. Однак працівники облас них управлінь казначейства вважають, що переведення розпоряд ників бюджетних коштів на казначейське обслуговування у будь-якому разі не завадить роботі місцевого самоврядування і бюджет них організацій.
Казначейська система передбачає акумулювання всіх коштів на єдиному рахунку Державного казначейства. Воно оплачує всі рахун ки, які виставляються розпорядниками бюджетних коштів. Держав не казначейство здійснює контроль за виконанням бюджетних по вноважень при зарахуванні коштів, прийнятті бюджетних зобов'я зань, при проведенні платежів, здійснює бухгалтерський облік при складанні звітності про виконання бюджету.
Казначейська форма обслуговування Державного бюджету Ук раїни передбачає здійснення Державним казначейством України: 1) операцій з коштами державного бюджету; 2) розрахунково-касо вого обслуговування розпорядників бюджетних коштів; 3) контро-
1 Див.: Юрій С. І., Стоян В. /., Мац М. Й. Казначейська система: Підручник. — • • Тернопіль: Карт-бланк, 2002. — С. 10. '
мо бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті Іобов'язань та проведенні платежів; 4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету.
Фактично виконання всіх бюджетів починається разом з почат ком бюджетного року, тобто 1 січня, і закінчується 31 грудня того ж року, на який було затверджено ці бюджети. Порядок виконання державного бюджету за видатками за умови функціонування внут рішньої платіжної системи регламентується наказом Державного казначейства України від 10 серпня 2001 р. № 140і.
Кожен з видів бюджетів виконується за розписом доходів і ви датків з поквартальним розподілом, що складається фінансовими органами відповідно до показників затвердженого бюджету. Бю джетний розпис є оперативним планом виконання державного бюджету, на підставі якого відкриваються асигнування, перерахо-ІІ уються кошти місцевим бюджетам, розпорядникам коштів, зара ховуються кошти на реєстраційні рахунки в установах казначей ства, тобто здійснюється весь процес перерахування коштів та фінансування витрат шляхом оплати рахунків, що супроводжуєть ся всебічним фінансовим контролем.
Цей розпис є основним документом, на основі якого виконується оюджет. Розпис доходів і видатків бюджету має правове значення, І «скільки є основним оперативним планом виконання бюджету, адже показники, які він містить, конкретизують показники з бюджету та • обов'язковими для виконання. Детальне визначення надходжень доходів до бюджету за джерелами виражає конкретні обов'язки фінансових органів з мобілізації коштів до бюджету та є підставою для здійснення прав з контролю за виконанням підприємствами та установами зобов'язань з бюджету. На основі розпису визначають-
I я також обов'язки фінансових органів з фінансування бюджету, права з контролю за використанням бюджетних коштів2.
Державний бюджет України виконується за розписом, який за-пшрджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних
I1 ризначень у місячний термін після набрання чинності Законом про
1 Порядок виконання державного бюджету, затверджений наказом Держказ-и.Ічсйства № 140, застосовується для органів казначейства, що діють в умовах Функціонування внутрішньої платіжної системи. Для інших установ діє Порядок г.н І того виконання державного бюджету за видатками, затверджений наказом ДІ'рж.Ішюго казначейства України від 22 січня 2001 р. № 3.
' Химії'іева Н. Й. Правовьіе основи бюджетного процесса. — Саратов: Изд-во • '.І|мт<>п. ун-та, 1966. — С. 31.
202
Лекція 8
Державний бюджет України. До затвердження розпису Міністром фінансів України затверджується тимчасовий розпис на відповідний термін. Примірник затвердженого бюджетного розпису передаєть ся до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з подаль шим інформуванням про внесені до нього зміни. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність роз пису Державного бюджету України встановленим бюджетним при значенням.
Після підписання розпису Міністерство фінансів підписує квар тальний і місячний розпис. Асигнування, включені до розписує гра ничними для витрачання головними розпорядниками. Якщо у про цесі виконання бюджету виявиться, що прогноз надходження доходів буде нижчим, ніж передбачалося при затвердженні державного бю джету, Міністр фінансів лімітує показники річного розпису з по місячним розподілом. На основі уточненого прогнозу Міністерство фінансів встановлює місячні ліміти.
Також у тижневий термін після опублікування Закону про Дер жавний бюджет України, відповідного рішення Верховної Ради Ав тономної Республіки Крим, місцевих рад Мінфін України, Міністер ство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові орга ни доводять до головних розпорядників лімітні довідки про бюджетні асигнування.
Лімітна довідка про бюджетні асигнування— це документ, який містить затверджені бюджетні призначення (встановлені бюджетні асигнування) та їх помісячний розподіл, а також інші показники, що згідно із законодавством мають бути визначені на основі нормативів, і видається відповідно Мінфіном України, Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органом, голов ним розпорядником. Показники лімітної довідки доводяться до відо ма головних розпорядників, розпорядників нижчого рівня для уточ нення проектів кошторисів і складання проектів планів асигнувань. Форма лімітної довідки затверджується Мінфіном України. Отже, лімітування витрат являє собою обмеження витрачання коштів, пе редбачених окремими статтями бюджетної класифікації; в останню чергу лімітуються статті захищених видатків, видатки на оплату ко мунальних послуг та енергоносіїв.
Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок бюджетних коштів, бюджетні асигнування надаються розпорядни кам бюджетних коштів. Розпорядники бюджетних коштів — це бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отри-
Іїюджетний процес в Україні
203
мання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету. Повноваження розпорядників вста-І Іовлюються у межах бюджетного асигнування на поточний бюджет-пий період відповідно до бюджетного призначення на взяття бю джетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою у процесі виконання бюджету. Залежно від ступеня підпорядкованості та обсягу наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяють ся на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (другого та третього ступеня).
На основі лімітів, встановлених фінансовими органами головним розпорядникам, вони протягом 3 днів доводяться до підвідомчих ус танов, керівники яких лімітують показники кошторисів і реєстру ють їх у казначействі. Збільшення асигнувань на покриття витрат для бюджетних організацій і установ можливе в тому разі, коли збільшуються ліміти, а установи не мають заборгованості за розра хунками і можуть здійснити оплату в межах виділених лімітів. Якщо розміри витрат були затверджені до встановлення лімітів, то головні розпорядники мають вжити заходів щодо приведення у відповідність своїх витрат до доведених лімітів.
Головні розпорядники у двотижневий термін після одержання лімітних довідок подають Мінфіну України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам уточ нені проекти зведених кошторисів та проекти зведених планів асиг нувань для складання і затвердження річного розпису асигнувань відповідних бюджетів та помісячного розпису асигнувань загально го фонду відповідних бюджетів. Уточнені проекти кошторисів та складені проекти планів асигнувань мають відповідати певним лімітним довідкам.
Головний розпорядник передає казначейству за 1 місяць до по чатку бюджетного року документи про розміщення мережі бюджет них установ і організацій, між якими розподілятимуться кошти. Коли змінюється територія розміщення мережі установ (не частіше як один раз на квартал), про це повідомляється Головне управління Дер жавного казначейства не пізніше як за 10 днів до початку кварталу.
На основі розпису головного розпорядника фінансовим органом затверджуються ліміти для розпорядників і одержувачів коштів, які можуть відрізнятися від обсягу бюджетних асигнувань на квартал. Фінансовий орган може відстрочити надання ліміту на витрачання коштів до 3 місяців. Одержувачі коштів мають право взяти на себе обов'язки зі здійснення витрат і платежів шляхом складання платіж-
204
Лекція 8
них документів у межах доведених до них лімітів за кошторисом до-ходів-витрат.
У період до затвердження кошторисів і планів асигнувань (не більше як ЗО календарних днів після затвердження річного розпису призначень та помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету) видатки бюджетних установ та організацій здійснюються згідно з тимчасовим кошторисом доходів і видатків, затвердженим керівником установи.
Державне казначейство витрачає бюджетні кошти після перевірки відповідності поданих платежів документам, затвердженим коштори сам і доведеним лімітам. Підтвердження виконання бюджету обов'яз ково здійснюється не пізніше 3 днів з часу подання документів до каз начейства, на яких керівник казначейства ставить дозвільний підпис. Казначейство може відмовити у дозволі з таких причин:
• якщо взяті бюджетні обов'язки не відповідають положенням Бюджетного кодексу;
• не відповідають акту про бюджет або доведеним лімітам;
• не відповідають затвердженому кошторису;
• якщо реєстраційний рахунок заблокований.
Якщо в ході виконання бюджету уточнюється прогноз надходжен ня доходів, змінюються показники, Мінфін вносить зміни до лімітів видатків і повідомляє Головне управління Державного казначейства, а останнє — головних розпорядників. Збільшення ліміту дозволяє го ловним розпорядникам взяти на себе більше витрат, водночас вони не мають права взяти більше затверджених кошторисом сум. Якщо ж ліміти зменшуються, головні розпорядники мають вжити заходів щодо приведення кошторисів у відповідність. Перевищення розпорядником доведених лімітів тягне за собою відповідальність за використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затверджені видатки.
Про всі зміни, які вносить Мінфін чи фінансові органи нижчих рівнів до бюджету, вони повідомляють Державне казначейство довід кою про зміну кошторису, а головні розпорядники не пізніше 10 днів до закінчення кварталу складають реєстр змін зведеного коштори су. На підставі довідки Мінфіну Казначейство вносить зміни доходів і видатків до державного бюджету, а на підставі реєстру змін — зміни до розпису кошторису видатків у територіальному розрізі.
Розпорядники коштів несуть відповідальність за правильне офор млення рахункових документів. Попередній контроль перевіряє не обхідність проведення виплати коштів і доцільність витрат. Витра чання бюджетних коштів здійснюється шляхом списання коштів з
Іінщжетний процес в Україні
205
реєстраційного рахунку в розмірі підтвердженого бюджетного асиг нування на користь фізичних чи юридичних осіб. Будь-які зобов'я зання, взяті фізичними та юридичними особами за коштами Держав ного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодек сом та Законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов'язаннями. Витрати державного бюджету на по криття таких зобов'язань не можуть здійснюватися.
Після отримання товарів, робіт та послуг відповідно до умов взя того бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України. У свою чергу Казначейство здійснює платежі за дорученнями розпорядників бю джетних коштів у разі:
1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;
2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджет ному асигнуванню;
3) наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань. Державне казначейство з 1999 р. набуло ста тусу учасника Національної системи масових електронних платежів Національного банку України і, здійснюючи обслуговування бю джетів, працює на принципах, притаманних кредитно-фінансовим
установам1.
Зміна бюджетних асигнувань порівняно з доведеним у повідомленні про бюджет асигнуванням кожному одержувачу може статися при: введенні секвестру; зменшенні доходів бюджету; пересуванні бюджет них асигнувань головним розпорядником у межах його повноважень.
Якщо надходження зменшуються до 15% запланованих, то Мінфін може самостійно зменшити ліміти і прийняти рішення про введення режиму секвестру, якщо більше як на 15% — виконавчий орган по винен надати представницькому органові проект зміни до акта про
бюджет.
Як правило, бюджетні розрахунки проводяться у безготівковій формі, але в деяких випадках дозволяється готівкою. За такої потре би розпорядник бюджетних коштів за 55 днів до початку кварталу подає касову заявку на отримання готівки до операційно-конт-
' Постанова Кабінету Міністрів України від 15 вересня 1999 р. № 1721 // Офі ційний вісник України, — 1999, — № 38. — С. 44.
206
Лекція 8
рольного управління районного чи обласного управління Держав ного казначейства, в якому є реєстраційний рахунок. Зведена касо ва заявка передається до установи банку не пізніше як за 45 днів до початку кварталу. Готівка видається за грошовим чеком і довірені стю розпорядника бюджетних коштів особі, з якою укладено договір про повну матеріальну відповідальність. Разом з грошовим чеком касир подає до банку платіжне доручення на перерахування суми прибуткового податку і внесків до Пенсійного фонду.
Казначейське виконання бюджету базується на принципі єдино го казначейського рахунку — системі бюджетних рахунків, на яких: 1) відображається баланс єдиного казначейського рахунку як резуль тат операцій на всіх реєстраційних рахунках; 2) відбувається рух коштів за доходами і видатками державного бюджету відповідно до бюджетної класифікації; 3) відбувається рух коштів у місцевих бю джетах; 4) відображаються результати виконання бюджету за дохо дами і видатками1.
Єдиний казначейський рахунок забезпечує:
• повну незалежність органів, що виконують бюджет, від банків щодо контролю та обліку доходів і видатків, досконалу базу даних бюджетних показників;
• щоденне перерахування за призначенням коштів, що надходять з бюджету;
• розподіл доходів і видатків між бюджетами;
• перерахування коштів місцевими бюджетами;
• додержання принципу цільового використання коштів.
• можливість своєчасного інформування законодавчих і виконав чих органів про операції з бюджетними коштами;
• можливість прийняття оперативних рішень.
Для касового виконання бюджету Казначейство укладає догово ри з комерційними банками, які після цього одержують статус упов новажених банків, у яких Казначейство відкриває всім розпорядни кам державних коштів реєстраційні рахунки. Такий договір надає банкам право використовувати тимчасово вільні кошти, за що вста новлюється певна плата. Плата за використання тимчасово вільних коштів не повинна перевищувати 50% облікової ставки Національ ного банку України, яка діє протягом звітного місяця. При її зміні
1 Положення про єдиний казначейський рахунок. Затверджено наказом Голов ного управління Державного казначейства України від 21 березня 1997 року № 28// Офіційний вісник України. — 1997. — № 14. — Ст. 223 (з наступними змінами та доповненнями).
Ьюджетний процес в Україні
207
змінюється і плата. Взаєморозрахунки між комерційними банками і Казначейством узгоджуються з Мінфіном1.
Касовими видатками бюджету вважаються суми, які видані бан ком готівкою або за безготівковим розрахунком з рахунку Казна чейства за всіма видатками бюджету при перерахуванні коштів на рахунок юридичної особи та оплату рахунків розпорядників бюджет них коштів. Фактичні видатки — це дійсні витрати установ і орга нізацій, оформлені відповідними документами при видачі заробіт ної плати, стипендії та інших аналогічних платежів.
Оскільки при виконанні бюджету досить часто показники запла новані і реальні не збігаються, казначейство має займатися секвест руванням видатків, тобто пропорційним зниженням державних ви трат за всіма статтями бюджету (крім захищених) протягом часу, що залишається до закінчення поточного періоду.
Факт перевиконання бюджету визначається за результатами офі ційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів за підсумками третього кварталу. Якщо перевиконання становить більше ніж 15%, Мінфін до 15 жовтня подає до Верховної Ради Ук раїни свої висновки про це, а уряд повинен протягом 2 тижнів скла-< -ти і подати до парламенту проект закону про внесення змін і допов нень до Закону про Державний бюджет.
Згідно з Бюджетним кодексом зміни до державного бюджету вно сяться тоді, коли виникли відхилення оцінки прогнозу виконання від планових показників. Мінфін зобов'язаний щомісяця перевіряти підповідність прогнозу надходжень показникам, які встановлені у державному бюджеті. Якщо за місячним звітом про виконання за пільного фонду бюджету виявиться, що з урахуванням граничного ріння бюджетного дефіциту не вистачає коштів для фінансування id планованих витрат, Мінфін обмежує фінансування.
Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі орга-ІІїї відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (якщо ви конавчі органи не створено) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи: здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бю джету; координують діяльність учасників бюджетного процесу з пи-І.ІІІІ, виконання бюджету.
' Дії її.: Наказ Державного казначейства України «Про готівкове обслуговуван ні! комерційними банками бюджетних коштів» від ЗО липня 2001 р. № 134//Офіцій ним ІІІсмик України. — 2001. — №32. — Ст. 353.
208
Лекція 8
Місцевий бюджет виконується за розписом, що затверджується керівником місцевого фінансового органу. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Місцевий фінансовий орган у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.
Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, що відкритий у територіальному органі Державного каз начейства. Вони не можуть акумулюватися на рахунках органів стяг нення і визнаються зарахованими в доход місцевого бюджету з мо менту зарахування на рахунок відповідного бюджету.
Процедура виконання місцевих бюджетів за видатками визначе на у ст. 51 БКУ. Після набрання чинності Закону про Державний бюджет органам державної влади та їх посадовим особам заборо няється приймати рішення, що призводять до виникнення нових бюджетних зобов'язань місцевих бюджетів, які не забезпечені бю джетними асигнуваннями, без визначення джерел коштів, виділених державою для виконання цих зобов'язань.
Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відпо відне рішення про місцевий бюджет, Рада міністрів АРК, місцеві дер жавні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад мають пра во здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджет ний період. При цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених рішенням відповідної ради про бюджет на попередній бюджетний період, крім випадків, передба чених ч. 4 ст. 15 та ч. 4 ст. 23 БКУ. До прийняття рішення про місце вий бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється.
§ 5. Бухгалтерський облік
та звітність про виконання
Державного бюджету України
Єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань держави визначаються Державним казначейством за погодженням з Мінфіном. Облік усіх операцій щодо виконання Державного бюджету здійснюють органи Держав-
Іїюджетний процес в Україні
209
ного казначейства. Він повинен відображати всі активи та зобов'я зання держави.
Розпорядники бюджетних коштів ведуть бухгалтерський облік відповідно до правил, встановлених Державним казначейством. Усі надходження до бюджету та витрати бюджету обліковуються у ва лових показниках незалежно від того, передбачається чи ні у бю джетних призначеннях взаємозарахування цих показників. Усі за писи мають заноситися на рахунки в хронологічному порядку відпо відно до встановленої законодавством процедури. Всі бухгалтерські записи підтверджуються документально.
Не пізніше 31 грудня Державне казначейство закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді. Цей термін може бути змі не-ний за виняткових обставин, коли Міністр фінансів може визначити інший термін закриття рахунків, який повинен настати не пізніше як через 5 робочих днів після закінчення бюджетного періоду.
На кінець бюджетного періоду Державне казначейство зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду Державного бю джету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. Рахунки спеціаль ного фонду Державного бюджету України відкриваються у наступ ному бюджетному періоді з записом про всі не витрачені в поперед ньому бюджетному періоді кошти, які були одержані на виконання відповідних завдань. Усі надходження і витрати обліковуються у тому бюджетному періоді, в якому вони були здійснені. Зведення, скла дання та надання звітності про виконання Державного бюджету Ук раїни здійснює Державне казначейство. Розпорядники бюджетних коштів відповідно до єдиної методики звітності складають та пода ють докладні звіти, що містять бухгалтерські баланси, дані про вико нання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію за фор мами, встановленими законодавством України.
Звітність про виконання Державного бюджету України буває опе ративною, місячною, квартальною та річною.
Місячна звітність про виконання державного бюджету надаєть ся Державним казначейством Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним. Зведені показники звітів про виконання бюджетів, інформація про виконання захищених статей державного бюджету, інформація про використання коштів з резерв ного фонду уряду надаються Державним казначейством зазначеним органам не пізніше 25 числа місяця, наступного за звітним; звіт про
t
14 — 3-2751
210
Лекція 8
бюджетну заборгованість — не пізніше 15 числа другого місяця, на ступного за звітним.
Місячний звіт про фактичні надходження податків і зборів (обо в'язкових платежів) та інших доходів до бюджету, місячний звіт про податкову заборгованість, включаючи суми недоїмки та переплат (у галузевому і територіальному розрізі, а також у розрізі джерел до ходів та форм власності), надаються органами стягнення Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не пізніше 12 числа місяця, наступного за звітним.
Водночас управління (відділення) Державного казначейства Ук раїни при веденні бухгалтерського обліку виконання бюджету за доходами повинні забезпечити облік надходжень відповідно до За кону про Державний бюджет України на поточний рік (доходи за гального фонду, доходи спеціального фонду; доходи, які розподі ляються між загальним та спеціальними фондами; доходи, що роз поділяються між державним та місцевими бюджетами; надходжен ня, тимчасово віднесені на доходи державного бюджету) у розрізі кодів бюджетної класифікації.
Єдині форми звітності про виконання Державного бюджету Ук раїни встановлює Державне казначейство України за погодженням з Рахунковою палатою та Міністерством фінансів України. Згідно зі ст. 60 БКУ квартальний звіт про виконання Державного бюджету надається Державним казначейством Верховній Раді України, Кабі нету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не пізніше 35 днів після закінчення звітного кварталу. Квартальний звіт включає: 1) звіт про фінансовий стан (баланс) державного бюджету; 2) звіт про рух грошових коштів; 3) звіт про виконання державного бюджету; 4) інформацію про стан державного боргу; 5) зведені по казники звітів про виконання бюджетів; 6) звіт про кредити та опе рації, що стосуються державних гарантійних зобов'язань.
Органи стягнення надають інформацію Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів про втрати доходів бюджету внаслідок податкових пільг, а також про суми реструктуризованої та списаної податкової заборгованості (у галу зевому і територіальному розрізі, а також у розрізі джерел доходів та форм власності) і суми відстрочених та розстрочених платежів не пізніше 35 днів після закінчення кварталу.
Річний звіт про державний бюджет уряд подає до парламенту не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Він включає: 1) звіт про фінансовий стан (баланс) державного бюджету; 2) звіт про виконан ня державного бюджету; 3) звіт про рух грошових коштів; 4) інформа-
Іііоджетний процес в Україні
211
цію про виконання захищених статей видатків державного бюджету; .'>) звіт про бюджетну заборгованість; 6) звіт про використання коштів І резервного фонду уряду 7) інформацію про стан державного боргу; іі) звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантій них зобов'язань; 9) зведені показники звітів про виконання бюджетів; 10) інформацію про виконання місцевих бюджетів; 11) іншу інформа цію, визнану урядом необхідною для пояснення звіту.
Рахункова палата протягом двох тижнів з дня офіційного подан ня урядом річного звіту про виконання Закону про Державний бю джет готує висновки щодо використання коштів Державного бю джету. Верховна Рада України розглядає звіт про виконання Закону про Державний бюджет у двотижневий термін. Звіт уряду перед пар ламентом про виконання Закону про Державний бюджет представ ляє Міністр фінансів. Народні депутати можуть також заслухати го ловних розпорядників коштів Державного бюджету щодо викорис тання ними бюджетних коштів. Із співдоповіддю про виконання За кону про Державний бюджет виступають Голова парламентського Комітету з питань бюджету та Голова Рахункової палати. За резуль татами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет.
Періодичність, структуру та терміни подання звітності про вико нання місцевих бюджетів визначає Державне казначейство відпо відно до вимог, встановлених для подання звітності про виконання державного бюджету. Територіальні органи Казначейства складають та подають відповідним місцевим фінансовим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів та інші фінансові звіти за прави лами та формами, встановленими Казначейством за погодженням з Мінфіном та Рахунковою палатою. Зведені показники звітів про ви конання бюджетів одночасно подають територіальні органи Держав ного казначейства відповідно Міністерству фінансів АРК, фінансо-Ішм органам місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад на умовах, що встановлюються для подання •шітності про виконання Державного бюджету України.
Відповідні звіти, у яких відображаються надходження від податків та обов'язкових зборів, та іншу інформацію, передбачену законо давством, надають місцевим фінансовим органам органи стягнення.
Квартальний та річний звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради АРК, відповідної ради Радою міністрів ЛРК, місцевою державною адміністрацією, виконавчим органом відповідної ради чи міським, селищним, сільським головою (якщо
212
Лекція 8
відповідні виконавчі органи не створено) у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірку звіту здійснюють Рахункова палата АРК (щодо використання органами виконавчої влади коштів бюджету Автономної Республіки Крим) чи комісія з питань бюджету відповідної ради, після чого відповідні ради затверджують звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього приводу.
Контрольні запитання:
1. Поясніть, у чому полягає зміст бюджетного процесу?
2. Які стадії бюджетного процесу Ви можете назвати? •
3. Які принципи бюджетного процесу Ви можете назвати?
4. Що таке бюджетний цикл?
5. У чому полягає зміст першої стадії бюджетного процесу — складання проекту Закону про Державний бюджет України?
6. Розкрийте значення Бюджетної резолюції.
7. Яким, чином відбувається розгляд проекту Закону про Державний бю джет країни в парламенті?
8. Поясність, який порядок прийняття Державного бюджету України закріплений Бюджетним кодексом України?
9. В чому полягає виконання бюджетів?
10. Кого з учасників бюджетного процесу Ви можете назвати?
11. В чому полягає суть казначейської системи виконання бюджету?
12. Що таке касове виконання бюджету?
13. Хто такі розпорядники бюджетних коштів?
14. Що таке бюджетний розпис, хто його складає і до кого він адре* сується?
15. Поясність, як здійснюється контроль за виконанням бюджетів?
16. Які форми звітності про виконання бюджетів існують в Україні?
ЛЕКЦІЯ 9
Правовий режим цільових державних _____ і місцевих фондів коштів _____
§ 1. Поняття та класифікація цільових фондів коштів
Централізовані спеціальні фонди утворюють особливу ланку фінансової системи держави. Вони, як правило, мають конкретне цільове призначення та визначену законодавством самостійність. Характерною рисою централізованих фондів є чітко визначені дже рела формування і напрями використання коштів. Створення таких фондів визначається конкретними потребами, що стоять перед дер жавою, тому їх склад та включення до бюджетів є різним. Кошти, що надходять до цільових фондів, переважно спрямовані на прове дення соціальної політики держави — фінансування забезпечення зайнятості населення, державного страхування на випадок безро біття, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, виплату державних пенсій тощо.
Отже, основним призначенням державних цільових фондів є за безпечення соціального захисту населення шляхом виплат пенсій, субсидій, фінансування інфраструктури, а також фінансування при родоохоронних заходів та сприяння розвиткові національного ви робника шляхом розміщення мобілізованих до фондів ресурсів у національну економіку (у тому числі шляхом фінансування, креди тування, надання субсидій). Створення та діяльність цільових фондів регулюється відповідними законами та нормативно-правими акта ми, прийнятими на виконання таких законів. Кошти, що мобілізу ються до цільових фондів, необхідні державі як гарантія постійного та реального фінансового забезпечення фінансування певних її по треб та завдань, що мають особливе значення і гарантуються зако нодавством, в першу чергу Конституцією України.
З 2001 p., з моменту набрання чинності Бюджетного кодексу Ук раїни, створення позабюджетних фондів органами державної вла ди, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місце-ного самоврядування та іншими бюджетними установами не допус кається (ч. 4 ст. 13).
216
Лекція 9
Акумульовані кошти Пенсійний фонд спрямовує на: фінансуван ня виплати державних пенсій та інших соціальних виплат, які згідно із законодавством здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фон ду України, у тому числі громадянам, які виїхали на постійне місце проживання за кордон; погашення банківських кредитів та процентів за їх використання; створення та функціонування системи персоні фікованого обліку відомостей у системі обов'язкового державного пенсійного страхування; утримання центрального апарату та органів Пенсійного фонду України, розвиток їх матеріально-технічної бази; організацію роз'яснювальної роботи серед населення та здійснення інших заходів відповідно до завдань Пенсійного фонду України.
Кошти Пенсійного фонду України зберігаються на окремих по точних рахунках і субрахунках в установах банків, використовують ся виключно за призначенням і вилученню не підлягають. Хоч , як уже зазначалося, Кабінет Міністрів України повинен вирішити про тягом 2003 р. питання щодо переведення Пенсійного фонду України на обслуговування до Державного казначейства України.
Керівництво діяльністю Пенсійного фонду України здійснюєть ся Правлінням Пенсійного фонду України, чисельність і персональ ний склад якого затверджує Кабінет Міністрів України. Голову Прав ління Пенсійного фонду України та його заступників призначає на посаду та звільняє з посади Президент України у встановленому по рядку.
Правові засади справляння збору на обов'язкове державне пенсій не страхування визначаються законами України «Про збір на обо в'язкове державне пенсійне страхування», «Про порядок погашен ня зобов'язань платників податків перед бюджетами та державни ми цільовими фондами», Положенням про Пенсійний фонд Украї ни, затвердженим Указом Президента України, та прийнятою Правлінням Пенсійного фонду Інструкцією на виконання визначе них завдань та функцій Фонду1.
Платниками збору на обов'язкове державне пенсійне страхуван ня є: суб'єкти підприємницької діяльності незалежно від форм влас ності, їх об'єднання, бюджетні, громадські та інші установи й органі-
' Інструкція про порядок обчислення і сплати підприємствами, установами, організаціями та громадянами збору на обов'язкове державне пенсійне страхуван ня, інших платежів, а також обліку їх надходження до Пенсійного фонду України. Затверджена постановою Правління Пенсійного фонду України від 19 жовтня 2001 р. № 16-6 / Зареєстровано в Мін'юсті України 29 листопада 2001 р. за № 998/6189 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 49. — Ст. 2211.
11 (міновий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 217
•І.ЩІЇ, об'єднання громадян та інші юридичні особи, а також фізичні особи — суб'єкти підприємницької діяльності, які використовують працю найманих працівників. Законодавство визначає також інші категорії платників залежно від видів здійснюваної діяльності.
Об'єктом оподаткування виступає фонд оплати праці роботодавця, розмір сукупного оподатковуваного доходу, вартість договорів на відчу ження майна, інші об'єкти залежно від виду діяльності, організаційно-правової форми платника збору та наявності найманих працівників.
Ставки збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та інших платежів. Основна ставка становить 32 % фактичних витрат на оплату праці працівників.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про максималь ну величину фактичних витрат на оплату праці найманих праців ників, оподатковуваного доходу (прибутку), сукупного оподаткову ваного доходу (граничну суму заробітної плати (доходу), з яких справ ляються страхові внески (збори) до соціальних фондів» від 7 берез ня 2001 р. № 225 із суми сукупного оподатковуваного доходу, яка перевищує 1600 грн. на місяць у розрахунку на кожного працюючо го, з 1 березня 2001 р. збір на обов'язкове державне пенсійне стра хування не нараховується.
Для підприємств, установ та організацій, де працюють інваліди, збір на обов'язкове державне пенсійне страхування визначається окремо за ставкою 4% від об'єкта оподаткування для працюючих інвалідів та за ставкою 32% від об'єкта оподаткування для інших пра цівників такого підприємства.
Для підприємств всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів становить не менш як 50% від загаль ної чисельності працюючих, збір на обов'язкове державне пенсійне страхування визначається за ставкою 4% від об'єкта оподаткування для всіх працівників цих підприємств. Для фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяльності — у розмірі 32% від суми оподатковува ного доходу (прибутку), яка обчислена в порядку, визначеному Ка бінетом Міністрів України відповідно до законодавства України.
Для фізичних осіб, які працюють на умовах трудового договору (контракту), та фізичних осіб, які виконують роботи (послуги) згідно з цивільно-правовими договорами, утому числі члени творчих спілок тощо, встановлюються такі ставки:
— 1% від сукупного оподатковуваного доходу, обчисленого відповідно до законодавства України, якщо сукупний оподатковува ний дохід не перевищує 150 грн.;
218
Лекція 9
— 2% від сукупного оподатковуваного доходу, обчисленого відпо відно до законодавства України, якщо сукупний оподатковуваний дохід перевищує 150 грн.
При здійсненні суб'єктами підприємницької діяльності торгівлі ювелірними виробами із золота (крім обручок), платини й дорогоцін ного каміння ставка встановлюється у розмірі 5 % вартості реалізо ваних ювелірних виробів.
Юридичні та фізичні особи при відчуженні легкових автомобілів, крім легкових автомобілів, якими забезпечуються інваліди, та тих автомобілів, які переходять у власність спадкоємцям за законом, сплачують збір у розмірі 3% вартості легкового автомобіля, визначе ної відповідно до договорів купівлі-продажу, довідок-рахунків тор говельних організацій, договорів міни, довідок органів митної служ би, актів експертної оцінки вартості автомобіля, інших документів, що підтверджують цю вартість.
При придбанні нерухомого майна (за винятком державних підприємств, установ та організацій, що придбавають нерухоме май но за рахунок бюджетних коштів, установ та організацій іноземних держав, що користуються імунітетом і привілеями) збір стягується за ставкою 1% вартості нерухомого майна.
Особи, які користуються послугами стільникового рухомого зв'яз ку, а також оператори цього зв'язку, які надають свої послуги безоп латно, сплачують збір за ставкою 6% вартості послуг. Законодавство містить інші ставки, що застосовуються до платників збору залежно від видів здійснюваної діяльності.
Реєстрація. Платники збору зобов'язані зареєструватися в орга нах Пенсійного фонду або за своїм місцезнаходженням, або за місцем проживання (якщо платниками виступають фізичні особи — суб'єкти підприємницької діяльності). Термін реєстрації — 10 днів з дня одержання свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприєм ницької діяльності чи прийняття рішення про створення установи, організації. Після реєстрації платникові збору видаються повідом лення за встановленою формою та довідка для пред'явлення в банк для відкриття рахунків, що є обов'язковою для банків при відкритті ними рахунків. Якщо платник у встановлений термін не зареєстру вався, орган Пенсійного фонду має право припинити його операції на рахунках у банках та притягнути платника до адміністративної відповідальності згідно з чинним законодавством.
Порядок обчислення і строки сплати збору та інших платежів. Зобов'язання щодо сплати збору визначається самостійно платни-
I ч
11 (швовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 219
ком або органом Пенсійного фонду (якщо останній виявив внаслі док перевірок ухилення від сплати збору, недоплату або арифметичні помилки тощо). У разі одержання від підприємств доходів у нату ральній формі, тобто продукцією їх власного виробництва, розмір доходу працівника обчислюється за середньою відпускною ціною І Іродукції стороннім споживачам у поточному місяці, коли проведе но нарахування доходів. Збір з оплати праці (доходу, винагороди), одержаної в іноземній валюті, сплачується у гривнях. Доходи, одер жані в іноземній валюті, перераховуються у гривні за офіційним курсом валют, що діяв на дату одержання доходу.
Сплата збору на обов'язкове державне пенсійне страхування здійснюється відповідно до законів України «Про збір на обов'язко ве державне пенсійне страхування» та «Про порядок погашення зо бов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільо вими фондами». Особи, які користуються найманою працею і не мають рахунків в установах банків, сплачують збір поштовим пере казом або через установи банків.
Розрахунок зобов'язання зі сплати збору на обов'язкове держав не пенсійне страхування подається органам Пенсійного фонду про тягом 40 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного кварталу, за встановленою формою. Пенсійний фонд Ук раїни та його органи на місцях здійснюють персоніфікований облік в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севасто полі, відділи — у районах та містах.
Запровадження системи персоніфікованого обліку здійснюється згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо поетапного впровадження у Пенсійному фонді автоматизованого пер соніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування» від 8 червня 1998 р. № 832.
Відомості про фізичних осіб, що пов'язані з визначенням права на виплати з Пенсійного фонду та їх розмір за загальнообов'язко вим державним пенсійним страхуванням, збираються і зберігають ся у документальній та електронній формі органами Пенсійного фонду у встановленому порядку протягом життя фізичної особи та протягом 75 років після її смерті.
На кожну фізичну особу відкривається персональна облікова кар тка з постійним індивідуальним ідентифікаційним номером Держав ного реєстру фізичних осіб — платників податків та інших обов'яз кових платежів. У персональній обліковій картці застрахованої осо би містяться її анкетні дані, нагромаджуються щорічні звіти пр® спла-
220
Лекція 9
ту страхового збору (внесків) та відомості про стаж роботи з усіх місць роботи, а також відомості про нарахування, сплату пенсій фізичній особі та надання їй соціальних послуг.
Законодавство передбачає порядок застосування заходів відпові дальності щодо нарахування і сплати збору. Відповідальність за пов ноту і своєчасність сплати штрафних санкцій несуть керівники підприємств, установ, організацій та громадяни — платники збору. Стягнення фінансових санкцій визначається аналогічно Закону Ук раїни «Про порядок погашення зобов'язань платників податків пе ред бюджетами та державними цільовими фондами».
§ 3. Порядок правового забезпечення
загальнообов 'язкового державного соціального
страхування на випадок безробіття
Загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття являє собою систему прав, обов'язків і гарантій, що пе редбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалеж них від застрахованих осіб обставин та надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціаль ного страхування України на випадок безробіття.
Видами забезпечення за чинним законодавством є:
• допомога по безробіттю, у тому числі одноразова її виплата для організації безробітним підприємницької діяльності;
• допомога по частковому безробіттю;
• матеріальна допомога у період професійної підготовки, пере підготовки або підвищення кваліфікації безробітного;
• матеріальна допомога по безробіттю, одноразова матеріальна допомога безробітному та непрацездатним особам, які перебувають на його утриманні;
• допомога на поховання у разі смерті безробітного або особи, яка перебувала на його утриманні.
Правові засади здійснення соціального страхування визначають ся Законом України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», який набрав чинності з 1 січня 2001 р.1.
1 Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 р. № 1533-ІП // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 22. —Ст. 171 (з наступними змінами та доповненнями).
І (рановий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 221
Платники. Страхуванню на випадок безробіття підлягають осо-ои, які працюють на умовах трудового договору (контракту), вклю-ч.Іючи тих, які проходять альтернативну (невійськову) службу, а та кож тих, які працюють неповний робочий день або неповний робо чий тиждень, та на інших підставах, передбачених законодавством про працю. Особам, які підлягають страхуванню на випадок безро-піття, видається свідоцтво про загальнообов'язкове державне соці-,Ільне страхування, яке є єдиним для всіх видів соціального страху вання і зразок та порядок видачі якого затверджує Кабінет Міністрів України.
Функції з управління страхуванням на випадок безробіття, справ ляння збору та акумуляції страхових внесків, здійснення контролю Іа використанням мобілізованих коштів, надання соціальних послуг тощо покладено на Фонд загальнообов'язкового державного соці ального страхування на випадок безробіття, який став правонас тупником Фонду сприяння зайнятості населення.
Цей Фонд є позабюджетним цільовим централізованим страхо вим фондом, некомерційною самоврядною організацією, що діє на основі зазначеного закону та статуту. Управління Фондом здійсню ють Правління Фонду та виконавча дирекція Фонду. До складу Прав ління Фонду входять по 15 представників від держави, застрахова них осіб та роботодавців, які виконують свої обов'язки на громадсь ких засадах.
Формування коштів Фонду здійснюється за рахунок: страхових внесків страхувальників (роботодавців, застрахованих осіб); асигну вань з державного бюджету; сум фінансових санкцій за порушення соціального законодавства; благодійних внесків підприємств, уста нов, організацій та фізичних осіб тощо.
Акумульовані Фондом кошти спрямовуються на: виплату встанов леного законодавством забезпечення та надання соціальних послуг; відшкодування Пенсійному фонду України витрат, пов'язаних із до строковим виходом на пенсію; фінансування витрат на утримання та забезпечення діяльності виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, управління Фондом, розвиток його матеріальної та інфор маційної бази; створення резерву коштів Фонду. З метою гаранту вання соціальних виплат законодавство передбачає, що видатки бюджету Фонду щодо забезпечення виплати допомоги по безробіт тю є захищеними. Фінансування цих видатків проводиться у першо черговому порядку. Розмір страхових внесків щорічно за поданням Кабінету Міністрів України встановлюється Верховною Радою Ук-
раїни відповідно для роботодавців та застрахованих осіб одночасно із затвердженням Державного бюджету України на поточний рік.
Сплата збору здійснюється раз на місяць, у день одержання ро ботодавцями в установах банків коштів на оплату праці. Страхові внески, сплачені в іноземній валюті, підлягають перерахуванню на рахунок Фонду у валюті України за офіційним курсом Національно го банку України на день сплати страхових внесків.
Від сплати страхових внесків звільняються: застраховані особи на період відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею триріч ного віку та відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею шестирічного віку за медичним висновком та застраховані особи в частині отриманої допомоги по частковому безробіттю.
Розміри страхових внесків встановлюються на календарний рік:
— для роботодавця — у відсотках до сум фактичних витрат на оплату праці найманих працівників (що включають витрати на ви плату основної та додаткової заробітної плати, інших заохочуваль них і компенсаційних виплат, утому числі в натуральній формі), які підлягають обкладенню прибутковим податком з громадян;
— для найманих працівників — у відсотках до сум оплати праці (що включають основну і додаткову заробітну плату, а також інші заохо чувальні та компенсаційні виплати, у тому числі в натуральній формі), які підлягають обкладенню прибутковим податком з громадян;
— для осіб, які забезпечують себе роботою самостійно, у тому числі фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяльності, та інших осіб, передбачених законодавством — у відсотках до сум оподатко вуваного доходу(прибутку).
Роботодавці, діяльність яких фінансується за рахунок державно го та/або місцевих бюджетів, сплачують страхові внески з коштів, передбачених на ці цілі.
Розмір допомоги по безробіттю застрахованим особам визна чається у відсотках до їх середньої заробітної плати (доходу)', визна ченої відповідно до порядку обчислення середньої заробітної плати (доходу) для розрахунку виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, затвердженого Кабінетом Міністрів Ук раїни, залежно від страхового стажу. Встановлено такі розміри до-
1 У середньомісячну заробітну плату (доход) для обчислення допомоги по без робіттю враховуються всі види виплат, на які нараховувалися страхові внески. Допомога по безробіттю не може бути вищою за середню заробітну плату, що скла лася в галузях національної економіки відповідної області за минулий місяць, і нижчою за прожитковий мінімум, встановлений законом.
І Іравовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 223
помоги по безробіттю залежно від страхового стажу: до 2 років — 50% відсотків; від 2 до 6 років — 55%; від 6 до 10 років — 60%; понад 10 років — 70%. Допомога по безробіттю виплачується залежно від три валості безробіття у відсотках до визначеного розміру: перші 90 ка лендарних днів — 100%; протягом наступних 90 календарних днів — 80%; у подальшому — 70%. У разі несвоєчасної сплати страхових внесків страхувальниками, у тому числі через ухилення від реєст рації як платника страхових внесків, або неповної їх сплати страху вальники сплачують суму донарахованих контролюючим органом страхових внесків (недоїмки), штраф та пеню. Право накладати фінансові санкції та адміністративні штрафи від імені Фонду мають керівник виконавчої дирекції Фонду, його заступники, керівники робочих органів виконавчої дирекції Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх заступники.
§ 4. Правові засади функціонування
Фонду соціального страхування
від нещасних випадків на виробництві
та професійних захворювань
Правові засади проведення соціального страхування від нещас них випадків на виробництві та професійних захворювань визнача ються Конституцією України , Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, Законом Ук раїни «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»1, підзаконними актами, прий нятими на їх виконання.
Страхування від нещасного випадку є самостійним видом загаль нообов'язкового державного соціального страхування, за допомогою якого здійснюється соціальний захист, охорона життя та здоров'я громадян у процесі їх трудової діяльності. Держава гарантує усім за страхованим громадянам забезпечення прав у страхуванні від нещас ного випадку на виробництві та професійного захворювання.
1 Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування під нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спри чинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 р. № 1105-XIV // Відомості Иерховної Ради України. — 1999. — № 46—47. — Ст. 403 (з наступними змінами та доповненнями). ,
224
Лекція 9
Суб'єктами страхування від нещасного випадку є застраховані гро мадяни, а в деяких випадках — члени їхніх сімей та інші особи, стра хувальники та страховик. Відповідно, страхувальниками, тобто плат никами збору, є роботодавці, а в деяких випадках — застраховані осо би. Страховиком виступає Фонд соціального страхування від нещас них випадків на виробництві та професійних захворювань України.
Об'єктом страхування від нещасного випадку є життя застрахо ваного, його здоров'я та працездатність.
Страховими виплатами є грошові суми, які Фонд соціального стра хування від нещасних випадків згідно з законодавством виплачує застрахованому чи особам, які мають на це право, у разі настання страхового випадку.
Зазначені грошові суми складаються із:
1) страхової виплати втраченого заробітку (або відповідної його частини) залежно від ступеня втрати потерпілим професійної пра цездатності;
2) страхової виплати у встановлених випадках одноразової допо моги потерпілому (членам його сім'ї та особам, які перебували на ут риманні померлого);
3) страхової виплати пенсії по інвалідності потерпілому;
4) страхової виплати пенсії у зв'язку з втратою годувальника;
5) страхової виплати дитині, яка народилася інвалідом внаслідок травмування на виробництві або професійного захворювання її ма тері під час вагітності;
6) страхових витрат на медичну та соціальну допомогу.
За наявності факту заподіяння моральної шкоди потерпілому про вадиться страхова виплата за моральну шкоду.
Законодавство встановлює категорії громадян, які підлягають обо в'язковому страхуванню від нещасного випадку (у тому числі особи, які працюють за умовами трудового договору (контракту), учні та студенти навчальних закладів та ін.).
Порядок страхування. Для страхування від нещасного випадку на виробництві не потрібно згоди або заяви працівника. Страхуван ня здійснюється в безособовій формі. Всі особи, які підпадають під обов'язкове страхування, вважаються застрахованими з моменту набрання чинності зазначеним Законом незалежно від фактичного виконання страхувальниками своїх зобов'язань щодо сплати стра хових внесків. Певні категорії громадян, у тому числі суб'єкти підприємницької діяльності, можуть застрахуватися добровільно за письмовою заявою. Особам, які підлягають страхуванню від нещас-
Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 225
ного випадку, видається єдине для всіх видів страхування свідоцтво про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, що є до кументом суворої звітності.
Страхування від нещасного випадку здійснює Фонд соціального страхування від нещасних випадків — некомерційна самоврядна організація, що діє на основі статуту, який затверджується її Прав лінням. Управління Фондом здійснюється на паритетній основі дер жавою, представниками застрахованих осіб і роботодавців. Безпо середнє управління Фондом соціального страхування від нещасних випадків здійснюють його Правління та виконавча дирекція.
Керівництво Фонду затверджує річні бюджети Фонду та звіти про їх виконання, порядок використання коштів бюджету та коштів ре зерву Фонду; Положення про порядок використання коштів ліку вально-профілактичними, навчальними та іншими закладами, які надають Фонду соціальні послуги, та контроль за їх цільовим вико ристанням; Положення про подання Фондом на безповоротній ос нові фінансової допомоги підприємствам для розв'язання особливо гострих проблем з охорони праці тощо. У Фонді створюється резерв коштів для забезпечення виконання завдань страхування від нещас ного випадку.
Джерелами формування майна, яке перебуває у власності Фон ду соціального страхування від нещасних випадків, є майно, при дбане ним за рахунок коштів, що надходять до цього Фонду, а також майно, передане йому у власність іншими. Фонд соціального стра хування від нещасних випадків провадить збір та акумулювання стра хових внесків, має автономну, незалежну від будь-якої іншої, систе му фінансування. Фінансування Фонду соціального страхування від нещасних випадків здійснюється за рахунок: внесків роботодавців: для підприємств — з віднесенням на валові витрати виробництва, для бюджетних установ та організацій — з асигнувань, виділених на їх утримання та забезпечення; капіталізованих платежів, що надійшли у разі ліквідації страхувальників; прибутку, одержаного від тимча сово вільних коштів Фонду на депозитних рахунках; коштів, одер жаних від стягнення відповідно до законодавства штрафів і пені з підприємств, а також штрафів з працівників, винних у порушенні вимог нормативних актів з охорони праці; добровільних внесків та інших надходжень, отримання яких не суперечить законодавству.
Кошти на здійснення страхування від нещасного випадку не включаються до складу Державного бюджету України, використо вуються виключно за їх прямим призначенням і зараховуються на
П .1-2751
226
Лекція 9
єдиний централізований рахунок Фонду соціального страхування від нещасних випадків в установах банків, визначених Кабінетом Міністрів України для обслуговування коштів Державного бюджету України, або спеціалізованого банку, який обслуговує фонди соціаль ного страхування. Умови, порядок обслуговування, гарантії збере ження коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків визначаються договором між банком, виконавчою дирекцією цього Фонду та Кабінетом Міністрів України.
Страхові тарифи, диференційовані за групами галузей економі ки (видами робіт) залежно від класу професійного ризику виробниц тва, встановлюються законом.
Розмір страхового внеску для кожного підприємства обчислює Фонд соціального страхування від нещасних випадків відповідно до Порядку визначення страхових тарифів для підприємств, установ та організацій на загальнообов'язкове соціальне страхування від нещас ного випадку на виробництві та професійного захворювання, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Фонд також визначає порядок і строки внесення страхових внесків страхувальниками.
Для контролю за додержанням фінансової дисципліни щодо на рахування, сплати та цільового використання збору органи Фонду соціального страхування від нещасних випадків мають право прово дити в порядку, визначеному законодавством України, планові та позапланові виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності.
§ 5. Правові гарантії
у сфері соціального захисту
та реабілітації інвалідів
Забезпечення в Україні соціальних, економічних, правових і кон ституційних гарантій у сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів є одним з актуальних питань сучасної соціальної політики уряду та парламенту країни.
В Україні в 2002 р. вперше було підготовлено Державну доповідь «Про становище інвалідів в Україні та основи державної політики щодо вирішення проблем громадян з особливими потребами», яка дала змогу здійснити кількісну та якісну оцінку сучасного стану справ у цій сфері, визначила перспективи та шляхи розв'язання цілої низ ки питань, що стосуються інвалідів.
11 равовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 227
Парламент у березні 2003 р. ратифікував Конвенцію про профес-ійну реабілітацію та зайнятість інвалідів № 159, ухвалену Генераль ною конференцією Міжнародної організації праці в Женеві 12 чер-Ішя 1983 р. (Закон України від 6 березня 2003 p. № 624-IV).
У своїй постанові від 20 лютого 2003 р. Верховна Рада України на голосила, що 2003 р. оголошений в Європі Роком людей з інвалідні стю, і Україна повинна й надалі вирішувати ті питання, що стоять перед нею у сфері проголошеного соціального захисту та забезпе чення інвалідів1.
Останніми роками спостерігається істотне зростання рівня бю джетного забезпечення програм соціальної підтримки інвалідів2, хоч І досі він не досяг необхідного мінімуму, а наявні показники рівня соціальної захищеності цієї категорії населення не відповідають ви могам сьогодення та життєвим потребам інвалідів.
Зокрема, у 2002 р. Кабінет Міністрів України був змушений пого дитися з пропозицією Мінпраці щодо спрямування відповідно до ст. 57 Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» частини коштів Фонду соціального захисту інвалідів, включених до спеціального фонду державного бюджету, що перевищують витра ти, передбачені законом, в сумі 14млнгрн. на фінансування програм соціального захисту інвалідів, у тому числі 12 млн грн. — на забезпе чення інвалідів протезно-ортопедичними виробами, по 1 млн грн. — па санаторне лікування інвалідів та ветеранів війни і на санаторно-курортне оздоровлення інвалідів3.
Реальний розмір соціальних виплат, пенсій інвалідам значно мен-Іпий, ніж встановлений прожитковий мінімум. Не додержуються Ішмоги чинного законодавства щодо надання інвалідам за рахунок держави належної медичної допомоги та пільгового забезпечення їх необхідними ліками. Потребує істотного вдосконалення та поліпшен ня робота медико-соціальних експертних комісій щодо встановлен ня інвалідності.
1 Постанова Верховної Ради України «Про стан забезпечення в Україні вста не жлених чинним законодавством соціальних, економічних, правових і конститу ційних гарантій у сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів» від 20 люто го 2003 р. № 560-IV // Голос України. — 2003. — 18 березня.
•' Наприклад, у січні 2003 р. видатки Фонду соціального захисту інвалідів профі-ІІ.ІІІсовано з Державного бюджету України в повному, передбаченому на цей пе ріод, обсязі.
' Розпорядження КМУ «Про фінансування програм соціального захисту иміалідів» від 4 листопада 2002 р. № 625-р. •
228
Лекція 9
Серед завдань, що поставлені перед урядом на сучасному етапі: розроблення концептуальних засад системи реабілітації інвалідів в Україні, що передбачають, зокрема, наукове обґрунтування, фінан сування та організаційне супроводження реабілітаційного процесу, створення відповідної нормативно-правової бази, розвиток та належ не фінансове забезпечення мережі центрів медичної, соціальної, трудової, професійної та фізкультурно-спортивної реабілітації, у тому числі реабілітаційних центрів для дітей-інвалідів.
Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»1 передбачає, що роботу з соціальної захищеності інвалідів фінансує Фонд України соціального захисту Інвалідів (ст. 10). По ложення про Фонд затверджене Кабінетом Міністрів України.
Бюджет Фонду України соціального захисту інвалідів формуєть ся за рахунок коштів республіканського бюджету, благодійних внесків організацій, трудових колективів і громадян, інших надхо джень, у тому числі від підприємницької діяльності Фонду, що не су перечить чинному законодавству. За місцевими радами законодав ство залишає право утворювати власні фонди соціальної допомоги інвалідам. Порядок і умови витрачання коштів цих фондів визнача ються відповідними місцевими радами з урахуванням пропозицій громадських організацій інвалідів.
Для стимулювання діяльності щодо соціальних гарантій інвалідам держава встановлює ряд пільг. Зокрема, підприємства та організації громадських організацій інвалідів мають право на пільги зі сплати податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до законів Ук раїни з питань оподаткування, які застосовуються на підставі дозво лу, який надається міжвідомчою Комісією з питань діяльності підприємств та організацій громадських організацій інвалідів.
Платники. Для підприємств (об'єднань), установ та організацій незалежно від форми власності і господарювання встановлюється норматив робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів у розмірі 4% від загальної чисельності працюючих, а якщо працює від 15 до 25 чоловік — у кількості одного робочого місця. При порушенні зазначених нормативів керівники таких суб'єктів господарювання несуть відповідальність у встановленому законом порядку.
1 Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 21 березня 1991 р. № 875-ХІІ // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1991. — №21. — Ст. 252 (з наступними змінами та доповненнями).
Правовії» режим цільових державних і місцевих фондів коштів 229
Підприємства, на яких працює 15 і більше чоловік, реєструються V відділеннях Фонду соціального захисту інвалідів за своїм місце знаходженням і щороку не пізніше 1 лютого подають до зазначених шдділень звіт про зайнятість та працевлаштування інвалідів за фор мою, що затверджується Держкомстатом за поданням Фонду.
Якщо кількість працюючих менша вищезазначеної, такі суб'єкти господарювання щороку сплачують відповідним відділенням Фонду України соціального захисту інвалідів штрафні санкції, сума яких визначається у розмірі середньої річної заробітної плати на відповід ному підприємстві (в об'єднанні), в установі, організації за кожне робоче місце, не зайняте інвалідом (ст. 20 Закону)1. При цьому пору-11 Іення термінів сплати штрафних санкцій тягне за собою нарахуван-мя пені із суми недоїмки за кожний день прострочення, включаючи день сплати, в розмірі, передбаченому законом. Сплату штрафних санкцій підприємства (об'єднання), установи та організації прова дять відповідно до закону за рахунок прибутку, який залишається в їх розпорядженні після сплати всіх податків і зборів (обов'язкових платежів).
Порядок застосування заходів відповідальності визначається по становою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку І плати підприємствами (об'єднаннями), установами і організаціями штрафних санкцій до відділень Фонду соціального захисту інвалідів, акумуляції, обліку та використання цих коштів» від 28 грудня 2001 р. N" 1767.
Суми штрафних санкцій перераховуються підприємствами в дохід державного бюджету на рахунки органів Державного казна чейства. Штрафні санкції сплачуються підприємствами самостійно не пізніше 15 квітня року, що настає за звітним. Суми штрафних ГіІІІкцій використовуються виконавчою дирекцією та відділення ми Фонду в межах затверджених Мінпраці кошторисів доходів та иидатків виконавчої дирекції, відділень Фонду. Проекти цих кош торисів за поданням виконавчої дирекції Фонду затверджує Мінпраці на відповідний рік.
Фінансування видатків відділень Фонду здійснюється відповідни-м й територіальними органами Державного казначейства на підставі
' Середня річна заробітна плата на підприємстві обчислюється шляхом ділен им І уми нарахованого фонду оплати праці яку грошовій, такі в натуральній формі, м.к І чн-дньооблікову чисельність штатних працівників облікового складу, щовиз-иігі.істіо.'яу порядку, встановленому Інструкцією зі статистики чисельності праців-никі», чайнятих у народному господарстві, затвердженою Держкомстатом.
230
Лекція 9
кошторисів доходів і видатків цих відділень, що розробляються і за тверджуються виконавчою дирекцією Фонду в межах загального кошторису доходів та видатків відділень Фонду, затвердженого Мінпраці. У кошторисах обов'язково передбачаються видатки відділень Фонду на судові витрати, а також кошти, необхідні для організаційно-технічного забезпечення здійснення Фондом функцій реєстрації та обліку підприємств, контролю за надходженням сум штрафних санкцій.
Контрольні запитання:
1. Для чого створюються цільові фонди коштів?
2. Як можна класифікувати цільові фонди коштів?
3. Проаналізуйте правові засади організації й діяльності Пенсійного фонду України.
4. Які ставки збору на обов'язкове державне пенсійне страхування Ви можете назвати?
5. Хто є платниками цього збору?
6. Охарактеризуйте порядок правового забезпечення загальнообов'яз кового державного соціального страхування на випадок безробіття.
7. Поясність, які правові засади функціонування Фонду соціального стра хування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворю вань визначені в Україні?
8. Які правові гарантії у сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів надає держава?
Розділ II
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ДОХОДІВ
ЛЕКЦІЯ 10 Правові засади регулювання
державних доходів. Система державних доходів
Для виконання завдань і функцій держава повинна мати у своєму розпорядженні достатню кількість коштів, тобто мобілізувати не обхідні фінансові ресурси для забезпечення фінансової діяльності. Основним джерелом доходів держави є валовий внутрішній продукт, частину якого вона використовує для покриття власних видатків. Таке використання відбувається внаслідок переходу до державної иласності у вигляді різних видів платежів. Враховуючи значення та ких платежів, держава закріпила на рівні Конституції України (ст. 92), що виключно законами встановлюються система оподатку вання, податки і збори, порядок утворення і погашення державного Ішутрішнього і зовнішнього боргу.
Відповідно до ст. 142 Конституції України та ст. 60 Закону Украї ни «Про місцеве самоврядування в Україні» власні доходи мають територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, якими роз поряджаються відповідні органи місцевого самоврядування.
Державні доходи являють собою сукупність надходжень у гро шовій формі до державних фондів коштів для подальшого їх вико ристання з метою реалізації завдань і функцій держави. Доцільно Іауважити, що не слід плутати поняття державних доходів та фінан сових ресурсів держави, оскільки останні є значно ширшим понят тям, що включає у себе доходи не лише держави, а й усіх фізичних та юридичних осіб України, що отримують доходи на території Ук раїни і за її межами та володіють певним майном на праві власності.
У свою чергу доходи бюджету — це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких пе редбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарун-
232
Лекція 10
ки, гранти). Вони посідають центральне місце у системі доходів дер жави.
За Бюджетним кодексом України, доходи бюджету поділяються на податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом та трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загально державні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі; непо датковими надходженнями — доходи від власності та підприємниць кої діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомер-ційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінан сових санкцій; інші неподаткові надходження.
Збалансування доходів бюджету з обсягом державних видатків є аксіомою фінансової науки. Відхід від неї не призводить до наслідків більш тяжких, ніж високий рівень оподаткування, оскільки тягне за собою інфляцію.
Залежно від порядку формування системи державних доходів їх можна поділити на:
— централізовані — кошти, що утворюються у процесі розподілу валового продукту і надходять до державних та муніципальних цен тралізованих фондів, у тому числі цільових позабюджетних;
— децентралізовані — доходи, що залишаються у розпорядженні державних підприємств, установ, організацій при розподілі та пере розподілі внутрішнього валового продукту і формуються переваж но за рахунок їх прибутку.
У світовій практиці ведення національного господарства пробле ма застосування податків є однією з найскладніших і суперечливих. Як свідчить практика, існує залежність співвідношення прямих і непрямих податків від таких факторів, як життєвий рівень населен ня країни, рівень його культури, існуючі традиції в оподаткуванні та шляхи вдосконалення механізму стягнення податків, зборів та обо в'язкових платежів, властивості системи оподаткування мінімізува ти ухилення від їх сплати. Зокрема, істотні масштаби непрямого опо даткування у Франції, Німеччині, Італії зумовлені особливостями соціально-економічної політики, яка проводиться у цих країнах.
Особливістю економічної політики держави е те, що життєво не обхідний для неї потенціал може забезпечити тільки вона сама, ма ючи таке важливе прибуткове джерело, як податки. Завдання мак-роекономічної стабілізації та економічного піднесення має пов'язу ватися тільки з податками, їх фіскальною і регулюючою функціями. Мета здійснення фіскального адміністрування — забезпечення
Правові засади регулювання державних доходів
233
держави фінансовими ресурсами, а також ефективне їх використай -І Ія. Якщо податки можуть дорівнювати державним витратам, бюджет буде збалансований1.
З перетворенням податків на постійне джерело доходів держави ступінь їх раціональності набуває першочергового значення. Ос кільки вміла організація оподаткування нерідко перетворюється на визначальний фактор суспільного, у тому числі економічного, про гресу, її вирішення не може залишитися прерогативою однієї особи, а передається на волю колективного розуму. Податкова система як складне фінансове явище формується на досить високому рівні соці ально-економічної організації суспільства.
Обов'язкові платежі посідають провідне місце у формуванні до-ходної частини бюджетів будь-якого рівня. При цьому, як правиль но зазначають науковці, обов'язкові платежі не вичерпуються по датками, зборами та іншими платежами податкового характеру2. Значну їх частину становлять неподаткові надходження (штрафи; плата за послуги, надані органами державної влади та місцевого са моврядування; кошти, що надходять від використання державного та комунального майна тощо), які мають відмінні від податків право ву природу та механізм регулювання.
Отже, податки і збори є найголовнішим, але не єдиним джерелом наповнення бюджетів. Перебільшення їх ролі і значення орієнтує на жорстку фіскальну політику держави і не стимулює пошук інших, неподаткових джерел ресурсів. А податки і збори повинні покрива ти ту частину бюджету, яка недостатньо наповнюється за рахунок інших джерел надходжень. Звідси доцільно погодитися з висновком, що чисто фіскальна спрямованість податкової політики значною мірою невиправдана і свідчить про недостатнє використання держа вою інших ресурсів3.
