Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ДЕРЖАВНИХ І МІСЦЕВИХ ФОНДІВ КОШТІВ
БЮДЖЕТНЕ ПРАВО І БЮДЖЕТНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ
§ 1. Поняття та значення бюджету для функціонування держави
Однією з характерних рис державного управління у промислове розвинутих демократичних країнах є загальнодержавна бюджетна система та власний бюджет.
Термін «бюджет» походить від давньофранцузького bouge, bougette (від кельтського bulga ) шкіряний мішок, сумка. З норманським завоюванням цей термін проник до Англії, де поступово перетворився на budget та став одним з термінів, що використовувався парламентом у процесі формування державної скарбниці та витрачання коштів з неї. В означений день канцлер Казначейства Англії відкривав свій бюджет, тобто сумку, у якій містилися папери або рахунки, в сучасному розумінні проголошував законопроект, у якому він, незабаром після закінчення фінансового року, викладав перед Палатою громад минулорічні фінансові результати та кошторис доходів і видатків на наступний період. Ці документи уряд давав на схвалення парламенту. Лише з кінця XVIII ст. бюджетом став називатися і той документ, який містив розподіл доходів і видатків та затверджувався представницьким органом.
Річний бюджет є серцевиною організації державних фінансів, а повсякденні процедури ведення фінансових справ залежать від нього. Бюджетний документ відображає рішення у відповідних сферах державних та приватних фінансів, у тому числі витрат. Він уособлює й пояснює фінансово-бюджетну політику уряду й те, як ця політика впливає на напрям і темпи зростання основних показників економіки, включаючи рівні цін, зайнятість і процентні ставки. Водночас обговорення бюджету і підготовчі заходи, що їм передують, є надзвичайно важливим засобом розробки політики за участю громадськості, який визначає роль уряду у житті держави. Бюджетний цикл є організаційною основою контролю і впорядкування державних фінансів, а також підвалиною підзвітності всіх ланок уряду.
Сучасна організація державних фінансів є наслідком майже двохсотрічного розвитку після свідомого розриву зі старими, добюджет-ними системами. Концепція бюджету, у XIX ст. майже всюди прийнята західним світом, була однією з цілої низки реформ, таких як загальне виборче право, податки на прибутки громадян та корпорацій, підзвітність урядового апарату і програми соціального забезпечення1.
Бюджет в економічному розумінні являє собою сукупність грошових відносин між державою і юридичними та фізичними особами з приводу формування і використання централізованого фонду коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій. Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Як зазначають науковці, права держави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках:
1) на виконанні нею зазначених суспільних функцій, оскільки централізація частини ВВП у бюджеті є, по суті, платою суспільства за виконання державою її функцій;
2) держава може брати участь у розподілі ВВП як один із суб'єктів його створення, будучи власником засобів виробництва у державному секторі, тобто виконуючи підприємницьку діяльність.
За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів. У такому розумінні бюджет посідає провідне місце у діяльності держави, оскільки визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації чакріплених за державою функцій. Фактично, бюджет, який являє собою баланс доходів і видатків, відображає соціально-економічну, міжнародну, управлінську, оборонну та фінансову політику.
'За матеріальним змістом бюджет становить централізований фонд коштів держави. Обсяг бюджету це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Бюджет це не стала категорія, навпаки, він перебуває у постійному русу, оскільки щоденно до нього через Єдиний казначейський рахунок надходять кошти і здійснюється фінансування видатків. Проте бюджет є чимось набагато більшим, ніж просто сума кількісних показників. Завдяки йому фінансуються національні програми, у тому числі пов'язані із соціальним забезпеченням населення. Він є засобом вкладення держави капіталів у своє майбутнє як шляхом матеріального будівництва, скажімо, прокладанням автострад, так і через удосконалення якісного складу населення, як, наприклад, фахова підготовка й освіта. Це один з важливих інструментів, доступних урядові, для регулювання економічної діяльності і стабілізації доходів громадян.
У зв'язку з постійним рухом та завданнями, які має бюджет як основний фінансовий план держави, необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом, щоб забезпечити своєчасне й повне надходження доходів, та раціонального, цільового й ефективного використання коштів. Саме в цьому аспекті виникає юридичне значення бюджету у вигляді нормативно-правового закріплення бюджетних повноважень суб'єктів бюджетних відносин. Бюджет, затверджений на рівні закону на поточний бюджетний період, надає фінансовій діяльності органів виконавчої влади обов'язкового характеру, оскільки приписи закону мають конкретно-адресний характер і зобов'язують ці органи їх виконувати. Закон про бюджет покладає на орган виконавчої влади обов'язок зібрати певну суму коштів і дозволяє витратити зібрані кошти на фінансування видатків, пов'язаних із забезпеченням виконання функцій держави.
Бюджетні акти відзначаються великим обсягом (у деяких країнах це цілі бюджетні книги) і складаються з трьох основних частин: 1) пояснювальна записка, яку готує переважно міністр фінансів і в якій коротко викладено еволюцію рівня суспільного добробуту, звіт про кошторисні періоди, ще «не захищені» законами про виконання бюджету, огляд стану справ у казначействі, пропозиції щодо вдосконалення фінансового законодавства тощо; 2) власне текст бюджетного акта; 3) документи в додатках: таблиці розподілу кредитів за міністерствами, дефіцити міністерств, борг і т. ін.1.
Бюджетний кодекс України визначає бюджет як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Відповідно, закон про Державний бюджет це закон, який затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання Державного бюджету України протягом бюджетного періоду.
Політичне значення бюджету полягає в тому, що законодавчий орган своїм волевиявленням затверджує обсяг видатків та доходів бюджету на планований рік і цим ставить уряд під свій контроль. Бюджет є документом, що обмежує і розподіляє фінансові ресурси, які уряд використовуватиме для надання допомоги і послуг з метою поліпшити добробут народу. Бюджет є результатом компромісу між альтернативними поглядами на бажані масштаби і характер діяльності уряду. Такі самі риси характерні і для муніципальних фінансів.
Державному бюджету належить центральне місце в системі державних фінансів. Він охоплює всі сфери економічної діяльності держави. За своєю сутністю бюджет характеризує фінансове становище держави. Головне призначення державних фінансів через різноманітні фінансові інституції сприяти успішному економічному і соціальному розвиткові держави, забезпеченню прав і свобод людини. Досягають цього через методи і форми мобілізації фінансових ресурсів у розпорядження держави та використання їх на цілі розвитку економіки, забезпечення соціальних гарантій населенню, утримання армії, органів усіх ланок влади.
Сукупність зазначених форм і методів дістала назву фінансового механізму системи управління в державі. Від того, наскільки він досконалий, залежать темпи економічного і соціального розвитку, добробут громадян. Важливе значення має те, скільки фінансових ресурсів від загальної їх кількості, створюваних у державі, вона акумулює у своєму розпорядженні і на які цілі використовує. Проте ці загальні показники ще не забезпечують повної характеристики ефективності фінансового механізму.
У сфері мобілізації, розподілу й використання централізованих фондів коштів дістає відображення бюджетна політика. Бюджетна політика це діяльність органів державної влади щодо формування бюджету держави, його збалансування, розподілу й перерозподілу бюджетних ресурсів та забезпечення всеохоплюючого контролю ча їх використанням. Залежно від структури бюджетних видатків така політика має соціальне, економічне або військове спрямувавня. В Україні згідно з Конституцією бюджетна політика повинна мати соціально-економічне спрямування. Базуючись на нормах чинного законодавства, в першу чергу Основного Закону та Бюджетного кодексу, державна влада, втілюючи бюджетну політику, визначає засади бюджетного устрою країни та побудову її бюджетної системи, а також організацію міжбюджетних відносин.
Державний бюджет України має досить тривалу історію становлення і розвитку. Вона бере свій початок у XVI ст., коли запорозьке козацтво набуло самостійної державності, мало дипломатичні відносини з державами Європи. Була загальновійськова казна, до якої надходили доходи від рибних промислів, скотарства, полювання. Видатки передбачались на військове спорядження, будівництво укріплень, монастирів, утримання закладів для престарілих воїнів, дипломатичних місій тощо. Після возз'єднання України з Росією ще майже півстоліття Україна зберігала всі атрибути державності, у тому числі самостійність фінансового господарства. На початку 20-х років XVII ст. уряд царської Росії почав стягувати значні суми коштів у своє розпорядження. Можна вважати, що з цього часу настав період, який тривав 280 років, коли Україна стала колонією, змушеною вносити на потреби метрополії більше ніж четверту частину свого національного доходу.
Протягом 19171919 років робилися спроби створити власну бюджетну систему. Зокрема, 1 березня 1918 р. Центральною Радою був прийнятий закон про впровадження власної валюти гривні. У травні цього ж року проведено ряд заходів щодо випуску вітчизняних платіжних засобів та підписання угод з деякими країнами Європи про одержання позик на вигідних для України умовах. Введена в обіг національна валюта, незважаючи на економічний спад та постійні воєнні дії, певний час залишалася досить міцною завдяки забезпеченню природними багатствами України, зокрема цукром. Відповідно до положень Конституції Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР) до компетенції Всенародних Зборів, що були верховним органом влади, було віднесено встановлення одиниці міри, ваги і монети УНР. Національний Союз мав приймати щорічний бюджет і наділявся правами оподатковувати своїх членів на підставах, установлених для загальнодержавного оподаткування, та робити позики й уживати інших фінансових заходів щодо забезпечення його діяльності. Під керівництвом міністра фінансів А. Ржепецького був створений державний бюджет.
Утворення СРСР і прийняття Конституції Союзу РСР передбачало створення єдиного бюджету, до складу якого включались бюджети союзних республік. Основні положення Конституції було конкретизовано в законодавчих і підзаконних актах. Зміст бюджетного законодавства можна звести до такого: єдність бюджетної системи; централізація податкового законодавства у віданні союзних органів і регламентація видатків; включення бюджетів союзних республік до складу єдиного державного бюджету, затвердження зведеного бюджету верховними органами Союзу. В умовах Союзу державний бюджет України виконував підпорядковану роль у розподільчих процесах. Він був інструментом перерозподілу ресурсів між галузями республіканського господарства і різними соціальним групами населення на території України, а також між територіями всередині республіки.
Як незалежна держава Україна склала перший проект державного бюджету тільки на 1992 р. Через нього перерозподілялося понад 60% національного доходу і 70 % фінансових ресурсів держави. Він був зведений з дефіцитом менше ніж 3% доходів. З 1991 р. також почалося формування власної бюджетної системи країни, розробка бюджетних процедур, створення власного бюджетного законодавства.
Згідно з чинним законодавством України бюджетний період (тобто період дії акта про бюджет, затвердженого представницьким органом) для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, стано-Ішть один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і іакінчується 31 грудня того ж року. Слід зазначити, що не всі країни нстановлюють бюджетний період, який збігається з календарним роком, що пояснюється часом проведення бюджетної сесії представницьких органів. Так, зокрема, фінансовий рік за законодавством ('ША це часовий цикл, протягом якого уряд здійснює свої фінансові операції, який розпочинається 1 жовтня і закінчується ЗО серпня. У Великій Британії та Данії бюджетний період триває з 1 квітня по 31 березня; в Італії, Норвегії, Японії зі липня по ЗО червня. Ряд піренейських країн, зокрема Франція, Іспанія, Австрія тощо, вважає І.І доцільне закріпити на законодавчому рівні збіг календарного та фінансового року.
Відповідно до Конституції України бюджетний період для Держав-Ік >го бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж к. Ілендарний рік. До особливих обставин належать: 1) введення воєн-иі >І'о стану; 2) оголошення надзвичайного стану в Україні або в ркремих її місцевостях; 3) оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної економічної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф. У такому разі Бюджетний кодекс залишає за органами місцевої влади право встановлювати бюджетні періоди по місцевих бюджетах на такий самий період.
Як свідчить практика, не всі бюджетні рахунки можуть бути зведені за час бюджетного періоду (в першу чергу за капіталовкладеннями) , і тому законодавство багатьох країн дозволяє використовувати бюджетні асигнування минулого року протягом певного періоду, який має назву пільгового строку (як правило, 12 місяці). Час, що складається з бюджетного періоду та пільгових строків, має назву рахункового періоду.
Отже, призначення бюджету в державі виявляється через систему економічних відносин, зокрема між державою і підприємницькими структурами у процесі мобілізації доходів, нагромаджень і фінансування з бюджету; між державою і населенням у процесі розподілу і перерозподілу валового національного продукту; між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні. Дослідження та аналіз структури зазначених відносин дає можливість зрозуміти економічний зміст бюджету, його правове значення, глибше виявити його роль у розподільчих процесах і економіці держави в цілому. На цих засадах формується і проводиться цілеспрямована бюджетна політика.
§ 2. Бюджетне право та бюджетні правовідносини.
Бюджетне законодавство
У системі фінансового права, що поділяється на правові інститути, бюджетне право посідає провідне місце і багатьма науковцями розглядається як підгалузь фінансового права. Бюджетне право центральна частина фінансового права, оскільки сфера державних фінансів, які виступають безпосередньо предметом дослідження останнього, нерозривно пов'язана з відносинами у сфері утворення, розподілу й витрачання коштів бюджетної системи. Такі відносини є предметом бюджетного права, яке нерозривно пов'язано з іншими розділами та інститутами фінансового права. Отже, бюджетне право України це сукупність фінансово-правових норм, що регулюють фінансові відносини, які виникають у зв'язку з бюджетною діяльністю, тобто утворенням, розподілом та використанням коштів державного та місцевих бюджетів.
Коло відносин у сфері бюджетної діяльності є досить широким, оскільки включає відносини, пов'язані зі встановленням бюджетного устрою та бюджетної системи України, структурою доходів і видатків бюджетної системи, їх розподілом між її ланками, здійсненням міжбюджетних трансфертів та розмежуванням компетенції органів державної та муніципальної влади, а також з організацією бюджетного процесу.
Бюджетно-правові норми складова частина фінансового права, їх характеризують ті самі особливості, що й фінансові норми: категоричний характер імперативності, відсутність оперативної самостійності для учасників бюджетних відносин. Бюджетно-правові норми регулюють відносини при формуванні бюджетної системи, розподілі доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи та здійснення міжбюджетних трансфертів, а також визначають правову регламентацію бюджетного процесу та компетенцію його учасників. Отже, бюджетні правовідносини це суспільні відносини, врегульовані бюджетно-правовими нормами і пов'язані з розподілом та витра чаннямресурсів, акумульованих бюджетною системою країни.
Бюджетно-правові норми визначають права та обов'язки суб'єктів бюджетних відносин, вказують на обставити, за яких учасники цих Ііідносин стають носіями конкретних прав та обов'язків, і передбачають наслідки, які настають у разі невиконання вимог, встановлених цими нормами. Закріплюючи на рівні нормативно-правового акта компетенцію органів державної та місцевої влади, а також прана та обов'язки учасників бюджетних відносин, бюджетні норми надають економічним (бюджетним) відносинам офіційного характеру, що захищається державою та підкріплюється її імперативно-нладними повноваженнями.
Таким чином, бюджетні правовідносини є наслідком правового Імчулювання державою суспільних (економічних) відносин, що випиляється у наданні цим відносинам юридичної форми. Слід зазначити, що саме у бюджетній діяльності будь-який її акт (розподіл коштів між окремими ланками бюджетної системи, використання оюджетних асигнувань) може здійснюватися виключно на основі 11 ранового акта. Науковці вбачають у цьому нерозривну єдність матеріальної та правової сторін бюджетних відносин1.
1 Фінансове право: Підручник/Керівник авт. кол-ву і відп.ред. Л. К. Воронова. • \,фкіп: КоІІсум, 2000. С. 124.
До особливих рис, що характеризують бюджетні відносини, слід віднести також звужене, порівняно з фінансовими, коло суб'єктів таких відносин. Зокрема, учасниками бюджетних відносин не можуть виступати фізичні особи, оскільки вони згідно з чинним законодавством не можуть безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування. Кожний учасник бюджетних відносин бере участь у формуванні, розподілі або використанні коштів, зібраних до бюджету відповідного рівня, на одній чи всіх стадіях бюджетного процесу.
Зрозуміло, що провідне місце у бюджетних відносинах посідають представницькі органи, які своїми рішеннями затверджують акти про бюджет, а також органи виконавчої влади (центральної або на місцевому рівні), які є основними виконавцями бюджетів. Окреме місце належить органам спеціальної компетенції у галузі фінансів (Міністерству фінансів, Державному казначейству тощо), які безпосередньо забезпечують бюджетну діяльність.
Бюджетно-правові норми можна класифікувати за змістом на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норма встановлюють матеріальний зміст бюджету: структуру бюджетної системи, джерела доходів і видатків, їх обсяги, порядок закріплення за різними ланками бюджетної системи, здійснення міжбюджетних трансфертів тощо, їх об'єднують у фінансово-правовий інститут бюджетний устрій, який є складовою бюджетного права. Процесуальні бюджет-но-правові норми регулюють бюджетний процес, тобто відносини з приводу складання, розгляду і затвердження бюджету, здійснення його виконання, а також складання, розгляд і затвердження звітності про виконання бюджету. Такі норми об'єднано у фінансово-правовий інститут бюджетний процес.
За часом діїбюджетно-правові норми поділяють на постійно діючі та періодичні. Цей критерій класифікації особливо заслуговує на увагу, оскільки характеризує таку особливість бюджетних відносин, як періодичний характер. Постійно діючі норми містяться у Бюджетному кодексі України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», мають визначальний характер при встановленні бюджетної системи та визначенні бюджетних повноважень учасників бюджетного процесу. Постійно діючі бюджетно-правові норми не обмежені у часі, вони існують, поки суб'єкти відносин зберігають свою правомочність.
Норми, що мають періодичний характер, містяться у щорічних актах про бюджет, які затверджують представницькі органи, та в нормативно-правових актах, що їх приймають органи виконавчої влади на їх забезпечення. Оскільки акти про бюджет (Закон про Державний бюджет України та рішення місцевих рад) діють лише протягом бюджетного періоду, тобто з 1 січня по 31 грудня, бюджетні правовідносини також обмежують свою дію виключно зазначеними межами. 31 грудня установи Державного казначейства України закривають рахунки бюджетним установам, що фінансуються за рахунок відповідного бюджету, і відкривають їх з 1 січня у межах бюджетних призначень, встановлених черговим актом про бюджет.
Черговою особливістю бюджетних відносин є їх велика деталізо-ваність. Оскільки коштів на фінансування видатків ніколи не вистачає і держава змушена фінансувати лише невідкладні потреби, вона має детально регламентувати права та обов'язки всіх учасників бюджетного процесу для забезпечення ефективного, цільового та економного витрачання фінансових ресурсів та забезпечення їх постійного й планового надходження до бюджету певного рівня, відповідно, порядок відпуску коштів та їх витрачання встановлений в актах, що входять до бюджетного законодавства.
Згідно з Бюджетним кодексом бюджетне законодавство України становить: Конституція України; Бюджетний кодекс України; Закон про Державний бюджет на поточний рік; інші закони, що регулюють бюджетні відносини; нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої нлади; рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.
Конституцією України (ст. 95) визначено загальні засади формування бюджетної системи України, побудовані на справедливому і І ««упередженому розподілі суспільного багатства між громадянами І територіальними громадами. Виключно Закон про Державний бюд-жот України визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати уряд протягом бюджетного періоду для забезпечення державної політики. Принципом бюджету визначається його збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.
І la виконання завдань та положень Конституції України був роз-|юплонийі21 червня 2001 р. прийнятий Бюджетний кодекс України. Кпдскс встановив верховенство бюджетного законодавства, оскільки псі пормативно-правові акти мають застосовуватися у частині, що
не суперечить йому та Закону про Державний бюджет України (ст. 4). Визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників. У новому аспекті висвітлено міжбюджетні відносини, у тому числі розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів.
Крім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого Закону «Про бюджетну систему України» (прийнятий ще у 1991 p.), завданням Бюджетного кодексу стало сприяння швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. У цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі законодавчі акти Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування», в яких передбачено поступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня.
Відтепер законодавством передбачено перехід до нормативного планування бюджетів самоврядування, тобто при визначенні централізованих надходжень до місцевих бюджетів точкою відліку є норматив «бюджетної забезпеченості жителів», а не стосунки розподільників з губернаторами. Кодекс орієнтований на формування регіональних бюджетів на формульній, а не на суб'єктивній основі: на базі нормативів бюджетного забезпечення розраховуватиметься необхідний обсяг витрат того чи іншого регіону1.
Водночас Кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації, оскільки це суперечитиме загальним принципам державності та суверенітету, закладеним у Конституції України. Згідно з Кодексом місцеві бюджети містять бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних громад) та районні, обласні бюджети і бюджет Автономної Республіки Крим. Особливу увагу слід привернути до тієї ролі, що її відводить Бюд-жетний кодекс такій одиниці, як бюджет району. Фахівці відмічають, що з об'єктивних причин Кодекс змушений обмежити стосунки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки нині важко чітко виписати партитуру доходних повноважень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10 256 сільських бюджетів.
Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід звернути увагу на бюджетну резолюцію, що приймається у вигляді постанови Верховної Ради України, відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та є програмою, на яку уряд має орієнтуватися, складаючи проект Закону про Державний бюджет.
У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Державного казначейства.
Відповідно, в межах компетенції, визначеної статтями 142 і 143 Конституції України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про державні адміністрації», актами АРК, рішення у сфері регулювання відносин, пов'язані з утворенням, розподілом і використанням коштів відповідних місцевих бюджетів, здійснюють представницькі та виконавчі органи Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.
У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами. Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про Ішконання бюджетів).
Отже, бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і иоупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами І територіальними громадами. •
§ 3. Бюджетна система України: принципи побудови
Правові засади бюджетної системи становлять Конституція України, виданий на її основі Бюджетний Кодекс України, інші законодавчі акти. Економічною основою бюджетної системи України є народногосподарський комплекс.
Складовими бюджетної системи є її структура, принципи побудови та організація функціонування. Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який ґрунтується на адміністративно-державному устрої України. Зрозуміло, що у федеративній, конфедеративній та унітарній державах бюджетний устрій є різним. Так, у Федеративній Республіці Німеччини бюджетне законодавство побудоване за головним принципом, викладеним у ст. 109 Основного Закону. Він полягає у тому, що федерація та землі є незалежними і автономними у розв'язанні фінансових питань. Хоч така незалежність, можливо, дещо суперечить потребам в уніфікації й узгодженості бюджетного права, цей принцип розглядають як такий, що повністю відповідає конституційному захистові земельного самоврядування. До бюджетної системи Російської Федерації входять три групи видів бюджетів: федеральний бюджет, бюджети суб'єктів РФ та місцеві бюджети адміністративно-територіальних утворень РФ. Кожна група включає самостійні ланки бюджетної системи РФ у цілому.
Бюджетний устрій України це визначена правовими нормами система бюджетів України, розмежування доходів і видатків між ними, повноваження органів законодавчої та виконавчої влади у сфері бюджету. Оскільки Україна є унітарною державою, в якій згідно зі ст. 7 Конституції визнається і гарантується місцеве самоврядування, бюджетна система країни є дворівневою і складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Слід зазначити, що Закон України «Про бюджетну систему України», що діяв до 2001 p., включав до складу бюджетної системи України Державний бюджет України, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети, закладаючи таким чином колізію щодо незбігу унітарного державного устрою та компетенції органів місцевої влади. Отже, бюджетний устрій являє собою організацію та принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи. Водночас Бюджетний кодекс України не містить визначення бюджетного устрою.
Бюджетна система України являє собою врегульовану нормами права сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, що побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіального устрою.
Кожна держава має власну бюджетну систему та встановлює принципи її побудови, щоб законодавче закріпити права на витрачання коштів як державною владою за рахунок коштів державного бюджету, так і окремими адміністративно-територіальними одиницями за рахунок місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс України, враховуючи норми чинного законодавства, в першу чергу Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розмежовує поняття «місцевий бюджет» та «бюджет місцевого самоврядування» . Районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Відповідно, бюджетами місцевого самоврядуван-нявизнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.
Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України. Він використовується для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави. Слід зазначити, що з проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності України було змінено принцип побудови державного бюджету, який до цього об'єднував республіканський бюджет, бюджети областей і міст Києва та Севастополя, тобто являв собою сукупність усіх бюджетів. Нині, як бачимо, поняття державного бюджету і зведеного бюджету України не тотожні.
Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей і міст Києва та Севастополя, всього 28 суб'єктів. Зведений бюджет не затверджує Верховна Рада України, оскільки кожний з видів бюджетів, що існують в Україні, затверджує відповідний орган місцевого самоврядування або місцевої влади. Призначення зведеного бюджету полягає в тому, щоб на підставі зведених показників доходів та видатків, які отримує вся бюджетна система країни, здійснити аналіз та визначити засади державного регулювання економічного і соціального розвитку України.
У свою чергу бюджети нижчого рівня також є зведеними. Зокрема, до них належать зведені бюджети АРК, областей, райощв, міст із районним поділом. Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення.
Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. Якщо місту або району у місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл. Як і зведений бюджет України, названі зведені бюджети не затверджуються, а використовуються для аналізу і визначення засад регулювання соціально-економічного розвитку окремих утворень.
Бюджетний кодекс визначає основні принципи бюджетної системи (ст. 7) та запроваджує систему єдиних процедур ухвалення рішень учасниками бюджетного процесу на засадах єдиної загальнодержавної бюджетної політики. Як зазначають фахівці, забезпечуючи вимоги економічної безпеки держави, ці принципи базуються на відповідності бюджетної політики національним інтересам1.
Бюджетна система ґрунтується на принципах єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності, суб-сидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості й неупередженості, публічності та прозорості, відповідальності учасників бюджетного процесу.
Принцип єдності бюджетної системи є одним з визначальних принципів унітарного бюджетного устрою країни, що забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиними регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.
Єдність бюджетної системи виявляється у взаємодії бюджетів усіх рівнів з питань формування доходної бази. Взаємодія відбувається шляхом розподілу між бюджетами регулюючих доходних джерел, утворення і часткового перерозподілу цільових фондів. Єдність бю-джетної системи дає можливість уряду держави проводити єдину фінансову та податкову політику. У свою чергу казначейська форма виконання бюджету, яка є основною для всією бюджетної системи України, базується на принципі роботи єдиного казначейського рахунку. Єдиний казначейський рахунок являє собою систему бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах банків за відповідним балансовим рахунком, на які зараховуються податки, збори, інші обов'язкові платежі державного бюджету та надходження з інших джерел, встановлених законодавством України, з яких органи Державного казначейства здійснюють платежі безпосередньо на користь суб'єктів господарської діяльності, які виконали роботи та/або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів. Зазначені рахунки діють у єдиному режимі, створюючи таким чином загальнодержавну інформаційно-обчислювальну систему єдиного казначейського рахунка, яка обліковує всі здійснювані на ньому операції.
Виконання місцевих бюджетів здійснюється через Державне казначейство, відповідно на них також поширюється правило єдності каси.
Суть принципу збалансованості бюджетної системи полягає в тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягові надходжень до бюджету на відповідний період, тобто плановані на майбутній бюджетний період видатки бюджету будь-якого рівня мають бути підтверджені реальними доходами.
Принцип самостійності бюджетної системи ґрунтується на нормах Конституції України і закріплює самостійність Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Бюджети затверджуються представницькими органами відповідного рівня, виконуються органами виконавчої влади в межах відповідної компетенції. Принцип самостійності також розмежовує відповідальність учасників бюджетних відносин у сфері фінансової діяльності. Зокрема, держава кош-г,І ми державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зо-f >І ж'язання органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, нкі І» свою чергу коштами відповідних бюджетів не несуть відповіді І л 1.11 ості за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні її її й >н' язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних І Ірг.нІІІ! державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самі ні| цілування визначати напрями використання коштів відповідно дп 'І.ІкоІюдавства України.
Бюджетний кодекс встановив нові засади взаємовідносин державного і місцевого бюджетів та відобразив новий підхід до питань незалежності і самостійності місцевих бюджетів, що полягає в такому:
право законодавчих (представницьких) органів державної влади і органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес відповідно до засад Бюджетного кодексу;
стимулювання органів місцевого самоврядування до збільшення їх доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбю-джетних трансфертів;
закріплення права за органами державної влади і органами місцевого самоврядування відповідно до Бюджетного кодексу визначати напрями витрат за рахунок коштів відповідного бюджету;
неприпустимість вилучення доходів, отриманих додатково у ході виконання рішення про бюджет, сум перевищення доходів над витратами бюджетів і сум економії за витратами бюджету1.
Слід зазначити, що надмірна централізація у витрачанні бюджетних коштів, як і звуження фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, мають для держави однакові негативні наслідки. Тут потрібна науково обґрунтована концепція розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи. Визначальними при її обґрунтуванні мають стати фактори ефективного витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю суб'єктів підприємництва, встановлення залежності між розміром бюджетних витрат і результатами економічної діяльності в регіонах.
Принцип повноти бюджетної системи відображає демократичні і правові засади побудови громадянського суспільства, оскільки, по суті, обмежує видатки органів виконавчої влади виключно тими коштами, що надійшли до відповідного централізованого фонду. Уряд не повинен мати будь-яких доходів і видатків, крім тих, що передбачені бюджетом. За законодавством, до складу бюджетів мають включатися всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування. Цей принцип повинен реалізовуватися на всіх стадіях бюджетного процесу, він передбачає встановлену на рівні законодавства заборону витрачання бюджетних коштів поза бюджетом.
1 Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар / За ред. О. В. Турчино-ваіЦ. Г. Огня. С. 68.
З принципами повноти і збалансованості пов'язаний принцип обґрунтованості бюджетної системи. Бюджет формується на реалістичних макроекономічних показниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методів та правил. Як свідчить практика бюджетного процесу України, принцип обґрунтованості є одним з недосяжних, що підтверджує звітність про виконання державних бюджетів країни попередніх періодів. Слід зазначити, що обґрунтованість бюджету може бути підвищена за рахунок застосування середньо- та довгострокового бюджетного планування.
Принцип ефективності полягає у тому, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягти запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягти максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів. Ефективність використання бюджетних ресурсів контролюється на всіх стадіях бюджетного процесу, що пояснюється постійним невистачанням фінансових ресурсів для необхідних витрат, передбачених бюджетом.
Формування Державного бюджету України на 2002 та 2003 роки відбувалося за програмно-цільовим методом, суть якого полягає у тому, що всі видатки державного бюджету повинні здійснюватися Ішключно відповідно до програм, які мають конкретну мету, завдання та критерії їх оцінки. Застосування програмно-цільового методу дас змогу визначити чіткі функції усіх розпорядників бюджетних коштів, види програм, що забезпечуватимуть функції держави, та конкретні цілі, на які спрямовуватимуться видатки у межах цих програм.
Принцип субсидіарності передбачає, що розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально мож-лшюму наданні суспільних послуг їх безпосередньому споживачеві. 111 »1111 цип субсидіарності введений Кодексом для підкріплення норма-шшк ІІч) планування бюджетів. Чинне законодавство визначає перелік Л"ні Іди* та видатків, що здійснюватимуться через відповідні місцеві ПІоджсІи, і таким чином підвищує рівень конкретизації прав та обо-ІГн ІкІІІ, ,І також відповідальності учасників бюджетних відносин.
111 > й 11 цип цільового використання бюджетних коштів є одним з ІІпІоІюноложних принципів кошторисно-бюджетного фінансуван-ни, що полягає у тому, що всі бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Нецільове використання бюджетних коштів є бюджетними правопорушеннями і однією з підстав застосування юридичної відповідальності у вигляді призупинення бюджетних асигнувань. Принцип цільового використання бюджетних коштів означає, що кошти з бюджету спрямовуються за відповідним напрямом та витрачаються розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів на чітко визначені цілі відповідно до бюджетних призначень.
Принцип справедливості І неупередженості, закріплений Конституцією України (ст. 95), бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цей принцип забезпечує рівний доступ громадян країни до основних бюджетних послуг та соціальних гарантій і реалізується через встановлені Бюджетним кодексом норми у частині визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та дотацій вирівнювання.
Суть принципів публічності та прозорості, які базуються на нормах Конституції України, закріплених, зокрема, у статтях 3, 8 і 19, полягає в тому, що Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК та відповідними радами.
Інформація про бюджет має бути оприлюднена. У межах встановленої компетенції (ст. 28 БК) Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації: 1) проекту Закону про Державний бюджет; 2) Закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками, що є його невід'ємною частиною; 3) інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками кварталу та року; 4) інформації про показники виконання зведеного бюджету України; 5) іншої інформації про виконання Державного бюджету України.
Проект Закону про Державний бюджет підлягає обов'язковій публікації в газеті «Урядовий кур'єр» не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховні Раді України.
Верховна Рада АРК та Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, у тому числі рішень про місцевий бюджет, та періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднено не пізніше десяти днів з дня його прийняття.
Отже, доступність інформації про бюджет повинна забезпечуватися на всіх стадіях бюджетного процесу. Реалізація цього принципу пов'язана з необхідністю вдосконалення статистики державних фінансів, яка має сприяти отриманню достовірної інформації про виконання бюджетів, обсяги залишків бюджетних коштів, наявну бюджетну заборгованість відповідно до міжнародних стандартів у питаннях збору даних, їх обробки і поширення, забезпечуючи в цілому достатній рівень прозорості бюджетного процесу.
Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Бюджетний кодекс встановлює, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України. Бюджетним правопорушенням визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановлених законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Слід зазначити, що закріплення на рівні Бюджетного кодексу принципу відповідальності за порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу свідчить про підвищення значення фінансового контролю на всіх стадіях бюджету та розуміння принципів побудови бюджетної системи законодавцем.
Одним із заходів, що забезпечують єдність бюджетної системи країни, є бюджетна класифікація. Питання бюджетної класифікації надзвичайно важливе для законодавчого органу, оскільки пов'язане з інформацією, аналізом, контролем та ревізійними перевірками. Щодо інформації, то вона дає легіслатурі можливість зрозуміти, що відбувається з бюджетними надходженнями й видатками, і створює основу для планування на наступний і подальші роки. Щодо контролю бюджетна класифікація визначає категорії прийняття рішень та умови обговорення бюджету. На виконавчому рівні вона утримує ІІІдомства у межах запланованих видатків, а відтак і намірів легіслатури. З погляду ревізійних перевірок класифікація дає можливість перевіряти відхилення від передбачених бюджетом витрат, проводити попередні й періодичні перевірки, а також перевірки результати ДІЯЛЬНОСТІ.
Детальніша класифікація залежить від того, яка інформація потри >І id і як рада має намір обговорювати бюджет. Загалом, бюджет-Іи класифікація існує для досягнення трьох цілей: контроль, регу-люилння й планування, а також для забезпечення трьох типів інформації: про видатки, результативність та ефективність. Постатейний бюджет ясно показує, на що витрачаються ресурси.
Бюджетна класифікація України застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу стосовно доходів, а також організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників.
Якщо за попередньою редакцією Закону України «Про бюджетну систему України» структуру бюджетної класифікації розробляв Кабінет Міністрів України і затверджувала Верховна Рада України, то згідно з п. 2 ст. 8 Бюджетного кодексу Міністр фінансів України затверджує бюджетну класифікацію й зміни до неї та інформує про це в обов'язковому порядку Верховну Раду України. Зокрема, згідно з наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. № 604 була затверджена і з 1 січня 2002 р. набрала чинності бюджетна класифікація. Департаменту по бюджету у тижневий термін з моменту підписання наказу було запропоновано проінформувати Верховну Раду України про затверджену бюджетну класифікацію.
Бюджетна класифікація має такі складові:
1. Класифікація доходів бюджету.
Доходи бюджету класифікують за розділами: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. До неподаткових надходжень відносять доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження. Трансферти це кошти, 'і'1 одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротні основі. Трансферти вперше включені до доходів бюджету на рівні законодавчого акта Бюджетного кодексу.
2. Класифікація видатків (утому числі кредитування за вирахуванням, погашення) бюджету.
Видатки бюджету класифікують за: функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);
економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків); ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація); бюджетними програмами (програмна класифікація).
Функціональна класифікація дає змогу відстежувати й аналізувати динаміку зміни державних видатків різного функціонального призначення та прогнозувати наступні видатки. Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації, як розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, АРК, органів місцевого самоврядування; підрозділи та групи, в яких конкретизується спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, АРК чи органів місцевого самоврядування. Наприклад, розділом функціональної класифікації є Освіта (0900), підрозділом вища освіта (0940), групами вищі навчальні заклади І та II рівнів акредитації (0941) та вищі навчальні заклади III та ІУ рівнів акредитації (0942). Запровадження з 2002 р. нової функціональної класифікації видатків бюджету було чдійснено з метою приведення її у відповідність з міжнародними стандартами, зокрема класифікацією функцій управління (КФУ), опублікованою статистичним відділом ООН.
Економічна класифікація видатків деталізує використання коштів Іа їх предметними ознаками (заробітна плата, нарахування, всі види господарської діяльності, виплати населенню (трансферти) та інші категорії). Такий розподіл дає можливість виділити захищені статті І ноджету та забезпечує єдиний підхід до всіх отримувачів у позиції виконання бюджету. За економічною класифікацією видатки поділя-
к ггься на:
поточні, тобто такі, що забезпечують фінансування поточної ді нльності підприємства, установи та організації (оплата праці праців-ииків бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбан-ин предметів постачання і матеріалів, оплата послуг, видатки на иідрядження, представницькі видатки, оплата комунальних послуг І. п • 11 ергоносіїв тощо);
капітальні видатки (капіталовкладення), під якими розуміють иліітежі з метою придбання капітальних активів, стратегічних і над-ІІІІІчайних запасів товарів, землі, нематеріальних активів або не-ІИЛІІлатні платежі, що передаються отримувачам для придбання таких .Іктивів, компенсації втрат, пов'язаних за руйнуванням чи пошкодженням основних фондів;
кредитування з вирахуванням погашення. До цієї категорії належать платежі усіх рівнів, у результаті яких у них з'являються фінансові вимоги до інших економічних одиниць, що передбачають обов'язкове повернення коштів.
Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На ЇЇ основі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Завданнями відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організаційно досконалої системи державного управління. Перелік головних розпорядників коштів державного бюджету був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 січня 2000 р. № 13. У зв'язку з переходом на нову функціональну класифікацію до наказу Міністерства фінансів України «Про упорядкування розпорядників коштів державного бюджету» від 13 березня 2000 р. № 47 було внесено зміни, внаслідок яких кількість головних розпорядників істотно зменшилася.
Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом на підставі бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Планування видатків із застосуванням програмно-цільового методу передбачає розробку, аналіз та добір програм на стадії стратегічного планування. Кожна програма має чітку мету реалізації, завдання, терміни та етапи (за наявності) фінансування.
З 2002 р. місцеві органи влади зобов'язані при складанні й виконанні місцевих бюджетів використовувати тимчасову класифікацію видатків місцевих бюджетів. Це є наступним кроком у поширенні програмно-цільового методу у фінансуванні місцевих бюджетів.
3. Класифікація фінансування бюджету.
Вона визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися у результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (до цієї групи належать платежі з погашення основної суми боргу). Поява даної класифікації пояснюється переходом України на міжнародні стандарти статистики державних фінансів.
Класифікація фінансування бюджетну здійснюється:
за типом кредитора, оскільки джерела покриття дефіциту (фінансування) бюджету можуть бути внутрішні (надходження від сектора державного управління, від фінансово-кредитних органів тощо) та зовнішні (позики від міжнародних організацій економічного розвитку, міжнародних фінансових організації, іноземних комерційних банків тощо);
за тилом боргового зобов'язання, які можуть емітуватися у формі облігацій внутрішньої та зовнішньої державної позики, ощадних сертифікатів, казначейських зобов'язань; депозитів та цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю у розрізі внутрішніх та зовнішніх джерел фінансування.
4. Класифікація боргу.
Вона систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування. Критерії класифікації боргу є аналогічними з класифікацією фінансування бюджету і взаємопов'язані з ним. Якщо класифікація боргу за сипом кредитора визначає зовнішнє або внутрішнє джерело, то за типом боргового зобов'язання розрізняють заборгованості залежно під терміну розміщення фінансового зобов'язання довгострокові (від 5 до 10 років), середньострокові (від 1 до 5 років) та короткострокові (до одного року).
§ 4. Склад доходів та видатків бюджетів
Бюджетний кодекс передбачає дві складові бюджету загальний та спеціальний фонди. Таке розмежування первісно було запропоновано в Законі України «Про Державний бюджет України на '2000 рік» і з того часу поступово перейшло на місцеві бюджети. Зок-I м Іма, у межах наявних фондів кошториси бюджетних установ склад/І Іоться з двох частин загального та спеціального фондів.
Розмежування бюджету на дві частини зумовлено необхідністю їм Ісилення контролю за витрачанням коштів, що мобілізуються дер-•к.шою до централізованих фондів. Зі створенням спеціального фонду оюджету до його складу почали зараховуватися колишні гюзабю-Л*"11 ні цільові фонди коштів, зокрема Фонд соціального страхуван-ни, мйнятості населення тощо. Це дало змогу оптимізувати систему Л<ч> явного контролю щодо витрачання коштів бюджету як державні ІІ'о, так і місцевих.
Де > загального фонду бюджету включаються всі доходи (за винят-м їм ти х, що надходять до центрального), всі видатки за рахунок над-мідлчгмь до загального фонду бюджету, а також фінансування загального фонду. Фактично за рахунок коштів загального фонду фінансуються поточні потреби держави. Кошти, що мобілізуються до загального фонду бюджету, не мають конкретного цільового призначення вони формують централізований фонд держави, за рахунок якого уряд фінансує державні потреби, передбачені поточними фінансовими планами.
До спеціального фонду бюджету включаються: бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти та дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різниця між доходами й видатками спеціального фонду. Джерела формування спеціального фонду визначаються виключно законами. Таким чином держава намагається усунути значні порушення щодо утворення окремими відомствами власних цільових фондів і несанкціонованого визначення джерел їх утворення. Особливістю спеціального фонду є те, що фінансування конкретних заходів може здійснюватися виключно в межах коштів, що надійшли до фонду на відповідну мету.
Таку, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» фінансування програм і заходів щодо соціального захисту інвалідів здійснюється за рахунок надходжень до Фонду України соціального захисту інвалідів. Заходи, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища, фінансуються у розмірі 30% збору за забруднення навколишнього природного середовища.
Бюджетний кодекс чітко закріпив заборону на створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК та місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами. Таке положення Кодексу повністю відповідає принципу повноти бюджетної системи.
Чинне законодавство передбачає у разі закріплення відповідної норми в Законі про Державний бюджет України можливість передачі коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету. Зокрема, відповідно до законів про Державний бюджет на 2002, 2003 роки частина надходжень від загальнодержавних податків у процентному відрахуванні зараховується до спеціального фонду державного бюджету з метою формування необхідної для передбаченого фінансування видатків суми коштів.
Щорічно Закон про Державний бюджет України передбачає розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди. Слід зазначити, що Бюджетний кодекс обмежив право місцевих органів влади на створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету виключно за наявності відповідного положення у Законі про Державний бюджет. Водночас закріплення Бюджетним кодексом норми, що «бюджет може складатися із загального та спеціального фондів» свідчить про можливість уряду відмовитися від поділу бюджету на зазначені фонди у разі визнання поділу недоцільним та неефективним. Розробляючи Основні засади бюджетної політики на наступний рік, уряд, базуючись на показниках планованих доходів і видатків повинен вирішувати питання щодо доцільності фінансування видатків за рахунок коштів спеціального фонду.
Так, за підсумками виконання Державного бюджету України за 2000 p., що був затверджений бездефіцитним, був зафіксований нрофіцит. Рахункова палата України у своєму звіті за 2001 р. зазначила, що профіцит у сумі 697,3 млн грн. утворився за рахунок пере-Ішконання доходної частини спеціального фонду і недофінансуван-ия Міністерством фінансів України та Державним казначейством України окремих видатків за наявності коштів на рахунках державного бюджету. Проте, якщо згідно з міжнародною практикою з доходів державного бюджету виключити надходження від приватизації, врахувати розмір кредиторської заборгованості бюджетних установ, а також заборгованість бюджету з повернення підприємствам податку на додану вартість за експортними поставками, то дефіцит державного бюджету за 2000 р. перевищив 8 млрд грн.1.
Кожний бюджет завжди складається з двох частин доходної і нидаткової. Доходами бюджету є усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гр.Інти). Отже, доходами бюджету можуть бути як обов'язкові, так І ді )бровільні надходження до бюджету, що використовуються дер-ЖІІІюю для здійснення ЇЇ функцій та регулюються правовими нор-мпми.
Ііюджетні доходи можна класифікувати за кількома підставами. І Ьііфиклад, за соціально-економічними ознаками доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності, від зовнішньо-нцпіюмічної діяльності, від використання природних ресурсів, від ди| І ЖІІІших монополій, митні платежі, збори та інші неподаткові пла-ІІ>и< І тощо. За порядком зарахування до бюджету доходи поділяють-ги ІІІІ ІІласні, закріплені та регулюючі. Порядок зарахування доходів ин Ініічають Бюджетний кодекс, Закон про Державний бюджет та попиті Іікти про бюджет місцевих органів влади.
Власні доходи бюджетів формуються за рахунок надходжень від власних джерел. Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування» та «Про власність» створюють правову базу для формування власних доходів місцевих бюджетів, основаних, у першу черіу, на комунальній власності територіальних громад. Бюджетне законодавство у свою чергу конкретизує загальні норми вищезазначених нормативно-правових актів. Зокрема, згідно зі ст. 69 БК України до доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:
місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;
надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;
надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогоспо-дарського призначення;
плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;
податок на прибуток підприємств комунальної власності;
платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення та інші.
Закріплені доходи це доходи, віднесення яких до певного рівня бюджету здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України на довготривалій основі у розмірі територіального надходження або у твердо фіксованому розмірі. Наприклад, закріпленим доходом бюджетів міст Києва та Севастополя є 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст. До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, належать плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад, плата за торговельний патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності тощо. Закон про Державний бюджет щороку передбачає склад закріплених доходів державного бюджету в повному або процентному відрахуванні від надходжень. Зокрема, останніми роками noдаток на додану вартість у повному обсязі надходить до державного бюджету.