Аналізуючи стан економіки останніх років, слід зазначити, що мобілізація податкових доходів до бюджетів відбувалася в умовах
1 Луцик А. І. Податки як інструмент фіскального адміністрування // Фінанси України. — 2002. — № 9. — С. 42.
2 Пришва Н. Ю. Основні засади справляння обов'язкових платежів // Матері али IX регіональної науково-практичної конференції «Проблеми державотворен ня і захисту прав людини в Україні» (13—14 лютого 2003 p.). — Львів: Вид-во ЛНУ ім. Івана Франка, 2003. — С. 228—229.
3 Кадькаленко С. Т. До питання про систему оподаткування і поняття податку // Доклади та виступи на міжнародній науково-практичній конференції «Правове регулювання державних доходів та видатків»(24—26 вересня 1998 p.). — Харків: ЛПрН України, 1998. — С. 145—146.
234
Лекція 10
певної стабілізації економіки, про що свідчить зростання валового внутрішнього продукту. При цьому одним з головних резервів вико ристання потенціалу податків у дохідній частині бюджетів є діяльність органів.
Основними фінансовими інструментами формування доходів виступають:
— податки, що являють собою плату суспільства державі за ви конання нею певних завдань та функцій, відрахування частини ВВП на суспільні цілі та потреби;
— відрахування, що здійснюються за встановленими нормати вами та передбачають цільове призначення платежів, у тому числі при зарахуванні до Спеціального фонду бюджету;
— плати, які передбачають певну еквівалентність взаємовідно син між державою та платниками, оскільки держава виступає влас ником ресурсів або має монопольне право на надання певних послуг, яких потребують юридичні та фізичні особи.
Мобілізація фінансових ресурсів забезпечується набором фінан сово-правових норм, що регулюють відносини, які виникають при: встановленні та введенні податків, неподаткових доходів до бюджетів та цільових фондів; визначенні принципів мобілізації фінансових ресурсів, структури доходів бюджетної системи; справлянні податків та обов'язкових зборів, плат тощо; здійсненні контрою за надхо дженням коштів до бюджету; застосуванні уповноваженими орга нами санкцій за порушення фінансового законодавства.
Контрольні запитання:
/. В чому полягає економічна суть державних доходів?
2. Як Ви можете класифікувати державні доходи?
3. Чи різняться за змістом поняття «державні доходи» та «доходи дер жавного бюджету»?
4. В чому полягає завдання держави у формуванні політики з мобілізації фінансових ресурсів до бюджетів відповідних рівнів?
5. Які відносини у сфері акумуляції фінансових ресурсів регулюються нормами фінансового права?
ЛЕКЦІЯ 11
Правові засади організації податкової системи України
§ 1. Податки: поняття, значення та функції
Податок являє собою з одного боку філософську й економічну категорію, а з іншого — одночасно вступає конкретною формою правових взаємовідносин, що закріплюються законодавством при наповненні доходами бюджетної системи. Аналіз сутності податку як економічної категорії базується на дослідженні закономірностей розширеного відтворення, його окремих фаз, особливо розподілу та перерозподілу грошової форми вартості. У свою чергу дослідження податкових форм має виходити з положень теорії держави та права. Податок як конкретна форма примусового вилучення частини су купного доходу суспільства до казни держави відображає всі пози тивні та негативні риси даного економічного простору і даної систе ми державного устрою та державного управління. Залежно від ста ну податкових правовідносин у державі можна робити висновки про її прогресивний розвиток або регрес.
Податки пов'язані з існуванням держави, хоч виникли вони знач но пізніше, ніж з'явилися перші держави, фінансова діяльність яких супроводжувалася збиранням митних зборів у сучасному їх ро зумінні. Системи оподаткування у різних країнах світу різняться одна від одної за структурою, набором податків, зборів та обов'язко вих платежів, методами їх стягнення, податковими ставками (нор мативами), фіскальними повноваженнями органів різних рівнів вла ди, податковою базою та податковими пільгами. Такий стан є зако номірним, оскільки податкові системи формуються під впливом різних економічних, політичних та соціальних факторів.
Безпосередньо податки як джерело доходів державного бюджету в їх сучасному розумінні налічують кілька сотень років. Першим понят тя «податок» розкрив А. Сміту праці «Про багатство народів» (1770), в якій податок був визначений як тягар, що накладається державою у формі закону, який передбачає і його розмір, і порядок сплати1.
' Берегін М. Г, Основи податкового законодавства. — К.: Вища школа, 200Q. — С. 14.
236
Лекція 11
Податкам властиві такі риси як обов'язковість платежу, переваж-•но перехід права власності при сплаті податку, індивідуальна безоп латність, регулярність стягнення.
Податки виконують ряд функцій, які випливають з їх економіч ної природи і які у свою чергу є визначальними при формуванні податкової системи країни1. Функції'податків та податкової систе ми в цілому як фінансової категорії випливають із функцій фінансів — розподільчої і контрольної. Податки безпосередньо пов'язані з роз подільчою функцією в частині перерозподілу вартості створеного ВВП між державою і юридичними та фізичними особами. Водночас вони виступають методом централізації ВВП у бюджеті на загально суспільні потреби, виконуючи таким чином фіскальну функцію.
До функцій податків можна віднести такі:
— фіскальна — ця функція є визначальною для податків і поля гає в тому, що податки виконують своє головне призначення — на повнення доходної частини бюджету, доходів держави для задово лення потреб суспільства. Фіскальна функція є важливою у харак теристиці сутності податкової системи, вона визначає її суспільне призначення. З огляду на цю функцію держава повинна отримувати не просто достатньо податків, але головне— надійних. Податкові над ходження мають бути постійними і стабільними. Постійність озна чає, що податки мають надходити до бюджету не у вигляді разових платежів з невизначеними термінами, а рівномірно протягом бю джетного року в чітко встановлені строки. Оскільки призначення по датків полягає у забезпеченні витрат держави, то терміни їх сплати мають бути узгоджені з термінами фінансування видатків бюджету2. Стабільність надходжень визначається достатнім рівнем гарантій того, що доходи, передбачені Законом про Державний бюджет на поточний рік, будуть отримані у повному обсязі;
— регулююча — через неї здійснюється регулювання державою виробництва та споживання, у першу чергу шляхом справляння непрямих податків, що є податками на споживання;
— розподільча — її завданням є наповнення доходної частини бюджетної системи країни з метою подальшого розподілу отрима них коштів для здійснення завдань і функцій держави та муніципаль них органів;
1 Кучерявенко. Н. П. Налоговое право: Учебник. — Харьков: Консум, 1997. — С. 111.
2 Федосова В. М. Податкова система України. — К.: Либідь, 1994. — С. 14—15.
11 равові засади організації податкової системи України 237
— стимулююча — ця функція визначає орієнтири для розвитку та розгортання виробничої діяльності. Шляхом запровадження пільг окремим категоріям платників податків або пільгових режимів на певних територіях держава стимулює розвиток певних галузей на ціональної економіки або здійснює політику підтримки певних верств населення;
— контролююча — за її допомогою держава регламентує фінан сово-господарську діяльність підприємств та організацій, отриман ня доходів громадянами, використання ними свого майна та коштів, додержання фінансової дисципліни тощо.
Слід зазначити, що в останні десятиліття у більшості промислове розвинутих країн світу податкова система, крім фіскальної, виконує функцію стимулювання і використовується як інструмент екополі-тики, за допомогою якого добиваються поліпшення стану довкілля і використання природних ресурсів. Під екологізацією податкової системи розуміють процес трансформування традиційних податків, що виконують головним чином фіскальну функцію, та введення но вих екологічних податків з метою стимулювання оздоровлення дов кілля і ефективного використання природних ресурсів. Для оздоров лення навколишнього природного середовища частіше застосову ються спеціальні екологічні податки. Розширюється перелік деструк тивних екологічних впливів, що підлягають оподаткуванню1.
Чинне законодавство не розмежовує поняття податку, збору, пла ти, обов'язкового платежу тощо. Зокрема, Закон України «Про сис тему оподаткування» у редакції від 18 лютого 1997 р. трактує понят тя податку і збору (обов'язкового платежу) до бюджетів та цільових фондів у ст. 2: «Під податком і збором (обов'язковим платежем) до бюджетів та цільових фондів слід розуміти обов'язковий внесок до бюджету відповідного рівня або державного цільового фонду, здійснюваний платниками у порядку і на умовах, що визначаються законами України про оподаткування»2.
Проте за своєю правовою формою та економічним змістом ці пла тежі не є тотожними. Податок являє собою узаконену форму відчу ження власності юридичних та фізичних осіб до бюджету відповід ного рівня (у розмірах і в строки, передбачені в законі) на принци-
1 Синякевич І. М. Методи екологізації податкової системи // Фінанси України. — 2002, — №1. — С. 28—ЗО.
2 Закон України «Про систему оподаткування» в редакції від 18 лютого 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. •— 1997. — № 16. — Ст. 119 (з наступними зміна ми та доповненнями). І
238
Лекція 11
пах обов'язковості, безповоротності, індивідуальної безоплатності. Збори — це платежі, які стягуються з платника державними органа ми за надання права брати участь або використовувати як матері альні, так і нематеріальні об'єкти.
Податок завжди сплачується до бюджету — загальнодержавного або місцевого, а також може розподілятися між ними. Він не при значений для конкретних витрат. Всі надходження від податків змішуються у бюджеті у вигляді грошових сум і звідси можуть піти на фінансування будь-яких цілей, що становлять загальний інтерес.
Отже, податок — це встановлений законом для досягнення за гальнодержавних або місцевого значення цілей обов'язковий інди відуально безвідплатний грошовий платіж, який вноситься юри дичними та фізичними особами до державного чи місцевого бю джету за наявності матеріальних передумов (доходу, прибутку чи майна) у чітко визначені строки та у передбачених законодавством розмірах і не призначений для конкретних витрат.
Податки класифікують за кількома ознаками: формою оподатку вання; економічним змістом об'єкта оподаткування; залежно від рівня державних структур, які їх встановлюють; способом стягнення.
За формою оподаткування всі податки поділяються на прямі й непрямі. Прямі податки встановлюються безпосередньо щодо плат ників, їх розмір залежить від масштабів об'єкта оподаткування, непрямі — в цінах товарів і послуг, їх розмір для окремого платника прямо не залежить від його доходів.
За економічним змістом об'єкта оподаткування податки поділя ються на три групи: податки на доходи, споживання і майно. За суб'єктом оподаткування податки поділяються на такі, що справля ються з юридичних осіб, з фізичних осіб та змішані (справляються як з юридичних, так і з фізичних осіб).
Залежно від рівня державних структур податки поділяються на загальнодержавні та місцеві. Згідно з чинним законодавством до за гальнодержавних податків належать прибуткові податки з юридич них та фізичних осіб, податок на додану вартість та акцизній збір, податок з власників транспортних засобів та плата за землю, єдиний податок тощо.
До місцевих податків належать податок з реклами та комуналь ний податок. Закон України «Про систему оподаткування» містить також перелік чотирнадцяти місцевих зборів, у тому числі збір за припаркування автотранспорту; ринковий збір; збір за видачу орде-
У
11 равові засади організації податкової системи України 239
ра на квартиру; курортний збір тощо. З 2003 р. Верховна Рада Украї ни виключила з переліку місцевих зборів готельний збір.
Законодавство більшості країн світу, в тому числі і в Україні, за бороняє використовувати у фіскальній сфері інструменти безпосе редньої демократії1. Конституція України прямо забороняє референ дум щодо законопроектів з питань податків.
§ 2. Податкова система України
Функціонування податкової системи в Україні пов'язане з багать ма проблемами і суперечностями. За своєю природою податкова система є результатом еволюції податкових відносин і детермінуєть ся багатьма специфічними факторами, її існування зумовлене пев ним етапом, якого ДОСЯГАЙ суспільні правовідносини у сфері оподат кування. Ця категорія є своєрідною детермінуючою оболонкою, формою для дії податкових механізмів у державі, у якій разом з тим вплив системи на ЇЇ елементи є взаємопов'язаним.
Податкова система в кожній країні є однією з основ економічної системи. Вона, з одного боку, забезпечує фінансову базу держави, а з іншого — виступає головним знаряддям реалізації її економічної доктрини. Податки — це об'єктивне суспільне явище, тому при по будові податкової системи слід виходити з реалій соціально-економіч ного стану країни, а не керуватися побажаннями, хоч і найкращи ми, але нездійсненними. Саме тому побудова чіткої податкової сис теми — це одна з головних умов ефективного функціонування еко номіки і фінансів, оскільки через податки здійснюється найтісніший зв'язок між державою і юридичними та фізичними особами щодо формування, розподілу й використання їх доходів.
Окремі елементи утворюють податкову систему лише тоді, коли між ними формуються зв'язки сумісності, взаємоузгодженості, відповідності. Системоутворюючими чинниками при побудові подат кової системи виступають саме принципи оподаткування. Побудова податкової системи відповідно до цих принципів потребує вмілого комбінування податків з різним ступенем еластичності, з різною вла стивістю щодо можливостей їх перекладання, а також реалізації принципів економічної ефективності та справедливості. Таким чи ном забезпечується така властивість податкової системи, як її побудо-
' Гаврилюк Р. О. Дія норм податкового права в часі, просторі та за колом осіб. — Чернівці: Рута, 2002. — 32—33.
240
Лекція 11
І Іракові засади організації податкової системи України
241
ва на засадах взаємодоповнення. Реалізація податковою системою певної сукупності загальних та особливих принципів оподаткуван ня надає їй неповторності.
^ Податкова політика — це діяльність держави у сфері встанов лення і стягнення податків. Головними критеріями податкової полі тики є економічна ефективність і соціальна справедливість. З одно го боку, податки мають забезпечити сталу фінансову базу держави, з іншого — залишити достатньо коштів підприємствам і громадянам для збереження максимальної заінтересованості в результатах діяль ності. Вся історія податкової політики зводиться до пошуків ідеалів оптимального оподаткування. Сутність, структура і роль податкової системи визначаються податковою політикою, що є виключним пра вом держави, яка проводить її в країні самостійно виходячи із зав дань соціально-економічного розвитку. Через податки, пільги і фінан сові санкції, а також обов'язки та відповідальність, які виступають невід'ємною частиною податкової системи, держава ставить єдині вимоги до ефективного ведення господарства у країні.
Податкова політика — це насамперед формування і застосуван ня затверджених на законодавчому рівні економічних інструментів і відповідних рішень, призначених сприяти зростанню надходжен ня платежів до бюджету, а також врахування змін чинної податко вої системи, визначення механізму обчислення, сплати і зарахуван ня платежів до бюджетів1. Потрібен системний підхід до податкової політики, який би дав змогу створити податкову систему, що була б не суто фіскальною складовою, а могла функціонально коригувати економічну систему і реально стимулювати виробничу діяльність суб'єктів оподаткування2.
Нині відомо кілька схем оподаткування, серед яких слід назвати три основні. Перша з них передбачає поосібне оподаткування, тоб то стягнення податків з особи як такої залежно від ЇЇ прибутку або інших властивостей. Друга схема передбачає стягнення податків з використовуваних загальних або неподільних ресурсів. Третя, яка найбільше поширилася у світі і діє в Україні, орієнтована на оподат кування результатів комерційної діяльності фізичних та юридичних осіб, а також частково їхньої власності.
1 Бодюк А. В. Податкова політика: шляхи її реалізації // Фінанси України. — 2002. — № 2. — С. 82—86.
2 Карамзін Ю, А., Ткаченко В. А. Вплив податкової політики на податкову систе му держави // Фінанси України. — 2001. — № 7. — С. 101—103.
Незалежно від змісту оподаткування будь-яка податкова система має забезпечувати надійне надходження коштів у доходну частину бюджету. Розкриваючи зміст податкової системи, науковці часто наголошують на складній природі цього поняття1. З одного боку, по даткова система є сукупністю податків, зборів, платежів і виступає як механізм визначених, законодавче закріплених важелів з акуму ляції доходів держави. У цьому разі вона може збігатися з системою податків, зборів і платежів. З іншого боку, податкова система містить досить широкий спектр процесуальних відносин зі встановлення, зміни, скасування податків, зборів, платежів, забезпечення їх спла ти, організації контролю та відповідальності за порушення податко вого законодавства.
Отже, податкова система — це сукупність встановлених у країні податків, зборів та обов'язкових платежів, які взаємопов'язані, органічно доповнюють один одного та мають різну цілеспрямо ваність.
Чинне законодавство не дає визначення податкової системи, що досить часто тягне за собою проблемні моменти не лише в теоретич них дослідженнях, а й на практиці. Згідно зі ст. 2 Закону України «Про систему оподаткування» система оподаткування являє собою су-купність податків, зборів та обов'язкових платежів до бюджетів та державних цільових фондів, що справляються у встановленому за конами України порядку.
Принципи податку реалізуються через конкретний прояв, що характеризує специфіку механізму: однократність обкладання; вста новлення центральним органом державної влади; універсалізація податку, що передбачає незалежність податкового тиску від форми власності; науковий підхід; принцип справедливості тощо. Загальну систему принципів оподаткування сформулював ще А. Сміт, вклю чивши до їх складу стабільність та передбачуваність, гнучкість, рівно вагу, рухомість, антиінфляційну спрямованість, зручність, рівність платників, стимулювання, економність, рівномірність охоплення.
Сучасні демократичні системи податкових відносин між органа ми державної влади і місцевого самоврядування базуються на таких принципах: розподілу податкових доходів органів державної влади і місцевого самоврядування на основі чіткого розмежування їх функцій та відповідальності; формування доходів місцевих бюджетів
' Кучерявенко Н. П. Основи налогового права: Учебное пособие. — Харьков: ЛІтас, 2001. —С. 47.
11, 3-2751
242
Лекція 11
на основі власних і закріплених податкових доходів; достатності доходних джерел для забезпечення самостійності місцевих бюджетів та виконання органами місцевого самоврядування їх функцій та по вноважень; закріплення частки загальнодержавних податків за місце вими бюджетами1.
М. П. Кучерявенко виділяє такі принципи побудови податкової системи України: принцип рівного податкового тиску, принцип ста більності, принцип рівності та рівноваги, принцип цілісності, прин цип єдиної цілі, принцип обмеження податкового тиску, принцип раціонального поєднання прямих та непрямих податків, принцип поділу податків за рівнем компетенції органів. У свою чергу Закон України «Про систему оподаткування» містить перелік принципів системи оподаткування. До них належать:
— стимулювання підприємницької виробничої діяльності та інве стиційної активності — введення пільг щодо оподаткування прибут ку (доходу), спрямованого на розвиток виробництва;
— обов'язковість — впровадження норм щодо сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), визначених на підставі достовірних даних про об'єкти оподаткування за звітний період, та встановлен ня відповідальності платників податків за порушення податкового законодавства;
— рівнозначність і пропорційність — справляння податків з юри дичних осіб здійснюється у певній частці від отриманого прибутку і забезпечення сплати рівних податків і зборів (обов'язкових платежів) на рівні прибутки і пропорційно більших податків і зборів (обов'яз кових платежів) — на більші доходи;
— рівність, недопущення будь-яких проявів податкової дискри мінації — забезпечення однакового підходу до суб'єктів господарю вання (юридичних і фізичних осіб, включаючи нерезидентів) при визначенні обов'язків щодо сплати податків і зборів (обов'язкових платежів);
— соціальна справедливість — забезпечення соціальної підтрим ки малозабезпечених верств населення шляхом запровадження еко номічно обґрунтованого неоподатковуваного мінімуму доходів гро мадян та застосування диференційованого і прогресивного оподат кування громадян, які отримують високі та надвисокі доходи;
1 Соколовська А. М. Податкова система України: теорія та практика становлен ня. — К.: НДФІ, 2001. — С. 18—23.
11 ракові засади організації податкової системи України 243
— стабільність — забезпечення незмінності податків і зборів (обо-ІІ'язкових платежів) і їх ставок, а також податкових пільг протягом І бюджетного року;
— економічна обґрунтованість — встановлення податків і зборів (обов'язкових платежів) на підставі показників розвитку національ ної економіки та фінансових можливостей з урахуванням необхід ності досягнення збалансованості витрат бюджету з його доходами;
— рівномірність сплати — встановлення строків сплати податків І зборів (обов'язкових платежів) виходячи з необхідності забезпе чення своєчасного надходження коштів до бюджету для фінансуван ня витрат;
— компетенція — встановлення і скасування податків і зборів (обов'язкових платежів), а також пільг їх платникам здійснюються нідповідно до законодавства про оподаткування виключно Верхов-І юю Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим І сільськими, селищними, міськими радами;
— єдиний підхід — забезпечення єдиного підходу до розробки І юдаткових законів з обов'язковим визначенням платника податку і Ібору (обов'язкового платежу), об'єкта оподаткування, джерела сплати податку і збору (обов'язкового платежу), податкового періо ду, ставок податку і збору (обов'язкового платежу), строків та по рядку сплати податку, підстав для надання податкових пільг;
— доступність — забезпечення дохідливості норм податкового Іаконодавства для платників податків і зборів (обов'язкових пла тежів).
Фахівці вважають, що податкова система України в перехідний період має базуватися на таких принципах: антициклічний харак тер, цільове призначення податків, погодження податкових ставок, рівність і справедливість, гнучкість податкової системи, одно-шачність тлумачення, недопустимість необгрунтованих пільг, авто матична індексація податків і зборів, відповідальність платників по датків, системний підхід, численність податків тощо1.
Податкова система є різновидом відкритої динамічної системи, це сукупність встановлених у країні податків, її відкритість означає необхідність аналізу, передусім зовнішніх чинників, під впливом яких відбувається її становлення. Вимога системності полягає в тому, що податки мають бути взаємопов'язані, органічно доповнювати
Гега П. Т. Правовий режим оподаткування в Україні. — К.: Юрінком, 1997. -
t
244
Лекція 11
один одного, не суперечити системі в цілому та ЇЇ елементам. Сис темний підхід означає, що мають реалізовуватися обидві функції податків. З позиції фіскальної функції податкова система має забез печити гарантоване і стабільне надходження доходів до бюджету, з позиції регулюючої забезпечувати державі можливість впливу на всі сторони соціально-економічного розвитку суспільства. Податкова система повинна включати досить широке коло податків різної ціле спрямованості, оскільки практично неможливо щоб одночасно в од ному податку цілком реалізувалися обидві функції1.
Оскільки податки — це по суті продукт еволюції економіки і дер жави, то податкова система формується перш за все під впливом об'єктивних чинників. У той же час у сучасній демократичній пра вовій державі запровадження тих чи інших форм оподаткування є результатом волевиявлення членів парламенту, компромісу інтересів різних політичних груп, які у свою чергу представляють інтереси різних верств суспільства.
Становлення відносин між органами державної влади і місцевого самоврядування з приводу розподілу податкових доходів між дер жавним і місцевим бюджетами в Україні має свої особливості:
• нерозвиненість системи місцевих податків і зборів та як наслідок— відсутність у місцевих бюджетів власної доходної бази;
• постійний перегляд переліку і пропорцій розподілу загальнодер жавних податків і зборів між державним і місцевими бюджетами;
• відсутність ефективної системи фінансового вирівнювання при великих розбіжностях у податкоспроможності регіонів, що зумов лює великі розриви в обсягах суспільних послуг на душу населення між регіонами.
Щодо складу податкової системи України, то ЇЇ основу створюють податки, аналогічні тим, які становлять ядро податкових систем більшості сучасних розвинутих країн, що свідчить про загальну за кономірність уніфікації оподаткування.
Слід зауважити, що, на відміну від основних податків, які станов лять серцевину податкової системи України і склад яких не змінюєть ся, склад решти обов'язкових платежів періодично зазнає змін. За коном УРСР «Про систему оподаткування» в редакції від 25 червня 1991 р. до загальнореспубліканських віднесено 16 податків, зборів та обов'язкових платежів. Згідно з Законом України «Про систему оподаткування» в редакції від 18 лютого 1997 р. (зі змінами, внесени-
1 Федосова В. М. Податкова система України. — К.: Либідь, 1994. — С. 42—43.
11 ранові засади організації податкової системи України
245
мив наступні роки), податкова система включає 23 загальнодержавні податки і збори. Цей перелік був розширений за рахунок включен ня: рентних платежів; збору до Державного інноваційного фонду; плати за торговий патент за деякі види підприємницької діяльності; фіксованого сільськогосподарського податку; збору на розвиток ви ноградарства; єдиний митний збір; гербовий збір. Деякі з цих зборів »же скасовані. В той же час цей перелік включає податки і збори, які на території України ще не справляються (наприклад, податок на нерухомість ще не запроваджено).
Вищезазначене дає можливість зробити висновок про існування в Україні тенденції до розширення переліку податків і зборів, що нходять до її податкової системи. Також є тенденція до поєднання у системі особистих та реальних податків. Крім того, простежується тенденція до диференційованого оподаткування суб'єктів підприєм ницької діяльності, що працюють без створення юридичної особи, а також зі створенням юридичної особи, а серед останніх — до дифе ренційованого оподаткування, з одного боку, великих і середніх за розмірами підприємств, а з іншого — суб'єктів малого підприємниц тва. Наслідком такої диференціації стало поєднання в межах однієї податкової системи двох підсистем оподаткування — звичайної для одного виду платників і спрощеної для іншого1.
Слід зауважити, що суб'єкти малого підприємництва, які сплачу ють єдиний податок, не є. платниками багатьох видів податків і зборів, зокрема податку на додану вартість (за винятком, коли юридична особа обрала спосіб оподаткування доходів єдиним податком за став кою 6%), прибуткового податку тощо.
Крім обумовлених об'єктивними причинами тенденцій, у розвит ку податкової системи України спостерігається така особливість, як обмежене застосування майнових податків, що повинні бути допов ненням до особистих. Крім податку на нерухомість до складу подат кової системи України поки не входить ще один з поширених у краї нах з розвинутою ринковою економікою податків — податок на спад щину і дарування (хоч згідно з законопроектом, що перебуває з 2002 р. на розгляді у парламенті, планується справляти прибутковий пода ток з громадян зі спадщини та дарування).
Розробляючи податкову політику та впроваджуючи її у життя, органи державної влади повинні базуватися також на методології
1 Соколовська А. М, Податкова система України: теорія та практика становлен ня. — К.; НДФЇ, 2001. — С. 171—177.
246
Лекція 11
оподаткування. Методологія оподаткування — це теоретичне, нау ково-практичне і концептуально-правове обґрунтування сутності поняття «податок» — одночасне дослідження податку як об'єктив ної економічної категорії та конкретної форми правових взаємовід носин платників податків з державою1.
Органічним елементом методології оподаткування є сфера його методичного забезпечення. Методичні основи оподаткування — це вибір податкових форм й наповнення їх конкретним змістом (прий няття організаційно-правового порядку обчислення і стягнення по датків), встановлення прав та обов'язків сторін податкових право відносин. Створення методик оподаткування, які адекватно відоб ражають стан економіки і політики є логічним завершенням мето дологічних досліджень податкових проблем у межах кожного етапу податкового реформування.
Контрольні запитання:
1. Що являють собою податки?
2. У чому полягають функції податків? Які функції Ви можете назвати?
3. Що таке податкова система?
4. Які принципи організації податкової системи Ви можете назвати?
5. Що являє собою податкова політика держави?
6. Що таке методологія оподаткування?
ЛЕКЦІЯ 12
Податкове право,
податкові правовідносини.
Джерела податкового права
§ 1. Податкове право.
Податкові правовідносини:
особливості та види
Податкове право є складним фінансово-правовим інститутом, що регулює основи формування доходної частини бюджетної системи країни, тобто регулює лише відносини, що пов'язані з рухом грошо вих коштів від платників податків та зборів до бюджетів відповідно го рівня. Податкове право взаємодіє з усіма інститутами фінансово го права. Його норми зумовлені публічністю державних фінансів та регулюють діяльність зі стягування податкових платежів для загаль нодержавних та регіональних потреб. Отже, можна сказати, що по даткове право — це один з основних інститутів фінансового права.1
Податкове право як фінансово-правовий інститут являє собою сукупність норм, що регулюють суспільні відносини у сфері справ ляння податків та обов'язкових платежів до бюджетів та держав них цільових фондів, встановлюючи при цьому права, обов'язки та відповідальність сторін.
Інститут податкового права є відокремленим комплексом юридич них норм, що забезпечують цільове регулювання різновиду відно син, пов'язаних з надходженням до бюджетів податків та зборів. Податкове право — відносно самостійний сектор фінансового пра на і займає автономне становище щодо інших інститутів цієї галузі.
Предметом податкового права є група однорідних суспільних відносин, що визначають надходження грошових коштів від плат ників до бюджетів у формі податків та зборів. Характерною рисою податкових відносин є їх чітко виражений владно-майновий харак тер. Щодо метод у правового регулювання, то він є характерним для фінансового права в цілому, тобто метод державно-владних приписів, що підкріплюється можливістю застосувати санкції з боку держави.
1 Юткина Т. Ф. Налоги й налогообложение. — М.: Инфра-М, 1998. — С. 11.
' Бекерская Д. А Налоговое право й налоговое законодательство в Украине. — К.: Вища школа, 2000. — С. 22—24.
248
Лекція 12
Водночас зазначений метод має особливий механізм регулювання, взаємозв'язок норм, юридичний режим. Імперативний метод регу лювання чітко встановлює межі поведінки підпорядкованих суб'єктів1.
Складна природа податку, що об'єднує економічні та правові його характеристики, зумовлює юридичну природу податкових норм, характер їх взаємодії. Оскільки податкова система держави за своєю сутністю є системою розподільних та перерозподільних відносин у суспільстві, вона детермінує юридичну природу податково-правової норми. Подібно до інших правових норм, податково-правові норми містять правила поведінки, встановлені державою та забезпечені силою ЇЇ примусу. З іншого боку, специфіка предмета податкового права визначає й специфіку юридичної природи податково-право вих норм2, їх змістом є встановлення правил поведінки учасників особливого виду суспільних відносин — податкових відносин, тобто поведінки, яка завжди пов'язана з розподілом чи перерозподілом державою в її інтересах частини власності інших юридичних та фізичних осіб.
Залежно від змісту податково-правові норми поділяються на ма теріальні і процесуальні. У свою чергу залежно від характеру впли ву на поведінку суб'єктів податкових правовідносин усі матеріальні податково-правові норми поділяються на зобов'язуючі, забороняючі та уповноважуючі. На думку фахівців, об'єктивний поділ фінансо во-правових норм на зазначені види зумовлюють такі фактори: а) функції податкових норм; б) спеціалізація податкових норм; в) спо соби правового регулювання3.
Інститут податкового права визначається багатьма елементами, що зводяться до ряду загальних принципів:
— наявність комплексу рівних норм, що регулюють однорідні відносини;
— різносторонній вплив податкових норм, що забезпечує єдиний підхід;
— об'єднання всіх норм інституту податкового права стійкими зв'язками.
- Харьков:
1 Кучерявенко Н. П. ОсновьІ налогового права: Учебное пособие. Легос, 2001. —С. 28—29.
2 Данілов О. Д., Фліссак Н. П. Податкова система та шляхи її реформування. — К.: Парламентське вид-во, 2001.
3 Гавралюк Р. О. Дія норм податкового права в часі, просторі та за колом осіб. — Чернівці: Рута, 2002. — С. 66.
Податкове право, податкові правовідносини
249
Принципи податкового права охоплюють керівні положення права, визначають суть системи та інституту. Можна виділити матеріальні (що охоплюють суть категорії), процесуальні (що регулюють сфери компе тенції суб'єктів податкових правовідносин) та розрахункові (що регулю ють функціонування конкретного податкового механізму) принципи.
Податкові правовідносини являють собою відносини, що вини кають на підставі податкових норм, які встановлюють, змінюють чи скасовують податкові платежі, та у зв'язку з юридичними фактами, учасники яких наділені суб'єктивними правами та несуть юридичні обов'язки, пов'язані зі сплатою податків і зборів до бюджетів і цільо вих фондів та поданням податкової звітності. Ці відносини існують лише після оформлення їх у відповідну правову форму.
Податковим правовідносинам властиві загальні характерні риси, що притаманні будь-яким іншим правовим відносинам. Водночас правовідносини кожної галузі права мають власну неповторну спе цифіку. Так, найголовніша особливість фінансових, у тому числі й податкових, правовідносин полягає у тому, що вони виникають у процесі фінансової діяльності держави. Важливою галузевою особ ливістю фінансових правовідносин, зокрема податкових, є також те, що однією зі сторін завжди виступає держава. Особливості подат кових правовідносин найповніше характеризуються їх специфікою, яка проявляється насамперед у:
а) цільовій системності — система податкових правовідносин підпорядкована встановленню податків та зборів;
б) формальній визначеності — за допомогою норм регулюють чітко визначені зв'язки, що встановлюються між суб'єктами подат кових правовідносин;
в) забезпеченні державним примусом1.
Об' єктом регулювання у податкових правовідносинах виступають грошові кошти платників, які надходять до бюджетів.
Суб'єктом податкових правовідносин може бути будь-яка особа, поведінка якої регулюється нормами податкового права і яка може виступати учасником податкових правовідносин, носієм суб'єктив них прав та обов'язків. Суб'єкти повинні мати податкову право-суб'єктність, що передбачена нормами права.
Виділяють три групи суб'єктів: державу (в особі представницьких органів, що приймають нормативно-правові акти у сфері оподатку-
1 Щербсшюк О, В, Громадянин як суб'єкт податкових правовідносин. — Чернівці: Рута, 2000. — С. 145—146.
250
Лекція 12
вання), податкові органи та платників податків. Деякі вчені до суб'єк тів податкових відносин включають також і кредитно-фінансові ус танови, через які здійснюються платежі з перерахування податків до бюджетів відповідних рівнів.
Відносини з приводу оподаткування набувають певної правової форми, внаслідок чого податкова система становить систему норма тивно-правових актів, зокрема податкових законів, що регулюють відносини:
— між державою і платниками —стосовно визначення основних елементів оподаткування, порядку обчислення і справляння податків;
— між державою і органами місцевого самоврядування — щодо розмежування їх прав законодавчої компетенції у податковій сфері, законодавчого закріплення за бюджетами кожного рівня влади влас ної доходної бази;
— між державою і органами, що забезпечують справляння по датків — з приводу визначення правового статусу цих органів, по рядку адміністрування податків, відповідальності за забезпечення своєчасного надходження податків до бюджетів;
— між органами податкової служби і платниками — стосовно взаємних прав та обов'язків і механізму їх реалізації.
Палаткові органи розглядаються в широкому та вузькому ро зумінні. У широкому розумінні до їх складу входять Державна по даткова служба України, у тому числі податкова міліція, органи Дер жавного казначейства та Державної митної служби України, які за безпечують фінансовий контроль за справлянням податків як без посередньо, так і опосередковано під час здійснення основної діяльності (наприклад, при справлянні мита та непрямих податків під час здійснення експортно-імпортних операцій). У вузькому розумінні податкові органи обмежуються виключно податковими адміністра ціями й інспекціями, а також відповідними підрозділами податкової міліції, їх повноваження визначені законами України «Про систему оподаткування», «Про державну податкову службу України», ука зами Президента України, чинними податковими законами, а також актами Державної податкової служби України.
Платник податку — це фізична або юридична особа, яка несе юридичну відповідальність за сплату податку або безпосередньо його сплачує, при цьому не несе юридичної відповідальності. Податок сплачується за рахунок власних коштів суб'єкта оподаткування, тоб то податок має скорочувати доходи платника податку. У деяких ви падках між державою та платником перебуває уповноважена особа
Податкове право, податкові правовідносини
251
(податковий агент), яка відраховує податок, перераховує його до бю джету та несе за це відповідальність. Платник може реалізовувати свої обов'язки зі сплати податку безпосередньо або через представ ника. Представництво виступає в трьох формах — законне, уповно важене, офіційне представництво.
Законними представниками є юридичні та фізичні особи, упов новажені представляти інтереси платника податків. Такими пред ставниками виступають:
а) для підприємства—його керівник та головний бухгалтер, які упов новажені від імені підприємства підписуватися фінансові документи;
б) для консолідованої групи платників податків — законні пред ставники головного підприємства, що входить до складу цієї групи;
в) для фізичної особи — батьки, усиновителі, опікун або інші осо би за наявності у них документів, які засвідчують їх родинні зв'язки чи відповідні повноваження.
Уповноваженими представниками є особи (юридичні або фізичні), уповноважені платником податків представляти його інтереси в по даткових органах на основі угоди між платником податків і представ никами у формі нотаріально засвідченого договору чи довіреності.
Офіційні представники призначаються за ініціативою податко вого органу, суду у випадках, коли особа через об'єктивні причини не може бути законним представником або майно, що є предметом розгляду справи, є безхазяйним.
Офіційними та уповноваженими представниками не можуть бути судді, слідчі або прокурори, посадові особи податкових органів.
Правовідносини платника податку і держави визначаються за принципом резидентства, згідно з яким платників податків — фізич них осіб поділяють на таких, що:
— мають постійне місце проживання або місцеперебування в даній державі (183 дні в календарному році сумарно) —резиденти;
— не мають постійного місця проживання або місцеперебування на даній державній території —нерезиденти.
Для юридичних осіб визначальними факторами, що встановлю ють їх резидентство, є: місце державної реєстрації; місце розташу вання апарату управління (офісний центр); місце здійснення основ ної діяльності.
Платниками податків, зборів та інших обов'язкових платежів є юридичні та фізичні особи, на яких згідно з чинним законодавством в Україні покладено обов'язки сплати податків, зборів та інших обо в'язкових платежів.
252
Лекція 12
Обов'язки платників податків і зборів (обов'язкових платежів) законодавче визначені.
1. Платники податків і зборів (обов'язкових платежів) зобов'язані: 1) вести бухгалтерський облік, складати звітність про фінансово-господарську діяльність і забезпечувати її зберігання у терміни, вста новлені законами; 2) подавати до державних податкових органів та інших державних органів відповідно до законів декларації, бухгал терську звітність та інші документи й відомості, пов'язані з обчис ленням і сплатою податків і зборів (обов'язкових платежів); 3) спла чувати належні суми податків і зборів (обов'язкових платежів) у вста новлені законами терміни; 4) допускати посадових осіб державних податкових органів до обстеження приміщень, що використовують ся для одержання доходів чи пов'язані з утриманням об'єктів опо даткування, а також для перевірок з питань обчислення і сплати по датків і зборів (обов'язкових платежів).
2. Керівники й уповноважені посадові особи юридичних осіб та фізичні особи під час перевірки, що проводиться державними по датковими органами, зобов'язані давати пояснення з питань оподат кування у випадках, передбачених законом.
3. Обов'язок щодо сплати податків і зборів (обов'язкових пла тежів) припиняється зі сплатою податку, збору (обов'язкового пла тежу) або його скасуванням.
Права платників податків і зборів (обов'язкових платежів) пе редбачені ст. 10 Закону України «Про систему оподаткування». Плат ники податків і зборів (обов'язкових платежів) мають право: 1) по давати державним податковим органам документи, що підтверджу ють право на пільги щодо оподаткування у порядку, встановленому законами України; 2) одержувати та ознайомлюватися з актами пе ревірок, проведених державними податковими органами; 3) оскар жувати у встановленому законом порядку рішення державних по даткових органів та дії їх посадових осіб.
Особливості реалізації встановлених законодавством прав плат ників податків конкретизуються у нормативно-правових актах, прий нятих Державною податковою службою України.
§ 2. Джерела податкового права. Елементи податкового закону
З переходом вітчизняної економіки на ринкові рейки з'явилася гостра потреба у чіткій та докладній юридичній регламентації фінан сових, у тому числі податкових, відносин. Адже законодавча регла-
ІІодаткове право, податкові правовідносини
253
ментація оподаткування у розвинутих країнах дає можливість цент ралізовано керувати системою, перетворюючи її на один з найваж ливіших важелів економічної політики держави.
В Україні обов'язок сплачувати податки і збори в порядку та роз мірах, встановлених законом, закріплено Конституцією (ст. 67). При цьому визначено, що система оподаткування встановлюється вик лючно шляхом прийняття відповідних законів. Чинне податкове за конодавство України включається до бюджетного права, що виділяє фіскальні функції у податковому регулюванні. Водночас вважати податки лише засобом для наповнення державного бюджету або джерелом коштів, необхідних для функціонування держави, без підставно й невиправдано, це обмежує їх роль. Насправді податки істотно впливають на діяльність суб'єктів господарювання, а подат кова система виконує функцію структурування економіки1.
Податкове законодавство, що виступає формою реалізації подат кового права, містить достатньо широке коло нормативних актів, які регулюють оподаткування. Однак, виходячи зі значення податків для держави та їх безпосереднього впливу на суб'єктів оподаткування, правові засади їх справляння, механізм оподаткування, повноважен ня учасників податкових відносин повинні визначати виключно за кони, а не підзаконні акти, як це має місце в Україні.
До принципів податкового законодавства належать: принцип об'єд нання інтересів держави, органів місцевого самоврядування та плат ників податків; принцип встановлення податків виключно закона ми; пріоритет податкового закону над неподатковим; захист від неза конного оподаткування платників; наявність усіх елементів подат кового механізму в податковому законі2.
Податкове законодавство — це система законодавчих актів, що містить правові норми, які встановлюють правила поведінки сторін у податковій сфері суспільних відносин. Законодавчі акти прийма ються як з питань податкової системи в цілому, так і з питань кон кретних податків і містять норми податкового права. Між податко вим правом та податковим законодавством існує певний взаємозв'я зок та взаємозалежність. Уданому аспекті можна погодитися з про фесором Л. К. Вороновою, яка вважає, що первинною ланкою
' Зав'ялов В. Проблемні питання діяльності органів державної податкової служ-Ои України // Вісник Податкової Служби України. — 2002. — № 48. — С. 6.
2 Кучерявенко Н. П. Основи налогового права: Учеб. пособие. — Харьков: Ле-І-( >с, 2001. — С. 65—67; 70—71.
254
Лекція 12
фінансового законодавства є правова форма — акт законодавчої чи виконавчої влади, а первинною ланкою фінансового права — пра вова норма1.
Нормативно-правові акти з питань оподаткування встановлюють перелік податків, зборів та інших обов'язкових платежів, що вклю чаються до системи оподаткування України, основні засади визна чення суб'єктів податкових правовідносин, їх прав та обов'язків, об'єктів та бази оподаткування, розмірів податкових ставок та нор мативів, порядку справляння та зарахування податків, регламенту ють порядок їх встановлення, зміни і скасування, а також надання податкових пільг, ведення податкового обліку, забезпечення вико нання податкових зобов'язань та порядок і умови притягнення до відповідальності за порушення, допущені у сфері оподаткування.
На думку вчених, законодавчі акти, що покладені в основу подат кового законодавства, становлять певну систему:
1. Загальні нефінансові закони —конституційні закони чи закони, що стосуються до інших галузей права та містять податкові норми.
2. Загальні фінансові закони — здебільшого вони представлені бюджетними законами.
3. Загальні податкові закони — законодавчі акти, що містять по ложення, які регулюють податкову систему в цілому, її основні заса ди, головні характеристики податкових важелів.
4. Спеціальні податкові закони — законодавчі акти, які регулю ють окремі групи та види податків2.
Податкове законодавство має персоніфікований та строковий характер. Визначальною рисою правового статусу платника податків є наявність презумпції його винуватості, що суперечить загально прийнятим положенням юриспруденції.
Слід зауважити, що останні кілька років в Україні стоїть пробле ма прийняття Податкового кодексу.
З метою реалізації економічної програми, проголошеної у По сланні Президента України до Верховної Ради «Україна: поступ у XXI сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000— 2004 роки», розроблено проект Податкового кодексу України. У ньо-
' Воронова Л. К. Про вдосконалення фінансового законодавства // Матеріали Між народної конференції «Проблеми фінансового права». — Чернівці: Рута, 1996. — С. 17.
2 Кучерявенко Н. П. Основи налогового права: Учебное пособие. — Харьков: Легос, 2001. —С. 41—43.
Податкове право, податкові правовідносини
255
му запропоновано істотно знизити ставки основних податків. Став ку обкладення ПДВ пропонується зменшити з 20% до 17%, з яких 15% — для формування звичайного бюджету та 2% — для формування бю джету розвитку. Це зменшить податковий тиск на споживання, хоч і не знизить ціни на товари.
Привабливість ідеї кодифікації податкового права зумовлена фун кціями, які повинен виконувати кодекс. Ці функції полягають у ста білізації податкового права і створенні таким чином прогнозовано го, певного економічного середовища; обмеженні фіскальної екс пансії уряду, тобто політики збільшення державних видатків і, відпо відно, рівня оподаткування; забезпеченні єдиної термінології, уніфікації правил оподаткування; узгодженні податкових законів, ліквідації суперечностей між ними, встановленні механізмів взає модії всіх елементів податкової системи; формуванні у платників уявлення про загальний податковий тягар у країні.
Перед розробниками проекту Кодексу ставилися такі головні цілі: 1) ослабити податкове навантаження на платників податків за раху нок зниження ставки податку на прибуток підприємств; 2) зробити цей податок нейтральним щодо всіх категорій платників податків шляхом скасування цілої низки пільг та винятків в оподаткуванні; 3) спростити адміністрування податку на прибуток підприємств. Для розв'язання цих проблем проект Кодексу запропонував ряд змін до нині чинного порядку справляння податку на прибуток1.
У Кодексі йтиметься не про просте скорочення переліку податків та зниження їх ставок, хоч і ці заходи матимуть позитивний резуль тат, а про розширення бази оподаткування, залучення до нього де далі більшої кількості платників податків, скорочення податкових пільг, а також про зміну самої ідеології оподаткування. На жаль, ана лізуючи ситуацію, що склалася у зв'язку з обговоренням і ухвален ням Податкового кодексу України, необхідно зауважити, що внаслі док специфічного поєднання процесів реформування і кодифікації податкового законодавства під час обговорення проекту Кодексу основна увага приділяється аспектам реформування, зокрема ви значенню величини податкових ставок, пільг, податкової бази, і на багато менша — проблемам усунення правових прогалин, вдоско наленню правової регламентації всієї системи податкових відносин2.
1 Данілов О. Д., Флгссак Н. П. Податкова система та шляхи її реформування. — К.: Парламентське вид-во, 2001. — С. 124—151.
2 Савченко Т. Податковий кодекс: кроки назустріч // Вісник Податкової Служ би України. — 2001. — № 21. — С. 8—10.
256
Лекція 12
Вихідним у податковій системі і справлянні податків є їх встанов лення, яке згідно із законодавством України здійснює Верховна Рада України та сільські, селищні, міські ради, причому порядок справ ляння податків, зборів (обов'язкових платежів) може встановлюва тися тільки законом, на що і вказує Закон України «Про систему оподаткування».
При встановленні податків, зборів (обов'язкових платежів) вирі шується низка питань, пов'язаних зі справлянням податків:
— механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) не може встановлюватися нічим іншим, крім законів про оподатку вання;
— зміни щодо механізму справляння податків і зборів (обов'яз кових платежів) можуть вноситися не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року; будь-який закон про оподатку вання має відповідати принципам, закладеним у Законі України «Про систему оподаткування»;
— будь-який податок, збір (обов'язковий платіж) має справляти ся у порядку, визначеному законом; механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) не може встановлюватися Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік;
— оподаткування передбачає обов'язковий порядок справляння, який встановлюється законом; справляння податків і зборів (обов'яз кових платежів) є частиною податкової системи.
* Елементи податкового законодавства майже збігаються з елемен тами податку. До переліку елементів податкового законодавства можна включити: суб'єкт оподаткування або платника податку; об'єкт (предмет) оподаткування; джерело сплати податку; базу опо даткування; одиницю обкладання; ставку податку; строки сплати-податку; джерело акумуляції податку або порядок розподілу сум по датку між окремими ланками бюджету? пільги зі сплати податку, якщо вони є, або вказівку про відсутність пільг зі сплати даного по датку; порядок обчислення податку.
Першим елементом будь-якого податкового закону є суб'єкт опо даткування. Це юридична або фізична особа, якій належить спла чувати податок відповідно до норми закону. Головною ознакою суб'єкта оподаткування є наявність самостійного джерела доходу чи майна. У кожному конкретному випадку відповідний податковий закон встановлює своє коло суб'єктів оподаткування. Податкова правоздатність фізичної особи характеризується в основному через її юридичні обов'язки, які фіксуються у податковому законодавстві,
Податкове право, податкові правовідносини
257
що не є випадковим. Держава, встановлюючи податкові норми, кров-І Іо заінтересована в їх чіткому виконанні всіма суб'єктами, яким вони •Ідресовані. У податковому законодавстві зміст податкової правоздат ності фізичної особи розкривається в Законі України «Про систему оподаткування». Проте цей Закон повною мірою не розв'язав і не міг розв'язати питання про податкову правоздатність суб'єктів по даткового права.
Водночас податкове законодавство передбачає в деяких податках наявність платника податку, який не збігається із суб'єктом оподат кування (наприклад, при справлянні прибуткового податку з грома дян, коли обов'язки зі справляння податків лежать на податковому агенті — підприємстві, установі тощо, що нараховують дохід грома дянинові, з якого й справляється податок).
Другим елементом, який містить кожний податковий закон, є об'єкт оподаткування. Це те, що підлягає оподаткуванню. Об'єкт оподаткування вказує на обставини, за яких у суб'єкта оподаткуван ня виникає обов'язок сплатити податок. У деяких податкових зако нах об'єкт може набувати конкретизації, і з'являється предмет опо даткування. Така конкретизація існує при оподаткуванні власників транспортних засобів, а також справлянні плати за землю. Предмет оподаткування вказує на ознаки фактичного, а не юридичного ха рактеру, за якими обґрунтовується стягнення відповідного податку.
Ще одним елементом, який обов'язково містить кожний подат ковий закон, є джерело сплати податку. Це дохід платника, з якого він сплачує податок. Джерело сплати може бути безпосередньо по в'язане з об'єктом оподаткування, а може й не стосуватися об'єкта оподаткування, об'єкт і джерело не завжди збігаються. В ширшому розумінні джерело податку — національний доход, тому що всі опо датковувані об'єкти становлять ту чи іншу форму національного до ходу.
Податкова база служить для того, щоб кількісно виразити пред мет оподаткування. У ряді випадків податкова база є частиною пред мета оподаткування, до якої застосовується податкова ставка. Але це правильно лише тоді, коли предмет оподаткування безпосеред ньо визначає і дає можливість застосовувати до себе обчислення. Податкова база необхідна саме для обчислення податку, але вона не є умовою (об'єктом оподаткування), що породжує обов'язок спла тити податок. При реалізації майна об'єктом оподаткування буде не саме майно, а угода купівлі-продажу. Майно у даному разі —лише кількісне вираження об'єкта оподаткування.
17 -3-2751
258
Лекція 12
Критерієм для вимірювання об'єкта оподаткування, що також є окремим елементом податкового закону, виступає одиниця обкла дання. Це та його частина, на яку встановлено податкову ставку. Одиниця оподаткування—це одиниця виміру (майнового чи грошо вого) об'єкта оподаткування, стосовно якої встановлюються норма тиви і ставки обкладення. Одиниця оподаткування має переважно розрахунковий характер. Фізичний вимір повинен досить точно відображати обсяг оподаткування. Наприклад, при оподаткуванні земель використовуються одиниці виміру, прийняті у країні, —акр, гектар, сотка, квадратний метр тощо; при встановленні акцизів на бензин —літр, галон.
Ставка податку —це його розмір, що стягується з кожної оди ниці оподаткування. Податкова ставка — законодавче встановлений розмір податку на одиницю оподаткування. Існує два підходи для встановлення податкових ставок — універсальний та диференційо ваний. В універсальному встановлюється єдина для всіх платників ставка, а у диференційованому — кілька. Диференціювання ставок може здійснюватися за двома напрямами. Перший — у розрізі плат ників, іноді для більшості платників виділяється основна ставка, та кож знижено та підвищено ставки для окремих платників; другий — у сфері різних характеристик і оцінок об'єкта оподаткування. Базо ва ставка—це ставка податку без урахування особливостей суб'єкта чи видів діяльності. За деякими податковими платежами внаслідок великої кількості ставок (акцизний збір) про поняття «базова став ка» можна говорити лише умовно. Ставки податку можуть бути ви ражені у твердому фіксованому розмірі або у процентному. Останні у свою чергу поділяються на пропорційні, прогресивні та регресивні. Нині в Україні застосовується два методи оподаткування — з про порційними чи прогресивними ставками. Змішане оподаткування використовує для однієї частини доходів пропорційні ставки, для іншої—прогресивні.
Важливим елементом податкового закону є строки сплати податку. Вони встановлюються в законі, який регулює кожний окремий вид податку, з метою забезпечення рівномірності та регулярності над ходження коштів до бюджету. Податковий період — це строк, про тягом якого завершується процес формування податкової бази, ос таточно визначається розмір податкового зобов'язання. Податковий період не слід плутати з поняттям «звітний період» — строк складан ня та надання податковому органові звітності.
І Іодаткове право, податкові правовідносини
259
Принципово важливим елементом кожного податкового закону має бути положення про пільги, а саме: або вказівка на те, що зі спла ти даного податку пільги не можуть мати місця взагалі; або вказівка їм об'єкти оподаткування, на які поширюються пільги, та характер І І,их пільг; або перелік суб'єктів оподаткування, на яких поширюють ся пільги зі сплати податку1.
Податкові пільги — це часткове або повне звільнення юридичних • too фізичних осіб від сплати податків. Поширені такі види пільг: не оподатковуваний мінімальний рівень доходів; податкові знижки; по-нернення раніше сплачених сум податків (податкові амністії); шільнення від сплати податків на певний термін.
Пільги повинні встановлюватися стосовно об'єкта, а не суб'єкта оподаткування. Коли немає чіткої концепції податкової політики, пільги надаються надто широкому колу суб'єктів підприємницької діяльності на шкоду інтересам держави. Всупереч вимогам ст. 1 За кону України «Про систему оподаткування», якою передбачено, що истановлення і скасування податків та пільг здійснюється Верхов ною Радою України, а ставки податків та пільги не можуть встанов люватися або змінюватися іншими законодавчими актами України, крім законів про оподаткування, Президент і Кабінет Міністрів Ук раїни протягом останніх років видавали нормативні акти, якими вста новлювали або скасовували пільги суб'єктам підприємницької діяль ності. Часто такі нормативні акти викликали непорозуміння в зако нодавстві, іноді просто суперечили один одному, що призводило до исіляких порушень як з боку платників, так і з боку працівників по даткових адміністрацій.
Контрольні запитання:
1. У чому полягає зміст інституту податкового права?
2. Які особливості правовідносин та норм податкового права?
3. Назвіть джерела податкового права.
4. У чому полягає призначення Податкового кодексу?
5. Які елементи податкового закону Ви можете назвати? Дайте їх за гальну характеристику.
1 Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: пробле ми методології. — Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1997. — С. 206—209.
ЛЕКЦІЯ 13 -----------------
Правові засади справляння податків ------------- з фізичних осіб _________
т
§ 1. Прибутковий податок з громадян
Виключно громадяни сплачують прибутковий податок з громадян і податок на промисел, які належать до загальнодержавних прямих податків. Загальна система оподаткування прибутковим податком доходів громадян регламентується Декретом Кабінету Міністрів Ук раїни «Про прибутковий податок з громадян» від 26 грудня 1992 р.1 З 1 січня 2004 р. має набрати чинності Закон України «Про прибут ковий податок з фізичних осіб», прийнятий Верховною Радою Ук раїни 22 травня 2003 р.
Платниками прибуткового податку є громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства як ті, що мають, так і ті, що не мають постійного місця проживання в Україні. До громадян, які ма ють постійне місце проживання в Україні, належать громадяни Ук раїни, іноземні громадяни та особи без громадянства, які прожива ють в Україні у цілому не менше 183 днів у календарному році.
Об'єктом оподаткування у громадян, які мають постійне місце проживання в Україні, є сукупний оподатковуваний доход за кален дарний рік (що складається з місячних сукупних оподатковуваних доходів), одержаний,з різних джерел як на території України, так і за її межами.
Об'єктом оподаткування у громадян, які не мають постійного місця проживання в Україні, є доход, одержаний з джерел в Україні.
При визначенні сукупного оподатковуваного доходу враховують ся доходи, одержані як у натуральній, так і в грошовій формі (націо нальній або іноземній валюті).
Законодавством встановлені особливості усунення подвійного оподаткування, які полягають у такому:
— суми прибуткового податку, сплачені фізичними особами за кордоном, не можуть перевищувати сум податку, що підлягають сплаті цими особами відповідно до законодавства України;
1 Декрет Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» від 26 грудня 1992 р. № 13-92 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 10. — Ст. 77 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові засади справляння податків з фізичних осіб
261
— зарахування сплачених за межами України сум податку Ідійснюється лише у разі письмового підтвердження податкового органу відповідної іноземної держави факту сплати (утримання) по датку.
Відповідно до Декрету «Про прибутковий податок з громадян» до об'єктів оподаткування прибутковим податком не включалися: .І) допомога по державному соціальному страхуванню і державному соціальному забезпеченню, крім допомоги по тимчасовій непра-І (ездатності (в тому числі допомога по догляду за хворою дитиною); 6) суми одержуваних аліментів; в) державні пенсії, а також додат кові пенсії, що виплачуються за умовами добровільного страхуван ня пенсій; г) компенсаційні виплати в грошовій і натуральній формі у межах норм, передбачених чинним законодавством, за винятком компенсації за невикористану відпустку при звільненні; д) суми гро шового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одер жуваних військовослужбовцями, особами рядового і начальницько го складу органів внутрішніх справ, та інші платежі, визначені зако нодавством.
Згідно з Законом «Про податок з доходів фізичних осіб» податко ву базу значно збільшено. До об'єктів оподаткування включаються операції з нерухомістю (із застосуванням ряду винятків, встановле них законом), дарування, спадщина, виграші в недержавних лотереях, проценти від депозитів у кредитно-фінансових установах та дис контні доходи громадян тощо.
Ставки податку. Проголосований парламентом Закон передба чає значне реформування у сфері оподаткування доходів громадян. Відповідно до діючого з 1993 р. Декрету відрахування прибутково го податку відбуваються щомісячно за диференційованими став ками (від 10 до 40%) залежно від суми заробітку за місцем основної роботи громадянина та за ставкою 20 % від суми заробітку не за місцем основної роботи. При цьому одиницею оподаткування ви значений неоподаткований мінімум доходів громадян, запровадже ний Указом Президента України ще у 1994 р. Особи, які одержува ли будь-які доходи не за місцем основної роботи, зобов'язані пода ти до податкової інспекції за місцем постійного проживання дек ларацію про сукупний річний доход до 1 квітня року, що йде за чвітним. Тобто при обчисленні прибуткового податку застосовуєть ся змішаний метод оподаткування доходу громадян, який поєднує частосування прогресивного та пропорційного методів оподатку вання. •
262
Лекція 13
У свою чергу згідно з Законом України «Про прибутковий пода ток з фізичних осіб» для більшості фізичних осіб (за винятком осіб, які отримали доходи за кордоном, або для яких виплата доходів відбу лася без нарахування та сплати прибуткового податку) скасовуєть ся встановлений раніше порядок перерахування податку за підсум ками року незалежно від того, чи був отриманий доход за основним або неосновним місцем роботи. Із січня 2004 р. вводиться єдина став ка податку 13% (з 2007 р. — 15%).
Зазначений порядок не застосовується при оподаткуванні опе рацій особливого виду. Зокрема, як об'єкт оподаткування виступа ють проценти по депозитах у кредитно-фінансових установах — став ка 5% (з 2005 p.), виграші та призи недержавних лотерей (ставка — 26%, а з 2007 року — 30%); деякі операції з нерухомості (ставки 1%, 5% або 13%), спадщина та подарунки (залежно від спадкоємців і отримувачів подарунків та осіб, яким спадкують, або хто дарить — ставки податку можуть бути 0%, 5% , 13% або 26%).
Одиницею оподаткування визначено мінімальну заробітну плату (податкову соціальну пільгу), а не неоподаткований мінімум доходів громадян. Водночас ця соціальна пільга застосовуватиметься у тому разі, якщо платник податку напише спеціальну заяву своєму робото давцеві.
Законом передбачено введення податкового кредиту — витрат платника податку на лікування, навчання тощо, на суму яких можна буде зменшити оподатковуваний доход за підсумками року (норма закону набере чинності з 2005 p.). Для застосування податкового кредиту платник повинен подати річну декларацію до податкової інспекції за місцем реєстрації, після чого держава поверне платни кові відповідну суму. При цьому платник податку, який хоче засто сувати податковий кредит, повинен протягом року збирати докумен ти, що підтверджують його витрати (чеки, товарні накладні, догово ри або інші розрахункові документи, які ідентифікують продавця та визначають суму витрат). Водночас Закон встановлює ряд обмежень щодо можливості застосування податкового кредиту та достатньо складний механізм повернення надлишково сплаченого прибутко вого податку.
Значно скореговано й пільги, встановлені законодавством, внас лідок зменшення їх порівняно з раніше чинним законодавством.
Зокрема, згідно з Декретом сукупний оподатковуваний доход до датково зменшувався на суму, що не перевищує за кожний повний місяць, протягом якого одержано доход, встановленого чинним за-
II ривові засади справляння податків з фізичних осіб
263
конодавством розміру мінімальної місячної заробітної плати одно му з батьків (опікунів, піклувальників) на кожну дитину віком до 16 років, якщо місячний сукупний оподатковуваний доход не переви щує розміру десяти мінімальних місячних заробітних плат, встанов леного чинним законодавством. Зазначена пільга зберігається до кінця року, в якому діти ДОСЯГАЙ 16-річноговіку, а в разі смерті дітей — протягом наступних дванадцяти місяців. Зменшення оподатковува ного доходу проводиться з місяця народження дитини.
Сукупний оподатковуваний доход зменшується до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів, включаючи розмір встановлених ви рахувань, в учасників бойових дій, учасників війни, інвалідів війни, < >сіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, та осіб, на яких поширюється чинність Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Сукупний оподатковуваний доход зменшується до десяти неопо датковуваних мінімумів, включаючи розмір встановлених вираху вань, у громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи і піднесені до 1 і 2-ї категорій.
Сукупний оподатковуваний доход зменшується до п'яти неопо датковуваних мінімумів, включаючи розмір встановлених вираху вань, у:
а) інвалідів з дитинства, інвалідів І і II груп (крім інвалідів війни І групи);
б) громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи і віднесені до 3 і 4-ї категорій;
в) батьків і одного з подружжя військовослужбовців, які загину ли чи померли або пропали безвісти при виконанні службових обо в'язків;
г) одного з батьків, який виховує інваліда з дитинства, і батьків, які виховують двох і більше інвалідів з дитинства, що проживають разом з ними і потребують постійного догляду;
д) громадян, реабілітованих відповідно до Закону України «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні».
Органи місцевого самоврядування базового рівня, враховуючи матеріальний стан, мають право додатково зменшувати сукупний оподатковуваний доход окремих громадян або звільняти їх від спла ти податку в календарному році.
Визначальним моментом застосування пільгового режиму є те, що пільги поширюються виключно на доходи, одержувані громадяна ми за місцем основної роботи.
264
Лекція 13
З 2004 p. буде встановлено інший порядок застосування пільг при сплаті податкового податку з фізичних осіб.
Порядок сплати податку до 31 грудня 2003 р. визначають Дек рет «Про прибутковий податок з громадян» та Інструкція про при бутковий податок з громадян від 21 квітня 1993 р. № 12і. Нараху вання, утримання і перерахування до бюджету прибуткового по датку здійснюється підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та фізичними особами — суб'єктами підприєм ницької діяльності, які провадять виплати доходів, тобто податко вими агентами. Податок протягом року обчислюють з суми місяч ного сукупного оподатковуваного доходу за встановленими став ками.
Податкові агенти протягом 15 календарних днів за останнім ка лендарним днем звітного (податкового) кварталу надсилають до по даткових органів за місцем державної реєстрації відомості про на раховані та виплачені суми доходів і суми утриманих з них податків за формою, встановленою центральним податковим органом.
По закінченні календарного року визначається сума сукупного річного оподатковуваного доходу. Прибутковий податок з річного доходу визначається з середньомісячного доходу з урахуванням сплаченого (утриманого) протягом року податку з місячних доходів. Обчислення податку і перерахунок провадять відповідні податкові агенти до 1 березня року, наступного за звітним, а у строки, визна чені законом, такі відомості за встановленою формою вони подають до податкової інспекції за місцем проживання платника. Податкові органи використовують ці відомості для перевірки поданих грома дянами декларацій та обчислення сукупної річної суми податку. Пе рерахунки прибуткового податку за сукупним річним оподаткову ваним доходом громадян податкові органи провадять протягом двох календарних місяців, наступних за місяцем, у якому подано декла рацію. Додатково нараховані за остаточними розрахунками суми податку підлягають сплаті не пізніше одного місяця з дня одержання повідомлення податкового органу, а зайво сплачені суми податку підлягають поверненню платникові податку не пізніше одного міся-
1 Інструкція про прибутковий податок з громадян, затверджена наказом Міністерства фінансів України та Головної державної податкової інспекції Украї ни від 21 квітня 1993 р. № 12 / Зареєстровано в Мін'юсті України 9 червня 1993 р. за № 64 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові засади справляння податків з фізичних осіб
265
ця після проведення остаточного перерахунку або зараховуються в рахунок майбутніх платежів за його заявою.
Для додержання фінансової дисципліни законодавством перед бачено, що податкові агенти по закінченні кожного місяця, але не пізніше строку одержання в установах банків коштів на виплату на лежних громадянам сум, зобов'язані перераховувати до бюджету суми нарахованого й утриманого прибуткового податку за минулий місяць. Водночас з поданням чеків на отримання коштів для виплати належних громадянам сум за другу половину місяця до установ банків подають платіжне доручення на перерахування до бюджету утриманих сум прибуткового податку. При цьому чеки на отриман ня коштів для виплати належних громадянам сум приймаються ус тановами банків тільки за умови пред'явлення платіжного доручен ня на перерахування до бюджету утриманих сум прибуткового по датку.
Забороняється сплата податку з доходів громадян за рахунок коштів податкових агентів, крім колективних сільськогосподарських підприємств. Колективні сільськогосподарські підприємства, вклю чаючи риболовецькі колгоспи, суми прибуткового податку сплачу ють за рахунок прибутку (доходу), що залишається у розпорядженні підприємства, за ставками відповідно до чинного законодавства.
Суми податку, не утримані або утримані не повністю з працюю чих громадян, стягуються підприємствами, установами та органі заціями та фізичними особами — суб'єктами підприємницької діяльності до повної сплати заборгованості. Не утримані або утри мані не повністю суми прибуткового податку з громадян, які звільнилися, сплачують податкові агенти. Стягнення заборгованості прибуткового податку з громадян провадиться відповідно до чин ного законодавства. Надміру утримані суми податку повертаються платникові або зараховуються до сплати майбутніх платежів за його заявою.
З 2004 р. згідно з Законом України «Про оподаткування доходів фізичних осіб» декларації про отримані доходи подаватимуть гро мадяни, які отримували доходи за кордоном, у яких не відбулося ут римання прибуткового податку податковими агентами, та громадя ни, які хочуть застосувати процедуру податкового кредиту. В свою чергу податкові агенти зобов'язані щомісяця подавати до органів державної податкової служби дані про нараховані та стягнені суми прибуткового податку.
266
Лекція 13
§ 2. Податок на промисел
Правові засади справляння податку на промисел регулюються Декретом Кабінету Міністрів України «Про податок на промисел» від 17 березня 1993 р.1
Платниками податку на промисел є громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства як ті, що мають, так і ті, що не мають постійного місця проживання в Україні, якщо вони не зареє стровані як суб'єкти підприємництва і здійснюють несистематичний, не більше чотирьох разів протягом календарного року, продаж ви роблених, перероблених та куплених продукції, речей, товарів.
Об'єктом оподаткування є сумарна вартість товарів за ринкови ми цінами, що зазначається громадянином у декларації, поданій до державної податкової інспекції району (міста) за місцем проживан ня, а громадянином, який не має постійного місця проживання в Україні, — за місцем продажу товарів. Форму декларації встанов лює Державна податкова служба України.
Пільги. Не декларується та не оподатковується продаж вироще них в особистому підсобному господарстві, на присадибній, дачній, садовій і городній ділянках продукції рослинництва, худоби, кролів, нутрій, птиці (як у живому вигляді, так і продукції їх забою у сирому вигляді та у вигляді первинної переробки), продукції власного бджільництва, а також продаж автотранспортних засобів, які пере бувають у приватній власності громадян, якщо вони реалізуються один раз протягом року.
Ставка податку на промисел встановлюється у розмірі 10% зазна ченої у декларації вартості товарів, що підлягають продажу протя гом трьох календарних днів, але не менше розміру однієї мінімаль ної заробітної плати. У разі збільшення терміну продажу товарів до семи календарних днів ставка податку збільшується до 20%.
Оскільки здійснення торговельної діяльності з придбанням одно разового патенту не передбачає систематичної підприємницької діяльності, законодавство не містить обов'язку вести облік доходів та видатків платника податку. Водночас обов'язковою умовою здійснення зазначеної діяльності є продаж товарів виключно на те риторії ринків.
1 Декрет Кабінету Міністрів України «Про податок на промисел» від 17 бе резня 1993 р. № 024-93 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 19. — Ст. 208 (з наступними змінами та доповненнями).
11 равові засади справляння податків з фізичних осіб 267
За порушення умов здійснення торгівлі без придбання одноразо вого патенту згідно з Законом України «Про державну податкову службу» передбачається застосування відповідальності у вигляді ад міністративних штрафів, у тому числі за торгівлю товарами без прид бання одноразового патенту та продаж товарів, не внесених до дек ларації. Штрафи стягуються у розмірі від 1 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. За повторне аналогічне порушення про тягом року з моменту вчинення першого правопорушення застосо вується штраф у розмірі від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Контрольні запитання:
1. Що є об'єктом оподаткування прибутковим, податком з громадян і
хто його сплачує?
2. Які методи оподаткування застосовують у прибутковому оподатку ванні?
3. Які пільги встановлено чинним законодавством при сплаті прибут кового податку з громадян?
4. Охарактеризуйте порядок нарахування і сплати прибуткового по датку.
5. Дайте загальну характеристику податку на промисел.
318
Лекція 17
України. Зокрема, за несвоєчасно подані розрахунки із фіксованого сільськогосподарського податку з 1 квітня 2001 р. податкові органи нараховують штраф у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожне таке неподання або затримку.
Контрольні запитання:
/. Які податки можна віднести до спрощеної системи оподаткування?
2. В якому порядку придбавається торговий патент?
3. Які види патентів передбачає чинне законодавство?
4. Яка плата встановлюється за придбання торгового патенту?
5. Який порядок переходу на спрощену систему оподаткування?
6. Хто може сплачувати єдиний податок?
7. Який порядок сплати єдиного податку встановлений в Україні?
8. Хто має право сплачувати фіксованій сільськогосподарський податок?
9. Який порядок його сплати встановлений законодавством?
ЛЕКЦІЯ 18
Відповідальність за порушення . податкового законодавства .
§ 1. Кваліфікаційні ознаки податкового правопорушення
Необхідність стабілізації фінансової системи, забезпечення стійкого надходження бюджетних доходів, додержання податкової дисципліни як умови якісного виконання фізичними і юридичними особами зобов'язань перед державою зумовили створення особли вого напряму державного фінансового контролю — податкового контролю. Якщо говорити про наявність поняття «податкова відпо відальність», враховуючи специфіку фінансових правовідносин, особ ливо можливість застосування державного примусу за порушення приписів, викладених у правових нормах, то, звичайно, державний примус є характерним і для податкових правовідносин, якщо один із суб'єктів таких відносин — юридична або фізична особа — платник податків порушує встановлені чинним законодавством норми.
Податкові органи, діяльність яких спрямована на забезпечення режиму законності у податковій сфері, мають конкретні контрольні повноваження, утому числі і право здійснення заходів податкового примусу, застосування до платників податків — юридичних і фізич них осіб засобів юридичної відповідальності за порушення податко вого законодавства. Відповідно до п. 2 ст. 2 Закону України «Про Державну податкову службу в Україні» здійснення контролю за до держанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподат кових доходів є завданням Державної податкової служби1. Іншим важливим завданням цієї служби є запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.
1 Закон України «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 6. — Ст. 37 (з наступними зміна ми та доповненнями).
320
Лекція 18
Для здійснення цих завдань органам Державної податкової служ би надано ряд повноважень зі здійсненя податкового контролю. За його результатами у разі виявлення порушень податкові органи ма ють право застосовувати до фізичних та юридичних осіб — поруш ників податкового законодавства — заходи державного примусу. Примус у сфері оподаткування можна визначити як систему вста новлених законодавством заходів запобіжного, припиняючого та відновлювального характеру, що застосовуються до платників по датків — фізичних та юридичних осіб для здійснення контролю, за безпечення режиму законності у податковій сфері, додержання пра вил сплати податкових платежів та виявлення (збору) даних (інфор мації) про виконання платниками податків зобов'язань зі сплати податків, а у разі вчинення податкового правопорушення — за стосування до останніх заходів відповідальності (фінансової, адміні стративної, кримінальної, дисциплінарної).
Заходи податкового примусу можна поділити на дві групи: 1) юри дичні санкції (основна група), тобто державно-примусові заходи, що є реакцією держави стосовно конкретної особи (фізичної, юри дичної) на факт протиправної поведінки; 2) державно-необхідні за побіжні і припиняючі заходи. Запобіжні і припиняючі заходи, що застосовуються до платників податків у фінансовій сфері, як пра вило, передують здійсненню заходів фінансової і правової відпові дальності за здійснення податкових порушень (за умови наявності складу правопорушення), тобто випереджають реалізацію фінан сових санкцій, накладення адміністративних і дисциплінарних стяг нень, застосування кримінального покарання. Запобіжні заходи за стосовуються державними органами з метою запобігання вчинен ню податкових правопорушень та контролю за правильністю вне сення платниками податків відповідних платежів до бюджету та позабюджетних фондів.
Отже, соціальне призначення правового примусу, вираженого в санкціях, полягає головним чином у тому, що воно призначене гра ти у правовій системі правоохоронну роль, тобто забезпечувати її нормальне функціонування, реальне здійснення всіх її регулятивних ознак і перш за все досягнення «ефекту гарантованого результату». Примус у праві тут націлений на те, щоб усувати аномалії, які вини кають у правовій системі, приводити її у разі неправомірної ситуації в нормальний стан, впливати на осіб — порушників правопорядку1.
1 Финансовое право. — М.: БЕК, 1995. — С. 476—477.
Нідповідальність за порушення податкового законодавства 321
Правовий примус існує в даному разі у межах правоохоронних відно син і виражає реакцію держави на неправомірну поведінку учасників суспільних відносин, на перешкоди, що виникають у процесі функ ціонування правової системи.
Ненадходження коштів до фондів і бюджетів усіх рівнів у тій кількості, на яку розраховували при плануванні бюджету, здійсню ється внаслідок двох процесів: 1) правомірного обходу податків (планування податків); 2) ухилення від сплати податків. У першому випадку в основі правомірного обходу податку лежать шляхи і мож ливості несплати податку, надані законодавцем, тобто зумовлені недосконалістю законодавства. Платник податку використовує про галини законодавства, що пов'язані як з недосконалістю податкових норм, їх закріпленням, так і з ситуаціями, коли законодавець надає платникові право вибору або межі, в рамках яких останній може обрати найбільш вигідний для себе варіант (наприклад, при наданні податкового кредиту)'.
Оподаткування являє собою законне відчуження з права влас ності. Однак право власності первинне. Всі сумніви в податковому законодавстві мають тлумачитися на користь власника, платника податку. Це є реальним виразом принципу недоторканності приват ної власності і виступає гарантією від свавілля держави. Беззапе-речність права платника податку на законне ухилення його від спла ти податків підтверджується і судовою практикою більшості країн2. У свою чергу ухилення від сплати податку — це правопорушення, що складається з невиконання або неналежного виконання плат ником своїх обов'язків зі сплати податку.
Можна говорити, що наявність правомірного обходу податку і ухилення від оподаткування фактично є проявом переконання і при мусу у сфері оподаткування. У кінцевому підсумку, якщо функції переконання реалізуються у виконанні платниками приписів подат кових норм, виключаючи їх порушення, то примус пов'язаний з діяль ністю податкових та інших компетентних органів3. Предметом ухи лення громадян та юридичних осіб від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів виступають пов'язані з об'єктом оподатку вання грошові суми цих обов'язкових внесків, що підлягають сплаті
1 Фінансове право: Підручник /Керівник авт.кол. і відп. ред. Л.К. Воронова. — Харків: Консум, 1998. — С. 278.
2 Див.: Жестков С. В. Планирование й уклонение отуплатьі налогов // Бизнес. — 1994. — №2. — С. 52—61.
3 Кучерявенко М.П. Податкове право — Харків: Консум, 1998. — С. 20S.
21 —3-2751
322
Лекція 18
на користь держави, встановлені на основі податкового закону упов новаженим органом з додержанням передбаченої Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про систему оподаткуван ня» процедури і входять до податкової системи України.
Зрозуміло, що ненадходження запланованих сум податків є підста вою для неможливості виконати видаткову частину бюджету, як вже зазначалося вище. Хоч певна проблема, яка стоїть перед органами держави — забезпечити ефективність, цільове спрямування, конт роль та економію коштів, які спрямовуються на державні видатки.
У ФРН, наприклад, ефективним прийомом дослідження видатко вої бюджетної політики є щорічна публікація «Чорної книги» — збірки 100 найбільш одіозних випадків марнотратства у використанні податкових надходжень, що готується Спілкою платників податків або Спілкою підприємців. До книги потрапляють приклади некорис ного будівництва, зайвої розкоші обробки державних установ, прид бання транспорту, що дорого коштує, для керівників різних органі зацій, завищення оплати соціологічних досліджень, створення неви правданих структур управління, марнотратства в експлуатаційних витратах1.
Ухилення від сплати податків являє собою досить різноманітну групу податкових правопорушень, зміст яких полягає в невиконанні або неналежному виконанні обов'язків платників податків. Іноді при характеристиці ухилення від податків законодавець обирає як ос новне кваліфікуюче правопорушення лише саму спробу ухилитися від податків. Зокрема, за чинним законодавством США ознакою по даткового правопорушення є навмисний характер діяння: «винний повинен мати намір своєю поведінкою порушити закон»2.
Аналізуючи податкові правопорушення залежно від характеру поведінки та діяльності суб'єктів податкових правопорушень, мож на визначити такі їх види, як: обхід податку — правомірне уникнен ня сплати податку за рахунок недосконалості або можливостей, за кладених законодавством; ухилення від сплати податку — правопо рушення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні платником своїх обов'язків щодо сплати податків та обов'язкових платежів; стягнення надлишкових сум податків — навмисні дії пра-
1 Глухов В., Дольде Й. Налоги: теория й практика. Учеб. пособие. — СПб, 1996. — С. 47.
2 Див.: Козьірин А.Н. Налоговое право зарубежньїх стран: вопросьі теории й практики. — М.: Манускрипт, 1993. — С.100.
відповідальність за порушення податкового законодавства
323
цівників податкових органів щодо необумовленого стягнення сум податкових платежів з платників податків.
Усім видам правопорушень, у тому числі і податковим, притаманні о:шаки, що виражають єдність формальних (зовнішніх) і матеріаль них (внутрішніх), об'єктивних і суб'єктивних ознак, зокрема: су спільна небезпека; протиправність; винність; караність. Видимоюоз-макою, що випливає із самого терміна «правопорушення», є проти правність. Правопорушення завжди є порушенням права, його норм, що містять юридичні обов'язки і заборони. Правопорушення — це діяння, тобто зовнішньо об'єктивований акт, який виражається і ус відомлюється як ставлення суб'єкта до реальної дійсності, інших суб'єктів держави, суспільства1.
Згідно з проектом Податкового кодексу правопорушеннями у сфері оподаткування визнаються протиправні діяння (дія чи без діяльність) суб'єктів податкових правовідносин (суб'єкта оподатку-Ііання, органу, що здійснює податковий контроль, іншого органу та/ або їх посадових осіб тощо), що призвели до невиконання або нена лежного виконання правил, встановлених нормативно-правовими .Іктами, що регулюють відносини у сфері оподаткування2.
Отже, податкове правопорушення — це протиправне винне діян ня (дія чи бездіяльність), що виражається у невиконанні або нена лежному виконанні платниками податків фінансових обов'язків перед бюджетом, державними цільовими фондами або в порушенні органом (посадовою особою) державної податкової служби прав і законних інтересів платників податків, за яке встановлено юридич ну відповідальність.
Об'єктом податкового правопорушення є суспільні правовідно сини, що виникають з приводу сплати податків, інших обов'язкових
I Ілатежів до бюджету та державних цільових позабюджетних фондів. У сфері податкового права такими відносинами є відносини, що ре гулюють встановлений порядок реалізації податкового обов'язку
I1 латником податку, порядок обчислення, сплати, стягнення податків, податкової звітності та податкового контролю. Фактично об'єктом податкового правопорушення є фінансові інтереси держави, які охоплюють процес формування (мобілізації доходів) централізова них фондів коштів.
1 Маслин Н.С. Правонарушение: понятие, причини, ответственность. — М. К >рид. лит., 1985. — С. 7—8.
2 Проект Податкового кодексу України. — Ст. 14001.
324
Лекція 18
Суб'єкти податкового правопорушення. Згідно з Роз'ясненням Президії Вищого арбітражного суду України від 12 травня 1995 р. відповідальність, встановлена податковим законодавством, застосо вується лише до платників податків, які мають об'єкт оподаткуван ня і зобов'язані у зв'язку з цим сплачувати відповідний податок, тоб то відповідальність за правильність обчислення, своєчасність спла ти податку та інших обов'язкових платежів і додержання законодав ства про оподаткування покладається на платників податків та інших обов'язкових платежів1.
Коли обов'язки зі сплати лежать на підприємстві, що виплачує дохід (при перерахуванні прибуткового податку з громадян), суб'єк том відповідальності (за неправильне обчислення, утримання подат ку, несвоєчасне перерахування його до бюджету) є саме підприєм ство. Тому вчасно не отримані або не перераховані до бюджету суми податків, що підлягають утриманню з джерела виплати при подат ковому обкладанні громадян, стягуються податковими органами з підприємств, які виплачують дохід фізичним особам, у безспірному порядку з накладанням штрафу.
Коли платником податку є юридична особа чи її відокремлений підрозділ, то до адміністративної відповідальності за порушення по даткового законодавства можуть бути притягнуті їх посадові особи.
Відповідно до чинного законодавства платник податку може бути притягнутий до відповідальності у разі:
1) ухилення від сплати податку, іншого обов'язкового платежу. Ця група податкових правопорушень трапляється найчастіше і є найне-безпечнішою. Суть їх полягає у невиконанні чи неналежному вико нанні платником податку обов'язків перед бюджетом. Проте сус пільна небезпека цього правопорушення не зводиться лише до недо-отримання бюджетом коштів і зростання дефіциту бюджету. Ухи лення від оподаткування підриває основи ринкової конкуренції, ставить правопорушника у вигідніше становище порівняно з добро совісним платником податків. Крім того, недоплата податку однією особою покривається за рахунок інших платежів: державі доводиться збільшувати ставки чи встановлювати нові види податків;
2) заниження об'єкта оподаткування;
1 Роз'яснення Президії ВАСУ «Про деякі питання практики вирішення конфліктів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних податкових інспекцій та зворотним стягненням списаних ними у безспірному порядку сум» від 12 травня 1995 р. №02-5/451 (з наступними змінами та доповненнями).
Нідповідальність за порушення податкового законодавства
325
3) несвоєчасної сплати податку, іншого обов'язкового платежу;
4) неподання (несвоєчасного подання) податкових декларацій, розрахунків, інших документів, необхідних для обчислення податків, обов'язкових платежів до податкових органів;
5) неподання (несвоєчасного подання) до банку платіжних дору чень на сплату податків, інших обов'язкових платежів;
6) недопущення перевіряючих для обстеження приміщень, що Ішкористовуються для отримання доходів тощо.
Податки, інші обов'язкові платежі, не оплачені у встановлені стро ки, а також пеня та штрафи, застосовані до платника, визнаються податковою заборгованістю. За наявності податкової заборгованості І Ілатник не притягуватиметься до юридичної відповідальності у разі:
1) надання йому відстрочення (розстрочки) на умовах податково го кредиту;
2) списання податкової заборгованості, яке провадиться у випад ках, передбачених законами України;
3) реструктуризації податкової заборгованості, що здійснюється нідповідно до законодавства України.
Останні два роки відповідно до норм, закладених у законах Ук раїни «Про Державний бюджет України на 2000 рік» та «Про Дер жавний бюджет України на 2001 рік», податкові органи не прово дять реструктуризацію або списання заборгованості (недоїмки) суб'єктів господарювання за податками, зборами до бюджету, що виникла з 1 січня 2000 р., а також надають відстрочення щодо термінів їх сплати.
§ 2. Фінансові санкції за порушення податкового законодавства
Запобігання податковим правопорушенням не завжди веде до очікуваних наслідків, тому особливого значення набувають питан ня регулювання покарань за здійснення податкових проступків та злочинів.
Застосування санкцій можна класифікувати за кількома підста вами.
За характером впливу: безпосереднє покарання — санкції, що впливають безпосередньо на платника, його майновий стан (позбав лення волі, штраф, конфіскація об'єктів оподаткування тощо); опо-грредковане покарання — санкції, які безпосередньо не завдають майнових втрат платникові, проте зменшують його надходження у
326
Лекція 18
перспективі або обмежують його діяльність (арешт рахунку, тимча сове припинення діяльності підприємства тощо).
За галузевим характером: кримінальна, адміністративна та фінан сова санкції1.
До санкції фінансово-правових норм, які застосовуються у разі порушення податкового законодавства, належать: стягнення дона рахованих сум податків, інших обов'язкових платежів; штрафи; пеня, адміністративні штрафи. Слід чітко зазначити, що в даному разі йдеться саме про перелік санкцій, які визначаються у фінансово-правових нормах (уданому разі податкових), однак зазначені санкції не є в чистому вигляді фінансовими санкціями, особливо щодо адмі ністративних штрафів.
Сукупність існуючих санкцій можна поділити на групи за їх од норідністю, зокрема: санкції за порушення порядку ліцензування, санкції за порушення податкової дисципліни, касової дисципліни тощо. Особи, на яких накладаються фінансові санкції та адміністра тивні штрафи, перелік порушень, а також найменування органів, що накладають санкції, чітко визначаються у законодавстві.
З 1 січня 2001 р. в Україні діє спеціальний закон, який встановлює перелік санкцій за порушення податкового законодавства, — Закон України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р. Після прийняття цього Закону було внесено значні зміни до порядку визначення й застосування санкцій до законодавчих актів, що регулюють порядок сплати податків, та Закону України «Про дер жавну податкову службу України». Було також припинено дію Ука зу Президента України «Про заходи щодо підвищення відповідаль ності за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фонда ми» від 4 березня 1998 р. № 167/98.
У зазначеному Законі податковий борг (недоїмка) визначається як податкове зобов'язання (з урахуванням штрафних санкцій за їх наявності), узгоджене з платником податків або встановлене судом (арбітражним судом), але не сплачене у встановлений строк, а та кож пеня, нарахована на суму такого податкового зобов'язання.
Пеня— плата у вигляді процентів, нарахованих на суму податко вого боргу (без урахування пені), що справляється з платника по датків у зв'язку з несвоєчасним погашенням податкового зобов'я зання. Пеня нараховується на суму податкового боргу (включаючи суму штрафних санкцій за їх наявності) з розрахунку 120 % річних
1 Див., зокрема: Кучерявенко Н.П. Податкове право. — С. 176.
ІЯдповідальність за порушення податкового законодавства
327
облікової ставки Національного банку України, діючої на день ви никнення такого податкового боргу чи на день його (або його части ни) погашення, залежно від того, яка з величин таких ставок є більшою, за кожний календарний день прострочення у його сплаті. Зазначений розмір пені діє щодо всіх видів податків і зборів (обо в'язкових платежів), крім пені щодо порушення строків розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності, що встановлюється окре мим законодавством. При нарахуванні пені у зв'язку з несвоєчас ним погашенням узгодженого податкового зобов'язання застосо вується Інструкція про порядок нарахування та погашення пені, зат верджена наказом ДПА України від 1 березня 2001 р. № 77 та зареє стрована у Мін'юсті 16 березня 2001 р. за №240/5431.
Штрафна санкція (штраф) — плата у фіксованій сумі або у виг ляді процентів від суми податкового зобов'язання (без урахування пені та штрафних санкцій), яка справляється з платника податків у зв' язку з порушенням ним правил оподаткування, визначених відпо відними законами.
Штрафні санкції накладаються контролюючими органами у та ких розмірах:
Вид порушення податкового законодавства
Розмір штрафу
1
2
неподання податкової декларації у встановлені податковим законодавством строки
10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
для фізичних осіб, які обіймають посади, що підпадають під визначення суб'єктів корупційних діянь відповідно до закону, за неподання або несвоєчасне подання декларації про доходи таких фізичних осіб, отриманих протягом перебування на такій посаді
ЗО неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
коли контролюючий орган самостійно визначає суму податкового зобов'язання платника податків додатково до штрафу, передбаченого за неподання податкової декларації
10 % суми податкового зобов'язання за кожний повний або неповний місяць затримки податкової декларації, але не більше 50 % від суми нарахованого податкового зобов'язання та не менше 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян >
328
Лекція 18
І
коли контролюючий орган самостійно донараховує суму податкового зобов'язання платника податків
5 % від суми недоплати за кож ний з податкових періодів, уста новлених для такого податку, збору (обов'язкового платежу), починаючи з податкового пері оду, на який припадає така недо плата, та закінчуючи податко вим періодом, на який припадає отримання таким платником по датків податкового повідомлен ня від контролюючого органу, але не більше 25 % такої суми та не менше 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
коли платника податків (посадову особу платника податків) засуджено за вчинення злочину щодо ухилення від сплати податків або якщо платник податків декларує переоцінені або недооцінені об'єкти оподаткування, що призводить до заниження податкового зобов'язання у великих розмірах кваліфікується за ст. 212 КК України)
50 % від суми недоплати, але не менше 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
коли платник податків не сплачує узгоджену суму податкового зобов'язання протягом граничних строків, визначених законом, такий платник податку зобов'язаний сплатити штраф у таких розмірах:
— при затримці до ЗО календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку
— при затримці від 31 до 90 календарних днів включно, наступних за останнім днем граничного строку
— при затримці, що є більшою 90 календарних днів, наступних
за останнім днем граничного строку
10 % такої суми 20 % такої суми 50 % такої суми1
коли платник податків, активи якого перебувають у податковій заставі, відчужив такі активи без попередньої Ігоди податкового органу, якщо Ітримання такої згоди є обов'язковим
.одатково штраф у розмірі 100 % суми податкового боргу, щодо якого виникло право податкової
астави
1 Платник податків сплачує один із зазначених у цьому підпункті штрафів відпо відно до загального строку затримки незалежно від того, чи були застосовані штра фи, визначені вище, чи ні.
відповідальність за порушення податкового законодавства
329
1
коли платник податків здійснює продаж (відчуження) товарів (продук ції) або здійснює грошові виплати без попереднього нарахування та сплати податку, збору (обов'язкового плате жу), якщо відповідно до законодавства таке нарахування та сплата є обов'яз ковою передумовою такого продажу (відчуження) або виплати
штраф у подвійному розмірі від суми зобов'язання з такого податку, збору (обов'язкового платежу)
Платник податків, який до початку його перевірки контролюю чим органом самостійно виявить факт заниження податкового зо бов'язання минулих податкових періодів, зобов'язаний:
а) або надіслати уточнюючий розрахунок і сплатити суму такої недоплати та шраф у розмірі 5 % від такої суми до подання такого уточнюючого розрахунку,
б) або відобразити суму такої недоплати у складі декларації з цьо го податку, що подається за наступний податковий період, збільше ну на суму штрафу у розмірі 5 % від такої суми, з відповідним збільшенням загальної суми податкового зобов'язання з цього по датку.
Примусове стягнення— звернення стягнення на активи платни ка податків у рахунок погашення його податкового боргу, без попе реднього узгодження його суми таким платником податків.
Відповідно до пп. 3.1.1 ст. З вищезгаданого закону активи платни ка податків можуть бути примусово стягнені в рахунок погашення його податкових зобов'язань виключно за рішенням суду (госпо дарського суду). В інших випадках платники податків самостійно визначають черговість та форми задоволення претензій кредиторів за рахунок активів, вільних від заставних зобов'язань забезпечення боргу. У разі якщо такого платника податків визнано банкрутом, чер говість задоволення претензій кредиторів встановлюється законо давством про банкрутство. Слід зазначити, що стягнення податко вого боргу за виконавчими написами нотаріусів не дозволяється (пп. 3.1.2 Закону).
Певну увагу слід приділяти відповідальності банків, які опосеред ковано беруть участь у податкових відносинах як посередники, що здійснюють грошові трансферти. Якщо банк є безпосереднім поруш ником термінів зарахування податків на бюджетні рахунки від плат ників податків, він нестиме відповідальність. Відповідно дссп. 16.5
330
Лекція 18
ст. 16 Закону за порушення строків зарахування податків, зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів або державних цільових фондів, встановлених законодавством, з вини банку такий банк спла чує пеню за кожний день прострочення, включаючи день сплати, у розмірах, встановлених для відповідного податку, збору (обов'язко вого платежу), а також несе іншу відповідальність, встановлену за коном, за порушення порядку своєчасного та повного внесення по датку, збору (обов'язкового платежу) до бюджету або державного цільового фонду. При цьому платник податків, зборів (обов'язкових платежів) звільняється від відповідальності за несвоєчасне або непов не зарахування таких платежів до бюджетів та державних цільових фондів, включаючи нараховану пеню або штрафні санкції. Однак не вважається порушенням строків зарахування податків і зборів (обо в'язкових платежів) з вини банку, якщо таке порушення стало на слідком регулювання Національним банком України економічних нормативів такого банку, що призводить до браку вільного залишку коштів на такому кореспондентському рахунку для здійснення за рахування. Якщо у майбутньому банк або його правонаступники відновлюють платоспроможність, відлік термінів зарахування по датків, зборів (обов'язкових платежів) розпочинається з моменту такого відновлення.
Штрафні санкції податкові органи нараховують згідно з Інструк цією про порядок застосування та стягнення сум штрафних (фінан сових) санкцій органами державної податкової служби, затвердже ною наказом ДПАУкраїни від 17 березня 2001 р. № 1 Юта зареєстро ваною в Мін'юсті 23 березня 2001 р. за № 268/5459 з урахуванням внесених змін.
Податкова відповідальність базується на принципах невідворот ності, законності, справедливості покарання та його індивідуалізації. Принцип невідворотності податкової відповідальності означає, що у разі вчинення податкового правопорушення платник податку не минуче повинен зазнати заходів податкової відповідальності. Прин цип законності у податковій відповідальності означає передусім за стосування податкових санкцій у суворій відповідності до закону, а також установлення цієї відповідальності виключно податковим за конодавством. Справедливість покарання означає встановлення його точної міри, що адекватна мірі податкового правопорушення1.
' Щербанюк О.В. Громадянин як суб'єкт податкових правовідносин. — Чернівці: Рута, 2000. — С. 168—169.
Відповідальність за порушення податкового законодавства 331
§ 3. Адміністративна відповідальність
за порушення податкового законодавства
Керівники та інші посадові особи підприємств, установ, органі зацій, включаючи установи банків, громадяни, в тому числі суб'єкти підприємницької діяльності, в разі порушення норм податкового права можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність — це засоби адміністративного впливу за допомогою адміністративно-правових норм, які містять осудження винного та його діяння і передбачають негативні наслідки для правопорушника. Особливостями адміністративних санкцій є: 1) відсутність тяжких правових наслідків; 2) застосування щодо менш тяжких податкових правопорушень (проступків); 3) адміністративні санкції не тягнуть за собою судимості.
Адміністративний штраф відповідно до ст. 27 КпАП України є грошовим стягненням, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, вста новлених зазначеним Кодексом та іншими законами України. Під посадовими особами розуміються особи, які постійно чи тимчасо во здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організа ціях незалежно від форм власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальним повнова женням (ст. 164 КпАП).
Підстави притягнення до адміністративної відповідальності та санкції, які накладаються на порушників, визначені чинним подат ковим законодавством. У той же час притягнення до адміністратив ної відповідальності за порушення норм податкового законодавства здійснюється у порядку, визначеному Кодексом України про адмін^. істративні правопорушення1. Підставою для адміністративної відпо відальності за порушення податкового законодавства є наявність складу адміністративного правопорушення — винного умисного або необережного діяння або бездіяльності, яке посягає на суспільні
1 Кодекс України про адміністративні правопорушення станом на 20 червня 1997 р. (зі змінами та доповненнями) // Кодекс й України: У 2т. / Заред. Ф.Г. Бур чака. — К.: Ін Юре, 1997. — Т. 1. — С. 95—217.
332
Лекція 18
відносини, що охороняються законом, за які законодавство перед бачає адміністративну відповідальність1.
Якщо рішення про застосування фінансових санкцій приймаєть ся лише на підставі акта перевірки, то для ухвалення постанови про накладення адміністративного стягнення обов'язковою умовою є протокол про адміністративне правопорушення, який має відпові дати вимогам ст. 256 КпАП. Протокол підписують працівник подат кового органу, який його складає, та порушник. За відсутності про токолу немає і будь-яких правових підстав для накладення адмініст ративного штрафу.
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про державну податкову служ бу в Україні» та ст. 2342 КпАП протокол протягом 15 днів з моменту надходження розглядається керівником (заступником керівника) по даткового органу, працівник якого склав протокол. Про час і місце розгляду справи в обов'язковому порядку повідомляється порушник. За результатами розгляду виносять постанову про накладення адмі ністративного штрафу або про припинення справи (ст. 284 КпАП).
Обов'язковою умовою притягнення до адміністративної відпові дальності є наявність вини у діях порушника.
Щодо розміру адміністративного штрафу, який може бути накла дений на посадових осіб підприємства, то він , як правило, може ко ливатися, хоч і прив'язаний до неоподатковуваного мінімуму. За пер ше порушення накладається штраф у сумі до 170 грн. (від 5 до 10 неоподатковуваних мінімумів), а за повторне протягом року — до 340 грн. (від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів).
У ст. 9 КпАП зазначено, що адміністративним правопорушенням вважається не тільки дія, а й бездіяльність, за яку законодавство пе-редбачейає адміністративну відповідальність. В обов'язки керівни ка та інших посадових осіб входить забезпечення додержання підприємством у цілому законодавчих актів та контроль за праців никами з метою недопущення правопорушень. Відповідно до ст. 14
1 Як приклад можна навести такі статті КпАП України: ст. 164' — ухилення від подачі декларації про доходи; ст. 1642 — порушення законодавства у фінансових питаннях; ст. 165' — ухилення від реєстрації в органах Пенсійного фонду Украї ни, Фонду соціального страхування України платників обов'язкових страхових внесків та порушення порядку обчислення та сплати внесків на соціальне страху вання.
Адміністративна відповідальність посадових осіб підприємства за порушення по рядку проведення розрахунків зі споживачами, зокрема порядку застосування елек тронних контрольно-касових апаратів (ЕККА), передбачена ст. 155і КпАП України.
Відповідальність за порушення податкового законодавства
333
посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за ад міністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.
Директор і головний бухгалтер не завжди платять штраф. Ос кільки керівник та головний бухгалтер — дві перші посадові особи підприємства, їх, як правило, звинувачують у виявлених правопо рушеннях на підприємстві, тому що до їх обов'язків входить забез печення додержання підприємством законодавчих актів. Так, зо крема, допущення порушення порядку застосування ЕККА на підприємстві вважається недодержанням правил, забезпечення ви конання яких входить до службових обов'язків відповідних осіб, або деякою мірою — бездіяльністю. Однак, наприклад, якщо підприєм ство має кілька торгових точок, адміністративну відповідальність буде покладено дійсно на винних осіб, а не керівника та головного бухгалтера. Для цього керівник наказом по підприємству призначає відповідальних посадових осіб, завідуючих магазинами, старших зміни, старших продавців та інших з правом виконання організацій но-розпорядчих функцій та адміністративно-господарських обо в'язків у кожній торговій точці, передбачивши їхніми обов'язками відповідальність за додержання порядку проведення розрахунків зі споживачами. Тому у разі виявлення порушення керівник і голов ний бухгалтер можуть дати пояснення та копію відповідного наказу про призначення відповідальних осіб у конкретній торговій точці, які виступатимуть як посадові і повинні нести відповідальність. Коли керівник і головний бухгалтер не дають аргументованих доказів відсутності своєї вини, податківці штрафують саме їх, тому що заві дуючий магазином чи старший продавець у будь-який час завжди можуть заявити, що вони не посадові особи.
До адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті лише особи, які досягли на момент здійснення правопорушення шістнадцяти років.
Адміністративне стягнення (штраф) може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а за тривалого правопорушення — через два місяці з дня його виявлен ня. Тобто якщо, наприклад, існує факт неподання податкової декла рації (тривале правопорушення, оскільки декларацію все ще не по дано), який виявлено під час проведення перевірки податковими органами, то вони мають право протягом двох місяців накласти адм іністративний штраф на посадових осіб. Проте, якщо наявний факт несвоєчасного подання податкової декларації (декларацію прдано на
334
Лекція 18
кілька днів пізніше від встановленого терміну), а податківці це вия вили, наприклад, через три місяці, то адміністративний штраф не накладатиметься у зв'язку з простроченням двомісячного терміну, протягом якого податкові органи мали право його накласти.
За аналогією з оскарженням дій представників податкової служ би щодо застосування фінансових санкцій платники податків мають право оскаржувати дії зазначених осіб щодо застосування адмініст ративної відповідальності.
За наслідками розгляду скарги на постанову у справі накладення адміністративного стягнення державна адміністрація (інспекція) приймає одне з таких рішень: залишає постанову без змін, а скаргу без задоволення; скасовує постанову і надсилає справу на новий роз гляд; скасовує постанову і закриває справу; зменшує розмір штра фу в межах, передбачених законодавчим актом про відповідальність за це правопорушення. Якщо буде встановлено, що постанову вине сено посадовою особою державної податкової адміністрації (інспекції), неправомочною вирішувати цю справу, то така постано ва скасовується, а справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).
Дисциплінарна відповідальність. Слід зазначити, що в податко вих правовідносинах суб'єктом, який допустив порушення податко вого законодавства, може бути посадова особа органу державної податкової служби. В такому разі застосовуються заходи дисциплі нарної відповідальності. Якщо порушення трудової, службової дис ципліни призвело до порушення податкового законодавства, особа, яка здійснила дисциплінарний проступок, притягується до дисциплі нарної відповідальності у порядку, визначеному статтями 147—152 Кодексу законів про працю України.
Коли неправомірними діями посадових осіб органів державної податкової служби платнику податків завдано збитків, податкові органи притягуються до цивільно-правової відповідальності. Згідно зі ст. 13 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» збитки відшкодовуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Спори розв'язуються у судовому порядку.
§ 4. Кримінальна відповідальність за порушення податкового законодавства
За ухилення від сплати податків, інших обов'язкових платежів у значних розмірах платники відповідно до ст. 212 Кримінального ко дексу України можуть бути притягнуті до кримінальної відповідаль-
п
. І
Нідповідальність за порушення податкового законодавства 335
пості. Відповідальність настає незалежно від способу ухилення. Об'єктом злочину є встановлений законодавством порядок оподат кування юридичних і фізичних осіб, який забезпечує за рахунок над ходження податків, зборів та інших обов'язкових платежів форму вання дохідної частини державного та місцевих бюджетів, а також державних цільових фондів.
Предметом злочину є податки, збори, інші обов'язкові платежі, що входять до системи оподаткування і запроваджені у встановле ному законом порядку. При цьому вичерпний перелік таких обов'яз кових платежів передбачений Законом України «Про систему опо даткування» (статті 14і 15). Ця норма зумовлена наявністю статей 92 і 95 Конституції України.
Під значним розміром прихованих від держави податків, зборів, інших обов'язкових платежів розуміють суму платежу, яка в тисячу і більше разів перевищує встановлений чинним законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян; під великим розміром коштів — сума податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які в три тисячі і більше разів перевищують встановлений законодав ством неоподатковуваний мінімум доходів громадян; під особливо великим розміром — суму платежу, яка в п'ять тисяч і більше разів перевищує встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
Суб'єктами злочину можуть бути:
1) службова особа підприємства, установи, організації незалеж но від форми власності;
2) особа, яка займається підприємницькою діяльністю без ство рення юридичної особи;
3) будь-яка інша особа, яка зобов'язана сплачувати податки, збо ри, інші обов'язкові платежі.
На жаль, на практиці правоохоронці досить часто «широко» тлу мачать кваліфікаційні ознаки злочину, передбаченого ст. 212 КК України. Особливу небезпеку в цьому аспекті становить занадто широке тлумачення кваліфікаційних ознак злочину, передбаченого ст. 212 КК. Зокрема, неподання податкових декларацій та розра хунків або приховування (заниження) об'єктів оподаткування не є закінченим злочином, хоч і є ухиленням від сплати податку. Закін ченим злочином ці дії можуть вважатися лише тоді, коли вони при звели до ненадходження до бюджетів чи державних цільових фондів коштів у значних, великих та особливо великих розмірах. У разі коли ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів
336
Лекція 18
Відповідальність за порушення податкового законодавства
337
мало місце не внаслідок умислу, а внаслідок неналежного виконан ня посадовою особою своїх службових обов'язків через недбале чи несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди державі чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інте ресам окремих фізичних чи юридичних осіб, можна говорити про можливість застосування кримінальної справи за ознаками ст. 367 КК — службова недбалість.
Слід зауважити, що на складності, які виникатимуть при застосу ванні ст. 212 КК, неминуче накладатимуться складності самої систе ми оподаткування, недосконалість правової бази оподаткування.
Позитивним моментом є включення ч. 4 ст. 212 КК, у якій зазна чається, що особа, яка вперше вчинила діяння, передбачені частина ми 1 та 2 цієї статті, звільняється від кримінальної відповідальності, якщо вона до притягнення до кримінальної відповідальності сплати ла податки, збори (обов'язкові платежі), а також відшкодувала шко ду, завдану державі їх несвоєчасною сплатою (фінансові санкції, пеня).
Питання застосування кримінальної відповідальності за порушен ня податкового законодавства, як правило у значному обсязі, вирі- ^ шується в законодавствах розвинутих країн. Так, у Бельгії, якщо в представлених документах виявлено ознаки шахрайства, то до по рушника можуть бути застосовані карні санкції у вигляді тюремного ув'язнення на термін від восьми днів до двох років або штрафу роз міром від 10 тис. до 500 тис. бельгійських франків.
В Італії офіційний представник компанії (особа, відповідальна за сплату компанією податків, а також за складання подання податковій владі документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків) може бути підданий тюремному ув'язненню на термін від трьох місяців до трьох років у тому разі, якщо податкова декларація компанії пред ставлена з простроченням більш ніж на один місяць, а сума продек-ларованого прибутку перевищує 5 млн лір. Якщо сума продекларо-ваного прибутку перевищує ЗО млн лір, термін тюремного ув'язнен ня не може бути менше за один рік1.
У кримінальному законодавстві США сформульовано близько 40 складів податкових злочинів2. Податковий кодекс США у главі 75 встановлює перелік злочинів і проступків, що розглядаються як по рушення податкового законодавства. Найбільш серйозними пору-
' Налоговьіе системи зарубежньїх стран: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.Г. Князева, проф. Д.Г.Черника. — М.: Закон й право, ЮНИТИ, 1997. — С. 49, 56.
2 Степанюк О. Підстави та принципи відповідальності за порушення податкового законодавства //Предпринимательство, хозяйство й право. — 2000. — №8. — С. 36.
шеннями вважаються: спроба уникнути чи порушити сплату податків, навмисна спроба знехтувати обов'язком зі збору податку чи сплати податку, навмисна спроба знехтувати обов'язком з реєстрації доходів чи повідомлення інформації щодо сплати податків, співучасть у підго товці чи надання неправдивих відомостей про доходи1.
Цікавим є приклад російського законодавства, в якому з 1998 р. запроваджено спеціальну підставу для звільнення від кримінальної відповідальності певної категорії осіб, які здійснили злочини, перед бачені статтями 194, 198 та 199 КК РФ, тобто пов'язані з ухиленням щодо сплати податків, зборів, обов'язкових платежів тощо. Такою підставою є «дієве розкаяння» у здійсненні податкових правопору шень. Кваліфікуючими ознаками є здійснення злочинів незначної тяжкості та явка з повинною2.
Контрольні запитання:
/. Які кваліфікаційні ознаки податкового правопорушення Ви можете назвати?
2. У чому суть ухилень від оподаткування?
3. Які заходи відповідальності за порушення податкового законодавства передбачені в Україні?
4. Розкрийте зміст фінансової відповідальності за порушення подат кового законодавства.
5. Який порядок застосування адміністративної відповідальності за по рушення податкового законодавства?
6. Які підстави для застосування кримінальної відповідальності вста новлено чинним законодавством?
1 Соловьев Й. Организация борьбн с налоговьши правонарушениями й пре-ступлениями в зарубежньїх странах // Налоги. — 1999. — Вьіп. 2. — С. 68.
2 Докладніше див.: Соловьев Й. Деятельное раскаяние в совершении налого-вьіх преступлений // Российская юстиция. — 2002. — № 2. — С. 48.
22 — 3-2751
ЛЕКЦІЯ 19
Неподаткові доходи
в системі державних доходів
Неподаткові доходи в системі державних доходів
339
На відміну від податків неподаткові доходи мають, як правило, цільове призначення, чітко виражений умовний та відплатний ха рактер і можуть частково зараховуватися до доходів тих держав них органів, які їх збирають. Саме за цими ознаками здійснюється розмежування податкових та неподаткових доходів. Також, на відміну від податків, неподаткові платежі, зокрема митні, можуть сплачуватися як у національній, так і в іноземній валюті. Серед неподаткових доходів, які також у значному обсязі формують до-ходну частину Державного бюджету України та відповідних місце вих бюджетів, виділяють митні платежі (мито, що стягується мит ницею, та державне мито), рентні і ресурсні платежі та інші над ходження. Порядок зарахування неподаткових надходжень до бюд жетів відповідного рівня визначається Бюджетним кодексом України, поточними актами про бюджет та спеціальними закона ми й підзаконними актами, які встановлюють правовий режим справляння зазначених платежів.
§ 1. Митні платежі
Мито, що стягується митницею. У юридичній літературі немає єдності думок щодо віднесення цього виду платежу саме до неподат кових доходів. Ряд авторів відносять його до непрямих податків, ар гументуючи свою позицію тим, що мито при імпортно-експортних операціях стягується паралельно з податком на додану вартість та акцизним збором; контроль за їх справлянням здійснює Державна митна служба України тощо. За такого підходу спірним залишається визначення правової природи мита. Якщо податок є обов'язковим платежем, який не передбачає конкретної відплатності, то мито за своєю природою є дозволом держави на імпортування (експорт) то варів на територію України з метою їх подальшої реалізації. З іншо го боку, при імпортних операціях для сплати непрямих податків та мита існує аналогічний пільговий режим (наприклад, коли звільня ються від нарахування цих платежів іноземні інвестиції, що вносять ся до статутних фондів вітчизняних суб'єктів підприємницької діяль-
ності, благодійні внески, які здійснюються відповідно до встановле ної урядом України процедури, тощо).
Порядок обкладання митом предметів, які вивозяться або пере силаються громадянами за митний кордон України, та їх перелік вста новлено Митним кодексом України, законами України, постанова ми Кабінету Міністрів та рядом актів Державної митної служби Ук раїни1.
Пропуск товарів через митницю супроводжується їх декларуван ням, що здійснюється шляхом заяви за встановленою формою (пись мовою, усною тощо) точних даних про мету переміщення через мит ний кордон України товарів та інших предметів і про самі товари та інші предмети, а також будь-яких відомостей, необхідних для мит ного контролю та митного оформлення. Законодавство передбачає сплату мита та митних зборів за митне оформлення. Крім того, си стему основних митних платежів доповнюють додаткові митні пла тежі, у тому числі збори за зберігання товарів на митних та інших складах, якими володіють митні органи.
Згідно з Законом України «Про єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України» в редакції від 12 липня 2001 р.2 передбачено запровадження єдиного збору з влас ників транспортних засобів (як вітчизняних, так і іноземних), які перетинають державний кордон України. Єдиний збір справляєть ся за здійснення у пунктах пропуску через державний кордон Ук раїни відповідно до законодавства України митного при транзиті вантажів і транспортних засобів, санітарного, ветеринарного, фіто-санітарного, радіологічного та екологічного контролю вантажів і транспортних засобів, за проїзд транспортних засобів автомобіль ними дорогами України та за проїзд автомобільних транспортних засобів з перевищенням встановлених розмірів загальної маси, осьо-Ішх навантажень та/або габаритних параметрів. Єдиний збір справ-
1 Митний кодекс України. Затверджений Законом України від 12 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1992. — № 16. — Ст. 203 (з наступ ними змінами та доповненнями); закони України «Про Єдиний митний тариф» від ,') лютого 1992 р. № 2097-ХІІ // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1992. — Ми 19. — Ст. 259 (з наступними змінами та доповненнями); «Про Митний тариф України» від 5 квітня 2001 р. № 2371-ІП // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 24. — Ст. 125 (з наступними змінами та доповненнями).
2 Закон України «Про єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску че рез державний кордон України» в редакції Закону від 12 липня 2001 р. №,2659-111 // Урядовий кур'єр. — 2001. — 7 серпня.
340
Лекція 19
ляється одноразово залежно від режиму переміщення (ввезення, транзит) за єдиним платіжним документом залежно від виду, місткості або загальної маси транспортних засобів.
Платниками мита, що стягується митницею, є особи, що ввозять (вивозять) або переміщують товари через митний кордон України. Платниками можуть виступати як власники товарів, так і уповнова жені особи (декларанти). Тобто, на відміну від заборони переклада ти сплату податку на третіх осіб, в даному разі дозволяється таке пе рекладання робити.
Об'єктом оподаткування є митна вартість товару, тобто ціна, яку фактично сплачено або підлягає сплаті за нього на момент перетину митного кордону України. При визначенні митної вартості до неї включаються ціна товару, зазначена в рахунку-фактурі, а також такі фактичні витрати, якщо їх не включено до рахунку-фактури: 1) на транспортування, навантаження, розвантаження, перевантаження та страхування до пункту перетину митного кордону України; 2) ко місійні та брокерські; 3) плата за використання об'єктів інтелекту альної власності, що належить до даних товарів та інших предметів і яка має бути оплачена імпортером (експортером) прямо чи побічно як умова їх ввезення (вивезення).
За явної невідповідності заявленої митної вартості товарів та інших предметів вартості, що визначається відповідно до положень Єдиного митного тарифу, або у разі неможливості перевірити її об числення митні органи України визначають митну вартість послідов но на основі ціни на ідентичні товари та інші предмети, ціни на подібні товари та інші предмети, що діють у провідних країнах — експорте рах зазначених товарів та інших предметів.
У Законі України «Про Митний тариф України» зазначається, що в основу товарної класифікаційної схеми Митного тарифу України (товарна номенклатура) покладено Українську класифікацію товарів зовнішньоекономічної діяльності, яка базується на Гармонізованій системі опису та кодування товарів.
В Україні застосовуються такі види мита:
— адвалерне, що нараховується у відсотках до митної вартості товарів та інших предметів, які обкладаються митом;
— специфічне, що нараховується у встановленому грошовому розмірі на одиницю товарів та інших предметів, які обкладаються митом;
— комбіноване, що поєднує обидва ці види митного обкладення. Мито також класифікують на ввізне і вивізне (зокрема, більшість
країн відмовилася від встановлення вивізного мита для стимулюван-
Неподаткові доходи в системі державних доходів
341
ня власних експортерів). Ввізне мито нараховується на товари та інші предмети при їх ввезенні на митну територію України і є ди ференційованим залежно від того, з якої країни імпортуються такі товари.
Вивізне мито нараховується на товари та інші предмети при їх вивезенні за межі митної території України за ставками, передбаче ними Єдиним митним тарифом України. На окремі товари та інші предмети може встановлюватися сезонне ввізне і вивізне мито на строк не більше чотирьох*місяців з моменту їх встановлення.
Також законодавство передбачає встановлення особливих видів мита для захисту економічних інтересів України, українських ви робників та у випадках, передбачених законами України, до яких належать спеціальне, антидемпінгове та компенсаційне мито.
Спеціальне мито застосовується: як засіб захисту українських виробників; як засіб захисту національного товаровиробника у разі коли товари ввозяться на митну територію України в обсягах та/або за таких умов, що заподіюють значної шкоди або створюють загро зу заподіяння значної шкоди національному товаровиробникові; як запобіжний засіб щодо учасників зовнішньоекономічної діяльності, які порушують національні інтереси у сфері зовнішньоекономічної діяльності; як заходи у відповідь на дискримінаційні та/або недружні дії інших держав, митних союзів та економічних угруповань, які об межують здійснення законних прав та інтересів суб'єктів зовніш ньоекономічної діяльності та/або ущемлюють інтереси України.
Антидемпінгове мито застосовується: відповідно до Закону Ук раїни «Про захист національного товаровиробника від демпінгово го імпорту» у разі ввезення на митну територію України товарів, які є об'єктом демпінгу, що заподіює шкоди національному товарови робникові; у разі вивезення за межі митної території України товарів за ціною, істотно нижчою за ціни інших експортерів подібних або безпосередньо конкуруючих товарів на момент цього вивезення, якщо таке вивезення заподіює шкоди.
Компенсаційне мито застосовується: відповідно до Закону Украї ни «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» у разі ввезення на митну територію України товарів, які є об'єктом субсидованого імпорту, що заподіює шкоди національно му товаровиробникові; у разі вивезення за межі митної території Ук раїни товарів, для виробництва, переробки, продажу, транспортуван ня, експорту або споживання яких безпосередньо або опосередко вано надавалася субсидія, якщо таке вивезення заподіює шкоди.
342
Лекція 19
Особливі види мита справляються на підставі рішень про засто сування антидемпінгових, компенсаційних або спеціальних заходів, прийнятих відповідно до законів України «Про захист національно го товаровиробника від демпінгового імпорту», «Про захист націо нального товаровиробника від субсидованого імпорту», «Про засто сування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» тощо. Наприк лад, відповідно до Рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі «Про застосування попередніх спеціальних заходів щодо імпорту в Україну нових легкових автомобілів походженням з Росій ської Федерації» від 12 липня 2002 р. № СП-46/2002/52-49 при вве зенні зазначеного автотранспорту громадянами, він підлягає обкла денню спеціальним митом у розмірі 31,7 % від митної вартості.
Російське походження автомобілів визначається відповідно до Правил визначення країни походження товарів, затверджених Рішенням Ради глав урядів Співдружності Незалежних Держав «Про Правила визначення країни походження товарів», підписа ним ЗО листопада 2000 р. у м. Мінську (див. додатково листи Держмитслужби від 24 жовтня 2001 р. № 11/3-21-8385, від 19 берез ня 2002 р. № 11/6-21-2470-ЕП).
Мито нараховується митним органом України відповідно до Мит ного кодексу і ставок Єдиного митного тарифу України, що є чинни ми на день подання митної декларації, і сплачується як у валюті Украї ни, так і в іноземній валюті, яку купує Національний банк України.
Чинне законодавство регулює особливості митного оформлення окремих категорій товарів. Так, порядок ввезення й митного офор млення та оподаткування особистих речей та транспортних засобів визначається Законом України «Про порядок ввезення (пересилан ня) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих ре чей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України» від 13 вересня 2001 р.1
Законодавством передбачено, що товари, які безпосередньо вво зяться громадянами в супроводжуваному багажі будь-якими вида ми транспорту на митну територію України, пересилаються в несупроводжуваному багажі або в міжнародних поштових відправлен нях, сумарна митна вартість яких не перевищує 1000 євро та загаль-
1 Закон України «Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України» від 13 ве ресня 2001 р. № 2681 -III // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 1. — Ст. 2.
Неподаткові доходи в системі державних доходів
343
на вага яких не перевищує 100 кг, підлягають обов'язковому пись мовому декларуванню митним органам у порядку, передбаченому для громадян, та оподатковуються ввізним митом за ставкою в розмірі 20 % від митної вартості, податком на додану вартість та у встановлених законодавством випадках акцизним та іншими збора ми. У свою чергу товари, що пересилаються на адреси громадян у вантажних та експрес-відправленнях, сумарна митна вартість яких не перевищує 1000 євро та загальна вага яких не перевищує 100 кг, підлягають обов'язковому письмовому декларуванню та оподатко вуються ввізним митом за повними ставками Митного тарифу Ук раїни, податком на додану вартість та у встановлених законодавством випадках акцизним та іншими зборами.
При перевищенні зазначеної суми та ваги оподаткування здійсню ватиметься за умови оформлення вантажної митної декларації та мит ного оформлення у порядку, передбаченому для суб'єктів зовнішньо економічної діяльності при здійсненні ними імпортних операцій.
Пільги. При ввезенні на митну територію України звільняються від оподаткування: 1) товари, сумарна митна вартість яких не пере вищує 200 євро, а загальна вага не перевищує 50 кг, що ввозяться громадянами у супроводжуваному багажі (за умови усного деклару вання), пересилаються в несупроводжуваному багажі та надходять на адресу громадян у міжнародних поштових відправленнях; 2) горіл чані вироби у кількості 1 л, вино — 2л, пиво — 5л, тютюнові вироби — 200 цигарок (або 200 г цих виробів), які ввозяться в особистому ба гажі громадянами; 3) товари, що тимчасово ввозяться на митну те риторію України під зобов'язання про їх зворотне вивезення; 4) товари, що належать громадянам-нерезидентам та переміщують ся транзитом через митну територію України; 5) товари, що нале жать громадянам-резидентам та переміщуються транзитом у тран зитних зонах міжнародних аеропортів; 6) товари та транспортні за соби, що належать особам, які користуються на території України митними пільгами відповідно до статей 59—63, 65—67 Митного ко дексу України; 7) транспортні засоби в кількості однієї одиниці за кожною товарною позицією та товари, що ввозяться (перестилають ся) громадянами і входять до складу спадщини, відкритої за межами України на користь резидента, у разі підтвердження її складу орга нами, що вчиняють нотаріальні дії у країні її відкриття (за умови ле галізації), тощо.
Також громадяни мають право безперешкодно ввозити особисті речі на митну територію України в режимі тимчасового ввезення за
344
Лекція 19
умови їх усного або письмового декларування за бажанням власни ка таких речей.
Митне оформлення товарів, що ввозяться громадянами на митну територію України в режимі тимчасового ввезення в обсягах, що підлягають оподаткуванню, проводиться шляхом письмового декла рування у порядку, визначеному Державною митною службою Ук раїни, та подання митному органові зобов'язання про зворотне ви везення таких товарів за митну територію України.
Україна може укладати з державами двосторонні та багатосто ронні договори, які на основі взаємності встановлюють спеціальні митні режими, що передбачають пільгові умови для суб'єктів зовні шньоекономічної діяльності України та іноземних суб'єктів госпо дарської діяльності цих держав. Транспортні засоби, товари та пред мети міжнародних, іноземних організацій та представництв підля гають обов'язковому декларуванню митницям України.
Окремими актами регулюється і ввезення в Україну продуктів харчування, визначено перелік предметів, що не можуть бути відне сені до особистих речей громадян, встановлено порядок декларуван ня валютних цінностей тощо1.