Регулюючі доходи це доходи, надходження яких до бюджетів нижчих рівнів щорічно визначає Верховна Рада України або представницький орган місцевої влади при затвердженні своїх актів про бюджет. Юридичною підставою зарахування регулюючих доходів до кожного бюджету нижчого рівня є правовий акт про бюджет вищого рівня, тобто зарахування регулюючих доходів до регіональних бюджетів та бюджетів АРК, міст Києва та Севастополя здійснюється на підставі Закону про Державний бюджет. Зарахування до сільського або селищного бюджету здійснюються на підставі рішення про районний бюджет.
Поряд з процентними відрахуваннями від територіальних надходжень загальнодержавних податків та зборів як основного методу бюджетного регулювання, в Україні застосовуються такі методи, як дотація вирівнювання та субвенція. Доходи можуть формуватися також за рахунок міжбюджетних трансфертів з місцевих бюджетів. Крім того, джерелом формування доходної частини бюджету можуть бути позикові кошти, потреба в яких виникає у зв'язку з неможливістю покрити необхідні бюджетні видатки за рахунок запланованих надходжень.
За юридичною формою доходи бюджетної системи поділяються на податкові та неподаткові. Оскільки за своєю природою саме податкові платежі більшою мірою відповідають ринковій економіці, формування доходної частини бюджетів в основному зорієнтовано на податкові доходи. Зокрема, відповідно до законів про Державний бюджет встановлювалося таке процентне співвідношення податкових і неподаткових доходів: у 2000 р. 55 % до 28, 7%; у 2001 р. 56,4% до 34, 5%; у 2003 р. 66,6% до 27,1 %.
У зв'язку з цим важливе значення має постійне вдосконалення системи мобілізації доходів бюджету, краще використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Чинна в Україні система Іоаємовідносин господарських суб'єктів з бюджетом включає податок на доходи, плату за землю, податок з власників транспортних •иісобів, вивізне мито, митний дохід, плату за воду, відрахування на геологорозвідувальні роботи та ряд інших обов'язкових платежів. Ці платежі відповідають загальним вимогам оподаткування, проте че-рсч недосконалість порядку обчислення і стягнення не виконують м.Іложних функцій.
Говорячи про податкові надходження, слід підкреслити негативну ситуацію, що склалася у країні у співвідношенні між прямими і непрямими податками. У загальній сумі податків, сплачених до бюджету всіма платниками, прямі податки становлять більшу частину. Велика частка непрямих податків, а це податок на додану вартість і акцизний збір, свідчить про недосконалість податкової системи, її фіскальний характер і загальну низьку податкову культуру. Головне призначення непрямих податків регулювання економічних процесів через вилучення додаткових необгрунтованих доходів. Світовий досвід підтверджує, що їх частка має становити у доходах бюджету не більше як 1015 %. За такого співвідношення непрямі податки не можуть істотно деформувати податкову систему держави. Економічних умов для широкого застосування непрямих податків (у першу чергу ПДВ) на сучасному етапі розвитку в Україні немає. Навпаки, важливим є співвідношення сплачуваних податків із загальноекономічними показниками, насамперед з валовим внутрішнім продуктом і загальним обсягом фінансових ресурсів держави.
Видатки бюджету кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Спрямування видатків здійснюється відповідно до завдань, що стоять перед державою та органами місцевого самоврядування у конкретний період. Розмір видатків бюджетної системи перебуває у тісному взаємозв'язку з її доходами, оскільки влада не може дозволити витратити більше, ніж планує отримати. Оскільки доходи бюджету завжди обмежені, держава фінансує пріоритетні видатки і лише за наявності залишків коштів може фінансувати інші потреби. Відповідно, у процесі виконання бюджетів відбувається коректування показників доходної та видаткової частин.
Як зазначають науковці, поняття видатків державного та місцевого бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпуску їм коштів бюджетного фінансування. До інституту видатків державного та місцевого бюджетів слід віднести цільове, доцільне та ефективне використання (касові та фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних кредитів1.
Як і доходи, видатки бюджету можна класифікувати за рядом ознак. У першу чергу, склад видатків залежить від завдань та функцій
' Бекерская Д. А. Правовьіе проблемьі расходов государственного й местньїх бюджетов // Проблеми фінансового права. Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1996. С. 107.
держави, які й створюють підґрунтя для соціально-економічної класифікації. Відповідно до неї видатки поділяються на фінансування: національної економіки; соціально-культурних заходів; державних та муніципальних програм та інвестицій; утримання органів державної та муніципальної влади, правоохоронних органів, судів, прокуратури; на зовнішньоекономічну діяльність; на оборону тощо.
Оскільки основні функції управління державою, у тому числі забезпечення національної економіки, регулювання фінансово-кредитної системи припадають на органи державної влади, відповідно значна частина видатків здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Виходячи з суспільних потреб, функцій та завдань держави, видатки Державного бюджету України було поділено за функціональними ознаками на десять основних груп:
1) загальнодержавні функції; 2) оборона; 3) громадський порядок, безпека та судова влада; 4) економічна діяльність; 5) охорона навколишнього природного середовища; 6) житлово-комунальне господарство; 7) охорона здоров'я; 8) духовний та фізичний розвиток; 9) освіта; 10) соціальний захист та соціальне забезпечення.
З державного бюджету фінансуються видатки, пов'язані з правоохоронною діяльністю, забезпеченням безпеки держави, на функціонування судових органів, органів державної влади, податкової та митної служби тощо. За рахунок коштів державного бюджету фінансуються заходи щодо утворення державних і фінансових резервів. У той же час аналіз звітів Рахункової палати України свідчить, що Ідебільшого органи державної влади не додержуються вимог, встановлених бюджетним законодавством. Зокрема, системного характеру набув протягом останніх років такий вид нецільового використання бюджетних коштів, як формування головними розпорядниками коштів непередбачених законодавством резервів за рахунок коштів Державного бюджету України. Наприклад, протягом 1999 У.ООО років Міністерством палива та енергетики України безпідставнії гпюрювався резерв за рахунок коштів державного бюджету на під гримку вугледобувних підприємств у загальній сумі 64,2 млн. грн. ЦІ >й резерв розподілявся керівництвом Міністерства між підприєм-гпіеіми галузі на власний розсуд1.
На жаль, не всі принципи, проголошені у Конституції України, відображаються у бюджетній політиці держави. Зокрема, проголо-
шення України соціальною державою передбачає спрямування значної суми коштів на фінансування соціальної політики.
У висновках і пропозиціях до проекту Закону про Державний бюджет України на 2002 рік Рахункова палата України зазначала, що в проекті не передбачено забезпечення фінансовими ресурсами таких важливих соціальних потреб, як виплати постраждалим внаслідок Чорнобильської катастрофи, погашення заборгованості із заробітної плати працівникам бюджетної сфери. Зокрема, на погашення заборгованості із соціальних виплат громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка становить понад 750 млн грн., передбачено виділити лише 100 млн грн. На погашення заборгованості із заробітної плати працівникам бюджетної сфери не заплановано жодної копійки, хоч така заборгованість вже перевищила 140 млн. грн.
Питома вага видатків соціального спрямування у загальній сумі видатків проекту зведеного бюджету на 2002 р. за розрахунками Рахункової палати становить лише 49,8 % і зменшиться проти бюджету 2001 р. на 1,5 пункти. Слід зазначити, що реалізація соціальне орієнтованої моделі ринкової економіки за активної участі держави можлива лише на основі існування ефективної економіки, що має соціальне спрямовану структуру виробничої та невиробничої сфер.
Наприклад, державний бюджет Швеції має чітке соціальне спрямування. Населення має високий ступінь захищеності. На соціальні потреби витрачається 33% ВВП, тобто майже половина видаткової частини бюджету, яка в цілому становить 70% ВВП. При цьому дефіцит державного бюджету дорівнює в середньому 15% ВВП. Це не під силу навіть такій економіці, як шведська. Тому розробляється програма скорочення дефіциту бюджету за рахунок збільшення податків на приватний сектор і зменшення видатків на державний сектор.
До Державного бюджету України включено також таємні видатки, які пов'язані з державною таємницею, у зв'язку з чим пояснення їх витрачання у бюджеті не передбачається. Таємні видатки передбачені на діяльність органів державної влади в інтересах національної безпеки. Враховуючи загальні принципи фінансового контролю, витрачання таємних видатків не може здійснюватися абсолютно безконтрольно з боку держави і повинно передбачати спеціальний правовий режим. Зокрема, контроль за проведенням таємних видатків здійснюють Рахункова палата та Міністерство фінансів України у порядку, визначеному Верховною Радою України. Звіти про
проведені таємні видатки розглядаються парламентськими комітетами з питань бюджету, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, з питань національної безпеки і оборони. Бюджетний кодекс передбачає, що окремі звіти про проведені таємні видатки парламент розглядає на закритому засіданні.
За економічним змістом видатки поділяються на поточні, капітальні та видатки на кредитування за вирахуванням погашення. їх склад визначає Кабінет Міністрів України. Провідне місце у цій класифікації належить поточним видаткам, які забезпечують постійне фінансування завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування. Вони спрямовуються на утримання бюджетних установ, організацій та органів, що діють на початок бюджетного періоду; на фінансування затверджених національних або муніципальних програм; на фінансування заходів соціального призначення та інше. До поточних видатків відносять і трансферти бюджетам місцевого самоврядування, трансферти населенню або певним групам населення, трансферти підприємствам або іншим країнам.
У свою чергу капітальні видатки спрямовані на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, ноу-хау, на розширене відтворення. Серед капіталовкладень можна назвати кошти, що їх використовують на придбання земельних ділянок, будівель, споруд та устаткування; витрати згідно з прямими кредитними зобов'язаннями та кредитними гарантіями або на придбання інших фінансових • Іктивів; витрати на проведення науково-дослідної роботи, освіту та підвищення кваліфікації.
()бсяги державних капітальних вкладень по міністерствах, відом-Іти.їх, а також переліки будов виробничого і соціального призначення, які споруджуються із залученням капітальних вкладень за (Іяхуиок коштів державного бюджету, щорічно розподіляються і Іятш'рджуються Кабінетом Міністрів України, і, як правило, із значим м -І.ІІІізненням: у 2000р. 23 серпня 2000 р.1, у 2001 р. 2 квітня
' І ІІктаиова Кабінету Міністрів України «Про розподіл державних централі-І-ш.ІІІих капітальних вкладень і державних капітальних вкладень на реалізацію ЧирниОильської будівельної проірами, газифікацію сільських населених пунктів І я Ін'роліки об'єктів, що фінансуються за їх рахунок у 2000 році, і пільгового довго-І гримшою державного кредиту молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам » під V4 сі'рппя 2000 р. № 1323 // Офіційний вісник України. 2000. № 35. І'І МІНІ {І н.к тушіими змінами і доповненнями). »
Юридичне значення поділу видатків на поточні та капітальні полягає у тому, що за наявності бюджетного дефіциту першочергово фінансуватимуться поточні видатки. Формування та планування показників видатків бюджету за економічним змістом, за головними розпорядниками бюджетних коштів та функціональними ознаками дає змогу державі спрямовувати кошти, отримані в першу чергу від сплати податків, на конкретно визначені цілі. Такий підхід дає можливість здійснювати всебічний облік і аналіз витрачання бюджетних коштів за цільовим спрямуванням та інформувати суспільство щодо здійснених витрат, у тому числі на соціальну сферу.
Принцип збалансованості, закладений у ст. 7 Бюджетного кодексу, передбачає співвідношення обсягів доходів і видатків на відповідний бюджетний період. Цей принцип базується на нормах Конституції України, яка закріплює намір держави до збалансованості бюджету України (ч. З ст. 95). Звідси виникає актуальне питання щодо дефіциту або профіциту бюджету.
Дефіцит бюджету це сума, на яку рівень видатків бюджету перевищує рівень надходжень. Його покривають шляхом утворення державного боргу, а також деякою мірою за допомогою інших коштів. Державний борг складається з коштів, позичених урядом для покриття бюджетного дефіциту, за винятком тих, що використовуються на повернення боргу. Якщо сума надходжень більша за суми видатків, то різниця між ними називається позитивним сальдо або надлишком бюджету. Кошти, що утворюють позитивне сальдо, використовують для зменшення боргу або для задоволення деяких інших потреб. Отже, бюджетний дефіцит перевищення видатків бюджету над його доходами. Це показник негативних явищ в економіці, що зумовлюють інфляцію грошової одиниці. Причинами виникнення дефіциту є: спад виробництва; зниження ефективності функціонування окремих галузей; несвоєчасне проведення структурних змін в економіці або її технічного переоснащення; великі воєнні витрати; інші об'єктивні та суб'єктивні фактори, що впливають на економічну та соціальну політику держави.
' Постанова Кабінету Міністрів України «Про розподіл державних централізованих і державних капітальних вкладень на реалізацію Чорнобильської будівельної програми та переліки об'єктів, що фінансуються за їх рахунок у 2001 році» від 2 квітня 2001 р. № 312//Офіційний вісник України. 2001. № 14. С. 22 (з наступними змінами та доповненнями).
Бюджетний дефіцит явище майже постійне в економіці кожної держави, тому важливе значення мають його розміри і методи ліквідації. Для населення наявність дефіциту має опосередковане значення, але саме населення держави шляхом сплати податків бере безпосередню участь у поверненні залучених кредитних ресурсів. Бездефіцитний бюджет є об'єктивною вимогою нормального економічного розвитку держави.
Профіцит бюджету Це перевищення доходів бюджету над його видатками. Чинне законодавство передбачає, що профіцит бюджету затверджується виключно з метою погашення основної суми боргу.
Бюджетний кодекс передбачає можливість прийняття Державного бюджету України, а також бюджету АРК та міських бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом виключно у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Таким чином законодавство встановлює виключний перелік бюджетів, що можуть бути прийняті з дефіцитом і межі повноважень органів державної та муніципальної влади.
Крім того, держава встановила граничний обсяг державного боргу (як зовнішнього, так і внутрішнього), що не повинен перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України (п. 2 ст. 18 БК України). У разі перевищення зазначеної величини уряд держави зобов'язаний вжити заходів для приведення цієї величини у відповідність зі встановленими вимогами. Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу АРК ми місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний рік відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. ()собливості правового регулювання відносин у сфері запозичень пуде розглянуто далі.
Якщо заплановані доходи дорівнюють запланованим видаткам, І и< Іджет приймається бездефіцитним. Зокрема, бездефіцитним був ДІ-ржавний бюджет України, прийнятий на 2000 р. Державні бюджети України на 2002 і 2003 роки прийнято з дефіцитом.
Значний рівень дефіциту державного бюджету та невиважена Ік >літика надання державних гарантій суб'єктам господарювання за Іошіішніми запозиченнями стали основними чинниками нагромадження і зростання боргових зобов'язань держави та видатків на об-( лутонування боргу. Ці чинники призвели до виникнення боргової ІІ| н ІСілсми у бюджетно-фінансовій системі України, а звідси зобов'я-ІІІІІІІи держави щодо погашення основної суми державного боргу та
його обслуговування є й залишатимуться ключовою проблемою бюджетної політики на наступні кілька років. Зокрема, найбільші виплати з погашення запозичень держави припадають на 20032006 роки. У складі бюджетів передбачається резервний фонд певний обсяг нерозподілених видатків, який протягом року може використовуватися на фінансування непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не можуть передбачатися при складанні проекту бюджету. Так, за рахунок коштів резервного фонду здійснюється фінансування видатків на усунення негативних наслідків, спричинених надзвичайним станом, зокрема проводяться роботи з ліквідації аварій, стихійного лиха. У той же час не раз відмічалося, що система фінансування державою заходів, пов'язаних з ліквідацією наслідків стихійного лиха, є непрозорою і ґрунтується на недосконалому нормативно-правовому й організаційному забезпеченні, що призводить до нецільового і незаконного використання коштів державного бюджету.
Резервний фонд включається до складу загального фонду бюджету і не може перевищувати одного відсотка від обсягу його видатків. Наявність резервного фонду для державного бюджету є обов'язковою, для місцевих їх створюють за рішенням відповідних рад. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України шляхом прийняття відповідних постанов1.
Для отримання допомоги з резервного фонду необхідно надати обґрунтовану заяву з висновками Міністерства фінансів та Міністерства економіки щодо необхідності та ефективності фінансування видатків за рахунок коштів фонду. Законодавство встановило заборону щодо витрачання коштів резервного фонду на: 1) погашення боргів, включаючи ті, за якими видано гарантії уряду; 2) збільшення сум за статтями видатків, передбачених у бюджеті. Сума коштів, що виділяються з резервного фонду на фінансування одного заходу, не може перевищувати 20% загальної суми резервного фонду2.
Витрачання коштів з резервного фонду є підконтрольним процесом, і відповідні органи виконавчої влади Кабінет Міністрів Ук-
1 Наприклад: Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку використання коштів резервного фонду бюджету» від 29 березня 2002 р. № 415 // Офіційний вісник України. 2002. № 14. Ст. 734.
- Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про резервний фонд Кабінету Міністрів України» від 22 лютого 1996 р. № 62/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 10. Ст. 51. г,
раїни, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого самоврядування щомісячно звітують відповідно перед своїми представницькими органами щодо витрачання коштів з резервного фонду відповідного бюджету. Зокрема, КМУ щомісяця повинен подавати до парламенту звіти про витрачання коштів з резервного фонду з обґрунтуванням необхідності, економічності та ефективності таких витрат.
Контрольні запитання:
1. Розкрийте поняття бюджету, його соціально-економічне й політичне значення.
2. Які складові частини бюджету Ви можете назвати?
3. Розкрийте поняття бюджетного права.
4. Назвіть особливості бюджетних правовідносин.
5. Дайте характеристику складу бюджетного законодавства.
6. Що являє собою бюджетна система України?
7. Поясність, у чому полягає взаємозв'язок між поняттями «бюджетна система» і «бюджетний устрій»?
8. Охарактеризуйте принципи бюджетної системи України.
9. В чому полягає значення бюджетної класифікації?
10. Як класифікуються доходи й видатки бюджетної системи?
§ 1. Поняття бюджетних повноважень. Зміст інституту бюджетних повноважень
Конституція України встановила, що бюджетна система держави будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цією нормою було закладено конституційні засади у визначенні й закріпленні бюджетних повноважень за органами державної влади та місцевого самоврядування. Незалежність у галузі бюджету свідчить про самостійність.
Бюджетним повноваженням держави та територіальних громад, порядку їх реалізації в бюджетному процесі присвячено бюджетне законодавство, норми якого у сукупності становлять бюджетне право центральну частину фінансового права. Слід зазначити, що в юридичній літературі терміни «бюджетні повноваження» і «бюджетні права» застосовуються як тотожні, хоч водночас не слід поєднувати бюджетні права, що належать відповідним органам влади, та інститут бюджетного права, який є складовою фінансового права як галузі права.
Бюджетні повноваження це права та обов'язки органів державної влади та місцевого самоврядування у галузі бюджетної діяльності, що визначаються Бюджетним кодексом України, щорічними законами про Державний бюджет, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законами, рішеннями місцевих рад та локальними атами. Сукупність цих повноважень і положень нормативно-правових актів складає окремий інститут бюджетних прав (повноважень).
Залежно від виду бюджетних правовідносин, у межах яких реалізуються бюджетні права їх суб'єктів, бюджетні повноваження поділяються на матеріальні і процесуальні. Матеріальні бюджетні повноваження визначають зміст прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері функціонування бюджетної системи. Процесуальні бюджетні повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування це передбачена законодавством сукупність прав та обов'язків державних та місцевих органів у сфері бюджетного процесу. За суб'єктним складом бюджетні права можуть належати державі в цілому та окремим адміністративно-територіальним одиницям.
Бюджетні права можна характеризувати за вертикальним та горизонтальним рівнем. Розподіл бюджетних прав по вертикалі (між представницькими та виконавчими органами різного рівня) оснований на конституційних нормах, що розмежовують повноваження між органами державної влади і органами місцевого самоврядування та місцевої влади. Розподіл бюджетних прав між представницькими та виконавчими органами одного рівня (по горизонталі) грунтується на конституційних нормах про розподіл компетенції між гілками влади. Бюджетні права можна об'єднати в три групи: повноваження у І чілузі зведеного (консолідованого) бюджету; повноваження у галузі державного бюджету; повноваження у галузі місцевих бюджетів.
І. Повноваження України у галузі зведеного бюджету ґрунтуються на необхідності забезпечення єдності бюджетної системи; проведенні єдиної фінансової, бюджетної, податкової політики; забезпеченні суверенітету держави та виконанні інших завдань і функцій держави. Верховна Рада України, яка виступає як повноважний представник усієї держави, і має закріплені Конституцією України виключні повноваження, що не можуть бути передані будь-якому іншому органові, безпосередньо втілює повноваження держави у галузі ІІн-деного бюджету.
І'еалізуючи бюджетні права з метою виконання державних зав-лпіп. і функцій, Верховна Рада України:
встановлює види бюджетів;
порядок і принципи об'єднання їх у бюджетну систему;
Ішзначає види видатків, які включаються до державного і місце-мих Іноджетів;
иизначає склад доходних джерел, з яких до державного і місцевою оюджетів надходять доходи;
m тановлює загальний порядок і принципи розподілу доходів МІ * ' ні ремими ланками бюджетної системи;
Ік тановлює загальний порядок розподілу видатків між ланками (їм Іджетів різного рівня;
Ісітнерджує бюджетну класифікацію, що забезпечує єдність пміджотної системи;
ж тсіновлює принципи й основні засади організації бюджетно-мі процесу незалежно від рівня його здійснення; ,
встановлює основні бюджетні повноваження;
визначає загальну систему заходів щодо збалансування бюджетів усіх рівнів;
встановлює порядок складання Державного бюджету України.
II. Для втілення єдиної державної політики, у тому числі у сфері бюджетних відносин, Україна в галузі державного бюджету:
1) має в особі вищих органів влади повноваження з формування, розподілу і використання коштів державного бюджету;
2) реалізує повноваження, що стосуються місцевих бюджетів.
Вищі органи законодавчої і виконавчої влади мають право на визначення розміру доходів, закріплених за державним бюджетом у поточному бюджетному періоді; цільового спрямування використання бюджетних асигнувань та їх розмірів; на організацію та здійснення бюджетного процесу; на встановлення межі бюджетного дефіциту і розробку заходів на його скорочення; на створення резервних та інших цільових фондів; на прийняття законодавчих актів з регулювання усіх питань бюджетного процесу; право на реалізацію усіх стадій бюджетного процесу; на визначення переліку регулюючих доходів для місцевих бюджетів; на уточнення статей доходів і видатків державного бюджету в процесі його виконання; на забезпечення постійного і всебічного фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу; на затвердження звіту про виконання державного бюджету.
До повноважень у галузі держаного бюджету можна також віднести затвердження диференційованих або єдиних нормативів відрахувань від регулюючих доходів для бюджетів АРК, областей, міст Києва та Севастополя; визначення розміру дотацій вирівнювання, субвенцій та їх цільового призначення для місцевих бюджетів вищого рівня; здійснення фінансового контролю у межах повноважень за додержанням органами місцевого самоврядування бюджетного законодавства.
III. В свою чергу бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування реалізуються щодо державного бюджету, власного бюджету і бюджетів нижчого рівня.
Місцеве самоврядування у будь-якій країні неможливе за відсутності хоч би однієї з умов: законодавчого забезпечення компетенції органів місцевого самоврядування; належної кількості фінансових ресурсів, необхідних для виконання своїх функцій місцевим самоврядуванням; державної політики підтримки місцевого самоврядування через перерозподіл фінансових ресурсів. Кожний орган місце-
вого самоврядування бере участь у здійсненні державних повноважень у межах і формах, визначених Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, вони зобов'язані забезпечувати надходження на своїх територіях від загальнодержавних податків і зборів та мають право частину з цих надходжень залишати у своїх бюджетах у межах, встановлених вищестоящим органом влади відповідним рішенням про бюджет на поточний бюджетний період.
У разі неможливості покрити свої поточні видатки за рахунок класних, закріплених і регулюючих доходів, місцеві органи влади мають право на фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання або цільових субвенцій з бюджетів вищестоящих органів влади.
Усі органи місцевого самоврядування мають право на власний Іїюджет, на формування доходної частини та проведення видатко-Іи )ї політики; на резервний фонд та оборотну касову готівку. Обласні І районні органи місцевої влади мають право на складання зведених оюджетів. Сільські, селищні і міські ради мають право на введення місцевих податків і зборів (обласні ради мають право на введення місцевого збору за проїзд по прикордонній області).
Стосовно бюджетів нижчих рівнів органи місцевого самовряду-І її шия мають право затверджувати нормативи відрахувань, визначати джерела доходів, здійснювати фінансову підтримку у формі до-гпцій вирівнювання.
§ 2. Правові засади розподіїу
доходів і видатків за різними лапками
бюджетної системи
Існування бюджетів різних рівнів, з одного боку, та значна нерівномірність фінансового стану різних регіонів України та верств на-І/ііМЧІня з іншого, об'єктивно зумовлюють перерозподільні про-цін й фінансових ресурсів. Механізм перерозподілу бюджетних • ІІІІІІІІи с об'єктом централізованого державного регулювання і ба-И»Ім м чому визначається системою оподаткування, монетарною полі-і їїш ні >, мсікроекономічними факторами, які перебувають у безперервні Іму русі та розвитку'. Відповідно, об'єктивною необхідністю є ти І Ііїмо вдосконалення самого механізму.
Основним джерелом розподілу доходу між територіями є державний бюджет. Світова практика виробила три основні моделі бюджетних систем, що існують у зарубіжних країнах. Перша модель передбачає пайовий розподіл податків між різними адміністративними рівнями влади. За кожним рівнем бюджетів закріплено певні паї доходів від податків. Друга модель характеризується тим, що різні рівні влади застосовують однакову базу оподаткування, встановлюючи власні податкові ставки, тобто загальна ставка дорівнює сумі податкових ставок усіх рівнів влади. Третя модель встановлює повне розмежування окремих податків між різними рівнями влади, закріплюючи їх законодавче за різними бюджетами. Як правило, модель системи бюджетів формується урядом країни шляхом комбінування елементів усіх трьох моделей, але домінуючим є якийсь один підхід1.
Держави здійснюють фінансове вирівнювання, що передбачає регулювання доходів і видатків органів місцевого самоврядування. Слід зазначити, що доцільність вирівнювання визнана не лише бюджетним законодавством. Зокрема, ст. 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування містить положення, яким передбачено необхідність захисту фінансове слабших органів місцевого самоврядування шляхом запровадження процедур фінансового вирівнювання або аналогічних заходів, що мають на меті виправити вади, обумовлені нерівним розподілом потенційних ресурсів фінансування і покладеного фінансового тягаря. Головним інструментом вирівнювання практично у всіх країнах залишаються трансферти.
Наукове обґрунтування оптимального розміру централізації величини фінансових ресурсів у бюджетній системі є важливим і актуальним завданням. Рівень централізації у кожному конкретному періоді визначається фінансовою політикою держави, виходячи з умов, що склалися в її народногосподарському комплексі. Так, необхідність структурної перебудови економіки, її територіального розміщення вимагатиме вищого рівня концентрації ресурсів у бюджеті для їх перерозподілу на зазначені цілі. Крім того, у власності держави перебуватимуть галузі економіки, які потребують бюджетної підтримки. На рівень централізації у бюджеті фінансових ресурсів впливають також система соціальних гарантій, що забезпе-
' Лук'яненко І. Аналіз західного досвіду політики вирівнювання регіонів // Матеріали форуму експертів «Система державних фінансів України: шляхи забезпечення прозорості та оптимальної децентралізації фінансових потоків». К.: КЦІСЗ, 2001, С.64.
чується законодавством держави, витрати на оборону, державне управління, економічні взаємовідносини з іншими державами тощо.
При розробці механізму регулювання економіки, в якому бюджету належить одна з центральних ролей, слід враховувати, що однакових негативних наслідків завдають як надмірна концентрація фінансових ресурсів у бюджеті, так і його низька частка. Ринкова економіка не спроможна успішно функціонувати без втручання держави, яке здійснюється насамперед через бюджет.
Провідне місце в бюджетній системі України належить державному бюджету. З нього фінансуються витрати на здійснення державних заходів у сфері господарського та соціально-культурного будівництва, на оборону, утримання органів державної влади і державного управління. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між Автономною Республікою Крим, областями і містами республіканського підпорядкування. У свою чергу бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, сільські бюджети забезпечують фінансування господарського та соціально-культурного будівництва, здійснюваного органами місцевого самоврядування.
Однак і сьогодні залишається значною централізація коштів у державному бюджеті. Частка місцевих бюджетів (з урахуванням усіх трансфертів з державного бюджету) становила у зведеному бюджеті України на 2002 р. лише 36%. Такою є і питома вага загального фонду місцевих бюджетів у загальному фонді зведеного бюджету. Місцеві пюджети збалансовані за доходами і видатками шляхом надання трансфертів з державного бюджету (дотації вирівнювання, суб-ні • 11 ції) у загальній сумі 8 млрд 570, 7 млн грн., а їх питома вага у місце-ІнІ х бюджетах становила 34%. Хоч у Бюджетній резолюції на 2002 р. Ін •)>( чдбачалося збільшення до 40% питомої ваги місцевих бюджетів у ІмІ'доному бюджеті України.
.(окрема, у проекті Закону про Державний бюджет України на ','(І0'.> р. пропонувалося вилучити з 91 місцевого бюджету до держав-Іи чі > бюджету 3 млрд. 96,8 млн грн. перевищення надходжень доходів (н чі.Ід обсяги бюджетів, визначені за формульними розрахунками. І .-І н, І бюджету міста Києва додатково вилучалося 50 % надходжень нмд.їгку на прибуток у сумі 1 млрд 149,3 млн грн. Проте, відповідно Л" І • г. 19 Закону України «Про столицю України місто-герой Київ» ні Ід.Іток на прибуток підприємств зараховується до бюджету міста у Ін>Інн>му обсязі.
І І.І підміну від Закону України «Про бюджетну систему України» І.ІМДЖРЇЇІИЙ кодекс містить конкретизацію доходів лише місцевих
бюджетів, не визначаючи при цьому конкретний перелік доходів державного бюджету (до складу якого зараховуються податкові, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та трансферти, гранти, дарунки). Це зроблено з метою мати можливість оперативно реагувати на зміну переліку надходжень, у першу чергу податкових, після прийняття Податкового кодексу України та реформи податкової системи держави.
Отже, доходи державного бюджету щорічно визначаються Верховною Радою України і закріплюються у відповідному законі, причому в самому законі законодавець не робить різниці між поняттями податкових та неподаткових надходжень і включає їх до загального переліку доходних джерел.
Зокрема, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» до доходів загального фонду державного бюджету належать:
1) податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств комунальної власності);
2) збір за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення та збір за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту;
3) збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення;
4) платежі за користування надрами загальнодержавного значення;
5) акцизний збір з вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору з вироблених в Україні товарів, що сплачується платниками за місцезнаходженням в Автономній Республіці Крим, 70% акцизного збору з вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів);
6) акцизний збір з ввезених на територію України товарів (крім 70% акцизного збору з ввезених на територію України нафтопродуктів і транспортних засобів);
7) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчими органами місцевих рад та місцевими органами виконавчої влади, та плати за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами);
8) кошти, отримані за вчинення консульських дій на території України, та 90% коштів, отриманих за вчинення консульських дій за межами України, у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку;
9) ввізне мито (крім 70% ввізного мита з нафтопродуктів і транспортних засобів та шин до них);
10) рентна плата за нафту та природний газ, що видобуваються в
Україні;
11) надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів, які обліковуються на рахунках Державного казначейства України;
12) державне мито у частині, що відповідно до закону зараховується до державного бюджету;
13) надходження від санкцій (штрафів, пені тощо), що застосовуються за рішеннями уповноважених посадових осіб Антимонополь-І-юго комітету України, інших органів виконавчої влади (крім адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад та утвореними ними у встановленому порядку адміністративними комісіями), а також за рішеннями судів, прийнятими за зверненнями Державної автомобільної інспекції України;
14) кошти від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду, скарбів, майна, одержаного державою в порядку спадкоємства чи дарування, безхазяйного майна, валютних цінностей, що пересилаються в міжнародних поштових відправленнях із порушенням норм актів Всесвітнього поштового союзу, невручених міжнародних та Ішутрішніх поштових відправлень, майна з обмеженим терміном зберігання, майна, вилученого для забезпечення сплати штрафів або з метою відшкодування належних державному бюджету платежів, із наступним відшкодуванням із державного бюджету витрат, пов'я-мних зі зберіганням, транспортуванням, експертною оцінкою, сертифікацією, розпорядженням зазначеним майном за рахунок надходження зазначених коштів, знахідок, а також валютні цінності і грошові кошти, власники яких невідомі;
15) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, які є у державній власності;
16) 80% коштів, отриманих бюджетними установами та організаціями за здані у вигляді брухту і відходів золото, платину, метали платинової групи, дорогоцінне каміння, та 50% коштів, отриманих бюджетними установами та організаціями за здане у вигляді брухту і підходів срібло;
17) 20% надходжень до Державного спеціалізованого фонду фінан-І • у ІІ<І 1111 я загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь Укутій у міжнародних авіаційних організаціях;
ІН) 10% портового (адміністративного) збору;
19) відрахування від сум перевищення розрахункової величини фонду оплати праці на підприємствах-монополістах;
20) надходження від реалізації розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву в обсягах, визначених у додатку № 1 до цього Закону;
21) до розмежування земель державної та комунальної власності -10% надходжень від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності;
22) рентна плата за транзитне транспортування природного газу;
23) рентна плата за транспортування нафти;
24) рентна плата за транзитне транспортування аміаку;
25) виконавчий збір, стягнутий державною виконавчою службою;
26) надходження від Національної акціонерної компанії «Нафто-газ України» в рахунок погашення заборгованості поточного року перед Міністерством оборони України за Угодою між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про передачу з України до Російської Федерації важких бомбардувальників ТУ-160 та ТУ-95 МС, крилатих ракет повітряного базування великої дальності та обладнання;
27) 50% плати за оренду майна (крім військового майна і майна Національної академії наук України), що належить бюджетним установам, які утримуються за рахунок коштів державного бюджету;
28) кошти, що надійдуть від рекламодавців алкогольних напоїв і тютюнових виробів;
29) надходження від зборів за підготовку до державної реєстрації авторського права і договорів, які стосуються права автора на твір, та коштів, одержаних від продажу контрольних марок;
30) інші доходи, що підлягають зарахуванню до Державного бюджету України згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України.
Щодо доходів місцевих бюджетів, то вище вже зазначалися власні доходи територіальних громад, які не можуть враховуватися при здійсненні міжбюджетних трансфертів. Місцеві бюджети можна поділити на загальний і спеціальний фонди. У свою чергу загальний фонд може включати поточний бюджет і бюджет розвитку. Бюджет розвитку існує для фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності та фінансування інших видатків.
Згідно зі статтями 14 та 72 БК України бюджет АРК та міські бюджети можуть прийматися з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається за рахунок запозичень. Затвердження інших місцевих бюджетів із дефіцитом не допускається.
До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):
1) прибутковий податок з громадян у частині, визначеній Бюджетним кодексом;
Згідно зі ст. 65 БК України встановлено такі нормативи відрахувань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування:
до доходів бюджетів міст Києва та Севастополя 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;
до доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення 75% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;
до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань 25% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території;
2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;
3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяль-І к )сті та сертифікати, що їх видають виконавчі органи відповідних рад;
4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;
5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових па-кчітін пунктами продажу нафтопродуктів автозаправними стан-цїими, заправними пунктами), що справляється виконавчими орга-мпми нідповідних рад;
(І) надходження адміністративних штрафів, що накладаються ви-цпііничими органами відповідних рад або утвореними ними у вста-МІІмлІчІому порядку адміністративними комісіями;
7)глипни податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, Щ»І мялі'жип, відповідним бюджетам.
З нижніх податків і зборів складається кошик доходів, що закріп-МІи їм й їй оюджетами місцевого самоврядування. Кошик доходів Лщд *»'//ІІ місцевого самоврядування визначається як сукупність мі Іди І кін і ІОорів (обов'язкових платежів), що закріплені Бюджетним йііді'кгіім ІІІІ постійній осікжі за бюджетами місцевого самоврядування т<І ирлхоиуються при ии ІНсІЧРІІІІі обсягів міжбюджетнихтранс->|Ін|ПІІІ ()ОоІІ' коїпикії доході» відповідного бюджету визначається і» ІяІ пм уийішмм Індкксу підносної иодіїткоснроможності бюджету
міста чи району на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди.
Бюджетний кодекс (ст. 66) містить перелік складу доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
1. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
1) 25 % прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;
2) 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;
3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.
2. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
1) 50 % прибуткового податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;
2) 15 % плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;
3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;
4) плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями;
5) надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними у встановленому порядку адміністративними комісіями.
Видатки державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування відображають значну частину витрат, що здійснюються державними та муніципальними органами влади. Розмір видатків фактично визначає розмір свободи діяльності відповідних органів влади. Видатки це витрати, що пов'язані з виконанням першочергових потреб. До основних видатків належать витрати на:
фінансування мережі підприємств, установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету і діють на початок бюджетного періоду;
соціальні видатки;
фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності;
інші витрати, пов'язані з забезпеченням завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Склад і структура видатків державного та місцевих бюджетів визначаються їх економічним змістом, функціональним призначенням, роллю у розподілі внутрішнього валового продукту. До загальних принципів розподілу видатків між ланками бюджетної системи України належать підвідомчість (підпорядкованість) установ та організацій, що фінансуються з відповідного бюджету, і значимість заходів, що фінансуються.
Як і органи державної влади, органи місцевого самоврядування у межах покладених на них функцій здійснюють видаткову політику на відповідних адміністративних територіях. Видатки місцевих бюджетів поділяються на видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень, та видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень. Бюджетне законодавство визначає перелік видатків, що фінансуються виключно за рахунок коштів місцевих бюджетів і не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
До таких витрат належать видатки на: 1) місцеву пожежну охорону; 2) позашкільну освіту; 3) соціальний захист та соціальне забезпечення: а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення; 4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів; 5) культурно-мистецькі програми місцевого значення; 6) програми підтримки кінематографії i-d засобів масової інформації місцевого значення; 7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту; 8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення; '») транспорт, дорожнє господарство: а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування; о) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (утому числі І й Іґх >ти, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційни-ми підрозділами); в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утриманий л< фіг місцевого значення; 10) заходи з організації рятування на во-лпх, 11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування; \'}.\ програми природоохоронних заходів місцевого значення; 13)управ-МІІмя комунальним майном; 14) регулювання земельних відносин; І 'І) Інші програми, затверджені відповідною радою згідно з законом. Иодночас розмежування видатків на такі, які беруться і не беруть-І й л< >' ІПрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, не означає ієнування подвійного бюджету місцевих органів влади, а застосовується виключно для обчислення міжбюджетних трансфертів. Під час виконання бюджетів усі надходження до загального фонду акумулюються на єдиному рахунку відповідного місцевого бюджету та використовуються на фінансування усіх передбачених видатків, що фінансуються за рахунок коштів загального фонду.
Наприклад, у Кривому Розі в бюджеті міста вперше з'явилася стаття видатків на підтримку малого й середнього підприємництва. На це виділено 100 тис. грн. Ці кошти передбачається вкласти у видання методичного посібника для підприємців міста. Крім того, у бюджеті передбачені видатки на впровадження системи рейтингової оцінки роботи служб виконкому міськради з питань виконання узгоджувальних процедур для підприємців міста, на фінансування різного роду консультацій, семінарів і лекцій для підприємців, на фінансування програми підтримки приватних підприємців, що відкривають свій бізнес1.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 63) та Бюджетний кодекс України (ст. 71) встановлюють, що місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Останній є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:
1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогоспо-дарського призначення;
2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом, та проценти, сплачені за користування ними;
4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;
5) запозичення, здійснені у встановленому законом порядку;
6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.
Ресурси, що надійшли до бюджету розвитку місцевих бюджетів, спрямовуються на розбудову місцевої соціальної та виробничої інфраструктури. Зокрема, до витрат бюджету розвитку належать: 1) погашення основної суми боргу; 2) капітальні вкладення; 3) внес- ки місцевих органів влади до статутних фондів суб'єктів підприємницької діяльності
Бизнес. 2003. 10 февраля. № 6 (52). С. 14.
Однією з особливостей функціонування бюджету розвитку є визначення його часових інтервалів, оскільки інвестиційні та інноваційні проекти, що лежать в основі планування бюджету розвитку, можуть реалізовуватися у кілька етапів протягом кількох бюджетних періодів. Це дає можливість органам місцевої влади заощаджувати кошти на великі програми або розподіляти витрати на них рівномірніше протягом кількох років.
Як зазначалося, одним із джерел формування доходів бюджету розвитку місцевих бюджетів є запозичення. Запозичення до місцевих бюджетів здійснюються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, на певну мету і підлягають обов'язковому поверненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку в межах, встановлених законодавством, і під власну відповідальність органу місцевої влади або місцевого самоврядування, оскільки держава не несе відповідальності щодо зобов'язань за запозиченнями до місцевих бюджетів. Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.
Для забезпечення стабільності й бездефіцитності місцевих бюджетів законодавство встановило максимальну межу розміру запозичень. Зокрема, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу, обумовленої договором між кредитором та позичальником, та платежів з його обслуговування порушено графік погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років.
Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначає Міністерство фінансів України. При цьому надання позичок з одного бюджету іншому забороняється. Це положення є новацією порівняно зі старим законодавством і повністю відповідає принципам формування бюджетної системи України.
§ 3. Правові засади організації міжбюджетпих відносин
Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке передбачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відповідної частки загальнодержавних податків для фінансування покладених на них обов'язків, повинно стати основоположним принципом побудови системи державних фінансів. Такий підхід дає можливість не тільки здійснювати ефективну фінансову та бюджетну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в економічний розвиток регіону. Тим самим досягається прозорість системи фінансових відносин, яка виключатиме суб'єктивізм та застосування суто диктаторських важелів впливу органів вищого рівня на нижчий. Водночас така система забезпечуватиме можливість реального контролю за витрачанням коштів як з боку відповідних державних органів, так і громадськості1. Крім того, розподіл має бути стабільним, оскільки однією з головних причин неспроможності місцевих бюджетів забезпечити фінансування необхідних мінімальних видатків полягає у відсутності сталих джерел надходження коштів.
Одним з пріоритетних завдань в Україні залишається питання фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади, бюджетна спроможність місцевого самоврядування виконати надані йому законами України повноваження.
З 2000 р. трансферти місцевим бюджетам почали обчислюватися за єдиною для всіх територій формулою. Очевидно, що ця формула не враховує всіх особливостей на місцях, що тягне за собою значні нарікання з боку місцевої влади, але, з іншого боку, вона є прогресивним фактором реформування міжбюджетних відносин.
Бюджетний кодекс визначає загальні положення здійснення міжбюджетних відносин, метою регулювання якими є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. МіжбюАжетні відносини це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необ-хідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України. 1 Проблемні питання реформи державних фінансів очима експертів // Матеріали форуму експертів «Система державних фінансів України: шляхи забезпечення прозорості та оптимальної децентралізації фінансових потоків». К., 2001. С. 119.
Бюджетне законодавство визначає види видатків, що виконуються за рахунок коштів окремих ланок бюджетної системи, і таким чином конкретизує бюджетні повноваження відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування.
Зокрема, згідно зі ст. 82 БК України видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:
1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Ці видатки фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;
2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення ефективнішого їх виконання на основі принципу субсидіарності;
3) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер ІІІ визначені законами України.
Видатки, визначені у пунктах 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного (ж >джету України.
Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі орга-ни відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідні ииконавчі органи не створені) зобов'язані забезпечити здійснення ишцозазначених видатків з відповідних місцевих бюджетів з додер-» линям встановленого законодавством розподілу цих видатків між flu Іджетами.
. І.Іконодавство забороняє планувати та здійснювати видатки, не иіАІнм-(>ні до місцевих бюджетів, а також здійснювати протягом бю-А **•*'! Іюго періоду видатки на фінансування бюджетних установ вод-ніічиї І різних бюджетів.
V той же час за державою залишається можливість передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на Ідійснення видатків. Передбачається, що така передача може відбу-иягися лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у ииі лнді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних
податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
Розмежування видів видатків, визначених у пунктах 2 і 3 ст. 82 Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяють на такі групи:
1) перша група видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів. Ці видатки здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;
2) друга група видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. Ці видатки здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;
3) третя група видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.
З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.
Реформування міжбюджетних відносин, яке поступово відбувається в Україні, нормативним підґрунтям якого став прийнятий Бюджетний кодекс, має на меті розв'язання кількох актуальних завдань для органів державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, перед Україною стоїть завдання забезпечити в повному обсязі місцеві бюджети фінансовими ресурсами, необхідними для виконання власних та делегованих повноважень. Мають бути створені умови для економічної заінтересованості місцевих органів влади збільшувати податкові надходження на відповідній території, а також розширювати базу оподаткування.
Місцеві органи заінтересовані збільшити питому вагу власних джерел надходжень у структурі місцевих бюджетів. Однією з підстав реалізації такої мети є запровадження єдиного алгоритму обчислення планових обсягів доходів місцевих бюджетів. Зокрема, базовим чинником при розрахунку мінімальної кількості видатків, необхід-
них для фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, що використовується для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовується на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо та коригується коефіцієнтами. За-г.ільний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між нидами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.
Здійснюючи розмежування видаткових повноважень між держав-п й м та місцевими бюджетами, а також між власними та делеговани-ми повноваженнями бюджетів місцевого самоврядування, слід па-р.Ілельно запровадити й стимули для ефективнішого використання иіоджетних коштів.
Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні громади сіл, сели щ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідні І х бюджетів для виконання власних повноважень. Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання ні їх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної І'І'<-публіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів Л> І1 иоджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у иигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виїм й м 11 ня всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді Інші>ї територіальної громади з передачею коштів до відповідного Пи Іджоту у вигляді міжбюджетного трансферту.