Державне мито. Державне мито являє собою плату за здійснен ня юридичне значущих дій в інтересах юридичних та фізичних осіб уповноваженими на це компетентними органами та видачу їм відповідних документів, що мають правове значення. Розмір ставок державного мита та порядок його нарахування встановле ний Декретом Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21 січня 1993 р.2 В Україні прийнято низку законів, які вно сять зміни до зазначеного Декрету та змінюють ставки його справ ляння.
Платниками державного мита в Україні є фізичні та юридичні особи за вчинення в їх інтересах дій та видачу документів, що мають
1 Постанова Кабінету Міністрів України «Про обсяги та порядок ввезення гро мадянами на митну територію України продуктів харчування для власного спо живання та перелік предметів, що не можуть бути віднесені до особистих речей громадян» від 13 грудня 2001 р. № 1652; Порядок декларування валютних ціннос тей, цінностей, предметів, що переміщуються через митний кордон України гро мадянами, та оформлення митної декларації. Затверджений наказом Державної митної служби України від 22 листопада 2001 р. № 763.
2 Декрет Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21 січня 1993 р. №7-93//Відомості Верховної Ради України. — 1993. — №13. — Ст. 113 (з наступни ми змінами та доповненнями).
Неподаткові доходи в системі державних доходів_______________345
юридичне значення, уповноваженими на те органами. Законодав ство визначає об'єкти справляння державного мита. Державне мито справляється:
1) із позовних заяв, заяв з переддоговірних спорів, заяв (скарг) у справах окремого провадження і скарг на рішення, прийняті віднос но релігійних організацій, з апеляційних скарг на рішення судів і скарг на рішення, що набрали законної сили, а також за видачу су дами копій документів;
2) із позовних заяв і заяв кредиторів у справах про банкрутство, що подаються до господарських судів, та апеляційних і касаційних скарг на рішення та постанови, а також заяв про їх перегляд за ново-виявленими обставинами;
3) за вчинення нотаріальних дій державними нотаріальними конторами і виконавчими комітетами сільських, селищних, місь ких рад, а також за видачу дублікатів нотаріально засвідчених до кументів;
4) за реєстрацію актів громадянського стану, а також видачу гро мадянам повторних свідоцтв про реєстрацію актів громадянського стану і свідоцтв у зв'язку зі зміною, доповненням, виправленням і поновленням записів актів громадянського стану;
5) за видачу документів на право виїзду за кордон і про запро шення в Україну осіб з інших країн, за продовження строку їх дії та за внесення змін до цих документів; за продовження строку дії візи для в'їзду в Україну, транзитного проїзду через її територію (пере бування в Україні іноземців та осіб без громадянства); за видачу або продовження строку дії посвідки на проживання в Україні іно земцям та особам без громадянства; за оформлення віз для в'їзду в Україну, транзитного проїзду через її територію, а також із заяв про прийняття до громадянства України або про вихід з громадянства України;
6) за видачу нового зразка паспорта громадянина України (крім обміну нині діючого паспорта на паспорт нового зразка); за оформ лення нового зразка паспорта громадянина України для поїздки за кордон; за видачу громадянам України закордонного паспорта на право виїзду за кордон або продовження строку його дії;
7) за реєстрацію місця проживання громадян;
8) за видачу дозволів на право полювання та рибальства;
9) за операції з випуску (емісії) цінних паперів, крім облігацій дер жавних та місцевих позик, та з видачі приватизаційних паперів;
346
Лекція 19
10) за операції з об'єктами нерухомого майна, що здійснюються на товарних біржах, крім операцій з примусового відчуження тако го майна у випадках, передбачених законами України;
11) за проведення прилюдних торгів (аукціону, тендеру) об'єкта ми нерухомого майна, крім операцій з примусового відчуження та кого майна у випадках, передбачених законами України;
12) за видачу охоронних документів (патентів і свідоцтв) на об'єк ти інтелектуальної власності, а також за дії, пов'язані з підтриман ням чинності патентів на сорти рослин;
13) за подання до Кабінету Міністрів України проекту створення промислово-фінансової групи.
Ставки державного мита визначають кількома методами:
— у процентах (до ціни договору, позову, вартості майна тощо);
— у твердих сумах:
а) в абсолютних грошових сумах;
б) у сумах, що обчислюються у відповідних частинах до офіційно встановлених величин (мінімальна заробітна плата, неоподаткову ваний мінімум доходів громадян).
Перелік ставок державного мита є значним за змістом, оскільки містить розміри плати за конкретні види дій (конкретні об'єкти справляння).
У Декреті (ст. 4) міститься також значний перелік пільг (понад 40 пунктів), які застосовуються щодо фізичних і юридичних осіб. Встановлювати додаткові пільги мають право і місцеві ради для окре мих платників щодо сплати державного мита, яке зараховується до місцевих бюджетів, а Міністерство фінансів України — щодо дер жавного мита, яке зараховується до Державного бюджету України.
Державне мито сплачується за місцем розгляду та оформлення документів і зараховується до бюджету місцевого самоврядування, крім мита, що справляється з позовних заяв, які подаються до госпо дарського суду, із заяв про перевірку рішень, ухвал та постанов гос подарських судів у порядку нагляду, а також за дії, пов'язані з одер жанням патентів на сорти рослин, підтриманням їх чинності, та за подання до Кабінету Міністрів України проекту створення промис лово-фінансової групи, яке зараховується до Державного бюджету України. Державне мито з позовних заяв і заяв кредиторів у справах про банкрутство, що надходять з інших держав та розглядаються відповідними органами України, зараховується до Державного бю джету України.
Неподаткові доходи в системі державних доходів
347
Мито може сплачуватися готівкою, митними марками і шляхом перерахувань з рахунку платника у кредитній установі. З позовів, що подаються до суду та господарського суду в іноземній валюті, а також за дії та операції в іноземній валюті державне мито сплачується в іноземній валюті. Порядок сплати державного мита встановлює Міністерство фінансів України.
§ 2. Ресурсні платежі
Плата за спеціальне використання природних ресурсів включає:
а) плату з відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи;
б) плату за спеціальне використання прісних водних ресурсів; в) пла ту за спеціальне використання лісових ресурсів та користування зе мельними ділянками лісового фонду; г) плату за спеціальне викори стання надр; д) збір за забруднення навколишнього природного се редовища. Зазначені платежі є обов'язковими загальнодержавними зборами і стягуються на підставі законів України «Про охорону на вколишнього природного середовища», «Про систему оподаткуван ня», «Про державну податкову службу в Україні», «Про підприєм ства в Україні», «Про підприємництво» та норм спеціального зако нодавства.
Плата з відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи. Плата з відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи за проваджується з метою відобразити у собівартості і ціні на добувну продукцію складу витрат на роботи, пов'язані з пошуком і розвід кою родовищ корисних копалин, а також з метою компенсації ви датків бюджету.
Відносини у сфері проведення геологорозвідувальних робіт регу люються Кодексом України про надра та постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення» від 12 грудня 1994 р. № 827, «Про затвердження Положення про порядок списання запасів ко рисних копалин з обліку гірничовидобувного підприємства» від 27 січня 1995 р. № 58, «Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів» від 27 січня 1995 р. № 59, «Про Порядок передачі розвіданих родовищ корисних копалин для промислового освоєння» від 14 лютого 1995 р. № 114, «Про платежі за користуван ня надрами» від 2 серпня 1996 р. № 899, «Про затвердження Класифі кації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр» від 5 травня 1997 р. № 432.
348
Лекція 19
Стягнення плати здійснюється згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку встановлення нор мативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння» від 29 січня 1999 р. № 115 (зі змінами) та Інструкцією про порядок справляння збору за геоло горозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету від 23 червня 1999 р. № 105/309'.
Платниками збору за геологорозвідувальні роботи е всі надроко-ристувачі незалежно від форми власності, включаючи підприємства з іноземними інвестиціями, які видобувають корисні копалини на розташованих у межах території України, її континентального шель фу та виключної (морської) економічної зони родовищах:
— раніше розвіданих та переданих у встановленому порядку для промислового освоєння;
— з попередньо оціненими запасами, що за згодою заінтересова них надрокористувачів передані їм для дослідно-промислової розроб ки та промислового освоєння.
Об'єктом обчислення збору є обсяг видобутих корисних копа лин — для нафти, конденсату, газу природного, у тому числі мета ну вугільних родовищ, торфу, сапропелю, сировини для виготов лення оптичної та п'єзооптичної продукції, сировини ювелірної і ювелірно-виробної, підземних вод (прісних, мінеральних, термаль них, промислових), ропи, мінеральних грязей і мулу та обсяг пога шених у надрах запасів корисних копалин — для інших корисних копалин.
Обсяг погашених запасів корисних копалин визначається як сума обсягів видобутих корисних копалин та фактичних їх втрат у надрах під час видобування, за винятком передбачених протоко лом Державної комісії по запасах корисних копалин або технічни ми проектами на розробку родовища втрат корисних копалин в охоронних, бар'єрних ціликах та поблизу неякісне затампонова-них свердловин, за умови погодження їх обсягів з органами дер жавного гірничого нагляду. Обсяги погашених балансових та поза балансових запасів корисних копалин і обсяги видобутих корис-
' Інструкція про порядок справляння збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету. Затверджена наказом Комітету Украї ни з питань геології та використання надр та Державної податкової адміністрації України від 23 червня 1999р. № 105/309/Зареєстровано в Мін'юсті України Іблипня 1999 р. за № 474/3767 // Офіційний вісник України. — 1999. — № 29. — С. 207 (з наступними змінами та доповненнями).
Неподаткові доходи в системі державних доходів
349
них копалин визначаються за даними державної статистичної звітності, підтвердженої обліковими матеріалами геолого-маркшей-дерської документації.
Нормативи збору за геологорозвідувальні роботи встановлено окремо для кожного виду корисних копалин чи групи близьких за призначенням корисних копалин у гривнях до одиниці видобутку чи погашення у надрах запасів корисних копалин і визначено у до датку до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справ ляння» від 29 січня 1999 р. № 115. Нормативи збору підлягають індек сації з урахуванням офіційно встановленого та опублікованого індек су інфляції. Індексація нормативів здійснюється при розрахунку збо ру за звітний квартал з урахуванням індексу інфляції за останній місяць звітного кварталу.
Порядок обчислення збору. Надрокористувачі самостійно обчис люють збір за кожний звітний квартал виходячи з обсягів видобу тих (погашених запасів) корисних копалин, нормативів збору з ура хуванням індексу інфляції та коефіцієнтів. За четвертий звітний квартал збір обчислюється виходячи з обсягів видобутих (погаше них запасів) корисних копалин з урахуванням уточнених їх обсягів після закінчення року, нормативів збору з урахуванням індексу інфляції та коефіцієнтів. При видобуванні більше як одного виду корисних копалин збір за геологорозвідувальні роботи обчислюєть ся за кожен їх вид окремо.
Підставою для застосування коефіцієнтів при обчисленні збору є довідка Комітету України з питань геології та використання надр, копія якої подається надрокористувачем до органів державної по даткової служби і враховується при обчисленні збору починаючи з того кварталу, в якому її було подано.
Сплата збору. Платники складають розрахунок збору за геолого розвідувальні роботи щоквартально за встановленою формою і по дають його протягом 40 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу, органам держав ної податкової служби за місцезнаходженням родовища корисних копалин. Надрокористувачі сплачують авансові квартальні внески збору до 20 числа третього місяця звітного кварталу і до 20 числа міся ця, наступного за звітним кварталом, у розмірі однієї третини суми збору, визначеної у попередньому розрахунку. Авансові внески плат-
350
Лекція 19
ник збору обчислює самостійно у розмірі одної третини величини збору, нарахованої за попередній звітний квартал.
Сума збору в повному обсязі, обчислена відповідно до розрахун ку за звітний (податковий) квартал (з урахуванням фактично внесе них авансових платежів за цей квартал), сплачується протягом 10 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку подання розрахунку збору, тобто протягом 50 календарних днів, на ступних за останнім календарним днем звітного (податкового) квар талу, за місцем податкової реєстрації платника. Збір за геологороз відувальні роботи у повному обсязі зараховується до державного бюджету на рахунок, відкритий відповідно до коду бюджетної кла сифікації.
Контроль за своєчасністю і повнотою сплати збору за геологороз відувальні роботи до державного бюджету здійснюють органи дер жавної податкової служби, а контроль за правильністю обчислення збору — органи державного геологічного контролю та державної податкової служби шляхом проведення перевірок відповідних доку ментів.
Плата за спеціальне використання прісних водних ресурсів. Відносини у сфері використання водних ресурсів регулюються при родоохоронним, водним та адміністративним законодавством Украї ни, утому числі Законом України «Про охорону навколишнього при родного середовища»1, Водним кодексом України, Кодексом Украї ни про адміністративні правопорушення, Положенням про Держав ний комітет України по водному господарству, затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2000 р. № 898, постановами Кабі нету Міністрів України «Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів викорис тання ресурсів республіканського значення» від 10 серпня 1992 р. № 459, «Про затвердження нормативів збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідрое нергетики і водного транспорту» від 18 травня 1999 р. № 836 та низ кою інших актів.
Справляння плати за спеціальне використання прісних водних ресурсів регулюється постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використан-
1 Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 26 червня 1991 р. № 1268-ХИ (з наступними змінами) // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — № 41. — Ст. 546.
Неподаткові доходи в системі державних доходів______________351
ня водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідро енергетики і водного транспорту» від 16 серпня 1999 р. № 1494 та затвердженою на його основі Інструкцією1.
Збір за спеціальне використання водних ресурсів справляється за використання води з водних об'єктів, що забрана із застосуван ням споруд або технічних пристроїв, та скидання в них зворотних вод. Збір за користування водами для потреб гідроенергетики справ ляється за користування водою, що пропускається через турбіни гідроелектростанцій для вироблення електроенергії, а для підпри ємств водного транспорту — за користування водою під час експлу атації водних шляхів вантажними, самохідними, несамохідними та пасажирськими суднами.
Зазначені збори справляються за водні ресурси загальнодержав ного і місцевого значення. При цьому перелік водних ресурсів місце вого значення визначають Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України і Державний комітет України по водному господарству і затверджують відповід ним наказом щодо переліку річок та водойм, віднесених до водних об'єктів місцевого значення.
Платниками зборів є підприємства, установи та організації неза лежно від форми власності, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, а також громадяни — суб'єкти підприємницької діяль ності, які використовують водні ресурси та користуються водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту.
Водокористувачі, які здійснюють забір води з водного об'єкта або використовують у встановленому законодавством порядку воду, от риману від інших водокористувачів, мають відповідно дозволи на спеціальне водокористування або договори на поставку води. Водо користувачам у встановленому порядку затверджуються ліміти ви користання водних ресурсів. Ліміти затверджуються на річний об сяг використання водних ресурсів на виробничі та інші потреби до 10 січня, а для зрошуваного землеробства — до 10 березня поточно го року. Дані про лімітування подаються до податкових органів. Не під-
' Інструкція про порядок обчислення і справляння збору за спеціальне вико ристання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенер гетики і водного транспорту. Затверджена наказом Міністерства фінансів Украї ни, Державної податкової адміністрації України, Міністерства економіки Украї ни, Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної без пеки від 1 жовтня 1999 р. № 231/539/118/219 / Зареєстровано в Мін'юсті України 19 жовтня 1999 р. за № 711/4004 // Офіційний вісник України. — 1999. -•- № 42. — С. 285 (з наступними змінами та доповненнями).
352
Лекція 19
лягають лімітуванню водні ресурси, що використовуються без вилу чення їх з водних об'єктів (наприклад, вода, що проходить через тур біни ГЕС; водні ресурси, якими користується водний транспорт під час експлуатації водних шляхів вантажними, самохідними, несамо хідними та пасажирськими суднами).
Об'єктом обчислення збору за спеціальне використання водних ресурсів є фактичний обсяг води, який використовують водокорис тувачі з урахуванням обсягу втрат води в їх системах водопостачан ня. Об'єктом обчислення збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту є: обсяг води, пропущений через турбіни гідроелектростанцій; тоннаж (місце) — доба експлуа тації вантажних самохідних і несамохідних та пасажирських суден.
Нормативи збору за спеціальне використання водних ресурсів встановлено окремо для поверхневих вод, підземних вод. Нормати ви збору за користування водами для потреб гідроенергетики і вод ного транспорту встановлено окремо для потреб гідроенергетики і для водного транспорту. Вони наведені в додатках до постанов Кабі нету Міністрів України від 18 травня 1999 р. № 836 та від 23 липня 1999р. №1341.
Пільги. Згідно з законодавством не справляється збір за викори стання водних ресурсів, у тому числі за воду, що використовується:
1) для задоволення питних і санітарно-гігієнічних потреб населення, у тому числі для задоволення виключно власних питних і санітарно-гігієнічних потреб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та громадян — суб'єктів підприємницької діяльності;
2) для протипожежних потреб; 3) для потреб зовнішнього благоуст рою територій міст та інших населених пунктів; 4) у шахтах для пи-лозаглушення; 5) за морську воду, крім води з лиманів; 6) за воду, що забирається науково-дослідними установами для наукових дослі джень у галузі рисосіяння та для виробництва елітного насіння рису; 7) за воду, що втрачена в магістральних та міжгосподарських кана лах зрошувальних систем; 8) за підземну воду, що вилучається з надр для усунення шкідливої дії вод (забруднення, підтоплення, засолен ня, заболочення, зсув тощо); 9) за воду, що забирається підприєм ствами і організаціями для забезпечення випуску молоді цінних про мислових видів риб та інших водних живих ресурсів у природні во дойми і водосховища.
Порядок обчислення та сплати зборів. Водокористувачі само стійно обчислюють суми зборів щоквартально наростаючим підсум ком з початку року, а за користування водами для потреб водного
Неподаткові доходи в системі державних доходів 353
транспорту — починаючи з першого півріччя. У разі перевищення водокористувачами встановленого річного ліміту використання вод них ресурсів збір за спеціальне використання водних ресурсів об числюється і сплачується у п'ятикратному розмірі виходячи з обсягів використаної води понад ліміт, нормативів збору та коефіцієнтів.
Зазначені збори платники сплачують протягом 10 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку подання розра хунку збору за своїм місцем податкової реєстрації (місцем перебу вання на податковому обліку в органах державної податкової служ би), тобто протягом 50 календарних днів, наступних за останнім ка лендарним днем звітного (податкового) кварталу.
При цьому збір за спеціальне використання водних ресурсів місцевого значення та їх понадлімітне використання зараховується платниками за місцем їх податкової реєстрації у розмірі 100 % до бюджетів територіальних громад. Збір за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту зараховується платни ками в розмірі 100 % до Державного бюджету України.
Чинним законодавством визначено порядок проведення пере вірок суб'єктів, що використовують водні ресурси або виконують господарську діяльність у межах водоохоронних зон1.
Перевіряючи діяльність зазначених суб'єктів, зокрема з питань економії та раціонального використання води, уповноважені орга ни перевіряють:
— наявність дозволів на спеціальне чи орендне водокористуван ня та стан додержання умов, визначених цими дозволами;
— використання води за призначенням;
— стан додержання встановлених лімітів забору води;
— виконання заходів щодо економного використання водних ре сурсів;
— організацію системи первинного обліку витрат води. Стан ве дення журналів обліку води за формами ПОД-11 і ПОД-13, затвер дженими наказом Держкомстату України 27 липня 1998 р. № 264;
— обладнання водозаборів поверхневих і підземних вод конт рольно-вимірювальною апаратурою і надійність її роботи;
1 Інструкція про порядок здійснення перевірок суб'єктів, що використовують водні ресурси або виконують господарську діяльність у межах водоохоронних зон. Затверджена наказом Державного комітету України по водному господарству від 29 січня 2001 р. № 22 / Зареєстровано в Мін'юсті України 9 лютого 2001 р. за № 126/5317 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 7. — С. 242. .
23 - 3-2751
354
Лекція 19
— наявність спеціальних дозволів (ліцензій) на користування над рами для розробки родовищ підземних вод;
— наявність проектно-технічної документації на водозабірні спо руди і водопровідну мережу, актів приймання їх в експлуатацію, по годження цих документів у встановленому порядку;
— технічний стан водозаборів і водопровідної мережі, дають оцін ку ступеня зношеності обладнання.
При порушенні норм, встановлених водним законодавством, орга ни Держводгоспу передають матеріали до органів прокуратури.
Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користу вання земельними ділянками лісового фонду справляється згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Поряд ку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 р. № 1012 та затвердженої на його виконання Інструкції1. Відно сини у сфері використання лісових ресурсів регулюються також спеціальним законодавством2.
Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користуван ня земельними ділянками лісового фонду є формою реалізації еко-номіко-правових відносин між власником лісових ресурсів та земель них ділянок лісового фонду в особі держави і лісокористувачами, яким надано в постійне чи тимчасове користування земельні ділян-
1 Інструкція про механізм справляння збору за спеціальне використання лісо вих ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду. Затвердже на наказом Державного комітету лісового господарства України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, Міністерства охорони навко лишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Державної подат кової адміністрації України від 15 жовтня 1999 р. № 91/241/129/236/565 / Зареє стровано в Мін'юсті України 15 листопада 1999 р. за № 785/4078 // Офіційний вісник України. — 1999. — № 46. — С. 131.
2 Зокрема, постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Сані тарних правил в лісах України» від 27 липня 1995 р. № 555, «Про затвердження Правил рубок головного користування в лісах України» від 27 липня 1995 р. № 559, «Про затвердження Правил заготівлі живиці в лісах України» від 8 лютого 1996 р. № 185, «Про затвердження Порядку заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань в лісах України» від 23 квітня 1996 р. № 449, «Про затвердження Правил рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства, та інших рубок» від 16 травня 1996 р. № 535, «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю» від 20 січня 1997 р. № 44, «Про затвердження Правил відпуску деревини на пні в лісах України» від 29 лип ня 1999 р. № 1378, «Про першочергові заходи щодо створення захисних лісових насаджень на неугіддях та в басейнах річок» від 28 лютого 2001 р. № 189.
І Іеподаткові доходи в системі державних доходів
355
ки лісового фонду, в тому числі на умовах оренди. Збір за спеціальне иикористання лісових ресурсів справляється за лісові ресурси дер жавного та місцевого значення і зараховується у встановленому співвідношенні до державного або місцевого бюджетів.
Спеціальне використання лісових ресурсів та користування зе мельними ділянками лісового фонду здійснюються на наданій зе мельній ділянці лісового фонду суб'єкта господарювання за спе ціальним дозволом — лісорубним квитком (ордером) або лісовим квитком, у якому зазначаються обсяги (кількість) дозволеної для заготівлі деревини і живиці, їх таксова вартість, строки заготівлі та вивезення. Передача зазначених ордерів третім особам може здійснюватися виключно органом, який видав квиток, на підставі письмових заяв
Лісорубні квитки (ордери) на рубки головного користування та заготівлю живиці видають державні органи лісового господарства на підставі встановлених лімітів (у межах територій та об'єктів при родно-заповідного фонду, а також рослин, занесених до Червоної книги України, — за погодженням з органами Мінекобезпеки Ук раїни). Лісорубні квитки (ордери) нарубки, пов'язані з веденням лісо вого господарства, та інші рубки видають лісогосподарські підприєм ства за рішенням відповідних органів місцевого самоврядування (у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду — за по годженням з органами Мінекобезпеки України).
Платниками збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду є юридичні і фізичні особи, яким надано в постійне або тимчасове користування чемельні ділянки лісового фонду. Земельна ділянка лісового фонду може надаватися одному або кільком лісокористувачам для спеціаль ного використання різних видів лісових ресурсів.
Об'єктом обчислення збору є деревина, що відпускається на пні, живиця, другорядні лісові матеріали, продукти побічного користу-Іісіння та окремі земельні ділянки лісового фонду.
Такси збору за спеціальне використання лісових ресурсів та ко ристування земельними ділянками лісового фонду наведено у розді лах до постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р. № 44. Плата за земельні ділянки, надані на землях лісового фонду, за ви нятком земельних ділянок, зайнятих сільськогосподарськими угід дями, виробничими, культурно-побутовими, житловими будинками т<І господарськими будівлями і спорудами, справляється у складі збо-
356
Лекція 19
ру за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду. Плата за земельні ділянки лісового фонду, зайняті сільськогосподарськими угіддями, стягуєть ся відповідно до ст. 6 Закону України «Про внесення змін і допов нень до Закону України «Про плату за землю».
Сума збору за спеціальне використання лісових ресурсів та ко ристування земельними ділянками лісового фонду обчислюється постійними лісокористувачами і проставляється у лісорубних квит ках (ордерах) та лісових квитках.
Порядок обчислення. Лісокористувачі щокварталу складають розрахунок збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду накопичуваль ним підсумком з початку року за встановленою формою (додаток 3), що є підставою для взяття їх на облік в органах державної податко вої служби та нарахування суми збору в особовому рахунку плат ника. Розрахунок подається органам державної податкової служ би за місцем адміністративного розташування ділянок лісового фонду протягом 40 календарних днів, наступних за останнім кален дарним днем звітного (податкового) кварталу, за винятком грома дян, які отримали ордери на дрібний відпуск деревини чи лісові квитки; підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, ре лігійних організацій, іноземних юридичних і фізичних осіб, якщо сума збору в лісорубному чи лісовому квитках не перевищує п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; лісокористувачів з іншої області.
Сплата збору. Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду сплачується лісокористувачами щокварталу рівними частинами від суми, що за значена в дозволі, протягом 10 календарних днів, наступних за ос таннім днем граничного строку подання розрахунку збору, тобто протягом 50 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу, за винятком землекористу вачів, для яких сума збору не перевищує п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та лісокористувачів з іншої області.
Плата за спеціальне використання надр при видобуванні корис них копалин.
Надра — це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для гео логічного вивчення та освоєння. Здійснення видобування корисних
11 еподаткові доходи в системі державних доходів
357
копалин передбачає наявність ліцензій1. Користування надрами є платним. Плата справляється за користування надрами в межах те риторії України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони у вигляді: 1) платежів за користування надрами; 2) відрахувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; 3) збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій); 4) акцизного збору. Плата за користування надрами не звільняє користувачів від сплати інших обов'язкових платежів, пе редбачених законодавчими актами України.
Плата за спеціальне використання надр при видобуванні корисних копалин стягується на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження базових нормативів плати за користування над рами для видобування корисних копалин та Порядку справляння пла ти за користування надрами для видобування корисних копалин» від 12вересня 1997р. № 1014 та Інструкції про порядок обчислення і справ ляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин від ЗО грудня 1997 р. (зі змінами та доповненнями)2.
1 Відносини регулюються нормами Закону України «Про державне регулюван ня видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», Указу Президента України «Про за ходи щодо залучення інвестицій для дорозробки нафтових родовищ із важкови-добувними та виснаженими запасами» від 17 червня 1996 р. № 433/96, Кодексу України про надра, постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження пе реліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення» від 12 груд ня 1994 р. № 827, «Про затвердження Положення про порядок надання гірничих підводів» від 27 січня 1995 р. № 59,»Про Порядок передачі розвіданих родовищ корисних копалин для промислового освоєння» від 14 лютого 1995 р. № 114, «Про платежі за користування надрами» від 2 серпня 1996 р. № 899, «Про затвердження Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр» від 5 травня 1997 р. № 432, «Про затвердження базових нормативів плати за користу вання надрами для видобування корисних копалин та Порядку справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин» від 12 верес ня 1997 р. № 1014 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 січня 1998 р. № 42 (зі змінами і доповненнями), «Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод» від 7 березня 2000 р. № 456.
2 Інструкція про порядок обчислення і справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин. Затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерства праці та соціальної політики України, Державної податкової адміні страції України, Державного комітету України по геології і використанню надр під ЗО грудня 1997 р- № № 207/472/51/157 / Зареєстровано в Мін'юсті Украши 10 січня 1908 р. за N» 20/2460 // Офіційний вісник України. — 1998. •— № 3. -— С. 370 (:І наступними змінами та доповненнями). '
358
Лекція 19
Платниками є всі суб'єкти підприємницької діяльності незалеж но від форм власності, які здійснюють видобування корисних копа лин, включаючи підприємства з іноземними інвестиціями. Плата за користування надрами для видобування корисних копалин справ ляється за обсяги погашених у надрах балансових та позабалансо вих запасів (обсяги видобутих) корисних копалин.
Об'єктом справляння плати є:
— обсяги фактично погашених балансових і позабалансових за пасів корисних копалин — для вугілля кам'яного, вугілля бурого, металевих корисних копалин, сировини нерудної для металургії, гірничо-хімічної, гірничорудної та будівельної сировини;
— обсяги видобутих корисних копалин — для нафти, конденса ту, природного газу (у тому числі супутнього при видобуванні наф ти), підземних вод (термальних, промислових), ропи, мінеральних грязей та мулу;
— обсяги видобутих корисних копалин (крім скидів без викорис тання) — для мінеральних підземних вод;
— вартість мінеральної сировини чи продукції її первинної пере робки — для уранової руди, сировини ювелірної (дорогоцінне камі ння), ювелірно-виробної (напівдорогоцінне каміння), виробної (ви робне каміння) та облицьовувальних матеріалів.
Нормативи плати встановлюються для кожного виду корисних копалин (групи корисних копалин, близьких за призначенням) як базові або диференційовані залежно від геологічних особливостей та умов експлуатації родовищ. Законодавство передбачає встанов лення базових та диференційованих нормативів, порядок визначен ня яких міститься в постановах Кабінету Міністрів України від 12 вересня 1997 р. № 1014 та від 7 березня 2000 р. № 456.
Порядок обчислення. Користувачі надр самостійно визначають суму плати та обчислюють її щокварталу накопичувальним підсум ком з початку року з урахуванням встановлених коефіцієнтів. У разі видобутку корисних копалин та мінеральних підземних вод понад встановлені квоти (ліміти) за видобуті понад квоти (ліміти) корисні копалини плата нараховується в подвійному розмірі. При розробці користувачем надр більше одного виду корисних копалин плата на раховується за кожний їх вид окремо.
Пільги. На підставі рішень Кабінету Міністрів України до плати за користування надрами може застосовуватися знижка за вичер пання запасів надр, що надається користувачам надр, які здійсню ють видобування: дефіцитних корисних копалин при низькій еко-
Иеподаткові доходи в системі державних доходів
359
помічній ефективності розробки родовищ, об'єктивно зумовленій і не пов'язаній з порушенням умов раціонального використання роз віданих запасів; корисних копалин із залишкових запасів зниженої якості, а також важковидобувних запасів, крім випадків погіршен ня якості запасів корисних копалин у результаті вибіркового відпра цювання родовища. У статті 29 Кодексу про надра України містить ся перелік суб'єктів, які звільняються від зазначеної плати.
Порядок сплати. Плата до бюджетів сплачується за місцезнахо дженням родовища корисних копалин щокварталу до 20 числа міся ця, наступного за звітним кварталом, а за видобування корисних копалин у межах континентального шельфу та виключної (морсь кої) економічної зони — за місцезнаходженням платника.
Плата за користування надрами для видобування корисних копа лин загальнодержавного значення перераховується платниками в розмірі 40 % до державного бюджету і 60 % — до бюджетів Автоном ної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя за місце знаходженням родовища корисних копалин на бюджетні рахунки, відкриті відповідно до кодів бюджетної класифікації України.
Плата за користування надрами для видобування корисних копа лин місцевого значення перераховується платником до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя за місцезнаходженням родовища корисних копалин у розмірі 100 % на бюджетний рахунок, відкритий відповідно до коду бюджетної класифікації України.
Нарахована сума плати за обсяги видобутих корисних копалин у межах квот (лімітів) та обсяги втрат у надрах, що не перевищують нормативні, включаються до валових витрат виробництва та обігу, а при перевищенні лімітів — за рахунок прибутку підприємства.
Контроль за додержанням умов користування надрами здійснюють органи державного гірничого нагляду та державного геологічного кон тролю у встановленому порядку. Контроль за правильним обчислен ням та перерахуванням до бюджетів плати за користування надрами здійснюється органами державної податкової служби України.
Плата за забруднення навколишнього природного середовища. Ця плата стягується згідно з Законом України «Про охорону навко лишнього середовища» зі змінами та на підставі відповідних поста нов Кабінету Міністрів України. Україна гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством.
У межах своїх повноважень місцеві ради та спеціально уповнова жені державні органи управління у галузі охорони навколишнього
360
Лекція 19
природного середовища і використання природних ресурсів зобов'я зані подавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні природо охоронної діяльності. Порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється у судовому порядку відповідно до законодав ства України.
У межах повноважень місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території, у тому числі здійснюють контроль за додержанням законодавства про охо рону навколишнього природного середовища; припиняють госпо дарську діяльність підприємств, установ та організацій місцевого підпорядкування, а також обмежують чи зупиняють (тимчасово) діяльність не підпорядкованих раді підприємств, установ та органі зацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколиш нього природного середовища.
Підприємства, установи, організації, що забруднюють навко лишнє природне середовище, підлягають державному обліку та зо бов'язані безоплатно надавати інформацію органам, що здійснюють охорону навколишнього природного середовища, про обсяги ви кидів, скидів забруднюючих речовин, використання природних ре сурсів, виконання завдань з охорони навколишнього природного середовища та іншу інформацію. Ведення екологічних паспортів здійснюється за єдиною для республіки системою, у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Збір стягується з підприємств незалежно від форм власності за:
— викиди стаціонарними джерелами забруднення (обчислюєть ся платником самостійно на підставі затверджених лімітів, які вста новлюються терміном на п'ять років) виходячи з фактичних обсягів викидів, скидів і розміщення відходів та коригуючих коефіцієнтів;
— викиди пересувними джерелами забруднення (обчислюється платниками самостійно на підставі затверджених нормативів збору та кількості фактично використаного палива конкретного виду);
— скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти.
Сплата збору здійснюється щоквартально до 15 числа місяця, на ступного за звітним кварталом. Кінцевий розрахунок збору платни ки подають до державної податкової інспекції в десятиденний термін після надання річної звітності про кількість викидів, скидів, розмі щення відходів використаного палива. Кінцевий розрахунок збору за підсумками звітного року та сплату збору платники здійснюють до 15 січня.
Неподаткові доходи в системі державних доходів
361
§ 3. Рентні платежі
В України на рівні нормативно-правових актів регулюється поря док приймання, транспортування, зберігання, відпуску та обліку на фти і нафтопродуктів на підприємствах і в організаціях України та порядок встановлення нормативів і тарифів на транспортування нафти1. Крім того, під поняття рентних платежів підпадають і пла тежі, що сплачуються за встановленими тарифами, з постачання суб'єктами підприємницької діяльності електричної енергії, а також платежі за природний газ.
Зазначені тарифи встановлюються для певних суб'єктів підприєм ницької діяльності постановами Національної комісії регулювання електроенергетики України, зокрема: «Про тарифи на транспорту вання нафти магістральними нафтопроводами ВАТ «Укртранснаф-та» для споживачів України» від 22 січня 2003 р. № 56, «Про видачу ліцензій на право здійснення підприємницької діяльності з постачан ня електричної енергії за нерегульованим тарифом ДДД «Держав ний Департамент по забезпеченню та контролю за використанням енергоресурсів в регіонах України», ВАТ «Укртранснафта» від 26 лютого 2003 р. № 169 та ін.
Поточні закони про Державний бюджет України регулюють по рядок справляння рентної плати та встановлюють процент зараху вання рентної плати до централізованого фонду. Так, згідно з Зако ном України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» до до ходів загального фонду Державного бюджету України зараховуєть ся рентна плата за нафту та природний газ, що видобуваються в
Україні.
Ставки. Підприємства, які здійснюють видобування природного газу (крім Державного акціонерного товариства «Чорноморнафто-газ») та нафти, вносять до Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, рентну плату за природ ний газ у розмірі 28,9 грн. за 1000 м3 та за нафту у розмірі 52,02 грн. за 1 т. Суб'єкти підприємницької діяльності, які здійснюють транспор-
' Інструкція про порядок приймання, транспортування, зберігання, відпуску та обліку нафти і нафтопродуктів на підприємствах і в організаціях України. Затвер джена наказом Державного комітету нафтової, газової та нафтопереробної промис ловості України, Міністерства економіки України, Міністерства транспорту Украї ни, Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України, Дер жавного комітету статистики України від 2 квітня 1998 р. № 81/38/101/235/122 / Зареєстровано в Мін'юсті України 7 жовтня 1999 р. за № 685/3978 // Офіційний вісник України. — 1999. — № 41. — С. 325. ,
~
362
Лекція 19
тування трубопровідним транспортом територією України природно го газу, нафти та аміаку, вносять до Державного бюджету України:
— рентну плату за транзитне транспортування природного газу в розмірі 1,67 грн. за 1000 м3 газу на кожні 100 км відстані;
— рентну плату за транспортування нафти магістральними на фтопроводами в розмірі, еквівалентному 0,685 долара США за 1 т нафти, що транспортується;
— рентну плату за транзитне транспортування аміаку в розмірі, еквівалентному 0,3 долара США за 1 т на кожні 100 км відстані.
Розрахунки з рентної плати за транзитне транспортування при родного газу, аміаку через територію України та рентної плати за транспортування нафти магістральними нафтопроводами подають ся до органів стягнення щомісячно до 20 числа місяця, наступного за звітним.
Сплата зазначених платежів здійснюється щодекадне (15,25 числа поточного місяця, 5 числа наступного місяця) виходячи з обсягів при родного газу, нафти, аміаку, що транспортуються територією Украї ни, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Рентна плата за транспортування нафти магістральними нафто проводами та рентна плата за транзитне транспортування аміаку сплачуються у національній валюті України за офіційним курсом гривні до долара США, встановленим Національним банком Украї ни на день, що передує дню сплати платежу.
§ 4. Збір на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства
Збір запроваджений в Україні з 1 липня 1999 р. і є загальнодер жавним. Стягується на основі Закону України «Про збір на розви ток виноградарства, садівництва і хмелярства» та постанови Кабіне ту Міністрів України «Про затвердження Порядку стягнення збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» від 29 червня 1999 р. № 1170. Форми звіту затверджено наказом ДПАУ від 28 березня 2002 р.1
1 Закон України «Про збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмеляр ства» від 9 квітня 1999 р. № 587-XIV// Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20—21. — Ст. 191 (з наступними змінами та доповненнями); Наказ Державної податкової адміністрації України «Про затвердження форми звіту та суми нара хованого збору на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства та Поряд ку його заповнення і подання, а також форми довідки про суми зазначеного збору» від 28 березня 2002 р. // Офіційний вісник України. — 2002. — № 16. — Ст. 891.
І Іеподаткові доходи в системі державних доходів
363
Платниками збору є суб'єкти підприємницької діяльності неза лежно від форм власності та підпорядкування, які реалізують в оп тово-роздрібній торговельній мережі алкогольні напої та пиво.
Об'єктом оподаткування є виручка, одержувана від реалізації в оптово-роздрібній торговельній мережі алкогольних напоїв та пива.
Ставка збору становить 1 % від об'єкта оподаткування.
Порядок обчислення та сплати. Збір обчислюється самостійно платником і нараховується на всю суму виручки, включаючи ПДВ. Термін подання звітності—до 20 числа місяця, наступного за звітним. Збір сплачується щомісяця до 15 числа місяця, наступного за звітним (за липень — 13 серпня).
Збір сплачується на спеціальний рахунок Державного казначей ства України щомісяця у строки, визначені законом для місячного звітного періоду. ЗО % нарахованих сум збору залишаються на спеці альних рахунках управлінь Державного казначейства України в Автономній Республіці Крим та в областях і використовуються на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства. 70 % нарахо ваних сум збору перераховуються на спеціальний рахунок Держав ного казначейства України, розпорядником цих коштів є централь ний орган виконавчої влади, який здійснює державну політику у сфері виноградарства, садівництва і хмелярства. Суми збору, які над ходять на спеціальний рахунок Державного казначейства України, розподіляються та використовуються таким чином: 70% — на розви ток виноградарства, ЗО % — на розвиток садівництва і хмелярства. Законодавством заборонено нецільове використання коштів, що надійшли від справляння збору.
Контрольні запитання:
1. Які вади неподаткових доходів Ви можете назвати?
2. Дайте загальну характеристику мита, що стягується митницею, та митних платежів.
3. Розкрийте суть ресурсних платежів. Які види ресурсних платежів Ви
можете назвати?
4. Які рентні платежі справляються в Україні?
ЛЕКЦІЯ 20 Правові основи державного кредшу
§ 1. Поняття та функції державного кредиті/
Державний кредит — складова фінансової системи держави. Інститут державного кредиту є інститутом Особливої частини фінан сового права, на який поширюють свою дію норми Загальної части ни. Йдеться про методи правового регулювання, характерні також для відносин у сфері державного та муніципального кредиту, особ ливості фінансово-правових норм, статус суб'єктів фінансових відно син, що виникають у сфері залучення коштів шляхом оформлення зовнішніх або внутрішніх позик та повернення таких коштів. Як і в будь-якій іншій сфері фінансової діяльності, у сфері державного кредиту актуальним є питання організації і проведення фінансового контролю, роль якого є визначальною у цій сфері, оскільки йдеться про необхідність обов'язкового повернення залучених коштів та сплату процентів за придбаним кредитом.
Державний кредит як метод мобілізації державою додаткових грошових коштів — явище складне й неординарне. Цей процес суп роводжується певним ризиком як на стадії виникнення даного виду правовідносин (тобто чи зацікавляться кредитори можливістю вкла сти свої гроші в державні цінні папери), так і з точки зору доціль ності використання запозичених коштів та можливості їх поверну ти, сплативши передбачену винагороду. Йдеться про наслідки, адже показником ефективності таких операцій є державний борг. Еконо мічний зміст і юридична природа державного кредиту водночас пе редбачають надходження до державного бюджету, оскільки суми державних позик становлять його доходну частину, та разом з тим ці кошти не дають нових прибутків і повинні погашатися. Власне характерні ознаки добровільності, терміновості, платності і поворот кості відмежовують кошти, акумульовані шляхом державного кре диту, від доходів держави.
Суми державних позик — державні кошти, оскільки держава може їх вільно використовувати і повністю ними розпоряджатися, однак за своїм фінансовим і економічним характером вони істотно відрізняються від постійних доходів, оскільки пов'язані з певними видатками: відшкодуванням вартості державного цінного папера;
Правові основи державного кредиту
365
виплатою процентів за державними позиками тощо. Отже, одер жані державою суми державних позик згодом тягнуть за собою видатки з державного бюджету на погашення державного боргу. Як і інші сфери фінансової діяльності держави, відносини у галузі зовнішніх та внутрішніх запозичень є предметом постійного конт ролю з боку уповноважених фінансових органів та органів загаль ної компетенції.
Інститут державного кредиту не допускає однобічності вирішення питання і є надзвичайно чутливим до політичних, економічних змін. Обслуговування і погашення державного боргу — одна з найвагомі ших витратних статей державного бюджету. Проте, з власного до свіду і досвіду зарубіжних країн відомо, що найкраще запозичені кошти спрямовувати до виробничої сфери. Залежно від того, які га лузі народного господарства фінансуватимуться за рахунок цих коштів, визначаються терміни, на які можна їх вкладати, з тим щоб сплата процентів здійснювалася за рахунок одержаних доходів від проінвестованих галузей. Принцип цільового використання позиче них коштів є виправданим на будь-якому рівні чи за будь-якої фор ми кредитування: банківський кредит, державне кредитування, кре дити, надані міжнародними фінансово-кредитними установами тощо, Водночас використання позик на погашення заборгованості з заробітної плати, погашення раніше випущених позик тощо не вир ішує проблему в глобальному розумінні, а лише збільшує незабез-печений борг.1 В умовах перебудови економіки слід налагоджувати, розширювати, за потреби перебудовувати національне виробницт во, з тим щоб створювати робочі місця, конкурентоспроможну на ціональну продукцію, оживляти міжнародні економічні зв'язки тощо.
Державний кредит дістає своє відображення у сумах державного боргу, який виникає у держави перед зовнішніми та внутрішніми позичальниками. Зрозуміло, що державний борг, як і будь-яка інша категорія фінансового права, є водночас предметом дослідження фінансової науки, економіки тощо, тобто має складну природу.
Державний борг — це загальний розмір, накопиченої заборго ваності уряду власникам державних цінних паперів, який дорів нює сумі минулих бюджетних дефінигів за вирахуванням бюджет них надлишків. Державний борг складається з внутрішнього та зов нішнього боргу держави.
1 Гладких Д. Державний борг як фактор інфляції // Вісник НБУ. — 1998. — Липень. — С. 26—28.
366
Лекція 20
Відповідно до ст. 12 Бюджетного кодексу України класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання дер жави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування. Борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'я зання.
Бюджетне законодавство встановлює також вимоги щодо гранич ного обсягу боргу. Зокрема, граничний обсяг внутрішнього та зовніш нього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місце вого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлю ються на кожний бюджетний період згідно з Законом про Держав ний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Величина основної суми державного боргу має не перевищувати 60 % фактич ного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення зазначеної граничної величини Кабінет Міністрів Ук раїни зобов'язаний вжити заходів для приведення цієї величини у відповідність з встановленими законодавством вимогами.
Внутрішній державний борг — заборгованість держави домогос-подарствам і фірмам даної країни, які володіють цінними паперами, випущеними її урядом.
Внутрішній борг України умовно можна поділити на боргові зобо в'язання двох видів: ринкові, що існують у формі державних емісій них цінних паперів, та неринкові, що виникли за підсумками вико нання державного бюджету, інші позики та зобов'язання. До нього належить також заборгованість, що утворилася в результаті компен сації гарантованих заощаджень громадян чи інших державних бор гових сертифікатів Радянського Союзу, розміщених свого часу се ред населення. В Україні виник специфічний державний борг перед населенням через несвоєчасну виплату заробітної плати, пенсій, сти пендій, інші соціальні програми та виплати.
Відповідно до законів України «Про державний внутрішній борг України»1, «Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 р. і граничний розмір державного внутріш нього боргу України на 1996 та 1997 роки»2, постанови Верховної Ради
1 Закон України «Про державний внутрішній борг України» від 16 вересня 1992р. № 2604-ХІІ //Відомості Верховної Ради України. — 1992.—№ 41. — Ст. 598 (з наступни ми змінами та доповненнями).
2 Закон України «Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 р. і граничний розмір державного внутрішнього боргу Ук раїни на 1996 та 1997 роки» від 23 січня 1997 р. // Відомості Верховної Ради Украї ни. — 1997. — № 11. — Ст. 90 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові основи державного кредиту
367
України «Про структуру бюджетної класифікації»' державний внутріш ній борг має свою структуру, в якій відображається заборгованість Уряду України.
1.Заборгованість перед юридичними особами: сума заборгова ності за внутрішніми позиками.
2. Заборгованість перед банківськими установами, у тому числі: а) перед Національним банком України; б) за позиками, одержани ми для фінансування дефіциту бюджету поточного року; в) за пози ками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету минулих років; г) за іншими позиками та зобов'язаннями; д) за компенсацій ними виплатами населенню в установах Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху; е) за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадним банком СРСР, та компенса ціями за ними; є) заборгованість перед іншими банками.
3. Заборгованість сільськогосподарських підприємств за довго строковими та короткостроковими позикам, віднесена на держав ний борг.
4. За сумами, спрямованими на індексацію оборотних коштів дер жавних підприємств і організацій.
5. Інша внутрішня заборгованість.
6. Заборгованість перед фізичними особами за цінними папера ми та компенсаціями за ними.
Слід зазначити, що структура державного боргу згідно із Зако ном України «Про державний внутрішній борг України» повинна визначатися щорічно Верховною Радою України водночас із затвер дженням Державного бюджету України на наступний рік.
Зовнішній державний борг — це заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими організаціями. В індустріальне розвинутих країнах порівняно незначна частка сукупного державного боргу відносить ся на зовнішній борг, переважна частина державного боргу припа дає на вітчизняних інвесторів.
Основними причинами створення і збільшення державного бор гу є: збільшення державних видатків без відповідного зростання дер жавних доходів; циклічні спади й автоматичні стабілізатори еконо-
1 Структура бюджетної класифікації України. Затверджена постановою Вер ховної Ради України від 12 липня 1996 р. № 327 // Бюлетень законодавства і юри дичної практики України. Бюджетне законодавство України. — К.: Юрінком Інтер, 2002. — С. 162—182.
368
Лекція 20
міки; скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного коригування (зменшення) державних витрат; вплив політичних бізнес-циклів — надмірне збільшення видатків напере додні виборів для завоювання популярності виборців та збережен ня влади.
Існує позитивний взаємозв'язок між розмірами бюджетного де фіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує держав ний борг, а зростання боргу у свою черіу потребує додаткових вит рат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджет ний дефіцит.
На обсягу бюджетного дефіциту відображаються всі зміни у ве личині державного боргу, в тому числі зумовлені впливом інфляції. Тому важливо, щоб державна заборгованість вимірювалася у реаль них, а не лише в номінальних величинах1.
§ 2. Форми державного кредиті/
Державний борг формується під впливом як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів. До перших з них можна віднести несприят ливий інвестиційний клімат, трансформаційний склад виробництва і звуження на цій основі податкової бази, від'ємне сальдо торговель ного балансу, переважання застарілої технологічної бази із значною мірою морального старіння і фізичного зношування основного капі талу, уповільнені темпи виробничого відтворення. Суб'єктивні фак тори пов'язані з ситуативними прорахунками у тактиці проведення реформ і фактичною відсутністю стратегії щодо розвитку фінансо вого ринку. До того ж мають місце спроби розв'язання поточних проблем «у пожежному порядку».
Для залучення державою додаткових фінансових ресурсів існу ють певні фінансові механізми. Характер і умови таких зобов'язань у кожному конкретному випадку визначає Уряд України за пого дженням з Національним банком України. В першу чергу йдеться про зобов'язання з випуску державних цінних паперів.
Державні цінні папери є перш за все інструментом оперативного реагування на дисбаланси надходжень і витрат бюджету, що вини-
1 Бюджетний дефіцит є різницею між державними витратами і доходами. Бю джетний кодекс України визначає дефіцит бюджету як перевищення видатків бю джету над його доходами. Див.: Бюджетний кодекс України (зі змінами, внесени ми згідно з Законом від 6 березня 2003 p. № 599-IV) // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 37—38. — Ст. 189.
І Іранові основи державного кредиту
369
кають і не можуть виконувати функцію «затуляння дірок» у бюджеті і які мають структурну правову природу. Збалансована структура фінансового ринку, безумовно, забезпечила б повне використання фінансових ресурсів, стимулювала б і прискорювала розвиток галу зей і регіонів, гарантувала б подальше економічне зростання країни. Випуск державних цінних паперів для фінансування державних ви датків у перехідний період є привабливішим порівняно зі збільшен ням грошової маси за рахунок емісії або кредитів центрального бан ку, оскільки розміщення цінних паперів дає можливість урядові фінансувати свої видатки без збільшення сукупної грошової маси; продаж цінних паперів часто є дешевшим способом (порівняно із зростанням податкового тягаря або грошової маси) фінансування державних видатків; ринок державних цінних паперів є складовою національних фінансових ринків; їх випуск дає змогу урядові при стосувати структуру і час позичок до своїх теперішніх і майбутніх потреб; обіг державних цінних паперів сприяє зростанню ліквідності і гнучкості економіки в цілому; обіг державних цінних паперів ро бить національну економіку стабільнішою і привабливою для інозем них інвесторів1.
Закон України «Про цінні папери і фондову біржу» передбачає функціонування таких цінних паперів, як облігації державних і місцевих позик, казначейські зобов'язання, які за своєю суттю є формами реалізації державних позик2. Для виникнення конкретних фінансових правовідносин необхідним є індивідуальний акт, який по суті є юридичним фактом виникнення фінансових правовідно син. Підставою для розміщення державних облігацій завжди є по станова Кабінету Міністрів України відповідного року. В кожному окремому випадку позика випускається згідно з такою постановою. В ній, як правило, визначаються основні умови випуску позики, на дані Міністерством фінансів України, а саме: загальний обсяг емісії, номінальна вартість державної облігації, термін, спосіб їх погашен ня, вид прибутку тощо. Останню групу становлять прийняті на ос нові вищезазначених документів нормативні акти, що безпосеред ньо визначають процедуру, механізм та порядок розміщення, реалі зації, сплати процентів і погашення державних облігацій.
1 Наумешо В. Злети і падіння ринку цінних паперів України //Вісник НБУ. — Лютий. — 1998. — С. 34—36.
2 Закон України «Про цінні папери і фондову біржу» від Шчервня 1991 р. № 1201-ХП // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — № 38. — Ст. 508 (з наступними змінами та доповненнями). .
24--3-2751
370
Лекція 20
Найпоширенішим способом реалізації державного кредиту є дер жавна внутрішня позика, що оформляється в облігаціях внутрішніх державних і місцевих позик. Чинне законодавство визначає обліга цію як цінний папір, що засвідчує внесення ЇЇ власником грошових коштів і підтверджує зобов'язання відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного папера в передбачений в ньому строк з ви платою фіксованого процента (якщо інше не передбачено умовами випуску). Облігації усіх видів розповсюджуються серед підприємств і громадян на добровільних засадах.
Випускаються облігації таких видів: а) облігації внутрішніх і місце вих позик; б) облігації підприємств.
Облігації можуть випускатися іменними і на пред'явника, процен тними і безпроцентними (цільовими), що вільно обертаються або з обмеженим колом обігу. Облігації внутрішніх і місцевих позик ви пускаються на пред'явника. Обов'язковим реквізитом цільових об лігацій є зазначення товару (послуг), під який вони випускаються.
Крім основної частини, до облігації може додаватися купонний лист на виплату процентів. Купон на виплату процентів має містити такі основні дані: порядковий номер купона на виплату процентів; номер облігації, за яким виплачуються проценти; найменування емі тента і рік виплати процентів. Облігації, запропоновані для відкри того продажу з наступним вільним обігом (крім безпроцентних об лігацій), повинні містити купонний лист.
Рішення про випуск облігацій внутрішніх і місцевих позик прий мають відповідно Кабінет Міністрів України і місцеві ради. У рішенні повинні визначатися емітент, умови випуску і порядок роз міщення облігацій. Чинне законодавство регламентує також поря док придбання облігацій. Зокрема, облігації усіх видів придбавають-ся громадянами лише за рахунок їх особистих коштів. Підприєм ства придбавають облігації усіх видів за рахунок коштів, що надхо дять у їх розпорядження після сплати податків та процентів за банківський кредит.
Облігації усіх видів оплачуються у гривнях, а у випадках, перед бачених умовами їх випуску, — в іноземній валюті. Незалежно від виду валюти, якою проведено оплату облігацій, їх вартість виражаєть ся у гривнях. Слід зауважити, що саме ця норма викликає зараз ряд складностей щодо можливості емісії та реалізації в Україні єврооблі-гацій без участі іноземного банку, який і здійснює такий випуск. Ця норма змусила фінансові органи звернутися до Верховної Ради Ук раїни з пропозицією щодо внесення змін до Закону України «Про
11 ракові основи державного кредиту
371
цінні папери і фондову біржу» про зняття заборони на оплату об лігацій в іноземній валюті.
Дохід за облігаціями усіх видів виплачується відповідно до умов їх випуску. Дохід за облігаціями цільових позик (безпроцентними облігаціями) не виплачується. Власникові такої облігації надається право на придбання відповідних товарів або послуг, під які випуще но позики. Кошти, одержані від реалізації облігацій внутрішніх і місцевих позик, спрямовуються до відповідних бюджетів.
Облігації зовнішніх державних позик України — це цінні папе ри, що розміщуються на міжнародних та іноземних фондових рин ках і підтверджують зобов'язання України відшкодувати пред'явни кам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповід но до умов випуску облігацій. Облігації зовнішніх державних позик України можуть деномінуватися у конвертованій іноземній валюті. ()блігації зовнішніх державних позик України випускаються процен тними, дисконтними та можуть бути іменними або на пред'явника, з цільним або обмеженим колом обігу. Чинне законодавство передба чає, що облігації зовнішніх державних позик України оплачуються виключно в конвертованій іноземній валюті відповідно до умов їх
випуску.
Емітентом облігацій зовнішніх державних позик України є дер жава в особі Міністерства фінансів України. Кошти, одержані від роз міщення облігацій зовнішніх державних позик України, спрямову ються виключно до Державного бюджету України. Рішення про ви пуск облігацій зовнішніх державних позик України в межах перед бачених Законом про Державний бюджет України на відповідний рік ювнішніх джерел фінансування дефіциту Державного бюджету Ук раїни приймає Кабінет Міністрів України щодо кожного випуску.
Рішення про випуск облігацій зовнішніх державних позик Украї-пи оформляється постановою Кабінету Міністрів України, якою за тверджуються умови випуску. Умовами випуску облігацій зовнішніх державних позик України є загальний обсяг випуску, номінальна І Іартість однієї облігації, валюта, в якій деномінуються облігації, строк виплати та розмір доходу, строк погашення тощо. Рішення про ви пуск облігацій зовнішніх державних позик України поза межами І Іоредбачених Законом про Державний бюджет України на відповід-ний рік зовнішніх джерел фінансування дефіциту Державного бю джету України має визначати мету випуску, джерело погашення та підлягає затвердженню Верховною Радою України і набирає чин-І н >сті після такого затвердження. ,
372
Лекція 20
Правові основи державного кредиту
373
Первинне розміщення, обслуговування та погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснює Міністерство фінансів України. З цією метою Мінфін України може залучати банки, інвес тиційні компанії тощо. Відносини між Мінфіном України і такими організаціями регулюються відповідними угодами згідно із законо давством України. Витрати на підготовку випуску, випуск, погашен ня облігацій зовнішніх державних позик України, виплату доходу та інші необхідні витрати здійснюються відповідно до умов випуску облігацій за рахунок коштів Державного бюджету України, перед бачених на ці цілі. Виплата доходів і погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснюються виключно за кошти або за інші облігації державних позик за добровільною згодою сторін.
Однією з форм оформлення державного кредиту виступають каз начейські зобов'язання. Казначейські зобов'язання України — вид цінних паперів на пред'явника, що розміщуються виключно на доб ровільних засадах серед населення, засвідчують внесення їх влас никами грошових коштів до бюджету і дають право на одержання фінансового доходу.
Випускаються такі види казначейських зобов'язань: а) довго строкові — від 5 до 10 років; б) середньострокові — від 1 до 5 років; в) короткострокові — до одного року.
Рішення про випуск довгострокових і середньострокових казна чейських зобов'язань приймає Кабінет Міністрів України, рішення про випуск короткострокових казначейських зобов'язань — Мініс терство фінансів України. У рішенні про випуск казначейських зобо в'язань визначаються умови їх випуску. Порядок визначення про дажної вартості казначейських зобов'язань встановлює Мінфін Ук раїни виходячи з часу їх придбання. Кошти від реалізації казначейсь ких зобов'язань спрямовуються на покриття поточних видатків державного бюджету.
Виплата доходу за казначейськими зобов'язаннями та їх погашен ня здійснюються відповідно до умов їх випуску, затверджених: за довгостроковими і середньостроковими зобов'язаннями — Кабіне том Міністрів України, короткостроковими — Мінфіном України.
Для оптимального функціонування ринку державних цінних па перів, зокрема державних облігацій та казначейських зобов'язань, було створено відповідну інфраструктуру, компонентами якої виступають:
Міністерство фінансів України — як емітент та гарант своєчас ного погашення облігацій, що діє від імені уряду і одержує кошти, необхідні для фінансування бюджетного дефіциту. Згідно з Положен-
І Іям про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Пре-шдента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99, Мінфін здійснює ча дорученням Кабінету Міністрів України у встановленому поряд ку випуск державних цінних паперів, визначає обсяги емісії облігацій внутрішньої державної позики за строками погашення у межах за гального обсягу емісії, виступає від імені Кабінету Міністрів Украї ни гарантом своєчасного погашення облігацій, що випускаються1. У межах своїх повноважень Мінфін організовує виготовлення бланків цінних паперів і документів суворого обліку, затверджує норматив-ио-технічну документацію з цих питань. Протягом року Мінфін співпрацює відповідно до визначених повноважень з міжнародни ми фінансовими організаціями та за дорученням Кабінету Міністрів України проводить з ними переговори і консультації з питань фінан сової політики та укладення кредитних договорів, згоду на обов'яз ковість яких надано Верховною Радою України.
Національний банк України — виконує обов'язки генерального агента з обслуговування випуску та погашення державних облігацій, чабезпечує організаційну сторону функціонування ринку держав них цінних паперів, у тому числі проводить аукціони, погашення, підготовку необхідних документів та інше. Він бере активну участь у роботі ринку як дилер. Ця функція дає йому змогу, по-перше, про-Іюдити операції купівлі-продажу облігацій від свого імені і за свій рахунок з метою здійснення грошово-кредитної політики і, по-дру ге, концентрувати попит і пропозицію інвесторів по всій Україні че рез свої територіальні установи.
Згідно зі ст. 29 Закону України «Про Національний банк Украї ни» центробанк здійснює операції на відкритому ринку, що є одним І інструментів грошово-кредитної політики. Операціями відкритого ринку Національного банку є купівля-продаж казначейських зобов'я зань, а також інших цінних паперів (крім цінних паперів, що підтвер джують корпоративні права) та боргових зобов'язань, визначених Правлінням Національного банку2.
Боргова складова у системі державних фінансів має функціональ-І Іе походження від державного кредиту і в умовах економічного сьо-
1 Положення про Міністерство фінансів України. Затверджене Указом Прези дента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99 // Офіційний вісник України. — 1099.— №35. —С. 1.
3 Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня 1998 р. // Відо мості Верховної Ради України. — 19S9. — № 29. — Ст. 238 (з наступними змінами та доповненнями). (
374
Лекція 20
годення України набуває особливого значення. Державні запозичен ня проводяться для покриття бюджетного дефіциту на державному і регіональному рівнях, цільового фінансування різних програм, по повнення необхідних резервних активів.
Ретроспективний аналіз засад формування і обслуговування дер жавного боргу України, а також управління ним дає змогу виділити кілька етапів цього процесу.
Перший з них (1991 р. — перша половина 1994р.) характеризуєть ся безсистемним утворенням і нагромадженням боргу: залучалися прямі кредити НБУ, надавалися урядові гарантії щодо іноземних кре дитів українським підприємствам, урегульовувалися боргові взаємо відносини з Російською Федерацією. На початок 1994 р. державний борг України становив 4,8 млрд дол. (у тому числі зовнішній — 3/4). На другому етапі (друга половина 1994 р. — перша половина 1997 p.), поряд з продовженням боргової політики попередніх років, активі зувалися зв'язки з міжнародними фінансовими організаціями. За цей період зовнішній борг зріс на 56%. Починаючи з 1995 р. внутрішній борг формується переважно шляхом розміщення облігацій внутріш ньої державної позики.
Найгостріше проблеми управління державним боргом далися взнаки на третьому етапі, що розпочався з другої половини 1997 р. Необхідність виконання Україною своїх боргових зобов'язань у по єднанні зі світовою фінансовою кризою, дуже загострили ситуацію. Дорогі та короткострокові внутрішні запозичення спричинили по яву зловісної піраміди ОВДП, коли значна частина нових надходжень спрямовується на погашення попередніх випусків облігацій. Станом на 1 січня 2000 р. загальна сума державного боргу становила 15,2 млрд дол., у тому числі зовнішній — 12,4 млрд дол. і внутрішній — 2,8 млрд дол.
Водночас цей період характеризувався високою доходністю за облігаціями державної позики. Проте незадовільні приватизаційні процеси, ненадходження податкових платежів до бюджету призве ли до зростання вартості запозичень. Крім того, інвесторами висту пали також і нерезиденти, тому державний внутрішній борг набу вав тенденції до трансформації у зовнішній борг. Наприкінці 1998 р. уряд зіткнувся із серйозними труднощами щодо погашення борго вих зобов'язань, за якими настав термін розрахунку. Тому вперше в Україні було започатковано комплекс заходів щодо скорочення темпів збільшення державного боргу, здійснення конверсійних про цедур та продовження середнього терміну погашення державних боргових зобов'язань шляхом проведення реструктуризації дер-
Правові основи державного кредиту
375
жавного боргу України. Зокрема, для зменшення тиску на видатко ву частину державного бюджету було здійснено конверсію облігацій державної внутрішньої позики. Це дало змогу продовжити строк повернення залучених коштів, зменшивши тиск виплат у 1998— 1999 ро ках. 2000 рік вважається піком реструктуризації державного боргу України. Саме в цей час існувала найреальніша загроза того, що кре дитори пред'являть вимоги щодо дострокової виплати всієї суми бор гу за невиконання зобов'язань за позиками, що призвело б до де-фолту. Однак на той час було успішно здійснено реструктуризацію зовнішнього комерційного боргу на суму близько 2,2 млрд дол. США. З іншого боку, Міністерство фінансів України на основі Закону Ук раїни «Про реструктуризацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України» від 20 квітня 2000 р. провело реструктуризацію боргових зобов'язань перед цен тральним банком. Водночас реструктуризації підлягали державні цінні папери, випущені в 1998—2000 роках з терміном погашення у 2000—2004 роках.1
Економічна суть державного боргу виявляється у двох властивих йому функціях: а) фіскальна — залучення державою необхідних коштів для фінансування бюджетних видатків; б) регулятивна — коригування обсягу грошової маси через купівлю-продаж цінних паперів центральним банком країни.
Бюджетний кодекс України визначає державний борг (борг Ав тономної Республіки Крим чи борг місцевого самоврядування) як загальну суму заборгованості держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (Автономної Республі ки Крим чи місцевого самоврядування), включаючи боргові зобов' я-зання держави (Автономної Республіки Крим чи міських рад), що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами або зо бов'язань, які виникають на підставі законодавства або договору.
Динаміку державного боргу України (у вартісному обчисленні) показано в таблиці. Як бачимо, зовнішній борг значно перевищує внутрішній. Водночас на початку 2000-х років спостерігається тен денція до зменшення питомої ваги зовнішнього боргу в загальній сумі державного боргу України.
1 Див.: Закон України «Про реструктуризацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України» від 20 квітня 2000 р. № 1697-ІП // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 31. — Ст. 248 (з на ступними змінами та доповненнями).
376
Лекція 20
Динаміка державного боргу України
|
Показники |
Роки |
||||||||||
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
Зовнішній борг (млрддол.) |
0,4 |
3,6 |
4,8 |
8,2 |
8,8 |
9,6 |
11,5 |
12,4 |
10,8 |
7,99 |
8,58 |
|
Внутрішній борг (млрдгрн.) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
8,0 |
3,7 |
10,2 |
13,5 |
14,95 |
14,05 |
15,59 |
14,9 |
|
Внутрішній борг (млрддол.) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
5,3 |
2,1 |
5,4 |
3,9 |
2,8 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
|
Всього (млрддол.) |
0,4 |
3,6 |
4,8 |
13,5 |
10,9 |
15,0 |
15,4 |
15,2 |
14,6 |
12,17 |
12,7 |
Як бачимо, успіх запозичення державою додаткових коштів, зок рема шляхом випуску державних цінних паперів, залежить від тих умов, що складаються у державі в конкретний період часу. Але перш за все випуск позики завжди має бути обґрунтованим, і це стосуєть ся багатьох аспектів — політичного, фінансового, економічного і, звичайно, правового, який є гарантом забезпечення законності у відносинах, що виникають у цій сфері1.
Протягом грудня 2001 р. — січня 2002 р. зразу три міжнародні рейтингові агенції — Moody's, Standard and Poor's й Rating and Investment Information — встановили Україні нові підвищені рейтин ги (але рівень їх все ще свідчить про наявність певного ризику під час кредитування країни). Дедалі більше вірять у платоспроможність України й іноземні приватні інвестори, оскільки курс єврооблі-гацій навесні 2002 р. досяг нових максимумів і вперше перевищив номінальний рівень. А відомий міжнародний інвестиційний банк JP Morgan у своєму березневому огляді ринків, що розвиваються, звер нув увагу на зростання української економіки за останні два роки на 15 %, виважену фіскальну політику, міцну гривню та завершення ре структуризації боргу Паризькому клубу2. Водночас ринок держав-
1 Див., зокрема: Заверуха І.Б. Державний кредит в контексті проблем правово го регулювання державних доходів і видатків // 36. наук, праць з фінансового права. — Харків: АПН НЮАУ ім. Я. Мудрого, 1999. — С. 70—71.
2 Відповідно до угоди з Паризьким клубом суверенних кредиторів США, Німеч чина, Італія, Франція, Японія погодилися реструктурувати на 12 років з триріч ним пільговим періодом 580 млн дол. заборгованості України.
Правові основи державного кредиту
377
них цінних паперів всередині України залишається малоактивним і низьколіквідним.
Первинні аукціони з розміщення короткострокових державних облігацій (КДО) строком 3 — 7 місяців великим попитом не користу ються, оскільки ставка доходності в 13,5 % річних є неконкуренто спроможною. Популярні протягом 2001 р. серед великих комерцій них банків процентні облігації державної внутрішньої позички (ПОВДП) також втратили своє значення, торгівля ними майже при пинилася. По-перше, в зв'язку з недосконалою формулою розрахун ку доходності процентна ставка за ними зменшилася до 5,18% річних; по-друге, маркет-мейкер цих облігацій Національний банк України на період посівної 2002 р. зупинив їх продаж, щоб не відволікати кошти банків. Все, що обіцяв Мінфін банкам, це створити пільгові умови для банків-маркет-мейкерів і самому активніше працювати на ринку з коштами Держказначейства України. Наприклад, на додаток до НБУ, пропонувати банкам РЕПО-операції з державними облігаціями.
Вихід з цієї ситуації Мінфін бачить у розширенні кола покупців державних облігацій та створенні для них спеціальних інструментів. Наприклад, у травні 2002 р. Ощадбанком України був розміщений перший транш казначейських зобов'язань у розмірі 50 млн грн. се ред населення. Дохід за цими цінними паперами не оподатковуєть ся прибутковим податком з громадян, але навіть чистих 16 % річних і дворічний строк обігу не є високими ставками.
У віддаленій перспективі уряд планує запроваджувати спеціальні фінансові інструменти для здійснення цільових інвестиційних про ектів. Наприклад, «житлові облігації» — для будівництва житла та «нафтові зобов'язання» — для розвідування та розробки нафтога зових родовищ. Такі цінні папери пропонується розміщувати серед страхових компаній та недержавних пенсійних фондів (у разі прий няття відповідного законодавства, що визначатиме їх правовий ста тус). Для збільшення привабливості державних цінних паперів Мінфін України обіцяє постійно відстоювати ідею звільнення дохо ду за ними від оподаткування та ширшого залучення їх до розра хунків, зокрема прийняття на погашення заборгованості перед бю джетом і для викупу майна з податкової застави.
Для поліпшення стану управління державним боргом та своєчас ного й повного отримання фінансовими органами аналітичної інфор мації щодо його стану у Мінфіні України створено Інформаційно-аналітичну систему «Управління державним боргом». Мета систе ми — створити належні інформаційні умови для підвищення ефек-
v я v-iiUrl-fl. 4*\f
тивності, надійності та оперативності обробки інформації щодо ро боти з кредитами за рахунок використання сучасних комп'ютерних технологій.
Створена система забезпечує підвищення якості інформаційної підтримки процесів підготовки та виконання кредитних угод:
• підвищення ефективності обробки інформації за кредитними угодами;
• підвищення надійності контролю виконання боргових зобов'я зань;
• підвищення оперативності та достовірності надання звітів та аналітичних довідок;
• підвищення рівня аналізу та прогнозування державного боргу. В ст. 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003
рік» встановлено станом на 31 грудня 2003 р. граничний розмір дер жавного внутрішнього боргу України в сумі 14931091 тис. грн. та в сумі 1317121,1 тис. доларів США, граничний розмір державного зов нішнього боргу України — у сумі, еквівалентній 8588474,8 тис. до ларів США1.
Також зазначеним законом передбачено, що державні внутрішні й зовнішні запозичення здійснюються у межах загального обсягу встановлених граничних розмірів державного внутрішнього боргу України та державного зовнішнього боргу України. У разі надхо дження коштів із внутрішніх (зовнішніх) джерел державного запо зичення певного типу у неповному обсязі допускається зменшення (збільшення) надходжень коштів із зовнішніх (внутрішніх) джерел іншого типу з відповідним перевищенням граничного розміру дер жавного зовнішнього (внутрішнього) боргу України за рахунок пе ревищення відповідних обсягів запозичень з обов'язковим інфор муванням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.
У 2001 —2006 роках наша країна лише за зовнішнім боргом повин на щороку сплачувати 1,7—2,1 млрд доларів За умов кризи рефінан сування заборгованості держави виконання нею своїх зобов'язань у рамках нинішнього курсу економічної політики потребуватиме спрямування податкових надходжень до бюджету на боргові випла ти, що означатиме кардинальне скорочення бюджетних видатків на соціально-економічний розвиток. Розв'язання боргової проблеми
1 Закон України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» від 26 грудня 2002 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 10—11. — Ст. 86 (з на ступними змінами та доповненнями).
Правові основи державного кредиту
379
лише за рахунок видатків бюджету призведе до остаточного руйну вання сфер науки, освіти та охорони здоров'я, а також розширить масштаби зубожіння населення.
Уряд знайшов ще один спосіб відстрочення розрахунків за обліга ціями. Йдеться про емісію конверсійних облігацій внутрішньої дер жавної позики. Так постановою Кабінету Міністрів «Про випуск конверсійних облігацій внутрішньої державної позики 1998 року» від 25 серпня 1998 р. № 1343 визначено, що випуск здійснюється з метою заміни на добровільних засадах облігацій внутрішньої держав ної позики 1997 та 1998 років на конверсійні облігації 1998 р. Загаль ний обсяг емісії конверсійних облігацій визначається Мінфіном у межах до 3 млрд. грн. за результатами проведення заміни. При цьо му передбачено, що Національний банк України у першу чергу здійснюватиме рефінансування комерційних банків — власників конверсійних облігацій під їх забезпечення за плату на рівні доход-ності за конверсійними облігаціями. З 27 по 31 серпня уряд провів добровільну конверсію ОВДП у конверсійні облігації першого ви пуску. Добровільно в обміні взяли участь лише 16 українських банків, які конвертували облігації внутрішньої державної позики на 803 млн грн. за номіналом і 35% від загального обсягу облігацій, що належать банкам-резидентам.
28 серпня 1998 р. уряд видав ще одну постанову — «Про додат ковий випуск середньострокових конверсійних облігацій внутрі шньої державної позики 1998 року». Сукупний обсяг випуску цих облігацій визначається у межах 4 млрд грн. В результаті 11 вересня 1998 р. облігації внутрішньої державної позики з терміном погашен ня до 27 серпня 1999 p., що належали банкам-резидентам, було ану льовано і замінено на довгострокові конверсійні облігації, що по гашатимуться в 2001—2004 роках відповідно до рішення уряду. Щоправда, процедура примусової заміни не стосується тих об лігацій, що належать клієнтам банків (резидентам, нерезидентам, фізичним особам). Нині в Україні склалися об'єктивні обставини, які потребують вжиття надзвичайних заходів у грошово-кредитній політиці. Проте не можна не брати до уваги права кредиторів, які в даному разі було порушено.
24 лютого 2003 р. Мінфін України випустив накази № 153 і № 154, якими встановлено доходність за конверсійними облігаціями держав ної внутрішньої позики на період з 28 лютого по 27 серпня 2003 р. Доходність першого траншу КОВДП встановлено на рівні 9,18 %, для другого —8,18%.
380
Лекція 20
Крім того, Мінфін активно готувався до випуску третього тран-шу казначейських зобов'язань серії С. Згідно з наказом Мінфіну від 10 лютого 2003 р. № 116 казначейські зобов'язання серії С повинні були надійти у продаж вже з 10 березня. Це цінні папери строком обігу два роки з щоквартальним купоном у розмірі 2 грн. Номіналь на доходність папера у такому разі становить 16%. Загальний обсяг третього траншу казначейських зобов'язань — 50 млн грн.
Мінфіну України у 2003 р. надано право здійснювати операції з дер жавним боргом України з метою економії бюджетних коштів. У свою чергу Кабінет Міністрів України має право брати зобов'язання від імені України, пов'язані зі здійсненням запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах, по в'язаних із поверненням позик та звільненням платежів згідно з уго дами від будь-яких комісій, податків та інших обов'язкових платежів, протягом часу дії зобов'язання з повернення запозичених коштів.
Мінфіну України у 2003 р. також надано право реструктурувати прострочену заборгованість станом на 1 січня 2003 р. перед держа вою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, та бюджетними позичками шляхом укладання з юридичними особа ми—позичальниками відповідних угод у порядку та на умовах, вста новлених Кабінетом Міністрів України. Прострочена заборгованість (основний борг та несплачені нараховані проценти) позичальників перед державою за кредитами, залученими державою або під дер жавні гарантії, реструктурується терміном до 7 років без застосу вання пільгового періоду.
Виконання зобов'язань позичальника, що випливають з угоди про реструктурування, забезпечуються заставою чи порукою або в інший спосіб, відповідно до якого платоспроможні треті особи беруть на себе солідарні зобов'язання щодо виконання таких зобов'язань по зичальника. Після повного виконання зобов'язань за угодами про реструктурування сума пені, що нарахована внаслідок несвоєчасного виконання позичальником зобов'язань за кредитом та/або бюджет ною позичкою та не реструктурована за угодою про реструктуру вання, списується. У разі невиконання позичальником зобов'язань за угодою про реструктурування та/або зобов'язань щодо здійснен ня платежів за кредитом або бюджетною позичкою в частині, що не реструктурується, в термін, що перевищує три місяці від встановле ного відповідними угодами, реструктурована заборгованість у повно му обсязі визнається простроченою та стягується органами Держав ної податкової служби у встановленому порядку.
Правові основи державного кредиту
381
У разі настання гарантійного випадку в 2003 р. платежі на вико нання державою гарантійних зобов'язань здійснюватимуться за ра хунок коштів загального фонду Державного бюджету України. В обсязі фактичних витрат Державного бюджету України, пов'язаних з виконанням державою гарантійних зобов'язань, у юридичних осіб, зобов'язання яких гарантовані, виникає заборгованість перед дер жавою за кредитами, залученими під державні гарантії. З моменту виникнення фактичних витрат Державного бюджету України на виконання державою гарантійних зобов'язань на суму таких витрат до держави переходять права кредитора та право вимагати від борж ника відшкодування таких витрат у повному обсязі у встановленому законом порядку.
§ 3. Нормативно-правове забезпечення відносин у галузі державного кредиту
Якщо у країні розвинута економіка і надходження до державного бюджету мають стабільний характер, то така країна не потребує зовнішніх запозичень для фінансування своїх функцій. Проте будь-якій державі, особливо країні з перехідною економікою, необхідні кошти для виконання покладених на неї завдань. Особливо гостро стоїть питання про фінансування соціальних заходів.
У такій ситуації виникає потреба державного втручання у функ ціонування економічних процесів поряд з ринковими механізмами управління економікою. Можливий і шлях залучення зовнішніх за позичень для реконструкції економіки, яка спрямована на оборон ний комплекс, на виробництво товарів народного споживання. Все це потребувало значних коштів, одержати які з внутрішніх джерел на початку 90-х років неможливо. Перебудова української економі ки, трансформація її в ринкову серед інших якісних перетворень включають також налагодження зовнішньоекономічних зв'язків та їх відкритість.
Проблема залучення іноземних кредитів для фінансового піджив лення економічних реформ в Україні має два аспекти. Один пов'яза ний з особливостями нашої внутрішньої фінансово-кредитної систе ми, другий — із впливом зовнішніх чинників на ведення економічної політики в Україні, стрижнем якого є загроза зростання зовнішнього боргу і залежність нашої економіки від, країн та організацій-донорів.
Водночас прийнята практика гарантування кредитних зобов'язань Урядом України в останні роки стала критичною, що призвело до
382
Лекція 20
необхідності майже цілковитого її припинення. Зокрема, було прий нято Концепцію державної боргової політики на 2001 — 2004 роки, згідно з якою передбачено відмовитися від надання державних га рантій за позиками, що надаються шляхом фінансування закупівлі іноземних товарів, за винятком пільгових позик від міжнародних фінансових організацій; активізувати роботу з відшкодування витрат державного бюджету, які виникли внаслідок виконання гарантійних та боргових зобов'язань держави за кредитами, у тому числі інозем ними1. Зокрема, у ст. 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» було встановлено заборону надавати державні гарантії при одержанні кредитів суб'єктами підприємницької діяль ності, крім кредитів, які надаються міжнародними фінансовими організаціями, або на умовах співфінансування разом із міжнарод ними фінансовими організаціями, а також повернення яких передбачається здійснювати за рахунок коштів державного бюдже ту за погодженням з Верховною Радою України2.
Конкретні правовідносини з приводу надання державних гарантій виникають на підставі нормативно-правових актів Кабінету Міні стрів України. Рішення про надання юридичним особам — резиден там права використання іноземних кредитів приймаються на засі данні Кабінету Міністрів України і оформляються відповідною по становою. Чинний порядок передбачає оформлення рішення про надання іноземного кредиту за умов валютної самоокупності; умо ви укладення юридичною особою та уповноваженим банком кредит них та інших угод, а також договорів застави, поруки або укладення договору страхування. Вважається, що ці умови мають бути загаль ними і єдиними абсолютно для всіх позичальників без винятку. Спосіб забезпечення кредиту повинен покривати: суму основного боргу, проценти за користування кредитом, витрати на його обслу говування тощо.
Оформлення індивідуальних гарантій Кабінету Міністрів Украї ни здійснюється Мінфіном України та відповідними державними органами за поданням банку-агента після укладення індивідуальної угоди між Мінфіном та юридичною особою, де визначається ме ханізм бюджетних витрат. Після одержання оригіналів гарантій
1 Концепція державної боргової політики на 2001 — 2004 роки. Схвалена по становою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2000 р. № 1483 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 40. — Ст. 1688.
2 Закон України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» від 20 грудня 2001 р. //Бюджетне законодавство України. — К.: Юрінком Інтер, 2002. — С. 118—144.
Правові основи державного кредиту
383
банк-агент укладає з іноземним кредитором індивідуальну кредитну угоду і надсилає необхідні документи. У разі надання гарантії юри дична особа (позичальник) перераховує на рахунок Мінфіну Украї ни плату до 1% річних сум гарантії у терміни, визначені внутрішньою угодою з банком-агентом.
Способи забезпечення гарантійних зобов'язань та уникнення перекладення суми боргу на бюджет: застава, поручительство, страхування; Міністерство фінансів може здійснювати продаж пра ва вимоги за борговими зобов'язаннями під гарантії уряду. Крім того, банки-агенти можуть надавати зустрічні гарантії на користь уряду і визначати прийнятність і достатність майнового забезпечення юри дичних осіб самостійно.
У разі невиконання позичальником своїх боргових зобов'язань і відповідно здійснення виплат з Державного бюджету органи Держав ної податкової служби за поданням Мінфіну, банку-агента здійснюють стягнення на заставлене майно або порушують справу про банкрут ство. З 2001 р. відшкодування витрат з державного бюджету за дер жавними гарантіями із забезпечення іноземних кредитів здійснюєть ся за механізмом стягнення не внесених у строк податків і неподатко вих платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників органами Державної податкової служби.
Відносини з приводу державного гарантування зобов'язань третіх осіб повинні мати чітке правове регулювання і відповідати низці принципів, які мають бути закріплені на законодавчому рівні і не можуть порушуватися за будь-яких обставин. До таких принципів належать законність, звітність, прозорість, відповідальність усіх суб'єктів правовідносин у сфері умовного державного кредиту; за конодавче закріплення основних вимог і принципів надання гарантій місцевими органами (муніципальні гарантії)1.
Бюджетний кодекс України регламентує порядок надання га рантій щодо виконання боргових зобов'язань. Зокрема, згідно зі ст. 17 БКУ Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі Міністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їх ви конавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання борго вих зобов'язань суб'єктам виключно у межах повноважень, вста-
1 Заверуха І. Проблеми правового регулювання боргових зобов'язань, гаран тованих урядом України //Науковий вісник Чернівецького університету. — 2002. — Вип. 154. — С. 97.
384
Лекція 20
новлених відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних га рантій, отриманих від інших суб'єктів. Платежі, пов'язані з виконан ням гарантійних зобов'язань, належать до платежів з боргу.
Ще у 1992 р. Кабінет Міністрів України почав створювати право ве поле для залучення іноземних кредитів. Так, відповідно до поста нови Кабінету Міністрів України «Про створення Валютно-кредит ної ради Кабінету Міністрів України» від 16 червня 1992 р. №337' був створений орган, який мав впорядкувати використання іноземних кредитів і коштів Державного валютного фонду України. У зв'язку з цим на Валютно-кредитну раду Кабінету Міністрів України були по кладені такі завдання, як розгляд проектів зведених валютного пла ну і платіжного балансу України і подання їх Кабінету Міністрів Ук раїни.
Проте зміни, що супроводжували економічне життя України, по требували змін у нормативно-правовому регулюванні відносин у сфері зовнішніх запозичень. Враховуючи тенденції економічного розвитку України, а також прийняття Бюджетного кодексу України, 11 липня 2001 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою № 787 «Про заходи щодо залучення державою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій» ліквідував Валют но-кредитну раду Кабінету Міністрів України2. Було встановлено, що центральним органом виконавчої влади, який координує роботу з підготовки та впровадження проектів, що передбачають залучення іноземних кредитів під державні гарантії, є Міністерство економі ки. Проекти рішень Кабінету Міністрів України щодо надання кре дитів за рахунок коштів, залучених державою або під державні га рантії на виконання зобов'язань юридичних осіб—резидентів, роз глядаються Урядовим комітетом економічного розвитку.
Агентські функції стосовно окремого кредитора щодо залучення, погашення та обслуговування іноземних кредитів, повернення яких гарантується Кабінетом Міністрів України, та надання юридичним особам-резидентам кредитів за рахунок залучених коштів викону-
1 Постанова Кабінету Міністрів України «Про створення Валютно-кредитної ради Кабінету Міністрів України» від 16 червня 1992 р. №337 (зі змінами і допов неннями).
2 Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо залучення держа вою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій» від 11 липня 2001 р. № 787 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 28. — С. 41.
Правові основи державного кредиту
385
ють банки-агенти, визначені Кабінетом Міністрів України за резуль татами конкурсу, порядок проведення якого встановлює Мінфін. Із зазначеними банками-агентами Міністерство фінансів від імені Ка бінету Міністрів України укладає агентські угоди, в яких визначаєть ся порядок виплати комісійної винагороди банку-агенту за виконан ня агентських функцій.
Чинним законодавством встановлено, що у разі прийняття Кабі нетом Міністрів України рішення про надання юридичним особам— резидентам іноземних кредитів, залучених державою або під державні гарантії, вони вносять до державного бюджету в порядку, визначено му внутрішньою кредитною угодою, укладеною з банком-агентом, плату за надання кредиту та/або державної гарантії виконання зобо в'язань юридичними особами—резидентами в такому розмірі:
— 0,5 % річних частини непогашеної суми кредиту, якщо його погашення та обслуговування передбачається здійснювати за раху нок коштів державного бюджету;
— 2 % річних непогашеної суми кредиту, якщо його погашення та обслуговування передбачається здійснювати за рахунок небюджет-них коштів.
У разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про на дання відповідно до законів України державних гарантій виконання зобов'язань юридичних осіб—резидентів перед іноземними замов никами за зовнішньоекономічними договорами (контрактами) ці юридичні особи вносять до державного бюджету в порядку, визна ченому угодою про порядок відшкодування витрат державного бю джету, які можуть виникнути внаслідок виконання гарантійних зо бов'язань Кабінетом Міністрів України, укладеною між юридичною особою—резидентом і Мінфіном, плату за надання державної га рантії у розмірі 1 % річних суми наданої гарантії.
У разі невиконання юридичними особами своїх зобов'язань щодо погашення та обслуговування наданих на умовах повернення кредитів, залучених державою або під державні гарантії, інших гарантованих державою зобов'язань, та стягнення заборгованості перед Державним бюджетом України з наданих підприємствам і організаціям позичок із державного бюджету, позичок, наданих за рахунок коштів, залуче них державою або під державні гарантії, плати за користування цими позичками органи стягнення застосовують механізм стягнення цієї заборгованості у порядку, передбаченому законом для стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи пога шення такої заборгованості за рахунок майна боржників. ,
25 — 3-2751
386
Лекція 20
§ 4. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів України
Ринок місцевих запозичень у багатьох країнах з розвинутою рин ковою економікою давно перетворився на вельми істотний сектор національного ринку капіталів, причому боргові зобов'язання дея ких муніципалітетів також котируються і на міжнародному фондо вому ринку. Проекти, які реалізуються за рахунок залучених у та кий спосіб коштів, позитивно впливають на місцеві громади, ство рюючи нові робочі місця, розвиваючи інфраструктуру, без якої неможливий розвиток конкурентного підприємницького середови ща та підвищення соціальних стандартів.
Розвиток ринку муніципальних запозичень (або, як його ще іноді називають, ринку муніципальних кредитів) потребує забезпечення певних умов, серед яких слід назвати:
— макроекономічні умови (ринок муніципальних запозичень є складовою частиною національного ринку капіталів, його стан та розвиток багато в чому визначаються макроекономічною, фіскаль ною та грошово-кредитною політикою. Очевидно, що муніципальні облігації, які є, як правило, інструментами з фіксованою доходністю, можуть бути привабливими для потенційних покупців лише за умо ви низьких рівнів інфляції);
— інституційні та регулятивні (розвиток ринку муніципальних запозичень потребує певної інституційно-правової системи, тобто місцева влада повинна мати певний інституційний потенціал орга нізації та обслуговування місцевих позик);
— кредитний рейтинг (кредитний рейтинг є фактично показни ком рівня довіри до місцевих органів влади; його отримання від відпо відної агенції може стати істотним чинником здійснення місцевого запозичення);
— гарантії (вони надаються інвесторам з боку місцевих органів влади і мають бути інструментом підвищення привабливості такої форми вкладання коштів для інвестора та зменшення вартості запо зичень);
поєднання різних джерел фінансування місцевих витрат (мож ливість використання місцевими органами влади різних фінансових інструментів та створення відповідних фінансових інститутів, утому числі муніципальних фондів розвитку, муніципальних банків).
Як свідчить досвід багатьох країн, кошти для фінансування місце вої інфраструктури мобілізуються з внутрішніх джерел, тоді як іно-
11 равові основи державного кредиту
387
юмні запозичення виступають скоріше доповненням, а не замінни ком місцевого (національного) фінансування.
Наприклад, муніципальні цінні папери посідають за надійністю друге місце після боргових зобов'язань Казначейства США. Ось чому приватні особи володіють у тій чи іншій формі 74 % муніципального боргу, величина якого оцінюється в 1,3 трлн дол. (тоді як сума всіх боргових зобов'язань, які оформлені облігаціями та підлягають сплаті, перевищує 13 трлн дол. США). В Японії обсяг таких зобов'язань ста новить приблизно 40,5 трлн ієн (тоді як відповідний показник ринку урядових облігацій дорівнює 265,8 трлн ієн)1.
Залучення приватних коштів має будуватися на принципах еко номічної ефективності, а не соціальної доцільності. Зокрема, чинне бюджетне законодавство закріплює право на здійснення запозичень місцевими органами влади. Водночас Бюджетний кодекс України м істить ряд обмежень на здійснення таких запозичень. Так, згідно зі гт. 16 БКУ виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення.
Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст ч чисельністю населення понад 800 тис. мешканців за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про чдійснення запозичень. Слід зазначити, що в Україні лише 6 міст мають населення понад 800 тис. чоловік і, відповідно, мають право на зовнішні запозичення.
У статті 74 БКУ регламентується порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Запозичення до місцевих бюджетів здійсню-к Іться з певною метою і підлягають обов'язковому поверненню. За позичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до оюджету розвитку, крім випадку взяття позики на покриття тимча сового касового розриву.
Відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання за гального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Рес публіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи шдповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республі ки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові І ючички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців,
1 Місцеві позики в країнах з перехідною економікою: досвід, правове регу-лІоІІсІ пня, уроки для України/За ред. І. Бурковського. — К.: Інститут Схід—Захід, .'001.— С. 5 — 8.
388
Лекція 20
Правові основи державного кредиту
389
але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання та ких позичок визначається Мінфіном України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється1.
Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.
Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповід ного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування, обумовле них договором між кредитором та позичальником, має місце пору шення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Бюджетне законодавство також чітко встановлює принцип персо нальної відповідальності за зобов'язаннями до місцевих бюджетів і закріплює, що держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за запозиченнями до місцевих бюджетів.
Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встанов лює Кабінет Міністрів України відповідно до умов, визначених Бю джетним кодексом. У межах поставлених Бюджетним кодексом зав дань Кабінет Міністрів України регламентував порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів, і муніципалітети офіційно діста ли можливість проводити місцеві позики. Уряд України 24 лютого 2003 р. затвердив постанову «Про затвердження Порядку здійснен ня запозичень до місцевих бюджетів» № 2072.
Відсутність цього документа не дозволяла муніципалітетам здійснювати закріплене Бюджетним кодексом право виходити на ринки зовнішніх та внутрішніх позик. У січні 2003 р. в мерії м. Києва повідомили, що вони звернулися до Мінфіну України за дозволом залучити на зовнішньому ринку близько 120 млн. євро у другому кварталі 2003 р. Дехто у Мінфіні вважає, що зазначена постанова з'явилася саме у відповідь на звернення Київської мерії. Вони про вели зустрічі з великими інституційними інвесторами — Київ отри мав у грудні 2002 р. рейтинг міжнародної агенції Moody's B2 зі ста більним прогнозом і від агенції Standart&Poor's — на рівні В з
1 Бюджетний кодекс України (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 6 березня 2003 р. № 599-IV) // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — №37—38. — Ст. 189.
2 Офіційний вісник України. — 2003. — № 9. — Ст. 377. 1
підмінним прогнозом, що відповідає кредитним рейтингам України, І тепер відстоює позицію, щоб його папери випускалися відповідно до законодавства1.
Київська влада планує випустити єврооблігації терміном до п'яти років під ставку до 11,5% річних на суму близько 130 млн. дол. не пізніше початку липня 2003 р. Заступник голови Київської держад міністрації, начальник Головного управління зовнішньоекономічних кідносин та інвестицій М. Поливанов повідомив, що до моменту над ходження коштів буде повністю готова програма їх використання.
Після отримання дозволу Мінфіну на розміщення єврооблігацій Київ оголосить конкурс на лід-менеджера серед банків з розміщен ня єврооблігацій на зовнішньому ринку. Водночас Київ навряд буде кипускати облігації внутрішньої позики, тому що це призведе до по дорожчання випуску облігацій зовнішньої позики2.
Завдяки прийнятій Кабінетом Міністрів України постанові № 207 органи місцевої влади можуть цивілізовано вирішувати багато про блем і не вимагати гроші у підприємців. Більше того, в них з'явилася можливість стати більш незалежними від центральної влади. Цент ральний бюджет безпосередньо пов'язаний майже з 700 місцевими бюджетами. Кожний з них тепер може виходити на ринок капіталу самостійно. Водночас, як уже зазначалося, Бюджетний кодекс вста новлює обмеження щодо здійснення зовнішніх та внутрішніх запо-шчень.
Позитивним кроком дозволу здійснювати місцеві запозичення є також створення додаткових сприятливих умов для розвитку підприєм-ІІицтва. Зокрема, для підприємницьких структур створюється мож ливість заробити, оскільки для проведення запозичень (залежно від І»йду) необхідні: лід-менеджер — банк, який організує видачу креди ту або проводить підготовчу роботу з метою випуску облігацій місце-Іигі позики; юридичний радник, який зробить безпечним становище І юзичальника від виникнення юридичних неузгодженостей та поми лок при підготовці запозичень; рейтингова агенція, яка надасть пози чальникові свій висновок про його кредитоспроможність, що може Істотно вплинути на кінцеву вартість запозичення; кредитори.
Так, у Донецький області планується здійснювати муніципальні позики, кошти від яких спрямовуватимуться на розвиток і модерні-
' Местиме займи //Бизнес. — 2003. — 3 марта. — № 9 (528). — С 40. 2 По материалам ИА «Интерфакс Украйна» // Бизнес. — 2003. — 3 марта. IV 9 (528). — С. 23.
390
Лекція 20
зацію технічної бази санітарних підприємств міста, благоустрій те риторій та паркових зон. Банкіри міста готові розглядати такі про екти, хоч і розуміють, що повернути кошти місцевій владі за корот кий термін буде дуже важко. Водночас придбавати облігації з дов гим терміном їх погашення ризиковане, оскільки будь-який новий мер міста може прийняти рішення про їх реструктурування1.
У Львові планується випуск місцевої позики, хоч обсяги емісії поки що не розголошуються. Скоріше позика проводитиметься під будівництво житла або підземних гаражів. Це найперспективніші напрями для залучення коштів внутрішніх інвесторів, особливо на селення. Крім того, емісія муніципальних облігацій може стати сти мулом для розвитку будівельної індустрії в місті та збільшення робо чих місць2.
Президент України доручив керівництву Дніпропетровської об ласті розглянути можливі шляхи залучення коштів за рахунок ви пуску облігацій, лотерей. Однак керівники міст та районів Дніпро петровської області зазначили, що їх поки що не цікавить такий шлях залучення ресурсів. У Дніпропетровська є негативний досвід випус ку облігацій місцевої позики. У1997 p., коли були випущені облігації, обласна рада півроку витратила на оформлення й узгодження їх ви пуску з Мінфіном та іншими виконавчими органами центральної влади. Крім того, після внесення змін до Закону України «Про опо даткування прибутку підприємств» реалізація таких цінних паперів стала збитковою. Внаслідок цього місцева влада отримала папери, які не можна було випускати на ринок, оскільки на них було надру ковано «1997 рік», а випущені вони були лише у 1998 р.3
У Харкові відпрацьовують схеми проведення позик під заставу комунального майна, щоб гарантом за позикою виступав не бюджет, а саме майно. Створення муніципального заставного фонду за су часних умов може стати дієвим стимулом для інвесторів місцевих проектів. Водночас фахівці вважають, що проводити випуск «пря мих» облігацій для населення міста невигідно, оскільки згідно з за конодавством як гарантії в бюджеті мають бути заморожені кошти у розмірі двократного розміру емісії. Крім того, під муніципальні па-
1 Голиздра А, Местньїе власти рассматривают возможность вьіхода на рьшки капитала // Бизнес. — 2003. — 3 марта. — № 9 (528). — С. 23.
2 Чабан А. Городской совет заинтересован в вьіпуске облигаций местного зай-ма // Бизнес. — 2003. — 3 марта. № 9 (528). — С. 22.
3 Светличная Е. Местньїе власти изучают целесообразность проведення зай-мов //Бизнес. — 2003. — 3 марта. — № 9 (528). — С. 22.
Правові основи державного кредиту
391
пери необхідно закласти сприятливі для населення проценти. Отже, вигідніше взяти вільний ресурс на зовнішньому ринку запозичень. Але й тут є ряд проблем. Кредитний рейтинг міста не може бути вище, ніж у держави та столиці, а рейтинг держави зараз невисокий1.
Однак, характеризуючи порядок здійснення місцевих запозичень, слід зважити на таке. Відповідно до ч. 6 ст. 74 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про цінні папери і фондову біржу» та по станови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» від 24 лютого 2003 р. № 207 запозичення муніципального органу можуть здійснюватися у формі: 1) випуску облігацій внутрішніх місцевих позик; 2) укладен ня угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансо вих установах.
Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради про здійснення запозичення має містити відомості про: 1) істотні умови запозичення; 2) форму здійснення запозичення; 3) мету запо зичення. Зміни до рішення про здійснення запозичення можуть вно ситися за письмовою згодою кредитора (кредиторів).
Про наміри здійснити запозичення або реструктуризацію борго вих зобов'язань за ним чи проведення іншої операції Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада надсилає Мінфіну пись мове повідомлення.
До повідомлення додаються:
1) проект рішення про здійснення запозичення або реструктури зацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;
2) обґрунтування відповідності запозичення або реструктуризації боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, щодо здатності в повно му обсязі та у визначений строк виконати свої боргові зобов'язання;
3) копія звіту про виконання відповідного місцевого бюджету за рік, що передує року, в якому приймається рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;
4) інформація про поточний стан виконання зобов'язань щодо погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місце-Ішм боргом за попередні п'ять років;
5) обґрунтування доходів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, що спрямовуватимуться на погашення основ-
1 Поддубньїй Д. Городские власти серьезно просчитьтают различньїе вариантн мривлеченияденежннхсредств//Бизнес. — 2003. — 3 марта. — №9 (528).'—С. 23.
392
Лекція 20
ної суми місцевого боргу протягом всього періоду його погашення, до яких належать кошти від відчуження майна, що перебуває у ко мунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що пе ребувають у власності відповідної територіальної громади; кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набран ня чинності Бюджетним кодексом України, та проценти, сплачені за користування ними;
6) висновок рейтингового агентства щодо здатності Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради своєчасно і в повному обсязі здійснювати розрахунки за борговими зобов'язаннями.
При цьому рейтинговим агентством вважається юридична особа (резидент або нерезидент), що спеціалізується виключно на наданні послуг з визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітич них послуг, пов'язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів, та має розроблену шкалу, що забезпечує од нозначне тлумачення кредитного рейтингу; методологію визначен ня кредитного рейтингу, тобто систему принципів та прийомів, що використовуються у процесі визначення рейтингу; інформаційну інфраструктуру, достатню для ефективного збирання, оброблення та аналізу даних; засоби поширення інформації, достатні для належ ного оприлюднення визначеного кредитного рейтингу, і проводить моніторинг подій, які можуть змінити кредитний рейтинг (відповід но до методології) будь-якого об'єкта. Відповідність юридичної осо би цим ознакам має бути підтверджена експертним висновком або Світового банку, або Міжнародного валютного Фонду, або Євро пейського банку реконструкції та розвитку.
У разі здійснення зовнішнього запозичення, крім інформації та документів, зазначених у цьому пункті, подається також довідка Держкомстату про чисельність населення міста на момент прийнят тя Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міською ра дою рішення про здійснення запозичення.
Мінфін протягом 20 робочих днів після отримання інформації та документів, зазначених у п. 6 цього Порядку, розглядає їх і перевіряє відповідність обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. У разі коли обслуговування місце вого боргу за запозиченням чи іншою операцією здійснюватиметь ся у наступних бюджетних періодах, під час проведення зазначеної перевірки використовується обсяг видатків загального фонду відпо-
Правові основи державного кредиту
393
відного місцевого бюджету за результатами звіту про виконання місцевого бюджету за рік, що передував року, в якому приймати меться рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції. Якщо зобов'язання за такими запозиченнями виражають ся в іноземній валюті, їх сума перераховується за офіційним об мінним курсом Національного банку на день проведення перевірки.
За результатами розгляду та перевірок робиться висновок про відповідність або невідповідність проекту рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, який доводиться до відома відповідно го органу. Під час розгляду інформації та документів у разі потреби Мінфін має право одержувати у встановленому порядку додаткову інформацію, необхідну для підготовки висновку. Реструктуризація боргових зобов'язань за запозиченням у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик не повинна призводити до збільшення місцевого боргу.
Передбачається гласний характер здійснення діяльності у сфері місцевих запозичень. Зокрема, інформацію про здійснення запози чення Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради подають Мінфіну щокварталу до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом. Відомості, які містяться в отриманій інформації, вносяться до загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів.
Контрольні запитання:
1. Розкрийте поняття державного кредиту?
2. Які форми державного кредиту існують?
3. Дайте загальну характеристику нормативно-правового регулюван ня у сфері державних запозичень?
4. Які правові засади здійснення муніципальних запозичень встановлено чинним законодавством? • <
Розділ III
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
ДЕРЖАВНИХ ВИДАТКІВ
ТА БЮДЖЕТНОГО ФІНАНСУВАННЯ
В УКРАЇНІ
ЛЕКЦІЯ 21
Правове регулювання державних
видатків та кошторисно-бюджетного
_________ фінансування _________
§ 1. Поняття державних видатків, особливості відносин у галузі видатків
Досвід свідчить, що головною функцію держави в сучасній еко номіці є здійснення комплексу узгоджених заходів економічної стра тегії і тактики. Загальна мета застосування державного впливу на економіку полягає в тому, щоб розглядати людину як мету вироб ництва, примусити економіку функціонувати як фактор розвитку людства, а не людину — як фактор виробництва, надати ринковій економіці «ринкового обличчя»1.
У своєму посланні Верховній Раді України Президент України зазначив, що одним з ключових завдань уряду є забезпечення пере орієнтації бюджетного механізму, перетворення його на ефектив ний інструмент соціально-економічної стратегії2. Хронічна незбалан-сованість та низька ефективність державних фінансів, що зберіга ються і під час економічного зростання, зумовлені системними по милками бюджетної політики, її суто фіскальною спрямованістю. Має відбутися соціальна переорієнтація економічної політики. Зок рема, у соціальній сфері головними завданнями мають стати ціле-
1 Жаліло ЯЛ. Регулювання ринкової економіки: сучасний досвід розвинених країн. — К.: НІСД, 1996. — Вип. 1. — С. 75.
2 Послання Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку Ук раїни на 2002 — 2011 роки».
Правове регулювання державних видатків.
395
спрямоване забезпечення надійних передумов реалізації прав і сво бод громадян у всіх їх виявах, утвердження середнього класу — ос нови політичної стабільності та демократизації суспільства, значне обмеження загрозливої диференціації доходів населення та подолан ня бідності.
Видатки — одна з визначальних сторін фінансової діяльності дер жави. Вони є безперервним використанням державою в особі упов новажених органів коштів бюджету та позабюджетних фондів та власних коштів підприємств і організацій на потреби, що визначені в актах про бюджет. Розмір видатків визначається державними зав даннями, які закріплюють прогнози і цільові програми.
Виробничі підприємства в системі господарства покривають свої потреби за рахунок власних коштів або залучених у кредитно-фінансових установах кредитних ресурсів. Такі видатки є за своєю фінансовою природою децентралізованими. У свою чергу видатки бюджетних організацій є централізованими видатками, оскільки здійснюються за рахунок коштів відповідного бюджету (державно го або місцевого). Водночас бюджетні установи, що фінансуються за рахунок коштів централізованого фонду, мають можливість от римати доходи від власної діяльності. У зв'язку з цим існує два ре жими бюджетного фінансування: 1) кошторисно-бюджетний ре жим; 2) режим фінансування підприємств і організацій, які мають свої доходи, а бюджетні асигнування одержують як фінансову до помогу.
Видатки бюджету — це прямі цільові витрати держави, що за безпечують її безперебійне функціонування і відображають еко номічні відносини, що пов'язані з розподілом і перерозподілом ча стини національного доходу, яка концентрується у бюджеті.
У Бюджетному кодексі конкретизовано поняття видатків бюдже ту, що визначаються як кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплаче них до бюджету сум. Витрати бюджету — це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.
Слід зауважити, що поняття видатків державного і місцевих бю джетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бю джетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпус ку їм коштів — бюджетного фінансування. Як вважають науковці, до інституту видатків державного і місцевих бюджетів слід віднести
396
Лекція 21
цільове, доцільне й ефективне використання (касові і фактичні ви датки) коштів розпорядниками бюджетних коштів1.
Держава, виділяючи бюджетні асигнування, завжди визначає 1) пріоритети витрат; 2) загальний обсяг фінансування; 3) цільове ви користання коштів; 4) норми витрат.
Незалежно від джерел покриття видатків фінансування здійсню ється на підставі таких принципів: плановість, безоплатність і без поворотність, цільове спрямування коштів, ефективність їх викори стання, фінансування в міру виконання плану, оптимальне поєднан ня власних, бюджетних та кредитних джерел, здійснення контролю за використанням коштів. Додатковими принципами кошторисно-бюджетного фінансування є: одержання максимуму ефективності при мінімумі витрат; урахування раніше використаних коштів.
Всю фінансову діяльність держави пронизує метод планування, оскільки усі витрати з централізованих фондів коштів повинні обо в'язково відображатися у фінансових планах. Об'єктивною необхід ністю планування за нинішніх умов є посилення соціальної спрямо ваності фінансових планів, відмова від залишкового методу фінан сування соціальної сфери. Об'єктом фінансового планування є фінансові ресурси.
Фінансове планування здійснюється шляхом укладання фінансо вих планів — індивідуальних і зведених. Індивідуальні фінансові пла ни включають баланси доходів та видатків підприємств, кошториси бюджетних установ тощо. Зведені фінансові плани поділяються на загальнодержавні, територіальні та галузеві. Загальнодержавними планами є зведений фінансовий баланс, державний бюджет, баланс доходів і витрат населення. Територіальні фінансові плани — це місцеві бюджети, зведені фінансові баланси територій, плани фінан сових інститутів. Галузеві включають фінансові плани міністерств, відомств, корпорацій, об'єднань тощо. Усі фінансові плани пов'язані між собою внаслідок юридичної та економічної природи бюджету2.
Характерною рисою видаткових правовідносин є їх безоплатний характер, оскільки кошти з бюджету виділяють на виконання пев них завдань і функцій уповноважених органів або фінансування за гальнодержавних чи місцевих програм і не вимагають повернення.
1 Бекерская Д.А. Правовне проблеми расходов государственного й местньїх бюджетов // Міжнародна наукова конференція «Проблеми фінансового права». — Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1996. — С. 107.
2 Пацурківський П.С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. — С. 180—181,
Правове регулювання державних видатків.
397
Отже, принцип безповоротності та безоплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повер нення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Водночас економічний зиск держави у видатковій політиці полягає в тому, що непряме (опосе редковане) повернення отриманих від держави коштів реалізується у матеріальному прирості основних фондів у державній та кому нальній виробничій і невиробничій сферах, збільшенні прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо.
Принцип цільового спрямування фінансування державних вит рат полягає у необхідності суворого додержання при здійсненні ви датків цілей та заходів, що фінансуються відповідно до затвердже них фінансових планів. Тобто, якщо кошторисом бюджетної уста нови передбачено певну суму, що повинна спрямовуватися на фінан сування поточних видатків протягом звітного періоду, така сума може відпускатися саме на фінансування поточних видатків (напри клад, виплату заробітної плати працівників або фінансування відря джень). Кошти мають відпускатися та використовуватися у межах затверджених фінансових планів на підставі чітко визначених нор мативів.
Чинне законодавство чітко обмежує можливість використовува ти кошти не за цільовим призначенням, оскільки існує загроза недо-фінансування планових видатків. Для додержання принципів ефек тивності та збалансованості бюджетів відповідного рівня бюджет ним установам заборонено здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридич ним та фізичним особам, крім випадків, передбачених Законом про Державний бюджет України. Таким чином законодавець намагаєть ся уникнути можливості відповідати за рахунок бюджетних коштів у разі неможливості виконання бюджетною установою своїх зобов'я зань за цивільно-правовими угодами, як і втрачати бюджетні ресур си у зв'язку з неповерненням запозичених коштів третіми особами.
На підтвердження реалізації цього принципу в Україні 14 верес ня 2002 р. було затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі1. Метою його запроваджен ня є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджет-
1 Концепція схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 ве ресня 2002 р. № 538-р. '
398
Лекція 21
них коштів та результатами їх використання. Запровадження про грамно-цільового методу у бюджетному процесі спрямоване, зокре ма, на забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко ви значає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бю джетних програм.
Ефективне використання коштів має на меті одержання суспіль не необхідного або бажаного результату за мінімальних витрат тру дових і матеріальних ресурсів. Реалізація цього принципу на прак тиці означає вдосконалення форм і методів оперативного управлін ня виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додат кових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення матеріальних втрат і непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та ви користання науково-технічного прогресу; використання високих комп'ютерних технологій та ноу-хау.
Принцип фінансування в міру виконання планів означає, що кошти виділяються не автоматично, а відповідно до фактичного ви конання робіт, кількісних та якісних показників, що зумовлюють обсяги витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної по треби у наданні коштів. Завдяки цьому принципу грошові ресурси можуть перебувати у постійному обігові. Виконання цього принци пу можна простежити при фінансуванні капіталовкладень і капіталь них ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів неви користані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період.
Принцип оптимального яоеднання власних, кредитних та бю джетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінан сування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та мож ливість використання власних коштів або скорочення власних ви датків, потім — можливість отримання банківських кредитів і лише за об'єктивної неможливості покрити видатки з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відом чого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії плануван ня, розподілу та використання державних ресурсів при покритті по точних видатків та капіталовкладень. Зазначений принцип досить складно реалізується повною мірою на практиці, оскільки кредит но-фінансові установи неохоче йдуть на фінансування підприємств та установ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, особ ливо враховуючи останні зміни бюджетного законодавства щодо заборони бюджетним установам здійснювати запозичення.
Правове регулювання державних видатків...
399
Принцип додержання режиму економії застосовується на стадії фактичного використання коштів і проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних ресурсів, використанні новітніх ресурсозберігаючих технологій, підвищенні норм виробіт ку сировини та природних ресурсів тощо. Зокрема, чинне законо давство, що визначає правові засади кошторисно-бюджетного фінан сування, встановлює, що обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ1. Під час визначення видатків у проектах кошторисів уста нови повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких зумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, мо жуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідклад них витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на за робітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що проводиться за рахунок цих коштів, із зас тосуванням встановлених законодавством норм, які використову ються установами аналогічного профілю.
Пошук та розвиток техніки і технології виробництва, пошук деше вих ресурсів можуть привести до економії та раціонального викорис тання природних, матеріальних та грошових ресурсів держави.
Визначальне місце в реалізації видаткової політики держави на лежить всебічному фінансовому контролю, який забезпечує додер жання фінансової дисципліни всіма учасниками видаткових відно син. Контроль дає можливість з'ясувати помилки та недоліки у фінан совій діяльності держави та вжити заходів щодо їх усунення. На підставі одержаних інформаційних даних розробляються показники для перс пективного та поточного планування державних видатків під час ви значення цільового спрямування коштів та їх оптимальних обсягів.
Отже, фінансування державних видатків — це плановий, цільо вий, безповоротний та безоплатний відпуск коштів, що здійснюєть ся з урахуванням оптимального поєднання власних, кредитних та
1 Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складан ня, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджет них установ» від 28 лютого 2002 р. № 228 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 9. — Ст. 414 (з наступними змінами та доповненнями). '
400
Лекція 21
бюджетних джерел фінансування, проводиться в міру здійснення планового використання коштів для забезпечення виконання загаль нодержавних функцій, а також для утримання соціально-культур ної сфери, створення соціальних гарантій населення та виконання зобов'язань держави, з додержанням режиму економії при всебічно му постійному контролі.
§ 2. Поняття та принципи >
бюджетного фінансування
Бюджетне фінансування являє собою безповоротний та безоплат ний відпуск коштів з державного та місцевих бюджетів на виконан ня загальнодержавних функцій і функцій муніципальних органів та забезпечення діяльності бюджетних установ та організацій.
Кожне окреме бюджетне підприємство, організація або установа отримує асигнування лише з одного бюджету. Саме це є одним зі специфічних принципів бюджетного фінансування поряд із загаль ними принципами здійснення видаткової політики. Винятком із за гального правила є фінансування незапланованих заходів, пов'яза них із стихійним лихом, епідеміями, ліквідацією втрат від катастроф тощо. У такому разі кошти на покриття витрат виділяються як з місце вих, так і з державного (зокрема, з Резервного фонду Кабінету Міністрів України) бюджетів.
Ще одним спеціальним принципом бюджетного фінансування є фінансування бюджетних установ на основі встановлених економіч но і науково обґрунтованих нормативів, що встановлюються для кож ної сфери діяльності держави.
Розподіл установ на ті, що фінансуються з державного бюджету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здійснюється залежно від їх значимості та підпорядкування. Так, з державного бюджету отримують фінансування національні установи; підприєм ства, організації та заклади, що підпорядковані безпосередньо міністерствам України, державним комітетам та відомствам. Інші бюджетні установи фінансуються головним чином із відповідних місцевих бюджетів.
Відповідно до ст. 86 Бюджетного кодексу України розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. З бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань здійснюються видатки на фінансу-
11 ранове регулювання державних видатків.
401
иання бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, І які розташовані найближче до споживачів.
З бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів здійсню ються видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які чабезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. У свою чергу видатки на фінан сування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гаранто вані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах Ук раїни, здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та об ласних бюджетів. Через бюджети міст Києва та Севастополя фінан суються усі три передбачені групи видатків.
У видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною виступають Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Державне казначейство, яке дозволяє ко ристуватися бюджетними призначеннями (асигнуваннями). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних уста нов залежно від стану додержання фінансової дисципліни. Посеред ником виступає уповноважений банк, де відкрито єдиний казна чейський, особовий та реєстраційний рахунки бюджетної установи. Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів з рахун ку. Третім учасником видаткових правовідносин є або розпорядник бюджетних коштів, або безпосередній отримувач бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права оперативної самостійності.
Як уже зазначалося, розпорядники бюджетних коштів поділяють ся на головних та нижчого рівня. Головні розпорядники коштів Дер жавного бюджету України затверджуються Законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень. Відповідно, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визна чаються рішенням про місцевий бюджет.
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути ви ключно:
1) за бюджетними призначеннями, передбаченими Законом про Державний бюджет України, — органи, уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Кон-
26 — 3-2751
402
Лекція 21
ституційний Суд України, Верховний Суд України та інші спеціалі зовані суди; установи та організації, які визначені Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів України, в особі їх керівників;
2) за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Автономної Республіки Крим, — уповноважені юридичні особи (бю джетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Авто номної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Рес публіки Крим в особі їх керівників;
3) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, — керівники місцевих державних адміні страцій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники го ловних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних струк турних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.
У межах встановлених повноважень головний розпорядник бю джетних коштів: 1) розробляє план своєї діяльності відповідно до зав дань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, вихо дячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів; 2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів Ук раїни чи місцевому фінансовому органові; 3) отримує бюджетні при значення шляхом їх затвердження у Законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановлено му порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями; 4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачено законодавством; 5) здійснює внутрішній конт роль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджет них коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів; 6) одержує звіти про вико ристання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність ви користання ними бюджетних коштів.
У межах встановлених бюджетних призначень головний розпо рядник має можливість перерозподіляти свої видатки з метою забез печення їх пріоритетності як на стадії формування проекту бюдже ту при підготовці бюджетного запиту, так і на стадії виконання бю-
11равове регулювання державних видатків.
403
джету при складанні бюджетного розпису та у процесі поточного ви ділення коштів.
Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня — це розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпорядникові, розпорядникові вищого рівня, та/або діяльність якого координується через нього.
Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників коштів другого та третього ступеня. Розпорядника ми бюджетних коштів 2-го ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету, на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів для перека-чу розпорядникам 3-го ступеня та безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.
Розпорядниками бюджетних коштів 3-го ступеня є бюджетні ус танови в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигну вань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету, на ви конання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.
Враховуючи персоналізацію відповідальності за порушення бю джетної дисципліни та необхідність підвищення фінансового конт ролю за витрачанням коштів, Бюджетним кодексом передбачено, що кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів. Отже, одержувачі бюджетних коштів — це підприємства і госпроз рахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання загальнодержавних програм, надання послуг безпо середньо через розпорядників.
Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні роз порядники у встановленому порядку перераховують кошти на по точні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та закладів — на рахунки розпорядників нижчого ступеня.
По бюджетах міст районного підпорядкування, сільських та се лищних бюджетах фінансування здійснюють відповідні виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Таким чином, у фінан суванні витрат з бюджету беруть участь усі ланки бюджетної систе ми України.
;<>*
404
Лекція 21
Аналізуючи видаткові відносини, доцільно згадати й правові фор ми, які застосовуються у регулюванні зазначеного інституту фінан сового права. Зокрема, відносини в галузі видатків регулюються ак тами, що поділяються на:
1) акти, норми яких регламентують фінансові відносини: Закон про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети, по станови Кабінету Міністрів України, інструкції Мінфіну та Держказ-начейства;
2) акти додержання і виконання правових норм, за допомогою яких реалізуються права та обов'язки учасників видаткових відно син: кошториси, бюджетні доручення, ордера, грошові чеки, лімітні довідки тощо.
Здійснення видатків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у межах затверджених кошторисів доходів і видатків, планів асигнувань або планів використання бюджетних коштів органами Державного казначейства проводиться через реєстраційні, спеці альні реєстраційні рахунки розпорядників бюджетних коштів. Такі рахунки відкриваються для одержання коштів з бюджету і для пов ного обліку бюджетних коштів та контролю за їх використанням в органах Державного казначейства на кожний бюджетний рік. По закінченні року рахунки закриваються, оскільки згідно з чинним законодавством усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли ок ремим законом передбачені багаторічні бюджетні призначення.
Наприклад, у своєму спільному листі «Про завершення бюджет ного року» від 20 грудня 2001 р. № 25-211/2049-7942 Національний банк України, Департамент платіжних систем та Державне казна чейство України зазначили, що «у зв'язку з завершенням бюджет ного року, зобов'язуємо, в термін до 15-00 години 28 грудня 2001 р. забезпечити проведення платежів розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у межах кошторисних призначень (у першу чер гу заробітної плати, стипендій, пенсій, інших соціальних виплат та розрахунків за енергоносії)».
Реєстраційний рахунок відкривається після письмового повідом лення про це розпорядника бюджетних коштів.
Для того, щоб відкрити рахунок у Казначействі, бюджетна уста нова повинна подати заяву про відкриття, підписану двома підписа ми (керівника і головного бухгалтера); довідку про внесення устано ви до Єдиного реєстру підприємств і організацій України із зазна ченням ідентифікаційного номера установи; нотаріально засвідче-
11 равове регулювання державних видатків.
405
ну копію статуту (положення) організації; довідку про доведення до розпорядника коштів обсягу асигнувань, передбачених в акті про бюджет на поточний період з розподілом їх за всіма підрозділами бюджетної класифікації; довідку про затвердження кошторису з поквартальним розподілом; картку зі зразками підписів; звіт про ви конання попереднього кошторису.
Органи Державного казначейства укладають з розпорядниками коштів договори на здійснення рахунків і обслуговування таких осіб відповідно до встановлених лімітів. Кількість реєстраційний рахунків для розпорядника бюджетних коштів залежить від ступеня деталі зації контролю казначейства за використання бюджетних коштів відповідно до бюджетної класифікації.
Підставою для здійснення видатків розпорядників бюджетних коштів є платіжні доручення, підготовлені власниками рахунків, та документи, що підтверджують цільове спрямування коштів (рахун ки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, тру дові угоди (контракти), договори на виконання робіт, акти виконан ня робіт тощо). Порядок їх оформлення та подання до органів Дер жавного казначейства регламентується вимогами законодавства, що визначають порядок обліку зобов'язань, у межах яких розпорядник бюджетних коштів повинен сплатити певну суму коштів виконав цеві. Платіжні доручення подаються до органів Державного казна чейства у двох примірниках або в кількості примірників, потрібних для всіх учасників безготівкових розрахунків. Термін їх дії встанов люється у межах 10 календарних днів з дня виписки. У межах вста новлених повноважень казначейські органи визначають порядок та строки зберігання розрахункових документів згідно з чинним зако нодавством.
Контрольні запитання:
1. Яким чином регулюються правовідносини у сфері державних видатків?
2. Що таке бюджетне фінансування і які принципи бюджетного фінан сування Би можете назвати?
3. Розпорядників бюджетних коштів яких рівнів Ви можете назвати?
4. Який правовий статус одержувачів бюджетних коштів?
5. Яким чином здійснюється обслуговування розпорядників бюджетних коштів установами Державного казначейства України?
ЛЕКЦІЯ 22
Правові засади кошторисно-бюджетного _________ фінансування ___________
§ 1. Кошторис як індивідуальний
фінансово-плановий акт.