Міжбюджетні трансферти являють собою кошти, які безоплат-Ht 11 tv-иіоворотно передаються з одного бюджету до іншого і поділя-цпьгн на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються дп Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших МИ миіих бюджетів; інші дотації.
V Державному бюджеті України можуть передбачатися такі МІ*бюджетні трансферти місцевим бюджетам:
І) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, нги«І< ним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним пн Іджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Рес-МуПдІки Крим та міст обласного значення;
V) І уОипщія на здійснення програм соціального захисту;
3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;
5) інші субвенції.
Закон про Державний бюджет на поточний бюджетний період містить виключний перелік та розмір дотацій вирівнювання та суб-венцій. Зокрема, в законі на 2003 р. передбачено здійснення дотацій усім регіонам України та деяким містам обласного значення. Те саме стосується і субвенцій.
Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу запланованих згідно з вимогами законодавства та чинними актами про бюджет видатків, який обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів. Вона не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.
На відміну від дотацій, субвенції мають чітко визначене цільове призначення, їх надання супроводжується обов'язковою звітністю щодо використання, а у разі неповного використання коштів виділеної субвенції або у зв'язку з нецільовим використанням ці кошти мають бути повернені. Надання субвенцій передбачається, зокрема, за такими підставами.
Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням змін до Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.
Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних за- j садах між надавачем субвенції та її отримувачем.
Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Державного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, с >бласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Такі субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактич-11 ий обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне пра-ко на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.
Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад визначаються відповідною угодою сторін.
Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого Законом про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами визначається на основі формули, яку затверджує Кабінет Міністрів України.
Формула має враховувати такі параметри:
1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;
2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;
3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;
4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 цього Кодексу, для районних бюджетів;
5) коефіцієнт вирівнювання.
Безпосереднє надання дотацій вирівнювання та субвенцій з бюджету вищого рівня до нижчого здійснюють органи Державного казначейства України.
Зокрема, в ст. 43 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» встановлено, що у 2003 р. суми дотації вирівнювання місцевим бюджетам перераховуються управліннями Державного казначейства України в АРК, областях та місті Севастополі шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду Державного бюджету України, що надійшли на аналітичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території, згідно з додатком № 4 до Закону.
Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.
З прийняттям Бюджетного кодексу частку міжбюджетних трансфертів у фінансуванні потреб місцевих бюджетів збільшено. Проте Кодекс не передбачає заінтересованості в ефективному використанні трансфертних бюджетних коштів і не стимулює регіони до економічного розвитку, оскільки містить достатньо дискримінаційний механізм вирівнювання доходів, тобто тим, у кого доходів не вистачає, додаткову потребу в коштах буде компенсовано переважно за рахунок інших бюджетів. Останні як винагороду одержують лише 10% приросту доходів. Наприклад, в АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага трансфертів з державного бюджету в їх доходах становить 7080%, і лише 20ЗО % власні надходження1.
Як один з напрямів вирівнювання Бюджетний кодекс передбачає зміну розміру дотації вирівнювання, що надається з державного бюджету місцевим у найближчі п'ять років. Зокрема, починаючи з 2001 р. може застосовуватися міжбюджетний трансферт з Державного бюджету України на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, розмір якого встановлюється у таких пропорціях:
1) перший рік 5% від загального обсягу дотації вирівнювання з Державного бюджету України місцевим бюджетам; 2) другий рік 4% від загального обсягу дотації вирівнювання; 3) третій рік 3% від загального обсягу дотації вирівнювання; 4) четвертий рік 2% від
1 Гресс А. Зачем работать, если можно сидеть на трансферте, как на игле // , Бизнес. 2003. Март. № 13 (532). С. 3233.
Ііюджетні повноваження держави ...
167
Ісігального обсягу дотації вирівнювання; 5) п'ятий рік 1% від загального обсягу дотації вирівнювання.
Відповідно, бюджети сидять на трансфертах як на голці, і не заінтересовані в отриманні додаткових доходів, оскільки на цю суму буде вменшено дотації з вищого бюджету.
Деякі представники влади вважають, що запропоновані Кодексом механізми формування місцевих бюджетів небезпечні споживацьким ставленням місцевої влади до ресурсів центрального бюджету1. Місцева влада прагнутиме завищити розмір витрат, в результаті чого левову частку навантаження щодо фінансування потреб місцевих бюджетів буде покладено на держбюджет, тобто основну масу платників податків.
Слід зауважити, що Бюджетний кодекс, на відміну від попередніх актів у сфері бюджетної системи, під бюджетними трансферами розуміє безоплатну передачу коштів не лише з вищого бюджету до нижчого, а й навпаки. Зокрема, згідно зі ст. 100 Кодексу, якщо прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів, визначених відповідно до статей 64 та 66 БК, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в у межах від 0,60 до одиниці.
Чинна методика коректування планованого надходження доходів виходячи з фактичного виконання бюджету за останні роки не враховує втрати місцевих бюджетів у зв'язку з різкою зміною економічної кон'юнктури або форс-мажорних обставин. Гостріше ця проблема відчувається у регіонах, де бюджет залежить від великих містоут-ворюючих підприємств.
Реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних над-
1 Білоус А. Бюджетний кодекс: чи всі фінансові проблеми вирішено? // Українська Інвестиційна Газета, 2001. Бюджетний кодекс України. Коментар. С. 4748.
168
Лекція 7
ходжень між окремими ланками бюджетної системи країни та проведення повноцінної адміністративної реформи, спрямованої на встановлення оптимального адміністративно-територіального поділу з чітким визначенням та розподілом повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування. Одним з головних завдань у галузі обігу державних фінансів є запровадження процедури прозорого використання бюджетних коштів, забезпечення фінансової стабільності місцевих бюджетів через затвердження джерел їх наповнення на довготривалій основі.
Контрольні запитання:
1. Що являють собою бюджетні повноваження, розкрийте їх зміст?
2. Як можна класифікувати бюджетні повноваження?
3. Які правові засади розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи Ви можете назвати?
4. В чому полягає мета регулювання міжбюджетних відносин?
5. Що таке бюджет розвитку місцевих бюджетів?
6. Які правові підстави здійснення позичок місцевим бюджетам?
7. Як оформляються запозичення до місцевих бюджетів?
8. Які види міжбюджетних трансфертів Ви можете назвати?
9. Поясність, який порядок здійснення міжбюджетних трансфертів?
ЛЕКЦІЯ 8 Бюджетний процес в Україні
§ 1. Поняття, зміст та стадії бюджетного процесу
Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетного кодексу України, полягає в регламентації бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Як уже згадувалося, фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є необхідним порядком реалізації матеріально-пра-Іювих бюджетних норм, так само як у конституційному, цивільному та кримінальному праві, де реалізація матеріально-правових норм може відбуватися через певний порядок. Характер взаємозв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які існують як самостійні галузі права. Бюджетний процес і матеріальні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, але об'єднані у підгалузь (розділ) фінансового права.
Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як «бюджетне планування». Він посилається на той факт, що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна «бюджетний процес» виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом1.
Бюджетний процес це сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання.
' Див.: Худяков А. Й. Основи теории финансового права. Алмати: Жеті Жаргьі, 1995. С. 230232.
Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин1. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків2. Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер3. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна та багатогранна. Широке розуміння бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.
Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам, її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури. На жаль, як свідчить практика останніх років, парламент країни не додержується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.
Можна виділити ряд рис, що характеризують норми бюджетного процесу. Останні, зокрема, містять: 1) визначення складу учасників тієї чи іншої діяльності; 2) перелік видів необхідних дій та їх обов' язко-ва послідовність; 3) передбачення організаційної форми кожної дії; 4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень1.
1 Див.: ВороноваЛ. К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. К.: Вища школа, 1975. С. 126\28;ХимичеваН, Й. Правовьіе основи бюджетного процесса в СССР. Саратов: Изд-во Саратов.ун-та, 1966. С. 46; Ровинский Е. А. Советс-кое финансовое право. М.: ВЮЗИ, 1957. С. 130; Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права. Харків: Бізнес Інформ, 1998. С. 163171.
2 Розпутенко І. Бюджетний процес. К.: Вид-во УАДУ, 1997. С. 7. /
3 Воронова Л. К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР. С. 125; Ким А. Й., Основин В. С. Государственньїе правовьіе процессуальньїе норми й их особенно-сти. М., 1967. С. 43; Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права. С. 164.
На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади2. Прийняття закону про Державний бюджет це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.
Аналізуючи зміст бюджетного процесу, слід зупинитися на понятті його стадій. Як поняття бюджетного процесу, так і зміст його стадій спричинили тривалу дискусію серед учених-фінансистів. Залежно від позиції у зазначеному питанні фахівців можна умовно поділити на кілька груп. Представники першої групи фінансистів Л. С. Ангелов та М. А. Гурвич обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням3. Формування бюджету це сукупність пов'язаних між собою суспільних відносин, що розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукування достатніх для цього джерел, видання цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Закон про Державний бюджет посідає основне місце серед інших бюджетно-правових актів. Як стверджує професор Л. К. Воронова, він має провідне значення у їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Спочатку складається проект бюджету, а потім на основі узагальнюючих показників складається проект закону про Державний бюджет. Отже, процес складання проекту бюджету закінчується створенням проекту бюджету і проекту закону.
1 КосенкоЛ. П. До питання про зміст поняття «бюджетний процес»// Проблеми фінансового права. Чернівці: Рута, 1996. Вип. 1. С. 92.
'•' 1 Іа такій позиції, стоїть, зокрема, болгарський учений А. Ангелов. Див.: ЛІІп-лон А. Финансово право на HP Бьлгария. София, 1960. С. 156.
1 / 'урнич М. А. Советское финансовое право. М.: Юрид. лит., 1954. С. 152164; Лніч-лон А. С. Финансово право на HP Бьлгария. С. 248266.
Професор М. І. Піскотін проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним чи цивільним процесом, де за стадією винесення рішення відбувається його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується у тій самій «інстанції», що і його затвердження у парламенті. Отже, якщо виконання бюджету не включати до бюджетного процесу, то потрібно виключити з нього і діяльність із затвердження звіту про виконання бюджету. Затвердження бюджету і затвердження звітності по ньому здійснюються в тому самому порядку і в тих самих формах, тому не можна виключати затвердження звіту з бюджетного процесу. Однак М. І. Піскотін не виділяє в бюджетному процесі стадії розгляду і затвердження бюджету. Він є представником другої групи вчених, які виділять три стадії бюджетного процесу: 1) складання бюджету; 2) затвердження проекту бюджету; 3) виконання бюджету1.
Третя група фахівців-фінансистів, до якої входять Л. К. Воронова, Н. І. Хімічева, Є. А. Ровінський, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність державних органів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду, затвердження звіту про його виконання, тобто виділяють п'ять стадій бюджетного процесу2. Аналогічну кількість стадій передбачав і Закон України «Про бюджетну систему України», який визначав їх послідовність та компетенцію органів держави, що беруть у них участь.
Ці стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за своїм змістом і діями та взаємозумовлені, їх послідовність не тільки встановлена законодавчими актами, а й визначена логікою та історичною природою самого процесу. Вони охоплюють діяльність органів державної влади від зародження потреби у видатках та доходах, їх прогнозування та оцінки до контролю за виконанням бюджету. Тобто вико-
1 Пискотин М. Й. Советское бюджетнеє право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 65.
2 Воронова Л. К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. С. 126128; Хими-чева Н. Й. Правовне основи бюджетного процесса в СССР. С. 46; Бесчерев-ньіх В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юрид. лит., 1976. С. 3537; Ровинский Е. А. Совєтское финансовое право. С. 130; Cugoposa H. В. Теоретичні основи бюджетного права. С. 169171.
нується щорічна робота всіма органами законодавчої і виконавчої влади, що беруть участь у цьому процесі, зі складання, затвердження, виконання бюджету, і щороку це нова робота, бо з розвитком економіки змінюються види, структура та питома вага доходних джерел, зникають одні та з'являються інші цілі, на які спрямовані кошти бюджету. Все це потребує періодичного оновлення бюджету, системи перегляду стану та розмірів його доходів і видатків1. Позиція цієї групи фахівців повністю відображає сам зміст бюджетного процесу.
Четверта група фахівців, серед яких В. М. Опарін, поділяє бюджетний процес на дві частини: 1) бюджетне планування; 2) виконання бюджету. Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу виконується той бюджет, який прийнято. Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдання формування бюджету: 1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; 2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями; 3) збалансування бюджету2.
Слід зауважити, що бюджетне планування є важливішою складовою фінансового планування, підпорядкованою вимогам фінансової політики держави. В ході бюджетного планування фінанси активно впливають на основні економічні та якісні показники державних програм розвитку країни та виявлення резервів ефективного використання природних, матеріальних, трудових, фінансових ресурсів.
До принципів бюджетного планування можна віднести: а) регулювання бюджетних питань єдиними правовими нормами; б) адресний і цільовий характер спрямування бюджетних коштів; в) безперервність планування річного бюджету; г) стабільність фінансових показників (норм, податкових ставок, кошторисів); д) балансовий метод.
Бюджетне планування включає бюджетний процес як порядок складання і виконання бюджетів різного рівня, його нормативно-ІІравову базу і організаційну основу, а також питання теорії і методологію складання бюджетів країни3. Основи бюджетного планування визначають Конституція України, Бюджетний кодекс, закони України та рішення органів місцевого самоврядування.
1 Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права. С. 170.
'' Опарін В. М. Фінанси (загальнатеорія). С. 132133.
' ФинансьІ. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробози-ІІл, Л. П. Окунева, Л. Д. Андросова й др., под ред. проф. Л. А. Дробозиной. М.: ФшмнсьІ, ЮНИТИ, 1997. С. 208209.
Досвід інших країн зобов'язує нас розглядати бюджетний процес як нерозривний цілісний процес, що складається з трьох основних моментів: 1) періоду формування проекту бюджету «до початку бюджетного року»; 2) самого «бюджетного року»; 3) періоду після закінчення «бюджетного року»1. Спочатку відбувається підготовка проекту бюджету органами виконавчої влади та робота органів законодавчої влади над бюджетом, потім виконання бюджету. На завершення контроль за виконанням бюджету, підбиття підсумків, підготовка звіту про його виконання. Все це має бути чітко врегульовано правовими нормами, які закріплюють основні принципи бюджетного процесу, що відповідають принципам бюджетного права. Закріплення принципів у нормах чинного законодавства надає їм загальнообов'язкового характеру, дає змогу глибше розібратися у їх сутності, проаналізувати їх та цим уникнути суб'єктивного тлумачення і застосування.
До завдань, що стоять перед бюджетним процесом, можна віднести: максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою створення збалансованого ринку; визначення доходів бюджету за окремими податками та обов'язковими платежами, а також загального обсягу відповідно до прогнозів і цільових програм соціально-економічного розвиту; узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних тенденцій в економіці та забезпечення стабільності національної грошової одиниці; здійснення бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу джерел доходів держави між ними та сферою господарства, економічними регіонами; скорочення та ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел; посилення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.
• Бюджетний кодекс визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що становлять бюджетну систему України.
1 Маслій Л. П. Правові основи бюджетного процесу (за законодавством України та країн з розвинутою економікою): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 1996. С. 13.
Стадія бюджетного процесу являє собою етап діяльності держа-ІІи чи місцевого органу, внаслідок якого бюджет набуває нових яко-<тей. Як правило, цей етап закінчується прийняттям правового акта.
Бюджетний кодекс (ст. 19) виділяє чотири стадії бюджетного процесу:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
3) виконання бюджету, у тому числі у разі необхідності внесення Імін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві оюджети;
4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу грунтуються на правових за-t .Ідах, які повинні гарантувати чітке планування, додержання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків.
Усі стадії бюджетного процесу основані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регламентацію. Основними принципами є такі.
• Принцип розподілу повноважень ВРУ, ВРАРК, органів держав-Іюї виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принци п означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання,
ствердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків,
І.гшачених у законодавстві.
• Принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до бюджету за джерелами, видатки за цільовим призначенням.
• Принцип гласності. Він полягає у тому, що показники бюджету (у тому числі і зведеного) і звіту про його виконання можуть і по-Ішіші оприлюднюватися через засоби масової інформації.
• Принцип наочності, який означає, що відображення показників піоджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в VK|><HIM і за її межами відбувається шляхом використання засобів міік< имальної інформативності результатів порівняльного аналізу, ІчгІІмчгння темпів і пропорцій економічного розвитку.
• Принцип ІІорівняльності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних.
• Принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету включаються всі кошти, що направляються з прибутково-видаткової частини.
• Принцип застосування балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками.
З напрямом бюджетного процесу пов'язане й поняття бюджетного циклу. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у тому числі бюджетний період, і триває більше двох років. Слід зазначити, що ряд країн має триваліший термін бюджетного циклу. Зокрема, у США він триває три роки, оскільки перша стадія (складання проекту бюджету) займає 1,5 року. У ФРН процес складання проекту державного бюджету починається за 6 місяців до бюджетного періоду, в Японії за 7, у Франції за 14 місяців1.
У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Отже, бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, що надані учасникам бюджетного процесу.
§ 2. Порядок складання проекту бюджету
Складання проектів державного та місцевих бюджетів здійснюється з метою визначення обсягу коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями. Наскільки бюджет як інструмент економічної та соціальної політики залежить
під економічних умов і у свою чергу має впливати на ці економічні умови, настільки й методи складання бюджету перебувають під впливом і покликані самі впливати на те середовище, в якому приймаються рішення. Практика останніх десятиліть європейських країн свідчить, що значно зросла роль урядів у безпосередньому перерозподілі національного доходу; дістала розвитку колективна відповідальність держави за рівень добробуту, за величину окремих фінансових ризиків, пов'язаних з коливаннями стану економіки, старістю й захворюваннями. Водночас значно зростають боргові зобов'язання урядів, що значно обмежує гнучкість їхньої поведінки. Загальна політика європейських урядів спрямована на стримування загаль-11одержавних витрат, забезпечення стабільності фіскальної політики з метою сприяння зростанню приватного сектора.
Різновиди бюджетної практики покликані враховувати зовнішні умови фінансового планування і впливати на підготовку й виконання бюджету. Результати цієї практики можна згрупувати за трьома головними стратегічними озь^ками:
1) накладання на ранніх стадіях підготовки бюджету обмежень «згори », якими уряд задає обсяги сукупних витрат, у межах яких відбувати меться подальший перерозподіл ресурсів і прийматимуться детально обґрунтовані рішення щодо змін програм, зростання вартості тощо;
2) забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам і уникнення того, щоб непередбачені ооставини змусили до небажаних перевищень меж витрачання коштів;
3) збільшення вартості грошей, і без цього завжди бажане, однак икрай важливе у період стримуваних або скорочуваних меж сукупних ресурсів1.
Конституція України (ст. 116) та Бюджетний кодекс (гл. 6) поклали повноваження зі складання проекту бюджету і проекту закону про Державний бюджет на Кабінет Міністрів України. Відпові-лпльиість за складання проекту закону про Державний бюджет Ук-р.ІЇІІи несе Міністр фінансів, він же визначає основні організаційні игсіди бюджетного планування, які закладаються в основу бюджетних чтїитів і розроблених пропозицій проекту бюджету.
Виключне право органів державної виконавчої влади складати проект бюджету базується на їх основних повноваженнях зі
' Общая теория финансов / Под ред. Л. А. Дробозиной. М: Банки й биржи. ЮНИТИ, 1995. С. 82.
1 |ік>лжотні повноваження парламенту. Українські реалії на тлі світового до-• піду К.: Заповіт, 1997. С. 1516.
здійснення державної політики та державного регулювання, при цьому вони оперують мобілізованими до бюджету фінансовими ресурсами. Саме виконавчі органи внаслідок свого становища та функцій, покладених на них, можуть здійснювати всебічний аналіз економічних та фінансових показників. Це стосується і виконавчих органів на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетне законодавство закріплює, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети (п. 9 ст. 75 БК).
У межах своїх повноважень уряд розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, культурного і соціального розвитку України. У зв'язку з цим він встановлює порядок і строки складання цих програм і проекту Державного бюджету України. Причому уряд повинен спрямовувати свою діяльність на підвищення ефективності і результативності державних програм, що забезпечує гнучкий перерозподіл ресурсів та спрямування їх на пріоритетні потреби.
Підготовка проекту бюджету передбачає проведення низки серйозних заходів. Після початку поточного року Міністерство економіки починає працювати над збиранням показників від галузевих міністерств, які фінансуватимуться з бюджету. На основі цього Міністерство економіки готує економічні прогнози і подає їх до Кабінету Міністрів України. У першому кварталі галузеві міністерства та органи місцевого самоврядування розраховують потреби на поточні видатки і капіталовкладення, оскільки легше підрахувати поточні витрати, які базуються на кількісних показниках, нормах.
Складанню проекту бюджету передує розробка основних прогнозних макроекономічних показників на плановий рік з виділенням показників: обсягу внутрішнього валового продукту, національного доходу; зведеного бюджету фінансових ресурсів; балансу доходів і видатків населення; платіжного і валютного балансу України. Аналіз показників соціально-економічного становища країни, перспектив та темпів економічного зростання, потреб національної економіки у фінансових ресурсах дає змогу урядові планувати доходи й видатки державного бюджету на реальних показниках, сприяючи таким чином збалансуванню бюджетної системи країни. Зазначені показники складаються до 1 червня.
Визначальне місце на стадії складання проекту бюджету належить Бюджетній резолюції. Бюджетна резолюція може бути ефективним іструментом для встановлення загального рівня державних видатків па економіку, а також для визначення загальних бюджетних обмежень. Найголовніша вада бюджетного процесу в багатьох країнах полягає в тому, що бракує бачення «панорами» державних видатків на економіку (державного втручання), а також ефективних обмежень видаткових рішень1. За відсутності загальних обмежень у видатках на місцях керівники держави, приймаючи рішення, не бачать потреби в суворішому виваженні видатків на різні програми. Крім того, Бюджетна резолюція може бути ефективним механізмом довгострокового планування бюджету, оскільки націленість бюджету на короткострокову перспективу, що враховує лише наступний бюджетний рік, може призвести до таких видаткових рішень, що не узгоджуватимуться з майбутньою політикою.
Відповідно до Бюджетного кодексу Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період не пізніше ніж Ісі чотири робочі дні до початку проведення парламентських слухань І питань бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний пюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:
1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у процентах до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;
2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;
3) граничного обсягу державного боргу та його структури;
4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках , Хгржавного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місце-mix бюджетів;
5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;
Г>) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими І >к Іджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалі -І.щії бюджетної політики держави;
1 ГшоІЇ Пітер. До питання про використання бюджетної резолюції в Україні: ' її лндіті матеріали про бюджетний процес у Сполучених Штатах. Вашингтон, І..І|п'мцІ'ІІ,І група, 1999. С. 5. '
8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;
9) захищених статей видатків бюджету;
10) обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.
Не пізніше 1 червня або першого наступного за цією датою дня пленарних засідань у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних макропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття.
Прикладом формування планованих бюджетних показників може бути практика Великої Британії. У своїй щорічній збірці офіційних документів про державні видатки Білій книзі уряд Великої Британії викладає свої плани на наступні три роки. Плани на найближчий рік закладають основу асигнувань, обмежень готівки та інших засобів контролю видатків. Спеціальний постійний комітет Палати громад у справах державної скарбниці та державної цивільної служби (КДСДС) вивчає Білу книгу і доповідає про неї перед дебатами, під час яких парламент висловлює свої зауваження. Крім того, КДСДС вивчає і доповідає про осінню заяву і бюджет. Ці два документи також обговорюються у парламенті. Парламентський контроль поширюється на відомчі асигнування: тільки парламент може надавати ресурси, тобто голосувати за виділення коштів на відомчі видатки.
В основу розробки Бюджетної резолюції кладуться матеріали, які готують Міністерство фінансів, Міністерство економіки та центральні галузеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Зокрема, у Бюджетній резолюції, затвердженій Верховною Радою України на 2003 p., одним із завдань, що мали бути враховані урядом при розробці проекту Закону про Державний бюджет, було: не допустити збільшення порівняно з поточним роком обсягу державного боргу в абсолютній величині. До захищених статей видатків
державного бюджету мають бути віднесені такі: оплата праці праці-Ішиків бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; прид-оання медикаментів та перев'язувальних матеріалів; забезпечення продуктами харчування; виплата процентів за державним боргом; трансферти населенню, у тому числі пенсії; трансферти місцевим бюджетам.
Для забезпечення єдиної бюджетної та монетарної політики, ґрунтування уряду на однакових монетарних показниках Національний І >анк України до і квітня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України: 1) проект основ-них засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний І Іеріод; 2) проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період.
Слід зазначити, що дана норма вступає у колізію з нормою, закладеною у ст. 9 Закону України «Про Національний банк України», ч гідно з п. 1 якої Рада Національного банку відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку та основних параметрів І -кономічного та соціального розвитку України до 15 вересня розробляє Основні засади грошово-кредитної політики і вносить їх до Верховної Ради України для інформування, здійснює контроль за вико-І Іанням Основних засад грошово-кредитної політики. Для приведений законодавства у відповідність зміни у термінах подання інформації мають бути внесені до Закону України «Про Національний банк ^'країни».
За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. За-Іначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період виключно з вищезазначених питань, у тому мислі відповідні доручення Кабінету Міністрів України.
Після затвердження Бюджетної резолюції ВРУ (до 7 липня) Is Ішістерство фінансів розробляє і доводить до головних розпорядників інструкції з підготовки бюджетних запитів документів з Індповідним обґрунтуванням обсягу бюджетних коштів, необхідних для діяльності головного розпорядника.
Головні розпорядники коштів організують роботу з розробки цих І.шитів у строки, встановлені Міністерством фінансів, і несуть відпо-мід.іл шість за своєчасність, достовірність та зміст поданих бюджетних .
Бюджетні запити були запроваджені в практику бюджетного процесу починаючи з 1998 року. Вони подаються за встановленою формою з обов'язковим визначенням головними розпорядниками бюджетних коштів основної мети діяльності, завдань на плановий рік, а також з проведенням аналізу результатів діяльності, досягнутих у минулому році, та прогнозуванням очікуваних результатів діяльності у поточному році, обґрунтуванням розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності.
У свою чергу Міністерство фінансів аналізує запити з точки зору їх відповідності меті, пріоритетів витрат і на основі результатів аналізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. У разі розбіжностей між думками Міністерства фінансів та головних розпорядників це питання виноситься на розгляд уряду (при цьому діє погоджувальна комісія).
Міністерство фінансів України подає проект закону про.Держав-ний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду, а також вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. На цьому закінчується перша стадія бюджетного процесу.
Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, до Верховної Ради подаються:
1) пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України, яка має містити:
а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;
б) оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;
в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попе-
редній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;
г) інформацію щодо врахування пропозицій ВРУ до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо нони були прийняті ВРУ відповідно до ч.б ст. 33 БКУ;
г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин;
д) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;
е) прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три оюджетні періоди;
2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;
3) перелік пільг по податках, зборах (інших обов'язкових платежах) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;
4) показники видатків Державного бюджету України, необхідних їй наступні бюджетні періоди для завершення програм, що врахо-ІІ.І ні у проекті Державного бюджету України, за умови реалізації цих програм протягом більш як одного бюджетного періоду;
5) зведення та структура фінансових зобов'язань із державного І >< >ргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми І її І обслуговування державного боргу;
6) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії КМУ;
7) доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;
8) проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які створи ноться за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до закону;
'.)) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до про-І-кту Державного бюджету України (подаються до Комітету ВРУ з ІштІІІІІ, бюджету);
10) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає КМУ.
Г.Іхункова палата України відповідно до статей 40 та 41 Бюджет-Іннп кодексу та статей 7 і 27 Закону України «Про Рахункову палату» здійснює аналіз проект закону про Державний бюджет України, поданий Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради. У ході здійснення аналізу використовуються послання Президента України до парламенту та уряду країни1, Бюджетна резолюція2, акти Кабінету Міністрів України3, проекти Державної програми економічного і соціального розвитку України на планований рік, Основні засади грошово-кредитної політики НБУ, аналітичні та розрахункові матеріали до проекту бюджету, звітні дані Державного казначейства та головних розпорядників бюджетних коштів, Міністерства фінансів, Національного банку, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції, Державної податкової адміністрації, Державного комітету статистики, Державної митної служби тощо.
Бюджетний кодекс (ст. 75) визначає порядок складання проектів місцевих бюджетів,, Після того, як Міністерство фінансів доведе до відома Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період, вони зобов'язані надати необхідну інформацію:
• Міністерству фінансів для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників;
• Верховній Раді України для перевірки достовірності цих розрахунків.
Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів, і відповідно до ст. 34 БКУ та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів аналізують бюджетний запит, поданий головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів
' Наприклад: Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 рік».
2 Постанова Верховної Ради «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 р.» України від 21 червня 2001 р. № 2543-ІИ (Бюджетна резолюція).
3 Постанова Кабінету Міністрів України «Про основні засади складання проекту Державного бюджету України на 2002 рік» від 28 травня 2001 р. № 590; Постанова Кабінету Міністрів України «Про схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік».
Іііоджстний процес в Україні
185
керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місце-ного бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді м іністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного шачення) рад, районні державні адміністрації у містах Києві та Севастополі подають відповідно районним чи міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог ч. З5 ст. 75 БКУ.
Після схвалення КМУ проекту закону про Державний бюджет Міністерство фінансів доводить Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад: розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів; методику їх визначення; інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів; пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типова форма рішення).
У тижневий термін після ухвалення Закону про Державний бюджет у другому читанні КМУ доводить Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період), які були проголосовані ВРУ при прийнятті проекту закону про Державний бюджет у другому читанні. На підставі наданої інформації Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети.
Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії ВР АРК, відповідної ради схвалюється Радою міністрів АРК, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради . Разом з ним необхідно подавати:
1) пояснювальну записку до проекту рішення, яка повинна містити:
а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, які покладено в основу проекту місцевого бюджету;
б) оцінку надходжень доходів з урахуванням втрат доходів у результаті наданих відповідною радою податкових пільг;
186
Лекція 8
в) пояснення до основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків щодо функцій та програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний і наступний бюджетні періоди у розрізі класифікації видатків бюджету;
г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин (для районних, міських з районним поділом, міських, що об'єднують бюджети села, селища, міста районного значення) та надання суб-венцій на виконання інвестиційних проектів (для бюджету АРК, бюджетів міст Києва та Севастополя, обласних бюджетів);
ґ) інформацію щодо погашення боргу АРК та місцевого самоврядування, обсягів та умов запозичень;
2) прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;
3) проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста районного значення;
4) показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетного періоду;
5) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди;
6) інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;
7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету (подаються до бюджетної комісії відповідної ради);
8) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи виконавчий орган відповідної ради.
§ 3. Розгляд та прийняття Державного бюджету України
На ознайомлення з проектом закону про Державний бюджет, поданим Кабінетом Міністрів України, народним депутатам надається 5 днів1. Поданий законопроект обговорюється на засіданнях пар-
' На відміну від ч. 2 п 9.1.2. ст. 9 Регламенту Верховної Ради України, де для ознайомлення із поданим законопроектом встановлювався термін 20 днів.
І бюджетний процес в Україні
187
ламентських комітетів. Під час обговорення можуть бути присутні представники органів виконавчої влади. На пленарному засіданні, яке проводиться за результатами попереднього обговорення поданого проекту закону про Державний бюджет, з детальною доповіддю про проект бюджету виступає Міністр фінансів, відповідна компетенція якого закріплена як Бюджетним кодексом, так і Положенням про Міністерство фінансів України.
Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту закону про Державний бюджет України вимогам Бюджетного кодексу, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Доповідь Голови Комітету здійснюється у межах його компетенції, встановленої ст. 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (з наступними змінами та доповненнями) тач. 4ст. 109 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету по контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить:
1) контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного висновку;
2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству.
Доповідь Голови Комітету з питань бюджету базується на аналізі поданих Кабінетом Міністрів разом із проектом закону матеріалів, передбачених ст. 38 Бюджетного кодексу, інформації Рахункової палати України про поточне виконання Державного бюджету на поточний рік та Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет.
За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення у разі невідповідності Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. У процесі вивчення поданого проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України також контролює врахування урядом пропозицій та доручень, що були подані парламентом при прийнятті Основних напрямів бюджетної політики. У ріі.чі відхилення проекту закону про Державний бюджет уряд зобов'я-
ЧЧ"
188
Лекція 8
Ііюджетний процес в Україні
189
заний у тижневий термін з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект закону про Державний бюджет України на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України.
Міністр фінансів України повторно представляє проект закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України. На парламентському засіданні представлений проект обговорюється повторно і у разі позитивного результату приймається до розгляду і передається на опрацювання до парламентських комітетів.
На підготовку проекту закону про Державний бюджет України до першого читання відводиться до 10 днів (до 1 жовтня якщо проект був прийнятий до розгляду після його представлення на засіданні Верховної Ради, до 6 жовтня якщо він був відхилений і відправлений на доопрацювання до Кабінету Міністрів України та прийнятий до розгляду після повторного представлення урядом). За цей час проект закону про Державний бюджет України розглядається народними депутатами України, у парламентських комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України.
Комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.
Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 9.1.3) та Бюджетного кодексу парламентські комітети призначають представників для участі у роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Після 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, прийняття пропозицій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету припиняється.
Крім зазначених матеріалів, Комітет з питань бюджету отримує постатейні пропозиції до проекту закону про Державний бюджет на наступний рік, подані Рахунковою палатою України для розгляду і врахування при доопрацюванні проекту бюджету в межах її компетенції, встановленої Конституцією України, Бюджетним кодексом та Законом України «Про Рахункову палату».
Аналогічні процедури розгляду проектів актів про державний бюджет є в законодавстві європейських країн. Зокрема, у Франції, перш ніж потрапити до галузевих ком ітетів, подані урядом бюджетні документи аналізують фінансові комітети обох палат парламенту. Спочатку парламент ставить на голосування податкове законодав-
ство і податкові надходження. Члени парламенту можуть змінювати закони про оподаткування, якщо це не скоротить податкових надходжень. Прийняття рішень щодо видатків починається з голосування загальної суми видатків за чинним законодавством. Потім голосують нові санкції на здійснення витрат. Ці нові заходи можуть передбачати скорочення видатків порівняно з їх рівнем за чинним законодавством. Голосування проводиться за розділами (категоріями) та міністерствами. Парламент може лише скорочувати видатки; він не може запропонувати їх збільшення або перерозподілу ресурсів. Нарешті, парламент контролює відповідність обсягів видатків попередньо встановленим граничним межам^ Парламент повинен асигнувати кошти на всі видатки щорічно, в тому числі й на видатки, передбачені окремими законодавчими актами. Однак асигнування на обов'язкові видаткові програми відрізняються за своїм характером; замість граничних меж вони являють собою лише попередню оцінку, яку можна перевищувати без попередньої згоди парламенту.
У Швеції подані до парламенту бюджетні документи розглядають комітет з фінансових питань і галузеві комітети. У складанні бюджету комітет з фінансових питань не має зверхності над галузевими комітетами. Щорічні асигнування на всі видатки центрального уряду ухвалює парламент, у тому числі й санкції на компенсаційні та соціальні виплати, що регулюються окремими законодавчими актами.
У США після подання президентом бюджету до обох палат Конгресу починається законодавча стадія розгляду бюджету, яка, як правило, складається з процесу санкціонування, завдяки якому створюються або поновлюються агентства та програми, і окремого процесу виділення щорічних асигнувань, який дає змогу федеральним агентствам брати на себе зобов'язання (операції, які потребуватимуть грошових витрат) та витрачати кошти на обумовлені цілі. Законопроекти розглядають і доповідають комітети, які володіють законодавчою юрисдикцією над тим чи іншим колом питань і які звичайно називаються головними комітетами, після чого їх розглядають обидві палати Конгресу. Фінансові законопроекти розглядаються у 13 підкомітетах Палати представників і Сенату з питань розподілу бюджетних асигнувань. Ці підкомітети готують д\я комітетів Палати представників і Сенату з розподілу бюджетних асигнувань пропозиції щодо обсягів сум, призначених для витрачання, які у свою чергу подають рекомендації безпосередньо Палаті представників і Сенатові. Підкомітети з розподілу бюджетних асигнувань не зобов'язані забезпечувати обсяги фінансування, передбачені санкцією Конгресу.
190
Лекція 8
Не допускається внесення пропозицій щодо змін до прогнозу податкових надходжень, крім випадку, коли за висновком Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Міністерства фінансів України та Рахункової палати виявлено неточності у їх розрахунку.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України і готує Висновки і пропозиції до нього (Бюджетні висновки), а також порівняльну таблицю по пропозиціях суб'єктів законодавчої ініціативи, які пропонується врахувати або відхилити. Згідно зі ст. 93 Конституції України правом законодавчої ініціативи наділяються Президент України, народні депутати, Кабінет Міністрів України і Національний банк України.
Відповідно до рішень Комітету з питань бюджету (викладених у протоколах) формулюються Висновки і пропозиції до проекту закону про Державний бюджет. У запропонованих Бюджетних висновках мають враховуватися лише ті пропозиції суб'єктів права законодавчої ініціативи, які відповідають п. 2 ст. 40 БКУ. Показники, що містяться у Висновках і пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України, мають бути збалансованими. Комітет може запропонувати Верховній Раді України дати доручення урядові врахувати висловлені пропозиції при підготовці проекту закону про Державний бюджет до другого читання.
Разом зі схваленими Бюджетними висновками та порівняльною таблицею Комітет з питань бюджету розробляє і подає до Верховної Ради проект постанови «Про схвалення Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України» на наступний рік, в якій, зокрема, передбачається вважати схвалені Бюджетні висновки складовою частиною проекту закону України про Державний бюджет.
Перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків і пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет України. У Бюджетних висновках відображаються як позитивні риси поданого проекту, так і ті положення, що не відповідають змісту Бюджетної резолюції, нормам Бюджетного кодексу та чинного законодавства України. За наявності зауважень Комітету з питань бюджету запропоновані Висновки і пропозиції
Ііюджетний процес в Україні
191
мі стять пропозиції щодо внесення змін та доповнень до проекту закону про Державний бюджет. Після виступу Голови Комітету з питань піоджету починаються парламентські дебати, в яких беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та Кабінету Міністрів України. За результатами обговорення иідбувається голосування щодо поданого Комітетом з питань бюджету проекту Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний
I ноджет. Голосування може відбуватися як у цілому, так і постатейно.
Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу бюджетних висновків Верховної Ради України і затверджуються постановою Верховної Ради України. Разом зі схваленням Бюджет-
I1 их висновків Комітету з питань бюджету, які розглядаються як складова частина проекту закону України про Державний бюджет, останній приймається у першому читанні шляхом прийняття вищезазначеної постанови. Затверджені Бюджетні висновки Верховної Ради України передаються до Кабінету Міністрів України, якому доручається доопрацювати проект закону про Державний бюджет з урахуванням схвалених Бюджетних висновків та подати його на друге читання до 3 листопада.
Отримавши схвалені Бюджетні висновки Верховної Ради України та затверджений у першому читанні законопроект про Державний бюджет України на наступний рік, Кабінет Міністрів у двотижневий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо 11 роект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подан-пя Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, проект закону про Державний бюджет України, доопрацьований відпо-Ічдно до Бюджетних висновків Верховної Ради України.
Разом з доопрацьованим проектом бюджету уряд також подає І к >рівняльну таблицю щодо врахування Бюджетних висновків з вмо-ти кованими поясненнями стосовно неврахованих пропозицій. При доопрацюванні проекту закону про Державний бюджет для розгляду його у другому читанні уряд повинен залишити ті статті та показ-имки, що пропонувалися ним до першого читання або були схвалені І >юджетними висновками Верховної Ради України. Будь-яке внесення змін, у тому числі у вигляді нових текстових статей, тягне за со-11< >ю необхідність детального обґрунтування.
Для підготовки розгляду поданого Кабінетом Міністрів України п | х ><>кту закону про Державний бюджет у другому читанні Комітет
192
Лекція 8
Верховної Ради з питань бюджету протягом трьох днів після його внесення готує висновки щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні. Мета другого читання обговорення парламентом питання щодо прийняття до уваги та внесення відповідних змін, запропонованих у Бюджетних висновках Верховною Радою України Кабінету Міністрів України при підготовці останнім проекту закону про Державний бюджет до другого читання.
Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів або особи, яка виконує його обов'язки. Обов'язковою умовою проведення другого читання є співдоповідь Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків, яких дійшов Комітет з питань бюджету про врахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання. Обговорення висновків щодо відповідності доопрацьованого проекту закону відбувається на засіданнях Комітету з питань бюджету і оформляється протоколами, в яких фіксуються основні показники. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України передбачає в першу чергу затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України з подальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України, поданого Кабінетом Міністрів України на друге читання.
Після затвердження граничного розміру дефіциту державного бюджету Верховна Рада приймає проект закону про Державний бюджет постатейно. При цьому обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосувала поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Дозволяються тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей. Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів може запропонувати прийняти закон про Державний бюджет у цілому. Якщо були прийняті поправки, що призвели до перевищення граничного розміру дефіциту бюджету, уряд на свій розсуд може або відразу запропонувати свої поправки для скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради перерву для доопрацювання проекту бюджету. Якщо після обговорення і прийняття поправок уряду досягнуто затвердженого граничного розміру дефіциту бюджету, Верховна Рада голосує проект бюджету в цілому. Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, Верховна Рада розглядає питання про пропорційне скоро-
Іноджетний процес в Україні
193
чічшя всіх статей видатків, крім захищених. У разі прийняття рішений про пропорційне скорочення статей видатків Верховна Рада за поданням уряду затверджує перелік захищених статей бюджету і процент скорочення видатків за всіма іншими статтями.
Заслухавши доповідь Міністра фінансів України щодо проекту закону про Державний бюджет на наступний рік, підготовленого до дру-І < >го читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради Ук-11. Іїни, та врахувавши результати його обговорення, Верховна Рада Ук-
I міни приймає постанову про проведення чергового пленарного засі-д.Іння парламенту в режимі прийняття рішення у третьому читанні. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України заїк 'ршується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому.
На третє читання має бути поданий доопрацьований проект 1.1 кону про Державний бюджет України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених народними депутатами України при обго-норенні цього законопроекту у другому читанні. До положень, що м. І Іоть бути прийняті у другому читанні і не можуть бути перенесені її.І третє читання, належать такі: 1) визначення загального обсягу Л'-фіциту (профіциту) Державного бюджету України; 2) визначення 1.11 чільного обсягу доходів і видатків Державного бюджету України; І) обсяг міжбюджетних трансфертів; 4) інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. До вирішення зазначених пи-І.шь у другому читанні проект закону про Державний бюджет не може бути переданий на доопрацювання і підготовку до третього читання. Будь-які інші статті проекту закону про Державний бюджет vкраїни, не прийняті Верховною Радою України у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні.
Проект закону доопрацьовують Комітет з питань бюджету разом з К.ібінетом Міністрів України, який делегує Міністерству фінансів Іп ншоваження з офіційного направлення пропозицій уряду щодо до-оі І рацювання проекту Державного бюджету на наступний рік. У той >кс час Бюджетний кодекс не встановлює прямого обов'язку про-
I1 н лі,ного парламентського комітету враховувати надіслані пропозиції ,цю обговорювати їх на засіданні Комітету з питань бюджету. На підміну від першого і другого читання, де Голова профільного бюджетні Іго комітету виступав зі співдоповіддю разом із Міністром фінансів VK | ><Іїни, який заявляв поданий проект закону про Державний бюджет, 11111 натива представлення проекту закону у третьому читанні належить • .Імг Голові Комітету Верховної Ради з питань бюджету, а Міністр 11 и 11.11 Ісі в у свою чергу виступає із співдоповіддю. Такий порядок відоб-
194
Лекція 8
бюджетний процес в Україні
195
ражає суть проведення третього читання обговорення і голосування проекту закону в цілому, на підставі врахованих урядом і парламентом змін та пропозицій, що вносилися до поданого проекту при розгляді його у першому та другому читаннях.
Обговорення на пленарному засіданні та голосування по пропозиціях Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо статей проекту закону про Державний бюджет України, що не були прийняті у другому читанні, та по проекту закону проводяться в цілому. При недосягненні згоди проголосувати поданий на третє читання проект закону про Державний бюджет в цілому голосування відбувається по кожній позиції, запропонованій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
Затвердження Державного бюджету України законом здійснюється на підставі п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, в якій прямо зазначено, що виключно законами України встановлюються Державний бюджет України і бюджетна система України. Згідно зі ст. 91 Конституції України прийняте Верховною Радою України рішення про затвердження Закону про Державний бюджет на наступний рік буде правомочним за наявності більшості поданих «за» голосів від її конституційного складу.
Встановлення граничного терміну прийняття Верховною Радою України Закону про Державний бюджет України 1 грудня року, що передує плановому, несе в собі подвійну функцію. По-перше, створюються реальні умови для прийняття місцевих бюджетів, показники дохідної і видаткової частин яких безпосередньо залежать від показників Державного бюджету України. По-друге, законодавче закріплюється фінансова база, на якій Міністерство фінансів визначить лімітні довідки, за яких відбудеться остаточне узгодження кошторисів бюджетних установ, що фінансуються з державного бюджету, і, відповідно, розпорядники бюджетних коштів своєчасно (з початку нового фінансового року) зможуть відкрити свої бюджетні повноваження.
Слід зазначити, що до компетенції Верховної Ради України віднесено затвердження не лише Закону про Державний бюджет України, а й самого Державного бюджету України. Така її компетенція випливає зі змісту ст. 116 Конституції України, яка покладає на Кабінет Міністрів України обов'язок розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання.
Закріплення у Бюджетному кодексі України терміну перебуван-11 я проекту закону про Державний бюджет України на розгляді Верховної Ради України з 15 вересня по 1 грудня року, що передує планованому, не є гарантією, що такий термін не буде порушений мри проведенні парламентських слухань та доопрацювання і поданого проекту Кабінетом Міністрів України. На жаль, як свідчить прак-пі ка, такі процесуальні терміни не додержуються органами державної влади, що, зазвичай, не створює додаткових умов для стабілізації І розвитку національної економіки.
Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 9.1.7) про Ішедення в дію Закону про Державний бюджет України Верховна І'.їда приймає постанову, проект якої готується урядом і розповсюджується серед депутатів разом з матеріалами до другого читання. У бюджетному кодексі немає норми, яка б закріплювала обов'язок уряду подавати проект постанови про затвердження Закону про Дер-ж.Іиний бюджет України. Виходячи з розмежування компетенції між Комітетом Верховної Ради з питань бюджету та Кабінетом Міністрів vкраїни (і Міністерством фінансів у тому числі), було б доцільним ІшІІжати, що проект постанови Верховної Ради України про набранім чинності Закону про Державний бюджет повинен готувати профільний комітет, а не уряд.
Закон про Державний бюджет України закон, який затвер-Л ж ує повноваження органам державної влади здшснюва ти виконання Державного бюджету України протягом бюджетного періоду.
Зміст Закону про Державний бюджет України у концептуальному розрізі визначається Бюджетним кодексом України (ст. 38), 11 р(І пилами оформлення проекту закону України про Державний (моджет України та Регламентом Верховної Ради України. Закон про Державний бюджет розглядається деякими теоретиками як І.Ікон за формою, а не за змістом. У ньому містяться правові припік й, які мають конкретно-адресний зміст. Включені конкретні ІюкІІчники й цифри по доходах і видатках визначають права органів державної влади та осіб, яким делеговано повноваження І Іштрачання бюджетних ресурсів, а також обов'язки державних орпшіи зі збирання коштів для мобілізації запланованих доходів піоджоту. Водночас закони про Державний бюджет, як і рішення про місцеві бюджети, містять приписи, що не мають конкретно-лдрсгиого змісту. Це приписи, якими затверджуються розміри ІІІдр.Іхупань від територіальних надходжень загальнодержавних нод,І І кін і зборів до бюджетів нижчих рівнів, розміри міжбюджет-
196
Лекція 8
Ііюджетний процес в Україні
197
них трансфертів тощо. Такі правові норми розраховані на багаторазове застосування.
Відповідно до ст. 94 Конституції України Закон про Державний бюджет України підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.
Закон про Державний бюджет України набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не пе- , редбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Бюджетний кодекс регулює діяльність Кабінету Міністрів України у разі, коли Закон про Державний бюджет не був своєчасно (до початку нового бюджетного періоду в Україні до 1 січня планованого року) прийнятий або не набрав чинності. У такому разі уряд 1 країни змушений базуватися на показниках попереднього бюджетного періоду по доходах і видатках державного бюджету.
Враховуючи постійний характер державних видатків, Кабінет Міністрів України наділяється правом здійснювати витрати, обов'язково враховуючи такі особливості: 1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у Законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України;
2) щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених Законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених ч. 4 ст. 15 (витрати на погашення зобов'язань із боргу, що здійснюються відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов'язання та боргові зобов'язання Автономної Республіки Крим
чи місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, передбачених на цю мету в Законі про Державний бюджет України або рішенні про місцевий бюджет) та ч. 4 ст. 23 БКУ (витрати спеціального фонду бюджету, які мають постійне бюджетне призначення, що дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно з законодавством, я кщо Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше);
3) до прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, пов'язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
До прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу. До прийняття : Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період податки, збори (обов'язкові платежі) та інші надходження ( правляються відповідно до Закону про Державний бюджет Украї-11 й на попередній бюджетний період та інших нормативно-правових ,іктів. Перелік податків, зборів (обов'язкових платежів) встановлений Законом України «Про систему оподаткування», порядок їх справляння спеціальними податковими законами.
Не пізніше двох місяців з дня набрання чинності Законом про Державний бюджет України Міністр фінансів України інформує І ігрховну Раду України про взяті бюджетні зобов'язання та здійснені платежі, за якими бюджетні призначення у затвердженому Державному бюджеті України не передбачені. Якщо в поточному році до прийняття бюджету витрачались кошти Міністерством фінансів, але •г.ікі витрати не увійшли до затвердженого бюджету, Міністерство фінансів зобов'язане не пізніше двох місяців після затвердження І ноджету інформувати про це парламент.
Верховна Рада АРК та відповідні ради при затвердженні місцевих І иолжетів повинні враховувати обсяги міжбюджетних трансфертів г,І інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті про-• •кту закону про Державний бюджет України у другому читанні.
Відповідно до ст. 77 БКУ бюджет АРК, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського зна-
198
Лекція 8
чення АРК та міст обласного значення) бюджети на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради АРК, відповідної обласної, районної чи міської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування Закону про Державний бюджет. Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно до рішень міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва та Севастополя, міста республіканського АРК чи міста обласного значення) бюджету.
Рішенням про місцевий бюджет визначаються:
1) загальна сума доходів і видатків з розподілом на загальний та спеціальний фонди, а також з розподілом видатків на поточні і капітальні;
2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і боргу АРК чи місцевого самоврядування на кінець наступного бюджетного періоду; повноваження щодо надання гарантій АРК та місцевого самоврядування, а також розміри цих гарантій;
3) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією;
4) доходи бюджету за бюджетною класифікацією;
5) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;
6) додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.
На жаль, регулярні порушення термінів прийняття Закону про Державний бюджет України призводять до неможливості прийняти місцеві бюджети до початку нового бюджетного періоду. Тим більше, що затвердження бюджетів відбувається у порядку ієрархії від вищого до нижчого рівня і, відповідно, займає січень березень поточного бюджетного року. Як приклад можна навести Одеську область, де лише у лютому 2003р. були затверджені всі місцеві бюджети. Сформовано 517 місцевих бюджетів, зокрема 1 обласний, 7 міських обласного підпорядкування, 26 районних, 12 міських районного підпорядкування, 32 селищні та 415 сільських бюджетів. Зрозуміло, що затримання терміну затвердження бюджету ускладнює додержання фінансової дисципліни учасниками бюджетних відносин та не сприяє збалансованості бюджетної системи країни у цілому.
Ьюджетний процес в Україні
199
§ 4. Виконання
Державного бюджету України та бюджетів місцевого самоврядування
Касовим виконанням бюджету у різних країнах керують або міністерства фінансів, або спеціально створені державні органи казначейство (Велика Британія, Російська Федерація), адміністратив-ио-бюджетне управління та мережа федеральних агенцій (США), Ііідділ бюджету при міністерстві фінансів (Швеція), бюджетне управління у складі міністерства у справах фінансів, промисловості й економіки (Франція).
В Україні виконання державного бюджету починається після його затвердження законодавчим органом та підписання Президентом України. Кабінет Міністрів України за погодженням з нижчими виконавчими органами організовує порядок виконання бюджету. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Ця стадія бюджетного процесу включає виконання доходної та видаткової частин бюджету. У процесі виконання бюджету орга-ни виконавчої влади можуть вносити зміни у межах затверджених асигнувань за статтями функціональної бюджетної класифікації.
Існує три системи виконання бюджету: банківська, казначейська І змішана. До 1997 р. в Україні чинною була банківська система, яка передбачала акумулювання бюджетних ресурсів на рахунках комерційних банків, уповноважених НБУ на здійснення операцій з обслуговування бюджетної системи країни. Однак негативні чинники її функціонування, зокрема сприяння нарощуванню інфляційних процесів у державі, відсутність у фінансових органів оперативного маневрування бюджетними асигнуваннями та забезпечення всебічно-
I •< > контролю за їх використанням, відсутність у Міністерства фінансів необхідної інформації для оперативного втручання у процес виконання бюджету, створили підстави для переходу на казначейську систему виконання бюджету. З 1997 р. в Україні поступово почався
I1 роцес переходу на казначейську систему, спочатку пілотними проектами з подальшим підвищенням ролі казначейства у виконанні І не >джетів як державного, так і місцевих. Чинне законодавство закрі-І тло казначейську систему обслуговування бюджетної системи України, що передбачає концентрацію обох потоків коштів (доходів та иитрат) на єдиному казначейському рахунку.
200
Лекція 8
Ііюджетний процес в Україні
201
Ряд фахівців1 розглядають казначейство за його функціями у двох аспектах:
• як касира держави, що приймає кошти і оплачує витрати;
• як державного бухгалтера, головними завданнями якого є: запобігання касовим розривам між надходженнями і видатками бюджетних коштів; розподіл ліквідних засобів між державними установами з метою покриття поточних витрат; регулювання податкових пільг і виплат, врахованих (закладених) у бюджеті; фінансування політики економічної та соціальної підтримки виробників і населення; забезпечення повернення суми зовнішнього державного боргу та процентів по ньому; погашення внутрішніх позик.
Однак, якщо Державний бюджет вже не перший рік обслуговується через установи Держказначейства, органи місцевої влади та розпорядники бюджетних коштів, що обслуговуються через місцеві бюджети, досі не перейшли до кінця на казначейську систему. Зокрема, з 1 квітня 2003 р. Державне казначейство обслуговуватиме бюджетні видатки м. Києва, АР Крим, Волинської, Донецької, Житомирської і Миколаївської областей. До кінця 2003 р. казначейське обслуговування має бути впроваджено у всіх регіонах України. Місцева влада не виключає, що на перехідному етапі у цих регіонів можуть виникнути проблеми, оскільки впроваджуватиметься нова схема фінансування бюджетних установ. Однак працівники обласних управлінь казначейства вважають, що переведення розпорядників бюджетних коштів на казначейське обслуговування у будь-якому разі не завадить роботі місцевого самоврядування і бюджетних організацій.
Казначейська система передбачає акумулювання всіх коштів на єдиному рахунку Державного казначейства. Воно оплачує всі рахунки, які виставляються розпорядниками бюджетних коштів. Державне казначейство здійснює контроль за виконанням бюджетних повноважень при зарахуванні коштів, прийнятті бюджетних зобов'язань, при проведенні платежів, здійснює бухгалтерський облік при складанні звітності про виконання бюджету.
Казначейська форма обслуговування Державного бюджету України передбачає здійснення Державним казначейством України: 1) операцій з коштами державного бюджету; 2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів; 3) контро-
1 Див.: Юрій С. І., Стоян В. /., Мац М. Й. Казначейська система: Підручник. • • Тернопіль: Карт-бланк, 2002. С. 10. '
мо бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті Іобов'язань та проведенні платежів; 4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету.
Фактично виконання всіх бюджетів починається разом з початком бюджетного року, тобто 1 січня, і закінчується 31 грудня того ж року, на який було затверджено ці бюджети. Порядок виконання державного бюджету за видатками за умови функціонування внутрішньої платіжної системи регламентується наказом Державного казначейства України від 10 серпня 2001 р. № 140і.
Кожен з видів бюджетів виконується за розписом доходів і видатків з поквартальним розподілом, що складається фінансовими органами відповідно до показників затвердженого бюджету. Бюджетний розпис є оперативним планом виконання державного бюджету, на підставі якого відкриваються асигнування, перерахо-ІІ уються кошти місцевим бюджетам, розпорядникам коштів, зараховуються кошти на реєстраційні рахунки в установах казначейства, тобто здійснюється весь процес перерахування коштів та фінансування витрат шляхом оплати рахунків, що супроводжується всебічним фінансовим контролем.
Цей розпис є основним документом, на основі якого виконується оюджет. Розпис доходів і видатків бюджету має правове значення, І «скільки є основним оперативним планом виконання бюджету, адже показники, які він містить, конкретизують показники з бюджету та • обов'язковими для виконання. Детальне визначення надходжень доходів до бюджету за джерелами виражає конкретні обов'язки фінансових органів з мобілізації коштів до бюджету та є підставою для здійснення прав з контролю за виконанням підприємствами та установами зобов'язань з бюджету. На основі розпису визначають-
I я також обов'язки фінансових органів з фінансування бюджету, права з контролю за використанням бюджетних коштів2.
Державний бюджет України виконується за розписом, який за-пшрджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних
I1 ризначень у місячний термін після набрання чинності Законом про
1 Порядок виконання державного бюджету, затверджений наказом Держказ-и.Ічсйства № 140, застосовується для органів казначейства, що діють в умовах Функціонування внутрішньої платіжної системи. Для інших установ діє Порядок г.н І того виконання державного бюджету за видатками, затверджений наказом ДІ'рж.Ішюго казначейства України від 22 січня 2001 р. № 3.
' Химії'іева Н. Й. Правовьіе основи бюджетного процесса. Саратов: Изд-во • '.І|мт<>п. ун-та, 1966. С. 31.
202
Лекція 8
Державний бюджет України. До затвердження розпису Міністром фінансів України затверджується тимчасовий розпис на відповідний термін. Примірник затвердженого бюджетного розпису передається до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з подальшим інформуванням про внесені до нього зміни. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.
Після підписання розпису Міністерство фінансів підписує квартальний і місячний розпис. Асигнування, включені до розписує граничними для витрачання головними розпорядниками. Якщо у процесі виконання бюджету виявиться, що прогноз надходження доходів буде нижчим, ніж передбачалося при затвердженні державного бюджету, Міністр фінансів лімітує показники річного розпису з помісячним розподілом. На основі уточненого прогнозу Міністерство фінансів встановлює місячні ліміти.
Також у тижневий термін після опублікування Закону про Державний бюджет України, відповідного рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад Мінфін України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників лімітні довідки про бюджетні асигнування.
Лімітна довідка про бюджетні асигнування це документ, який містить затверджені бюджетні призначення (встановлені бюджетні асигнування) та їх помісячний розподіл, а також інші показники, що згідно із законодавством мають бути визначені на основі нормативів, і видається відповідно Мінфіном України, Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органом, головним розпорядником. Показники лімітної довідки доводяться до відома головних розпорядників, розпорядників нижчого рівня для уточнення проектів кошторисів і складання проектів планів асигнувань. Форма лімітної довідки затверджується Мінфіном України. Отже, лімітування витрат являє собою обмеження витрачання коштів, передбачених окремими статтями бюджетної класифікації; в останню чергу лімітуються статті захищених видатків, видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.
Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок бюджетних коштів, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. Розпорядники бюджетних коштів це бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отри-
Іїюджетний процес в Україні
203
мання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету. Повноваження розпорядників вста-І Іовлюються у межах бюджетного асигнування на поточний бюджет-пий період відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою у процесі виконання бюджету. Залежно від ступеня підпорядкованості та обсягу наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (другого та третього ступеня).
На основі лімітів, встановлених фінансовими органами головним розпорядникам, вони протягом 3 днів доводяться до підвідомчих установ, керівники яких лімітують показники кошторисів і реєструють їх у казначействі. Збільшення асигнувань на покриття витрат для бюджетних організацій і установ можливе в тому разі, коли збільшуються ліміти, а установи не мають заборгованості за розрахунками і можуть здійснити оплату в межах виділених лімітів. Якщо розміри витрат були затверджені до встановлення лімітів, то головні розпорядники мають вжити заходів щодо приведення у відповідність своїх витрат до доведених лімітів.
Головні розпорядники у двотижневий термін після одержання лімітних довідок подають Мінфіну України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам уточнені проекти зведених кошторисів та проекти зведених планів асигнувань для складання і затвердження річного розпису асигнувань відповідних бюджетів та помісячного розпису асигнувань загального фонду відповідних бюджетів. Уточнені проекти кошторисів та складені проекти планів асигнувань мають відповідати певним лімітним довідкам.
Головний розпорядник передає казначейству за 1 місяць до початку бюджетного року документи про розміщення мережі бюджетних установ і організацій, між якими розподілятимуться кошти. Коли змінюється територія розміщення мережі установ (не частіше як один раз на квартал), про це повідомляється Головне управління Державного казначейства не пізніше як за 10 днів до початку кварталу.
На основі розпису головного розпорядника фінансовим органом затверджуються ліміти для розпорядників і одержувачів коштів, які можуть відрізнятися від обсягу бюджетних асигнувань на квартал. Фінансовий орган може відстрочити надання ліміту на витрачання коштів до 3 місяців. Одержувачі коштів мають право взяти на себе обов'язки зі здійснення витрат і платежів шляхом складання платіж-
204
Лекція 8
них документів у межах доведених до них лімітів за кошторисом до-ходів-витрат.
У період до затвердження кошторисів і планів асигнувань (не більше як ЗО календарних днів після затвердження річного розпису призначень та помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету) видатки бюджетних установ та організацій здійснюються згідно з тимчасовим кошторисом доходів і видатків, затвердженим керівником установи.
Державне казначейство витрачає бюджетні кошти після перевірки відповідності поданих платежів документам, затвердженим кошторисам і доведеним лімітам. Підтвердження виконання бюджету обов'язково здійснюється не пізніше 3 днів з часу подання документів до казначейства, на яких керівник казначейства ставить дозвільний підпис. Казначейство може відмовити у дозволі з таких причин:
• якщо взяті бюджетні обов'язки не відповідають положенням Бюджетного кодексу;
• не відповідають акту про бюджет або доведеним лімітам;
• не відповідають затвердженому кошторису;
• якщо реєстраційний рахунок заблокований.
Якщо в ході виконання бюджету уточнюється прогноз надходження доходів, змінюються показники, Мінфін вносить зміни до лімітів видатків і повідомляє Головне управління Державного казначейства, а останнє головних розпорядників. Збільшення ліміту дозволяє головним розпорядникам взяти на себе більше витрат, водночас вони не мають права взяти більше затверджених кошторисом сум. Якщо ж ліміти зменшуються, головні розпорядники мають вжити заходів щодо приведення кошторисів у відповідність. Перевищення розпорядником доведених лімітів тягне за собою відповідальність за використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затверджені видатки.
Про всі зміни, які вносить Мінфін чи фінансові органи нижчих рівнів до бюджету, вони повідомляють Державне казначейство довідкою про зміну кошторису, а головні розпорядники не пізніше 10 днів до закінчення кварталу складають реєстр змін зведеного кошторису. На підставі довідки Мінфіну Казначейство вносить зміни доходів і видатків до державного бюджету, а на підставі реєстру змін зміни до розпису кошторису видатків у територіальному розрізі.
Розпорядники коштів несуть відповідальність за правильне оформлення рахункових документів. Попередній контроль перевіряє необхідність проведення виплати коштів і доцільність витрат. Витрачання бюджетних коштів здійснюється шляхом списання коштів з
Іінщжетний процес в Україні
205
реєстраційного рахунку в розмірі підтвердженого бюджетного асигнування на користь фізичних чи юридичних осіб. Будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами за коштами Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом та Законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов'язаннями. Витрати державного бюджету на покриття таких зобов'язань не можуть здійснюватися.
Після отримання товарів, робіт та послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України. У свою чергу Казначейство здійснює платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів у разі:
1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;
2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;
3) наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань. Державне казначейство з 1999 р. набуло статусу учасника Національної системи масових електронних платежів Національного банку України і, здійснюючи обслуговування бюджетів, працює на принципах, притаманних кредитно-фінансовим
установам1.
Зміна бюджетних асигнувань порівняно з доведеним у повідомленні про бюджет асигнуванням кожному одержувачу може статися при: введенні секвестру; зменшенні доходів бюджету; пересуванні бюджетних асигнувань головним розпорядником у межах його повноважень.
Якщо надходження зменшуються до 15% запланованих, то Мінфін може самостійно зменшити ліміти і прийняти рішення про введення режиму секвестру, якщо більше як на 15% виконавчий орган повинен надати представницькому органові проект зміни до акта про
бюджет.
Як правило, бюджетні розрахунки проводяться у безготівковій формі, але в деяких випадках дозволяється готівкою. За такої потреби розпорядник бюджетних коштів за 55 днів до початку кварталу подає касову заявку на отримання готівки до операційно-конт-
' Постанова Кабінету Міністрів України від 15 вересня 1999 р. № 1721 // Офіційний вісник України, 1999, № 38. С. 44.
206
Лекція 8
рольного управління районного чи обласного управління Державного казначейства, в якому є реєстраційний рахунок. Зведена касова заявка передається до установи банку не пізніше як за 45 днів до початку кварталу. Готівка видається за грошовим чеком і довіреністю розпорядника бюджетних коштів особі, з якою укладено договір про повну матеріальну відповідальність. Разом з грошовим чеком касир подає до банку платіжне доручення на перерахування суми прибуткового податку і внесків до Пенсійного фонду.
Казначейське виконання бюджету базується на принципі єдиного казначейського рахунку системі бюджетних рахунків, на яких: 1) відображається баланс єдиного казначейського рахунку як результат операцій на всіх реєстраційних рахунках; 2) відбувається рух коштів за доходами і видатками державного бюджету відповідно до бюджетної класифікації; 3) відбувається рух коштів у місцевих бюджетах; 4) відображаються результати виконання бюджету за доходами і видатками1.
Єдиний казначейський рахунок забезпечує:
• повну незалежність органів, що виконують бюджет, від банків щодо контролю та обліку доходів і видатків, досконалу базу даних бюджетних показників;
• щоденне перерахування за призначенням коштів, що надходять з бюджету;
• розподіл доходів і видатків між бюджетами;
• перерахування коштів місцевими бюджетами;
• додержання принципу цільового використання коштів.
• можливість своєчасного інформування законодавчих і виконавчих органів про операції з бюджетними коштами;
• можливість прийняття оперативних рішень.
Для касового виконання бюджету Казначейство укладає договори з комерційними банками, які після цього одержують статус уповноважених банків, у яких Казначейство відкриває всім розпорядникам державних коштів реєстраційні рахунки. Такий договір надає банкам право використовувати тимчасово вільні кошти, за що встановлюється певна плата. Плата за використання тимчасово вільних коштів не повинна перевищувати 50% облікової ставки Національного банку України, яка діє протягом звітного місяця. При її зміні
1 Положення про єдиний казначейський рахунок. Затверджено наказом Головного управління Державного казначейства України від 21 березня 1997 року № 28// Офіційний вісник України. 1997. № 14. Ст. 223 (з наступними змінами та доповненнями).
Ьюджетний процес в Україні
207
змінюється і плата. Взаєморозрахунки між комерційними банками і Казначейством узгоджуються з Мінфіном1.
Касовими видатками бюджету вважаються суми, які видані банком готівкою або за безготівковим розрахунком з рахунку Казначейства за всіма видатками бюджету при перерахуванні коштів на рахунок юридичної особи та оплату рахунків розпорядників бюджетних коштів. Фактичні видатки це дійсні витрати установ і організацій, оформлені відповідними документами при видачі заробітної плати, стипендії та інших аналогічних платежів.
Оскільки при виконанні бюджету досить часто показники заплановані і реальні не збігаються, казначейство має займатися секвеструванням видатків, тобто пропорційним зниженням державних витрат за всіма статтями бюджету (крім захищених) протягом часу, що залишається до закінчення поточного періоду.
Факт перевиконання бюджету визначається за результатами офіційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів за підсумками третього кварталу. Якщо перевиконання становить більше ніж 15%, Мінфін до 15 жовтня подає до Верховної Ради України свої висновки про це, а уряд повинен протягом 2 тижнів скла-< -ти і подати до парламенту проект закону про внесення змін і доповнень до Закону про Державний бюджет.
Згідно з Бюджетним кодексом зміни до державного бюджету вносяться тоді, коли виникли відхилення оцінки прогнозу виконання від планових показників. Мінфін зобов'язаний щомісяця перевіряти підповідність прогнозу надходжень показникам, які встановлені у державному бюджеті. Якщо за місячним звітом про виконання запільного фонду бюджету виявиться, що з урахуванням граничного ріння бюджетного дефіциту не вистачає коштів для фінансування id планованих витрат, Мінфін обмежує фінансування.
Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі орга-ІІїї відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (якщо виконавчі органи не створено) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи: здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету; координують діяльність учасників бюджетного процесу з пи-І.ІІІІ, виконання бюджету.
' Дії її.: Наказ Державного казначейства України «Про готівкове обслуговуванні! комерційними банками бюджетних коштів» від ЗО липня 2001 р. № 134//Офіційним ІІІсмик України. 2001. №32. Ст. 353.
208
Лекція 8
Місцевий бюджет виконується за розписом, що затверджується керівником місцевого фінансового органу. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Місцевий фінансовий орган у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.
Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, що відкритий у територіальному органі Державного казначейства. Вони не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення і визнаються зарахованими в доход місцевого бюджету з моменту зарахування на рахунок відповідного бюджету.
Процедура виконання місцевих бюджетів за видатками визначена у ст. 51 БКУ. Після набрання чинності Закону про Державний бюджет органам державної влади та їх посадовим особам забороняється приймати рішення, що призводять до виникнення нових бюджетних зобов'язань місцевих бюджетів, які не забезпечені бюджетними асигнуваннями, без визначення джерел коштів, виділених державою для виконання цих зобов'язань.
Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період. При цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених рішенням відповідної ради про бюджет на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених ч. 4 ст. 15 та ч. 4 ст. 23 БКУ. До прийняття рішення про місцевий бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється.
§ 5. Бухгалтерський облік
та звітність про виконання
Державного бюджету України
Єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань держави визначаються Державним казначейством за погодженням з Мінфіном. Облік усіх операцій щодо виконання Державного бюджету здійснюють органи Держав-
Іїюджетний процес в Україні
209
ного казначейства. Він повинен відображати всі активи та зобов'язання держави.
Розпорядники бюджетних коштів ведуть бухгалтерський облік відповідно до правил, встановлених Державним казначейством. Усі надходження до бюджету та витрати бюджету обліковуються у валових показниках незалежно від того, передбачається чи ні у бюджетних призначеннях взаємозарахування цих показників. Усі записи мають заноситися на рахунки в хронологічному порядку відповідно до встановленої законодавством процедури. Всі бухгалтерські записи підтверджуються документально.
Не пізніше 31 грудня Державне казначейство закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді. Цей термін може бути змі не-ний за виняткових обставин, коли Міністр фінансів може визначити інший термін закриття рахунків, який повинен настати не пізніше як через 5 робочих днів після закінчення бюджетного періоду.
На кінець бюджетного періоду Державне казначейство зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду Державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. Рахунки спеціального фонду Державного бюджету України відкриваються у наступному бюджетному періоді з записом про всі не витрачені в попередньому бюджетному періоді кошти, які були одержані на виконання відповідних завдань. Усі надходження і витрати обліковуються у тому бюджетному періоді, в якому вони були здійснені. Зведення, складання та надання звітності про виконання Державного бюджету України здійснює Державне казначейство. Розпорядники бюджетних коштів відповідно до єдиної методики звітності складають та подають докладні звіти, що містять бухгалтерські баланси, дані про виконання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію за формами, встановленими законодавством України.
Звітність про виконання Державного бюджету України буває оперативною, місячною, квартальною та річною.
Місячна звітність про виконання державного бюджету надається Державним казначейством Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним. Зведені показники звітів про виконання бюджетів, інформація про виконання захищених статей державного бюджету, інформація про використання коштів з резервного фонду уряду надаються Державним казначейством зазначеним органам не пізніше 25 числа місяця, наступного за звітним; звіт про
t
14 3-2751
210
Лекція 8
бюджетну заборгованість не пізніше 15 числа другого місяця, наступного за звітним.
Місячний звіт про фактичні надходження податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів до бюджету, місячний звіт про податкову заборгованість, включаючи суми недоїмки та переплат (у галузевому і територіальному розрізі, а також у розрізі джерел доходів та форм власності), надаються органами стягнення Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не пізніше 12 числа місяця, наступного за звітним.
Водночас управління (відділення) Державного казначейства України при веденні бухгалтерського обліку виконання бюджету за доходами повинні забезпечити облік надходжень відповідно до Закону про Державний бюджет України на поточний рік (доходи загального фонду, доходи спеціального фонду; доходи, які розподіляються між загальним та спеціальними фондами; доходи, що розподіляються між державним та місцевими бюджетами; надходження, тимчасово віднесені на доходи державного бюджету) у розрізі кодів бюджетної класифікації.
Єдині форми звітності про виконання Державного бюджету України встановлює Державне казначейство України за погодженням з Рахунковою палатою та Міністерством фінансів України. Згідно зі ст. 60 БКУ квартальний звіт про виконання Державного бюджету надається Державним казначейством Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не пізніше 35 днів після закінчення звітного кварталу. Квартальний звіт включає: 1) звіт про фінансовий стан (баланс) державного бюджету; 2) звіт про рух грошових коштів; 3) звіт про виконання державного бюджету; 4) інформацію про стан державного боргу; 5) зведені показники звітів про виконання бюджетів; 6) звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань.
Органи стягнення надають інформацію Верховній Раді України, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів про втрати доходів бюджету внаслідок податкових пільг, а також про суми реструктуризованої та списаної податкової заборгованості (у галузевому і територіальному розрізі, а також у розрізі джерел доходів та форм власності) і суми відстрочених та розстрочених платежів не пізніше 35 днів після закінчення кварталу.
Річний звіт про державний бюджет уряд подає до парламенту не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Він включає: 1) звіт про фінансовий стан (баланс) державного бюджету; 2) звіт про виконання державного бюджету; 3) звіт про рух грошових коштів; 4) інформа-
Іііоджетний процес в Україні
211
цію про виконання захищених статей видатків державного бюджету; .'>) звіт про бюджетну заборгованість; 6) звіт про використання коштів І резервного фонду уряду 7) інформацію про стан державного боргу; іі) звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань; 9) зведені показники звітів про виконання бюджетів; 10) інформацію про виконання місцевих бюджетів; 11) іншу інформацію, визнану урядом необхідною для пояснення звіту.
Рахункова палата протягом двох тижнів з дня офіційного подання урядом річного звіту про виконання Закону про Державний бюджет готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету. Верховна Рада України розглядає звіт про виконання Закону про Державний бюджет у двотижневий термін. Звіт уряду перед парламентом про виконання Закону про Державний бюджет представляє Міністр фінансів. Народні депутати можуть також заслухати головних розпорядників коштів Державного бюджету щодо використання ними бюджетних коштів. Із співдоповіддю про виконання Закону про Державний бюджет виступають Голова парламентського Комітету з питань бюджету та Голова Рахункової палати. За результатами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет.
Періодичність, структуру та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначає Державне казначейство відповідно до вимог, встановлених для подання звітності про виконання державного бюджету. Територіальні органи Казначейства складають та подають відповідним місцевим фінансовим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів та інші фінансові звіти за правилами та формами, встановленими Казначейством за погодженням з Мінфіном та Рахунковою палатою. Зведені показники звітів про виконання бюджетів одночасно подають територіальні органи Державного казначейства відповідно Міністерству фінансів АРК, фінансо-Ішм органам місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад на умовах, що встановлюються для подання •шітності про виконання Державного бюджету України.
Відповідні звіти, у яких відображаються надходження від податків та обов'язкових зборів, та іншу інформацію, передбачену законодавством, надають місцевим фінансовим органам органи стягнення.
Квартальний та річний звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради АРК, відповідної ради Радою міністрів ЛРК, місцевою державною адміністрацією, виконавчим органом відповідної ради чи міським, селищним, сільським головою (якщо
212
Лекція 8
відповідні виконавчі органи не створено) у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірку звіту здійснюють Рахункова палата АРК (щодо використання органами виконавчої влади коштів бюджету Автономної Республіки Крим) чи комісія з питань бюджету відповідної ради, після чого відповідні ради затверджують звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього приводу.
Контрольні запитання:
1. Поясніть, у чому полягає зміст бюджетного процесу?
2. Які стадії бюджетного процесу Ви можете назвати? •
3. Які принципи бюджетного процесу Ви можете назвати?
4. Що таке бюджетний цикл?
5. У чому полягає зміст першої стадії бюджетного процесу складання проекту Закону про Державний бюджет України?
6. Розкрийте значення Бюджетної резолюції.
7. Яким, чином відбувається розгляд проекту Закону про Державний бюджет країни в парламенті?
8. Поясність, який порядок прийняття Державного бюджету України закріплений Бюджетним кодексом України?
9. В чому полягає виконання бюджетів?
10. Кого з учасників бюджетного процесу Ви можете назвати?
11. В чому полягає суть казначейської системи виконання бюджету?
12. Що таке касове виконання бюджету?
13. Хто такі розпорядники бюджетних коштів?
14. Що таке бюджетний розпис, хто його складає і до кого він адре* сується?
15. Поясність, як здійснюється контроль за виконанням бюджетів?
16. Які форми звітності про виконання бюджетів існують в Україні?
ЛЕКЦІЯ 9
Правовий режим цільових державних _____ і місцевих фондів коштів _____
§ 1. Поняття та класифікація цільових фондів коштів
Централізовані спеціальні фонди утворюють особливу ланку фінансової системи держави. Вони, як правило, мають конкретне цільове призначення та визначену законодавством самостійність. Характерною рисою централізованих фондів є чітко визначені джерела формування і напрями використання коштів. Створення таких фондів визначається конкретними потребами, що стоять перед державою, тому їх склад та включення до бюджетів є різним. Кошти, що надходять до цільових фондів, переважно спрямовані на проведення соціальної політики держави фінансування забезпечення зайнятості населення, державного страхування на випадок безробіття, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, виплату державних пенсій тощо.
Отже, основним призначенням державних цільових фондів є забезпечення соціального захисту населення шляхом виплат пенсій, субсидій, фінансування інфраструктури, а також фінансування природоохоронних заходів та сприяння розвиткові національного виробника шляхом розміщення мобілізованих до фондів ресурсів у національну економіку (у тому числі шляхом фінансування, кредитування, надання субсидій). Створення та діяльність цільових фондів регулюється відповідними законами та нормативно-правими актами, прийнятими на виконання таких законів. Кошти, що мобілізуються до цільових фондів, необхідні державі як гарантія постійного та реального фінансового забезпечення фінансування певних її потреб та завдань, що мають особливе значення і гарантуються законодавством, в першу чергу Конституцією України.
З 2001 p., з моменту набрання чинності Бюджетного кодексу України, створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місце-ного самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається (ч. 4 ст. 13).
216
Лекція 9
Акумульовані кошти Пенсійний фонд спрямовує на: фінансування виплати державних пенсій та інших соціальних виплат, які згідно із законодавством здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду України, у тому числі громадянам, які виїхали на постійне місце проживання за кордон; погашення банківських кредитів та процентів за їх використання; створення та функціонування системи персоніфікованого обліку відомостей у системі обов'язкового державного пенсійного страхування; утримання центрального апарату та органів Пенсійного фонду України, розвиток їх матеріально-технічної бази; організацію роз'яснювальної роботи серед населення та здійснення інших заходів відповідно до завдань Пенсійного фонду України.
Кошти Пенсійного фонду України зберігаються на окремих поточних рахунках і субрахунках в установах банків, використовуються виключно за призначенням і вилученню не підлягають. Хоч , як уже зазначалося, Кабінет Міністрів України повинен вирішити протягом 2003 р. питання щодо переведення Пенсійного фонду України на обслуговування до Державного казначейства України.
Керівництво діяльністю Пенсійного фонду України здійснюється Правлінням Пенсійного фонду України, чисельність і персональний склад якого затверджує Кабінет Міністрів України. Голову Правління Пенсійного фонду України та його заступників призначає на посаду та звільняє з посади Президент України у встановленому порядку.
Правові засади справляння збору на обов'язкове державне пенсійне страхування визначаються законами України «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування», «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», Положенням про Пенсійний фонд України, затвердженим Указом Президента України, та прийнятою Правлінням Пенсійного фонду Інструкцією на виконання визначених завдань та функцій Фонду1.
Платниками збору на обов'язкове державне пенсійне страхування є: суб'єкти підприємницької діяльності незалежно від форм власності, їх об'єднання, бюджетні, громадські та інші установи й органі-
' Інструкція про порядок обчислення і сплати підприємствами, установами, організаціями та громадянами збору на обов'язкове державне пенсійне страхування, інших платежів, а також обліку їх надходження до Пенсійного фонду України. Затверджена постановою Правління Пенсійного фонду України від 19 жовтня 2001 р. № 16-6 / Зареєстровано в Мін'юсті України 29 листопада 2001 р. за № 998/6189 // Офіційний вісник України. 2001. № 49. Ст. 2211.
11 (міновий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 217
•І.ЩІЇ, об'єднання громадян та інші юридичні особи, а також фізичні особи суб'єкти підприємницької діяльності, які використовують працю найманих працівників. Законодавство визначає також інші категорії платників залежно від видів здійснюваної діяльності.
Об'єктом оподаткування виступає фонд оплати праці роботодавця, розмір сукупного оподатковуваного доходу, вартість договорів на відчуження майна, інші об'єкти залежно від виду діяльності, організаційно-правової форми платника збору та наявності найманих працівників.
Ставки збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та інших платежів. Основна ставка становить 32 % фактичних витрат на оплату праці працівників.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про максимальну величину фактичних витрат на оплату праці найманих працівників, оподатковуваного доходу (прибутку), сукупного оподатковуваного доходу (граничну суму заробітної плати (доходу), з яких справляються страхові внески (збори) до соціальних фондів» від 7 березня 2001 р. № 225 із суми сукупного оподатковуваного доходу, яка перевищує 1600 грн. на місяць у розрахунку на кожного працюючого, з 1 березня 2001 р. збір на обов'язкове державне пенсійне страхування не нараховується.
Для підприємств, установ та організацій, де працюють інваліди, збір на обов'язкове державне пенсійне страхування визначається окремо за ставкою 4% від об'єкта оподаткування для працюючих інвалідів та за ставкою 32% від об'єкта оподаткування для інших працівників такого підприємства.
Для підприємств всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів становить не менш як 50% від загальної чисельності працюючих, збір на обов'язкове державне пенсійне страхування визначається за ставкою 4% від об'єкта оподаткування для всіх працівників цих підприємств. Для фізичних осіб суб'єктів підприємницької діяльності у розмірі 32% від суми оподатковуваного доходу (прибутку), яка обчислена в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства України.
Для фізичних осіб, які працюють на умовах трудового договору (контракту), та фізичних осіб, які виконують роботи (послуги) згідно з цивільно-правовими договорами, утому числі члени творчих спілок тощо, встановлюються такі ставки:
1% від сукупного оподатковуваного доходу, обчисленого відповідно до законодавства України, якщо сукупний оподатковуваний дохід не перевищує 150 грн.;
218
Лекція 9
2% від сукупного оподатковуваного доходу, обчисленого відповідно до законодавства України, якщо сукупний оподатковуваний дохід перевищує 150 грн.
При здійсненні суб'єктами підприємницької діяльності торгівлі ювелірними виробами із золота (крім обручок), платини й дорогоцінного каміння ставка встановлюється у розмірі 5 % вартості реалізованих ювелірних виробів.
Юридичні та фізичні особи при відчуженні легкових автомобілів, крім легкових автомобілів, якими забезпечуються інваліди, та тих автомобілів, які переходять у власність спадкоємцям за законом, сплачують збір у розмірі 3% вартості легкового автомобіля, визначеної відповідно до договорів купівлі-продажу, довідок-рахунків торговельних організацій, договорів міни, довідок органів митної служби, актів експертної оцінки вартості автомобіля, інших документів, що підтверджують цю вартість.
При придбанні нерухомого майна (за винятком державних підприємств, установ та організацій, що придбавають нерухоме майно за рахунок бюджетних коштів, установ та організацій іноземних держав, що користуються імунітетом і привілеями) збір стягується за ставкою 1% вартості нерухомого майна.
Особи, які користуються послугами стільникового рухомого зв'язку, а також оператори цього зв'язку, які надають свої послуги безоплатно, сплачують збір за ставкою 6% вартості послуг. Законодавство містить інші ставки, що застосовуються до платників збору залежно від видів здійснюваної діяльності.
Реєстрація. Платники збору зобов'язані зареєструватися в органах Пенсійного фонду або за своїм місцезнаходженням, або за місцем проживання (якщо платниками виступають фізичні особи суб'єкти підприємницької діяльності). Термін реєстрації 10 днів з дня одержання свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності чи прийняття рішення про створення установи, організації. Після реєстрації платникові збору видаються повідомлення за встановленою формою та довідка для пред'явлення в банк для відкриття рахунків, що є обов'язковою для банків при відкритті ними рахунків. Якщо платник у встановлений термін не зареєструвався, орган Пенсійного фонду має право припинити його операції на рахунках у банках та притягнути платника до адміністративної відповідальності згідно з чинним законодавством.
Порядок обчислення і строки сплати збору та інших платежів. Зобов'язання щодо сплати збору визначається самостійно платни-
I ч
11 (швовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 219
ком або органом Пенсійного фонду (якщо останній виявив внаслідок перевірок ухилення від сплати збору, недоплату або арифметичні помилки тощо). У разі одержання від підприємств доходів у натуральній формі, тобто продукцією їх власного виробництва, розмір доходу працівника обчислюється за середньою відпускною ціною І Іродукції стороннім споживачам у поточному місяці, коли проведено нарахування доходів. Збір з оплати праці (доходу, винагороди), одержаної в іноземній валюті, сплачується у гривнях. Доходи, одержані в іноземній валюті, перераховуються у гривні за офіційним курсом валют, що діяв на дату одержання доходу.
Сплата збору на обов'язкове державне пенсійне страхування здійснюється відповідно до законів України «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування» та «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами». Особи, які користуються найманою працею і не мають рахунків в установах банків, сплачують збір поштовим переказом або через установи банків.
Розрахунок зобов'язання зі сплати збору на обов'язкове державне пенсійне страхування подається органам Пенсійного фонду протягом 40 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного кварталу, за встановленою формою. Пенсійний фонд України та його органи на місцях здійснюють персоніфікований облік в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, відділи у районах та містах.
Запровадження системи персоніфікованого обліку здійснюється згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо поетапного впровадження у Пенсійному фонді автоматизованого персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування» від 8 червня 1998 р. № 832.
Відомості про фізичних осіб, що пов'язані з визначенням права на виплати з Пенсійного фонду та їх розмір за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням, збираються і зберігаються у документальній та електронній формі органами Пенсійного фонду у встановленому порядку протягом життя фізичної особи та протягом 75 років після її смерті.
На кожну фізичну особу відкривається персональна облікова картка з постійним індивідуальним ідентифікаційним номером Державного реєстру фізичних осіб платників податків та інших обов'язкових платежів. У персональній обліковій картці застрахованої особи містяться її анкетні дані, нагромаджуються щорічні звіти пр® спла-
220
Лекція 9
ту страхового збору (внесків) та відомості про стаж роботи з усіх місць роботи, а також відомості про нарахування, сплату пенсій фізичній особі та надання їй соціальних послуг.
Законодавство передбачає порядок застосування заходів відповідальності щодо нарахування і сплати збору. Відповідальність за повноту і своєчасність сплати штрафних санкцій несуть керівники підприємств, установ, організацій та громадяни платники збору. Стягнення фінансових санкцій визначається аналогічно Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами».
§ 3. Порядок правового забезпечення
загальнообов 'язкового державного соціального
страхування на випадок безробіття
Загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття являє собою систему прав, обов'язків і гарантій, що передбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалежних від застрахованих осіб обставин та надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.
Видами забезпечення за чинним законодавством є:
• допомога по безробіттю, у тому числі одноразова її виплата для організації безробітним підприємницької діяльності;
• допомога по частковому безробіттю;
• матеріальна допомога у період професійної підготовки, перепідготовки або підвищення кваліфікації безробітного;
• матеріальна допомога по безробіттю, одноразова матеріальна допомога безробітному та непрацездатним особам, які перебувають на його утриманні;
• допомога на поховання у разі смерті безробітного або особи, яка перебувала на його утриманні.
Правові засади здійснення соціального страхування визначаються Законом України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», який набрав чинності з 1 січня 2001 р.1.
1 Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 р. № 1533-ІП // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 22. Ст. 171 (з наступними змінами та доповненнями).
І (рановий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 221
Платники. Страхуванню на випадок безробіття підлягають осо-ои, які працюють на умовах трудового договору (контракту), вклю-ч.Іючи тих, які проходять альтернативну (невійськову) службу, а також тих, які працюють неповний робочий день або неповний робочий тиждень, та на інших підставах, передбачених законодавством про працю. Особам, які підлягають страхуванню на випадок безро-піття, видається свідоцтво про загальнообов'язкове державне соці-,Ільне страхування, яке є єдиним для всіх видів соціального страхування і зразок та порядок видачі якого затверджує Кабінет Міністрів України.
Функції з управління страхуванням на випадок безробіття, справляння збору та акумуляції страхових внесків, здійснення контролю Іа використанням мобілізованих коштів, надання соціальних послуг тощо покладено на Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, який став правонаступником Фонду сприяння зайнятості населення.
Цей Фонд є позабюджетним цільовим централізованим страховим фондом, некомерційною самоврядною організацією, що діє на основі зазначеного закону та статуту. Управління Фондом здійснюють Правління Фонду та виконавча дирекція Фонду. До складу Правління Фонду входять по 15 представників від держави, застрахованих осіб та роботодавців, які виконують свої обов'язки на громадських засадах.
Формування коштів Фонду здійснюється за рахунок: страхових внесків страхувальників (роботодавців, застрахованих осіб); асигнувань з державного бюджету; сум фінансових санкцій за порушення соціального законодавства; благодійних внесків підприємств, установ, організацій та фізичних осіб тощо.
Акумульовані Фондом кошти спрямовуються на: виплату встановленого законодавством забезпечення та надання соціальних послуг; відшкодування Пенсійному фонду України витрат, пов'язаних із достроковим виходом на пенсію; фінансування витрат на утримання та забезпечення діяльності виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, управління Фондом, розвиток його матеріальної та інформаційної бази; створення резерву коштів Фонду. З метою гарантування соціальних виплат законодавство передбачає, що видатки бюджету Фонду щодо забезпечення виплати допомоги по безробіттю є захищеними. Фінансування цих видатків проводиться у першочерговому порядку. Розмір страхових внесків щорічно за поданням Кабінету Міністрів України встановлюється Верховною Радою Ук-
раїни відповідно для роботодавців та застрахованих осіб одночасно із затвердженням Державного бюджету України на поточний рік.
Сплата збору здійснюється раз на місяць, у день одержання роботодавцями в установах банків коштів на оплату праці. Страхові внески, сплачені в іноземній валюті, підлягають перерахуванню на рахунок Фонду у валюті України за офіційним курсом Національного банку України на день сплати страхових внесків.
Від сплати страхових внесків звільняються: застраховані особи на період відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею шестирічного віку за медичним висновком та застраховані особи в частині отриманої допомоги по частковому безробіттю.
Розміри страхових внесків встановлюються на календарний рік:
для роботодавця у відсотках до сум фактичних витрат на оплату праці найманих працівників (що включають витрати на виплату основної та додаткової заробітної плати, інших заохочувальних і компенсаційних виплат, утому числі в натуральній формі), які підлягають обкладенню прибутковим податком з громадян;
для найманих працівників у відсотках до сум оплати праці (що включають основну і додаткову заробітну плату, а також інші заохочувальні та компенсаційні виплати, у тому числі в натуральній формі), які підлягають обкладенню прибутковим податком з громадян;
для осіб, які забезпечують себе роботою самостійно, у тому числі фізичних осіб суб'єктів підприємницької діяльності, та інших осіб, передбачених законодавством у відсотках до сум оподатковуваного доходу(прибутку).
Роботодавці, діяльність яких фінансується за рахунок державного та/або місцевих бюджетів, сплачують страхові внески з коштів, передбачених на ці цілі.
Розмір допомоги по безробіттю застрахованим особам визначається у відсотках до їх середньої заробітної плати (доходу)', визначеної відповідно до порядку обчислення середньої заробітної плати (доходу) для розрахунку виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, затвердженого Кабінетом Міністрів України, залежно від страхового стажу. Встановлено такі розміри до-
1 У середньомісячну заробітну плату (доход) для обчислення допомоги по безробіттю враховуються всі види виплат, на які нараховувалися страхові внески. Допомога по безробіттю не може бути вищою за середню заробітну плату, що склалася в галузях національної економіки відповідної області за минулий місяць, і нижчою за прожитковий мінімум, встановлений законом.
І Іравовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 223
помоги по безробіттю залежно від страхового стажу: до 2 років 50% відсотків; від 2 до 6 років 55%; від 6 до 10 років 60%; понад 10 років 70%. Допомога по безробіттю виплачується залежно від тривалості безробіття у відсотках до визначеного розміру: перші 90 календарних днів 100%; протягом наступних 90 календарних днів 80%; у подальшому 70%. У разі несвоєчасної сплати страхових внесків страхувальниками, у тому числі через ухилення від реєстрації як платника страхових внесків, або неповної їх сплати страхувальники сплачують суму донарахованих контролюючим органом страхових внесків (недоїмки), штраф та пеню. Право накладати фінансові санкції та адміністративні штрафи від імені Фонду мають керівник виконавчої дирекції Фонду, його заступники, керівники робочих органів виконавчої дирекції Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх заступники.
§ 4. Правові засади функціонування
Фонду соціального страхування
від нещасних випадків на виробництві
та професійних захворювань
Правові засади проведення соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань визначаються Конституцією України , Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, Законом України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»1, підзаконними актами, прийнятими на їх виконання.
Страхування від нещасного випадку є самостійним видом загальнообов'язкового державного соціального страхування, за допомогою якого здійснюється соціальний захист, охорона життя та здоров'я громадян у процесі їх трудової діяльності. Держава гарантує усім застрахованим громадянам забезпечення прав у страхуванні від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання.
1 Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування під нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 р. № 1105-XIV // Відомості Иерховної Ради України. 1999. № 4647. Ст. 403 (з наступними змінами та доповненнями). ,
224
Лекція 9
Суб'єктами страхування від нещасного випадку є застраховані громадяни, а в деяких випадках члени їхніх сімей та інші особи, страхувальники та страховик. Відповідно, страхувальниками, тобто платниками збору, є роботодавці, а в деяких випадках застраховані особи. Страховиком виступає Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України.
Об'єктом страхування від нещасного випадку є життя застрахованого, його здоров'я та працездатність.
Страховими виплатами є грошові суми, які Фонд соціального страхування від нещасних випадків згідно з законодавством виплачує застрахованому чи особам, які мають на це право, у разі настання страхового випадку.
Зазначені грошові суми складаються із:
1) страхової виплати втраченого заробітку (або відповідної його частини) залежно від ступеня втрати потерпілим професійної працездатності;
2) страхової виплати у встановлених випадках одноразової допомоги потерпілому (членам його сім'ї та особам, які перебували на утриманні померлого);
3) страхової виплати пенсії по інвалідності потерпілому;
4) страхової виплати пенсії у зв'язку з втратою годувальника;
5) страхової виплати дитині, яка народилася інвалідом внаслідок травмування на виробництві або професійного захворювання її матері під час вагітності;
6) страхових витрат на медичну та соціальну допомогу.
За наявності факту заподіяння моральної шкоди потерпілому провадиться страхова виплата за моральну шкоду.
Законодавство встановлює категорії громадян, які підлягають обов'язковому страхуванню від нещасного випадку (у тому числі особи, які працюють за умовами трудового договору (контракту), учні та студенти навчальних закладів та ін.).
Порядок страхування. Для страхування від нещасного випадку на виробництві не потрібно згоди або заяви працівника. Страхування здійснюється в безособовій формі. Всі особи, які підпадають під обов'язкове страхування, вважаються застрахованими з моменту набрання чинності зазначеним Законом незалежно від фактичного виконання страхувальниками своїх зобов'язань щодо сплати страхових внесків. Певні категорії громадян, у тому числі суб'єкти підприємницької діяльності, можуть застрахуватися добровільно за письмовою заявою. Особам, які підлягають страхуванню від нещас-
Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 225
ного випадку, видається єдине для всіх видів страхування свідоцтво про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, що є документом суворої звітності.
Страхування від нещасного випадку здійснює Фонд соціального страхування від нещасних випадків некомерційна самоврядна організація, що діє на основі статуту, який затверджується її Правлінням. Управління Фондом здійснюється на паритетній основі державою, представниками застрахованих осіб і роботодавців. Безпосереднє управління Фондом соціального страхування від нещасних випадків здійснюють його Правління та виконавча дирекція.
Керівництво Фонду затверджує річні бюджети Фонду та звіти про їх виконання, порядок використання коштів бюджету та коштів резерву Фонду; Положення про порядок використання коштів лікувально-профілактичними, навчальними та іншими закладами, які надають Фонду соціальні послуги, та контроль за їх цільовим використанням; Положення про подання Фондом на безповоротній основі фінансової допомоги підприємствам для розв'язання особливо гострих проблем з охорони праці тощо. У Фонді створюється резерв коштів для забезпечення виконання завдань страхування від нещасного випадку.
Джерелами формування майна, яке перебуває у власності Фонду соціального страхування від нещасних випадків, є майно, придбане ним за рахунок коштів, що надходять до цього Фонду, а також майно, передане йому у власність іншими. Фонд соціального страхування від нещасних випадків провадить збір та акумулювання страхових внесків, має автономну, незалежну від будь-якої іншої, систему фінансування. Фінансування Фонду соціального страхування від нещасних випадків здійснюється за рахунок: внесків роботодавців: для підприємств з віднесенням на валові витрати виробництва, для бюджетних установ та організацій з асигнувань, виділених на їх утримання та забезпечення; капіталізованих платежів, що надійшли у разі ліквідації страхувальників; прибутку, одержаного від тимчасово вільних коштів Фонду на депозитних рахунках; коштів, одержаних від стягнення відповідно до законодавства штрафів і пені з підприємств, а також штрафів з працівників, винних у порушенні вимог нормативних актів з охорони праці; добровільних внесків та інших надходжень, отримання яких не суперечить законодавству.
Кошти на здійснення страхування від нещасного випадку не включаються до складу Державного бюджету України, використовуються виключно за їх прямим призначенням і зараховуються на
П .1-2751
226
Лекція 9
єдиний централізований рахунок Фонду соціального страхування від нещасних випадків в установах банків, визначених Кабінетом Міністрів України для обслуговування коштів Державного бюджету України, або спеціалізованого банку, який обслуговує фонди соціального страхування. Умови, порядок обслуговування, гарантії збереження коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків визначаються договором між банком, виконавчою дирекцією цього Фонду та Кабінетом Міністрів України.
Страхові тарифи, диференційовані за групами галузей економіки (видами робіт) залежно від класу професійного ризику виробництва, встановлюються законом.
Розмір страхового внеску для кожного підприємства обчислює Фонд соціального страхування від нещасних випадків відповідно до Порядку визначення страхових тарифів для підприємств, установ та організацій на загальнообов'язкове соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Фонд також визначає порядок і строки внесення страхових внесків страхувальниками.
Для контролю за додержанням фінансової дисципліни щодо нарахування, сплати та цільового використання збору органи Фонду соціального страхування від нещасних випадків мають право проводити в порядку, визначеному законодавством України, планові та позапланові виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності.
§ 5. Правові гарантії
у сфері соціального захисту
та реабілітації інвалідів
Забезпечення в Україні соціальних, економічних, правових і конституційних гарантій у сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів є одним з актуальних питань сучасної соціальної політики уряду та парламенту країни.
В Україні в 2002 р. вперше було підготовлено Державну доповідь «Про становище інвалідів в Україні та основи державної політики щодо вирішення проблем громадян з особливими потребами», яка дала змогу здійснити кількісну та якісну оцінку сучасного стану справ у цій сфері, визначила перспективи та шляхи розв'язання цілої низки питань, що стосуються інвалідів.
11 равовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 227
Парламент у березні 2003 р. ратифікував Конвенцію про профес-ійну реабілітацію та зайнятість інвалідів № 159, ухвалену Генеральною конференцією Міжнародної організації праці в Женеві 12 чер-Ішя 1983 р. (Закон України від 6 березня 2003 p. № 624-IV).
У своїй постанові від 20 лютого 2003 р. Верховна Рада України наголосила, що 2003 р. оголошений в Європі Роком людей з інвалідністю, і Україна повинна й надалі вирішувати ті питання, що стоять перед нею у сфері проголошеного соціального захисту та забезпечення інвалідів1.
Останніми роками спостерігається істотне зростання рівня бюджетного забезпечення програм соціальної підтримки інвалідів2, хоч І досі він не досяг необхідного мінімуму, а наявні показники рівня соціальної захищеності цієї категорії населення не відповідають вимогам сьогодення та життєвим потребам інвалідів.
Зокрема, у 2002 р. Кабінет Міністрів України був змушений погодитися з пропозицією Мінпраці щодо спрямування відповідно до ст. 57 Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» частини коштів Фонду соціального захисту інвалідів, включених до спеціального фонду державного бюджету, що перевищують витрати, передбачені законом, в сумі 14млнгрн. на фінансування програм соціального захисту інвалідів, у тому числі 12 млн грн. на забезпечення інвалідів протезно-ортопедичними виробами, по 1 млн грн. па санаторне лікування інвалідів та ветеранів війни і на санаторно-курортне оздоровлення інвалідів3.
Реальний розмір соціальних виплат, пенсій інвалідам значно мен-Іпий, ніж встановлений прожитковий мінімум. Не додержуються Ішмоги чинного законодавства щодо надання інвалідам за рахунок держави належної медичної допомоги та пільгового забезпечення їх необхідними ліками. Потребує істотного вдосконалення та поліпшення робота медико-соціальних експертних комісій щодо встановлення інвалідності.
1 Постанова Верховної Ради України «Про стан забезпечення в Україні встане жлених чинним законодавством соціальних, економічних, правових і конституційних гарантій у сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів» від 20 лютого 2003 р. № 560-IV // Голос України. 2003. 18 березня.
•' Наприклад, у січні 2003 р. видатки Фонду соціального захисту інвалідів профі-ІІ.ІІІсовано з Державного бюджету України в повному, передбаченому на цей період, обсязі.
' Розпорядження КМУ «Про фінансування програм соціального захисту иміалідів» від 4 листопада 2002 р. № 625-р. •
228
Лекція 9
Серед завдань, що поставлені перед урядом на сучасному етапі: розроблення концептуальних засад системи реабілітації інвалідів в Україні, що передбачають, зокрема, наукове обґрунтування, фінансування та організаційне супроводження реабілітаційного процесу, створення відповідної нормативно-правової бази, розвиток та належне фінансове забезпечення мережі центрів медичної, соціальної, трудової, професійної та фізкультурно-спортивної реабілітації, у тому числі реабілітаційних центрів для дітей-інвалідів.
Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»1 передбачає, що роботу з соціальної захищеності інвалідів фінансує Фонд України соціального захисту Інвалідів (ст. 10). Положення про Фонд затверджене Кабінетом Міністрів України.
Бюджет Фонду України соціального захисту інвалідів формується за рахунок коштів республіканського бюджету, благодійних внесків організацій, трудових колективів і громадян, інших надходжень, у тому числі від підприємницької діяльності Фонду, що не суперечить чинному законодавству. За місцевими радами законодавство залишає право утворювати власні фонди соціальної допомоги інвалідам. Порядок і умови витрачання коштів цих фондів визначаються відповідними місцевими радами з урахуванням пропозицій громадських організацій інвалідів.
Для стимулювання діяльності щодо соціальних гарантій інвалідам держава встановлює ряд пільг. Зокрема, підприємства та організації громадських організацій інвалідів мають право на пільги зі сплати податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до законів України з питань оподаткування, які застосовуються на підставі дозволу, який надається міжвідомчою Комісією з питань діяльності підприємств та організацій громадських організацій інвалідів.
Платники. Для підприємств (об'єднань), установ та організацій незалежно від форми власності і господарювання встановлюється норматив робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів у розмірі 4% від загальної чисельності працюючих, а якщо працює від 15 до 25 чоловік у кількості одного робочого місця. При порушенні зазначених нормативів керівники таких суб'єктів господарювання несуть відповідальність у встановленому законом порядку.
1 Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 21 березня 1991 р. № 875-ХІІ // Відомості Верховної Ради Української РСР. 1991. №21. Ст. 252 (з наступними змінами та доповненнями).
Правовії» режим цільових державних і місцевих фондів коштів 229
Підприємства, на яких працює 15 і більше чоловік, реєструються V відділеннях Фонду соціального захисту інвалідів за своїм місцезнаходженням і щороку не пізніше 1 лютого подають до зазначених шдділень звіт про зайнятість та працевлаштування інвалідів за формою, що затверджується Держкомстатом за поданням Фонду.
Якщо кількість працюючих менша вищезазначеної, такі суб'єкти господарювання щороку сплачують відповідним відділенням Фонду України соціального захисту інвалідів штрафні санкції, сума яких визначається у розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві (в об'єднанні), в установі, організації за кожне робоче місце, не зайняте інвалідом (ст. 20 Закону)1. При цьому пору-11 Іення термінів сплати штрафних санкцій тягне за собою нарахуван-мя пені із суми недоїмки за кожний день прострочення, включаючи день сплати, в розмірі, передбаченому законом. Сплату штрафних санкцій підприємства (об'єднання), установи та організації провадять відповідно до закону за рахунок прибутку, який залишається в їх розпорядженні після сплати всіх податків і зборів (обов'язкових платежів).
Порядок застосування заходів відповідальності визначається постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку І плати підприємствами (об'єднаннями), установами і організаціями штрафних санкцій до відділень Фонду соціального захисту інвалідів, акумуляції, обліку та використання цих коштів» від 28 грудня 2001 р. N" 1767.
Суми штрафних санкцій перераховуються підприємствами в дохід державного бюджету на рахунки органів Державного казначейства. Штрафні санкції сплачуються підприємствами самостійно не пізніше 15 квітня року, що настає за звітним. Суми штрафних ГіІІІкцій використовуються виконавчою дирекцією та відділеннями Фонду в межах затверджених Мінпраці кошторисів доходів та иидатків виконавчої дирекції, відділень Фонду. Проекти цих кошторисів за поданням виконавчої дирекції Фонду затверджує Мінпраці на відповідний рік.
Фінансування видатків відділень Фонду здійснюється відповідни-м й територіальними органами Державного казначейства на підставі
' Середня річна заробітна плата на підприємстві обчислюється шляхом діленим І уми нарахованого фонду оплати праці яку грошовій, такі в натуральній формі, м.к І чн-дньооблікову чисельність штатних працівників облікового складу, щовиз-иігі.істіо.'яу порядку, встановленому Інструкцією зі статистики чисельності праців-никі», чайнятих у народному господарстві, затвердженою Держкомстатом.
230
Лекція 9
кошторисів доходів і видатків цих відділень, що розробляються і затверджуються виконавчою дирекцією Фонду в межах загального кошторису доходів та видатків відділень Фонду, затвердженого Мінпраці. У кошторисах обов'язково передбачаються видатки відділень Фонду на судові витрати, а також кошти, необхідні для організаційно-технічного забезпечення здійснення Фондом функцій реєстрації та обліку підприємств, контролю за надходженням сум штрафних санкцій.
Контрольні запитання:
1. Для чого створюються цільові фонди коштів?
2. Як можна класифікувати цільові фонди коштів?
3. Проаналізуйте правові засади організації й діяльності Пенсійного фонду України.
4. Які ставки збору на обов'язкове державне пенсійне страхування Ви можете назвати?
5. Хто є платниками цього збору?
6. Охарактеризуйте порядок правового забезпечення загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.
7. Поясність, які правові засади функціонування Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань визначені в Україні?
8. Які правові гарантії у сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів надає держава?
Розділ II
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ДОХОДІВ
ЛЕКЦІЯ 10 Правові засади регулювання
державних доходів. Система державних доходів
Для виконання завдань і функцій держава повинна мати у своєму розпорядженні достатню кількість коштів, тобто мобілізувати необхідні фінансові ресурси для забезпечення фінансової діяльності. Основним джерелом доходів держави є валовий внутрішній продукт, частину якого вона використовує для покриття власних видатків. Таке використання відбувається внаслідок переходу до державної иласності у вигляді різних видів платежів. Враховуючи значення таких платежів, держава закріпила на рівні Конституції України (ст. 92), що виключно законами встановлюються система оподаткування, податки і збори, порядок утворення і погашення державного Ішутрішнього і зовнішнього боргу.
Відповідно до ст. 142 Конституції України та ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» власні доходи мають територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, якими розпоряджаються відповідні органи місцевого самоврядування.
Державні доходи являють собою сукупність надходжень у грошовій формі до державних фондів коштів для подальшого їх використання з метою реалізації завдань і функцій держави. Доцільно Іауважити, що не слід плутати поняття державних доходів та фінансових ресурсів держави, оскільки останні є значно ширшим поняттям, що включає у себе доходи не лише держави, а й усіх фізичних та юридичних осіб України, що отримують доходи на території України і за її межами та володіють певним майном на праві власності.
У свою чергу доходи бюджету це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарун-
232
Лекція 10
ки, гранти). Вони посідають центральне місце у системі доходів держави.
За Бюджетним кодексом України, доходи бюджету поділяються на податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом та трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі; неподатковими надходженнями доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомер-ційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження.
Збалансування доходів бюджету з обсягом державних видатків є аксіомою фінансової науки. Відхід від неї не призводить до наслідків більш тяжких, ніж високий рівень оподаткування, оскільки тягне за собою інфляцію.
Залежно від порядку формування системи державних доходів їх можна поділити на:
централізовані кошти, що утворюються у процесі розподілу валового продукту і надходять до державних та муніципальних централізованих фондів, у тому числі цільових позабюджетних;
децентралізовані доходи, що залишаються у розпорядженні державних підприємств, установ, організацій при розподілі та перерозподілі внутрішнього валового продукту і формуються переважно за рахунок їх прибутку.
У світовій практиці ведення національного господарства проблема застосування податків є однією з найскладніших і суперечливих. Як свідчить практика, існує залежність співвідношення прямих і непрямих податків від таких факторів, як життєвий рівень населення країни, рівень його культури, існуючі традиції в оподаткуванні та шляхи вдосконалення механізму стягнення податків, зборів та обов'язкових платежів, властивості системи оподаткування мінімізувати ухилення від їх сплати. Зокрема, істотні масштаби непрямого оподаткування у Франції, Німеччині, Італії зумовлені особливостями соціально-економічної політики, яка проводиться у цих країнах.
Особливістю економічної політики держави е те, що життєво необхідний для неї потенціал може забезпечити тільки вона сама, маючи таке важливе прибуткове джерело, як податки. Завдання мак-роекономічної стабілізації та економічного піднесення має пов'язуватися тільки з податками, їх фіскальною і регулюючою функціями. Мета здійснення фіскального адміністрування забезпечення
Правові засади регулювання державних доходів
233
держави фінансовими ресурсами, а також ефективне їх використай -І Ія. Якщо податки можуть дорівнювати державним витратам, бюджет буде збалансований1.
З перетворенням податків на постійне джерело доходів держави ступінь їх раціональності набуває першочергового значення. Оскільки вміла організація оподаткування нерідко перетворюється на визначальний фактор суспільного, у тому числі економічного, прогресу, її вирішення не може залишитися прерогативою однієї особи, а передається на волю колективного розуму. Податкова система як складне фінансове явище формується на досить високому рівні соціально-економічної організації суспільства.
Обов'язкові платежі посідають провідне місце у формуванні до-ходної частини бюджетів будь-якого рівня. При цьому, як правильно зазначають науковці, обов'язкові платежі не вичерпуються податками, зборами та іншими платежами податкового характеру2. Значну їх частину становлять неподаткові надходження (штрафи; плата за послуги, надані органами державної влади та місцевого самоврядування; кошти, що надходять від використання державного та комунального майна тощо), які мають відмінні від податків правову природу та механізм регулювання.
Отже, податки і збори є найголовнішим, але не єдиним джерелом наповнення бюджетів. Перебільшення їх ролі і значення орієнтує на жорстку фіскальну політику держави і не стимулює пошук інших, неподаткових джерел ресурсів. А податки і збори повинні покривати ту частину бюджету, яка недостатньо наповнюється за рахунок інших джерел надходжень. Звідси доцільно погодитися з висновком, що чисто фіскальна спрямованість податкової політики значною мірою невиправдана і свідчить про недостатнє використання державою інших ресурсів3.
Аналізуючи стан економіки останніх років, слід зазначити, що мобілізація податкових доходів до бюджетів відбувалася в умовах
1 Луцик А. І. Податки як інструмент фіскального адміністрування // Фінанси України. 2002. № 9. С. 42.
2 Пришва Н. Ю. Основні засади справляння обов'язкових платежів // Матеріали IX регіональної науково-практичної конференції «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (1314 лютого 2003 p.). Львів: Вид-во ЛНУ ім. Івана Франка, 2003. С. 228229.
3 Кадькаленко С. Т. До питання про систему оподаткування і поняття податку // Доклади та виступи на міжнародній науково-практичній конференції «Правове регулювання державних доходів та видатків»(2426 вересня 1998 p.). Харків: ЛПрН України, 1998. С. 145146.
234
Лекція 10
певної стабілізації економіки, про що свідчить зростання валового внутрішнього продукту. При цьому одним з головних резервів використання потенціалу податків у дохідній частині бюджетів є діяльність органів.
Основними фінансовими інструментами формування доходів виступають:
податки, що являють собою плату суспільства державі за виконання нею певних завдань та функцій, відрахування частини ВВП на суспільні цілі та потреби;
відрахування, що здійснюються за встановленими нормативами та передбачають цільове призначення платежів, у тому числі при зарахуванні до Спеціального фонду бюджету;
плати, які передбачають певну еквівалентність взаємовідносин між державою та платниками, оскільки держава виступає власником ресурсів або має монопольне право на надання певних послуг, яких потребують юридичні та фізичні особи.
Мобілізація фінансових ресурсів забезпечується набором фінансово-правових норм, що регулюють відносини, які виникають при: встановленні та введенні податків, неподаткових доходів до бюджетів та цільових фондів; визначенні принципів мобілізації фінансових ресурсів, структури доходів бюджетної системи; справлянні податків та обов'язкових зборів, плат тощо; здійсненні контрою за надходженням коштів до бюджету; застосуванні уповноваженими органами санкцій за порушення фінансового законодавства.
Контрольні запитання:
/. В чому полягає економічна суть державних доходів?
2. Як Ви можете класифікувати державні доходи?
3. Чи різняться за змістом поняття «державні доходи» та «доходи державного бюджету»?
4. В чому полягає завдання держави у формуванні політики з мобілізації фінансових ресурсів до бюджетів відповідних рівнів?
5. Які відносини у сфері акумуляції фінансових ресурсів регулюються нормами фінансового права?
ЛЕКЦІЯ 11
Правові засади організації податкової системи України
§ 1. Податки: поняття, значення та функції
Податок являє собою з одного боку філософську й економічну категорію, а з іншого одночасно вступає конкретною формою правових взаємовідносин, що закріплюються законодавством при наповненні доходами бюджетної системи. Аналіз сутності податку як економічної категорії базується на дослідженні закономірностей розширеного відтворення, його окремих фаз, особливо розподілу та перерозподілу грошової форми вартості. У свою чергу дослідження податкових форм має виходити з положень теорії держави та права. Податок як конкретна форма примусового вилучення частини сукупного доходу суспільства до казни держави відображає всі позитивні та негативні риси даного економічного простору і даної системи державного устрою та державного управління. Залежно від стану податкових правовідносин у державі можна робити висновки про її прогресивний розвиток або регрес.
Податки пов'язані з існуванням держави, хоч виникли вони значно пізніше, ніж з'явилися перші держави, фінансова діяльність яких супроводжувалася збиранням митних зборів у сучасному їх розумінні. Системи оподаткування у різних країнах світу різняться одна від одної за структурою, набором податків, зборів та обов'язкових платежів, методами їх стягнення, податковими ставками (нормативами), фіскальними повноваженнями органів різних рівнів влади, податковою базою та податковими пільгами. Такий стан є закономірним, оскільки податкові системи формуються під впливом різних економічних, політичних та соціальних факторів.
Безпосередньо податки як джерело доходів державного бюджету в їх сучасному розумінні налічують кілька сотень років. Першим поняття «податок» розкрив А. Сміту праці «Про багатство народів» (1770), в якій податок був визначений як тягар, що накладається державою у формі закону, який передбачає і його розмір, і порядок сплати1.
' Берегін М. Г, Основи податкового законодавства. К.: Вища школа, 200Q. С. 14.
236
Лекція 11
Податкам властиві такі риси як обов'язковість платежу, переваж-•но перехід права власності при сплаті податку, індивідуальна безоплатність, регулярність стягнення.
Податки виконують ряд функцій, які випливають з їх економічної природи і які у свою чергу є визначальними при формуванні податкової системи країни1. Функції'податків та податкової системи в цілому як фінансової категорії випливають із функцій фінансів розподільчої і контрольної. Податки безпосередньо пов'язані з розподільчою функцією в частині перерозподілу вартості створеного ВВП між державою і юридичними та фізичними особами. Водночас вони виступають методом централізації ВВП у бюджеті на загальносуспільні потреби, виконуючи таким чином фіскальну функцію.
До функцій податків можна віднести такі:
фіскальна ця функція є визначальною для податків і полягає в тому, що податки виконують своє головне призначення наповнення доходної частини бюджету, доходів держави для задоволення потреб суспільства. Фіскальна функція є важливою у характеристиці сутності податкової системи, вона визначає її суспільне призначення. З огляду на цю функцію держава повинна отримувати не просто достатньо податків, але головне надійних. Податкові надходження мають бути постійними і стабільними. Постійність означає, що податки мають надходити до бюджету не у вигляді разових платежів з невизначеними термінами, а рівномірно протягом бюджетного року в чітко встановлені строки. Оскільки призначення податків полягає у забезпеченні витрат держави, то терміни їх сплати мають бути узгоджені з термінами фінансування видатків бюджету2. Стабільність надходжень визначається достатнім рівнем гарантій того, що доходи, передбачені Законом про Державний бюджет на поточний рік, будуть отримані у повному обсязі;
регулююча через неї здійснюється регулювання державою виробництва та споживання, у першу чергу шляхом справляння непрямих податків, що є податками на споживання;
розподільча її завданням є наповнення доходної частини бюджетної системи країни з метою подальшого розподілу отриманих коштів для здійснення завдань і функцій держави та муніципальних органів;
1 Кучерявенко. Н. П. Налоговое право: Учебник. Харьков: Консум, 1997. С. 111.
2 Федосова В. М. Податкова система України. К.: Либідь, 1994. С. 1415.
11 равові засади організації податкової системи України 237
стимулююча ця функція визначає орієнтири для розвитку та розгортання виробничої діяльності. Шляхом запровадження пільг окремим категоріям платників податків або пільгових режимів на певних територіях держава стимулює розвиток певних галузей національної економіки або здійснює політику підтримки певних верств населення;
контролююча за її допомогою держава регламентує фінансово-господарську діяльність підприємств та організацій, отримання доходів громадянами, використання ними свого майна та коштів, додержання фінансової дисципліни тощо.
Слід зазначити, що в останні десятиліття у більшості промислове розвинутих країн світу податкова система, крім фіскальної, виконує функцію стимулювання і використовується як інструмент екополі-тики, за допомогою якого добиваються поліпшення стану довкілля і використання природних ресурсів. Під екологізацією податкової системи розуміють процес трансформування традиційних податків, що виконують головним чином фіскальну функцію, та введення нових екологічних податків з метою стимулювання оздоровлення довкілля і ефективного використання природних ресурсів. Для оздоровлення навколишнього природного середовища частіше застосовуються спеціальні екологічні податки. Розширюється перелік деструктивних екологічних впливів, що підлягають оподаткуванню1.
Чинне законодавство не розмежовує поняття податку, збору, плати, обов'язкового платежу тощо. Зокрема, Закон України «Про систему оподаткування» у редакції від 18 лютого 1997 р. трактує поняття податку і збору (обов'язкового платежу) до бюджетів та цільових фондів у ст. 2: «Під податком і збором (обов'язковим платежем) до бюджетів та цільових фондів слід розуміти обов'язковий внесок до бюджету відповідного рівня або державного цільового фонду, здійснюваний платниками у порядку і на умовах, що визначаються законами України про оподаткування»2.
Проте за своєю правовою формою та економічним змістом ці платежі не є тотожними. Податок являє собою узаконену форму відчуження власності юридичних та фізичних осіб до бюджету відповідного рівня (у розмірах і в строки, передбачені в законі) на принци-
1 Синякевич І. М. Методи екологізації податкової системи // Фінанси України. 2002, №1. С. 28ЗО.
2 Закон України «Про систему оподаткування» в редакції від 18 лютого 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. • 1997. № 16. Ст. 119 (з наступними змінами та доповненнями). І
238
Лекція 11
пах обов'язковості, безповоротності, індивідуальної безоплатності. Збори це платежі, які стягуються з платника державними органами за надання права брати участь або використовувати як матеріальні, так і нематеріальні об'єкти.
Податок завжди сплачується до бюджету загальнодержавного або місцевого, а також може розподілятися між ними. Він не призначений для конкретних витрат. Всі надходження від податків змішуються у бюджеті у вигляді грошових сум і звідси можуть піти на фінансування будь-яких цілей, що становлять загальний інтерес.
Отже, податок це встановлений законом для досягнення загальнодержавних або місцевого значення цілей обов'язковий індивідуально безвідплатний грошовий платіж, який вноситься юридичними та фізичними особами до державного чи місцевого бюджету за наявності матеріальних передумов (доходу, прибутку чи майна) у чітко визначені строки та у передбачених законодавством розмірах і не призначений для конкретних витрат.
Податки класифікують за кількома ознаками: формою оподаткування; економічним змістом об'єкта оподаткування; залежно від рівня державних структур, які їх встановлюють; способом стягнення.
За формою оподаткування всі податки поділяються на прямі й непрямі. Прямі податки встановлюються безпосередньо щодо платників, їх розмір залежить від масштабів об'єкта оподаткування, непрямі в цінах товарів і послуг, їх розмір для окремого платника прямо не залежить від його доходів.
За економічним змістом об'єкта оподаткування податки поділяються на три групи: податки на доходи, споживання і майно. За суб'єктом оподаткування податки поділяються на такі, що справляються з юридичних осіб, з фізичних осіб та змішані (справляються як з юридичних, так і з фізичних осіб).
Залежно від рівня державних структур податки поділяються на загальнодержавні та місцеві. Згідно з чинним законодавством до загальнодержавних податків належать прибуткові податки з юридичних та фізичних осіб, податок на додану вартість та акцизній збір, податок з власників транспортних засобів та плата за землю, єдиний податок тощо.
До місцевих податків належать податок з реклами та комунальний податок. Закон України «Про систему оподаткування» містить також перелік чотирнадцяти місцевих зборів, у тому числі збір за припаркування автотранспорту; ринковий збір; збір за видачу орде-
У
11 равові засади організації податкової системи України 239
ра на квартиру; курортний збір тощо. З 2003 р. Верховна Рада України виключила з переліку місцевих зборів готельний збір.
Законодавство більшості країн світу, в тому числі і в Україні, забороняє використовувати у фіскальній сфері інструменти безпосередньої демократії1. Конституція України прямо забороняє референдум щодо законопроектів з питань податків.
§ 2. Податкова система України
Функціонування податкової системи в Україні пов'язане з багатьма проблемами і суперечностями. За своєю природою податкова система є результатом еволюції податкових відносин і детермінується багатьма специфічними факторами, її існування зумовлене певним етапом, якого ДОСЯГАЙ суспільні правовідносини у сфері оподаткування. Ця категорія є своєрідною детермінуючою оболонкою, формою для дії податкових механізмів у державі, у якій разом з тим вплив системи на ЇЇ елементи є взаємопов'язаним.
Податкова система в кожній країні є однією з основ економічної системи. Вона, з одного боку, забезпечує фінансову базу держави, а з іншого виступає головним знаряддям реалізації її економічної доктрини. Податки це об'єктивне суспільне явище, тому при побудові податкової системи слід виходити з реалій соціально-економічного стану країни, а не керуватися побажаннями, хоч і найкращими, але нездійсненними. Саме тому побудова чіткої податкової системи це одна з головних умов ефективного функціонування економіки і фінансів, оскільки через податки здійснюється найтісніший зв'язок між державою і юридичними та фізичними особами щодо формування, розподілу й використання їх доходів.
Окремі елементи утворюють податкову систему лише тоді, коли між ними формуються зв'язки сумісності, взаємоузгодженості, відповідності. Системоутворюючими чинниками при побудові податкової системи виступають саме принципи оподаткування. Побудова податкової системи відповідно до цих принципів потребує вмілого комбінування податків з різним ступенем еластичності, з різною властивістю щодо можливостей їх перекладання, а також реалізації принципів економічної ефективності та справедливості. Таким чином забезпечується така властивість податкової системи, як її побудо-
' Гаврилюк Р. О. Дія норм податкового права в часі, просторі та за колом осіб. Чернівці: Рута, 2002. 3233.
240
Лекція 11
І Іракові засади організації податкової системи України
241
ва на засадах взаємодоповнення. Реалізація податковою системою певної сукупності загальних та особливих принципів оподаткування надає їй неповторності.
^ Податкова політика це діяльність держави у сфері встановлення і стягнення податків. Головними критеріями податкової політики є економічна ефективність і соціальна справедливість. З одного боку, податки мають забезпечити сталу фінансову базу держави, з іншого залишити достатньо коштів підприємствам і громадянам для збереження максимальної заінтересованості в результатах діяльності. Вся історія податкової політики зводиться до пошуків ідеалів оптимального оподаткування. Сутність, структура і роль податкової системи визначаються податковою політикою, що є виключним правом держави, яка проводить її в країні самостійно виходячи із завдань соціально-економічного розвитку. Через податки, пільги і фінансові санкції, а також обов'язки та відповідальність, які виступають невід'ємною частиною податкової системи, держава ставить єдині вимоги до ефективного ведення господарства у країні.
Податкова політика це насамперед формування і застосування затверджених на законодавчому рівні економічних інструментів і відповідних рішень, призначених сприяти зростанню надходження платежів до бюджету, а також врахування змін чинної податкової системи, визначення механізму обчислення, сплати і зарахування платежів до бюджетів1. Потрібен системний підхід до податкової політики, який би дав змогу створити податкову систему, що була б не суто фіскальною складовою, а могла функціонально коригувати економічну систему і реально стимулювати виробничу діяльність суб'єктів оподаткування2.
Нині відомо кілька схем оподаткування, серед яких слід назвати три основні. Перша з них передбачає поосібне оподаткування, тобто стягнення податків з особи як такої залежно від ЇЇ прибутку або інших властивостей. Друга схема передбачає стягнення податків з використовуваних загальних або неподільних ресурсів. Третя, яка найбільше поширилася у світі і діє в Україні, орієнтована на оподаткування результатів комерційної діяльності фізичних та юридичних осіб, а також частково їхньої власності.
1 Бодюк А. В. Податкова політика: шляхи її реалізації // Фінанси України. 2002. № 2. С. 8286.
2 Карамзін Ю, А., Ткаченко В. А. Вплив податкової політики на податкову систему держави // Фінанси України. 2001. № 7. С. 101103.
Незалежно від змісту оподаткування будь-яка податкова система має забезпечувати надійне надходження коштів у доходну частину бюджету. Розкриваючи зміст податкової системи, науковці часто наголошують на складній природі цього поняття1. З одного боку, податкова система є сукупністю податків, зборів, платежів і виступає як механізм визначених, законодавче закріплених важелів з акумуляції доходів держави. У цьому разі вона може збігатися з системою податків, зборів і платежів. З іншого боку, податкова система містить досить широкий спектр процесуальних відносин зі встановлення, зміни, скасування податків, зборів, платежів, забезпечення їх сплати, організації контролю та відповідальності за порушення податкового законодавства.
Отже, податкова система це сукупність встановлених у країні податків, зборів та обов'язкових платежів, які взаємопов'язані, органічно доповнюють один одного та мають різну цілеспрямованість.
Чинне законодавство не дає визначення податкової системи, що досить часто тягне за собою проблемні моменти не лише в теоретичних дослідженнях, а й на практиці. Згідно зі ст. 2 Закону України «Про систему оподаткування» система оподаткування являє собою су-купність податків, зборів та обов'язкових платежів до бюджетів та державних цільових фондів, що справляються у встановленому законами України порядку.
Принципи податку реалізуються через конкретний прояв, що характеризує специфіку механізму: однократність обкладання; встановлення центральним органом державної влади; універсалізація податку, що передбачає незалежність податкового тиску від форми власності; науковий підхід; принцип справедливості тощо. Загальну систему принципів оподаткування сформулював ще А. Сміт, включивши до їх складу стабільність та передбачуваність, гнучкість, рівновагу, рухомість, антиінфляційну спрямованість, зручність, рівність платників, стимулювання, економність, рівномірність охоплення.
Сучасні демократичні системи податкових відносин між органами державної влади і місцевого самоврядування базуються на таких принципах: розподілу податкових доходів органів державної влади і місцевого самоврядування на основі чіткого розмежування їх функцій та відповідальності; формування доходів місцевих бюджетів
' Кучерявенко Н. П. Основи налогового права: Учебное пособие. Харьков: ЛІтас, 2001. С. 47.
11, 3-2751
242
Лекція 11
на основі власних і закріплених податкових доходів; достатності доходних джерел для забезпечення самостійності місцевих бюджетів та виконання органами місцевого самоврядування їх функцій та повноважень; закріплення частки загальнодержавних податків за місцевими бюджетами1.
М. П. Кучерявенко виділяє такі принципи побудови податкової системи України: принцип рівного податкового тиску, принцип стабільності, принцип рівності та рівноваги, принцип цілісності, принцип єдиної цілі, принцип обмеження податкового тиску, принцип раціонального поєднання прямих та непрямих податків, принцип поділу податків за рівнем компетенції органів. У свою чергу Закон України «Про систему оподаткування» містить перелік принципів системи оподаткування. До них належать:
стимулювання підприємницької виробничої діяльності та інвестиційної активності введення пільг щодо оподаткування прибутку (доходу), спрямованого на розвиток виробництва;
обов'язковість впровадження норм щодо сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), визначених на підставі достовірних даних про об'єкти оподаткування за звітний період, та встановлення відповідальності платників податків за порушення податкового законодавства;
рівнозначність і пропорційність справляння податків з юридичних осіб здійснюється у певній частці від отриманого прибутку і забезпечення сплати рівних податків і зборів (обов'язкових платежів) на рівні прибутки і пропорційно більших податків і зборів (обов'язкових платежів) на більші доходи;
рівність, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації забезпечення однакового підходу до суб'єктів господарювання (юридичних і фізичних осіб, включаючи нерезидентів) при визначенні обов'язків щодо сплати податків і зборів (обов'язкових платежів);
соціальна справедливість забезпечення соціальної підтримки малозабезпечених верств населення шляхом запровадження економічно обґрунтованого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян та застосування диференційованого і прогресивного оподаткування громадян, які отримують високі та надвисокі доходи;
1 Соколовська А. М. Податкова система України: теорія та практика становлення. К.: НДФІ, 2001. С. 1823.
11 ракові засади організації податкової системи України 243
стабільність забезпечення незмінності податків і зборів (обо-ІІ'язкових платежів) і їх ставок, а також податкових пільг протягом І бюджетного року;
економічна обґрунтованість встановлення податків і зборів (обов'язкових платежів) на підставі показників розвитку національної економіки та фінансових можливостей з урахуванням необхідності досягнення збалансованості витрат бюджету з його доходами;
рівномірність сплати встановлення строків сплати податків І зборів (обов'язкових платежів) виходячи з необхідності забезпечення своєчасного надходження коштів до бюджету для фінансування витрат;
компетенція встановлення і скасування податків і зборів (обов'язкових платежів), а також пільг їх платникам здійснюються нідповідно до законодавства про оподаткування виключно Верхов-І юю Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим І сільськими, селищними, міськими радами;
єдиний підхід забезпечення єдиного підходу до розробки І юдаткових законів з обов'язковим визначенням платника податку і Ібору (обов'язкового платежу), об'єкта оподаткування, джерела сплати податку і збору (обов'язкового платежу), податкового періоду, ставок податку і збору (обов'язкового платежу), строків та порядку сплати податку, підстав для надання податкових пільг;
доступність забезпечення дохідливості норм податкового Іаконодавства для платників податків і зборів (обов'язкових платежів).
Фахівці вважають, що податкова система України в перехідний період має базуватися на таких принципах: антициклічний характер, цільове призначення податків, погодження податкових ставок, рівність і справедливість, гнучкість податкової системи, одно-шачність тлумачення, недопустимість необгрунтованих пільг, автоматична індексація податків і зборів, відповідальність платників податків, системний підхід, численність податків тощо1.
Податкова система є різновидом відкритої динамічної системи, це сукупність встановлених у країні податків, її відкритість означає необхідність аналізу, передусім зовнішніх чинників, під впливом яких відбувається її становлення. Вимога системності полягає в тому, що податки мають бути взаємопов'язані, органічно доповнювати
Гега П. Т. Правовий режим оподаткування в Україні. К.: Юрінком, 1997. -
t
244
Лекція 11
один одного, не суперечити системі в цілому та ЇЇ елементам. Системний підхід означає, що мають реалізовуватися обидві функції податків. З позиції фіскальної функції податкова система має забезпечити гарантоване і стабільне надходження доходів до бюджету, з позиції регулюючої забезпечувати державі можливість впливу на всі сторони соціально-економічного розвитку суспільства. Податкова система повинна включати досить широке коло податків різної цілеспрямованості, оскільки практично неможливо щоб одночасно в одному податку цілком реалізувалися обидві функції1.
Оскільки податки це по суті продукт еволюції економіки і держави, то податкова система формується перш за все під впливом об'єктивних чинників. У той же час у сучасній демократичній правовій державі запровадження тих чи інших форм оподаткування є результатом волевиявлення членів парламенту, компромісу інтересів різних політичних груп, які у свою чергу представляють інтереси різних верств суспільства.
Становлення відносин між органами державної влади і місцевого самоврядування з приводу розподілу податкових доходів між державним і місцевим бюджетами в Україні має свої особливості:
• нерозвиненість системи місцевих податків і зборів та як наслідок відсутність у місцевих бюджетів власної доходної бази;
• постійний перегляд переліку і пропорцій розподілу загальнодержавних податків і зборів між державним і місцевими бюджетами;
• відсутність ефективної системи фінансового вирівнювання при великих розбіжностях у податкоспроможності регіонів, що зумовлює великі розриви в обсягах суспільних послуг на душу населення між регіонами.
Щодо складу податкової системи України, то ЇЇ основу створюють податки, аналогічні тим, які становлять ядро податкових систем більшості сучасних розвинутих країн, що свідчить про загальну закономірність уніфікації оподаткування.
Слід зауважити, що, на відміну від основних податків, які становлять серцевину податкової системи України і склад яких не змінюється, склад решти обов'язкових платежів періодично зазнає змін. Законом УРСР «Про систему оподаткування» в редакції від 25 червня 1991 р. до загальнореспубліканських віднесено 16 податків, зборів та обов'язкових платежів. Згідно з Законом України «Про систему оподаткування» в редакції від 18 лютого 1997 р. (зі змінами, внесени-
1 Федосова В. М. Податкова система України. К.: Либідь, 1994. С. 4243.
11 ранові засади організації податкової системи України
245
мив наступні роки), податкова система включає 23 загальнодержавні податки і збори. Цей перелік був розширений за рахунок включення: рентних платежів; збору до Державного інноваційного фонду; плати за торговий патент за деякі види підприємницької діяльності; фіксованого сільськогосподарського податку; збору на розвиток виноградарства; єдиний митний збір; гербовий збір. Деякі з цих зборів »же скасовані. В той же час цей перелік включає податки і збори, які на території України ще не справляються (наприклад, податок на нерухомість ще не запроваджено).
Вищезазначене дає можливість зробити висновок про існування в Україні тенденції до розширення переліку податків і зборів, що нходять до її податкової системи. Також є тенденція до поєднання у системі особистих та реальних податків. Крім того, простежується тенденція до диференційованого оподаткування суб'єктів підприємницької діяльності, що працюють без створення юридичної особи, а також зі створенням юридичної особи, а серед останніх до диференційованого оподаткування, з одного боку, великих і середніх за розмірами підприємств, а з іншого суб'єктів малого підприємництва. Наслідком такої диференціації стало поєднання в межах однієї податкової системи двох підсистем оподаткування звичайної для одного виду платників і спрощеної для іншого1.