Порядок кошторисно-бюджетного
фінансування
Базовими принципами для кошторисно-бюджетного фінансуван ня є ті самі принципи, що визначають суть бюджетного фінансуван ня. Кошторисно-бюджетне фінансування — це метод безповорот ного, безоплатного відпуску грошових коштів на утримання установ, що перебувають на повному фінансуванні з бюджету, на основі відповідних фінансових планів — кошторисів бюджетних установ.
Згідно з Бюджетним кодексом України бюджетна установа — це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утри мується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими.
За кошторисно-бюджетним методом фінансується майже вся невиробнича сфера суспільства, що базується на державній або ко мунальній (муніципальній) формі власності, тобто вся бюджетна сфе ра. Зокрема, на кошторисно-бюджетному фінансуванні перебува ють установи та організації, що здійснюють державне управління, міжнародну діяльність, забезпечують національну оборону і право охоронну діяльність та безпеку держави. За рахунок коштів бюджетів відповідного рівня утримуються установи соціально-культурної сфе ри: освіти, охорони здоров'я, соціального захисту та соціального за безпечення, культури та мистецтва, фізичної культури та спорту тощо. Переважно з місцевих бюджетів утримуються установи жит лово-комунального господарства.
Отже, забезпечення бюджетних установ грошовими ресурсами називається кошторисно-бюджетним фінансуванням, що являє со бою систему науково та економічно обґрунтованих заходів щодо визначення критеріїв розподілу коштів і напрямів використання
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування
407
фінансових ресурсів, атакож визначення їх оптимальних обсягів для кожного об'єкта, що утримується за рахунок бюджетних коштів.
Кошторис бюджетних установ є основним плановим докумен том, який надає повноваження бюджетній установі щодо отриман ня доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та до сягнення цілей, визначених на рік відповідно до бюджетних при значень.
Такі призначення визначають обсяг повноважень головного роз порядника бюджетних коштів, наданих йому Бюджетним кодексом України, Законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет. Бюджетне призначення має кількісні і часові об меження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.
Фінансово-правові відносини за кошторисно-бюджетного фінан сування виникають з моменту затвердження кошторису бюджетної установи розпорядником бюджетних коштів вищого рівня, оскіль ки згідно з чинним законодавством бюджетним установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кош торисів і планів асигнувань. Саме у цьому вбачається правове зна чення кошторису як індивідуального фінансово-планового акта, який хоч і не встановлює правових норм, але спрямований на їх виконан ня і конкретизує ту чи іншу правову норму у розрізі конкретних правовідносин1.
Правові засади складання, затвердження та виконання кошто рисів бюджетних установ визначені Кабінетом Міністрів України2. Форма кошторису затверджується Міністерством фінансів України. На відміну від практики попередніх років, з 2000 р. в Україні є два види кошторисів: індивідуальні та зведені, що складаються відповід но до бюджетної класифікації. Вони різняться рівнем узагальнення інформації про доходи та видатки бюджетних установ. Зокрема, бю джетна установа незалежно від того, чи веде вона облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси і плани асигнувань за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією).
1 Див., зокрема: Фінансове право: Підручник /Керівник авт. колективу і відп. ред. Л.К. Воронова. — С. 343.
2 Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 9. — С'т. 414 (з наступними змінами та доповненнями). »
408
Лекція 22
План асигнувань із загального фонду бюджету являє собою по місячний розподіл асигнувань, затверджених у кошторисі для загаль ного фонду, за скороченою формою економічної класифікації, який регламентує взяття установою зобов'язань протягом року. План асиг нувань є невід'ємною частиною кошторису і затверджується разом із цим кошторисом. Як і форму кошторису, форму плану асигнувань затверджує Мінфін.
У свою чергу зведені кошториси і зведені плани асигнувань містять узагальнену інформацію щодо всіх розпорядників бюджет них коштів, які фінансуються через головного розпорядника і вико ристовуються як для здійснення контролю за своєчасним витрачан ня бюджетних ресурсів, так і на етапі формування планованих по казників доходів та витрат при складанні проектів актів про бюджет.
Зведені кошториси та плани асигнувань — це зведення показ ників індивідуальних кошторисів і планів асигнувань розпорядників коштів бюджету нижчого рівня, що складаються головним розпоряд ником для подання Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Рес публіки Крим, місцевим фінансовим органам. Зведені кошториси не затверджуються.
Враховуючи наявність двох фондів у бюджетах — загального та спеціального, а також необхідність посилення контролю за витра чанням бюджетних ресурсів та їх економією, було визнано за до цільне скасувати позабюджетні фонди бюджетних установ1 і запро вадити, відповідно, дві складові частини кошторису:
— загальний ФОНА, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класи фікацією на виконання бюджетною установою основних функцій;
— спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціаль ного фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних за ходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій.
Установи мають право брати бюджетні зобов'язання, витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, встановлених затвердженими кошторисами і планами асигнувань.
1 Відповідно до ч. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу України створення позабю джетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республ іки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установа ми не допускається. , ,,
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 409
Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи затверджуються керівником відповідної вищестоящої установи.
Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи окремих установ затверджуються:
1) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади за бюджетними програмами «Керівництво та управління» — керівни ками відповідних центральних органів виконавчої влади за погоджен ням з Мінфіном, за іншими бюджетними програмами, що викону ються безпосередньо апаратом міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, — керівниками відповідних центральних органів виконавчої влади. Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи органів виконавчої влади, що належать до сфери управлін ня міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, за тверджуються керівниками цих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
2) обласних, Київської та Севастопольської міських держадміні страцій — головами відповідних держадміністрацій за погодженням з Мінфіном;
3) міністерств і відомств Автономної Республіки Крим, управлінь, відділів, інших підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних держадміністрацій — Радою міністрів Автоном ної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями після експертизи, проведеної Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, головними обласними і головним Київським міським та Севастопольським міським фінансовими управліннями;
4) управлінь, відділів, інших підрозділів райдержадміністрацій — райдержадміністраціями після експертизи, проведеної районними фінансовими управліннями;
5) Державного лікувально-оздоровчого управління за бюджетною програмою «Керівництво», президій державних академій наук за бюджетними програмами «Наукова і організаційна діяльність пре зидії» — їх керівниками за погодженням з Мінфіном; за іншими бюджетними програмами, що виконуються безпосередньо апаратом цих установ, — їх керівниками;
6) за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, що виконуються за рахунок ЗО % збору за забруднення навколишнього природного середовища, — головним розпорядни ком за погодженням з Мінфіном;
410
Лекція 22
7) національних вищих навчальних закладів, яким безпосередньо встановлені призначення у державному бюджеті, — керівниками цих закладів за погодженням з головним розпорядником, якщо інше не передбачено законодавством.
Кошториси і плани асигнувань, передбачені на проведення цент ралізованих заходів, затверджуються окремо на кожний захід керів никами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, держадміністрацій та виконавчих органів місцевих рад, що заплану вали зазначені заходи. Такі кошториси і плани асигнувань можуть бути затверджені за загальним обсягом видатків. Для здійснення кожного конкретного заходу не пізніше ніж за місяць складається окремий кошторис на основі календарних планів.
Водночас з кошторисом затверджується план асигнувань і штат ний розпис установи, включаючи структурні підрозділи, які утри муються за рахунок власних надходжень. Зазначені документи по даються та затверджуються у двох примірниках, один з яких повер тається цій установі, а другий залишається в установі, керівник якої їх затвердив. Кошторис затверджується за загальним і спеціальним фондами на рік без розподілу за періодами в обсязі, який дорівнює сумі цих фондів.
У тижневий термін після затвердження штатних розписів головні розпорядники подають Мінфіну України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам зведені показники за мережею, штатними розписами і контингентами уста нов та одержувачів за формами, встановленими Мінфіном.
До затвердження у встановленому порядку кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів підставою для здійснення видатків є проекти кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів, засвідчені підписами керівника установи і головного бухгалтера. По закінченні 30-денного терміну органи Державного казначейства здійснюють операції з розрахун ково-касового обслуговування розпорядників коштів державного бюджету тільки відповідно до затверджених та зареєстрованих в обліку відповідних органів Державного казначейства кошторисів і планів асигнувань.
Для здійснення контролю за відповідністю асигнувань, визначених у кошторисах і планах асигнувань розпорядників, асигнуванням, за твердженим річним розписом асигнувань державного бюджету та по місячним розписом асигнувань загального фонду державного бюдже ту, органи Державного казначейства проводять реєстрацію та ведуть
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування
411
облік зведених кошторисів і планів асигнувань розпорядників вищо го рівня у розрізі розпорядників нижчого рівня та одержувачів.
Розпорядники мають право проводити діяльність виключно в ме жах асигнувань, затверджених кошторисами і планами асигнувань, за наявності витягу, доведеного органом Державного казначейства, що підтверджує відповідність цих документів даним казначейського обліку. З цією метою розпорядники, які отримали від органів Держав ного казначейства витяг, повинні подати цим органам дані про роз поділ показників зведених кошторисів і планів асигнувань у розрізі розпорядників нижчого рівня та одержувачів. Зазначені показники доводяться до відповідних органів Державного казначейства за місцем розташування розпорядників нижчого рівня та одержувачів.
Чинне законодавство передбачає, що здійснення видатків уста нов та одержувачів без затверджених у встановленому порядку кош торисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів припиняється через ЗО календарних днів після затвердження річно го розпису асигнувань і помісячного розпису асигнувань загального фонду відповідних бюджетів.
Бюджетні установи мають право брати зобов'язання щодо видат ків загального фонду бюджету відповідно до кошторису і плану асиг нувань виходячи з потреби у забезпеченні виконання пріоритетних заходів та з урахуванням здійснення платежів для погашення зобов'я зань минулих періодів, якщо інше не передбачено законодавством. Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юри дичним і фізичним особам. Щодо доходів бюджетної установи, то при складанні проектів кошторисів у дохідній частині зазначаються планові обсяги надходжень, які передбачається спрямувати на по криття видатків установи із загального та спеціального фондів про ектів відповідних бюджетів.
Звітуючи про виконання загального фонду кошторису бюджет ної установи, розпорядники бюджетних коштів повинні відобрази ти наступні показники, що закріплюють видатки за економічною класифікацією і становлять зміст кошторису за видатками загально го фонду.
І. Поточні видатки:
1. Видатки на товари і послуги, у тому числі:
— оплата праці працівників бюджетних установ (заробітна пла та, грошове утримання військовослужбовців, виплати по тимчасовій непрацездатності); ,
412
Лекція 22
— нарахування на заробітну плату;
— придбання предметів постачання і матеріалів, оплата послуг та інші видатки (предмети, матеріали, обладнання та інвентар; медика менти; продукти харчування; оплата транспортних послуг та утри мання транспортних засобів; оренда та експлуатаційні послуги; по точний ремонт обладнання; технічне обслуговування; послуги зв'яз ку тощо);
— видатки на відрядження;
— матеріали, інвентар, будівництво, капітальний ремонт та заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення;
— оплата комунальних послуг та енергоносіїв (оплата водопоста чання і водовідведення; електроенергії; природного газу; інших ко мунальних послуг та енергоносіїв);
— дослідження і розробки, державні програми.
2. Виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями.
3. Субсидії і поточні трансферти:
— субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям);
— поточні трансферти органам державного управління інших рівнів;
— поточні трансферти населенню (виплата пенсій і допомоги; сти пендії; інші поточні трансферти);
— поточні трансферти за кордон. II. Капітальні видатки:
4. Придбання основного капіталу:
— придбання устаткування і предметів довгострокового корис тування;
— капітальне будівництво (придбання) (у тому числі будівництво (придбання) житла; адміністративних об'єктів; інше будівництво);
— капітальний ремонт, реконструкція та реставрація (капіталь ний ремонт та реконструкція житлового фонду; адміністративних об'єктів; інших об'єктів; реставрація пам'яток культури, історії та архітектури).
5.Створення державних запасів і резервів.
6. Придбання землі і нематеріальних активів.
7. Капітальні трансферти (підприємствам, установам, організаці ям; органам державного управління інших рівнів; капітальні транс ферти населенню; за кордон; до бюджету розвитку).
8. Нерозподілені видатки.
9. Кредитування з вирахуванням погашення.
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 413
Водночас, як уже зазначалося вище, кошторис має загальний та спеціальний фонди. Відповідно до законодавства бюджетна устано ва має право на власні надходження, у тому числі: спеціальні кошти бюджетних установ та організацій; кошти, отримані бюджетними установами та організаціями на виконання окремих доручень; інші власні надходження бюджетних установ і організацій; субвенції з місцевих бюджетів тощо. Формування дохідної частини спеціально го фонду кошторису здійснюється на підставі розрахунків доходів, які складаються за кожним джерелом доходів і за основу яких бе руться такі показники:
— обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші роз рахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати у роз рахунку на одиницю показника, який має встановлюватися відповід но до законодавства;
— прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до
спеціального фонду бюджету.
На підставі зазначених показників визначається сума доходів на наступний рік за кожним джерелом їх надходження з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час формування показників, на підставі яких визначаються доходи планового періоду, обов'язко во враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планова ному. Показники мають наводитися в обсязі, зазначеному в розра хунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності
за певні періоди.
Видатки спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін. Водночас установи мають право використовувати протягом поточного року залишки коштів на рахунках спеціального фонду на початок року для здійснення видатків, передбачених у кошторисах на поточний рік (шляхом внесення змін до спеціального фонду кошторису).
Розподіл видатків спеціального фонду кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланова них на цю мету в зазначеному фонді. Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій по слідовності: за визначеною метою, на погашення заборгованості ус танови та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основ-
414
Лекція 22
них функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатка ми загального фонду. Оскільки такі видатки планується провадити за рахунок надходжень спеціального фонду, вони передбачаються у спеціальному фонді кошторису.
§ 2. Додержання фінансової дисципліни
Регулювання бюджетного процесу за новими нормами, встанов леними Бюджетним кодексом України, реформування правового регулювання бюджетних відносин (зокрема, перехід на формуван ня державного бюджету за програмно-цільовим методом, втілення засад нових міжбюджетних відносин, введення казначейського об слуговування бюджетів, прийняття нового порядку кошторисно-бюджетного фінансування) створюють підстави для висновку щодо поступового реформування бюджетної системи країни, у тому числі і з питання забезпечення всебічного фінансового контролю за ефек тивним та цільовим використанням бюджетних ресурсів.
У статті 7 БК України серед принципів, що характеризують бюд жетну систему України, закріплений і принцип відповідальності учас ників бюджетного процесу, згідно з яким кожен учасник бюджет ного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Дію цього принципу може бути екстрапольовано і на відносини, пов'язані зі здійсненням бюджет ного, у тому числі кошторисно-бюджетного, фінансування.
Так, до повноважень Рахункової палати з контролю за додержан ням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, у тому числі за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону про Державний бюджет України, ефективніс тю використання та управління коштами Державного бюджету Ук раїни (ст. 110БКУ).
Серед контрольних повноважень, якими наділено Державне каз начейство, є здійснення контролю за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням (ст. 111 БКУ).
Органи Державної контрольно-ревізійної служби України забез печують контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів і повинні щомісяця на давати Верховній Раді України та Мінфіну України узагальнені ре зультати звітів про проведені перевірки.
У Бюджетному кодексі є поняття бюджетного правопорушення (ст. 116), під яким визнається недодержання учасником бюджетного
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування
415
процесу встановленого чинним законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Зрозуміло, що з боку розпорядників бю джетних коштів порушення бюджетної дисципліни можуть допус катися як на стадії виконання бюджету, так і на стадії складання про екту бюджету (зокрема, шляхом відображення неправомірних даних у бюджетних запитах).
У межах встановлених повноважень Мінфін України, Міністер ство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові орга ни щороку протягом трьох місяців після прийняття відповідних бю джетів перевіряють правильність складення і затвердження кошто рисів і планів асигнувань. Скорочення завищених асигнувань, вияв лених у результаті перевірки правильності складення кошторисів, проводиться Мінфіном України, Міністерством фінансів Автоном ної Республіки Крим, місцевими фінансовими органами на підставі матеріалів перевірок.
Слід зазначити, що у країні й досі існує негативна тенденція щодо використання бюджетних коштів, яка виявляється за результатами ревізій та перевірок контрольних фінансових органів. Так, Рахун кова палата України у своєму звіті за 2001 р. констатувала, що знач ним за обсягами був такий вид порушення як наявність завищених асигнувань та зайво одержаних бюджетних коштів у зв'язку з необ грунтованим складанням кошторисних призначень (200,6 млн грн., що становить 40,5 % від загальної суми нецільового використання). Системного характеру набув протягом останніх років такий вид не цільового використання бюджетних коштів, як формування голов ними розпорядниками коштів непередбачених законодавством ре зервів за рахунок коштів Державного бюджету.
Ревізорами фінансових органів були виявлені також факти вико ристання коштів державного бюджету не за цільовим призначенням, зокрема внаслідок фінансування договорів, тематика яких не була передбачена державними програмами, або фінансування договорів, укладених на підставі національних програм, які не мали подальшо го продовження у державних програмах. А згідно зі ст. 119 БКУ нецільове використання бюджетних коштів (тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місце вий бюджет), виділених бюджетним асигнуванням чи кошторисом, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і
416
Лекція 22
притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміні стративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначено му законами України.
У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому по верненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабіне том Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.
Чинне законодавство містить підстави, за якими може бути при зупинено бюджетні асигнування. Зокрема, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконав чих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повно важень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:
1) несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;
2) невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недодержання порядку перерахування цих коштів;
3) подання недостовірних звітів та інформації про виконання бю джету;
4) порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;
5) нецільового використання бюджетних коштів.
У разі виявлення бюджетного правопорушення відповідні орга ни у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих роз порядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:
1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бю джетних правопорушеннях відповідно до закону;
2) зупинення операцій з бюджетними коштами.
При цьому використовується загальноправовий принцип юридич ної відповідальності, згідно з яким накладення на особу заходу стяг нення за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодуван ня заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди в поряд ку, встановленому законом.
Призупинення операцій з бюджетними коштами полягає у при зупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку по рушника бюджетного законодавства і може здійснюватися на термін
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 417
до тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом. Механізм при зупинення операцій з бюджетними коштами визначає Кабінет Міністрів України.
Порядок призупинення бюджетних асигнувань регламентується наказом Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 р. № 319і.
Таке призупинення має на меті припинити на конкретно визна чений час повноваження на взяття бюджетного зобов'язання за за гальним фондом бюджету в межах бюджетного періоду і може за стосовуватися у випадках, передбачених ст. 117 БКУ.
Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає Міністр фінансів України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.
Рішення про призупинення бюджетних асигнувань оформляється у вигляді розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань.
Бюджетні асигнування призупиняються з 1-го числа місяця, на ступного за датою прийняття розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань. При цьому наказ конкретизує, що бюджетні асигнування призупиняються на термін від одного місяця до трьох у межах поточного бюджетного періоду в обсязі, що дорівнює 50 % асигнувань, затверджених у плані асигнувань розпорядника бюджет них коштів за скороченою економічною класифікацією видатків бюджету на цей період, за винятком асигнувань на оплату праці, на рахування на заробітну плату та трансфертів населенню.
У разі виявлення бюджетного правопорушення та наявності підстав для призупинення бюджетних асигнувань протокол про бю джетне правопорушення або акт ревізії разом з пропозиціями щодо призупинення бюджетних асигнувань необхідно подати до фінан сового органу, що наділений відповідною компетенцією.
Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань за гального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди.
1 Наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Порядку призупи нення бюджетних асигнувань» від 15 травня 2002 р. № 319 / Зареєстровано у Мін'юсті України 31 травня 2002 р. за № 467/6755 // Офіційний вісник України. — 2002. — №23. — Ст. 1137.
27 — 3-2751
418
Лекція 22
Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань скла дається у п'яти примірниках — один оригінал і чотири копії. Оригі нал розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань за лишається органові, який прийняв рішення, для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету. Одна копія розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань передається до Державного казначейства України разом з довідкою і про внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету; друга копія передається розпорядникові чи одер жувачу бюджетних коштів, яким вчинено бюджетне правопорушен ня; третя копія передається головному розпорядникові бюджетних коштів, до сфери управління якого належить розпорядник чи одер жувач бюджетних коштів; четверта копія розпорядження протягом п'яти робочих днів надсилається органові, за поданням якого його прийнято.
Розпорядник чи одержувач бюджетних коштів, якому призупи нені бюджетні асигнування, у встановлені у розпорядженні про при зупинення бюджетних асигнувань терміни подає інформацію відпо відному органові про усунення бюджетного правопорушення та копії документів, що її підтверджують. За результатами аналізу отрима ної інформації про усунення бюджетного правопорушення та підтверджувальних документів компетентні органи, що прийняли рішення про призупинення бюджетних асигнувань, приймають рішення про відновлення дії бюджетних асигнувань. Розпоряджен ня про відновлення дії бюджетних асигнувань є підставою для вне сення з 1 -го числа місяця, наступного за датою прийняття цього роз порядження, змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) та наступного взят тя зобов'язань.
У статті 121 БКУ визначено правові засади відповідальності за бю джетні правопорушення, зокрема встановлено, що особи, винні у по рушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінар ну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з зако нами України.
Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одер жувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнен ня до відповідальності згідно з законом його керівника чи інших відповідальних посадових осіб залежно від характеру вчинених ними діянь.
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 419
Посадові особи органів державної влади, органів влади Автоном ної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, які вчинили бюджетне право порушення, несуть передбачену законом цивільно-правову відпові дальність згідно з законом незалежно від накладення передбачених цим кодексом стягнення на розпорядника чи одержувача бюджет них коштів.
Водночас бюджетне законодавство закріплює конституційні принципи, зокрема на судовий захист, передбачивши право на ос карження рішення про накладення стягнення за бюджетне право порушення.
Таке рішення оскаржується в адміністративному або судовому порядку протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не перед бачено законом. При цьому факт оскарження рішення про накла дення стягнення за бюджетне правопорушення не зупиняє виконан ня зазначеного рішення.
У разі визнання судом рішення про накладення стягнення за бю джетне правопорушення повністю чи в частині незаконним особі, щодо якої воно було винесене, перераховуються недоотримані бюджетні кошти та поновлюються інші обмежені таким рішенням її права.
Контрольні запитання:
1. Розкрийте поняття кошторисно-бюджетного фінансування.
2. Що таке кошторис, які види кошторисів Ви можете назвати?
3. Який зміст кошторису встановлений чинним законодавством?
4. Розкрийте зміст повноважень органів державної влади у контролі за додержанням бюджетної дисципліни.
5. Що таке бюджетне правопорушення?
6. Які заходи відповідальності за порушення бюджетно-правових при писів встановлено чинним законодавством?
л*
ЛЕКЦІЯ 23 ---------
Кошторисно-бюджетний - режим фінансування _
§ 1. Порядок фінансування соціально-культурних заходів
У Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоро в'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість соціальності діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвер дження і забезпечення прав і свобод людини — головний обов'язок держави.
Отже, необхідність виділення коштів з державного та місцевих бюджетів на фінансування соціально-культурних заходів є законо мірним і виправданим з позицій розвитку держави. Саме цей напрям кошторисно-бюджетного фінансування є найбільшим порівняно з усіма іншими бюджетними витратами.
До соціально-культурних видатків держави належать видатки на: соціальний захист населення і соціальне забезпечення, освіту, на уку, культуру і засоби масової інформації, охорону здоров'я, фізич ну культуру та спорт, заходи у сфері молодіжної політики. Фінан сування зазначених видатків відіграє велику соціальну та політич ну роль, формуючи в суспільстві відчуття «благополуччя й задово лення» або «розчарування» тими процесами, що відбуваються у країні. Разом з тим в умовах існування бюджетного дефіциту соці ально-культурна сфера є найвразливішою, тому що велика кіль кість цих видатків фінансується за «залишковим принципом», тоб то в останню чергу або ж за дуже скороченими нормативами та нормами.
Соціальна інфраструктура, яка включає органи підтримки і роз витку культури, мистецтва, освіти, науки, охорони здоров'я і фізич ної культури, пенсійні і різні соціальні виплати, політику робочої сили, нині розглядається як обов'язкова умова повноцінного функ ціонування суспільно-економічної системи і, відповідно, потребує до себе значної уваги.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
421
Видатки на соціальний захист населення
Світовий досвід свідчить, що перехід до ефективної ринкової еко-иоміки можливий лише у межах більш загальних соціальних цінно стей. З другої половини XX ст. соціальні видатки почали розглядати ся не як непродуктивні витрати, а як інвестиції в сьогоднішню та майбутню стабільність. У промислове розвинутих країнах видатки на соціальне забезпечення та страхування, починаючи з середини 80-х років минулого століття, становлять 14 — 15 % ВВП1. При цьому з метою скорочення видатків бюджету держава часто використовує партнерство з приватними організаціями, залишаючи за собою част кове фінансування та загальне керівництво.
В Україні прийнято ряд нормативно-правових актів, що регулю ють відносини у галузі соціального захисту населення. У Конституції України, Основах законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, інших законах, актах Президента України визначено основні форми й методи соціального захисту на селення. Так, Конституція встановлює, що громадяни мають право на соціальний захист (ст. 46), що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право га рантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуван ням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ та організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального за безпечення, створенням мережі державних, комунальних, приват них закладів для догляду за непрацездатними.
Згідно з функціональною структурою видатків бюджетів Украї ни розділ видатків «Соціальний захист та соціальне забезпечення» (код 1000) включає такі підрозділи: 1) соціальний захисту разі непра цездатності; 2) соціальний захист пенсіонерів; 3) соціальний захист ветеранів війни та праці; 4) соціальний захист сім'ї, дітей та молоді; 5) соціальний захист безробітних; 6) допомога у розв'язанні житло вого питання; 7) допомога на утримання житла; 8) допомога на за безпечення житлом; 9) соціальний захист інших категорій населення; 10) дослідження і розробки у сфері соціального захисту; 11) інша діяльність у сфері соціального захисту.
1 Жаліло ЯЛ. Регулювання ринкової економіки: сучасний досвід розвинених країн. — Вип. 1. — С. 60—61. >
422
Лекція 23
Враховуючи гарантії, встановлені Конституцією України, держа ва бере на себе зобов'язання зі здійснення більшої частини видатків | на соціальний захист та соціальне забезпечення населення. Так, з Державного бюджету України фінансуються:
а) державні спеціальні пенсійні програми (пенсії військовослуж- і бовцям рядового, сержантського та старшинського складу строко вої служби та членам їх сімей, пенсії військовослужбовцям та осо бам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, пенсії, призначені за іншими пенсійними програмами);
б) державні програми соціальної допомоги (грошова допомога біженцям; компенсації на медикаменти; програма протезування; програми і заходи із соціального захисту інвалідів, у тому числі про грами і заходи Фонду України соціального захисту інвалідів; відшко дування збитків, заподіяних громадянам; заходи, пов'язані з повер ненням в Україну кримськотатарського народу та осіб інших на ціональностей, які були незаконно депортовані з України; щорічна разова грошова допомога ветеранам Великої Вітчизняної війни; до вічна стипендія для учасників бойових дій; кошти, що передаються до Фонду соціального страхування на випадок безробіття; частко ве покриття витрат на виплату заборгованості з регресних позовів шахтарів);
в) державна підтримка громадських організацій інвалідів і вете ранів, які мають статус всеукраїнських;
г) державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; ґ) державна підтримка молодіжних громадських організацій на
виконання загальнодержавних програм і заходів стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;
д) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян.
За рахунок коштів місцевих бюджетів здійснюється фінансуван ня державних програм соціального забезпечення: притулків для неповнолітніх; територіальних центрів і відділень соціальної допо моги на дому. Здійснюються видатки, спрямовані на соціальний за хист, зокрема фінансуються пільги ветеранам війни і праці, допомо га сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Місцеві бюджети бе руть участь у будівництві (реконструкції) житла для окремих кате горій громадян.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
423
Водночас практично всі напрями соціального захисту та забез печення населення потребують реформування, у тому числі при ведення у відповідність до європейських стандартів фінансових нормативів забезпечення. Так, нечітка невизначеність та невід повідність нормативів фінансового забезпечення заходів щодо зай нятості населення та соціального захисту безробітних обмежує надання необхідної фінансової допомоги з боку держави. Зокрема, потребує вдосконалення надання допомоги по безробіттю, в пер шу чергу шляхом доведення її розміру до прожиткового мінімуму. На рівні законодавчого регулювання мають бути переглянуті нор мативи розмірів допомоги сім'ям з дітьми при наданні державної допомоги.
Метою реформування обов'язкового (державного) соціального страхування є створення фінансове стійкої системи, яка забезпечу вала б громадянам встановлені державою гарантії захисту від соці альних і професійних ризиків, пов'язаних з втратою заробітку, здо ров'я, а також ефективніше використання страхових коштів. Основ ним положенням соціального захисту інвалідів має бути реалізація права інвалідів на економічне та соціальне забезпечення та на нор мальний рівень життя за допомогою необхідних грошових виплат та медичного обслуговування1.
Законодавче необхідно врегулювати надання соціальної допомо ги, а також форми соціальної допомоги, яка може надаватися в гро шовій, матеріальній формі або у формі особистої допомоги (соціаль не обслуговування). Необхідним є перехід на систему фінансування за методом адресного грошового відшкодування соціальних пільг. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 р. було затверджено Стратегію заміни системи пільг на адресну гро шову допомогу населенню. Зазначена Стратегія має створити еко номічні й соціальні передумови для підтримки незахищених верств населення та сприяти реалізації конституційного права на соціаль ний захист. Запровадження адресної грошової допомоги населенню планується здійснити в три етапи, створивши при цьому єдиний реєстр одержувачів. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку фінансування видатків місце вих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм
1 Руденко В.М. Фінансово-правові основи соціального захисту населення.. Лнтореф. дис.... канд. юрид. наук. — К.: Вид-во КНУ, 1999.
424
Лекція 23
соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» від 4 березня 2002 р. починаючи з 1 січня 2003 року го ловні розпорядники коштів місцевих бюджетів повинні вести пер соніфікований облік отримувачів пільг.
Слід підкреслити, що при проведенні фінансування заходів со ціального захисту населення, зокрема при визначенні розмірів заробітної плати та соціальних виплат, необхідно додержуватися норм Конституції України та спеціальних законів, а також Євро пейського кодексу соціального забезпечення та Європейської соці альної хартії.
' Порядок фінансування освіти
Освіта створює основу інтелектуального, культурного, духовно го, соціального, економічного розвитку суспільства і держави. У про-мислово розвинутих країнах видатки на освіту на всіх рівнях дер жавного сектора, як правило, становлять від 4,5 до 7 % ВВП. У краї нах, що розвиваються, видатки на освіту коливаються від 2,5 до 7,5 % ВВП і в середньому становлять меншу частину ВВП порівняно з про-мислово розвинутими країнами1. Водночас у більшості країн саме державний сектор прямо надає послуги у сфері початкової і серед ньої школи в широкому обсязі, оскільки цей показник, як правило, перевищує 90 % від загальної суми витрат. Державний сектор впли ває на попит освітніх послуг за допомогою таких чинників, як надан ня студентам стипендій, субсидій і допомог через рішення, що сто суються оплати навчання, а також через загальну структуру регу лювання приватної освіти.
Конституція України встановлює, що в Україні кожен має право на освіту (ст. 53), причому повна загальна середня освіта є обов'яз ковою. Згідно з принципами, проголошеними Конституцією, держа ва забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної серед ньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комуналь них навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної се редньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням та студентам.
Нормативно-правове регулювання надання освітніх послуг за кладено у законах України «Про освіту», «Про професійно-технічну
1 Розпутенко І. Упраа^ння державними видатками в перехідних економіках. -К.: Основи,1993. — С. 196—197.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 425
освіту», «Про загальну середню освіту», «Про позашкільну освіту», «Про дошкільну освіту», «Про вищу освіту»1.
Чинним законодавством передбачено, що заклади освіти створю ються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями неза лежно від форм власності, громадянами відповідно до соціально-еко номічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наяв ності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази,
педагогічних кадрів.
Фінансування державних закладів освіти, установ та організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів галузей народного господарства, дер жавних підприємств і організацій, а також додаткових джерел фінансування.
Відповідно до ст. 61 Закону України «Про освіту» держава забез печує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому 10 % національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність. При цьому кошти закладів і установ освіти та науки, які повністю або частково фінансуються з бюджету, одержані від здійснення або на здійснення діяльності, передбаченої їх статутни ми документами, не вважаються прибутком і не оподатковуються.
Додатково заклади освіти як джерела фінансування можуть роз глядати:
— кошти, одержані за навчання, підготовку, підвищення кваліфі кації та перепідготовку кадрів відповідно до укладених договорів;
— плату за надання додаткових освітніх послуг;
1 Закони України «Про освіту» від 23 травня 1991 р. № 1060-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — №34. — Ст. 451 (з наступними змінами та допов неннями); «Про професійно-технічну освіту» від 10лютого1998 р. № 103/98-ВР // Відомості Верховної Ради України.— 1998. — №32. — Ст. 215 (з наступними зміна ми та доповненнями); «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 р. № 651-XIV //Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 28. — Ст. 230 // (з наступними змінами та доповненнями); «Про позашкільну освіту» від 22 червня
2000 р. № 1841-ІН // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 46. — Ст. 393 (з наступними змінами та доповненнями); «Про дошкільну освіту» від 11 липня
2001 р. № 2628-ПІ // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 49. — Ст. 259 (з наступними змінами та доповненнями); «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 р.// Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 20. — Ст. 134 (з наступними зміна ми та доповненнями). .
426
Лекція 23
— кошти, одержані за науково-дослідні роботи (послуги) та інші роботи, виконані закладом освіти на замовлення підприємств, уста нов, організацій та громадян;
— доходи від реалізації продукції навчально-виробничих майсте рень, підприємств, цехів і господарств, від надання в оренду при міщень, споруд, обладнання;
— дотації з місцевих бюджетів;
— кредити і позички банків, дивіденди від цінних паперів та до ходи від розміщення на депозитних вкладах тимчасово вільних по забюджетних коштів;
— валютні надходження;
— добровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, установ, організацій, окремих громадян;
— інші кошти.
Згідно з функціональною структурою видатків бюджету видатки на освіту (код 0900) включають асигнування на: 1) дошкільну освіту; 2) загальну середню освіту (у тому числі загальноосвітні навчальні заклади; загальноосвітні спеціалізовані школи-інтернати та загаль ноосвітні спеціальні навчальні заклади); 3) професійно-технічну ос віту; 4) вищу освіту (вищі навчальні заклади 1 і 2-го рівнів акреди тації та вищі навчальні заклади 3 і 4-го рівнів акредитації); 5) після -дипломну освіту; 6) позашкільну освіту та заходи з позашкільної ро боти з дітьми; 7) програми матеріального забезпечення навчальних закладів; 8) дослідження і розробки у сфері освіти; 9) інші заклади та заходи у сфері освіти.
За рахунок коштів Державного бюджету України фінансуються видатки на:
а) загальну середню освіту, у тому числі спеціалізовані школи (в тому числі школи-інтернати), основані на державній формі влас ності, та загальноосвітні школи соціальної реабілітації;
б) професійно-технічну освіту (навчальні та інші заклади освіти, основані на державній формі власності);
в) вищі навчальні заклади, основані на державній формі власності;
г) післядипломну освіту;
ґ) позашкільні навчальні заклади та заходи з позашкільної роботи з дітьми згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України;
д) інші заклади та заходи в галузі освіти, що забезпечують вико нання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердже ним Кабінетом Міністрів України.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 427
Міністерство освіти і науки України розробляє пропозиції щодо обсягів фінансування з Державного бюджету на розвиток соціаль но-культурної сфери, науки, навчально-виховних закладів, установ, організацій, що перебувають у функціональному управлінні міністерства. Спільно з центральними органами державної влади визначає економічні та фінансові норми і нормативи на утримання державних навчально-виховних закладів організовує збирання й аналіз державної та відомчої статистики і бухгалтерської звітності.
З Державного бюджету фінансуються лише наукові дослідження фундаментального й пошукового характеру або виконання науко вих програм державного значення. Відповідно до Закону України «Про освіту» виконання їх здійснюється на конкурсній основі при відборі найбільш наукомістких та високоефективних досліджень у галузі техніки й передової технології в пріоритетні галузі народного
господарства.
Виконання прикладних досліджень та розробок здійснюється за господарськими договорами і оплачується замовником. Виконання наукових досліджень доручається колективам науковців на кон трактній основі.
За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансується дошкільна та загальна середня освіта (школи, дитячі садки, спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми, вечірні (змінні) школи). На фінансуванні міських та районних бюджетів перебувають заклади освіти для гро мадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації. За раху нок коштів обласних бюджетів та бюджету АРК фінансуються за клади професійно-технічної освіти, що виконують державне замов лення, а також вищі заклади освіти 1, 2, 3 та 4-го рівнів акредитації, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим та спільній власності територіальних громад.
Поряд з державними та муніципальними освітніми закладами в Україні активно розвивається приватний сектор, який надає послу ги у сфері освіти. Для цього сектора держава розробляє стандарти та систему норм, які визначають обов'язковий мінімум змісту освітніх програм, обсяг навантаження на учнів (студентів), а також мінімум кількості годин на вивчення тих чи інших предметів. На підставі цих стандартів та показників засновники приватних закладів освіти повинні розробити виробничі показники, на яких формуєть ся кошторис.
Отже, слід зазначити, що держава здійснює всебічне регулюван ня діяльності у сфері надання освітніх послуг, враховуючи,значення
428
Лекція 23
такої діяльності для майбутнього розвитку та становлення освічено го покоління громадян України.
Порядок фінансування науки
Розвиток науки і техніки є визначальним фактором прогресу су спільства, підвищення добробуту його членів, їх духовного та інте лектуального зростання. Цим зумовлена необхідність пріоритетної державної підтримки розвитку науки як джерела економічного зро стання і невід'ємної складової національної культури та освіти, ство рення умов для реалізації інтелектуального потенціалу громадян у сфері наукової і науково-технічної діяльності, цілеспрямованої полі тики у забезпеченні використання досягнень вітчизняної та світової науки і техніки для задоволення соціальних, економічних, культур них та інших потреб.
У Конституції України зазначено, що держава сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв'язків України зі світовим співто вариством (ст. 54). Отже, держава повинна приділяти велику увагу фінансуванню наукової та науково-технічної діяльності, що вклю чає фінансування фундаментальних досліджень та видатків на роз робку перспективних технологій і пріоритетних напрямів науково-технічного прогресу.
Кошти виділяються на фундаментальні дослідження, пошукові та прикладні розробки; державні та міждержавні науково-технічні про грами; державні премії України у галузі науки і техніки; фінансуван ня наукових розробок з проблем стандартизації, сертифікації та ета лонної бази, державних контрактів; фінансування наукової частини національних, міжгалузевих та галузевих програм тощо. У цій групі фінансуються науково-дослідні інститути, що виконують фундамен тальні дослідження на державне замовлення, а також науково-дослідні організації, що перебувають на господарському розрахун ку, але виконують державне замовлення з оплатою за рахунок дер жавно-бюджетних асигнувань.
Держава забезпечує бюджетне фінансування наукової та науко во-технічної діяльності (крім видатків на оборону) у розмірі не мен ше 1,7% ВВП України. Безпосередньо за рахунок коштів державно го бюджету здійснюється фінансування фундаментальних та при кладних досліджень і сприяння науково-технічному прогресу дер жавного значення, міжнародним науковим та інформаційним зв'язкам державного значення.
Відповідно до законодавства бюджетне фінансування наукових досліджень здійснюється шляхом базового та програмно-цільового
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 429
фінансування1. Базове фінансування надається для забезпечення: фундаментальних наукових досліджень; найважливіших для держа ви напрямів досліджень, у тому числі в інтересах національної без пеки та оборони; розвитку інфраструктури наукової і науково-тех нічної діяльності; збереження наукових об'єктів, що становлять на ціональне надбання; підготовки наукових кадрів.
Перелік наукових установ та вищих навчальних закладів, яким надається базове фінансування для здійснення наукової і науково-технічної діяльності, затверджує Кабінет Міністрів України.
Програмно-цільове фінансування здійснюється, як правило, на конкурсній основі для:
• науково-технічних програм і окремих розробок, спрямованих на реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки;
• забезпечення проведення найважливіших прикладних науко во-технічних розробок, які виконуються за державним замовленням;
• проектів, що виконуються у межах міжнародного науково-тех нічного співробітництва.
Видатки на культуру і мистецтво
Складність правового регулювання фінансування витрат на культу ру і мистецтво полягає у не лише в об'єктивних причинах, пов'язаних із загальним становищем у країні, а й у специфіці самої галузі культу ри. З одного боку, культура не може існувати без свободи творчості і тому одне з найважливіших завдань правового забезпечення культур ної сфери — це гарантування та забезпечення творчих свобод: свобо ди художньої творчості, свободи слова, свободи друку тощо. З іншого боку, в умовах класичного ринкового господарювання значна частина організацій культурно-мистецької сфери є економічно неприбуткови ми, але суспільне необхідними. З цього випливає, що суспільство (дер жава) , яке зацікавлене в існуванні та розвиткові культури, повинно ство рити такий правовий простір, у якому культура зможе існувати, зали шаючись економічно неприбутковою, навіть за умов ринкової економі ки. Відповідно до функціональної класифікації видатків до них належать витрати на утримання засобів масової інформації, у тому числі телеба чення і радіомовлення, пресу, книговидання тощо, а також дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку2.
1 Стаття 34 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 р. № 1977-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1992. — № 12. — Ст. 165 (з наступними змінами та доповненнями).
2 Нечай А.А. Правові основи фінансування витрат на культуру в Україні: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. — К.: Вид-во КНУ, 1995. ,
430
Лекція 23
Згідно з функціональною структурою видатків на культуру та мистецтво їх включено до розділу «Духовний та фізичний розвиток» (код 0800) та підрозділу «Культура та мистецтво» (код 0821). Ці ви датки включають фінансування театрів; художніх колективів, кон цертних і циркових організацій; кінематографії; творчих спілок; бібліотек; музеїв та виставок; заповідників; клубних закладів; інших заходів і закладів у галузі культури та мистецтва.
При фінансуванні культури головними розпорядниками бюджет них коштів є Міністр культури України, міністри та керівники дер жавних комітетів та відомств України, а також Автономної Республі ки Крим, у підпорядкуванні яких перебувають підприємства, органі зації, заклади культури. Розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня є керівники відповідних закладів, підприємств та організацій.
Фінансування за Державним бюджетом України здійснюється Міністерством фінансів України шляхом надання головним розпо рядникам бюджетних призначень у межах встановлених поточним актом про бюджет асигнувань. З бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, міських (крім міст районного підпорядкування) та районних бюджетів фінансування здійснюється відповідно Міністер ством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевими фінансо вими відділами шляхом перерахування коштів з рахунків відповід них бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бю джетних коштів, що відкриті у відповідних територіальних органах Державного казначейства України. Після отримання коштів із бю джету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому по рядку перераховують кошти на реєстраційні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та закладів культури.
З бюджетів міст районного підпорядкування, сільських та селищ них бюджетів фінансування здійснюється відповідними місцевими державними адміністраціями та виконавчими комітетами органів місцевого самоврядування. Отже, у бюджетному фінансуванні ви трат на культуру та мистецтво беруть участь усі ланки бюджетної системи України.
Кожне окреме підприємство, організація або заклад культури от римує асигнування лише з одного бюджету. Розподіл установ куль тури та мистецтва на ті, що фінансуються з державного бюджету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здійснюється залежно від їх значимості та підпорядкування.
Так, за рахунок коштів державного бюджету фінансуються такі заклади та заходи:
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
431
а) державні культурно-освітні програми (національні та державні бібліотеки, музеї і виставки національного значення, заповідники національного значення, міжнародні культурні зв'язки, державні культурно-освітні заходи);
б) державні театрально-видовищні програми (національні театри, національні філармонії, національні та державні музичні колективи і ансамблі та інші заклади і заходи мистецтва згідно з переліком, за твердженим Кабінетом Міністрів України);
в) державна підтримка громадських організацій культури і мис тецтва, що мають статус національних;
г) державні програми розвитку кінематографії; ґ) державна архівна справа.
За ознакою підпорядкування з державного бюджету фінансують ся також усі підприємства, організації та заклади культури, що без посередньо підпорядковані Міністерству культури та іншим міністер ствам, державним комітетам та відомствам.
Інші бюджетні культурно-мистецькі заклади фінансуються голов ним чином із відповідних місцевих бюджетів. Зокрема, до видатків, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республі канського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, належать державні культурно-освітні (бібліотеки, музеї та виставки) та театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури республі канського Автономної Республіки Крим і обласного значення, шко ли естетичного виховання дітей, інші заклади та заходи у галузі мис тецтва) .
За рахунок держави фінансуються державні програми підтрим ки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформацій них агентств тощо. Відповідно до функціональної класифікації ви датків до них відносять витрати на утримання засобів масової інфор мації, у тому числі телебачення і радіомовлення, пресу, книговидан ня тощо, а також на дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку.
Особливість фінансування витрат на пресу, телебачення та радіо мовлення полягає в тому, що з переходом до ринкових відносин де далі більша їх частина працює на змішаних джерелах фінансування, серед яких основним стає самоокупність та доходи від діяльності, основаної на приватній власності. Державні програми телебачення, радіомовлення та преса, які одержують бюджетні асигнування, та кож фінансують значну частину своїх видатків за рахунок власних
432
Лекція 23
коштів, отриманих переважно від надання рекламних послуг. У свою чергу редакції газет та журналів, що належать органам місцевого самоврядування, частково фінансуються з місцевих бюджетів. Зо крема, право місцевих органів на заснування власних засобів масо вої інформації, призначення і звільнення їх керівників закріплено в ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
§ 2. Фінансування охорони здоров 'я та фізичної культури
Право кожного в Україні на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування гарантується Конституцією України (ст. 49). Охорона здоров'я забезпечується державним фінансування відпо відних соціально-економічних, медико-санітарних та оздоровчо-профілактичних програм.
Кожна людина має природне невід'ємне і непорушне право на охо рону здоров'я. Суспільство і держава відповідальні перед сучасним і майбутніми поколіннями за рівень здоров'я і збереження генофонду народу України, забезпечують пріоритетність охорони здоров'я у діяльності держави, поліпшення умов праці, навчання, побуту і відпо чинку населення, розв'язання екологічних проблем, вдосконалення медичної допомоги і запровадження здорового способу життя1.
Конституцією закріплено, що медична допомога у державних і комунальних закладах охорони здоров'я надається безплатно, а дер жава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності, дбає про розвиток фізичної культури і спорту, забезпечує санітар но-епідемічне благополуччя.
За функціональною структурою, ці видатки поділяються на такі підрозділи (код 0700 «Охорона здоров'я»): медична продукція та об ладнання; поліклініки і амбулаторії, швидка та невідкладна допомо га, у тому числі поліклініки загального профілю та амбулаторії; спеціа лізовані поліклініки; стоматологічні поліклініки; станції швидкої та невідкладної допомоги; фельдшерсько-акушерські пункти; лікарні та санаторно-курортні заклади: лікарні загального профілю; спеціалі зовані лікарні та інші спеціалізовані заклади; пологові будинки; са наторно-курортні заклади; санітарно-профілактичні та протиепі-
' Закон України «Основи законодавства про охорону здоров'я» від 19 листопада 1992 р. //Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 4. — Ст. 19 (з наступни ми змінами та доповненнями).
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 433
демічні заходи і заклади; дослідження і розробки у сфері охорони здоров'я; інша діяльність у сфері охорони здоров'я, у тому числі бу динки дитини; станції переливання крові; інші заклади та заходи у сфері охорони здоров'я.
Закріплення фінансування за бюджетом відповідного рівня відбу вається виходячи із закріплених конституційних гарантій. За раху нок державного бюджету здійснюються видатки на:
а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та ста ціонарну допомогу (багатопрофільні лікарні та поліклініки, що ви конують специфічні загальнодержавні функції, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
б) спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (клініки науково-дослідних інститутів, спеці алізовані лікарні, центри, лепрозорії, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, спеціалізовані медико-санітарні частини, спеціалі зовані поліклініки, спеціалізовані стоматологічні поліклініки згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
в) санаторно-реабілітаційну допомогу (загальнодержавні санаторії для хворих на туберкульоз, загальнодержавні спеціалізовані сана торії для дітей та підлітків, спеціалізовані санаторії для ветеранів Великої Вітчизняної війни);
г) санітарно-епідеміологічний нагляд (санітарно-епідеміологічні станції, дезинфекційні станції, заходи боротьби з епідеміями);
ґ) інші програми у галузі охорони здоров'я, що забезпечують ви конання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвер дженим Кабінетом Міністрів України.
Обсяги бюджетного фінансування визначаються на підставі нау ково обґрунтованих нормативів з розрахунку на одного жителя. Зо крема, обсяг фінансування за державним та місцевими бюджетами на утримання лікарень визначається за економічними нормами та нормативами, виходячи з чисельності розгорнутих ліжок за профі лем захворювань (терапевтичних, хірургічних, онкології, гінекології тощо). За цими нормативами визначається необхідна кількість лікарів, середнього та молодшого обслуговуючого персоналу, фон ди заробітної плати, витрати на медикаменти та харчування. У полі клініках кількість медичного персоналу встановлюється на основі даних про чисельність населення на території, яка обслуговується, у сільській місцевості — на кожний населений пункт.
За рахунок бюджету АРК та обласних бюджетів, бюджетів місце вого самоврядування фінансуються загальнодоступні для населен-
28 — 3-2751
434
Лекція 23
ня заклади охорони здоров'я. Так, за рахунок коштів сільських, се лищних і міських бюджетів фінансується первинна медико-санітар-на, амбулаторно-поліклінічна та стаціонарна допомога (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельд шерські пункти).
У свою чергу районні та обласні бюджети беруть участь у фінансу ванні лікарень широкого профілю, пологових будинків, станцій швид кої та невідкладної медичної допомоги, поліклінік і амбулаторій, за гальних стоматологічних поліклінік. За рахунок їх коштів фінансують ся також видатки на забезпечення програм медико-санітарної освіти (міські та районні центри здоров'я і заходи з санітарної освіти).
При цьому кошти, не використані закладом охорони здоров'я, не вилучаються і відповідне зменшення фінансування на наступний період не проводиться.
Відомчі та інші заклади охорони здоров'я, що обслуговують лише окремі категорії населення за професійною, відомчою або іншою, не пов'язаною із станом здоров'я людини ознакою, фінансуються, як правило, за рахунок підприємств, установ та організацій, які вони обслуговують. Допускається фінансова підтримка таких закладів за рахунок державного або місцевого бюджетів, якщо працівники відповідного відомства, підприємства, установи або організації ста новлять значну частину населення даної місцевості.
Із зміцненням здоров'я громадян країни тісно пов'язане фізичне виховання дітей, підлітків, дорослого населення. Фізична культура є важливим засобом підвищення соціальної і трудової активності лю дей, задоволення їх моральних, естетичних та творчих запитів, жит тєво важливої потреби взаємного спілкування, розвитку дружніх сто сунків між народами і зміцнення миру. Спорт — органічна частина фізичної культури, особлива сфера виявлення та уніфікованого по рівняння досягнень людей у певних видах фізичних вправ, техніч ної, інтелектуальної та іншої підготовки шляхом змагальної діяль ності. Соціальна цінність спорту визначається його дієвим стимулю ючим впливом на поширення фізичної культури серед різних верств населення1.
Видатки на фізкультуру і спорт фінансуються за розділом «Духов ний та фізичний розвиток» (код 0800) функціональної класифікації. Він включає такі підрозділи, як «Фізична культура і спорт» (код 0810),
' Закон України «Про фізичну культуру і спорт» від 24 грудня 1993 р. // Відо мості Верховної Ради України. — 1994. — № 14. — Ст. 80 (з наступними змінами та доповненнями).
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 435
«Дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку» (код 0840), «Інша діяльність у сфері духовного та фізичного розвит ку» (код 1850).
За рахунок коштів державного бюджету фінансуються:
а) державні програми підготовки резерву та складу національних команд та забезпечення їх участі у змаганнях державного і міжна родного значення;
б) державні програми з інвалідного спорту та реабілітації;
в) державні програми фізкультурно-спортивної спрямованості.
За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються видатки дер жавних програм розвитку фізичної культури і спорту: утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів (крім шкіл республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), заходи з фізичної культури і спорту та фінан сова підтримка організацій фізкультурно-спортивної спрямованості і спортивних споруд місцевого значення.
Обласні бюджети та бюджет АРК беруть участь у фінансуванні державних програм з інвалідного спорту і реабілітації, а також за безпечують навчально-тренувальну роботу дитячо-юнацьких спортивних шкіл (усіх типів республіканського Автономної Респуб ліки Крим та обласного значення) та проводять заходи з фізичної культури і спорту.
§ 3. Порядок фінансування видатків на національну оборону
Конституція України закріплює як одну з найважливіших функцій держави, що є справою всього Українського народу, захист сувере-11 ітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економіч ної та інформаційної безпеки (ст. 17). Отже, наша держава, врахову ючи необхідність забезпечення власної воєнної безпеки та оборо ни, усвідомлюючи свою відповідальність у справі підтримання міжна родної стабільності, як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава має Збройні Сили України з необхідним рівнем їх бойової готовності та боєздатності1. Саме на них покладе но забезпечення оборони України, захист її суверенітету, територі альної цілісності і недоторканності.
' Закон України «Про Збройні Сили України» в редакції Закону від 5 жовтня 7000 р. № 2019-ІП //Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 48. — Ст. 410 ( І наступними змінами та доповненнями).
436
Лекція 23
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
437
Правовою основою оборони держави є Конституція України, за кони України «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», інші законо давчі акти та відповідні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Враховуючи значення оборони для функціонування суверенної і недоторканної держави, цілком виправданим є здійснення фінансу вання її потреб виключно за рахунок Державного бюджету України, що визначається як Бюджетним кодексом України (ст. 87), так і спе ціальним законодавством. Чинне законодавство також визначає мінімальну суму коштів, які мають бути спрямовані на фінансуван ня потреб національної оборони — не менше 3 % запланованого об сягу ВВП (ст. 2 Закону України «Про оборону України»)1.
Функціональна структура видатків на національну оборону (код 0200) включає видатки на військову оборону, цивільну оборо ну, військову допомогу зарубіжним країнам, військову освіту, дослі дження і розробки, іншу діяльність у сфері оборони.
Витрати Міністерства оборони України на виконання завдань, до яких можуть залучатися з'єднання, частини і підрозділи Збройних Сил України, фінансуються Кабінетом Міністрів України за раху нок коштів, що виділяються у встановленому законодавством поряд ку на виконання цих завдань, або додаткових коштів (надходжень).
Так, за рахунок коштів державного бюджету утримуються орга ни військового управління — Міністерство оборони України, інші центральні органи виконавчої влади, що здійснюють керівництво військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів Ук раїни, Генеральний штаб Збройних Сил України, інші штаби, ко мандування, управління, постійні чи тимчасово утворені органи у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, при значені для виконання функцій з управління, в межах їх компе тенції, військами (силами), об'єднаннями, з'єднаннями, військови ми частинами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями, які належать до сфери управління зазначених цен тральних органів виконавчої влади, а також військові комісаріати, що забезпечують виконання законодавства з питань загального військового обов'язку і військової служби, мобілізаційної підготов ки та мобілізації.
1 Закон України «Про оборону України» в редакції Закону від 5 жовтня 2000 р. № 2020-ІИ //Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 49. — Ст. 420.
Міністерство оборони України є центральним органом виконав чої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебу вають Збройні Сили України. У межах встановлених повноважень Міністерство оборони України здійснює військово-політичне та ад міністративне управління Збройними Силами України, а також все бічно забезпечує життєдіяльність Збройних Сил України, їх функ ціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність, підго товку до виконання покладених на них завдань та застосування, ком плектування особовим складом та його підготовку, постачання озброєння та військової техніки, матеріальних, фінансових, інших ресурсів та майна згідно з потребами, визначеними Генеральним штабом Збройних Сил України у межах коштів, передбачених дер жавним бюджетом, і здійснює контроль за їх ефективним викорис танням, організує виконання робіт в інтересах Збройних Сил Украї ни і надання послуг.
Збройні Сили України, що фінансуються за рахунок коштів дер жавного бюджету, мають таку загальну структуру:
— Генеральний штаб Збройних Сил України як основний орган військового управління;
— види Збройних Сил України — Сухопутні війська, Військово-Повітряні Сили, Війська Протиповітряної оборони, Військово-Морські Сили;
— об'єднання, з'єднання, військові частини, військові навчальні шклади, установи та організації, що не належать до видів Збройних Сил України.
Керівництво Збройними Силами України в межах, передбачених Конституцією України, здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України.
Водночас чинне законодавство передбачає, що Збройні Сили Ук раїни можуть здійснювати господарську діяльність. Так, земля, коди, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військо вими частинами, військовими навчальними закладами, установа ми та організаціями Збройних Сил України, є державною власні стю, що належить їм на праві оперативного управління, та Івільняється від сплати всіх видів податків. Отже, законодавство передбачає можливість національних Збройних Сил отримувати доходи від господарської діяльності, що витрачатимуться на їх ьллсні потреби.
438
Лекція 23
§ 4. Видатки на утримання органів державного управління,
органів місцевої влади та місцевого самоврядування
Державна влада в Україні здійснюється на засадах ЇЇ поділу на за- І конодавчу, виконавчу та судову. Саме через зазначені органи й відбу вається переважно практична реалізація основних функцій держа- І ви, яка потребує постійного фінансування.
За рахунок коштів Державного бюджету України фінансуються 1 видатки на державне управління, у тому числі на законодавчу і ви конавчу владу та Президента України; судову владу; правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави; проведення виборів та референдумів тощо.
Згідно з функціональною класифікацією видатків фінансування зазначених органів та заходів підпадає під розділ «Загальнодержавні функції» (код 0100).
На кошторисно-бюджетному фінансуванні перебувають вищі органи державного управління, органи місцевої влади та місцевого самоврядування (код 0111). З державної скарбниці фінансується ут римання апаратів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Ук раїни та Адміністрації Президента України, Державного управління справами та органів, що входять до його системи; апарату Верховної Ради АРК. З державного бюджету фінансується діяльність народних депутатів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; забезпечується здійснення загальнодержавних повноважень Прези дентом України та Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи те, що згідно з Конституцією України (ст. 118) вико навчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, на яких покладається здійснення загальнодержавних функцій та завдань на місцях, дер жава бере на себе фінансування видатків на утримання зазначених місцевих адміністрацій.
Діяльність органів місцевого самоврядування та їх виконавчих комітетів фінансується за рахунок місцевих бюджетів, крім виконан ня тих функцій, які делегуються їм з загальнодержавного рівня: орга нам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції Украї ни). У цьому разі держава фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету або шля-
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
439
хом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом по рядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місце вого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Ви трати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, також компенсуються державою.
Органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень затверджують плани й програми економічного та соціального роз витку відповідної території, місцеві екологічні програми, плани при ватизації об'єктів комунальної власності. Витрати на утримання апа рату органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів та кож визначаються кошторисами витрат.
Відповідно до функціональної класифікації видатків (код 0112) відбувається фінансування фінансової та фіскальної діяльності, зок рема утримуються апарати Рахункової палати України, Рахункової палати Верховної Ради АРК, а також органи зі спеціальною фінансо вою компетенцією — Державна податкова служба, Державна конт рольно-ревізійна служба, Державне казначейство, Митна служба тощо.
Витрати на утримання судової влади також проводяться за раху-І юк державного бюджету відповідно до правил кошторисно-бюджет ного фінансування. Зокрема, на бюджетному фінансуванні перебу вають Конституційний Суд України, Верховний Суд України, апе ляційні суди, Вищий господарський суд України, господарські суди, військові суди, Вища рада юстиції. Водночас фінансування, що пе редбачається з державного бюджету в останні роки, не покриває мінімальних потреб судової влади, до того ж, запланованих показ ників не дотримуються.
Фінансування судової системи України
|
Об'єкт фінан сування |
2003р. (млн грн.) |
Зростання порівняно з 2002 р. (%) |
План на 2003 р. (млн грн.) |
Фактично (% від плану) |
|
Апеляційні суди |
62 |
165 |
211 |
ЗО |
|
Місцеві суди |
182 |
124 |
459 |
40 |
|
Військові суди |
6 |
0 |
13 |
45 |
|
Судова реформа |
Фінансування не передбачено |
- |
217 |
t |
440
Лекція 23
Зокрема, в березні 2003 р. Президент України доручив Держказ-начейству виділити судам усі кошти, закладені до держбюджету, на їх фінансування. Судова адміністрація розробила чергову програму допомоги судам1.
З державної скарбниці фінансуються заходи, спрямовані на підтримання громадського порядку та безпеки держави, та органи, на які чинним законодавством покладено функції щодо їх забезпе чення. Так, на кошторисно-бюджетному фінансуванні перебувають органи, що проводять діяльність із забезпечення громадського по рядку, боротьби зі злочинністю та охорони державного кордону (органи внутрішніх справ, дорожньо-патрульна служба, Прикор донні війська України, Національне бюро розслідування тощо). Об сяг видатків на утримання Прокуратури України, органів безпеки та органів внутрішніх справ також визначається штатними розклада ми та кошторисами витрат цих органів.
З бюджетів відповідного рівня здійснюється протипожежний за хист та рятування. Так, видатки на місцеву пожежну охорону фінан суються з місцевих бюджетів і не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів.
У той же час, враховуючи загальнодержавне значення, за раху нок коштів державного бюджету фінансуються державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навко лишнього природного середовища та ядерної безпеки, а також із за побігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійно го лиха.
Контрольні запитання:
/. Які заходи державної політики передбачають кошторисно-бюджет ний порядок фінансування?
2. Який порядок фінансування соціально-культурних заходів в Україні?
3. Яким чином фінансуються органи державної влади?
4. Який порядок фінансування національної оборони?