Слід зауважити, що суб'єкти малого підприємництва, які сплачують єдиний податок, не є. платниками багатьох видів податків і зборів, зокрема податку на додану вартість (за винятком, коли юридична особа обрала спосіб оподаткування доходів єдиним податком за ставкою 6%), прибуткового податку тощо.
Крім обумовлених об'єктивними причинами тенденцій, у розвитку податкової системи України спостерігається така особливість, як обмежене застосування майнових податків, що повинні бути доповненням до особистих. Крім податку на нерухомість до складу податкової системи України поки не входить ще один з поширених у країнах з розвинутою ринковою економікою податків податок на спадщину і дарування (хоч згідно з законопроектом, що перебуває з 2002 р. на розгляді у парламенті, планується справляти прибутковий податок з громадян зі спадщини та дарування).
Розробляючи податкову політику та впроваджуючи її у життя, органи державної влади повинні базуватися також на методології
1 Соколовська А. М, Податкова система України: теорія та практика становлення. К.; НДФЇ, 2001. С. 171177.
246
Лекція 11
оподаткування. Методологія оподаткування це теоретичне, науково-практичне і концептуально-правове обґрунтування сутності поняття «податок» одночасне дослідження податку як об'єктивної економічної категорії та конкретної форми правових взаємовідносин платників податків з державою1.
Органічним елементом методології оподаткування є сфера його методичного забезпечення. Методичні основи оподаткування це вибір податкових форм й наповнення їх конкретним змістом (прийняття організаційно-правового порядку обчислення і стягнення податків), встановлення прав та обов'язків сторін податкових правовідносин. Створення методик оподаткування, які адекватно відображають стан економіки і політики є логічним завершенням методологічних досліджень податкових проблем у межах кожного етапу податкового реформування.
Контрольні запитання:
1. Що являють собою податки?
2. У чому полягають функції податків? Які функції Ви можете назвати?
3. Що таке податкова система?
4. Які принципи організації податкової системи Ви можете назвати?
5. Що являє собою податкова політика держави?
6. Що таке методологія оподаткування?
ЛЕКЦІЯ 12
Податкове право,
податкові правовідносини.
Джерела податкового права
§ 1. Податкове право.
Податкові правовідносини:
особливості та види
Податкове право є складним фінансово-правовим інститутом, що регулює основи формування доходної частини бюджетної системи країни, тобто регулює лише відносини, що пов'язані з рухом грошових коштів від платників податків та зборів до бюджетів відповідного рівня. Податкове право взаємодіє з усіма інститутами фінансового права. Його норми зумовлені публічністю державних фінансів та регулюють діяльність зі стягування податкових платежів для загальнодержавних та регіональних потреб. Отже, можна сказати, що податкове право це один з основних інститутів фінансового права.1
Податкове право як фінансово-правовий інститут являє собою сукупність норм, що регулюють суспільні відносини у сфері справляння податків та обов'язкових платежів до бюджетів та державних цільових фондів, встановлюючи при цьому права, обов'язки та відповідальність сторін.
Інститут податкового права є відокремленим комплексом юридичних норм, що забезпечують цільове регулювання різновиду відносин, пов'язаних з надходженням до бюджетів податків та зборів. Податкове право відносно самостійний сектор фінансового прана і займає автономне становище щодо інших інститутів цієї галузі.
Предметом податкового права є група однорідних суспільних відносин, що визначають надходження грошових коштів від платників до бюджетів у формі податків та зборів. Характерною рисою податкових відносин є їх чітко виражений владно-майновий характер. Щодо метод у правового регулювання, то він є характерним для фінансового права в цілому, тобто метод державно-владних приписів, що підкріплюється можливістю застосувати санкції з боку держави.
1 Юткина Т. Ф. Налоги й налогообложение. М.: Инфра-М, 1998. С. 11.
' Бекерская Д. А Налоговое право й налоговое законодательство в Украине. К.: Вища школа, 2000. С. 2224.
248
Лекція 12
Водночас зазначений метод має особливий механізм регулювання, взаємозв'язок норм, юридичний режим. Імперативний метод регулювання чітко встановлює межі поведінки підпорядкованих суб'єктів1.
Складна природа податку, що об'єднує економічні та правові його характеристики, зумовлює юридичну природу податкових норм, характер їх взаємодії. Оскільки податкова система держави за своєю сутністю є системою розподільних та перерозподільних відносин у суспільстві, вона детермінує юридичну природу податково-правової норми. Подібно до інших правових норм, податково-правові норми містять правила поведінки, встановлені державою та забезпечені силою ЇЇ примусу. З іншого боку, специфіка предмета податкового права визначає й специфіку юридичної природи податково-правових норм2, їх змістом є встановлення правил поведінки учасників особливого виду суспільних відносин податкових відносин, тобто поведінки, яка завжди пов'язана з розподілом чи перерозподілом державою в її інтересах частини власності інших юридичних та фізичних осіб.
Залежно від змісту податково-правові норми поділяються на матеріальні і процесуальні. У свою чергу залежно від характеру впливу на поведінку суб'єктів податкових правовідносин усі матеріальні податково-правові норми поділяються на зобов'язуючі, забороняючі та уповноважуючі. На думку фахівців, об'єктивний поділ фінансово-правових норм на зазначені види зумовлюють такі фактори: а) функції податкових норм; б) спеціалізація податкових норм; в) способи правового регулювання3.
Інститут податкового права визначається багатьма елементами, що зводяться до ряду загальних принципів:
наявність комплексу рівних норм, що регулюють однорідні відносини;
різносторонній вплив податкових норм, що забезпечує єдиний підхід;
об'єднання всіх норм інституту податкового права стійкими зв'язками.
- Харьков:
1 Кучерявенко Н. П. ОсновьІ налогового права: Учебное пособие. Легос, 2001. С. 2829.
2 Данілов О. Д., Фліссак Н. П. Податкова система та шляхи її реформування. К.: Парламентське вид-во, 2001.
3 Гавралюк Р. О. Дія норм податкового права в часі, просторі та за колом осіб. Чернівці: Рута, 2002. С. 66.
Податкове право, податкові правовідносини
249
Принципи податкового права охоплюють керівні положення права, визначають суть системи та інституту. Можна виділити матеріальні (що охоплюють суть категорії), процесуальні (що регулюють сфери компетенції суб'єктів податкових правовідносин) та розрахункові (що регулюють функціонування конкретного податкового механізму) принципи.
Податкові правовідносини являють собою відносини, що виникають на підставі податкових норм, які встановлюють, змінюють чи скасовують податкові платежі, та у зв'язку з юридичними фактами, учасники яких наділені суб'єктивними правами та несуть юридичні обов'язки, пов'язані зі сплатою податків і зборів до бюджетів і цільових фондів та поданням податкової звітності. Ці відносини існують лише після оформлення їх у відповідну правову форму.
Податковим правовідносинам властиві загальні характерні риси, що притаманні будь-яким іншим правовим відносинам. Водночас правовідносини кожної галузі права мають власну неповторну специфіку. Так, найголовніша особливість фінансових, у тому числі й податкових, правовідносин полягає у тому, що вони виникають у процесі фінансової діяльності держави. Важливою галузевою особливістю фінансових правовідносин, зокрема податкових, є також те, що однією зі сторін завжди виступає держава. Особливості податкових правовідносин найповніше характеризуються їх специфікою, яка проявляється насамперед у:
а) цільовій системності система податкових правовідносин підпорядкована встановленню податків та зборів;
б) формальній визначеності за допомогою норм регулюють чітко визначені зв'язки, що встановлюються між суб'єктами податкових правовідносин;
в) забезпеченні державним примусом1.
Об' єктом регулювання у податкових правовідносинах виступають грошові кошти платників, які надходять до бюджетів.
Суб'єктом податкових правовідносин може бути будь-яка особа, поведінка якої регулюється нормами податкового права і яка може виступати учасником податкових правовідносин, носієм суб'єктивних прав та обов'язків. Суб'єкти повинні мати податкову право-суб'єктність, що передбачена нормами права.
Виділяють три групи суб'єктів: державу (в особі представницьких органів, що приймають нормативно-правові акти у сфері оподатку-
1 Щербсшюк О, В, Громадянин як суб'єкт податкових правовідносин. Чернівці: Рута, 2000. С. 145146.
250
Лекція 12
вання), податкові органи та платників податків. Деякі вчені до суб'єктів податкових відносин включають також і кредитно-фінансові установи, через які здійснюються платежі з перерахування податків до бюджетів відповідних рівнів.
Відносини з приводу оподаткування набувають певної правової форми, внаслідок чого податкова система становить систему нормативно-правових актів, зокрема податкових законів, що регулюють відносини:
між державою і платниками стосовно визначення основних елементів оподаткування, порядку обчислення і справляння податків;
між державою і органами місцевого самоврядування щодо розмежування їх прав законодавчої компетенції у податковій сфері, законодавчого закріплення за бюджетами кожного рівня влади власної доходної бази;
між державою і органами, що забезпечують справляння податків з приводу визначення правового статусу цих органів, порядку адміністрування податків, відповідальності за забезпечення своєчасного надходження податків до бюджетів;
між органами податкової служби і платниками стосовно взаємних прав та обов'язків і механізму їх реалізації.
Палаткові органи розглядаються в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні до їх складу входять Державна податкова служба України, у тому числі податкова міліція, органи Державного казначейства та Державної митної служби України, які забезпечують фінансовий контроль за справлянням податків як безпосередньо, так і опосередковано під час здійснення основної діяльності (наприклад, при справлянні мита та непрямих податків під час здійснення експортно-імпортних операцій). У вузькому розумінні податкові органи обмежуються виключно податковими адміністраціями й інспекціями, а також відповідними підрозділами податкової міліції, їх повноваження визначені законами України «Про систему оподаткування», «Про державну податкову службу України», указами Президента України, чинними податковими законами, а також актами Державної податкової служби України.
Платник податку це фізична або юридична особа, яка несе юридичну відповідальність за сплату податку або безпосередньо його сплачує, при цьому не несе юридичної відповідальності. Податок сплачується за рахунок власних коштів суб'єкта оподаткування, тобто податок має скорочувати доходи платника податку. У деяких випадках між державою та платником перебуває уповноважена особа
Податкове право, податкові правовідносини
251
(податковий агент), яка відраховує податок, перераховує його до бюджету та несе за це відповідальність. Платник може реалізовувати свої обов'язки зі сплати податку безпосередньо або через представника. Представництво виступає в трьох формах законне, уповноважене, офіційне представництво.
Законними представниками є юридичні та фізичні особи, уповноважені представляти інтереси платника податків. Такими представниками виступають:
а) для підприємствайого керівник та головний бухгалтер, які уповноважені від імені підприємства підписуватися фінансові документи;
б) для консолідованої групи платників податків законні представники головного підприємства, що входить до складу цієї групи;
в) для фізичної особи батьки, усиновителі, опікун або інші особи за наявності у них документів, які засвідчують їх родинні зв'язки чи відповідні повноваження.
Уповноваженими представниками є особи (юридичні або фізичні), уповноважені платником податків представляти його інтереси в податкових органах на основі угоди між платником податків і представниками у формі нотаріально засвідченого договору чи довіреності.
Офіційні представники призначаються за ініціативою податкового органу, суду у випадках, коли особа через об'єктивні причини не може бути законним представником або майно, що є предметом розгляду справи, є безхазяйним.
Офіційними та уповноваженими представниками не можуть бути судді, слідчі або прокурори, посадові особи податкових органів.
Правовідносини платника податку і держави визначаються за принципом резидентства, згідно з яким платників податків фізичних осіб поділяють на таких, що:
мають постійне місце проживання або місцеперебування в даній державі (183 дні в календарному році сумарно) резиденти;
не мають постійного місця проживання або місцеперебування на даній державній території нерезиденти.
Для юридичних осіб визначальними факторами, що встановлюють їх резидентство, є: місце державної реєстрації; місце розташування апарату управління (офісний центр); місце здійснення основної діяльності.
Платниками податків, зборів та інших обов'язкових платежів є юридичні та фізичні особи, на яких згідно з чинним законодавством в Україні покладено обов'язки сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів.
252
Лекція 12
Обов'язки платників податків і зборів (обов'язкових платежів) законодавче визначені.
1. Платники податків і зборів (обов'язкових платежів) зобов'язані: 1) вести бухгалтерський облік, складати звітність про фінансово-господарську діяльність і забезпечувати її зберігання у терміни, встановлені законами; 2) подавати до державних податкових органів та інших державних органів відповідно до законів декларації, бухгалтерську звітність та інші документи й відомості, пов'язані з обчисленням і сплатою податків і зборів (обов'язкових платежів); 3) сплачувати належні суми податків і зборів (обов'язкових платежів) у встановлені законами терміни; 4) допускати посадових осіб державних податкових органів до обстеження приміщень, що використовуються для одержання доходів чи пов'язані з утриманням об'єктів оподаткування, а також для перевірок з питань обчислення і сплати податків і зборів (обов'язкових платежів).
2. Керівники й уповноважені посадові особи юридичних осіб та фізичні особи під час перевірки, що проводиться державними податковими органами, зобов'язані давати пояснення з питань оподаткування у випадках, передбачених законом.
3. Обов'язок щодо сплати податків і зборів (обов'язкових платежів) припиняється зі сплатою податку, збору (обов'язкового платежу) або його скасуванням.
Права платників податків і зборів (обов'язкових платежів) передбачені ст. 10 Закону України «Про систему оподаткування». Платники податків і зборів (обов'язкових платежів) мають право: 1) подавати державним податковим органам документи, що підтверджують право на пільги щодо оподаткування у порядку, встановленому законами України; 2) одержувати та ознайомлюватися з актами перевірок, проведених державними податковими органами; 3) оскаржувати у встановленому законом порядку рішення державних податкових органів та дії їх посадових осіб.
Особливості реалізації встановлених законодавством прав платників податків конкретизуються у нормативно-правових актах, прийнятих Державною податковою службою України.
§ 2. Джерела податкового права. Елементи податкового закону
З переходом вітчизняної економіки на ринкові рейки з'явилася гостра потреба у чіткій та докладній юридичній регламентації фінансових, у тому числі податкових, відносин. Адже законодавча регла-
ІІодаткове право, податкові правовідносини
253
ментація оподаткування у розвинутих країнах дає можливість централізовано керувати системою, перетворюючи її на один з найважливіших важелів економічної політики держави.
В Україні обов'язок сплачувати податки і збори в порядку та розмірах, встановлених законом, закріплено Конституцією (ст. 67). При цьому визначено, що система оподаткування встановлюється виключно шляхом прийняття відповідних законів. Чинне податкове законодавство України включається до бюджетного права, що виділяє фіскальні функції у податковому регулюванні. Водночас вважати податки лише засобом для наповнення державного бюджету або джерелом коштів, необхідних для функціонування держави, безпідставно й невиправдано, це обмежує їх роль. Насправді податки істотно впливають на діяльність суб'єктів господарювання, а податкова система виконує функцію структурування економіки1.
Податкове законодавство, що виступає формою реалізації податкового права, містить достатньо широке коло нормативних актів, які регулюють оподаткування. Однак, виходячи зі значення податків для держави та їх безпосереднього впливу на суб'єктів оподаткування, правові засади їх справляння, механізм оподаткування, повноваження учасників податкових відносин повинні визначати виключно закони, а не підзаконні акти, як це має місце в Україні.
До принципів податкового законодавства належать: принцип об'єднання інтересів держави, органів місцевого самоврядування та платників податків; принцип встановлення податків виключно законами; пріоритет податкового закону над неподатковим; захист від незаконного оподаткування платників; наявність усіх елементів податкового механізму в податковому законі2.
Податкове законодавство це система законодавчих актів, що містить правові норми, які встановлюють правила поведінки сторін у податковій сфері суспільних відносин. Законодавчі акти приймаються як з питань податкової системи в цілому, так і з питань конкретних податків і містять норми податкового права. Між податковим правом та податковим законодавством існує певний взаємозв'язок та взаємозалежність. Уданому аспекті можна погодитися з професором Л. К. Вороновою, яка вважає, що первинною ланкою
' Зав'ялов В. Проблемні питання діяльності органів державної податкової служ-Ои України // Вісник Податкової Служби України. 2002. № 48. С. 6.
2 Кучерявенко Н. П. Основи налогового права: Учеб. пособие. Харьков: Ле-І-( >с, 2001. С. 6567; 7071.
254
Лекція 12
фінансового законодавства є правова форма акт законодавчої чи виконавчої влади, а первинною ланкою фінансового права правова норма1.
Нормативно-правові акти з питань оподаткування встановлюють перелік податків, зборів та інших обов'язкових платежів, що включаються до системи оподаткування України, основні засади визначення суб'єктів податкових правовідносин, їх прав та обов'язків, об'єктів та бази оподаткування, розмірів податкових ставок та нормативів, порядку справляння та зарахування податків, регламентують порядок їх встановлення, зміни і скасування, а також надання податкових пільг, ведення податкового обліку, забезпечення виконання податкових зобов'язань та порядок і умови притягнення до відповідальності за порушення, допущені у сфері оподаткування.
На думку вчених, законодавчі акти, що покладені в основу податкового законодавства, становлять певну систему:
1. Загальні нефінансові закони конституційні закони чи закони, що стосуються до інших галузей права та містять податкові норми.
2. Загальні фінансові закони здебільшого вони представлені бюджетними законами.
3. Загальні податкові закони законодавчі акти, що містять положення, які регулюють податкову систему в цілому, її основні засади, головні характеристики податкових важелів.
4. Спеціальні податкові закони законодавчі акти, які регулюють окремі групи та види податків2.
Податкове законодавство має персоніфікований та строковий характер. Визначальною рисою правового статусу платника податків є наявність презумпції його винуватості, що суперечить загальноприйнятим положенням юриспруденції.
Слід зауважити, що останні кілька років в Україні стоїть проблема прийняття Податкового кодексу.
З метою реалізації економічної програми, проголошеної у Посланні Президента України до Верховної Ради «Україна: поступ у XXI сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 2004 роки», розроблено проект Податкового кодексу України. У ньо-
' Воронова Л. К. Про вдосконалення фінансового законодавства // Матеріали Міжнародної конференції «Проблеми фінансового права». Чернівці: Рута, 1996. С. 17.
2 Кучерявенко Н. П. Основи налогового права: Учебное пособие. Харьков: Легос, 2001. С. 4143.
Податкове право, податкові правовідносини
255
му запропоновано істотно знизити ставки основних податків. Ставку обкладення ПДВ пропонується зменшити з 20% до 17%, з яких 15% для формування звичайного бюджету та 2% для формування бюджету розвитку. Це зменшить податковий тиск на споживання, хоч і не знизить ціни на товари.
Привабливість ідеї кодифікації податкового права зумовлена функціями, які повинен виконувати кодекс. Ці функції полягають у стабілізації податкового права і створенні таким чином прогнозованого, певного економічного середовища; обмеженні фіскальної експансії уряду, тобто політики збільшення державних видатків і, відповідно, рівня оподаткування; забезпеченні єдиної термінології, уніфікації правил оподаткування; узгодженні податкових законів, ліквідації суперечностей між ними, встановленні механізмів взаємодії всіх елементів податкової системи; формуванні у платників уявлення про загальний податковий тягар у країні.
Перед розробниками проекту Кодексу ставилися такі головні цілі: 1) ослабити податкове навантаження на платників податків за рахунок зниження ставки податку на прибуток підприємств; 2) зробити цей податок нейтральним щодо всіх категорій платників податків шляхом скасування цілої низки пільг та винятків в оподаткуванні; 3) спростити адміністрування податку на прибуток підприємств. Для розв'язання цих проблем проект Кодексу запропонував ряд змін до нині чинного порядку справляння податку на прибуток1.
У Кодексі йтиметься не про просте скорочення переліку податків та зниження їх ставок, хоч і ці заходи матимуть позитивний результат, а про розширення бази оподаткування, залучення до нього дедалі більшої кількості платників податків, скорочення податкових пільг, а також про зміну самої ідеології оподаткування. На жаль, аналізуючи ситуацію, що склалася у зв'язку з обговоренням і ухваленням Податкового кодексу України, необхідно зауважити, що внаслідок специфічного поєднання процесів реформування і кодифікації податкового законодавства під час обговорення проекту Кодексу основна увага приділяється аспектам реформування, зокрема визначенню величини податкових ставок, пільг, податкової бази, і набагато менша проблемам усунення правових прогалин, вдосконаленню правової регламентації всієї системи податкових відносин2.
1 Данілов О. Д., Флгссак Н. П. Податкова система та шляхи її реформування. К.: Парламентське вид-во, 2001. С. 124151.
2 Савченко Т. Податковий кодекс: кроки назустріч // Вісник Податкової Служби України. 2001. № 21. С. 810.
256
Лекція 12
Вихідним у податковій системі і справлянні податків є їх встановлення, яке згідно із законодавством України здійснює Верховна Рада України та сільські, селищні, міські ради, причому порядок справляння податків, зборів (обов'язкових платежів) може встановлюватися тільки законом, на що і вказує Закон України «Про систему оподаткування».
При встановленні податків, зборів (обов'язкових платежів) вирішується низка питань, пов'язаних зі справлянням податків:
механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) не може встановлюватися нічим іншим, крім законів про оподаткування;
зміни щодо механізму справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) можуть вноситися не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року; будь-який закон про оподаткування має відповідати принципам, закладеним у Законі України «Про систему оподаткування»;
будь-який податок, збір (обов'язковий платіж) має справлятися у порядку, визначеному законом; механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) не може встановлюватися Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік;
оподаткування передбачає обов'язковий порядок справляння, який встановлюється законом; справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) є частиною податкової системи.
* Елементи податкового законодавства майже збігаються з елементами податку. До переліку елементів податкового законодавства можна включити: суб'єкт оподаткування або платника податку; об'єкт (предмет) оподаткування; джерело сплати податку; базу оподаткування; одиницю обкладання; ставку податку; строки сплати-податку; джерело акумуляції податку або порядок розподілу сум податку між окремими ланками бюджету? пільги зі сплати податку, якщо вони є, або вказівку про відсутність пільг зі сплати даного податку; порядок обчислення податку.
Першим елементом будь-якого податкового закону є суб'єкт оподаткування. Це юридична або фізична особа, якій належить сплачувати податок відповідно до норми закону. Головною ознакою суб'єкта оподаткування є наявність самостійного джерела доходу чи майна. У кожному конкретному випадку відповідний податковий закон встановлює своє коло суб'єктів оподаткування. Податкова правоздатність фізичної особи характеризується в основному через її юридичні обов'язки, які фіксуються у податковому законодавстві,
Податкове право, податкові правовідносини
257
що не є випадковим. Держава, встановлюючи податкові норми, кров-І Іо заінтересована в їх чіткому виконанні всіма суб'єктами, яким вони •Ідресовані. У податковому законодавстві зміст податкової правоздатності фізичної особи розкривається в Законі України «Про систему оподаткування». Проте цей Закон повною мірою не розв'язав і не міг розв'язати питання про податкову правоздатність суб'єктів податкового права.
Водночас податкове законодавство передбачає в деяких податках наявність платника податку, який не збігається із суб'єктом оподаткування (наприклад, при справлянні прибуткового податку з громадян, коли обов'язки зі справляння податків лежать на податковому агенті підприємстві, установі тощо, що нараховують дохід громадянинові, з якого й справляється податок).
Другим елементом, який містить кожний податковий закон, є об'єкт оподаткування. Це те, що підлягає оподаткуванню. Об'єкт оподаткування вказує на обставини, за яких у суб'єкта оподаткування виникає обов'язок сплатити податок. У деяких податкових законах об'єкт може набувати конкретизації, і з'являється предмет оподаткування. Така конкретизація існує при оподаткуванні власників транспортних засобів, а також справлянні плати за землю. Предмет оподаткування вказує на ознаки фактичного, а не юридичного характеру, за якими обґрунтовується стягнення відповідного податку.
Ще одним елементом, який обов'язково містить кожний податковий закон, є джерело сплати податку. Це дохід платника, з якого він сплачує податок. Джерело сплати може бути безпосередньо пов'язане з об'єктом оподаткування, а може й не стосуватися об'єкта оподаткування, об'єкт і джерело не завжди збігаються. В ширшому розумінні джерело податку національний доход, тому що всі оподатковувані об'єкти становлять ту чи іншу форму національного доходу.
Податкова база служить для того, щоб кількісно виразити предмет оподаткування. У ряді випадків податкова база є частиною предмета оподаткування, до якої застосовується податкова ставка. Але це правильно лише тоді, коли предмет оподаткування безпосередньо визначає і дає можливість застосовувати до себе обчислення. Податкова база необхідна саме для обчислення податку, але вона не є умовою (об'єктом оподаткування), що породжує обов'язок сплатити податок. При реалізації майна об'єктом оподаткування буде не саме майно, а угода купівлі-продажу. Майно у даному разі лише кількісне вираження об'єкта оподаткування.
17 -3-2751
258
Лекція 12
Критерієм для вимірювання об'єкта оподаткування, що також є окремим елементом податкового закону, виступає одиниця обкладання. Це та його частина, на яку встановлено податкову ставку. Одиниця оподаткуванняце одиниця виміру (майнового чи грошового) об'єкта оподаткування, стосовно якої встановлюються нормативи і ставки обкладення. Одиниця оподаткування має переважно розрахунковий характер. Фізичний вимір повинен досить точно відображати обсяг оподаткування. Наприклад, при оподаткуванні земель використовуються одиниці виміру, прийняті у країні, акр, гектар, сотка, квадратний метр тощо; при встановленні акцизів на бензин літр, галон.
Ставка податку це його розмір, що стягується з кожної одиниці оподаткування. Податкова ставка законодавче встановлений розмір податку на одиницю оподаткування. Існує два підходи для встановлення податкових ставок універсальний та диференційований. В універсальному встановлюється єдина для всіх платників ставка, а у диференційованому кілька. Диференціювання ставок може здійснюватися за двома напрямами. Перший у розрізі платників, іноді для більшості платників виділяється основна ставка, також знижено та підвищено ставки для окремих платників; другий у сфері різних характеристик і оцінок об'єкта оподаткування. Базова ставкаце ставка податку без урахування особливостей суб'єкта чи видів діяльності. За деякими податковими платежами внаслідок великої кількості ставок (акцизний збір) про поняття «базова ставка» можна говорити лише умовно. Ставки податку можуть бути виражені у твердому фіксованому розмірі або у процентному. Останні у свою чергу поділяються на пропорційні, прогресивні та регресивні. Нині в Україні застосовується два методи оподаткування з пропорційними чи прогресивними ставками. Змішане оподаткування використовує для однієї частини доходів пропорційні ставки, для іншоїпрогресивні.
Важливим елементом податкового закону є строки сплати податку. Вони встановлюються в законі, який регулює кожний окремий вид податку, з метою забезпечення рівномірності та регулярності надходження коштів до бюджету. Податковий період це строк, протягом якого завершується процес формування податкової бази, остаточно визначається розмір податкового зобов'язання. Податковий період не слід плутати з поняттям «звітний період» строк складання та надання податковому органові звітності.
І Іодаткове право, податкові правовідносини
259
Принципово важливим елементом кожного податкового закону має бути положення про пільги, а саме: або вказівка на те, що зі сплати даного податку пільги не можуть мати місця взагалі; або вказівка їм об'єкти оподаткування, на які поширюються пільги, та характер І І,их пільг; або перелік суб'єктів оподаткування, на яких поширюються пільги зі сплати податку1.
Податкові пільги це часткове або повне звільнення юридичних • too фізичних осіб від сплати податків. Поширені такі види пільг: неоподатковуваний мінімальний рівень доходів; податкові знижки; по-нернення раніше сплачених сум податків (податкові амністії); шільнення від сплати податків на певний термін.
Пільги повинні встановлюватися стосовно об'єкта, а не суб'єкта оподаткування. Коли немає чіткої концепції податкової політики, пільги надаються надто широкому колу суб'єктів підприємницької діяльності на шкоду інтересам держави. Всупереч вимогам ст. 1 Закону України «Про систему оподаткування», якою передбачено, що истановлення і скасування податків та пільг здійснюється Верховною Радою України, а ставки податків та пільги не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законодавчими актами України, крім законів про оподаткування, Президент і Кабінет Міністрів України протягом останніх років видавали нормативні акти, якими встановлювали або скасовували пільги суб'єктам підприємницької діяльності. Часто такі нормативні акти викликали непорозуміння в законодавстві, іноді просто суперечили один одному, що призводило до исіляких порушень як з боку платників, так і з боку працівників податкових адміністрацій.
Контрольні запитання:
1. У чому полягає зміст інституту податкового права?
2. Які особливості правовідносин та норм податкового права?
3. Назвіть джерела податкового права.
4. У чому полягає призначення Податкового кодексу?
5. Які елементи податкового закону Ви можете назвати? Дайте їх загальну характеристику.
1 Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1997. С. 206209.
ЛЕКЦІЯ 13 -----------------
Правові засади справляння податків ------------- з фізичних осіб _________
т
§ 1. Прибутковий податок з громадян
Виключно громадяни сплачують прибутковий податок з громадян і податок на промисел, які належать до загальнодержавних прямих податків. Загальна система оподаткування прибутковим податком доходів громадян регламентується Декретом Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» від 26 грудня 1992 р.1 З 1 січня 2004 р. має набрати чинності Закон України «Про прибутковий податок з фізичних осіб», прийнятий Верховною Радою України 22 травня 2003 р.
Платниками прибуткового податку є громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства як ті, що мають, так і ті, що не мають постійного місця проживання в Україні. До громадян, які мають постійне місце проживання в Україні, належать громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства, які проживають в Україні у цілому не менше 183 днів у календарному році.
Об'єктом оподаткування у громадян, які мають постійне місце проживання в Україні, є сукупний оподатковуваний доход за календарний рік (що складається з місячних сукупних оподатковуваних доходів), одержаний,з різних джерел як на території України, так і за її межами.
Об'єктом оподаткування у громадян, які не мають постійного місця проживання в Україні, є доход, одержаний з джерел в Україні.
При визначенні сукупного оподатковуваного доходу враховуються доходи, одержані як у натуральній, так і в грошовій формі (національній або іноземній валюті).
Законодавством встановлені особливості усунення подвійного оподаткування, які полягають у такому:
суми прибуткового податку, сплачені фізичними особами за кордоном, не можуть перевищувати сум податку, що підлягають сплаті цими особами відповідно до законодавства України;
1 Декрет Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» від 26 грудня 1992 р. № 13-92 // Відомості Верховної Ради України. 1993. № 10. Ст. 77 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові засади справляння податків з фізичних осіб
261
зарахування сплачених за межами України сум податку Ідійснюється лише у разі письмового підтвердження податкового органу відповідної іноземної держави факту сплати (утримання) податку.
Відповідно до Декрету «Про прибутковий податок з громадян» до об'єктів оподаткування прибутковим податком не включалися: .І) допомога по державному соціальному страхуванню і державному соціальному забезпеченню, крім допомоги по тимчасовій непра-І (ездатності (в тому числі допомога по догляду за хворою дитиною); 6) суми одержуваних аліментів; в) державні пенсії, а також додаткові пенсії, що виплачуються за умовами добровільного страхування пенсій; г) компенсаційні виплати в грошовій і натуральній формі у межах норм, передбачених чинним законодавством, за винятком компенсації за невикористану відпустку при звільненні; д) суми грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержуваних військовослужбовцями, особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, та інші платежі, визначені законодавством.
Згідно з Законом «Про податок з доходів фізичних осіб» податкову базу значно збільшено. До об'єктів оподаткування включаються операції з нерухомістю (із застосуванням ряду винятків, встановлених законом), дарування, спадщина, виграші в недержавних лотереях, проценти від депозитів у кредитно-фінансових установах та дисконтні доходи громадян тощо.
Ставки податку. Проголосований парламентом Закон передбачає значне реформування у сфері оподаткування доходів громадян. Відповідно до діючого з 1993 р. Декрету відрахування прибуткового податку відбуваються щомісячно за диференційованими ставками (від 10 до 40%) залежно від суми заробітку за місцем основної роботи громадянина та за ставкою 20 % від суми заробітку не за місцем основної роботи. При цьому одиницею оподаткування визначений неоподаткований мінімум доходів громадян, запроваджений Указом Президента України ще у 1994 р. Особи, які одержували будь-які доходи не за місцем основної роботи, зобов'язані подати до податкової інспекції за місцем постійного проживання декларацію про сукупний річний доход до 1 квітня року, що йде за чвітним. Тобто при обчисленні прибуткового податку застосовується змішаний метод оподаткування доходу громадян, який поєднує частосування прогресивного та пропорційного методів оподаткування. •
262
Лекція 13
У свою чергу згідно з Законом України «Про прибутковий податок з фізичних осіб» для більшості фізичних осіб (за винятком осіб, які отримали доходи за кордоном, або для яких виплата доходів відбулася без нарахування та сплати прибуткового податку) скасовується встановлений раніше порядок перерахування податку за підсумками року незалежно від того, чи був отриманий доход за основним або неосновним місцем роботи. Із січня 2004 р. вводиться єдина ставка податку 13% (з 2007 р. 15%).
Зазначений порядок не застосовується при оподаткуванні операцій особливого виду. Зокрема, як об'єкт оподаткування виступають проценти по депозитах у кредитно-фінансових установах ставка 5% (з 2005 p.), виграші та призи недержавних лотерей (ставка 26%, а з 2007 року 30%); деякі операції з нерухомості (ставки 1%, 5% або 13%), спадщина та подарунки (залежно від спадкоємців і отримувачів подарунків та осіб, яким спадкують, або хто дарить ставки податку можуть бути 0%, 5% , 13% або 26%).
Одиницею оподаткування визначено мінімальну заробітну плату (податкову соціальну пільгу), а не неоподаткований мінімум доходів громадян. Водночас ця соціальна пільга застосовуватиметься у тому разі, якщо платник податку напише спеціальну заяву своєму роботодавцеві.
Законом передбачено введення податкового кредиту витрат платника податку на лікування, навчання тощо, на суму яких можна буде зменшити оподатковуваний доход за підсумками року (норма закону набере чинності з 2005 p.). Для застосування податкового кредиту платник повинен подати річну декларацію до податкової інспекції за місцем реєстрації, після чого держава поверне платникові відповідну суму. При цьому платник податку, який хоче застосувати податковий кредит, повинен протягом року збирати документи, що підтверджують його витрати (чеки, товарні накладні, договори або інші розрахункові документи, які ідентифікують продавця та визначають суму витрат). Водночас Закон встановлює ряд обмежень щодо можливості застосування податкового кредиту та достатньо складний механізм повернення надлишково сплаченого прибуткового податку.
Значно скореговано й пільги, встановлені законодавством, внаслідок зменшення їх порівняно з раніше чинним законодавством.
Зокрема, згідно з Декретом сукупний оподатковуваний доход додатково зменшувався на суму, що не перевищує за кожний повний місяць, протягом якого одержано доход, встановленого чинним за-
II ривові засади справляння податків з фізичних осіб
263
конодавством розміру мінімальної місячної заробітної плати одному з батьків (опікунів, піклувальників) на кожну дитину віком до 16 років, якщо місячний сукупний оподатковуваний доход не перевищує розміру десяти мінімальних місячних заробітних плат, встановленого чинним законодавством. Зазначена пільга зберігається до кінця року, в якому діти ДОСЯГАЙ 16-річноговіку, а в разі смерті дітей протягом наступних дванадцяти місяців. Зменшення оподатковуваного доходу проводиться з місяця народження дитини.
Сукупний оподатковуваний доход зменшується до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів, включаючи розмір встановлених вирахувань, в учасників бойових дій, учасників війни, інвалідів війни, < >сіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, та осіб, на яких поширюється чинність Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Сукупний оподатковуваний доход зменшується до десяти неоподатковуваних мінімумів, включаючи розмір встановлених вирахувань, у громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи і піднесені до 1 і 2-ї категорій.
Сукупний оподатковуваний доход зменшується до п'яти неоподатковуваних мінімумів, включаючи розмір встановлених вирахувань, у:
а) інвалідів з дитинства, інвалідів І і II груп (крім інвалідів війни І групи);
б) громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи і віднесені до 3 і 4-ї категорій;
в) батьків і одного з подружжя військовослужбовців, які загинули чи померли або пропали безвісти при виконанні службових обов'язків;
г) одного з батьків, який виховує інваліда з дитинства, і батьків, які виховують двох і більше інвалідів з дитинства, що проживають разом з ними і потребують постійного догляду;
д) громадян, реабілітованих відповідно до Закону України «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні».
Органи місцевого самоврядування базового рівня, враховуючи матеріальний стан, мають право додатково зменшувати сукупний оподатковуваний доход окремих громадян або звільняти їх від сплати податку в календарному році.
Визначальним моментом застосування пільгового режиму є те, що пільги поширюються виключно на доходи, одержувані громадянами за місцем основної роботи.
264
Лекція 13
З 2004 p. буде встановлено інший порядок застосування пільг при сплаті податкового податку з фізичних осіб.
Порядок сплати податку до 31 грудня 2003 р. визначають Декрет «Про прибутковий податок з громадян» та Інструкція про прибутковий податок з громадян від 21 квітня 1993 р. № 12і. Нарахування, утримання і перерахування до бюджету прибуткового податку здійснюється підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та фізичними особами суб'єктами підприємницької діяльності, які провадять виплати доходів, тобто податковими агентами. Податок протягом року обчислюють з суми місячного сукупного оподатковуваного доходу за встановленими ставками.
Податкові агенти протягом 15 календарних днів за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу надсилають до податкових органів за місцем державної реєстрації відомості про нараховані та виплачені суми доходів і суми утриманих з них податків за формою, встановленою центральним податковим органом.
По закінченні календарного року визначається сума сукупного річного оподатковуваного доходу. Прибутковий податок з річного доходу визначається з середньомісячного доходу з урахуванням сплаченого (утриманого) протягом року податку з місячних доходів. Обчислення податку і перерахунок провадять відповідні податкові агенти до 1 березня року, наступного за звітним, а у строки, визначені законом, такі відомості за встановленою формою вони подають до податкової інспекції за місцем проживання платника. Податкові органи використовують ці відомості для перевірки поданих громадянами декларацій та обчислення сукупної річної суми податку. Перерахунки прибуткового податку за сукупним річним оподатковуваним доходом громадян податкові органи провадять протягом двох календарних місяців, наступних за місяцем, у якому подано декларацію. Додатково нараховані за остаточними розрахунками суми податку підлягають сплаті не пізніше одного місяця з дня одержання повідомлення податкового органу, а зайво сплачені суми податку підлягають поверненню платникові податку не пізніше одного міся-
1 Інструкція про прибутковий податок з громадян, затверджена наказом Міністерства фінансів України та Головної державної податкової інспекції України від 21 квітня 1993 р. № 12 / Зареєстровано в Мін'юсті України 9 червня 1993 р. за № 64 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові засади справляння податків з фізичних осіб
265
ця після проведення остаточного перерахунку або зараховуються в рахунок майбутніх платежів за його заявою.
Для додержання фінансової дисципліни законодавством передбачено, що податкові агенти по закінченні кожного місяця, але не пізніше строку одержання в установах банків коштів на виплату належних громадянам сум, зобов'язані перераховувати до бюджету суми нарахованого й утриманого прибуткового податку за минулий місяць. Водночас з поданням чеків на отримання коштів для виплати належних громадянам сум за другу половину місяця до установ банків подають платіжне доручення на перерахування до бюджету утриманих сум прибуткового податку. При цьому чеки на отримання коштів для виплати належних громадянам сум приймаються установами банків тільки за умови пред'явлення платіжного доручення на перерахування до бюджету утриманих сум прибуткового податку.
Забороняється сплата податку з доходів громадян за рахунок коштів податкових агентів, крім колективних сільськогосподарських підприємств. Колективні сільськогосподарські підприємства, включаючи риболовецькі колгоспи, суми прибуткового податку сплачують за рахунок прибутку (доходу), що залишається у розпорядженні підприємства, за ставками відповідно до чинного законодавства.
Суми податку, не утримані або утримані не повністю з працюючих громадян, стягуються підприємствами, установами та організаціями та фізичними особами суб'єктами підприємницької діяльності до повної сплати заборгованості. Не утримані або утримані не повністю суми прибуткового податку з громадян, які звільнилися, сплачують податкові агенти. Стягнення заборгованості прибуткового податку з громадян провадиться відповідно до чинного законодавства. Надміру утримані суми податку повертаються платникові або зараховуються до сплати майбутніх платежів за його заявою.
З 2004 р. згідно з Законом України «Про оподаткування доходів фізичних осіб» декларації про отримані доходи подаватимуть громадяни, які отримували доходи за кордоном, у яких не відбулося утримання прибуткового податку податковими агентами, та громадяни, які хочуть застосувати процедуру податкового кредиту. В свою чергу податкові агенти зобов'язані щомісяця подавати до органів державної податкової служби дані про нараховані та стягнені суми прибуткового податку.
266
Лекція 13
§ 2. Податок на промисел
Правові засади справляння податку на промисел регулюються Декретом Кабінету Міністрів України «Про податок на промисел» від 17 березня 1993 р.1
Платниками податку на промисел є громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства як ті, що мають, так і ті, що не мають постійного місця проживання в Україні, якщо вони не зареєстровані як суб'єкти підприємництва і здійснюють несистематичний, не більше чотирьох разів протягом календарного року, продаж вироблених, перероблених та куплених продукції, речей, товарів.
Об'єктом оподаткування є сумарна вартість товарів за ринковими цінами, що зазначається громадянином у декларації, поданій до державної податкової інспекції району (міста) за місцем проживання, а громадянином, який не має постійного місця проживання в Україні, за місцем продажу товарів. Форму декларації встановлює Державна податкова служба України.
Пільги. Не декларується та не оподатковується продаж вирощених в особистому підсобному господарстві, на присадибній, дачній, садовій і городній ділянках продукції рослинництва, худоби, кролів, нутрій, птиці (як у живому вигляді, так і продукції їх забою у сирому вигляді та у вигляді первинної переробки), продукції власного бджільництва, а також продаж автотранспортних засобів, які перебувають у приватній власності громадян, якщо вони реалізуються один раз протягом року.
Ставка податку на промисел встановлюється у розмірі 10% зазначеної у декларації вартості товарів, що підлягають продажу протягом трьох календарних днів, але не менше розміру однієї мінімальної заробітної плати. У разі збільшення терміну продажу товарів до семи календарних днів ставка податку збільшується до 20%.
Оскільки здійснення торговельної діяльності з придбанням одноразового патенту не передбачає систематичної підприємницької діяльності, законодавство не містить обов'язку вести облік доходів та видатків платника податку. Водночас обов'язковою умовою здійснення зазначеної діяльності є продаж товарів виключно на території ринків.
1 Декрет Кабінету Міністрів України «Про податок на промисел» від 17 березня 1993 р. № 024-93 // Відомості Верховної Ради України. 1993. № 19. Ст. 208 (з наступними змінами та доповненнями).
11 равові засади справляння податків з фізичних осіб 267
За порушення умов здійснення торгівлі без придбання одноразового патенту згідно з Законом України «Про державну податкову службу» передбачається застосування відповідальності у вигляді адміністративних штрафів, у тому числі за торгівлю товарами без придбання одноразового патенту та продаж товарів, не внесених до декларації. Штрафи стягуються у розмірі від 1 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. За повторне аналогічне порушення протягом року з моменту вчинення першого правопорушення застосовується штраф у розмірі від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Контрольні запитання:
1. Що є об'єктом оподаткування прибутковим, податком з громадян і
хто його сплачує?
2. Які методи оподаткування застосовують у прибутковому оподаткуванні?
3. Які пільги встановлено чинним законодавством при сплаті прибуткового податку з громадян?
4. Охарактеризуйте порядок нарахування і сплати прибуткового податку.
5. Дайте загальну характеристику податку на промисел.
318
Лекція 17
України. Зокрема, за несвоєчасно подані розрахунки із фіксованого сільськогосподарського податку з 1 квітня 2001 р. податкові органи нараховують штраф у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожне таке неподання або затримку.
Контрольні запитання:
/. Які податки можна віднести до спрощеної системи оподаткування?
2. В якому порядку придбавається торговий патент?
3. Які види патентів передбачає чинне законодавство?
4. Яка плата встановлюється за придбання торгового патенту?
5. Який порядок переходу на спрощену систему оподаткування?
6. Хто може сплачувати єдиний податок?
7. Який порядок сплати єдиного податку встановлений в Україні?
8. Хто має право сплачувати фіксованій сільськогосподарський податок?
9. Який порядок його сплати встановлений законодавством?
ЛЕКЦІЯ 18
Відповідальність за порушення . податкового законодавства .
§ 1. Кваліфікаційні ознаки податкового правопорушення
Необхідність стабілізації фінансової системи, забезпечення стійкого надходження бюджетних доходів, додержання податкової дисципліни як умови якісного виконання фізичними і юридичними особами зобов'язань перед державою зумовили створення особливого напряму державного фінансового контролю податкового контролю. Якщо говорити про наявність поняття «податкова відповідальність», враховуючи специфіку фінансових правовідносин, особливо можливість застосування державного примусу за порушення приписів, викладених у правових нормах, то, звичайно, державний примус є характерним і для податкових правовідносин, якщо один із суб'єктів таких відносин юридична або фізична особа платник податків порушує встановлені чинним законодавством норми.
Податкові органи, діяльність яких спрямована на забезпечення режиму законності у податковій сфері, мають конкретні контрольні повноваження, утому числі і право здійснення заходів податкового примусу, застосування до платників податків юридичних і фізичних осіб засобів юридичної відповідальності за порушення податкового законодавства. Відповідно до п. 2 ст. 2 Закону України «Про Державну податкову службу в Україні» здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів є завданням Державної податкової служби1. Іншим важливим завданням цієї служби є запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.
1 Закон України «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради України. 1991. № 6. Ст. 37 (з наступними змінами та доповненнями).
320
Лекція 18
Для здійснення цих завдань органам Державної податкової служби надано ряд повноважень зі здійсненя податкового контролю. За його результатами у разі виявлення порушень податкові органи мають право застосовувати до фізичних та юридичних осіб порушників податкового законодавства заходи державного примусу. Примус у сфері оподаткування можна визначити як систему встановлених законодавством заходів запобіжного, припиняючого та відновлювального характеру, що застосовуються до платників податків фізичних та юридичних осіб для здійснення контролю, забезпечення режиму законності у податковій сфері, додержання правил сплати податкових платежів та виявлення (збору) даних (інформації) про виконання платниками податків зобов'язань зі сплати податків, а у разі вчинення податкового правопорушення застосування до останніх заходів відповідальності (фінансової, адміністративної, кримінальної, дисциплінарної).
Заходи податкового примусу можна поділити на дві групи: 1) юридичні санкції (основна група), тобто державно-примусові заходи, що є реакцією держави стосовно конкретної особи (фізичної, юридичної) на факт протиправної поведінки; 2) державно-необхідні запобіжні і припиняючі заходи. Запобіжні і припиняючі заходи, що застосовуються до платників податків у фінансовій сфері, як правило, передують здійсненню заходів фінансової і правової відповідальності за здійснення податкових порушень (за умови наявності складу правопорушення), тобто випереджають реалізацію фінансових санкцій, накладення адміністративних і дисциплінарних стягнень, застосування кримінального покарання. Запобіжні заходи застосовуються державними органами з метою запобігання вчиненню податкових правопорушень та контролю за правильністю внесення платниками податків відповідних платежів до бюджету та позабюджетних фондів.
Отже, соціальне призначення правового примусу, вираженого в санкціях, полягає головним чином у тому, що воно призначене грати у правовій системі правоохоронну роль, тобто забезпечувати її нормальне функціонування, реальне здійснення всіх її регулятивних ознак і перш за все досягнення «ефекту гарантованого результату». Примус у праві тут націлений на те, щоб усувати аномалії, які виникають у правовій системі, приводити її у разі неправомірної ситуації в нормальний стан, впливати на осіб порушників правопорядку1.
1 Финансовое право. М.: БЕК, 1995. С. 476477.
Нідповідальність за порушення податкового законодавства 321
Правовий примус існує в даному разі у межах правоохоронних відносин і виражає реакцію держави на неправомірну поведінку учасників суспільних відносин, на перешкоди, що виникають у процесі функціонування правової системи.
Ненадходження коштів до фондів і бюджетів усіх рівнів у тій кількості, на яку розраховували при плануванні бюджету, здійснюється внаслідок двох процесів: 1) правомірного обходу податків (планування податків); 2) ухилення від сплати податків. У першому випадку в основі правомірного обходу податку лежать шляхи і можливості несплати податку, надані законодавцем, тобто зумовлені недосконалістю законодавства. Платник податку використовує прогалини законодавства, що пов'язані як з недосконалістю податкових норм, їх закріпленням, так і з ситуаціями, коли законодавець надає платникові право вибору або межі, в рамках яких останній може обрати найбільш вигідний для себе варіант (наприклад, при наданні податкового кредиту)'.
Оподаткування являє собою законне відчуження з права власності. Однак право власності первинне. Всі сумніви в податковому законодавстві мають тлумачитися на користь власника, платника податку. Це є реальним виразом принципу недоторканності приватної власності і виступає гарантією від свавілля держави. Беззапе-речність права платника податку на законне ухилення його від сплати податків підтверджується і судовою практикою більшості країн2. У свою чергу ухилення від сплати податку це правопорушення, що складається з невиконання або неналежного виконання платником своїх обов'язків зі сплати податку.
Можна говорити, що наявність правомірного обходу податку і ухилення від оподаткування фактично є проявом переконання і примусу у сфері оподаткування. У кінцевому підсумку, якщо функції переконання реалізуються у виконанні платниками приписів податкових норм, виключаючи їх порушення, то примус пов'язаний з діяльністю податкових та інших компетентних органів3. Предметом ухилення громадян та юридичних осіб від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів виступають пов'язані з об'єктом оподаткування грошові суми цих обов'язкових внесків, що підлягають сплаті
1 Фінансове право: Підручник /Керівник авт.кол. і відп. ред. Л.К. Воронова. Харків: Консум, 1998. С. 278.
2 Див.: Жестков С. В. Планирование й уклонение отуплатьі налогов // Бизнес. 1994. №2. С. 5261.
3 Кучерявенко М.П. Податкове право Харків: Консум, 1998. С. 20S.
21 3-2751
322
Лекція 18
на користь держави, встановлені на основі податкового закону уповноваженим органом з додержанням передбаченої Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про систему оподаткування» процедури і входять до податкової системи України.
Зрозуміло, що ненадходження запланованих сум податків є підставою для неможливості виконати видаткову частину бюджету, як вже зазначалося вище. Хоч певна проблема, яка стоїть перед органами держави забезпечити ефективність, цільове спрямування, контроль та економію коштів, які спрямовуються на державні видатки.
У ФРН, наприклад, ефективним прийомом дослідження видаткової бюджетної політики є щорічна публікація «Чорної книги» збірки 100 найбільш одіозних випадків марнотратства у використанні податкових надходжень, що готується Спілкою платників податків або Спілкою підприємців. До книги потрапляють приклади некорисного будівництва, зайвої розкоші обробки державних установ, придбання транспорту, що дорого коштує, для керівників різних організацій, завищення оплати соціологічних досліджень, створення невиправданих структур управління, марнотратства в експлуатаційних витратах1.
Ухилення від сплати податків являє собою досить різноманітну групу податкових правопорушень, зміст яких полягає в невиконанні або неналежному виконанні обов'язків платників податків. Іноді при характеристиці ухилення від податків законодавець обирає як основне кваліфікуюче правопорушення лише саму спробу ухилитися від податків. Зокрема, за чинним законодавством США ознакою податкового правопорушення є навмисний характер діяння: «винний повинен мати намір своєю поведінкою порушити закон»2.
Аналізуючи податкові правопорушення залежно від характеру поведінки та діяльності суб'єктів податкових правопорушень, можна визначити такі їх види, як: обхід податку правомірне уникнення сплати податку за рахунок недосконалості або можливостей, закладених законодавством; ухилення від сплати податку правопорушення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні платником своїх обов'язків щодо сплати податків та обов'язкових платежів; стягнення надлишкових сум податків навмисні дії пра-
1 Глухов В., Дольде Й. Налоги: теория й практика. Учеб. пособие. СПб, 1996. С. 47.
2 Див.: Козьірин А.Н. Налоговое право зарубежньїх стран: вопросьі теории й практики. М.: Манускрипт, 1993. С.100.
відповідальність за порушення податкового законодавства
323
цівників податкових органів щодо необумовленого стягнення сум податкових платежів з платників податків.
Усім видам правопорушень, у тому числі і податковим, притаманні о:шаки, що виражають єдність формальних (зовнішніх) і матеріальних (внутрішніх), об'єктивних і суб'єктивних ознак, зокрема: суспільна небезпека; протиправність; винність; караність. Видимоюоз-макою, що випливає із самого терміна «правопорушення», є протиправність. Правопорушення завжди є порушенням права, його норм, що містять юридичні обов'язки і заборони. Правопорушення це діяння, тобто зовнішньо об'єктивований акт, який виражається і усвідомлюється як ставлення суб'єкта до реальної дійсності, інших суб'єктів держави, суспільства1.
Згідно з проектом Податкового кодексу правопорушеннями у сфері оподаткування визнаються протиправні діяння (дія чи бездіяльність) суб'єктів податкових правовідносин (суб'єкта оподатку-Ііання, органу, що здійснює податковий контроль, іншого органу та/ або їх посадових осіб тощо), що призвели до невиконання або неналежного виконання правил, встановлених нормативно-правовими .Іктами, що регулюють відносини у сфері оподаткування2.
Отже, податкове правопорушення це протиправне винне діяння (дія чи бездіяльність), що виражається у невиконанні або неналежному виконанні платниками податків фінансових обов'язків перед бюджетом, державними цільовими фондами або в порушенні органом (посадовою особою) державної податкової служби прав і законних інтересів платників податків, за яке встановлено юридичну відповідальність.
Об'єктом податкового правопорушення є суспільні правовідносини, що виникають з приводу сплати податків, інших обов'язкових
I Ілатежів до бюджету та державних цільових позабюджетних фондів. У сфері податкового права такими відносинами є відносини, що регулюють встановлений порядок реалізації податкового обов'язку
I1 латником податку, порядок обчислення, сплати, стягнення податків, податкової звітності та податкового контролю. Фактично об'єктом податкового правопорушення є фінансові інтереси держави, які охоплюють процес формування (мобілізації доходів) централізованих фондів коштів.
1 Маслин Н.С. Правонарушение: понятие, причини, ответственность. М. К >рид. лит., 1985. С. 78.
2 Проект Податкового кодексу України. Ст. 14001.
324
Лекція 18
Суб'єкти податкового правопорушення. Згідно з Роз'ясненням Президії Вищого арбітражного суду України від 12 травня 1995 р. відповідальність, встановлена податковим законодавством, застосовується лише до платників податків, які мають об'єкт оподаткування і зобов'язані у зв'язку з цим сплачувати відповідний податок, тобто відповідальність за правильність обчислення, своєчасність сплати податку та інших обов'язкових платежів і додержання законодавства про оподаткування покладається на платників податків та інших обов'язкових платежів1.
Коли обов'язки зі сплати лежать на підприємстві, що виплачує дохід (при перерахуванні прибуткового податку з громадян), суб'єктом відповідальності (за неправильне обчислення, утримання податку, несвоєчасне перерахування його до бюджету) є саме підприємство. Тому вчасно не отримані або не перераховані до бюджету суми податків, що підлягають утриманню з джерела виплати при податковому обкладанні громадян, стягуються податковими органами з підприємств, які виплачують дохід фізичним особам, у безспірному порядку з накладанням штрафу.
Коли платником податку є юридична особа чи її відокремлений підрозділ, то до адміністративної відповідальності за порушення податкового законодавства можуть бути притягнуті їх посадові особи.
Відповідно до чинного законодавства платник податку може бути притягнутий до відповідальності у разі:
1) ухилення від сплати податку, іншого обов'язкового платежу. Ця група податкових правопорушень трапляється найчастіше і є найне-безпечнішою. Суть їх полягає у невиконанні чи неналежному виконанні платником податку обов'язків перед бюджетом. Проте суспільна небезпека цього правопорушення не зводиться лише до недо-отримання бюджетом коштів і зростання дефіциту бюджету. Ухилення від оподаткування підриває основи ринкової конкуренції, ставить правопорушника у вигідніше становище порівняно з добросовісним платником податків. Крім того, недоплата податку однією особою покривається за рахунок інших платежів: державі доводиться збільшувати ставки чи встановлювати нові види податків;
2) заниження об'єкта оподаткування;
1 Роз'яснення Президії ВАСУ «Про деякі питання практики вирішення конфліктів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних податкових інспекцій та зворотним стягненням списаних ними у безспірному порядку сум» від 12 травня 1995 р. №02-5/451 (з наступними змінами та доповненнями).
Нідповідальність за порушення податкового законодавства
325
3) несвоєчасної сплати податку, іншого обов'язкового платежу;
4) неподання (несвоєчасного подання) податкових декларацій, розрахунків, інших документів, необхідних для обчислення податків, обов'язкових платежів до податкових органів;
5) неподання (несвоєчасного подання) до банку платіжних доручень на сплату податків, інших обов'язкових платежів;
6) недопущення перевіряючих для обстеження приміщень, що Ішкористовуються для отримання доходів тощо.
Податки, інші обов'язкові платежі, не оплачені у встановлені строки, а також пеня та штрафи, застосовані до платника, визнаються податковою заборгованістю. За наявності податкової заборгованості І Ілатник не притягуватиметься до юридичної відповідальності у разі:
1) надання йому відстрочення (розстрочки) на умовах податкового кредиту;
2) списання податкової заборгованості, яке провадиться у випадках, передбачених законами України;
3) реструктуризації податкової заборгованості, що здійснюється нідповідно до законодавства України.
Останні два роки відповідно до норм, закладених у законах України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» та «Про Державний бюджет України на 2001 рік», податкові органи не проводять реструктуризацію або списання заборгованості (недоїмки) суб'єктів господарювання за податками, зборами до бюджету, що виникла з 1 січня 2000 р., а також надають відстрочення щодо термінів їх сплати.
§ 2. Фінансові санкції за порушення податкового законодавства
Запобігання податковим правопорушенням не завжди веде до очікуваних наслідків, тому особливого значення набувають питання регулювання покарань за здійснення податкових проступків та злочинів.
Застосування санкцій можна класифікувати за кількома підставами.
За характером впливу: безпосереднє покарання санкції, що впливають безпосередньо на платника, його майновий стан (позбавлення волі, штраф, конфіскація об'єктів оподаткування тощо); опо-грредковане покарання санкції, які безпосередньо не завдають майнових втрат платникові, проте зменшують його надходження у
326
Лекція 18
перспективі або обмежують його діяльність (арешт рахунку, тимчасове припинення діяльності підприємства тощо).
За галузевим характером: кримінальна, адміністративна та фінансова санкції1.
До санкції фінансово-правових норм, які застосовуються у разі порушення податкового законодавства, належать: стягнення донарахованих сум податків, інших обов'язкових платежів; штрафи; пеня, адміністративні штрафи. Слід чітко зазначити, що в даному разі йдеться саме про перелік санкцій, які визначаються у фінансово-правових нормах (уданому разі податкових), однак зазначені санкції не є в чистому вигляді фінансовими санкціями, особливо щодо адміністративних штрафів.
Сукупність існуючих санкцій можна поділити на групи за їх однорідністю, зокрема: санкції за порушення порядку ліцензування, санкції за порушення податкової дисципліни, касової дисципліни тощо. Особи, на яких накладаються фінансові санкції та адміністративні штрафи, перелік порушень, а також найменування органів, що накладають санкції, чітко визначаються у законодавстві.
З 1 січня 2001 р. в Україні діє спеціальний закон, який встановлює перелік санкцій за порушення податкового законодавства, Закон України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р. Після прийняття цього Закону було внесено значні зміни до порядку визначення й застосування санкцій до законодавчих актів, що регулюють порядок сплати податків, та Закону України «Про державну податкову службу України». Було також припинено дію Указу Президента України «Про заходи щодо підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами» від 4 березня 1998 р. № 167/98.
У зазначеному Законі податковий борг (недоїмка) визначається як податкове зобов'язання (з урахуванням штрафних санкцій за їх наявності), узгоджене з платником податків або встановлене судом (арбітражним судом), але не сплачене у встановлений строк, а також пеня, нарахована на суму такого податкового зобов'язання.
Пеня плата у вигляді процентів, нарахованих на суму податкового боргу (без урахування пені), що справляється з платника податків у зв'язку з несвоєчасним погашенням податкового зобов'язання. Пеня нараховується на суму податкового боргу (включаючи суму штрафних санкцій за їх наявності) з розрахунку 120 % річних
1 Див., зокрема: Кучерявенко Н.П. Податкове право. С. 176.
ІЯдповідальність за порушення податкового законодавства
327
облікової ставки Національного банку України, діючої на день виникнення такого податкового боргу чи на день його (або його частини) погашення, залежно від того, яка з величин таких ставок є більшою, за кожний календарний день прострочення у його сплаті. Зазначений розмір пені діє щодо всіх видів податків і зборів (обов'язкових платежів), крім пені щодо порушення строків розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності, що встановлюється окремим законодавством. При нарахуванні пені у зв'язку з несвоєчасним погашенням узгодженого податкового зобов'язання застосовується Інструкція про порядок нарахування та погашення пені, затверджена наказом ДПА України від 1 березня 2001 р. № 77 та зареєстрована у Мін'юсті 16 березня 2001 р. за №240/5431.
Штрафна санкція (штраф) плата у фіксованій сумі або у вигляді процентів від суми податкового зобов'язання (без урахування пені та штрафних санкцій), яка справляється з платника податків у зв' язку з порушенням ним правил оподаткування, визначених відповідними законами.
Штрафні санкції накладаються контролюючими органами у таких розмірах:
Вид порушення податкового законодавства
Розмір штрафу
1
2
неподання податкової декларації у встановлені податковим законодавством строки
10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
для фізичних осіб, які обіймають посади, що підпадають під визначення суб'єктів корупційних діянь відповідно до закону, за неподання або несвоєчасне подання декларації про доходи таких фізичних осіб, отриманих протягом перебування на такій посаді
ЗО неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
коли контролюючий орган самостійно визначає суму податкового зобов'язання платника податків додатково до штрафу, передбаченого за неподання податкової декларації
10 % суми податкового зобов'язання за кожний повний або неповний місяць затримки податкової декларації, але не більше 50 % від суми нарахованого податкового зобов'язання та не менше 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян >
328
Лекція 18
І
коли контролюючий орган самостійно донараховує суму податкового зобов'язання платника податків
5 % від суми недоплати за кожний з податкових періодів, установлених для такого податку, збору (обов'язкового платежу), починаючи з податкового періоду, на який припадає така недо плата, та закінчуючи податковим періодом, на який припадає отримання таким платником податків податкового повідомлення від контролюючого органу, але не більше 25 % такої суми та не менше 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
коли платника податків (посадову особу платника податків) засуджено за вчинення злочину щодо ухилення від сплати податків або якщо платник податків декларує переоцінені або недооцінені об'єкти оподаткування, що призводить до заниження податкового зобов'язання у великих розмірах кваліфікується за ст. 212 КК України)
50 % від суми недоплати, але не менше 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
коли платник податків не сплачує узгоджену суму податкового зобов'язання протягом граничних строків, визначених законом, такий платник податку зобов'язаний сплатити штраф у таких розмірах:
при затримці до ЗО календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку
при затримці від 31 до 90 календарних днів включно, наступних за останнім днем граничного строку
при затримці, що є більшою 90 календарних днів, наступних
за останнім днем граничного строку
10 % такої суми 20 % такої суми 50 % такої суми1
коли платник податків, активи якого перебувають у податковій заставі, відчужив такі активи без попередньої Ігоди податкового органу, якщо Ітримання такої згоди є обов'язковим
.одатково штраф у розмірі 100 % суми податкового боргу, щодо якого виникло право податкової
астави
1 Платник податків сплачує один із зазначених у цьому підпункті штрафів відповідно до загального строку затримки незалежно від того, чи були застосовані штрафи, визначені вище, чи ні.
відповідальність за порушення податкового законодавства
329
1
коли платник податків здійснює продаж (відчуження) товарів (продукції) або здійснює грошові виплати без попереднього нарахування та сплати податку, збору (обов'язкового платежу), якщо відповідно до законодавства таке нарахування та сплата є обов'язковою передумовою такого продажу (відчуження) або виплати
штраф у подвійному розмірі від суми зобов'язання з такого податку, збору (обов'язкового платежу)
Платник податків, який до початку його перевірки контролюючим органом самостійно виявить факт заниження податкового зобов'язання минулих податкових періодів, зобов'язаний:
а) або надіслати уточнюючий розрахунок і сплатити суму такої недоплати та шраф у розмірі 5 % від такої суми до подання такого уточнюючого розрахунку,
б) або відобразити суму такої недоплати у складі декларації з цього податку, що подається за наступний податковий період, збільшену на суму штрафу у розмірі 5 % від такої суми, з відповідним збільшенням загальної суми податкового зобов'язання з цього податку.
Примусове стягнення звернення стягнення на активи платника податків у рахунок погашення його податкового боргу, без попереднього узгодження його суми таким платником податків.
Відповідно до пп. 3.1.1 ст. З вищезгаданого закону активи платника податків можуть бути примусово стягнені в рахунок погашення його податкових зобов'язань виключно за рішенням суду (господарського суду). В інших випадках платники податків самостійно визначають черговість та форми задоволення претензій кредиторів за рахунок активів, вільних від заставних зобов'язань забезпечення боргу. У разі якщо такого платника податків визнано банкрутом, черговість задоволення претензій кредиторів встановлюється законодавством про банкрутство. Слід зазначити, що стягнення податкового боргу за виконавчими написами нотаріусів не дозволяється (пп. 3.1.2 Закону).
Певну увагу слід приділяти відповідальності банків, які опосередковано беруть участь у податкових відносинах як посередники, що здійснюють грошові трансферти. Якщо банк є безпосереднім порушником термінів зарахування податків на бюджетні рахунки від платників податків, він нестиме відповідальність. Відповідно дссп. 16.5
330
Лекція 18
ст. 16 Закону за порушення строків зарахування податків, зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів або державних цільових фондів, встановлених законодавством, з вини банку такий банк сплачує пеню за кожний день прострочення, включаючи день сплати, у розмірах, встановлених для відповідного податку, збору (обов'язкового платежу), а також несе іншу відповідальність, встановлену законом, за порушення порядку своєчасного та повного внесення податку, збору (обов'язкового платежу) до бюджету або державного цільового фонду. При цьому платник податків, зборів (обов'язкових платежів) звільняється від відповідальності за несвоєчасне або неповне зарахування таких платежів до бюджетів та державних цільових фондів, включаючи нараховану пеню або штрафні санкції. Однак не вважається порушенням строків зарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) з вини банку, якщо таке порушення стало наслідком регулювання Національним банком України економічних нормативів такого банку, що призводить до браку вільного залишку коштів на такому кореспондентському рахунку для здійснення зарахування. Якщо у майбутньому банк або його правонаступники відновлюють платоспроможність, відлік термінів зарахування податків, зборів (обов'язкових платежів) розпочинається з моменту такого відновлення.
Штрафні санкції податкові органи нараховують згідно з Інструкцією про порядок застосування та стягнення сум штрафних (фінансових) санкцій органами державної податкової служби, затвердженою наказом ДПАУкраїни від 17 березня 2001 р. № 1 Юта зареєстрованою в Мін'юсті 23 березня 2001 р. за № 268/5459 з урахуванням внесених змін.
Податкова відповідальність базується на принципах невідворотності, законності, справедливості покарання та його індивідуалізації. Принцип невідворотності податкової відповідальності означає, що у разі вчинення податкового правопорушення платник податку неминуче повинен зазнати заходів податкової відповідальності. Принцип законності у податковій відповідальності означає передусім застосування податкових санкцій у суворій відповідності до закону, а також установлення цієї відповідальності виключно податковим законодавством. Справедливість покарання означає встановлення його точної міри, що адекватна мірі податкового правопорушення1.
' Щербанюк О.В. Громадянин як суб'єкт податкових правовідносин. Чернівці: Рута, 2000. С. 168169.
Відповідальність за порушення податкового законодавства 331
§ 3. Адміністративна відповідальність
за порушення податкового законодавства
Керівники та інші посадові особи підприємств, установ, організацій, включаючи установи банків, громадяни, в тому числі суб'єкти підприємницької діяльності, в разі порушення норм податкового права можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність це засоби адміністративного впливу за допомогою адміністративно-правових норм, які містять осудження винного та його діяння і передбачають негативні наслідки для правопорушника. Особливостями адміністративних санкцій є: 1) відсутність тяжких правових наслідків; 2) застосування щодо менш тяжких податкових правопорушень (проступків); 3) адміністративні санкції не тягнуть за собою судимості.
Адміністративний штраф відповідно до ст. 27 КпАП України є грошовим стягненням, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених зазначеним Кодексом та іншими законами України. Під посадовими особами розуміються особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальним повноваженням (ст. 164 КпАП).
Підстави притягнення до адміністративної відповідальності та санкції, які накладаються на порушників, визначені чинним податковим законодавством. У той же час притягнення до адміністративної відповідальності за порушення норм податкового законодавства здійснюється у порядку, визначеному Кодексом України про адмін^. істративні правопорушення1. Підставою для адміністративної відповідальності за порушення податкового законодавства є наявність складу адміністративного правопорушення винного умисного або необережного діяння або бездіяльності, яке посягає на суспільні
1 Кодекс України про адміністративні правопорушення станом на 20 червня 1997 р. (зі змінами та доповненнями) // Кодекс й України: У 2т. / Заред. Ф.Г. Бурчака. К.: Ін Юре, 1997. Т. 1. С. 95217.
332
Лекція 18
відносини, що охороняються законом, за які законодавство передбачає адміністративну відповідальність1.
Якщо рішення про застосування фінансових санкцій приймається лише на підставі акта перевірки, то для ухвалення постанови про накладення адміністративного стягнення обов'язковою умовою є протокол про адміністративне правопорушення, який має відповідати вимогам ст. 256 КпАП. Протокол підписують працівник податкового органу, який його складає, та порушник. За відсутності протоколу немає і будь-яких правових підстав для накладення адміністративного штрафу.
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» та ст. 2342 КпАП протокол протягом 15 днів з моменту надходження розглядається керівником (заступником керівника) податкового органу, працівник якого склав протокол. Про час і місце розгляду справи в обов'язковому порядку повідомляється порушник. За результатами розгляду виносять постанову про накладення адміністративного штрафу або про припинення справи (ст. 284 КпАП).
Обов'язковою умовою притягнення до адміністративної відповідальності є наявність вини у діях порушника.
Щодо розміру адміністративного штрафу, який може бути накладений на посадових осіб підприємства, то він , як правило, може коливатися, хоч і прив'язаний до неоподатковуваного мінімуму. За перше порушення накладається штраф у сумі до 170 грн. (від 5 до 10 неоподатковуваних мінімумів), а за повторне протягом року до 340 грн. (від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів).
У ст. 9 КпАП зазначено, що адміністративним правопорушенням вважається не тільки дія, а й бездіяльність, за яку законодавство пе-редбачейає адміністративну відповідальність. В обов'язки керівника та інших посадових осіб входить забезпечення додержання підприємством у цілому законодавчих актів та контроль за працівниками з метою недопущення правопорушень. Відповідно до ст. 14
1 Як приклад можна навести такі статті КпАП України: ст. 164' ухилення від подачі декларації про доходи; ст. 1642 порушення законодавства у фінансових питаннях; ст. 165' ухилення від реєстрації в органах Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування України платників обов'язкових страхових внесків та порушення порядку обчислення та сплати внесків на соціальне страхування.
Адміністративна відповідальність посадових осіб підприємства за порушення порядку проведення розрахунків зі споживачами, зокрема порядку застосування електронних контрольно-касових апаратів (ЕККА), передбачена ст. 155і КпАП України.
Відповідальність за порушення податкового законодавства
333
посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.
Директор і головний бухгалтер не завжди платять штраф. Оскільки керівник та головний бухгалтер дві перші посадові особи підприємства, їх, як правило, звинувачують у виявлених правопорушеннях на підприємстві, тому що до їх обов'язків входить забезпечення додержання підприємством законодавчих актів. Так, зокрема, допущення порушення порядку застосування ЕККА на підприємстві вважається недодержанням правил, забезпечення виконання яких входить до службових обов'язків відповідних осіб, або деякою мірою бездіяльністю. Однак, наприклад, якщо підприємство має кілька торгових точок, адміністративну відповідальність буде покладено дійсно на винних осіб, а не керівника та головного бухгалтера. Для цього керівник наказом по підприємству призначає відповідальних посадових осіб, завідуючих магазинами, старших зміни, старших продавців та інших з правом виконання організаційно-розпорядчих функцій та адміністративно-господарських обов'язків у кожній торговій точці, передбачивши їхніми обов'язками відповідальність за додержання порядку проведення розрахунків зі споживачами. Тому у разі виявлення порушення керівник і головний бухгалтер можуть дати пояснення та копію відповідного наказу про призначення відповідальних осіб у конкретній торговій точці, які виступатимуть як посадові і повинні нести відповідальність. Коли керівник і головний бухгалтер не дають аргументованих доказів відсутності своєї вини, податківці штрафують саме їх, тому що завідуючий магазином чи старший продавець у будь-який час завжди можуть заявити, що вони не посадові особи.
До адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті лише особи, які досягли на момент здійснення правопорушення шістнадцяти років.
Адміністративне стягнення (штраф) може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а за тривалого правопорушення через два місяці з дня його виявлення. Тобто якщо, наприклад, існує факт неподання податкової декларації (тривале правопорушення, оскільки декларацію все ще не подано), який виявлено під час проведення перевірки податковими органами, то вони мають право протягом двох місяців накласти адміністративний штраф на посадових осіб. Проте, якщо наявний факт несвоєчасного подання податкової декларації (декларацію прдано на
334
Лекція 18
кілька днів пізніше від встановленого терміну), а податківці це виявили, наприклад, через три місяці, то адміністративний штраф не накладатиметься у зв'язку з простроченням двомісячного терміну, протягом якого податкові органи мали право його накласти.
За аналогією з оскарженням дій представників податкової служби щодо застосування фінансових санкцій платники податків мають право оскаржувати дії зазначених осіб щодо застосування адміністративної відповідальності.
За наслідками розгляду скарги на постанову у справі накладення адміністративного стягнення державна адміністрація (інспекція) приймає одне з таких рішень: залишає постанову без змін, а скаргу без задоволення; скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд; скасовує постанову і закриває справу; зменшує розмір штрафу в межах, передбачених законодавчим актом про відповідальність за це правопорушення. Якщо буде встановлено, що постанову винесено посадовою особою державної податкової адміністрації (інспекції), неправомочною вирішувати цю справу, то така постанова скасовується, а справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).
Дисциплінарна відповідальність. Слід зазначити, що в податкових правовідносинах суб'єктом, який допустив порушення податкового законодавства, може бути посадова особа органу державної податкової служби. В такому разі застосовуються заходи дисциплінарної відповідальності. Якщо порушення трудової, службової дисципліни призвело до порушення податкового законодавства, особа, яка здійснила дисциплінарний проступок, притягується до дисциплінарної відповідальності у порядку, визначеному статтями 147152 Кодексу законів про працю України.
Коли неправомірними діями посадових осіб органів державної податкової служби платнику податків завдано збитків, податкові органи притягуються до цивільно-правової відповідальності. Згідно зі ст. 13 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» збитки відшкодовуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Спори розв'язуються у судовому порядку.
§ 4. Кримінальна відповідальність за порушення податкового законодавства
За ухилення від сплати податків, інших обов'язкових платежів у значних розмірах платники відповідно до ст. 212 Кримінального кодексу України можуть бути притягнуті до кримінальної відповідаль-
п
. І
Нідповідальність за порушення податкового законодавства 335
пості. Відповідальність настає незалежно від способу ухилення. Об'єктом злочину є встановлений законодавством порядок оподаткування юридичних і фізичних осіб, який забезпечує за рахунок надходження податків, зборів та інших обов'язкових платежів формування дохідної частини державного та місцевих бюджетів, а також державних цільових фондів.
Предметом злочину є податки, збори, інші обов'язкові платежі, що входять до системи оподаткування і запроваджені у встановленому законом порядку. При цьому вичерпний перелік таких обов'язкових платежів передбачений Законом України «Про систему оподаткування» (статті 14і 15). Ця норма зумовлена наявністю статей 92 і 95 Конституції України.
Під значним розміром прихованих від держави податків, зборів, інших обов'язкових платежів розуміють суму платежу, яка в тисячу і більше разів перевищує встановлений чинним законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян; під великим розміром коштів сума податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які в три тисячі і більше разів перевищують встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян; під особливо великим розміром суму платежу, яка в п'ять тисяч і більше разів перевищує встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
Суб'єктами злочину можуть бути:
1) службова особа підприємства, установи, організації незалежно від форми власності;
2) особа, яка займається підприємницькою діяльністю без створення юридичної особи;
3) будь-яка інша особа, яка зобов'язана сплачувати податки, збори, інші обов'язкові платежі.
На жаль, на практиці правоохоронці досить часто «широко» тлумачать кваліфікаційні ознаки злочину, передбаченого ст. 212 КК України. Особливу небезпеку в цьому аспекті становить занадто широке тлумачення кваліфікаційних ознак злочину, передбаченого ст. 212 КК. Зокрема, неподання податкових декларацій та розрахунків або приховування (заниження) об'єктів оподаткування не є закінченим злочином, хоч і є ухиленням від сплати податку. Закінченим злочином ці дії можуть вважатися лише тоді, коли вони призвели до ненадходження до бюджетів чи державних цільових фондів коштів у значних, великих та особливо великих розмірах. У разі коли ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів
336
Лекція 18
Відповідальність за порушення податкового законодавства
337
мало місце не внаслідок умислу, а внаслідок неналежного виконання посадовою особою своїх службових обов'язків через недбале чи несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди державі чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам окремих фізичних чи юридичних осіб, можна говорити про можливість застосування кримінальної справи за ознаками ст. 367 КК службова недбалість.
Слід зауважити, що на складності, які виникатимуть при застосуванні ст. 212 КК, неминуче накладатимуться складності самої системи оподаткування, недосконалість правової бази оподаткування.
Позитивним моментом є включення ч. 4 ст. 212 КК, у якій зазначається, що особа, яка вперше вчинила діяння, передбачені частинами 1 та 2 цієї статті, звільняється від кримінальної відповідальності, якщо вона до притягнення до кримінальної відповідальності сплатила податки, збори (обов'язкові платежі), а також відшкодувала шкоду, завдану державі їх несвоєчасною сплатою (фінансові санкції, пеня).
Питання застосування кримінальної відповідальності за порушення податкового законодавства, як правило у значному обсязі, вирі- ^ шується в законодавствах розвинутих країн. Так, у Бельгії, якщо в представлених документах виявлено ознаки шахрайства, то до порушника можуть бути застосовані карні санкції у вигляді тюремного ув'язнення на термін від восьми днів до двох років або штрафу розміром від 10 тис. до 500 тис. бельгійських франків.
В Італії офіційний представник компанії (особа, відповідальна за сплату компанією податків, а також за складання подання податковій владі документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків) може бути підданий тюремному ув'язненню на термін від трьох місяців до трьох років у тому разі, якщо податкова декларація компанії представлена з простроченням більш ніж на один місяць, а сума продек-ларованого прибутку перевищує 5 млн лір. Якщо сума продекларо-ваного прибутку перевищує ЗО млн лір, термін тюремного ув'язнення не може бути менше за один рік1.
У кримінальному законодавстві США сформульовано близько 40 складів податкових злочинів2. Податковий кодекс США у главі 75 встановлює перелік злочинів і проступків, що розглядаються як порушення податкового законодавства. Найбільш серйозними пору-
' Налоговьіе системи зарубежньїх стран: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.Г. Князева, проф. Д.Г.Черника. М.: Закон й право, ЮНИТИ, 1997. С. 49, 56.
2 Степанюк О. Підстави та принципи відповідальності за порушення податкового законодавства //Предпринимательство, хозяйство й право. 2000. №8. С. 36.
шеннями вважаються: спроба уникнути чи порушити сплату податків, навмисна спроба знехтувати обов'язком зі збору податку чи сплати податку, навмисна спроба знехтувати обов'язком з реєстрації доходів чи повідомлення інформації щодо сплати податків, співучасть у підготовці чи надання неправдивих відомостей про доходи1.
Цікавим є приклад російського законодавства, в якому з 1998 р. запроваджено спеціальну підставу для звільнення від кримінальної відповідальності певної категорії осіб, які здійснили злочини, передбачені статтями 194, 198 та 199 КК РФ, тобто пов'язані з ухиленням щодо сплати податків, зборів, обов'язкових платежів тощо. Такою підставою є «дієве розкаяння» у здійсненні податкових правопорушень. Кваліфікуючими ознаками є здійснення злочинів незначної тяжкості та явка з повинною2.
Контрольні запитання:
/. Які кваліфікаційні ознаки податкового правопорушення Ви можете назвати?
2. У чому суть ухилень від оподаткування?
3. Які заходи відповідальності за порушення податкового законодавства передбачені в Україні?
4. Розкрийте зміст фінансової відповідальності за порушення податкового законодавства.
5. Який порядок застосування адміністративної відповідальності за порушення податкового законодавства?
6. Які підстави для застосування кримінальної відповідальності встановлено чинним законодавством?
1 Соловьев Й. Организация борьбн с налоговьши правонарушениями й пре-ступлениями в зарубежньїх странах // Налоги. 1999. Вьіп. 2. С. 68.
2 Докладніше див.: Соловьев Й. Деятельное раскаяние в совершении налого-вьіх преступлений // Российская юстиция. 2002. № 2. С. 48.
22 3-2751
ЛЕКЦІЯ 19
Неподаткові доходи
в системі державних доходів
Неподаткові доходи в системі державних доходів
339
На відміну від податків неподаткові доходи мають, як правило, цільове призначення, чітко виражений умовний та відплатний характер і можуть частково зараховуватися до доходів тих державних органів, які їх збирають. Саме за цими ознаками здійснюється розмежування податкових та неподаткових доходів. Також, на відміну від податків, неподаткові платежі, зокрема митні, можуть сплачуватися як у національній, так і в іноземній валюті. Серед неподаткових доходів, які також у значному обсязі формують до-ходну частину Державного бюджету України та відповідних місцевих бюджетів, виділяють митні платежі (мито, що стягується митницею, та державне мито), рентні і ресурсні платежі та інші надходження. Порядок зарахування неподаткових надходжень до бюджетів відповідного рівня визначається Бюджетним кодексом України, поточними актами про бюджет та спеціальними законами й підзаконними актами, які встановлюють правовий режим справляння зазначених платежів.
§ 1. Митні платежі
Мито, що стягується митницею. У юридичній літературі немає єдності думок щодо віднесення цього виду платежу саме до неподаткових доходів. Ряд авторів відносять його до непрямих податків, аргументуючи свою позицію тим, що мито при імпортно-експортних операціях стягується паралельно з податком на додану вартість та акцизним збором; контроль за їх справлянням здійснює Державна митна служба України тощо. За такого підходу спірним залишається визначення правової природи мита. Якщо податок є обов'язковим платежем, який не передбачає конкретної відплатності, то мито за своєю природою є дозволом держави на імпортування (експорт) товарів на територію України з метою їх подальшої реалізації. З іншого боку, при імпортних операціях для сплати непрямих податків та мита існує аналогічний пільговий режим (наприклад, коли звільняються від нарахування цих платежів іноземні інвестиції, що вносяться до статутних фондів вітчизняних суб'єктів підприємницької діяль-
ності, благодійні внески, які здійснюються відповідно до встановленої урядом України процедури, тощо).
Порядок обкладання митом предметів, які вивозяться або пересилаються громадянами за митний кордон України, та їх перелік встановлено Митним кодексом України, законами України, постановами Кабінету Міністрів та рядом актів Державної митної служби України1.
Пропуск товарів через митницю супроводжується їх декларуванням, що здійснюється шляхом заяви за встановленою формою (письмовою, усною тощо) точних даних про мету переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів і про самі товари та інші предмети, а також будь-яких відомостей, необхідних для митного контролю та митного оформлення. Законодавство передбачає сплату мита та митних зборів за митне оформлення. Крім того, систему основних митних платежів доповнюють додаткові митні платежі, у тому числі збори за зберігання товарів на митних та інших складах, якими володіють митні органи.
Згідно з Законом України «Про єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України» в редакції від 12 липня 2001 р.2 передбачено запровадження єдиного збору з власників транспортних засобів (як вітчизняних, так і іноземних), які перетинають державний кордон України. Єдиний збір справляється за здійснення у пунктах пропуску через державний кордон України відповідно до законодавства України митного при транзиті вантажів і транспортних засобів, санітарного, ветеринарного, фіто-санітарного, радіологічного та екологічного контролю вантажів і транспортних засобів, за проїзд транспортних засобів автомобільними дорогами України та за проїзд автомобільних транспортних засобів з перевищенням встановлених розмірів загальної маси, осьо-Ішх навантажень та/або габаритних параметрів. Єдиний збір справ-
1 Митний кодекс України. Затверджений Законом України від 12 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. 1992. № 16. Ст. 203 (з наступними змінами та доповненнями); закони України «Про Єдиний митний тариф» від ,') лютого 1992 р. № 2097-ХІІ // Відомості Верховної Ради Української РСР. 1992. Ми 19. Ст. 259 (з наступними змінами та доповненнями); «Про Митний тариф України» від 5 квітня 2001 р. № 2371-ІП // Відомості Верховної Ради України. 2001. № 24. Ст. 125 (з наступними змінами та доповненнями).
2 Закон України «Про єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України» в редакції Закону від 12 липня 2001 р. №,2659-111 // Урядовий кур'єр. 2001. 7 серпня.
340
Лекція 19
ляється одноразово залежно від режиму переміщення (ввезення, транзит) за єдиним платіжним документом залежно від виду, місткості або загальної маси транспортних засобів.
Платниками мита, що стягується митницею, є особи, що ввозять (вивозять) або переміщують товари через митний кордон України. Платниками можуть виступати як власники товарів, так і уповноважені особи (декларанти). Тобто, на відміну від заборони перекладати сплату податку на третіх осіб, в даному разі дозволяється таке перекладання робити.
Об'єктом оподаткування є митна вартість товару, тобто ціна, яку фактично сплачено або підлягає сплаті за нього на момент перетину митного кордону України. При визначенні митної вартості до неї включаються ціна товару, зазначена в рахунку-фактурі, а також такі фактичні витрати, якщо їх не включено до рахунку-фактури: 1) на транспортування, навантаження, розвантаження, перевантаження та страхування до пункту перетину митного кордону України; 2) комісійні та брокерські; 3) плата за використання об'єктів інтелектуальної власності, що належить до даних товарів та інших предметів і яка має бути оплачена імпортером (експортером) прямо чи побічно як умова їх ввезення (вивезення).
За явної невідповідності заявленої митної вартості товарів та інших предметів вартості, що визначається відповідно до положень Єдиного митного тарифу, або у разі неможливості перевірити її обчислення митні органи України визначають митну вартість послідовно на основі ціни на ідентичні товари та інші предмети, ціни на подібні товари та інші предмети, що діють у провідних країнах експортерах зазначених товарів та інших предметів.
У Законі України «Про Митний тариф України» зазначається, що в основу товарної класифікаційної схеми Митного тарифу України (товарна номенклатура) покладено Українську класифікацію товарів зовнішньоекономічної діяльності, яка базується на Гармонізованій системі опису та кодування товарів.
В Україні застосовуються такі види мита:
адвалерне, що нараховується у відсотках до митної вартості товарів та інших предметів, які обкладаються митом;
специфічне, що нараховується у встановленому грошовому розмірі на одиницю товарів та інших предметів, які обкладаються митом;
комбіноване, що поєднує обидва ці види митного обкладення. Мито також класифікують на ввізне і вивізне (зокрема, більшість
країн відмовилася від встановлення вивізного мита для стимулюван-
Неподаткові доходи в системі державних доходів
341
ня власних експортерів). Ввізне мито нараховується на товари та інші предмети при їх ввезенні на митну територію України і є диференційованим залежно від того, з якої країни імпортуються такі товари.
Вивізне мито нараховується на товари та інші предмети при їх вивезенні за межі митної території України за ставками, передбаченими Єдиним митним тарифом України. На окремі товари та інші предмети може встановлюватися сезонне ввізне і вивізне мито на строк не більше чотирьох*місяців з моменту їх встановлення.
Також законодавство передбачає встановлення особливих видів мита для захисту економічних інтересів України, українських виробників та у випадках, передбачених законами України, до яких належать спеціальне, антидемпінгове та компенсаційне мито.
Спеціальне мито застосовується: як засіб захисту українських виробників; як засіб захисту національного товаровиробника у разі коли товари ввозяться на митну територію України в обсягах та/або за таких умов, що заподіюють значної шкоди або створюють загрозу заподіяння значної шкоди національному товаровиробникові; як запобіжний засіб щодо учасників зовнішньоекономічної діяльності, які порушують національні інтереси у сфері зовнішньоекономічної діяльності; як заходи у відповідь на дискримінаційні та/або недружні дії інших держав, митних союзів та економічних угруповань, які обмежують здійснення законних прав та інтересів суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та/або ущемлюють інтереси України.
Антидемпінгове мито застосовується: відповідно до Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» у разі ввезення на митну територію України товарів, які є об'єктом демпінгу, що заподіює шкоди національному товаровиробникові; у разі вивезення за межі митної території України товарів за ціною, істотно нижчою за ціни інших експортерів подібних або безпосередньо конкуруючих товарів на момент цього вивезення, якщо таке вивезення заподіює шкоди.
Компенсаційне мито застосовується: відповідно до Закону України «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» у разі ввезення на митну територію України товарів, які є об'єктом субсидованого імпорту, що заподіює шкоди національному товаровиробникові; у разі вивезення за межі митної території України товарів, для виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту або споживання яких безпосередньо або опосередковано надавалася субсидія, якщо таке вивезення заподіює шкоди.
342
Лекція 19
Особливі види мита справляються на підставі рішень про застосування антидемпінгових, компенсаційних або спеціальних заходів, прийнятих відповідно до законів України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту», «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту», «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» тощо. Наприклад, відповідно до Рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі «Про застосування попередніх спеціальних заходів щодо імпорту в Україну нових легкових автомобілів походженням з Російської Федерації» від 12 липня 2002 р. № СП-46/2002/52-49 при ввезенні зазначеного автотранспорту громадянами, він підлягає обкладенню спеціальним митом у розмірі 31,7 % від митної вартості.
Російське походження автомобілів визначається відповідно до Правил визначення країни походження товарів, затверджених Рішенням Ради глав урядів Співдружності Незалежних Держав «Про Правила визначення країни походження товарів», підписаним ЗО листопада 2000 р. у м. Мінську (див. додатково листи Держмитслужби від 24 жовтня 2001 р. № 11/3-21-8385, від 19 березня 2002 р. № 11/6-21-2470-ЕП).
Мито нараховується митним органом України відповідно до Митного кодексу і ставок Єдиного митного тарифу України, що є чинними на день подання митної декларації, і сплачується як у валюті України, так і в іноземній валюті, яку купує Національний банк України.
Чинне законодавство регулює особливості митного оформлення окремих категорій товарів. Так, порядок ввезення й митного оформлення та оподаткування особистих речей та транспортних засобів визначається Законом України «Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України» від 13 вересня 2001 р.1
Законодавством передбачено, що товари, які безпосередньо ввозяться громадянами в супроводжуваному багажі будь-якими видами транспорту на митну територію України, пересилаються в несупроводжуваному багажі або в міжнародних поштових відправленнях, сумарна митна вартість яких не перевищує 1000 євро та загаль-
1 Закон України «Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України» від 13 вересня 2001 р. № 2681 -III // Відомості Верховної Ради України. 2002. № 1. Ст. 2.