1 Лавранєнко Й. Фемида на развалинах // Бизнес. — 2003. — 31 марта. -(532). — С. 36—37.
-№13
Розділ IV
ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ГРОШОВО-КРЕДИТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ
ЛЕКЦІЯ 24 Банківська система України
§ 1. Поняття банківської системи України та її елементи
Банки є одними з найстаріших і найбільших за активами фінан сових посередників. Вважають, що перші банки виросли з контор міняйл і з'явилися в епоху Відродження в італійських містах. Як пра вило, під банком розуміють кредитну організацію, яка має виключ не право здійснювати в сукупності такі банківські операції: залучен ня до вкладів грошових коштів; розміщення зазначених коштів від свого імені, за свій рахунок і на власний ризик, на умовах поворот кості, платності, строковості; відкриття та обслуговування банківсь ких рахунків і здійснення розрахунків. Банківські установи, на відміну від так званих «негрошових» кредитних установ, постійно створюють фінансові активи та керують їх переміщенням.
Розкриваючи зміст поняття «банк», необхідно звернути увагу на триваючий процес гармонізації банківського законодавства (зокре ма в межах Європейського Співтовариства), оскільки міжнародне співробітництво в галузі банківського регулювання передбачає на явність щонайменше двох механізмів його здійснення — інституцій-ного та нормативного. Європейське співробітництво знайшло відоб раження в банківських директивах, обов'язковість яких як норма тивно-правових документів мала своїм джерелом Римський договір 1957 р. про створення ЄЕС. У першу чергу йдеться про так звану пер шу банківську директиву — Директиву «Про координацію законів, правил і адміністративних положень, що регулюють організацію і ведення бізнесу кредитних організацій» від 12 грудня 1977 р. № 77/780, яка містить поняття кредитної організації. Стаття 1 Директиви ви значає кредитну організацію як «підприємство, чий бізнес полягає в отриманні депозитів або інших належних поверненню грошових
ОСОБЛИВА ЧАСТИНА
Глава 6
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ДОХОДІВ І ДЕРЖАВНИХ ВИТРАТ
§1. Поняття державних і муніципальних доходів
Для здійснення мети та завдань, що стоять перед державою, реалізації нею своїх функцій необхідною умовою є наявність відповідних фінансових коштів. За рахунок витрати цих коштів і задовольняють державні потреби. Формування позначених фінансових коштів виражено через таку категорію, як державні доходи.
Державні доходи становлять частину внутрішнього ва лового продукту, що надходить у вигляді різних грошових пла тежів і надходжень у власність держави для використання їх компетентними державними органами для забезпечення мети й завдань, що стоять перед державою.
Муніципальні доходи — частина внутрішнього валового продукту, що надходить у формі платежів і надходжень у місцеві бюджети й служить розв'язанню різних питань, що стоять пе ред органами місцевого самоврядування.
У формуванні державних доходів беруть участь усі ланки фінансової системи країни. В результаті цієї цілеспрямованої діяльності держава формує низку грошових фондів (держав ний і місцевий бюджети, централізовані позабюджетні цільові фонди). Утворення таких фондів відбувається за різними на прямами. Це й кошти держави, й надходження від юридичних і фізичних осіб, й кошти, відраховані громадськими організа ціями.
Державні та муніципальні доходи являють собою досить ба гатогранну, однак, у той же час єдину систему. Все це видове розмаїття найрельєфніше виявляється через класифікацію. В основу класифікації державних і муніципальних доходів може
Правове регулювання державних доходів і державних...
93
бути покладено різні ознаки. Наприклад, можна виділити такі види доходів, залежно від:
1) методу утворення:
— обов'язкові;
— добровільні (наприклад, кошти отримані в результаті про ведення лотерей чи випуску акцій);
2) порядку утворення:
— централізовані (зосереджено на рівні державного бюджету);
— децентралізовані (акумульовано на рівні державних підприємств, організацій чи установ);
3) юридичної форми надходжень:
— податкові (податки й збори податкового характеру: збо ри, мита й плати — ці платежі становлять основу доходів дер жави та органів місцевого самоврядування);
— неподаткові (наприклад, штрафи, кошти, що надходять від реалізації державної власності);
4) територіального рівня:
— загальнодержавні;
— місцеві;
5) джерела утворення:
— від державного або муніципального господарства;
— від юридичних осіб, заснованих на недержавній власності;
— від громадських організацій;
— від фізичних осіб.
Як приклад можна навести класифікацію доходів бюджету, що дав законодавець. У Бюджетному кодексі (ст. 8) виділено такі складові частини:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти.
Суспільні відносини в сфері формування державних і муніци пальних доходів виступають у правовій формі. Аналіз чинного фінансового законодавства дозволяє зробити висновок про те, що правові норми, які регулюють питання формування державою гро шових фондів, переважно розосереджені, розкидані між такими підгалузями фінансового права, як бюджетне й податкове.
Наприклад, ст. 2 Бюджетного кодексу України містить виз начення доходів бюджету — податкові, неподаткові й інші над-
94
Глава 6
ходження на безповоротній основі, здійснення яких передбаче но законодавством України (включаючи трансферти, подарун ки, гранти).
§ 2. Поняття й види державних і муніципальних витрат
Формування державних (муніципальних) доходів і викори стання їх для забезпечення державних (місцевих) потреб є тісно взаємозалежними процесами, а відповідно державні (муніци пальні) доходи й державні (місцеві) витрати — взаємозалеж ними категоріями. Обсяг витрат безпосередньо залежить від обсягу доходів. За їх невідповідності неминуче настають нега тивні наслідки (бюджетний дефіцит, інфляція, введення додат кових податкових важелів, фінансова криза). Тому під час пла нування витрат органи держави й місцевого самоврядування в обов'язковому порядку передбачають можливості їх покриття за рахунок передбачуваних доходів.
Державні витрати є однією зі сторін фінансової діяльності держави. Також як і мобілізацію державних доходів, цей про цес здійснюють безперебійно, безупинно.
Державні витрати — це планова діяльність органів дер жави й місцевого самоврядування щодо цільового використан ня публічних коштів.
Також у складі державних витрат виділяють і витрати бюд жетів. Це обумовлено як значенням стрункої бюджетної систе ми в житті держави, її роллю й місцем у системі централізова них фондів, так і абсолютними величинами акумульованих бюджетами коштів. Цілком природно, що в зв'язку з цим, дуже значуща роль бюджетного права в регулюванні питань держав них і місцевих витрат.
Можна виділити такі підходи до класифікації державних і муніципальних витрат:
1) залежно від форм власності:
— державні;
— муніципальні;
2) за характером участі в суспільному виробництві:
— основні кошти;
— оборотні кошти;
Правове регулювання державних доходів і державних...
95
— резерви;
3) за джерелом отримання й використання:
— централізовані (фінансують з державного та місцевого бюджетів і державних позабюджетних цільових фондів);
— децентралізовані (фінансують державні або муніципальні підприємства за рахунок власних коштів, залишених у їхньому розпорядженні);
4) за цільовим призначенням:
— на заробітну плату;
— на господарські витрати;
— на поточний ремонт тощо;
5) за роллю в суспільному виробництві:
— на розвиток матеріального виробництва;
— на нематеріальну сферу.
Особливий інтерес становить класифікація за функціональ ною ознакою. В цьому випадку кошти спрямовують відповідно до функцій діяльності держави. Наприклад, можна виділити такі основні напрями витрат на:
— економіку держави (з виокремленням її галузей: будів ництво, промисловість, зв'язок і т. д.);
— національну оборону;
— соціально-культурну сферу;
— науку й освіту;
— державне управління й місцеве самоврядування;
— правоохоронну систему;
— судову систему;
— охорону здоров'я;
— попередження та ліквідацію надзвичайних ситуацій, наслідків стихійних лих;
— обслуговування державного боргу;
— міжнародну діяльність тощо.
Державні й муніципальні витрати здійснюють шляхом фінансування, яке можна визначити як безоплатне та безпо воротне виділення коштів із державних або муніципальних фінансових фондів на здійснення публічних потреб.
Фінансування поширено здебільшого на державні об'єкти. Разом з тим порядок фінансування має свої особливості, за лежно, наприклад, від цільового призначення коштів, суб'єктів, що їх отримують, або джерел фінансування. Слід також зазна-
96
Глава 6
чити, що фінансування є діяльністю, яка має плановий харак тер, у зв'язку з чим можна виділити фінансування: 1) коротко строкове; 2) середньострокове; 3) довгострокове; 4) окремо можна позначити — річне.
Суспільні відносини в сфері державних і місцевих витрат найдетальніше регулюють правові норми. Ці фінансово-правові норми, що регламентують державні й муніципальні витрати, згруповано у відповідні фінансово-правові інститути, які й ста новлять такий розділ Особливої частини фінансового права, як «Правове регулювання державних і муніципальних витрат».
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Дайте визначення державних доходів.
2. Розкрийте співвідношення державних доходів і доходів бюджету.
3. Поняття державних витрат.
4. Види державних і муніципальних витрат.
Глава 7
ПОНЯТТЯ БЮДЖЕТУ. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ
§ 1. Бюджет, його доходи та видатки. Загальний і спеціальний фонди бюджету
Центральною ланкою фінансової системи держави виступає бюджетна система, що складається з державного та місцевих бюджетів. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування дер жави та територіальних громад складно переоцінити. Саме за рахунок бюджетних надходжень формують відповідні грошові фонди, що фінансове забезпечують виконання державних зав дань і функцій, функціонування органів державної влади.
Аналіз бюджетних відносин передбачає два аспекти їхніх досліджень: економічний і правовий. Як економічна категорія бюджет с централізованим грошовим фондом, який акумулюєть ся на рінні певного утворення (держави або територіальної гро мади) та яким розпоряджається відповідний орган державної нлади. Визначення бюджету як сукупності економічних відно син зовсім не означає його сталості. Певні коригування обов'яз-коїіо мають місце в бюджетних відносинах як на стадії розроб ки проекту бюджету (річні зміни доходної або видаткової час тини бюджету), так і на стадії виконання (наприклад, під час секвестрації — пропорційного скорочення видатків при вико нанні бюджету). Таким чином, як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, які пов'язано з фор муванням, розподілом, використанням певних централізованих грошових фондів для фінансування завдань державних і адмі ністративно-територіальних утворень і виконання функцій відпо відних органів влади1.
Відповідний зміст притаманний бюджету і як правовій ка тегорії. В цьому випадку він становить правовий акт, основ ний фінансовий план створення, розподілу й використання цен тралізованого грошового фонду держави або територіальної
1 Див. докладніше: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Гор-буновой. - М.: Юристь, 1996. - С. 99-100.
7-6-1710
98
Глава 7
громади. Слід також обов'язково розмежовувати поняття бюд жету (переважно мають на увазі саме економічний бік цієї категорії) та закону (або акту) про бюджет (правовий бік бюджету). Як правовій категорії бюджету притаманно кілька особливостей:
1) бюджет затверджує відповідний представницький орган державної влади1;
2) термін дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорів нює бюджетному періоду;
3) бюджет як фінансовий план закріплює юридичні права та обов'язки учасників бюджетних відносин.
Показово, що в XIX ст. видатний учений В. О. Лебедєв бю джет визначав так — це розпис державних доходів і видатків на певний період часу, який розглянуто законодавчими устано вами й затверджено верховною владою. Бюджет має бути (на відміну від кошторису) відображенням усього руху фінансово го управління держави, тобто він має містити в суворій системі всі потреби й всі кошти для їхнього покриття. Цього досягають за рахунок розподілу всіх доходів і видатків на рубрики. На решті, має бути загальне систематичне зведення їх у вигляді загальних підсумків. Якщо бюджет складено, розглянуто зако нодавчими установами та затверджено верховною владою, він стає законом фінансового господарства, який має силу на ви значений термін. З часу прийняття такого закону на всі фінан сові органи покладають обов'язок збирати державні доходи в тих розмірах, які вказано бюджетом, а з іншого боку — на міністра фінансів покладають обов'язок надавати всім місцям та особам кошти, які визначено їм у бюджеті2. ^^Найпростіше та схематичне уявлення про бюджет як план формування, розподілу й використання відповідних централі зованих коштів передбачає аналіз двох складників бюджету:
1 Виключне право затвердження Державного бюджету е повноважен ням Верховної Ради, яке закріплено в Конституції України. Показово, що навіть тоді, коли функції законотворчості було передано Кабінету Міністрів (1992 — 1993 роки) і Декрети Кабінету Міністрів мали силу за конів, було прийнято один Закон України «Про державний бюджет Ук раїни на 1993 рік».
2 Див.: Лебедєв В. А. Финансовое право: Учебник. — М.: Статут, 2000. - С. 171-172.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
99
дохідної та видаткової частин. Доходи бюджету класифікують u чотирма групами:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти.'/
У ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодексу визначено, що податкови ми надходженнями визнають передбачені податковими зако нами України загальнодержавні й місцеві податки, збори та Інші обов'язкові платежі. Слід враховувати, що поняття «по даткових надходжень» не притаманно податковому законодав ству (де використовують такі поняття, як «податкова система», «система оподаткування», «податки», «збори» тощо), його за стосовують виключно в Бюджетному кодексі. Вичерпний пе релік загальнодержавних і місцевих податків, зборів, обов'яз-копих платежів встановлено Законом України «Про систему оподаткування» (статті 14, 15), а вже справляння кожного ок ремого податку чи збору здійснюють відповідно до окремого .Іакону чи Декрету Кабінету Міністрів України. Це відносить ся до загальнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону Ук раїни «Про систему оподаткування»).
Дещо інша ситуація щодо місцевих податків і зборів. Ст. 15 .Іакону України «Про систему оподаткування» встановлено иичорпний перелік подібних платежів, механізми яких деталі-нніано у відповідних статтях Декрету Кабінету Міністрів Ук-р.ГІІІи «Про місцеві податки та збори», а застосування кожного місцевого податку чи збору здійснюють на підставі рішення органу місцевого самоврядування.
Псі можливі доходи та видатки бюджетів відображено та -иііфіїїлено в бюджетній класифікації, яка становить єдине систематизоване угрупування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування Люджету за ознаками економічної сутності, функціональної дІи'ІІІІІості, організаційного устрою та іншими ознаками відпо відно до законодавства України та міжнародних стандартів.
.ІІІй'ІсІІІІя цього документа складно переоцінити. Насам перед иіп f основою для складання проектів і виконання бю-на його підґрунті встановлюють розподіл доходів і ви-, фінансування бюджетів, визначають права й обов'язки
100
Глава 7
розпорядників бюджетних коштів тощо. Окрім того, бюджетну класифікацію застосовують при здійсненні фінансового конт ролю за своєчасністю та повнотою надходження коштів у бюд жети, а також їх цільовим використанням; вона забезпечує за гальнодержавне та міжнародне порівняння бюджетних показ ників; також забезпечує адресне виділення коштів, економічний аналіз видатків, що означає зведення всіх витрат, незалежно від їх орієнтування, в єдині економічні категорії.
Затверджує бюджетну класифікацію Міністр фінансів Ук раїни, про що в обов'язковому порядку інформують Верховну Раду України (це забезпечує досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків, взаємозв'язок між функціональ ними призначеннями й економічним характером видатків бюд жету). Зміни до неї також затверджує Міністр фінансів.
Бюджетна класифікація має такі складові частини:
1) класифікація доходів бюджету;
2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;
3) класифікація фінансування бюджету;
4) класифікація боргу.
Відповідно до розділу І Бюджетної класифікації «Класифі кація доходів бюджету» до податкових надходжень належать:
а) податки на доходи, прибуток, збільшення ринкової вар тості (прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств);
б) податки на власність (періодичні податки на чисту вартість майна; податок з власників транспортних засобів та інших са мохідних машин і механізмів);
в) збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів і користу вання земельними ділянками лісового фонду; збір за спеціальне використання водних ресурсів; платежі за користування надра ми; збір за геологорозвідувальні роботи, які виконано за раху нок державного бюджету; плата за землю; плата за викорис тання інших природних ресурсів);
г) внутрішні податки на товари та послуги (податок на до дану вартість; акцизний збір із вироблених в України товарів; акцизний збір із ввезених на територію України товарів; подат-
Поняття бюджету. Бюджетна система України
101
ки на окремі категорії послуг; плата за ліцензії на окремі види господарської діяльності; плата за торговий патент);
д) податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне та вивізне мито; кошти, отримані за здійснення кон сульських дій; інші надходження);
е) інші податки (місцеві податки та збори; плата за надання послуг з оформлення документів на право виїзду за кордон; податки, які не віднесено до інших категорій; фіксований сіль ськогосподарський податок; єдиний податок для суб'єктів ма-юго підприємництва; збір на розвиток виноградарства, садів ництва та хмелярства).
До неподаткових надходжень належать:
а) доходи від власності та підприємницької діяльності (над ходження від перевищення валових доходів над витратами І Іаціонального банку України; надходження від грошово-речо-ІІїїх лотерей; надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів; дивіденди, які нарахо-ІІлпо на акції (долі, паї) господарських товариств; рентна пла-І;І; інші надходження; надходження коштів, які отримано від продажу акцій відкритих акціонерних товариств за компен-І лційні сертифікати; надходження коштів від відшкодування Ібитків сільськогосподарського та лісогосподарського вироб ництв);
б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерцій-Ікно та побічного продажу (плата за утримання дітей в шко-чіїх-інтернатах; плата за утримання вихованців шкіл, профтех училищ соціальної реабілітації; плата за надання послуг служ-ґнію дозвільної системи органів внутрішніх справ; плата за нрспду цілісних майнових комплексів та іншого майна; дер-/н.Імнс мито; митні збори; єдиний збір, що справляють у пунк ти пропуску через державний кордон України);
и) надходження від штрафів і фінансових санкцій (суми, ній стягнуто з осіб, що винні за шкоду, якої нанесено підприєм-І ту, установі, організації; перерахування підприємцями част ії н пар гості виготовленої нестандартної продукції за дозволом ми Іимчасовс невиконання вимог відповідних стандартів; адмі-нігфитинпі штрафи та інші санкції; надходження штрафних митній ;Іа порушення правил пожежної безпеки);
102
Глава 7
г) інші неподаткові надходження (надходження сум різниці в ціні на природний газ; відрахування від сум перевищення розрахункового розміру фонду оплати праці; пеня за порушен ня строків розрахунку в сфері зовнішньоекономічної діяльності та невиконання зобов'язань; доходи від операцій з кредитуван ня та надання гарантій; власні надходження бюджетних уста нов; плата за послуги, що надають бюджетні установи, інші джерела власних надходжень бюджетних установ; додаткові збори на сплату пенсій).
Доходи від операцій з капіталом складають шляхом акуму ляції:
а) надходжень від продажу основного капіталу (кошти від реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, що належить Ав тономній Республіці Крим, перебуває в комунальній власності);
б) надходжень від реалізації державних запасів товарів (ма теріальних цінностей державного резерву та розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);
в) надходжень від продажу землі та нематеріальних активів;
г) податків на фінансові операції та операції з капіталом. До складу офіційних трансфертів за Бюджетною класифі кацією належать:
а) офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);
б) кошти від урядів зарубіжних країн і міжнародних орга нізацій (надходження від секретаріату ООН за участь украї нського контингенту в миротворчих операціях; гранти; дари);
в) з іншої частини бюджету (із загального фонду бюджету в бюджет розвитку).
Видатки бюджету класифікують за різними підставами й групують за:
1) функціональними ознаками;
2) економічними ознаками;
3) відомчими ознаками;
4) програмними ознаками.
Функціональна класифікація видатків бюджету дозволяє визначити пріоритети в діяльності держави й за допомогою
Поняття бюджету. Бюджетна система України
103
Сноджетного фінансування забезпечити виконання державою всіх Іандань і функцій та має такі рівні деталізації:
— розділи, в яких визначено видатки бюджетів на здійснен им загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;
— підрозділи та групи, в яких конкретизовано напрями ви трачання бюджетних коштів на здійснення функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.
Така класифікація включає видатки на:
1) загальнодержавні функції (утримання вищих органів дер жавного управління, органів місцевої влади та місцевого са моврядування; фінансову та зовнішньоекономічну діяльність; економічну допомогу зарубіжним країнам; інші функції дер жавного управління; фундаментальні дослідження; дослідження Іа розробки в галузі державного управління; проведення ви борів і референдумів; обслуговування боргу; міжбюджетні трансферти);
2) оборону (військову та цивільну оборону; військову допо могу зарубіжним країнам; військову освіту; дослідження та роз робки в галузі оборони; іншу діяльність у галузі оборони);
3) громадський порядок і судову владу (діяльність щодо Ілбезпечення громадського порядку; боротьбу зі злочинністю І а охорону державного кордону; протипожежний захист і ряту-ІІіІІІня; судову владу; діяльність у сфері безпеки держави; утри мання кримінально-виконавчої системи; представницькі функції н суді; дослідження та розробки в галузі громадського поряд ку, безпеки й судової влади; іншу діяльність у сфері громадсь кі мч) порядку, безпеки й судової влади);
-1) економічну діяльність (загальну економічну, торгову та Ірудову діяльність; лісове та сільське господарство, полюван-ии, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; іншу промисловість і будівництво; транспорт; зв'язок, телекомуні кації та інформатику; інші галузі економіки; іншу економічну діяльність);
Г>) охорону навколишнього природного середовища (запобі-І.Іпия та ліквідацію забруднення навколишнього природного ггрсдовища; збереження природно-заповідного фонду; дослід-ІиІ-ппя та розробки в сфері охорони навколишнього природного І гргдонища; іншу діяльність у цій галузі);
104
Глава 7
6) житлово-комунальне господарство (житлове господарство; комунальне господарство; дослідження та розробки в сфері житлово-комунального господарства; іншу діяльність у цій га лузі);
7) охорону здоров'я (медичну продукцію та обладнання; поліклініки й амбулаторії, швидку допомогу; лікарні та сана торно-курортні установи; санаторно-профілактичні та проти епідемічні дії та установи; дослідження й розробки в галузі охо рони здоров'я; іншу діяльність у цій галузі);
8) духовний і фізичний розвиток (фізичну культуру та спорт; культуру й мистецтво; засоби масової інформації; дослідження та розробки в сфері духовного й фізичного розвитку; іншу діяльність у цій галузі);
9) освіту (дошкільну освіту; загальну середню освіту; про фесійно-технічну освіту; позашкільну освіту; програми матері ального забезпечення учбових закладів; дослідження та роз робки в сфері освіти; іншу діяльність у цій галузі);
10) соціальний захист і соціальне забезпечення (соціальний захист на випадок непрацездатності; соціальний захист пенсіо нерів; соціальний захист ветеранів війни і труда; соціальний захист сім'ї, дітей і молоді; соціальний захист безробітних; до помога в розв'язанні житлових питань; соціальний захист інших категорій населення; дослідження та розробки в сфері соціаль ного захисту; іншу діяльність у цій сфері).
Економічна класифікація видатків бюджету уточнює вико ристання бюджетних коштів відповідно до їх предметних ознак (заробітна плата, оренда, капітальні витрати тощо). На основі економічної класифікації видатків забезпечено єдиний підхід до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, вона доз воляє виділити захищені статті видатків бюджету. Видатки бюджету за цим типом класифікації групуються в єдині блоки й складають поточні видатки; нерозподілені видатки; кредиту вання з вирахуванням погашення.
Поточні видатки включають:
а) витрати на товари та послуги;
б) виплати процентів (доходу) за зобов'язаннями;
в) субсидії та поточні трансферти;
До складу капітальних видатків належать: а) придбання основного капіталу;
Поняття бюджету. Бюджетна система України______________105
б) створення державних запасів і резервів;
в) придбання землі та нематеріальних активів;
г) капітальні трансферти.
Нерозподілені видатки складають видатки з резервних фондів Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Склад нерозподілених видатків визначає Закон про Державний бюд жет України або рішення відповідної місцевої ради.
Перелік видатків, що складають кредитування за вираху ванням погашення, визначає Міністерство фінансів України. До них належать:
а) надання внутрішніх кредитів за вирахуванням погашення;
б) надання зовнішніх кредитів за вирахуванням погашення. Відомча класифікація видатків бюджету визначає розподіл
бюджетних призначень за основними розпорядниками бюджет них коштів, якими ст. 2 Бюджетного кодексу визначає бюд жетні установи в особі їхніх керівників, які відповідно до ст. 22 цього нормативного акту отримують повноваження шляхом вста новлення бюджетних призначень. На її підставі Державне каз начейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр розпорядників бюджетних коштів.
До відомчої класифікації видатків Державного бюджету України входять видатки на фінансування Управління справа ми Верховної Ради, Державного управління справами, Госпо дарського управління Секретаріату Кабінету Міністрів, Вер ховного Суду, Вищого господарського суду, Конституційного Суду, Генеральної прокуратури України, Міністерств, Держав них комітетів, Державних управлінь і комісій, обласних дер-жаиних адміністрацій тощо. Відомчу класифікацію видатків місцевих бюджетів визначають відповідно до рішення про місце-Іиїй бюджет (ч. З ст. 22 Бюджетного Кодексу).
Програмну класифікацію видатків бюджету побудовано на розподілі бюджетних призначень за бюджетними програмами. Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу бюджетна програма є І истематизованим переліком заходів, спрямованих на досягнення І днної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на пі.ого функцій. Розробку, аналіз і відбір програм на стадії пла-ІІуІІаиня, складання проекту здійснює головний розпорядник !•.....тім, обґрунтовує свої пропозиції. Відповідно до загальних
106
Глава 7
положень Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі метою його запровадження є встанов лення безпосереднього зв'язку між виділенням коштів і резуль татами їхнього використання1.
Якщо функціональна класифікація бюджетних видатків лише визначає загальний тип видатків із бюджету, то кожна програ ма має чітку цільову прив'язку, що відображено в структурі кодування програмної класифікації видатків Державного бюд жету. Код програмної класифікації містить сім знаків, якими кодують інформацію про головного розпорядника, бюджетну програму, інституційні та інвестиційні проекти, резервний фонд, капітальні вклади, напрями діяльності бюджетної програми. Код визначено цифрами від «1» до «9».
У ст. 13 Бюджетного кодексу закладено загальні підстави структури бюджету (незалежно від його рівня), вертикальний і горизонтальний його розподіл. Так, вертикальний розподіл бюд жету дозволяє вирізнити в його складі загальний і спеціальний фонди, тоді як горизонтальний розподіл визначає склад доходів (ст. 29 — до Державного бюджету, статті 64 — 69 до місцевих) і видатків (статті ЗО, 31 — з Державному бюджету та ст. 70 — з місцевих бюджетів).
Загальний фонд включає фінансування видатків бюджету за рахунок усіх дохідних надходжень, окрім тих, що призначе но для зарахування до спеціального фонду. Загальний фонд бюджету забезпечує фінансування основних функцій і завдань держави, територіальних громад, які дещо узагальнено.
; Спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове використання бюджетних коштів за бюджетним призначенням (ст. 2 Бюджетного кодексу), яке виступає як повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження й доз воляє надавати бюджетні асигнування. Бюджетні асигнування ще більше конкретизують мету використання коштів, бо озна-
1 Див.: Про схвалення Концепції застосування програмно-цільово го методу у бюджетному процесі: розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. // Офіційний вісник України. — 2002. — № 38. - 1793.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
107
чають повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів, відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання й здійснення платежів з конкретною метою в про цесі виконання бюджету. До складу спеціального фонду вхо дять бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти або дарунки (у вартіс ному обрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різниця між доходами й видатками спе ціального фонду бюджету.
Розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди, дже рела формування спеціального фонду, рішення про створення спеціального фонду в складі місцевого бюджету, передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету здійснюють виключно за законами.
Створення спеціального фонду є заходом щодо підсилення централізованого регулювання коштів бюджетних установ. Пе релік власних надходжень бюджетних установ визначає Кабі нет Міністрів і включає плату за послуги, що надають бюд жетні установи (від господарської або виробничої діяльності, оренди майна тощо), та інші надходження (гранти та дарунки, отримані бюджетними установами; кошти, що отримують бюд жетні установи на виконання окремих доручень). Вперше ви ділення в складі Державного бюджету України спеціального фонду було здійснено в 2000 році з метою запровадження каз начейського обліку та виконання коштів бюджетних уста-пои, які раніше враховували та обліковували поза бюджетом.,
У складі бюджету може бути сформовано резервний фонд. Грошові кошти, які в ньому акумульовано, використовують для Ідіііснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру, і їх не могли передбачити під час складання проек-iv бюджету. Порядок використання коштів із резервного фон ду бюджету визначає Кабінет Міністрів України. Рішення про пиділеиня коштів із такого фонду приймає відповідно Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого гамонрядування.
Лаконодавчо закріплено граничний розмір резервного фон ду пін не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків Ішального фонду відповідного бюджету.
108
Глава 7
В Державному бюджеті України резервний фонд обов'язко во передбачено. Рішення щодо необхідності створення резерв ного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада.
Збалансування доходів і видатків бюджету на стадії плану вання обумовлює фактичне виконання бюджету. Ідеальний стан бюджетного планування пов'язано зі співпаданням дохідної та видаткової частин бюджету, що є конституційною нормою (див. засади збалансованості бюджету — ст. 95 Конституції України). Але найчастіше такого співпадання не буває й бюд жетне планування пов'язано з певними відхиленнями, переви щенням однієї частини бюджету над іншою. Це виражається в дефіциті чи профіциті бюджету. Дефіцит бюджету визначе но Бюджетним кодексом України як перевищення видатків бюджету над його доходами, тоді як профіцит бюджету є пе ревищенням доходів бюджету над його видатками (ст. 2 Бюд жетного кодексу).
Прийняття бюджетів з дефіцитом дозволено виключно в разі наявності обґрунтованих джерел його фінансування. Потрібно враховувати, що прийняття бюджету з дефіцитом передбачає не абсолютну суму дефіциту, а тільки граничну. Тобто, гранич ний розмір дефіциту передбачає таке перевищення видатків над доходами, під яке є обґрунтовані та дійсні канали покриття. Шляхами обмеження дефіциту є:
1) встановлення граничних розмірів дефіциту;
2) використання механізму зовнішнього державного кредиту;
3) застосування механізму внутрішнього державного кредиту;
4) емісія грошей.
Проте слід враховувати, що якщо перші три шляхи пов'я зано з ситуацією, коли боржником виступає держава, яка має певні обов'язки, пов'язані з цим, то емісія грошей пере кладає тягар боротьби з дефіцитом шляхом росту інфляції на громадян.
Поява «профіциту бюджету» в бюджетному законодавстві України — новина, якої не було до прийняття Бюджетного кодексу. Традиційними шляхами подолання профіциту є:
1) відміна окремого податку чи збору або зменшення ставки податку (збору);
2) погашення основної суми боргу;
3) дострокове погашення відсотків за основною сумою боргу.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
109
В ч. 2 ст. 14 Бюджетного кодексу відзначено, що профіцит затверджують виключно з метою погашення основної суми бор гу. Але профіцит бюджету може виникнути й на стадії виконан ня бюджету, і кошти від нього можуть використовувати ширше.
§ 2. Бюджетна система України
Ст. 2 Закону України «Про бюджетну систему України» в редакції від 29 червня 1995 року, який діяв до прийняття Бюд жетного кодексу України, визначала поняття бюджетної систе ми України як поєднання Державного бюджету України, рес публіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місце вих бюджетів, а також зведеного бюджету з подальшою деталізацією складових зведених бюджетів різного рівня. По казово, що в ст. З цього ж Закону було закріплено поняття бюджетного устрою як організації і принципів побудови бю джетної системи, її структури, взаємозв'язку між окремими лан ками бюджетної системи. Чинне бюджетне законодавство не дає подібного визначення.
Ці положення є відображенням конституційних норм, що містяться в статтях 132 і 133 Конституції України, і визнача ють засади територіального устрою України, систему адміні стративно-територіального устрою. Фактично відповідно до ст. 133 Конституції України й побудовано склад бюджетної си стеми України, яка включає:
1) Державний бюджет України;
2) місцеві бюджети:
а) бюджет Автономної Республіки Крим;
б) обласні бюджети;
в) районні бюджети;
г) бюджети районів у містах;
д) бюджети місцевого самоврядування:
— бюджети територіальних громад сіл;
— бюджети територіальних громад селищ;
— бюджети територіальних громад міст і їх об'єднань. Підставами розмежування бюджетів на місцеві й бюджети
місцевого самоврядування є повноваження певних органів вла ди щодо їх прийняття та виконання й особливостей формуван ня дохідної частини. Доходи місцевих бюджетів містять пере-
110
Глава 7
важно закріплені доходи (ст. 66 Бюджетного кодексу), тобто ті, що надходять за рахунок розподілу загальнодержавних по датків і зборів. Бюджети місцевого самоврядування містять як подібні доходи (ст. 64), так і значне коло надходжень власного характеру, доходів, що формуються за рахунок власних дже рел відповідних територіальних громад: місцевих податків і зборів; плати за землю; податку з власників транспортних за собів, податку на промисел; коштів від відчуження майна; пла ти за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності (ст. 69). Бюджети місцевого самоврядування — базові бюджети.
На відміну від Закону України «Про бюджетну систему України», де визначення складу бюджетної системи та зведено го бюджету містилося в одній статті (ст. 2), в чинному Бюджет ному кодексі — це дві статті: ст. 5 «Структура бюджетної сис теми України» і ст. 6 «Зведений бюджет». Незважаючи на те, що ст. 6 містить шість частин, фактично їх об'єднують у дві складові цієї статті: поняття зведеного бюджету та склад відпо відних зведених бюджетів (України, Автономної Республіки Крим, області, району, міста з районним поділом), побудова ний за однотипною схемою.
Зведений бюджет є сукупністю бюджетних показників усіх бюджетів, що існують на відповідній території. Зведені бюдже ти використовують для аналізу й прогнозування економічного та соціального розвитку держави, територіальних громад. Зве дені бюджети існують на рівні держави, Автономної Республі ки Крим, області, району, міста з районним поділом. Частини 2 —6 ст. 6 Бюджетного кодексу побудовано за єдиною схемою, згідно з якою дають визначення відповідного зведеного бюдже ту як сукупності показників бюджетів, що існують на території дії зведеного бюджету. Наприклад, зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим і зведених бюджетів об ластей і міст Києва й Севастополя. Відповідним чином визначе но й інші зведені бюджети.
Зведені бюджети існують з метою:
а) розрахунку соціальних і фінансових нормативів, норм для складання проектів бюджетів;
б) аналізу ефективності бюджетних витрат;
Поняття бюджету. Бюджетна система України
111
в) з'ясування підстав надання трансфертів.
Зведені бюджети не затверджують, вони мають розрахунко во-інформаційний характер.
Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюд жетну систему, становить один календарний рік, який почи нається 1 січня кожного року й закінчується 31 грудня того ж року. Сам закон про Державний бюджет України має бути прий нято до 1 грудня року, що передує плановому. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет Ук раїни до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюд жетного періоду.
Бюджетний період для Державного бюджету України за особ ливих обставин може бути інший. Такими особливими обстави нами є:
1) введення воєнного стану;
2) оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих ЇЇ місцевостях;
3) оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідність усунення природних або тех ногенних катастроф.
У випадку, якщо Державний бюджет України прийнято на інший бюджетний період, місцеві бюджети можуть бути прий няті на такий само період.
§ 3. Державний бюджет України
Розділ II Бюджетного кодексу України «Державний бюджет України» розпочинається зі ст. 29 «Склад доходів Державного бюджету України». Таке положення здається не зовсім логіч ним. Складно зрозуміти, як можна аналізувати доходи та ви датки Державного бюджету України взагалі, не визначивши, що таке «Державний бюджет». Показово, що й у ст. 2 «Визна чення основних термінів» поняття «Державного бюджету» не міститься, хоча й місцеві бюджети, й бюджети місцевого само-прядування визначено досить ретельно. Щоправда, в ст. 2 на дано поняття «закону про Державний бюджет України», але Державний бюджет і законодавчий акт, на підставі якого він Існує, — зовсім різні поняття.
Доходи Державного бюджету України складає сукупність без-Іншоротних надходжень, справляння яких передбачено чинним
112
Глава 7
законодавством України, які використовують для фінансуван ня виконання державних функцій. У ст. 29 Бюджетного кодек су деталізовано положення ст. 9 «Класифікація доходів бюд жету», де визначено чотири типи надходжень (податкові над ходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, трансферти). Стаття 9, де закладено засади бюд жетної класифікації, яка закріплює відповідним розділом ви черпний перелік бюджетних доходів, уточнено ст. 29 відповід но саме до Державного бюджету України. Під час визначення складу доходів Державного бюджету України використовують логіку «від зворотного» — це всі доходи, що отримуються згідно з податковим законодавством тощо, за винятком надходжень до місцевих бюджетів. Останні визначено статтями: 64 «Склад доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самовря дування та враховуються при визначенні міжбюджетних транс фертів», 66 «Склад доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів», 69 «Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів».
Слушним здається ще одне зауваження. Статтями 14 та 15 Закону України «Про систему оподаткування» закріплено ви черпний перелік загальнодержавних і місцевих податків і зборів, які й складають податкові надходження до відповідних бюд жетів. Але такий їх розподіл на дві групи здійснено за принци пом компетенції органу, що вводить відповідний платіж на певній території (держави чи територіальної громади). Разом з тим багато загальнодержавних податків і зборів надходить до місце вих бюджетів. Тому під час визначення напряму надходження коштів від податку чи збору доцільніше орієнтуватися на зако нодавчий акт, яким закріплено правовий механізм справляння окремого податку чи збору, або бюджетну класифікацію.
Видатки Державного бюджету України включають бюджетні призначення на конкретні цілі, які передбачено законом про Державний бюджет на відповідний рік. Видатки Державного бюджету на здійснення повноважень держави визначають шля хом встановлення бюджетних призначень головним розпоряд никам коштів. Згідно з бюджетною класифікацією видатки Дер жавного бюджету можуть розподілятися за функціональними,
Поняття бюджету. Бюджетна система України
113
економічними, відомчими, програмними ознаками. Деталізова ний перелік видатків, що здійснюють з Державного бюджету України, встановлено ст. 87 Бюджетного кодексу.
Державний бюджет України має містити пояснення всіх ви датків, за винятком тих, які пов'язано з державною таємницею (таємних видатків). Тому особливе місце серед видатків Дер жавного бюджету займають таємні видатки, які передбачено на діяльність органів державної влади. В інтересах національної безпеки їх включають до Державного бюджету України без де талізації.
Контроль за проведенням таємних видатків здійснює Рахун кова палата та Міністерство фінансів у порядку, визначеному Верховною Радою України.
Звіти про проведені таємні видатки розглядає Комітет Вер ховної Ради з питань бюджету, Комітет Верховної Ради з пи тань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Комітет Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю й корупцією, Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки й оборони.
Окремі звіти про проведені таємні видатки розглядає Вер ховна Рада України на закритому засіданні.
§ 4. Місцеві бюджети
Визначення місцевих бюджетів міститься в ст. 2 Бюджетного кодексу. До місцевих бюджетів належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети органів у містах і бюджети місцевого самоврядування (статті 2,5). Місцеві бюджети можуть складатись із загального та спеціального фондів (ст. 13 Кодексу), розподіл на які в разі необхідності визна чається законом про Державний бюджет України. До складу Ішдатків загального фонду місцевого бюджету входить резерв ний фонд, кошти з якого виділяють на підставі рішення місце-нйх державних адміністрацій, виконавчі органи місцевого са моврядування (ст. 24 Кодексу). До спеціального фонду бюдже ту входить бюджет розвитку, деталізацію надходжень і витрат якого здійснено в ст. 71 Бюджетного кодексу.
Всі надходження, визначені Бюджетним кодексом та інши ми бюджетними законами, підлягають включенню до відповід-
п II 1710
114
Глава 7
них бюджетів. Облік надходжень за межами бюджетів, утво рення позабюджетних фондів заборонено (ст. 13 Кодексу). Місцеві бюджети включають усі надходження та витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Вони становлять єдиний баланс відповідного місцевого бюджету. Разом з тим заборонено планувати та здій снювати видатки, закріплені виключно за Державним бюдже том України (ст. 82 Кодексу). Перелік видатків, що здійсню ються з Державного бюджету України, закріплено в ст. 87 Кодексу.
Склад доходів, які закріплено за місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено статтями 64, 66, 69 Бюджетного кодексу, їх групують за двома частинами: доходи, які враховують при визначенні міжбюджетних транс фертів, і доходи, які не враховують при визначенні міжбю джетних трансфертів. На базі цих надходжень і формують підстави фінансування делегованих і власних повноважень.
Згідно зі ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядуван ня в Україні» від 21 травня 1997 року1 доходи місцевих бюд жетів формують за рахунок власних, визначених законом, дже рел і закріплених у встановленому законом порядку загально державних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Доходи зараховують до місцевих бюджетів відповідно до по рядку, визначеного законами. У дохідній частині місцевого бюд жету окремо виділяють доходи, потрібні для виконання влас них повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення вико нання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
У ст. 64 Бюджетного кодексу визначено вичерпний перелік податків і зборів, які закріплено за бюджетами місцевого само врядування. За рахунок цих надходжень формують бюджет делегованих повноважень, тобто це ті ресурси, що виділяє дер жава на виконання функцій і завдань держави на місцях. Саме тому їх формують за рахунок загальнодержавних податків і зборів, інших надходжень, справляння яких регулюється вик-
1 Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
115
помпо законами (спеціальні податкові закони, Кодекс про адмі ністративні правопорушення тощо).
І Іодаток із доходів фізичних осіб належить до переліку за-І.иіьнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування»). Це означає регулювання його вик лючно Верховною Радою, але не пов'язано з надходженням Інмитів від нього до Державного бюджету України. За рахунок надходжень від цього податку держава забезпечує формування фондів коштів у місцевих бюджетах для виконання функцій і .снідань держави на місцях. За бюджетами міст Києва й Севас-ІоІІоля, міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) І обласного значення, міст районного значення, сіл, селищ і їхніх об'єднань закріплено:
1) 100% загального обсягу податку з доходів фізичних осіб ІіІ бюджетами міст Києва й Севастополя, який справляється на їхній території;
2) 75% податку — за бюджетами міст республіканського (в Литономній Республіці Крим) і обласного значення, який справ-чмгться на їхній території;
.')) 25% податку — за бюджетами міст районного значення, <(л, селищ і їхніх об'єднань, який справляється на їхній тери-п Ірії.
Ст. 66 Бюджетного кодексу є певним відображення загаль них .часад, які врегульовано ст. 64, але якщо в останній визна-чгію доходи бюджетів місцевого самоврядування (фактично ба-ІІІІІІІх бюджетів бюджетної системи України), то в цій статті лифіплено склад доходів інших типів місцевих бюджетів, які І примовано на формування бюджетних коштів за рахунок за-ні'іьиодержавних платежів. Згідно з частинами 6, 7 ст. 63 За мшу України «Про місцеве самоврядування в Україні» кошти Дг|Іж.пшого бюджету, які передають у вигляді дотацій і суб-яенцій, розподіляють обласні ради між районними бюджетами Й Лміджотами міст обласного значення в розмірах, необхідних дім формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів ШІ нічиїх бюджетів, визначених законом, а також використову-мІІІІ для фінансування з обласного бюджету спільних проектів Іг|ІнІчрілльннх громад. Кошти обласних бюджетів, передані л І'І І ти пою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховують до район ній бюджетів, і районні ради розподіляють їх між місцевими
116
Глава 7
бюджетами в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, виз начених законом, використовують для фінансування з район ного бюджету спільних проектів територіальних громад.
Згідно з ч. 2 ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формують відповідно до обсягу повноважень, які визначають відповідні міські ради. Відповідно до ч. 2 ст. 64 вказаного Закону, районні у містах ради та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.
Видатки місцевих бюджетів, що мають загальні засади регу лювання, диференціюють залежно від типу місцевого бюдже ту. Разом з тим потрібно виходити з певної кореспонденції норм Бюджетного кодексу та норм Закону «Про місцеве самовряду вання в Україні» при регулюванні подібних відносин. Але ро бити це необхідно дуже уважно, бо можна торкнутися деяких суперечностей. Наприклад, Кодексом визначено окремо «місцеві бюджети» та «бюджети місцевого самоврядування» (ст. 2), тоді як у ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» їх закріплено як синоніми, коли визначено «бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет)».
Видатки місцевих бюджетів згідно з ч. 7 ст. 64 Бюджетного кодексу поділяють на дві частини:
а) видатки, які пов'язано з виконанням делегованих зако ном повноважень органів виконавчої влади, їх визначають відпо відно до функцій держави та передають на місця для вико нання з відповідною деталізацією (статті 88 — 90 Кодексу). Ці видатки враховують при визначенні обсягів міжбюджетних транс фертів, їх регулює держава, яка й забезпечує їх виконання відпо відними ресурсами;
б) видатки, які пов'язано з виконанням власних повнова жень місцевого самоврядування (ст. 91 Кодексу), які спрямо вують на реалізацію повноважень місцевих органів і врахову ють при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призна чення (ст. 2 Кодексу), які встановлено рішенням про місцевий бюджет для певних цілей. Джерелом здійснення цих видатків є кошти місцевих бюджетів і міжбюджетні трансферти з Дер-
I Іоняття бюджету. Бюджетна система України
117
•І\.німого бюджету України. Згідно з ч. 2 ст. 64 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, р.Іііомні в містах ради та їхні виконавчі органи самостійно роз поряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визна-•І.ноть напрями їхнього використання. У видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачають видатки поточного бюджету (спрямовують на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать ди бюджету розвитку) та видатки бюджету розвитку (спрямо-м v юті> на реалізацію програм соціально-економічного розвитку мідиовідної території, пов'язаних із здійсненням інвестиційної пі інноваційної діяльності, фінансування субвенцій та інших нндатків, пов'язаних із розширенням відтворення) — ст. 64 І.Ікону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
('таттею 67 цього Закону передбачено фінансування витрат, ІІІІи'я.чаних із здійсненням органами місцевого самоврядування ІІІІІІІІоважень органів виконавчої влади та виконання рішень органів державної влади. Повноваження органів виконавчої ииади, надані законом, фінансує держава в повному обсязі для u .Ідійснення органами місцевого самоврядування. Кошти для ІІІ.оІо передбачають щорічно в Законі України про Державний гініджст України. Рішення органів державної влади, які зумов-'ІниоІ'ь додаткові видатки органів місцевого самоврядування, чГІои'жжово супроводжуються передачею їм фінансових ресурсів. Ми грати, що виникли внаслідок рішень органів державної вла-,ш, які не було попередньо забезпечено відповідними фінансо-мимп ресурсами, компенсує держава.
І Іомяття бюджету розвитку визначено в ст. 1 Закону «Про ми цгие самоврядування в Укра'іні» як доходи й видатки місце-ІннІІ бюджету, які утворюються і використовуються для реалі-ІіІцІЇ програм соціально-економічного розвитку, зміцнення ма-н ріалі,но-фінансової бази. Статтею 71 Бюджетного кодексу ІмІ шачсно складові доходів і витрат бюджету розвитку. Дохо-Іи бюджету розвитку формують за рахунок частини податко-ннч надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих ми пік, трансфертів з інших бюджетів (ч. 5 ст. 63 Закону «Про мІІ цейс самоврядування в Україні»).
Ііюджети Автономної Республіки Крим і міські бюджети прий-мІІипІІ виключно стосовно дефіциту бюджету розвитку, тобто
118
Глава 7
перевищення видатків відповідних бюджетів понад їхніми до ходами, які утворюються та використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку зміцнення матеріаль но-фінансової бази (ст. 72 Бюджетного кодексу, ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Таким чином, фак тично, закріплено заборону щодо дефіциту під час затвердження поточного бюджету. Отже, фінансування обов'язкових, життє во необхідних витрат для територіальних громад здійснюють обов'язково (поточний бюджет) або забезпечують просте відтво рення. Дефіцит же розповсюджено виключно на видатки щодо розширеного відтворення.
Запозичення як шлях покриття дефіциту Автономної Рес публіки Крим, міських бюджетів деталізовано в статтях 73, 74 Бюджетного кодексу.
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Поняття бюджету: розкрийте різні аспекти його ви значення.
2. Складові частини бюджету.
3. Бюджетна класифікація: поняття, значення та струк тура.
4. Класифікація доходів бюджету.
5. Класифікація видатків бюджету.
6. Вертикальна структура бюджету. Сутність загально го та спеціального фондів бюджету.
7. Резервний фонд бюджету.
8. Співвідношення дохідної та видаткової частин бюд жетів.
9. Бюджетна система України.
10. Бюджетний період.
11. Державний бюджет України: його доходи та видатки.
12. Місцевий бюджет: склад доходів і видатків. Диферен ціація видатків місцевих бюджетів.
Глава 8
МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ
Сьогодні стійкість бюджетної системи України багато в чому Іалежить від характеру міжбюджетних відносин, тому пробле ма якнайкращої побудови системи міжбюджетних відносин в країні є найактуальнішою.
Мгжбюджетні відносини — це відносини між державою, Литономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресур-г;Іми, необхідними для виконання функцій, передбачених Кон-І І нтуцією та законами України. Метою регулювання таких відно-І її м є забезпечення відповідності між повноваженнями на Ідійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, й бюджетними ресурсами, які повинні забезпечу-шіти виконання цих повноважень.
Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюєть-гн розділом 4 Бюджетного кодексу України.
Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки бюджетів ІІІ.иІих рівнів. Основоположним для таких відносин є принцип f>i«nocmi Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими Люджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюд-(Нгтін нормативів відрахування від загальнодержавних податків І .Іборів, а також єдиного порядку їхньої сплати тощо. Крім пнп, такі відносини повинні ґрунтуватися на принципах: роз-ІІІ Ід і.'Іу й закріплення видатків за відповідними рівнями бюджет нім системи; розмежування й закріплення на постійній основі та ні тимчасовими нормативами регулюючих доходів; вирівнювання ріння мінімального бюджетного забезпечення бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівно мірного надходження доходів і недопущення касових розривів; нІГнмІк-чення зацікавленості виконання планів надходження /Н'ЧІІдів у Державний і місцеві бюджети тощо.
Доходи й видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, пі ні/Піки держава намагається наділити всіх суб'єктів бюджет-
120
Глава 8
ного права потрібним для виконання їхніх функцій обсягом доходів. Разом з тим має бути забезпечено збалансованість усіх бюджетів, зацікавленість місцевих органів у збільшенні бюд жетних надходжень, запобігання касових розривів (неспівпа дання терміну надходження та використання бюджетних кош тів), бездефіцитність бюджетів тощо. Окрім того, доходи та видатки кожного бюджету має бути найбільш пов'язано з підвідомчим господарством і соціальною сферою.
Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів ви датків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Держав ного бюджету й місцевих бюджетів, і джерела їх фінансування. Наприклад, до першої групи належать видатки на забезпечен ня конституційного ладу держави, державної цілісності та су веренітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені \ Бюджетним кодексом видатки, які не можуть бути передані на j виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самовря дуванню, їх здійснюють тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої — видатки, які визначено функ ціями держави та які можуть бути передані до виконання Авто номній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їхнього виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої — видатки на реалізацію прав і обов'язків Автономної Республіки Крим і місцевого са моврядування, які мають місцевий характер і визначені зако нами України. Ці видатки здійснюють за рахунок коштів місце вих бюджетів, а також трансфертів з Держбюджету України. Держава може передати Раді міністрів Автономної Респуб ліки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бю джетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюд жетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових пла тежів) або їхньої частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів для реалізації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів має бути належним чином розподілено. Розподіл до ходів належить до повноважень представницьких органів дер жави, оскільки це є одним із основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни й життєді-
Міжбюджетні відносини
121
яльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Вер ховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріп лених доходів між ланками бюджетної системи й щорічний пе рерозподіл регулюючих.
Розподіл коштів у бюджетній системі можуть здійснювати, ио-перше, в порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній або довгостроковій ос нові, по-друге, в порядку бюджетного регулювання1.
До закріплених належать доходи, які постійно чинними нор мативними актами віднесено до доходної частини бюджетів пев ного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територі ального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюдже том України є надходження від зовнішньоекономічної діяль ності, які повністю, на невизначений строк, закріплено за ним; платежі за користування надрами загальнодержавного значен ня тощо.
Податки й збори, які закріплено Бюджетним кодексом Ук раїни на постійній основі за бюджетами місцевого самовряду-ІІання та які враховують під час визначення обсягів міжбю-джетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого са моврядування.
Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бюджету. Але для повного покриття потреб кожного з бюд жетів їх недостатньо, й тому кожен із бюджетів потрібно зба-'Іансовувати за допомогою інших дохідних джерел. Досягають цього насамперед за допомогою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулювання, про які буде йтися далі.
Регулюючі доходи — це передбачені в Законі про Держав ний бюджет або в рішенні про бюджет місцевих органів дохо ди, надходження яких щорічно визначають і перерозподіляють між різними ланками бюджетів. Таким чином, розмір частини кожного з таких доходів щороку змінюється і визначається відпо-нідно до потреб кожного виду бюджету.
Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кож ної з ланок бюджетної системи України, порядок і умови їх
1 Див.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. Й. Химичева. — М.: Юристі, 2002. - С. 157-166.
122
Глава 8
зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік ви датків, які здійснюють із відповідного рівня бюджетів.
Склад і структуру видатків державного й місцевих бюджетів визначають багато факторів, зокрема, їх предметна спрямо ваність, яку в загальному вигляді відображено в Бюджетній класифікації, економічний зміст тощо. Але сучасному періоду притаманно те, що в будь-якому випадку держава під час роз поділу видатків має розв'язувати питання про пріоритетність об'єктів фінансування, оскільки в Україні, як і в будь-якій іншій державі світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Отже, під час планування видатків бю джетів розв'язують питання щодо проблеми вибору між конку руючими потребами. В цьому, крім суто юридичних факторів, велике значення мають економічні, які випливають із конкрет них умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі.
Видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною озна кою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні видатки й видатки розвитку.
Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. В складі поточних видатків окремо виділяють видатки бюджету, зумовлені зростанням ме режі вказаних вище об'єктів із зазначенням усіх факторів, які вплинули на обсяг видатків. Звернемо увагу, що саме з цієї категорії видатків кошти спрямовують на забезпечення здійснен ня перерозподілу фінансових ресурсів у вигляді міжбюджет-них трансфертів (дотацій, субвенцій).
Видатки розвитку ~ це витрати на фінансування капіталь них внесків продуктивного й непродуктивного характеру при значення, фінансування структурної перебудови народного гос подарства, субвенції та інші витрати, пов'язані з розширеним виробництвом. Відповідно до Бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання й пред метів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.
Міжбюджетні відносини
123
У чинному раніше Законі України «Про бюджетну систему України» розподіл видатків на поточні та розвитку було закріп лено ст. 18. У Бюджетному кодексі, на жаль, відсутній такий розподіл. Визначення та закріплення поточних видатків і ви датків розвитку дуже важливо, оскільки їхнє чітке розмежуван ня пов'язано зі здійсненням механізму скорочення витрат у ви падку бюджетного дефіциту (секвестрації), закріпленого ст. 54 бюджетного кодексу України, в ході якого, відповідно до зако нодавства, першочерговому фінансуванню підлягають саме по точні витрати. Наприклад, ст. 25 Закону України «Про Держав ний бюджет України на 2003 рік» установлено заборону на .Ібільшення бюджетних призначень по загальному й спеціально му фондах Державного бюджету на капітальні витрати за раху нок зменшення бюджетних призначень на поточні витрати1.
Під час розподілу видатків між окремими ланками бюджет ної системи України загальними, принциповими положеннями І значущість, підвідомчість, підпорядкованість тих або інших об'єктів фінансування, їхнє територіальне розташування тощо. Ііюджетним кодексом встановлено перелік видатків усіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом із Бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного Дер жавного бюджету України.
Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснен ня повноважень відбувається не хаотично, а за певними крите ріями, закріпленими в ст. 86 Бюджетного кодексу. Так, розме жування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюють ІІ.І основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв по-ниоти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Отже, встановлено такі види видатків:
1) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, н к І забезпечують необхідне першочергове надання соціальних Іиіслуг, гарантованих державою, і які розташовано найближче ,І(І споживачів;
2) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, й ні забезпечують надання основних соціальних послуг, гаран-ІІшаних державою для всіх громадян України;
1 Про Державний бюджет України на 2003 рік: Закон України від .'», ч>удня 2002 р. // Урядовий кур'єр. - 2003. - № 4. - С. 7-12.
124
Глава 8
3) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потре ба в яких існує в усіх регіонах України.
З метою забезпечення стабільного, цільового, об'єктивного, своєчасного й ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі закріплено їхній розподіл між конкретними видами бюджетів: Державним, Автономної Республіки Крим, обласни ми, районними, районними в містах і місцевого самоврядуван ня. Наприклад, з Державного бюджету України здійснюють видатки на:
1) державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Президента України);
2) судову владу;
3) міжнародну діяльність;
4) фундаментальні й прикладні дослідження та сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення;
5) національну оборону;
6) правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави;
7) освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності тощо);
8) охорону здоров'я (первинну медико-санітарну, амбула торно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонар ну допомогу, санаторно-реабілітаційну допомогу тощо);
9) соціальний захист і соціальне забезпечення (державні спеціальні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми й заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; державні програми підтримки будівництва (ре конструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);
10) культуру й мистецтво (державні культурно-освітні про грами; державні театрально-видовищні програми тощо);
11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлен ня, преси, книговидання, інформаційних агентств;
12) фізичну культуру й спорт;
13) державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;
Міжбюджетні відносини
125
14) програми реставрації пам'яток архітектури державного значення;
15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;
16) державні інвестиційні проекти;
17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, запобігання та ліквідації надзвичайних си туацій і наслідків стихійного лиха;
18) створення та поповнення державних запасів і резервів;
19) обслуговування державного боргу;
20) проведення виборів і референдумів;
21) інші програми, які мають виключно державне значення. Розподіл видатків місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі
здійснено, по-перше, на ті, що враховують, та ті, що не врахо-иують під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів; по-друге, видатки, пов'язані з виконанням власних повнова жень місцевого самоврядування, і видатки, пов'язані з вико нанням делегованих законом повноважень органів виконавчої илади. Наприклад, до видатків місцевих бюджетів, що не вра ховують під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:
1) місцеву пожежну охорону;
2) позашкільну освіту;
3) соціальний захист і соціальне забезпечення (програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї, соці-.Ільного захисту окремих категорій населення);
4) місцеві програми розвитку житлово-комунального госпо дарства та благоустрою населених пунктів;
5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;
6) програми підтримки кінематографії та засобів масової Інформації місцевого значення;
7) місцеві програми з розвитку фізичної культури й спорту;
8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;
9) транспорт, дорожнє господарство;
10) заходи з організації рятування на воді;
11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;
126
Глава 8
12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;
13) управління комунальним майном та інші.
Перелік конкретних видатків кожного з місцевих бюджетів встановлює відповідна Рада. Сільські, селищні, міські, районні в містах Ради та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджа ються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями використання.
Оскільки потреба в доходах кожного з бюджетів часто змінюється, держава кожного року здійснює бюджетне регулю вання, тобто перерозподіляє кошти всередині бюджетної систе ми з метою збалансування всіх видів бюджетів.
Бюджетне регулювання можна визначити як надання коштів із загальнодержавних джерел, які закріплено за бюджетом вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів із метою збалансуван ня їх на рівні, потрібному для здійснення відповідних повно важень, виконання планів економічного й соціального розвит ку на певній території. До того ж, розмежування доходів у процесі бюджетного регулювання здійснюють із урахуванням певних чинників, а саме: економічного, соціального й екологіч ного станів відповідних територій країни.
Такий перерозподіл коштів усередині бюджетної системи здійснює щорічно кожний представницький орган щодо бюд жетів безпосередньо нижчого рівня, тобто обласні ради регу люють районні та міські (міст обласного підпорядкування) бюджети, районні ради — селищні, сільські, міські (міст район ного підпорядкування) бюджети, міські Ради — бюджети рай онів у містах. Верховна Рада України, яка здійснює розподіл бюджетних коштів, регулює обласні, міські (міст Києва й Се вастополя) бюджети, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Верховна Рада Автономної Республіки Крим регулює бюджети районів, які входять до її складу.
У процесі бюджетного регулювання застосовують такі ме тоди: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, які що річно встановлює рада вищого рівня, дотації, субвенції, суб сидії, які сьогодні можна визначити одним словом — транс ферти, їхній перелік і розміри визначають кожного року окре мо в Законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.
Міжбюджетні відносини
127
Дотація — це виділення коштів з бюджету для покриття запланованих збитків або збалансування нижчих бюджетів, підприємств і організацій. Вона має загальний характер, оскіль ки її сутність полягає саме в нецільовому характері й наданні у випадках перевищення витрат над доходами бюджету, а також не підлягає поверненню до бюджету, з якого її було надано (сам термін походить від латинського слова dotatio — дар).
Субвенція — це форма фінансової допомоги держави місце-ним органам, яку надають із метою забезпечення ними реалі зації конкретних заходів або програм за умови дольового фінан сування.
Субсидія — форма фінансової допомоги, яку надає держа на, юридична чи приватна особа іншим особам (юридичним або фізичним), а також іншим державам і має конкретний цільовий характер. На відміну від дотації, субвенції та субсидії мають цільовий характер. Це передбачає, що у випадках використан ня не за цільовим призначенням їх мають повернути до бюдже ту, з якого їх було надано. Різниця між субвенцією та субси дією полягає в тому, що субвенція має дольовий характер, тоб то частину коштів на певну мету надає вищий суб'єкт, а частину тим, хто її отримує; також передбачає як обов'язкову умову повернення виділених у такий спосіб грошей у разі їхнього невикористання протягом бюджетного року1.
Бюджетний кодекс містить дещо інші поняття субвенції і дотації, а також закріплює порівняно нові категорії трансферт І міжбюджетний трансферт. Термін субсидія в Бюджетному кодексі України не використовують.
Наприклад, згідно зі ст. 9 Бюджетного кодексу трансферт Ішзначають як кошти, отримані від інших органів державної плади, органів місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі. У ст. 2 цього Кодексу міжбюджетні трансферти визначають ик кошти, що безповоротно й безоплатно передають із одного бюджету в іншій, а ст. 96 встановлює їх види: 1) дотація вирів нювання; 2) субвенція; 3) кошти, що передають у Державний
1 Зазначимо, що раніше українське законодавство не давало визна чення таких понять, як дотації, субсидії, субвенції, хоча активно їх зас-І пожувало.
128
Глава 8
Міжбюджетні відносини
129
бюджет України й місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.
Дотацію вирівнювання в ст. 2 Бюджетного кодексу визна чено як міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, що його отримує. В цій же статті ви значено поняття субвенції як міжбюджетного трансферту для використання на певну мету в порядку, визначеному тим орга ном, що прийняв рішення про її надання.
Методи трансфертів, міжбюджетних трансфертів застосову ють у багатьох країнах світу. Щоправда, в законодавстві Ук раїни ці терміни, як бачимо, закріплюють без розкриття їхньої точної суті. В українському законодавстві категорія «офіцій ний трансферт» з'явилася недавно. Вперше її було закріплено в Бюджетній класифікації постановою Верховної Ради України «Про структуру бюджетної класифікації України» від 12 лип ня 1996 року1, а згодом почали використовувати в текстах за конів про Державний бюджет на поточний рік. Наприклад, упер ше це було здійснено в ст. б Закону України «Про Державний бюджет України на 1998 рік» від ЗО грудня 1997 р2. Фактично цей термін становить збірне поняття, куди входять дотації і субвенції з вищих бюджетів нижчим, а також надходження з бюджетів нижчих рівнів у вищі.
У Державному бюджеті України може бути передбачено такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:
1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва й Севастопо ля, районним бюджетам і бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення;
2) субвенція на здійснення програм соціального захисту;
3) субвенція на компенсацію витрат доходів бюджетів місце вого самоврядування на виконання власних повноважень внас лідок надання пільг, встановлених державою;
4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;
5) інші субвенції.
У Державному бюджеті України затверджують обсяг дотації вирівнювання та субвенції окремо для бюджету Автономної
1 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 42. - Ст. 208.
2 Там само. - 1998. - № 21. - Ст. 109.
Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Рес публіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, які передають до Державного бюджету Украї ни з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отри мання відповідних міжбюджетних трансфертів.
Місцеві бюджети можуть також передбачати міжбюджетні трансферти у вигляді дотацій вирівнювання, субвенції на утри мання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негатив них наслідків діяльності об'єктів спільного користування; суб венції на виконання власних повноважень територіальних гро мад сіл, селищ, міст та їхніх об'єднань; субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо.
Отже, систему міжбюджетних трансфертів реалізують у бюджетній системі України в такий спосіб. З Державного бю джету України в бюджет Автономної Республіки Крим, бюдже ти областей і районів, районів у містах і бюджети місцевого самоврядування передають частину доходів у вигляді дотацій і субвенцій. Крім того, застосовують також зворотне передаван ня коштів, а саме до Державного бюджету, бюджету Автоном ної Республіки Крим і відповідних місцевих бюджетів із бю джетів нижчого рівня. У випадках, коли доходи від закріпле них за місцевими бюджетами податків і зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місце-иого бюджету до Державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про Держбюджет.
Розміри таких міжбюджетних трансфертів визначають за допомогою фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Затверджує їх Верховна Рада України в законі про Державний бюджет на відповідний рік.
Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визнача ють шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, які спрямовують на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців або споживачів соціальних послуг тощо. Він єдиний для всіх місцевих бюджетів і дорівнює середнім по країні вит ратам на одного споживача бюджетної послуги за кожним ви лом видатків бюджету відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.
•І 6-1710
130
Глава 8
При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпе ченості також може бути передбачено обсяг нерозподілених видатків, який об'єднує види видатків на ті повноваження, вста новлення нормативів щодо яких є недоцільним.
З метою врахування відмінностей у вартості надання со ціальних послуг, залежно від кількості населення та спожи вачів соціальних послуг, соціально-економічних, демографіч них, кліматичних, екологічних та інших особливостей адмініст ративно-територіальних одиниць, під час розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, застосовують коригуючі коефіцієн ти, які затверджує Кабінет Міністрів України, а також індек си відносної податкоспроможності відповідного населеного пун кту, коефіцієнти вирівнювання тощо, їхнє використання обу мовлює прозоре й справедливе визначення обсягу коштів, що мають бути передані у вигляді міжбюджетних трансфертів.
Оскільки обсяг міжбюджетних трансфертів визначають за допомогою єдиного формульного розрахунку, то суму таких надходжень визначають об'єктивно, і вона не може бути пред метом переговорів.
Такий диференційований підхід щодо визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, фінансування відповідних програм стосовно кожного з регіонів України враховує їхній економіч ний розвиток, оскільки дохідні бази різних місцевих бюджетів суттєво різняться. Наприклад, місцеві бюджети умовно можна розділити на такі види: 1) які при зарахуванні всіх передбаче них доходів потребують додаткових надходжень. У таких бюд жетах трансферти з державного бюджету дорівнюють майже 50% їхніх доходів; 2) які в змозі покрити передбачувані видат ки; 3) які отримують більше надходжень, ніж потрібно для покриття їхніх видатків. Такий розподіл дозволяє спростити систему бюджетного регулювання, забезпечує розвиток різних сфер виробництва тощо.
Дотації вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховують із рахунків Держ бюджету органи Державного казначейства бюджету Автоном ної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та районним бюджетам. Пе-
МІжбюджетні відносини
131
рі'рахування коштів, які передають до Державного бюджету з г»міджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва й ( гмастополя, бюджетів міст республіканського Автономної Рес публіки Крим і міст обласного значення, районних і обласних пиіджетів, забезпечують відповідні органи Державного казна-чгіістна України.
Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій 11 Державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що пере днії >ті>ся до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, її І'лкож порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначає Кабінет Міністрів України, що ІнІІІІшно забезпечувати своєчасність, рівномірність, гаранто-ІІіІІІість і повноту перерахування трансфертів.
Накладена в Бюджетному кодексі України концепція міжбюд-•игіпих відносин відображає політику децентралізації, перероз-Іи їді лу повноважень держави на місцевий рівень, що відповідно Іи рсдбачає зміцнення місцевих органів (їх бюджетів). Але сьо-ІндІІі па цьому шляху існує багато проблем. Зокрема, відсутні річі ціпі стимули для забезпечення інтересу учасників міжбюд-•м'ІІІих відносин щодо збереження тісних зв'язків між собою з міиіійним нарощуванням і розвитком економічного потенціалу мІІ цпіих бюджетів.
. Іролуміло, проблему вирівнювання дохідності місцевих бюд-*І-ІІІІ неможливо розв'язати за короткий термін. Бюджетний кпдгкс у Прикінцевих положеннях передбачає, що протягом ((них років Кабінет Міністрів повинен підготувати та внести на рп.ІІ ляд до Верховної Ради законопроект про врегулюван ні) міжбюджетних відносин на рівні села, селища, міста район нім її .Іиачення та району. Основна мета, якої потрібно досяг-ІІІ, цс стабілізувати систему розмежування та закріплення In і видатків бюджетів, оскільки практика міжбюджет-Ідиосин свідчить, що доходів, закріплених за місцевими ЛнІ/ІжсІами не вистачає на здійснення закріплених за ними МІІниІІм.ІжсІІь. Місцеві органи влади мають чітко знати, на які (•мій І н ноші можуть розраховувати й звідки їх буде надіслано. Й ІІ|нІІІссі планування доходів усіх рівнів бюджетів потрібно 4н6г ІІІсчи Іи повне виявлення доходів за всіма джерелами їхньо-
ПІ І І ШІрІ'ІШИ.
132
Глава 8
Закріплюючи бюджетні повноваження між рівнями бюджет ної системи, потрібно насамперед з'ясувати, бюджет якого рівня має забезпечувати потреби щодо здійснення фінансування ви датків і надання послуг. Крім того, увагу слід також зосере джувати й на закріпленні відповідальності за неналежне фінан сування різних видів державних витрат і формуванні чітких, своєчасних та ефективних взаємовідносин щодо виконання ви даткової частини бюджету.
З цього приводу є слушним зауваження, що ефективність міжбюджетних відносин визначають не ступенем централізації або децентралізації бюджетної системи, не наявністю чи відсут ністю регулюючих податків, не обсягом і засобами надання фінансової допомоги тощо, а чітко встановленою та збалан сованою системою всіх цих факторів, які суворо відповіда ють особливостям певної держави1.
Отже, з метою розвитку та вдосконалення міжбюджетних відносин перед усім необхідно:
— раціонально розмежувати видатки й доходи між складо вими бюджетної системи;
— стимулювати зацікавлення місцевих бюджетів щодо роз витку їх економічного потенціалу;
— здійснювати інвестиційну підтримку різних регіонів Ук раїни;
— підвищити контроль власних доходів бюджетів адмініст ративно-територіальних утворень;
— чітко розмежувати й закріпити відповідальність учасників міжбюджетних відносин щодо здійснення бюджетних повнова жень тощо.
Створення належного механізму здійснення міжбюджетних відносин забезпечить ефективне використання фінансових ре сурсів, вирівнювання можливостей реалізації на всій території країни мінімального рівня соціальних гарантій, створення умов щодо підвищення соціально-економічного розвитку територій. А це, врешті-решт, сприятиме подоланню в Україні наявної фінансової кризи взагалі.
1 Див. докладніше: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. В. Романовского й О. В. Врублевской. — М.: Юрайт-М, 2001. - С. 25, 26.
Міжбюджетні відносини
133
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Міжбюджетні відносини: поняття та принципи.
2. Як розподіляють доходи й видатки бюджетів.
3. Розкрийте сутність бюджетного регулювання,
4. Методи бюджетного регулювання.
5. Визначення та сутність трансфертів.
6. Розвиток міжбюджетних відносин на сучасному етапі.
Глава 9
БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС
§ 1. Поняття та принципи бюджетного процесу
За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають із моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їхнє виконання, встанов лює порядок і послідовність дій учасників бюджетних право відносин. Саме процесуальні норми бюджетного права закріп люють порядок отримання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забезпечуючи здійснення завдань і функцій державою та місцевим самоврядуванням.
В юридичній літературі щодо сутності й змісту бюджетного процесу існує багато думок1. Традиційним є визначення бю джетного процесу як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, роз гляду, затвердження й виконання бюджетів, а також складан ня, розгляду й затвердження звітів про їхнє виконання, здійсню вана на підставі норм бюджетного права. Таким чином, у широкому розумінні бюджетний процес становить засновану на владних повноваженнях діяльність відповідних органів, підпо рядковану суворим процедурам у галузі бюджету.
В ст. 2 Бюджетного кодексу України дають дещо інше виз начення бюджетного процесу — це регламентована нормами правова діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, за твердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх вико нанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що склада ють бюджетну систему України. Як вбачається, таке визначен ня є не досить вдалим, оскільки не передбачено стадію складання й затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотній зв'язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості й ефективності.
Така діяльність має циклічний і періодичний характер. Бюд жетний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорів-
1 Див.: Фінансове право: Підручник / Відп. ред. Л. К. Воронова. — Харків: Консум, 1999. - С. 164-166.
Бюджетний процес
135
мюг календарному року, містить у собі проміжок часу від по чатку формування бюджету на рік, який планують, до затвер дження звіту про його виконання. Отже, бюджетний цикл вклю-м;н : 1) період формування бюджету, 2) виконання бюджету, ,1) пільгові бюджетні терміни (час дії тогорічних асигнувань за капітальним вкладенням), 4) період звітності. Сьогодні в Ук раїні бюджетний цикл дорівнює близько трьох років.
Бюджетний процес складається з відповідних стадій, які иииначено змістом і характером діяльності державних органів, миаслідок чого така діяльність набуває нових якостей.
Традиційно в бюджетному процесі виокремлюють п'ять стадій:
1) розробка та складання проекту бюджету;
2) розгляд проекту бюджету;
3) затвердження проекту бюджету; /І) виконання бюджету;
5) складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету1. Виділення таких стадій визначено логікою та істо ричною природою самого процесу2, оскільки вони охоплюють ні-Іо діяльність державних органів, починаючи від усвідомлен ня необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогнозування, винаходження дохідних джерел для покриття ницо. Але в ст. 19 Бюджетного кодексу України закріплено чотири стадії бюджетного процесу, а саме:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд і прийняття закону про Державний бюджет, рішень ІІ|«) місцеві бюджети;
.4) виконання бюджету, в тому числі в разі потреби внесення ІмІІІ до закону про Державний бюджет України, рішення про ми цсні бюджети;
1) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету й прийняття рішення щодо нього.
Такі стадії проходять усі бюджети, що складають бюджетну І истему України: Державний бюджет і місцеві бюджети. Вихо-
' Раніше Законом України «Про бюджетну систему в Україні» від ."І 'Іншій 1995 р. було закріплено саме такі стадії бюджетного процесу.
' Дим.: Анисимов А., Крилов Г. Бюджетний процесе й бюджетний иімгидарь // Хозяйство й право. — 1995. — № 10. — С. 64.
136
Глава 9
Бюджетний процес
137
дячи з того, що джерелом утворення всіх бюджетів є націо нальний дохід країни, який має динамічний характер, залежить від розвитку економіки, і який обчислюють, як правило, щоріч но, законодавчі та виконавчі органи, що беруть участь у скла данні, затвердженні й виконанні бюджетів, кожного разу нано во, періодично та систематично проводять оновлення стану відно син, розмірів його доходів і видатків. Усі стадії бюджетного процесу ретельно регламентовано процесуальними нормами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та дотри мання бюджетної дисципліни. Разом з тим вищезазначені стадії слідують суворо послідовно, одна за одною і їх порядок не може бути змінено ні в якому разі. Окрім того, кожна зі стадій бюджетного процесу в свою чергу теж складається з декількох етапів, які також є обов'язковими.
На кожній стадії бюджетного процесу розв'язують питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питан ня надання міжбюджетних трансфертів, закріплення процент них відрахувань від загальнодержавних податків і зборів вирі шують на стадії складання бюджету, а остаточно затверджують на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття та реалізацію бюджетних асигнувань здійснюють на стадії ви конання бюджету й тільки після його затвердження тощо.
Бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових за садах, принципах, які є гарантією чіткого й неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є як принципи, властиві бюджетній системі України взагалі, так і притаманні тільки бюджетному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: єдності бюджетної системи Украї ни, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та
прозорості тощо.
Друга група містить принципи, властиві тільки бюджетному
процесу:
1) принцип розподілу бюджетних повноважень між органа ми представницької та виконавчої влади. Наприклад, законо давство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету нале-
жить до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затверд ження та здійснення контролю за виконанням бюджету — до компетенції представницьких органів;
2) принцип спеціалізації бюджетних показників. Його реалі зують через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюд жетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і Ішдатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джере лами, а видатків — за цільовими напрямами;
3) принцип щррічності бюджету, тобто обов'язкового прий няття бюджету кожного року до початку планового року, що дозволяє виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни гсмпу росту виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття Державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає й забезпечує своєчасну концентрацію фінансових ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держави й суспіль-стна.
Окрім того, потрібно наголосити на таких принципах: глас ності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, донедення його до відома населення, публікацію затвердженого бюджету; наочності — відображення показників бюджетів у п.Іас мозв'язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає використання під час формуван ня бюджету його реальних показників тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.
Всі стадії бюджетного процесу перебувають під контролем Рахункової палати, яка діє від імені Верховної Ради України й місцевих органів влади, що зміцнює фінансову дисципліну учас ників бюджетної діяльності.
§ 2. Учасники бюджетного процесу та їхні повноваження
11 а всіх стадіях бюджетного процесу задіяно його учасників, нкпми є згідно зі ст. 20 Бюджетного кодексу органи й посадові І» <>би, яких наділено бюджетними повноваженнями. Бюджет ними повноваженнями визнають права й обов'язки учасників счоджетних правовідносин.
Учасниками бюджетного процесу є органи й посадові особи І.Ікоиодавчої (представницької) та виконавчої влади, а саме:
138
Глава 9
Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів, Національний банк України, місцеві ради тощо; розпо рядники й одержувачі бюджетних коштів, органи державного фінансового контролю. Всіх цих суб'єктів наділено відповідними бюджетними повноваженнями, що реалізуються на відповідних стадіях бюджетного процесу. Зосередимо увагу на деяких із них.
Законодавчі органи влади всіх рівнів, як то — Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради, мають право розгляду та затвердження бюджетів і звітів про їхнє виконання, здійснювати контроль за виконан ням бюджетів. Зокрема, Верховну Раду України наділено та кими бюджетними повноваженнями: визначення бюджетної по літики держави; прийняття постанови про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступ ний бюджетний період; визначення бюджетних повноважень усіх учасників бюджетного процесу, складу й обсягів доходів і ви датків Державного бюджету; затвердження показників соціаль но-економічного розвитку країни, потрібних для формування бюджетів усіх рівнів; розгляд і прийняття закону про Держав ний бюджет на відповідний період та внесення змін до нього; розгляд і прийняття рішення щодо звіту про виконання Держ бюджету тощо.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету наділе но, зокрема, такими бюджетними повноваженнями: відстежен-ня, опрацювання та узагальнення пропозицій і висновків комі тетів Верховної Ради, народних депутатів України до проекту закону про Державний бюджет і законопроектів, які впливають на дохідну й видаткову частини бюджетів; підготовка висновків і необхідних матеріалів та представлення на засіданні Верхов ної Ради в першому, другому й третьому читаннях проекту за кону про Державний бюджет України на відповідний бюджет ний період; заслуховування інформації міністрів, керівників дер жавних комітетів, інших органів центральної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування й об'єднань громадян, а та кож головних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів щодо виконання бюджетних повноважень на всіх стадіях бюд жетного процесу; від стеження виконання, оцінка й підготовка висновків про виконання закону про Державний бюджет протя гом року.
Бюджетний процес
139
Значна роль у бюджетному процесі належить органам вико-н/кічої влади. Саме вони забезпечують усю підготовчу роботу щодо складання проектів бюджетів, готують потрібні докумен ти й матеріали, які разом з проектами бюджетів подають у за конодавчі органи. Крім того, ці органи забезпечують вико нання бюджетів, здійснюють контроль за їхнім виконанням, надають звіт про виконання бюджетів.
До бюджетних повноважень Кабінету Міністрів України належать: розробка й подання Верховній Раді проекту Основ них напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний пе ріод; розробка й подання Верховній Раді проекту Закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період; Іабезпечення виконання закону про Держбюджет; підготовка й подання Верховній Раді звітів про виконання Державного бюд жету; розрахунок показників зведеного бюджету України й підго-Іонка звіту про його виконання; прийняття рішень щодо вико ристання коштів резервного фонду Державного бюджету; прий няття рішень про здійснення державних запозичень у обсягах і на умовах, визначених законом про Державний бюджет Украї ни на відповідний бюджетний період тощо.
Міністерство фінансів України займає центральне місце в бюджетному процесі, бо здійснює багато функцій, пов'язаних 1.1 функціонуванням бюджету. Наприклад, воно зобов'язане го-І у пати проект Державного бюджету, забезпечувати методичне керівництво іншими органами щодо їхньої участі в складанні проекту бюджету, координувати діяльність учасників бюджет ного процесу з питань виконання бюджету. Виходячи з цього, Міністерство фінансів України наділено такими бюджетними ппішоваженнями: підготовка й узагальнення передбачених Бюд жетним кодексом документів і матеріалів, необхідних для фор му нання проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; аналіз бюджетних запитів; роз-I м Ібка проектів нормативів бюджетної забезпеченості з розрахун-ку па одну особу, одного учня, одне ліжко-місцетощо; складан ня проекту закону про Державний бюджет України; організа цій никонання Державного бюджету на всіх стадіях бюджетного процесу; розробка й затвердження Річного розпису Держбюд жету; здійснення в межах своїх повноважень обслуговування державного внутрішнього й зовнішнього боргу тощо. Особливо
140
Глава 9
слід відзначити, що Міністерству фінансів фактично надано право встановлення тимчасового обмеження асигнувань загаль ного фонду Державного бюджету України.
Особливе місце в бюджетному процесі займає Національ ний банк України, який наділено такими бюджетними повнова женнями: визначення основних засад грошово-кредитної по літики України; розробка законопроектів, пов'язаних із фор муванням дохідної та видаткової частин бюджетів, і підготовка пропозицій до проекту закону про Державний бюджет на на ступний бюджетний період.
Треба також визначити роль Президента України, який під писує закон України про Державний бюджет на поточний рік, а також інші закони, що регулюють бюджетну діяльність; може застосовувати право вето щодо прийнятого Верховною Радою закону про Держбюджет та інших нормативних актів щодо бюджетної діяльності з наступним поверненням їх на повтор ний розгляд Верховній Раді тощо.
Бюджетний кодекс України визначає й коло інших суб'єктів бюджетного процесу, зокрема, розпорядники бюджетних коштів, яких за обсягом наданих прав поділяють на головних розпо рядників бюджетних коштів і розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, бюджетні установи й одержувачі бюджетних коштів.
Під головним розпорядником бюджетних коштів Бюджет ний кодекс України розуміє бюджетні установи в особі їх керів ників, які отримують повноваження шляхом встановлення бю джетних призначень. Отже, розпорядники бюджетних коштів це — бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'я зань і здійснення видатків із бюджету. Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня в своїй діяльності підпорядковується відповідному головному розпоряднику. Ці суб'єкти фактично виконують відповідну частину бюджету та забезпечують ефек тивне й цільове використання виділених у їх розпорядження бюджетних коштів.
Згідно зі ст. 22 Бюджетного кодексу головними розпорядни ками бюджетних коштів можуть бути виключно:
1) за бюджетними призначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, — органи, вповноважені від-
Бюджетний процес
141
повідно Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їхню діяльність, у особі їхніх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої вла ди, Конституційний Суд, Верховний Суд України та інші спеціа лізовані суди; установи й організації, які визначено Конститу цією України або входять до складу Кабінету Міністрів, а та кож Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук, Академія медичних наук України, Академія педа гогічних наук України, Академія правових наук України, Ака демія мистецтв України в особі їх керівників;
2) за бюджетними призначеннями, передбаченими бюдже том Автономної Республіки Крим, — уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Вер ховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Авто номної Республіки Крим, а також міністерства й інші органи її лади Автономної Республіки Крим у особі їх керівників;
3) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, — керівники місцевих державних адмі ністрацій, виконавчих органів рад і їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, мнконавчих органів рад.
Головних розпорядників бюджетних коштів наділено широ кими повноваженнями, зокрема, вони розробляють проект кош торису та бюджетні запити й подають їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органу, доводять у встанов-Існому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого ріння (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги .Ісигнувань відповідно до затверджених призначень і забезпе чують управління бюджетними асигнуваннями. Крім того, вони стверджують бюджетні призначення у відповідному бюджеті, мають право витрачати кошти бюджету на утримання апарату установи, на централізовані заходи, що здійснює безпосеред ньо ця установа, розподіляти передбачені бюджетні кошти між розпорядниками нижчого рівня, а також затверджувати їхні кошториси й плани асигнувань. Дуже важливим є наділення Іоловних розпорядників бюджетних коштів правом здійснюва ні контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядни-
142
Глава 9
ками бюджетних коштів нижчого рівня й одержувачами бюд жетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів.
Як було зазначено вище, головні розпорядники отримують відповідні повноваження шляхом встановлення бюджетних при значень. Бюджетне призначення — це повноваження, надане головному розпоряднику коштів бюджету законом про Держав ний бюджет, постановою Верховної Ради Автономної Респуб ліки Крим, рішенням місцевої ради про місцевий бюджет, що має кількісні й часові обмеження. Воно дозволяє надавати бюд жетні асигнування для здійснення платежів на конкретні захо ди за рахунок коштів відповідного бюджету, надає право роз поряднику коштів брати зобов'язання щодо виконання робіт чи надання послуг. Бюджетні призначення встановлює виключно закон про Державний бюджет України чи рішення про місце вий бюджет. Бюджетне призначення дозволяє суб'єктам вико нувати бюджетні зобов'язання.
Розпорядники надають бюджетні кошти бюджетним устано вам і одержувачам бюджетних коштів. Бюджетна установа — орган, установа чи організація, визначена Конституцією Украї ни, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автоном ної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно Державного бюджету чи місцевих бюджетів, та є неприбутковими. Важли вим є те, що бюджетні установи можуть використовувати бюд жетні кошти виключно в порядку, який затверджено коштори сом доходів і видатків. До повноважень цих суб'єктів нале жить насамперед підготовка бюджетних запитів. Бюджетний запит — це документ, підготовлений розпорядником бюджет них коштів, який містить пропозиції з відповідним обгрунту ванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період. Фактично в цьому документі вказують потрібну для належного функціонування суб'єкта суму грошових коштів.
Одержувачі бюджетних коштів — це юридичні та фізичні особи, що не мають статусу бюджетної установи. Ними можуть бути: 1) державні (комунальні) організації, установи й підприєм ства, 2) юридичні особи інших форм власності, 3) фізичні осо-
Бюджетний процес
143
би, в тому числі й фізичні особи — підприємці. Але слід відзна чити, що в Бюджетному кодексі чітко не закріплено коло осіб, які є учасниками бюджетного процесу — одержувачами бюд жетних коштів. Одержувачі бюджетних коштів можуть отри мувати зазначені бюджетні ресурси лише через розпорядника бюджетних коштів. Права й обов'язки їх такі: своєчасно та в повному обсязі отримувати кошти, витрачати їх відповідно до бюджетного розпису й кошторису тощо.
§ 3. Складання проектів бюджетів
Складання проектів бюджетів як Державного, так і місце вих становить одну з найважливіших і відповідальних стадій бюджетного процесу, оскільки саме тут закладають політичний і економічний курси держави на поточний рік, визначають пріо ритети щодо розв'язання внутрішніх соціально-економічних проблем, обсяг доходів і видатків, основні напрями викорис тання коштів, засоби покриття дефіциту бюджету.
Порядок складання проектів як Державного, так і місцевих бюджетів чітко регламентовано главами б та 12 Бюджетного кодексу України.
Роботу зі складання проекту Державного бюджету розпочи нають задовго до початку нового бюджетного року. Згідно зі <т. 96 Конституції та Бюджетним кодексом України право скла дання проекту бюджету належить виключно органам вико навчої влади. Це положення не виключає можливості брати участь у цій діяльності іншим державним органам, однак коор динацію останніх здійснюють тільки уряд та інші органи вико навчої влади, які наділено певними повноваженнями.
Державний бюджет формують на основі найважливіших еко номічних документів країни. Складанню проекту Держбюдже ту передує проведення підготовчих заходів, забезпечення відпо-мідними даними органів влади, що триває близько 4-х місяців (.І січня до кінця квітня поточного року). Наприклад, під час ціг.ї роботи Міністерство економіки розробляє прогноз основ них макропоказників економічного й соціального розвитку Ук раїни на плановий рік, зокрема, щодо обсягу валового внутріш нього продукту, зведеного балансу фінансових ресурсів, балан-
144
Глава 9
Бюджетний процес
145
су доходів і витрат населення. Національний банк до 1 квітня готує та подає до Верховної Ради й Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики й проект свого кошторису на наступний рік. Також проводять роботу щодо аналізу звітних даних із виконання Державного й місце вого бюджетів за попередні роки, виявлення тенденцій у вико нанні як дохідної частини бюджетів (наприклад, визначають збільшення або зменшення доходів за кожним видом податків і неподаткових надходжень тощо), так і видаткової частини.
Крім того, Міністр фінансів на підставі основних макропо-казників економічного й соціального розвитку України на на ступний бюджетний період (із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та опто вих цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні в середньому за рік і на кінець року, прогнозованого рівня безро біття) й аналізу виконання бюджету за поточний період визна чає загальний рівень доходів і видатків бюджету й дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій про екту Державного бюджету України.
На основі аналізу й оцінки таких показників Кабінет Мі ністрів складає проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік і подає їх на розгляд Верховній Раді України в травні.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступ ний бюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:
1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету у відсотках до прогнозованого річного обсягу валово го внутрішнього продукту;
2) частки прогнозованого річного обсягу валового внутріш нього продукту, що перерозподіляють через зведений бюджет України;
3) граничного обсягу державного боргу та його структури;
4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видат ках Державного бюджету й коефіцієнта вирівнювання для місце вих бюджетів;
5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Держав ного бюджету України й пріоритетних напрямів їхнього вико ристання;
6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцеви ми бюджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;
8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету;
9) захищених статей видатків бюджету;
10) обґрунтування потреби поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди.
Отже, в цьому документі містяться головні пріоритети бю джетної політики на плановий рік, що мають стати орієнтиром для Уряду, який керує складанням проекту бюджету, й для Верховної Ради України під час розгляду та затвердження бю джету.
За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відо ма Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюд жетний період. Зазначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради щодо проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період виключно з питань, що містить останній.
Відповідно до Основних напрямів бюджетної політики Кабі нет Міністрів України організовує розроблення проекту Держ бюджету. Для підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету Міністерство фінансів розробляє й доводить до голов них розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підго товки бюджетних запитів. У цих документах головні розпоряд ники коштів на підставі своєї діяльності зазначають розподіл фінансових та інших ресурсів, необхідних для здійснення кон кретних програм і заходів, що обумовлює визначення саме ре альних пропозицій щодо проекту Державного бюджету.
Після цього Міністерство фінансів аналізує отримані від головних розпорядників коштів запити й пропозиції щодо обся гу видатків, визначає їх відповідність Основним напрямам, на базі чого готує проект закону про Державний бюджет України, який подає на розгляд Кабінету Міністрів.
Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схва лення проекту закону про Держбюджет. Схвалений проект
10-6-1710
146
Глава 9
Кабінет Міністрів не пізніше 15 вересня року, що передує пла новому, подає Верховній Раді України. Крім того, після схва лення Кабінетом Міністрів проекту закону про Державний бюд жет, Міністерство фінансів доводить до місцевих органів влади розрахунки прогнозованих обсягів міжбюджетних трансфертів, методику їхнього визначення та інші показники, потрібні для складання проектів місцевих бюджетів.
Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів, також подають:
1) пояснювальну записку до проекту закону про Державний бюджет України, що містить інформацію про економічне ста новище держави та основні прогнозовані макропоказники еко номічного й соціального розвитку України на наступний бюд жетний період, які покладено в основу проекту Держбюджету; оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що про понують для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бю джету; інші відомості;
2) прогнозовані показники зведеного бюджету України (ра зом з оцінкою Державного та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансо вих ресурсів України;
3) перелік пільг щодо податків, зборів (інших обов'язкових платежів) із розрахунком втрат доходів бюджету від їхнього надання;
4) показники видатків Державного бюджету України, необ хідних на наступні бюджетні періоди для завершення програм, які враховано в проекті Державного бюджету, за умови реалі зації цих програм протягом більш як одного бюджетного пе ріоду;
5) зведення та структура фінансових зобов'язань щодо державного боргу й державних гарантій на поточний і на ступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу;
6) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів; інші документи, які передбачено ст. 38 Бюджетного кодексу.
Законом про Державний бюджет України визначають:
Бюджетний процес
147
1) загальну суму доходів і загальну суму видатків (із розпо ділом на загальний та спеціальний фонди, а також із розподі лом видатків на поточні й капітальні);
2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) Держав ної о бюджету в наступному бюджетному періоді й державного боргу на кінець наступного бюджетного періоду, повноважен ня щодо надання державних гарантій, а також обсягу цих га-рамтій;
3) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету за бюджетною класифікацією;
4) доходи бюджету за бюджетною класифікацією;
5) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;
(і) додаткові положення, що регламентують процес виконан ня бюджету.
Отже, таким є основний зміст закону про Державний бю джет.
Організація підготовки бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів належить до відання відповідно уря ду Автономної Республіки Крим і органів виконавчої влади ІІІдІювідних Рад. Міністерство фінансів України доводить до уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад і їхніх вико-шшчих органів особливості складання розрахунків до проектів Сиоджетів на наступний рік. Вищі органи виконавчої влади до їм їдять цю інформацію до відома органів виконавчої влади ниж-чіміі рівня.
Ииконавчі органи Автономної Республіки Крим, місцеві дер жи ми і адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади на піде гані Основних макропоказників економічного й соціально-Іп рімнитку України розробляють прогнозовані показники еко номічного й соціального розвитку відповідних адміністративно-(рриіоріальних одиниць, які є базою для складання проектів Лщджпіи. Це має бути зроблено в строки, які визначають вико-нннчі органи місцевих рад самостійно. Крім того, головні роз-ниридники бюджетних коштів організовують розроблення бюд жети х .Іаиитів для подання місцевим фінансовим органам у Ігрміми іі порядку, які встановлено цими органами. Місцеві фіннипжі органи аналізують бюджетні запити та приймають |ІИ!Ігмия щодо включення їх до пропозицій проекту місцевого
148
Глава 9
Бюджетний процес
149
Проект рішення про місцевий бюджет разом із потрібними документами перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради схвалює Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адмі ністрація чи виконавчий орган відповідної ради.
В основі складання проектів бюджетів як Державного, так і місцевих лежить бюджетна класифікація. Бюджетна класифі кація — це єдине систематизоване угрупування доходів, ви датків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашен ня) й фінансування бюджету за показниками економічної суті, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками. Саме цей документ має забезпечувати загальнодер жавне й міжнародне порівняння бюджетних даних, створення єдиної інформаційної системи зведення державних витрат на всіх рівнях влади, її використання сприяє чіткішій організації роботи щодо формування та виконання бюджету, контролю за виконанням дохідної частини бюджету за кожним джерелом і за витрачанням державних коштів згідно з їхнім призначен ням. Критерієм класифікації за доходами є, наприклад, еконо мічне значення джерела доходів бюджету в системі податків і обов'язкових платежів, а за видатками, наприклад, — цільове спрямування коштів із бюджету.
§ 4. Розгляд і прийняття бюджетів
Другою стадією бюджетного процесу згідно з Бюджетним кодексом є розгляд і прийняття закону про Державний бюд жет, рішень про місцеві бюджети.
Після подання у вересні — початку жовтня поточного року Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет, Комітет Верховної Ради з питань бюджету доопрацьо вує його й аналізує щодо відповідності нормам Бюджетного кодексу, Основним напрямам бюджетної політики на наступ ний бюджетний період, а також пропозиціям Верховної Ради до Основних напрямів. Після цієї роботи починається підго товка Верховною Радою України проекту закону до першого читання.
У цей час Комітет Верховної Ради з питань бюджету прий має до розгляду пропозиції суб'єктів законодавчої ініціативи.
Л'л Конституцією України й Бюджетним кодексом право бюд жетної ініціативи щодо бюджету в цілому належить виключно Кабінету Міністрів України. Повноваження щодо проекту та шіесення в нього поправок і доповнень належать усім суб'єктам, які мають право законодавчої ініціативи взагалі згідно зі ст. 93 Конституції: Президент, народні депутати, Кабінет Міністрів, І Іаціональний банк України. Зазначимо, що законодавча ініціа тива — це право вищевказаних осіб і органів держави подавати v Верховну Раду законопроект і обов'язок Верховної Ради України розглянути його.
.Запропоновані пропозиції мають відповідати таким вимогам. По-перше, в тому випадку, якщо запропоновані зміни до про екту стосуються збільшення видатків, то вони мають обов'язко-ио визначати джерела їхнього покриття. По-друге, пропозиції щодо зменшення доходів Державного бюджету мають визнача-ІІІ джерела компенсації втрат доходів Державного бюджету або її йди й обсяги видатків, що підлягають повному скороченню. По-третє, важливим є те, що жодна з таких пропозицій не по-ІиІІІна зумовлювати збільшення державного боргу й гарантій порівняно з їх обсягом, передбаченим у представленому про екті закону. У випадках, коли ці вимоги не виконано, пропо-Інції до розгляду не приймають.
11 репозиції розглядає Комітет Верховної Ради з питань бюд-•м-І у разом з представниками Кабінету Міністрів України не миніте 15 жовтня. Результатом такого розгляду є Висновок і пропозиції щодо проекту закону й таблиці пропозицій суб'єктів І.Іконодавчої ініціативи, які пропонують підтримати або відхи-ІІІІ її, та приймають відповідне рішення.
Перше читання проекту закону про Державний бюджет має иідбутися до 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект було прийня-ІІІ до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України). Його починають із доповіді Голови Комітету Вер-чінімої Ради України з питань бюджету про Висновки й пропо-ІІІції До проекту закону про Держбюджет, після чого щодо ос-І.иіміх відбувається голосування в цілому. У випадку неприй-ІІиІгя позитивного рішення з цього питання відбувається Інісіатейне голосування.
Прийняття рішення Верховною Радою України щодо Вис-анажають прийняттям проекту закону про Держав-
150
Глава 9
ний бюджет у першому читанні. Схвалені Верховною Радою Висновки набувають статусу Бюджетних Висновків Верховної Ради України, які є невід'ємною складовою частиною прийня того проекту закону в першому читанні та підлягають обов'яз ковому розгляду й врахуванню Кабінетом Міністрів України під час підготовки проекту до другого читання.
На початку листопада (а саме 3 — 8 листопада) доопрацьова ний Кабінетом Міністрів проект до другого читання подають до Верховної Ради України. Він має містити текстові статті й показники, які було запропоновано Кабінетом Міністрів у пер шому читанні або схвалено Бюджетними висновками Верхов ної Ради України. В тому випадку, якщо пропонують нові текс тові статті, то до них додають детальне пояснення з обґрунту ванням їхньої необхідності.
Під час другого читання проекту закону про Державний бюджет насамперед передбачають затвердження загального об сягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Держбюджету з подальшим постатейним голосуванням. Крім того, обов'язково му затвердженню в другому читанні підлягають обсяг міжбюд-жетних трансфертів та інших положень, які є необхідними для формування місцевих бюджетів, оскільки вони не підлягають розгляду в третьому читанні згідно зі ст. 43 Бюджетного кодек су. Інші статті проекту, які не було прийнято в другому чи танні, переносять на розгляд у третьому читанні.
Третє читання повинно відбутися не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, під час якого проводять голосу вання щодо статей, які не було прийнято в другому читанні, та щодо проекту закону в цілому.
Закон про Державний бюджет має бути прийнято Верхов ною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Після затвердження бюджету вищим законодавчим органом він стає обов'язковим для виконання.
Порядок розгляду та прийняття бюджетів засновано на тому, щоб забезпечити розгляд і затвердження їхніх проектів обов 'яз-ково до початку чергового бюджетного (фінансового) року. Але може скластися така ситуація, коли з різних причин закон про Державний бюджет України не приймають вчасно, наприклад, невчасно було подано проект бюджету Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради або його не приймає Верховна Рада,
Бюджетний процес
151
чи накладає вето Президент України. Така ситуація не може бути підставою для припинення сплати податків або зборів (обо-и'нзкових платежів) та здійснення фінансування відповідних Іаходів і програм. Наприклад, освіти, охорони здоров'я, вип лат щодо соціального захисту населення, заробітної платні, сти пендій тощо. В таких випадках, якщо до початку нового бюд жетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюд жет, Кабінет Міністрів відповідно до ст. 46 Бюджетного кодексу мас право здійснювати витрати з Державного бюджету Украї ни з відповідними обмеженнями1.
В такому випадку видатки з Державного бюджету здійсню ють лише на цілі, які фінансувалися попереднього року й одно часно передбачено в проекті закону про Державний бюджет на наступний бюджетний рік. Разом з тим, щомісячні видатки не Ікжинні перевищувати 1/12 частини річних призначень попе реднього року. Здійснення капітальних видатків за рахунок коштів Держбюджету за таких обставин має бути припинено. Запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення («•повної суми державного боргу. Видатки на погашення дер-жаиних боргових зобов'язань і витрати спеціального фонду бюджету можуть здійснюватися в потрібних обсягах незалежно під обсягу коштів, передбачених на цю мету в законі про Дер-жаиний бюджет попереднього року.
§ 5. Виконання бюджетів
Пиконання бюджету означає повне й своєчасне надходжен ня до бюджетів усіх передбачених законодавством доходів і І./мчшечення фінансування всіх запланованих видатків. Основ ним у процесі виконання бюджетів є забезпечення в повному »См н:Іі надходження податків, зборів та інших неподаткових "СнмГя.чкових платежів у дохідну частину бюджету й фінансу-МіІІІІІя заходів і програм у межах затверджених видатків бюд жету, враховуючи те, що кошти до бюджету надходять нерівно-
1 До мислення в дію Бюджетного кодексу цю проблему розв'язували .ІІ-ІІІо ін;ікміс: згідно із Законом «Про бюджетну систему України» Вер-• мнІІІІ Рада України приймала постанову щодо поточних витрат у новому ЛкІажгІІюму році або продовження дії в наступному році закону про Дер-бюджет попереднього року.
152
Глава 9
мірно, законодавчі та виконавчі органи влади можуть коригу вати виділення бюджетних асигнувань, але в межах затвердже них бюджетних призначень. Крім того, на стадії виконання бюд жету здійснюють ретельний контроль за цільовим використан ням бюджетних коштів, наданих їх розпорядникам, бюджетним установам та одержувачам. Отже, ця стадія бюджетного проце су містить у собі виконання дохідної і видаткової частин бюд жету.
Відповідно до ст. 115 Конституції і ст. 47 Бюджетного ко дексу Кабінет Міністрів України забезпечує й відповідає за виконання Державного бюджету. Міністерство фінансів здійснює загальну організацію й управління процесом виконання Дер жавного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
В Україні з 1997 року застосовують казначейську форму обслуговування Державного бюджету України1. Вона передба чає здійснення органами Державного казначейства України2:
1) операцій з коштами державного бюджету;
2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;
3) контролю бюджетних повноважень під час зарахування надходжень, прийняття зобов'язань, проведення платежів, а також
4) ведення бухгалтерського обліку й складання звітності про виконання Державного бюджету.
Таким чином, казначейства виконують обов'язки щодо органі зації виконання бюджетів і керівництва всіми бюджетними кош тами. Вони є, так би мовити, «касирами» розпорядників бю-
1 Взагалі вирізняють три системи виконання бюджету: 1) банківську, 2) казначейську, 3) змішану. В Україні не завжди діяла казначейська форма виконання бюджету. Наприклад, згідно з Законом України «Про бюджетну систему в Україні» касове виконання бюджету покладалося на Державний бюджетний банк України — єдиний касовий центр дер жави. Це передбачало зосередження бюджетних коштів на єдиному ра хунку цього банку й використання коштів Державного бюджету також через цей банк. Збір і облік надходжень до бюджету здійснювали кре дитні установи.
2 Державне Казначейство створено при Міністерстві фінансів України й діє на підставі Положення про Державне Казначейство, яке затвердже но постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р.
Бюджетний процес
153
джетних коштів, бюджетних установ і одержувачів бюджетних коштів, оскільки безпосередньо здійснюють від їх імені відповідні платежі за рахунок коштів бюджетів.
Отже, казначейська система виконання бюджету означає зведення всіх коштів бюджетів усіх рівнів на єдиному рахунку, який відкривають на ім'я органів Державного казначейства в установах уповноважених банків.
Єдиний казначейський рахунок — це рахунок, відкритий Державному казначейству в Національному банку України для обліку коштів і здійснення розрахунків у Системі електронних платежів Національного банку України. Він є основним рахун ком держави для проведення фінансових операцій і ефективно го управління коштами державного й місцевих бюджетів через Систему електронних платежів Національного банку.
Єдиний казначейський рахунок об'єднує кошти субрахунків, які відкрито в Державному казначействі України (центральний рівень) управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі. Тому управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі (територіальним управлінням Державного казначейства) рахунки в Національ ному банку не відкривають.
Отже, безпосереднім учасником Системи електронних пла-к-жів Національного банку України (далі — Система) є саме Д('Ржавне казначейство України.
Для відображення операцій, проведених через Систему про-Інгом банківського дня, в ній Державному казначейству й тери-юріальним управлінням Державного казначейства відкрито технічні рахунки. В балансі Державного казначейства Украї ни відкрито відповідні субрахунки територіальних управлінь.
Операції, проведені органами Державного казначейства че-!><•:! Систему, відображаються на технічному рахунку Держав ною казначейства й на відповідних технічних рахунках терито ріальних управлінь, у балансі Державного казначейства — на Індмовідному єдиному казначейському рахунку й субрахунках ІІ'риторіальних управлінь. Державне казначейство України ке-руї видатковими операціями територіальних управлінь за до помогою механізму встановлення ліміту технічного рахунку та иміту початкових оборотів у Системі.
154
Глава 9
В органах Державного казначейства відповідно відкрито: 1) рахунки для зарахування надходжень, передбачених законо давством України; 2) рахунки розпорядникам і одержувачам бюджетних коштів; 3) рахунки підприємствам, установам, орга нізаціям тощо за операціями, що не належать до операцій із виконання бюджетів, але які відповідно до вимог законодав ства обслуговують органи Державного казначейства.
Функціонування єдиного казначейського рахунку забезпе чує: можливість швидкої мобілізації коштів, які протягом дня надходять на рахунки, відкриті в органах Державного казна чейства, та використання їх для проведення бюджетних видатків і здійснення інших операцій, що не суперечать законодавству України; надання інформації органам законодавчої та виконав чої влади за здійсненими на єдиному казначейському рахунку операціями; оптимальні можливості для прийняття представни ками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо забезпечення ефективного використання коштів бюджетів1.
Потребу застосування казначейської форми виконання бюд жету обумовлено такими чинниками. По-перше, нестійкою та незадовільною діяльністю комерційних банків, які виявляли недостатню оперативність під час зачислення доходів у бюдже ти й оплаті платіжних доручень при використанні бюджетних коштів. По-друге, банківська форма виконання бюджету не за безпечувала проведення ретельного контролю за цільовим ви користанням бюджетних коштів, що не давало змоги бюджетам бути прозорими й ефективними. По-третє, розпорядники бюд жетних коштів у такому разі не мали можливості оперативно коригувати розподіл і надання ресурсів їхнім одержувачам.
Державний і місцеві бюджети виконують за відповідними розписами. Бюджетний розпис — це документ, у якому вста новлено розподіл доходів і фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за пев ними періодами року відповідно до бюджетної класифікації. Так, Державний бюджет України виконують за розписом, який затверджує Міністр фінансів України відповідно до бюджет-
1 Положення про єдиний казначейський рахунок: наказ Державного казначейства України від 26 червня 2002 р. // Офіційний вісник Украї ни. - 2002. - № ЗО. - Ст. 1433.
Бюджетний процес
155
них призначень у місячний термін після набрання чинності за кону про Державний бюджет1. До того ж розпис має бути по квартальне розподілено. До затвердження розпису Міністром фінансів України затверджують тимчасовий розпис на відпові дний період.
Розписи місцевих бюджетів складають фінансові управлін ня на місцях і затверджують відповідні керівники місцевого фінансового органу.
Ці документи складають відповідно до загального й спе ціального фондів бюджету, в розрізі головних розпорядників коштів і за повною економічною класифікацією видатків бюд жету. Розписи бувають річні, поквартальні, помісячні.
Затверджені розписи передають на паперових і електронних носіях Державному казначейству та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. До того ж, у разі внесення змін у розписи, ці органи має бути обов'язково поінформовано про таке. Державне казначейство протягом трьох робочих днів після затвердження розпису доводить головним розпорядникам ви-Іяг із розпису, що є підставою для затвердження в установле ному порядку кошторисів, планів асигнувань і планів викорис тання бюджетних коштів.
На основі бюджетного розпису починають виконання бюд жетів за доходами2. Безпосередньо виконання дохідної частини бюджетів покладено на органи стягнення, до яких згідно з бюджетним кодексом належать податкові, митні та інші дер жавні органи, яким відповідно до закону надано право стягнен ня до бюджетів податків, зборів (обов'язкових платежів) та Інших надходжень. Ці органи здійснюють контроль за повно-Іоіо, своєчасністю й правильністю обчислення та зарахування обов'язкових платежів до відповідних бюджетів.
Виконання бюджетів за доходами передбачає здійснення І.Іких функцій органами Державного казначейства: встановлення порядку відкриття та безпосередньо відкриття рахунків в уп-
' Інструкція про складання та виконання розпису Державного бюдже-iv наказ Міністерства фінансів України від 9 січня 2001 р. /./ Офіцій ним пісник. - 2001. - № 5. - Ст. 194.
•' Порядок виконання Державного бюджету за доходами: наказ Дер-ІншІІІого казначейства України від 19 грудня 2000 р. / / Бюджетне зако-ІиІдІІІитно України. — К.: Юрінком Інтер, 2002. — С. 258 — 273.
156
Глава 9
ранліинях Державного казначейства України для зарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів і дер жавних цільових фондів; ведення бухгалтерського обліку до ходів бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного й місцевих бюджетів, затвердже ного наказом Державного казначейства України від 28 листопа да 2000 р. у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій; здійснення розподілу платежів до державного бюджету відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, та перерахування за належністю розподілених коштів; здійснення розподілу в розмірах, визначених законодавством, інших пла тежів, що зараховують до Державного бюджету, та перераху вання за належністю розподілених коштів; підготовка розра хункових документів і проведення повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету тощо.
Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких їх обслуговують. Банк платника пере раховує грошові кошти через Систему на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства в розрізі рай онів і кодів бюджетної класифікації доходів.
Таким чином, усі доходи Держбюджету зараховують безпо середньо на Єдиний казначейський рахунок, що забезпечує облік бюджетних коштів і посилює контроль за їхнім рухом, дозво ляє обліковувати фактичну наявність коштів у бюджетах. На приклад, податки, збори та інші доходи місцевого бюджету за раховують безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритого в територіальному органі Державного казначейства.
Виконання бюджетів за видатками передбачає здійснення цілої низки заходів, оскільки його завжди обмежено фактич ною наявністю коштів у бюджеті1.
Бюджетний кодекс у ст. 51 встановлює такі стадії виконання Державного бюджету за видатками:
1) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюд жетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;
1 Порядок касового виконання Державного бюджету за видатками: наказ Державного казначейства України від 22 січня 2001 р. // Офіцій ний вісник України. — 2001. — № 6. — Ст. 256.
Бюджетний процес
157
2) затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;
3) взяття бюджетних зобов'язань;
4) отримання товарів, робіт і послуг;
5) здійснення платежів;
6) використання товарів, робіт і послуг на виконання бюд жетних програм.
Бюджетні розписи є підставою для здійснення асигнувань із бюджетів. Бюджетне асигнування — це повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету. Воно має бути також обов'язково затверджено та є підставою для затвердження кошторисів.
Кошторис є основним плановим документом бюджетної ус танови, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для Ішконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджет них призначень. Порядок складання, розгляду, затвердження та вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ ретель но встановлено Кабінетом Міністрів України1. Наприклад, про тягом ЗО календарних днів від дня затвердження розпису кері вником відповідної вищої установи кошториси, плани асигнувань І плани використання бюджетних коштів має бути затверджено иідповідними посадовими особами бюджетної установи. Кошто риси розпорядників бюджетних коштів повинні відповідати розпису Державного бюджету. Крім того, розпорядники коштів під час розгляду та затвердження кошторисів і планів асигну-нань мають забезпечити виконання вимог законодавства, не до пускати включення до кошторисів асигнувань, не підтвердже них розрахунками й економічним обґрунтуванням.
Після цієї процедури розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань, які встановлено кошторисами,
1 Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до ииконання кошторисів бюджетних установ: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. // Офіційний вісник України. — 2002. — N» 9. - Ст. 414.
158
Глава 9
беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки. Бюджет не зобов'язання — це будь-яке здійснене відповідно до бюд жетного асигнування розміщення замовлення, укладення дого вору, придбання товару, послуги чи здійснення інших анало гічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими потрібно здійснити платежі протягом цього ж періоду або в майбутньому. Разом з тим важливим є положення, що будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами за кош тами Державного бюджету України без відповідних бюджет них асигнувань або ж із перевищенням повноважень, встанов лених Бюджетним кодексом і законом про Державний бюджет України, не вважають бюджетними зобов'язаннями. В таких випадках витрати Державного бюджету на їхнє покриття не можуть здійснюватися. Взяття та реалізацію бюджетних зобов'я зань відповідними суб'єктами обов'язково обліковують і конт ролюють державні органи1.
Після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення щодо їхньої оплати й подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства.
Органи казначейства здійснюють платежі виключно за до держання таких умов:
1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для пла тежу в бухгалтерському обліку виконання Державного бюдже ту України;
2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;
3) наявності в розпорядників бюджетних коштів невикорис таних бюджетних асигнувань.
Таким чином, використання коштів здійснюють розпоряд ники бюджетних коштів у межах встановлених їм бюджетних асигнувань, і тільки за їхнім дорученням Державне казначей ство здійснює платежі, передбачені в затвердженому кошто рисі бюджетної установи.
1 Порядок обліку зобов'язань розпорядників коштів бюджету в орга нах Державного казначейства: наказ Державного казначейства України від 12 жовтня 2001 р. // Офіційний вісник України. — 2001. — № 44. — Ст. 2000.
Бюджетний процес
159
Сьогодні правовому режиму використання бюджетних коштів бюджетними установами та іншими одержувачами притаманні жорсткі обмеження, обумовлені нестачею бюджетних коштів, суворою економією їхнього витрачання, запобігання збільшен ню інфляції і недопущення подальшого спаду життєвого рівня населення. З цією метою було прийнято Указ Президента Ук раїни «Про впровадження режиму твердого обмеження бю джетних витрат і інших державних витрат, заходів щодо забез печення надходжень доходів у бюджет і запобігання фінансо-ної кризи» від 21 січня 1998 року1, яким обмежено здійснення деяких поточних і капітальних видатків. Для виконання цього Указу й відповідно до п. 1 Постанови Кабінету Міністрів Ук раїни «Про заходи щодо упорядкування бюджетних витрат» під 18 лютого 1998 року2 Міністерство фінансів наділено правом обмежувати використання головними розпорядниками коштів Державного бюджету шляхом установлення щомісячних лімітів стосовно прийняття такими суб'єктами зобов'язань. Здійснен ня таких обмежень поставлено залежно від стану надходжень доходів у бюджет. Такі ліміти затверджує Міністерство фінансів України; визначають їх шляхом обмеження використання коштів головними розпорядниками, передбаченими окремими стаття ми бюджетної класифікації. Разом з тим статті, що є захищени ми відповідно до закону про Державний бюджет на відповідний рік, і витрати на оплату комунальних послуг і енергоносіїв, а також на утримання бюджетних установ обмежують у останню чергу3.
З метою найраціональнішого використання коштів бюджетів на законодавчому рівні також закріплено основні принципи й правила, на підставі яких здійснюють виконання взятих зобов'я-Іань розпорядниками коштів. Наприклад, згідно зі статтями 8, .42, 34 та ін. Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 року4 придбання товарів за кошти, виділені з бюджетів, можливо виключно на
' Офіційний вісник України. - 1998. - № 3. - Ст. 93.
'' Там само. - 1998. - № 8. - Ст. 297.
1 Про затвердження механізму обмежень витрачання бюджетних коштів: ІІ.Іка:І Міністерства фінансів України від 27 лютого 1998 р. // Офіцій ний вісник України. - 1998. - № 9. - Ст. 369.
1 Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 20. — Ст. 148.
160
Глава 9
умовах проведення торгів (тендерів) з обов'язковим дотриман ням процедури запиту цінових пропозицій (котирувань) і вис новком відповідних договорів. Таким чином, держава прагне забезпечити цільове, найефективніше та найраціональніше ви користання фінансових ресурсів, зосереджених у бюджетах, а також чинний контроль за цими процесами.
Важливо зазначити, що бюджети, як Державний, так і місцеві, виконують за видатками пропорційно до загальної суми видатків бюджетів, затверджених відповідно Верховною Радою України й місцевими радами. Контроль за пропорційним фінан суванням здійснюють щоквартально.
Якщо в процесі виконання Державного бюджету виникає не-доотримання доходів його загального фонду для здійснення бюд жетних асигнувань, то Міністерство фінансів України встанов лює тимчасове обмеження асигнувань загального фонду. Якщо недоотримання доходів перевищує 15% від передбаченої розпи сом Державного бюджету суми доходів, то Кабінет Міністрів подає Верховній Раді проект закону про внесення змін до Зако ну України про Державний бюджет щодо скорочення його ви датків (секвестру бюджету). Разом з тим не може бути скороче но видатки бюджету щодо його захищених статей, перелік яких визначено Законом України про Державний бюджет на поточ ний рік. До них, як правило, належать: оплата праці праців ників бюджетних установ, придбання медикаментів, забезпечен ня продуктами харчування, трансферти населенню тощо1.
Процедуру внесення змін до Закону України про Держав ний бюджет також передбачено Бюджетним кодексом і у випад ку перевиконання дохідної частини бюджету більше ніж на 15% від запланованого.
В процесі виконання загального фонду місцевих бюджетів можуть виникати тимчасові касові розриви. Для їхнього по криття виконавчі органи за рішенням відповідних місцевих рад можуть отримувати короткотермінові позики в фінансово-кре дитних установах на термін до трьох місяців. Але Бюджетним кодексом встановлено заборону надавати позики з одного бю джету іншому.
1 Див., наприклад, ст. ЗО Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік».
Бюджетний процес
161
За потреби внесення змін щодо доходів і видатків місцевих бюджетів рішення приймає відповідна рада за поданням офіцій ного висновку місцевого фінансового органу щодо недовико нання чи перевиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету.
В процесі виконання бюджету може скластися ситуація, коли необхідно здійснити непередбачені видатки, що не мають постій ного характеру й не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. В таких випадках видатки здійснюють із ре зервного фонду бюджету, який формують саме для цього. По рядок використання коштів із резервного фонду бюджету ви значає Кабінет Міністрів України. Резервний фонд бюджету не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.
§ 6. Звітність про бюджет
Четвертою, завершальною стадією бюджетного процесу є підготовка, розгляд і затвердження звітів про виконання Дер жавного й місцевих бюджетів.
Так, згідно зі ст. 58 Бюджетного кодексу зведення, складан ня та надання звітності про виконання Державного бюджету здійснює Державне казначейство України. Розпорядники бюд жетних коштів відповідно до єдиної методики звітності склада ють і подають детальні звіти, що містять бухгалтерські балан си, дані про виконання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію за формами, встановленими законодавством України.
Таку звітність складають щомісяця, щоквартально й щоріч но. Наприклад, місячну звітність про виконання Держбюджету надає Державне казначейство Верховній Раді, Кабінету Мініс трів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів України не пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним.
Річний звіт Кабінет Міністрів подає Верховній Раді не піз ніше 1 травня року, наступного за звітним. Він містить такі частини:
1) звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету;
2) звіт про виконання Державного бюджету;
3) звіт про рух грошових коштів;
II -6-1710
162
Глава 9
4) інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету;
5) звіт про бюджетну заборгованість;
6) звіт про використання коштів із резервного фонду Кабі нету Міністрів;
7) інформацію про стан державного боргу;
8) звіт про кредити й операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань;
9) зведені показники звітів про виконання бюджетів;
10) інформацію про виконання місцевих бюджетів;
11) іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів Украї ни потрібною для пояснення звіту.
Цей звіт розглядає Рахункова палата й готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету. Після цього Вер ховна Рада України розглядає звіти й приймає рішення за ре зультатами розгляду.
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Дайте визначення бюджетного процесу.
2. Бюджетний цикл і бюджетний період.
3. Стадії бюджетного процесу.
4. Принципи бюджетного процесу.
5. Учасники бюджетного процесу.
6. Який порядок складання проектів бюджетів?
7. В якому документі містяться основні пріоритети бюд жетної політики на плановий рік? Дайте його характерис тику.
8. Розкрийте основний зміст закону про Державний бюд жет України.
9. Розгляд і прийняття бюджетів.
10. Виконання бюджетів.
11. Секвестр бюджету.
12. Дайте характеристику звітності про бюджет.
Глава 10
ПРАВОВІ ОСНОВИ ОПОДАТКУВАННЯ В УКРАЇНІ
§ 1. Податкова система України
Поняття податкової системи не є виключно категорією по даткового права. Вона має визначене, комплексне, граничне положення на стику бюджетного й податкового права. З одного поку, податкове право регулює відносини щодо надходження коштів до дохідної частини бюджетів, але з іншого боку, це фактично і є відносини формування дохідної частини бюджетів, нкі регулює бюджетне право. Зазвичай, у більшості випадків ипкористовують бланкетні норми, й бюджетними правовідноси нами не деталізовано особливості надходження до бюджетів доходів у вигляді податків і зборів. Але використання податків І .ІСюрів передбачає закріплення їх за певними видами бюд жетів, розподіл коштів між відповідними бюджетами, що вже мис гупає через об'єднання бюджетних і податкових норм. Відпо-иідмо до цього потрібно розмежувати зовнішню й внутрішню «(юрми існування податкової системи. Зовнішня форма вклю-Чіи особливості розподілу податків за відповідними бюджета ми й надходження їх до централізованих державних фондів. ІІІІутріпІня форма податкової системи буде охоплювати відно-І ним ;Іі справляння податків і зборів і фактично включати ви-доний перелік обов'язкових платежів податкового характеру.
Під час визначення податкової системи важливо розмежува-Іи дпл підходи до її розуміння. З одного боку, податкова систе мі» < Іаноиить сукупність податків, зборів, платежів і виступає ии механізм визначених, законодавче закріплених важелів з акумуляції доходів держави. В цьому випадку вона може збіга-іисн І,І системою податків, зборів, платежів. У такому разі на-нишнують на матеріальному боці податкової системи, що за-fte,»ntt<iv< механізм дії податків. З іншого боку, податкова сис-містить у собі й досить широкий спектр процесуальних м нн щодо встановлення, зміни, відміни податків, зборів, Mfliin'ri-ihiiiiiix платежів, забезпечення їх сплати, організації кон-І|ии»І їй иідиовідальності за порушення податкового законе-