Неподаткові доходи в системі державних доходів
343
на вага яких не перевищує 100 кг, підлягають обов'язковому письмовому декларуванню митним органам у порядку, передбаченому для громадян, та оподатковуються ввізним митом за ставкою в розмірі 20 % від митної вартості, податком на додану вартість та у встановлених законодавством випадках акцизним та іншими зборами. У свою чергу товари, що пересилаються на адреси громадян у вантажних та експрес-відправленнях, сумарна митна вартість яких не перевищує 1000 євро та загальна вага яких не перевищує 100 кг, підлягають обов'язковому письмовому декларуванню та оподатковуються ввізним митом за повними ставками Митного тарифу України, податком на додану вартість та у встановлених законодавством випадках акцизним та іншими зборами.
При перевищенні зазначеної суми та ваги оподаткування здійснюватиметься за умови оформлення вантажної митної декларації та митного оформлення у порядку, передбаченому для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності при здійсненні ними імпортних операцій.
Пільги. При ввезенні на митну територію України звільняються від оподаткування: 1) товари, сумарна митна вартість яких не перевищує 200 євро, а загальна вага не перевищує 50 кг, що ввозяться громадянами у супроводжуваному багажі (за умови усного декларування), пересилаються в несупроводжуваному багажі та надходять на адресу громадян у міжнародних поштових відправленнях; 2) горілчані вироби у кількості 1 л, вино 2л, пиво 5л, тютюнові вироби 200 цигарок (або 200 г цих виробів), які ввозяться в особистому багажі громадянами; 3) товари, що тимчасово ввозяться на митну територію України під зобов'язання про їх зворотне вивезення; 4) товари, що належать громадянам-нерезидентам та переміщуються транзитом через митну територію України; 5) товари, що належать громадянам-резидентам та переміщуються транзитом у транзитних зонах міжнародних аеропортів; 6) товари та транспортні засоби, що належать особам, які користуються на території України митними пільгами відповідно до статей 5963, 6567 Митного кодексу України; 7) транспортні засоби в кількості однієї одиниці за кожною товарною позицією та товари, що ввозяться (перестилаються) громадянами і входять до складу спадщини, відкритої за межами України на користь резидента, у разі підтвердження її складу органами, що вчиняють нотаріальні дії у країні її відкриття (за умови легалізації), тощо.
Також громадяни мають право безперешкодно ввозити особисті речі на митну територію України в режимі тимчасового ввезення за
344
Лекція 19
умови їх усного або письмового декларування за бажанням власника таких речей.
Митне оформлення товарів, що ввозяться громадянами на митну територію України в режимі тимчасового ввезення в обсягах, що підлягають оподаткуванню, проводиться шляхом письмового декларування у порядку, визначеному Державною митною службою України, та подання митному органові зобов'язання про зворотне вивезення таких товарів за митну територію України.
Україна може укладати з державами двосторонні та багатосторонні договори, які на основі взаємності встановлюють спеціальні митні режими, що передбачають пільгові умови для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб'єктів господарської діяльності цих держав. Транспортні засоби, товари та предмети міжнародних, іноземних організацій та представництв підлягають обов'язковому декларуванню митницям України.
Окремими актами регулюється і ввезення в Україну продуктів харчування, визначено перелік предметів, що не можуть бути віднесені до особистих речей громадян, встановлено порядок декларування валютних цінностей тощо1.
Державне мито. Державне мито являє собою плату за здійснення юридичне значущих дій в інтересах юридичних та фізичних осіб уповноваженими на це компетентними органами та видачу їм відповідних документів, що мають правове значення. Розмір ставок державного мита та порядок його нарахування встановлений Декретом Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21 січня 1993 р.2 В Україні прийнято низку законів, які вносять зміни до зазначеного Декрету та змінюють ставки його справляння.
Платниками державного мита в Україні є фізичні та юридичні особи за вчинення в їх інтересах дій та видачу документів, що мають
1 Постанова Кабінету Міністрів України «Про обсяги та порядок ввезення громадянами на митну територію України продуктів харчування для власного споживання та перелік предметів, що не можуть бути віднесені до особистих речей громадян» від 13 грудня 2001 р. № 1652; Порядок декларування валютних цінностей, цінностей, предметів, що переміщуються через митний кордон України громадянами, та оформлення митної декларації. Затверджений наказом Державної митної служби України від 22 листопада 2001 р. № 763.
2 Декрет Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21 січня 1993 р. №7-93//Відомості Верховної Ради України. 1993. №13. Ст. 113 (з наступними змінами та доповненнями).
Неподаткові доходи в системі державних доходів_______________345
юридичне значення, уповноваженими на те органами. Законодавство визначає об'єкти справляння державного мита. Державне мито справляється:
1) із позовних заяв, заяв з переддоговірних спорів, заяв (скарг) у справах окремого провадження і скарг на рішення, прийняті відносно релігійних організацій, з апеляційних скарг на рішення судів і скарг на рішення, що набрали законної сили, а також за видачу судами копій документів;
2) із позовних заяв і заяв кредиторів у справах про банкрутство, що подаються до господарських судів, та апеляційних і касаційних скарг на рішення та постанови, а також заяв про їх перегляд за ново-виявленими обставинами;
3) за вчинення нотаріальних дій державними нотаріальними конторами і виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад, а також за видачу дублікатів нотаріально засвідчених документів;
4) за реєстрацію актів громадянського стану, а також видачу громадянам повторних свідоцтв про реєстрацію актів громадянського стану і свідоцтв у зв'язку зі зміною, доповненням, виправленням і поновленням записів актів громадянського стану;
5) за видачу документів на право виїзду за кордон і про запрошення в Україну осіб з інших країн, за продовження строку їх дії та за внесення змін до цих документів; за продовження строку дії візи для в'їзду в Україну, транзитного проїзду через її територію (перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства); за видачу або продовження строку дії посвідки на проживання в Україні іноземцям та особам без громадянства; за оформлення віз для в'їзду в Україну, транзитного проїзду через її територію, а також із заяв про прийняття до громадянства України або про вихід з громадянства України;
6) за видачу нового зразка паспорта громадянина України (крім обміну нині діючого паспорта на паспорт нового зразка); за оформлення нового зразка паспорта громадянина України для поїздки за кордон; за видачу громадянам України закордонного паспорта на право виїзду за кордон або продовження строку його дії;
7) за реєстрацію місця проживання громадян;
8) за видачу дозволів на право полювання та рибальства;
9) за операції з випуску (емісії) цінних паперів, крім облігацій державних та місцевих позик, та з видачі приватизаційних паперів;
346
Лекція 19
10) за операції з об'єктами нерухомого майна, що здійснюються на товарних біржах, крім операцій з примусового відчуження такого майна у випадках, передбачених законами України;
11) за проведення прилюдних торгів (аукціону, тендеру) об'єктами нерухомого майна, крім операцій з примусового відчуження такого майна у випадках, передбачених законами України;
12) за видачу охоронних документів (патентів і свідоцтв) на об'єкти інтелектуальної власності, а також за дії, пов'язані з підтриманням чинності патентів на сорти рослин;
13) за подання до Кабінету Міністрів України проекту створення промислово-фінансової групи.
Ставки державного мита визначають кількома методами:
у процентах (до ціни договору, позову, вартості майна тощо);
у твердих сумах:
а) в абсолютних грошових сумах;
б) у сумах, що обчислюються у відповідних частинах до офіційно встановлених величин (мінімальна заробітна плата, неоподатковуваний мінімум доходів громадян).
Перелік ставок державного мита є значним за змістом, оскільки містить розміри плати за конкретні види дій (конкретні об'єкти справляння).
У Декреті (ст. 4) міститься також значний перелік пільг (понад 40 пунктів), які застосовуються щодо фізичних і юридичних осіб. Встановлювати додаткові пільги мають право і місцеві ради для окремих платників щодо сплати державного мита, яке зараховується до місцевих бюджетів, а Міністерство фінансів України щодо державного мита, яке зараховується до Державного бюджету України.
Державне мито сплачується за місцем розгляду та оформлення документів і зараховується до бюджету місцевого самоврядування, крім мита, що справляється з позовних заяв, які подаються до господарського суду, із заяв про перевірку рішень, ухвал та постанов господарських судів у порядку нагляду, а також за дії, пов'язані з одержанням патентів на сорти рослин, підтриманням їх чинності, та за подання до Кабінету Міністрів України проекту створення промислово-фінансової групи, яке зараховується до Державного бюджету України. Державне мито з позовних заяв і заяв кредиторів у справах про банкрутство, що надходять з інших держав та розглядаються відповідними органами України, зараховується до Державного бюджету України.
Неподаткові доходи в системі державних доходів
347
Мито може сплачуватися готівкою, митними марками і шляхом перерахувань з рахунку платника у кредитній установі. З позовів, що подаються до суду та господарського суду в іноземній валюті, а також за дії та операції в іноземній валюті державне мито сплачується в іноземній валюті. Порядок сплати державного мита встановлює Міністерство фінансів України.
§ 2. Ресурсні платежі
Плата за спеціальне використання природних ресурсів включає:
а) плату з відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи;
б) плату за спеціальне використання прісних водних ресурсів; в) плату за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду; г) плату за спеціальне використання надр; д) збір за забруднення навколишнього природного середовища. Зазначені платежі є обов'язковими загальнодержавними зборами і стягуються на підставі законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про систему оподаткування», «Про державну податкову службу в Україні», «Про підприємства в Україні», «Про підприємництво» та норм спеціального законодавства.
Плата з відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи. Плата з відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи запроваджується з метою відобразити у собівартості і ціні на добувну продукцію складу витрат на роботи, пов'язані з пошуком і розвідкою родовищ корисних копалин, а також з метою компенсації видатків бюджету.
Відносини у сфері проведення геологорозвідувальних робіт регулюються Кодексом України про надра та постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення» від 12 грудня 1994 р. № 827, «Про затвердження Положення про порядок списання запасів корисних копалин з обліку гірничовидобувного підприємства» від 27 січня 1995 р. № 58, «Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів» від 27 січня 1995 р. № 59, «Про Порядок передачі розвіданих родовищ корисних копалин для промислового освоєння» від 14 лютого 1995 р. № 114, «Про платежі за користування надрами» від 2 серпня 1996 р. № 899, «Про затвердження Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр» від 5 травня 1997 р. № 432.
348
Лекція 19
Стягнення плати здійснюється згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння» від 29 січня 1999 р. № 115 (зі змінами) та Інструкцією про порядок справляння збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету від 23 червня 1999 р. № 105/309'.
Платниками збору за геологорозвідувальні роботи е всі надроко-ристувачі незалежно від форми власності, включаючи підприємства з іноземними інвестиціями, які видобувають корисні копалини на розташованих у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони родовищах:
раніше розвіданих та переданих у встановленому порядку для промислового освоєння;
з попередньо оціненими запасами, що за згодою заінтересованих надрокористувачів передані їм для дослідно-промислової розробки та промислового освоєння.
Об'єктом обчислення збору є обсяг видобутих корисних копалин для нафти, конденсату, газу природного, у тому числі метану вугільних родовищ, торфу, сапропелю, сировини для виготовлення оптичної та п'єзооптичної продукції, сировини ювелірної і ювелірно-виробної, підземних вод (прісних, мінеральних, термальних, промислових), ропи, мінеральних грязей і мулу та обсяг погашених у надрах запасів корисних копалин для інших корисних копалин.
Обсяг погашених запасів корисних копалин визначається як сума обсягів видобутих корисних копалин та фактичних їх втрат у надрах під час видобування, за винятком передбачених протоколом Державної комісії по запасах корисних копалин або технічними проектами на розробку родовища втрат корисних копалин в охоронних, бар'єрних ціликах та поблизу неякісне затампонова-них свердловин, за умови погодження їх обсягів з органами державного гірничого нагляду. Обсяги погашених балансових та позабалансових запасів корисних копалин і обсяги видобутих корис-
' Інструкція про порядок справляння збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету. Затверджена наказом Комітету України з питань геології та використання надр та Державної податкової адміністрації України від 23 червня 1999р. № 105/309/Зареєстровано в Мін'юсті України Іблипня 1999 р. за № 474/3767 // Офіційний вісник України. 1999. № 29. С. 207 (з наступними змінами та доповненнями).
Неподаткові доходи в системі державних доходів
349
них копалин визначаються за даними державної статистичної звітності, підтвердженої обліковими матеріалами геолого-маркшей-дерської документації.
Нормативи збору за геологорозвідувальні роботи встановлено окремо для кожного виду корисних копалин чи групи близьких за призначенням корисних копалин у гривнях до одиниці видобутку чи погашення у надрах запасів корисних копалин і визначено у додатку до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння» від 29 січня 1999 р. № 115. Нормативи збору підлягають індексації з урахуванням офіційно встановленого та опублікованого індексу інфляції. Індексація нормативів здійснюється при розрахунку збору за звітний квартал з урахуванням індексу інфляції за останній місяць звітного кварталу.
Порядок обчислення збору. Надрокористувачі самостійно обчислюють збір за кожний звітний квартал виходячи з обсягів видобутих (погашених запасів) корисних копалин, нормативів збору з урахуванням індексу інфляції та коефіцієнтів. За четвертий звітний квартал збір обчислюється виходячи з обсягів видобутих (погашених запасів) корисних копалин з урахуванням уточнених їх обсягів після закінчення року, нормативів збору з урахуванням індексу інфляції та коефіцієнтів. При видобуванні більше як одного виду корисних копалин збір за геологорозвідувальні роботи обчислюється за кожен їх вид окремо.
Підставою для застосування коефіцієнтів при обчисленні збору є довідка Комітету України з питань геології та використання надр, копія якої подається надрокористувачем до органів державної податкової служби і враховується при обчисленні збору починаючи з того кварталу, в якому її було подано.
Сплата збору. Платники складають розрахунок збору за геологорозвідувальні роботи щоквартально за встановленою формою і подають його протягом 40 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу, органам державної податкової служби за місцезнаходженням родовища корисних копалин. Надрокористувачі сплачують авансові квартальні внески збору до 20 числа третього місяця звітного кварталу і до 20 числа місяця, наступного за звітним кварталом, у розмірі однієї третини суми збору, визначеної у попередньому розрахунку. Авансові внески плат-
350
Лекція 19
ник збору обчислює самостійно у розмірі одної третини величини збору, нарахованої за попередній звітний квартал.
Сума збору в повному обсязі, обчислена відповідно до розрахунку за звітний (податковий) квартал (з урахуванням фактично внесених авансових платежів за цей квартал), сплачується протягом 10 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку подання розрахунку збору, тобто протягом 50 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу, за місцем податкової реєстрації платника. Збір за геологорозвідувальні роботи у повному обсязі зараховується до державного бюджету на рахунок, відкритий відповідно до коду бюджетної класифікації.
Контроль за своєчасністю і повнотою сплати збору за геологорозвідувальні роботи до державного бюджету здійснюють органи державної податкової служби, а контроль за правильністю обчислення збору органи державного геологічного контролю та державної податкової служби шляхом проведення перевірок відповідних документів.
Плата за спеціальне використання прісних водних ресурсів. Відносини у сфері використання водних ресурсів регулюються природоохоронним, водним та адміністративним законодавством України, утому числі Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища»1, Водним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Положенням про Державний комітет України по водному господарству, затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2000 р. № 898, постановами Кабінету Міністрів України «Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів використання ресурсів республіканського значення» від 10 серпня 1992 р. № 459, «Про затвердження нормативів збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту» від 18 травня 1999 р. № 836 та низкою інших актів.
Справляння плати за спеціальне використання прісних водних ресурсів регулюється постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використан-
1 Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 26 червня 1991 р. № 1268-ХИ (з наступними змінами) // Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 41. Ст. 546.
Неподаткові доходи в системі державних доходів______________351
ня водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту» від 16 серпня 1999 р. № 1494 та затвердженою на його основі Інструкцією1.
Збір за спеціальне використання водних ресурсів справляється за використання води з водних об'єктів, що забрана із застосуванням споруд або технічних пристроїв, та скидання в них зворотних вод. Збір за користування водами для потреб гідроенергетики справляється за користування водою, що пропускається через турбіни гідроелектростанцій для вироблення електроенергії, а для підприємств водного транспорту за користування водою під час експлуатації водних шляхів вантажними, самохідними, несамохідними та пасажирськими суднами.
Зазначені збори справляються за водні ресурси загальнодержавного і місцевого значення. При цьому перелік водних ресурсів місцевого значення визначають Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України і Державний комітет України по водному господарству і затверджують відповідним наказом щодо переліку річок та водойм, віднесених до водних об'єктів місцевого значення.
Платниками зборів є підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, а також громадяни суб'єкти підприємницької діяльності, які використовують водні ресурси та користуються водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту.
Водокористувачі, які здійснюють забір води з водного об'єкта або використовують у встановленому законодавством порядку воду, отриману від інших водокористувачів, мають відповідно дозволи на спеціальне водокористування або договори на поставку води. Водокористувачам у встановленому порядку затверджуються ліміти використання водних ресурсів. Ліміти затверджуються на річний обсяг використання водних ресурсів на виробничі та інші потреби до 10 січня, а для зрошуваного землеробства до 10 березня поточного року. Дані про лімітування подаються до податкових органів. Не під-
' Інструкція про порядок обчислення і справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту. Затверджена наказом Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства економіки України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки від 1 жовтня 1999 р. № 231/539/118/219 / Зареєстровано в Мін'юсті України 19 жовтня 1999 р. за № 711/4004 // Офіційний вісник України. 1999. -•- № 42. С. 285 (з наступними змінами та доповненнями).
352
Лекція 19
лягають лімітуванню водні ресурси, що використовуються без вилучення їх з водних об'єктів (наприклад, вода, що проходить через турбіни ГЕС; водні ресурси, якими користується водний транспорт під час експлуатації водних шляхів вантажними, самохідними, несамохідними та пасажирськими суднами).
Об'єктом обчислення збору за спеціальне використання водних ресурсів є фактичний обсяг води, який використовують водокористувачі з урахуванням обсягу втрат води в їх системах водопостачання. Об'єктом обчислення збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту є: обсяг води, пропущений через турбіни гідроелектростанцій; тоннаж (місце) доба експлуатації вантажних самохідних і несамохідних та пасажирських суден.
Нормативи збору за спеціальне використання водних ресурсів встановлено окремо для поверхневих вод, підземних вод. Нормативи збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту встановлено окремо для потреб гідроенергетики і для водного транспорту. Вони наведені в додатках до постанов Кабінету Міністрів України від 18 травня 1999 р. № 836 та від 23 липня 1999р. №1341.
Пільги. Згідно з законодавством не справляється збір за використання водних ресурсів, у тому числі за воду, що використовується:
1) для задоволення питних і санітарно-гігієнічних потреб населення, у тому числі для задоволення виключно власних питних і санітарно-гігієнічних потреб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та громадян суб'єктів підприємницької діяльності;
2) для протипожежних потреб; 3) для потреб зовнішнього благоустрою територій міст та інших населених пунктів; 4) у шахтах для пи-лозаглушення; 5) за морську воду, крім води з лиманів; 6) за воду, що забирається науково-дослідними установами для наукових досліджень у галузі рисосіяння та для виробництва елітного насіння рису; 7) за воду, що втрачена в магістральних та міжгосподарських каналах зрошувальних систем; 8) за підземну воду, що вилучається з надр для усунення шкідливої дії вод (забруднення, підтоплення, засолення, заболочення, зсув тощо); 9) за воду, що забирається підприємствами і організаціями для забезпечення випуску молоді цінних промислових видів риб та інших водних живих ресурсів у природні водойми і водосховища.
Порядок обчислення та сплати зборів. Водокористувачі самостійно обчислюють суми зборів щоквартально наростаючим підсумком з початку року, а за користування водами для потреб водного
Неподаткові доходи в системі державних доходів 353
транспорту починаючи з першого півріччя. У разі перевищення водокористувачами встановленого річного ліміту використання водних ресурсів збір за спеціальне використання водних ресурсів обчислюється і сплачується у п'ятикратному розмірі виходячи з обсягів використаної води понад ліміт, нормативів збору та коефіцієнтів.
Зазначені збори платники сплачують протягом 10 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку подання розрахунку збору за своїм місцем податкової реєстрації (місцем перебування на податковому обліку в органах державної податкової служби), тобто протягом 50 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу.
При цьому збір за спеціальне використання водних ресурсів місцевого значення та їх понадлімітне використання зараховується платниками за місцем їх податкової реєстрації у розмірі 100 % до бюджетів територіальних громад. Збір за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту зараховується платниками в розмірі 100 % до Державного бюджету України.
Чинним законодавством визначено порядок проведення перевірок суб'єктів, що використовують водні ресурси або виконують господарську діяльність у межах водоохоронних зон1.
Перевіряючи діяльність зазначених суб'єктів, зокрема з питань економії та раціонального використання води, уповноважені органи перевіряють:
наявність дозволів на спеціальне чи орендне водокористування та стан додержання умов, визначених цими дозволами;
використання води за призначенням;
стан додержання встановлених лімітів забору води;
виконання заходів щодо економного використання водних ресурсів;
організацію системи первинного обліку витрат води. Стан ведення журналів обліку води за формами ПОД-11 і ПОД-13, затвердженими наказом Держкомстату України 27 липня 1998 р. № 264;
обладнання водозаборів поверхневих і підземних вод контрольно-вимірювальною апаратурою і надійність її роботи;
1 Інструкція про порядок здійснення перевірок суб'єктів, що використовують водні ресурси або виконують господарську діяльність у межах водоохоронних зон. Затверджена наказом Державного комітету України по водному господарству від 29 січня 2001 р. № 22 / Зареєстровано в Мін'юсті України 9 лютого 2001 р. за № 126/5317 // Офіційний вісник України. 2001. № 7. С. 242. .
23 - 3-2751
354
Лекція 19
наявність спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами для розробки родовищ підземних вод;
наявність проектно-технічної документації на водозабірні споруди і водопровідну мережу, актів приймання їх в експлуатацію, погодження цих документів у встановленому порядку;
технічний стан водозаборів і водопровідної мережі, дають оцінку ступеня зношеності обладнання.
При порушенні норм, встановлених водним законодавством, органи Держводгоспу передають матеріали до органів прокуратури.
Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду справляється згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 р. № 1012 та затвердженої на його виконання Інструкції1. Відносини у сфері використання лісових ресурсів регулюються також спеціальним законодавством2.
Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду є формою реалізації еко-номіко-правових відносин між власником лісових ресурсів та земельних ділянок лісового фонду в особі держави і лісокористувачами, яким надано в постійне чи тимчасове користування земельні ділян-
1 Інструкція про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду. Затверджена наказом Державного комітету лісового господарства України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Державної податкової адміністрації України від 15 жовтня 1999 р. № 91/241/129/236/565 / Зареєстровано в Мін'юсті України 15 листопада 1999 р. за № 785/4078 // Офіційний вісник України. 1999. № 46. С. 131.
2 Зокрема, постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Санітарних правил в лісах України» від 27 липня 1995 р. № 555, «Про затвердження Правил рубок головного користування в лісах України» від 27 липня 1995 р. № 559, «Про затвердження Правил заготівлі живиці в лісах України» від 8 лютого 1996 р. № 185, «Про затвердження Порядку заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань в лісах України» від 23 квітня 1996 р. № 449, «Про затвердження Правил рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства, та інших рубок» від 16 травня 1996 р. № 535, «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю» від 20 січня 1997 р. № 44, «Про затвердження Правил відпуску деревини на пні в лісах України» від 29 липня 1999 р. № 1378, «Про першочергові заходи щодо створення захисних лісових насаджень на неугіддях та в басейнах річок» від 28 лютого 2001 р. № 189.
І Іеподаткові доходи в системі державних доходів
355
ки лісового фонду, в тому числі на умовах оренди. Збір за спеціальне иикористання лісових ресурсів справляється за лісові ресурси державного та місцевого значення і зараховується у встановленому співвідношенні до державного або місцевого бюджетів.
Спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду здійснюються на наданій земельній ділянці лісового фонду суб'єкта господарювання за спеціальним дозволом лісорубним квитком (ордером) або лісовим квитком, у якому зазначаються обсяги (кількість) дозволеної для заготівлі деревини і живиці, їх таксова вартість, строки заготівлі та вивезення. Передача зазначених ордерів третім особам може здійснюватися виключно органом, який видав квиток, на підставі письмових заяв
Лісорубні квитки (ордери) на рубки головного користування та заготівлю живиці видають державні органи лісового господарства на підставі встановлених лімітів (у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також рослин, занесених до Червоної книги України, за погодженням з органами Мінекобезпеки України). Лісорубні квитки (ордери) нарубки, пов'язані з веденням лісового господарства, та інші рубки видають лісогосподарські підприємства за рішенням відповідних органів місцевого самоврядування (у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду за погодженням з органами Мінекобезпеки України).
Платниками збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду є юридичні і фізичні особи, яким надано в постійне або тимчасове користування чемельні ділянки лісового фонду. Земельна ділянка лісового фонду може надаватися одному або кільком лісокористувачам для спеціального використання різних видів лісових ресурсів.
Об'єктом обчислення збору є деревина, що відпускається на пні, живиця, другорядні лісові матеріали, продукти побічного користу-Іісіння та окремі земельні ділянки лісового фонду.
Такси збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду наведено у розділах до постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р. № 44. Плата за земельні ділянки, надані на землях лісового фонду, за винятком земельних ділянок, зайнятих сільськогосподарськими угіддями, виробничими, культурно-побутовими, житловими будинками т<І господарськими будівлями і спорудами, справляється у складі збо-
356
Лекція 19
ру за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду. Плата за земельні ділянки лісового фонду, зайняті сільськогосподарськими угіддями, стягується відповідно до ст. 6 Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про плату за землю».
Сума збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду обчислюється постійними лісокористувачами і проставляється у лісорубних квитках (ордерах) та лісових квитках.
Порядок обчислення. Лісокористувачі щокварталу складають розрахунок збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду накопичувальним підсумком з початку року за встановленою формою (додаток 3), що є підставою для взяття їх на облік в органах державної податкової служби та нарахування суми збору в особовому рахунку платника. Розрахунок подається органам державної податкової служби за місцем адміністративного розташування ділянок лісового фонду протягом 40 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу, за винятком громадян, які отримали ордери на дрібний відпуск деревини чи лісові квитки; підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, релігійних організацій, іноземних юридичних і фізичних осіб, якщо сума збору в лісорубному чи лісовому квитках не перевищує п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; лісокористувачів з іншої області.
Сплата збору. Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду сплачується лісокористувачами щокварталу рівними частинами від суми, що зазначена в дозволі, протягом 10 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку подання розрахунку збору, тобто протягом 50 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного (податкового) кварталу, за винятком землекористувачів, для яких сума збору не перевищує п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та лісокористувачів з іншої області.
Плата за спеціальне використання надр при видобуванні корисних копалин.
Надра це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння. Здійснення видобування корисних
11 еподаткові доходи в системі державних доходів
357
копалин передбачає наявність ліцензій1. Користування надрами є платним. Плата справляється за користування надрами в межах території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони у вигляді: 1) платежів за користування надрами; 2) відрахувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; 3) збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій); 4) акцизного збору. Плата за користування надрами не звільняє користувачів від сплати інших обов'язкових платежів, передбачених законодавчими актами України.
Плата за спеціальне використання надр при видобуванні корисних копалин стягується на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження базових нормативів плати за користування надрами для видобування корисних копалин та Порядку справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин» від 12вересня 1997р. № 1014 та Інструкції про порядок обчислення і справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин від ЗО грудня 1997 р. (зі змінами та доповненнями)2.
1 Відносини регулюються нормами Закону України «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», Указу Президента України «Про заходи щодо залучення інвестицій для дорозробки нафтових родовищ із важкови-добувними та виснаженими запасами» від 17 червня 1996 р. № 433/96, Кодексу України про надра, постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення» від 12 грудня 1994 р. № 827, «Про затвердження Положення про порядок надання гірничих підводів» від 27 січня 1995 р. № 59,»Про Порядок передачі розвіданих родовищ корисних копалин для промислового освоєння» від 14 лютого 1995 р. № 114, «Про платежі за користування надрами» від 2 серпня 1996 р. № 899, «Про затвердження Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр» від 5 травня 1997 р. № 432, «Про затвердження базових нормативів плати за користування надрами для видобування корисних копалин та Порядку справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин» від 12 верес ня 1997 р. № 1014 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 січня 1998 р. № 42 (зі змінами і доповненнями), «Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод» від 7 березня 2000 р. № 456.
2 Інструкція про порядок обчислення і справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин. Затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерства праці та соціальної політики України, Державної податкової адміністрації України, Державного комітету України по геології і використанню надр під ЗО грудня 1997 р- № № 207/472/51/157 / Зареєстровано в Мін'юсті Украши 10 січня 1908 р. за N» 20/2460 // Офіційний вісник України. 1998. • № 3. - С. 370 (:І наступними змінами та доповненнями). '
358
Лекція 19
Платниками є всі суб'єкти підприємницької діяльності незалежно від форм власності, які здійснюють видобування корисних копалин, включаючи підприємства з іноземними інвестиціями. Плата за користування надрами для видобування корисних копалин справляється за обсяги погашених у надрах балансових та позабалансових запасів (обсяги видобутих) корисних копалин.
Об'єктом справляння плати є:
обсяги фактично погашених балансових і позабалансових запасів корисних копалин для вугілля кам'яного, вугілля бурого, металевих корисних копалин, сировини нерудної для металургії, гірничо-хімічної, гірничорудної та будівельної сировини;
обсяги видобутих корисних копалин для нафти, конденсату, природного газу (у тому числі супутнього при видобуванні нафти), підземних вод (термальних, промислових), ропи, мінеральних грязей та мулу;
обсяги видобутих корисних копалин (крім скидів без використання) для мінеральних підземних вод;
вартість мінеральної сировини чи продукції її первинної переробки для уранової руди, сировини ювелірної (дорогоцінне каміння), ювелірно-виробної (напівдорогоцінне каміння), виробної (виробне каміння) та облицьовувальних матеріалів.
Нормативи плати встановлюються для кожного виду корисних копалин (групи корисних копалин, близьких за призначенням) як базові або диференційовані залежно від геологічних особливостей та умов експлуатації родовищ. Законодавство передбачає встановлення базових та диференційованих нормативів, порядок визначення яких міститься в постановах Кабінету Міністрів України від 12 вересня 1997 р. № 1014 та від 7 березня 2000 р. № 456.
Порядок обчислення. Користувачі надр самостійно визначають суму плати та обчислюють її щокварталу накопичувальним підсумком з початку року з урахуванням встановлених коефіцієнтів. У разі видобутку корисних копалин та мінеральних підземних вод понад встановлені квоти (ліміти) за видобуті понад квоти (ліміти) корисні копалини плата нараховується в подвійному розмірі. При розробці користувачем надр більше одного виду корисних копалин плата нараховується за кожний їх вид окремо.
Пільги. На підставі рішень Кабінету Міністрів України до плати за користування надрами може застосовуватися знижка за вичерпання запасів надр, що надається користувачам надр, які здійснюють видобування: дефіцитних корисних копалин при низькій еко-
Иеподаткові доходи в системі державних доходів
359
помічній ефективності розробки родовищ, об'єктивно зумовленій і не пов'язаній з порушенням умов раціонального використання розвіданих запасів; корисних копалин із залишкових запасів зниженої якості, а також важковидобувних запасів, крім випадків погіршення якості запасів корисних копалин у результаті вибіркового відпрацювання родовища. У статті 29 Кодексу про надра України міститься перелік суб'єктів, які звільняються від зазначеної плати.
Порядок сплати. Плата до бюджетів сплачується за місцезнаходженням родовища корисних копалин щокварталу до 20 числа місяця, наступного за звітним кварталом, а за видобування корисних копалин у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони за місцезнаходженням платника.
Плата за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення перераховується платниками в розмірі 40 % до державного бюджету і 60 % до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя за місцезнаходженням родовища корисних копалин на бюджетні рахунки, відкриті відповідно до кодів бюджетної класифікації України.
Плата за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення перераховується платником до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя за місцезнаходженням родовища корисних копалин у розмірі 100 % на бюджетний рахунок, відкритий відповідно до коду бюджетної класифікації України.
Нарахована сума плати за обсяги видобутих корисних копалин у межах квот (лімітів) та обсяги втрат у надрах, що не перевищують нормативні, включаються до валових витрат виробництва та обігу, а при перевищенні лімітів за рахунок прибутку підприємства.
Контроль за додержанням умов користування надрами здійснюють органи державного гірничого нагляду та державного геологічного контролю у встановленому порядку. Контроль за правильним обчисленням та перерахуванням до бюджетів плати за користування надрами здійснюється органами державної податкової служби України.
Плата за забруднення навколишнього природного середовища. Ця плата стягується згідно з Законом України «Про охорону навколишнього середовища» зі змінами та на підставі відповідних постанов Кабінету Міністрів України. Україна гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством.
У межах своїх повноважень місцеві ради та спеціально уповноважені державні органи управління у галузі охорони навколишнього
360
Лекція 19
природного середовища і використання природних ресурсів зобов'язані подавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні природоохоронної діяльності. Порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється у судовому порядку відповідно до законодавства України.
У межах повноважень місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території, у тому числі здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; припиняють господарську діяльність підприємств, установ та організацій місцевого підпорядкування, а також обмежують чи зупиняють (тимчасово) діяльність не підпорядкованих раді підприємств, установ та організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Підприємства, установи, організації, що забруднюють навколишнє природне середовище, підлягають державному обліку та зобов'язані безоплатно надавати інформацію органам, що здійснюють охорону навколишнього природного середовища, про обсяги викидів, скидів забруднюючих речовин, використання природних ресурсів, виконання завдань з охорони навколишнього природного середовища та іншу інформацію. Ведення екологічних паспортів здійснюється за єдиною для республіки системою, у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Збір стягується з підприємств незалежно від форм власності за:
викиди стаціонарними джерелами забруднення (обчислюється платником самостійно на підставі затверджених лімітів, які встановлюються терміном на п'ять років) виходячи з фактичних обсягів викидів, скидів і розміщення відходів та коригуючих коефіцієнтів;
викиди пересувними джерелами забруднення (обчислюється платниками самостійно на підставі затверджених нормативів збору та кількості фактично використаного палива конкретного виду);
скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти.
Сплата збору здійснюється щоквартально до 15 числа місяця, наступного за звітним кварталом. Кінцевий розрахунок збору платники подають до державної податкової інспекції в десятиденний термін після надання річної звітності про кількість викидів, скидів, розміщення відходів використаного палива. Кінцевий розрахунок збору за підсумками звітного року та сплату збору платники здійснюють до 15 січня.
Неподаткові доходи в системі державних доходів
361
§ 3. Рентні платежі
В України на рівні нормативно-правових актів регулюється порядок приймання, транспортування, зберігання, відпуску та обліку нафти і нафтопродуктів на підприємствах і в організаціях України та порядок встановлення нормативів і тарифів на транспортування нафти1. Крім того, під поняття рентних платежів підпадають і платежі, що сплачуються за встановленими тарифами, з постачання суб'єктами підприємницької діяльності електричної енергії, а також платежі за природний газ.
Зазначені тарифи встановлюються для певних суб'єктів підприємницької діяльності постановами Національної комісії регулювання електроенергетики України, зокрема: «Про тарифи на транспортування нафти магістральними нафтопроводами ВАТ «Укртранснаф-та» для споживачів України» від 22 січня 2003 р. № 56, «Про видачу ліцензій на право здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за нерегульованим тарифом ДДД «Державний Департамент по забезпеченню та контролю за використанням енергоресурсів в регіонах України», ВАТ «Укртранснафта» від 26 лютого 2003 р. № 169 та ін.
Поточні закони про Державний бюджет України регулюють порядок справляння рентної плати та встановлюють процент зарахування рентної плати до централізованого фонду. Так, згідно з Законом України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» до доходів загального фонду Державного бюджету України зараховується рентна плата за нафту та природний газ, що видобуваються в
Україні.
Ставки. Підприємства, які здійснюють видобування природного газу (крім Державного акціонерного товариства «Чорноморнафто-газ») та нафти, вносять до Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, рентну плату за природний газ у розмірі 28,9 грн. за 1000 м3 та за нафту у розмірі 52,02 грн. за 1 т. Суб'єкти підприємницької діяльності, які здійснюють транспор-
' Інструкція про порядок приймання, транспортування, зберігання, відпуску та обліку нафти і нафтопродуктів на підприємствах і в організаціях України. Затверджена наказом Державного комітету нафтової, газової та нафтопереробної промисловості України, Міністерства економіки України, Міністерства транспорту України, Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України, Державного комітету статистики України від 2 квітня 1998 р. № 81/38/101/235/122 / Зареєстровано в Мін'юсті України 7 жовтня 1999 р. за № 685/3978 // Офіційний вісник України. 1999. № 41. С. 325. ,
~
362
Лекція 19
тування трубопровідним транспортом територією України природного газу, нафти та аміаку, вносять до Державного бюджету України:
рентну плату за транзитне транспортування природного газу в розмірі 1,67 грн. за 1000 м3 газу на кожні 100 км відстані;
рентну плату за транспортування нафти магістральними нафтопроводами в розмірі, еквівалентному 0,685 долара США за 1 т нафти, що транспортується;
рентну плату за транзитне транспортування аміаку в розмірі, еквівалентному 0,3 долара США за 1 т на кожні 100 км відстані.
Розрахунки з рентної плати за транзитне транспортування природного газу, аміаку через територію України та рентної плати за транспортування нафти магістральними нафтопроводами подаються до органів стягнення щомісячно до 20 числа місяця, наступного за звітним.
Сплата зазначених платежів здійснюється щодекадне (15,25 числа поточного місяця, 5 числа наступного місяця) виходячи з обсягів природного газу, нафти, аміаку, що транспортуються територією України, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Рентна плата за транспортування нафти магістральними нафтопроводами та рентна плата за транзитне транспортування аміаку сплачуються у національній валюті України за офіційним курсом гривні до долара США, встановленим Національним банком України на день, що передує дню сплати платежу.
§ 4. Збір на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства
Збір запроваджений в Україні з 1 липня 1999 р. і є загальнодержавним. Стягується на основі Закону України «Про збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» та постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку стягнення збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» від 29 червня 1999 р. № 1170. Форми звіту затверджено наказом ДПАУ від 28 березня 2002 р.1
1 Закон України «Про збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» від 9 квітня 1999 р. № 587-XIV// Відомості Верховної Ради України. 1999. № 2021. Ст. 191 (з наступними змінами та доповненнями); Наказ Державної податкової адміністрації України «Про затвердження форми звіту та суми нарахованого збору на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства та Порядку його заповнення і подання, а також форми довідки про суми зазначеного збору» від 28 березня 2002 р. // Офіційний вісник України. 2002. № 16. Ст. 891.
І Іеподаткові доходи в системі державних доходів
363
Платниками збору є суб'єкти підприємницької діяльності незалежно від форм власності та підпорядкування, які реалізують в оптово-роздрібній торговельній мережі алкогольні напої та пиво.
Об'єктом оподаткування є виручка, одержувана від реалізації в оптово-роздрібній торговельній мережі алкогольних напоїв та пива.
Ставка збору становить 1 % від об'єкта оподаткування.
Порядок обчислення та сплати. Збір обчислюється самостійно платником і нараховується на всю суму виручки, включаючи ПДВ. Термін подання звітностідо 20 числа місяця, наступного за звітним. Збір сплачується щомісяця до 15 числа місяця, наступного за звітним (за липень 13 серпня).
Збір сплачується на спеціальний рахунок Державного казначейства України щомісяця у строки, визначені законом для місячного звітного періоду. ЗО % нарахованих сум збору залишаються на спеціальних рахунках управлінь Державного казначейства України в Автономній Республіці Крим та в областях і використовуються на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства. 70 % нарахованих сум збору перераховуються на спеціальний рахунок Державного казначейства України, розпорядником цих коштів є центральний орган виконавчої влади, який здійснює державну політику у сфері виноградарства, садівництва і хмелярства. Суми збору, які надходять на спеціальний рахунок Державного казначейства України, розподіляються та використовуються таким чином: 70% на розвиток виноградарства, ЗО % на розвиток садівництва і хмелярства. Законодавством заборонено нецільове використання коштів, що надійшли від справляння збору.
Контрольні запитання:
1. Які вади неподаткових доходів Ви можете назвати?
2. Дайте загальну характеристику мита, що стягується митницею, та митних платежів.
3. Розкрийте суть ресурсних платежів. Які види ресурсних платежів Ви
можете назвати?
4. Які рентні платежі справляються в Україні?
ЛЕКЦІЯ 20 Правові основи державного кредшу
§ 1. Поняття та функції державного кредиті/
Державний кредит складова фінансової системи держави. Інститут державного кредиту є інститутом Особливої частини фінансового права, на який поширюють свою дію норми Загальної частини. Йдеться про методи правового регулювання, характерні також для відносин у сфері державного та муніципального кредиту, особливості фінансово-правових норм, статус суб'єктів фінансових відносин, що виникають у сфері залучення коштів шляхом оформлення зовнішніх або внутрішніх позик та повернення таких коштів. Як і в будь-якій іншій сфері фінансової діяльності, у сфері державного кредиту актуальним є питання організації і проведення фінансового контролю, роль якого є визначальною у цій сфері, оскільки йдеться про необхідність обов'язкового повернення залучених коштів та сплату процентів за придбаним кредитом.
Державний кредит як метод мобілізації державою додаткових грошових коштів явище складне й неординарне. Цей процес супроводжується певним ризиком як на стадії виникнення даного виду правовідносин (тобто чи зацікавляться кредитори можливістю вкласти свої гроші в державні цінні папери), так і з точки зору доцільності використання запозичених коштів та можливості їх повернути, сплативши передбачену винагороду. Йдеться про наслідки, адже показником ефективності таких операцій є державний борг. Економічний зміст і юридична природа державного кредиту водночас передбачають надходження до державного бюджету, оскільки суми державних позик становлять його доходну частину, та разом з тим ці кошти не дають нових прибутків і повинні погашатися. Власне характерні ознаки добровільності, терміновості, платності і повороткості відмежовують кошти, акумульовані шляхом державного кредиту, від доходів держави.
Суми державних позик державні кошти, оскільки держава може їх вільно використовувати і повністю ними розпоряджатися, однак за своїм фінансовим і економічним характером вони істотно відрізняються від постійних доходів, оскільки пов'язані з певними видатками: відшкодуванням вартості державного цінного папера;
Правові основи державного кредиту
365
виплатою процентів за державними позиками тощо. Отже, одержані державою суми державних позик згодом тягнуть за собою видатки з державного бюджету на погашення державного боргу. Як і інші сфери фінансової діяльності держави, відносини у галузі зовнішніх та внутрішніх запозичень є предметом постійного контролю з боку уповноважених фінансових органів та органів загальної компетенції.
Інститут державного кредиту не допускає однобічності вирішення питання і є надзвичайно чутливим до політичних, економічних змін. Обслуговування і погашення державного боргу одна з найвагоміших витратних статей державного бюджету. Проте, з власного досвіду і досвіду зарубіжних країн відомо, що найкраще запозичені кошти спрямовувати до виробничої сфери. Залежно від того, які галузі народного господарства фінансуватимуться за рахунок цих коштів, визначаються терміни, на які можна їх вкладати, з тим щоб сплата процентів здійснювалася за рахунок одержаних доходів від проінвестованих галузей. Принцип цільового використання позичених коштів є виправданим на будь-якому рівні чи за будь-якої форми кредитування: банківський кредит, державне кредитування, кредити, надані міжнародними фінансово-кредитними установами тощо, Водночас використання позик на погашення заборгованості з заробітної плати, погашення раніше випущених позик тощо не вирішує проблему в глобальному розумінні, а лише збільшує незабез-печений борг.1 В умовах перебудови економіки слід налагоджувати, розширювати, за потреби перебудовувати національне виробництво, з тим щоб створювати робочі місця, конкурентоспроможну національну продукцію, оживляти міжнародні економічні зв'язки тощо.
Державний кредит дістає своє відображення у сумах державного боргу, який виникає у держави перед зовнішніми та внутрішніми позичальниками. Зрозуміло, що державний борг, як і будь-яка інша категорія фінансового права, є водночас предметом дослідження фінансової науки, економіки тощо, тобто має складну природу.
Державний борг це загальний розмір, накопиченої заборгованості уряду власникам державних цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефінигів за вирахуванням бюджетних надлишків. Державний борг складається з внутрішнього та зовнішнього боргу держави.
1 Гладких Д. Державний борг як фактор інфляції // Вісник НБУ. 1998. Липень. С. 2628.
366
Лекція 20
Відповідно до ст. 12 Бюджетного кодексу України класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування. Борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання.
Бюджетне законодавство встановлює також вимоги щодо граничного обсягу боргу. Зокрема, граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюються на кожний бюджетний період згідно з Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Величина основної суми державного боргу має не перевищувати 60 % фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення зазначеної граничної величини Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити заходів для приведення цієї величини у відповідність з встановленими законодавством вимогами.
Внутрішній державний борг заборгованість держави домогос-подарствам і фірмам даної країни, які володіють цінними паперами, випущеними її урядом.
Внутрішній борг України умовно можна поділити на боргові зобов'язання двох видів: ринкові, що існують у формі державних емісійних цінних паперів, та неринкові, що виникли за підсумками виконання державного бюджету, інші позики та зобов'язання. До нього належить також заборгованість, що утворилася в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадян чи інших державних боргових сертифікатів Радянського Союзу, розміщених свого часу серед населення. В Україні виник специфічний державний борг перед населенням через несвоєчасну виплату заробітної плати, пенсій, стипендій, інші соціальні програми та виплати.
Відповідно до законів України «Про державний внутрішній борг України»1, «Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 р. і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки»2, постанови Верховної Ради
1 Закон України «Про державний внутрішній борг України» від 16 вересня 1992р. № 2604-ХІІ //Відомості Верховної Ради України. 1992.№ 41. Ст. 598 (з наступними змінами та доповненнями).
2 Закон України «Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 р. і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки» від 23 січня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. 1997. № 11. Ст. 90 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові основи державного кредиту
367
України «Про структуру бюджетної класифікації»' державний внутрішній борг має свою структуру, в якій відображається заборгованість Уряду України.
1.Заборгованість перед юридичними особами: сума заборгованості за внутрішніми позиками.
2. Заборгованість перед банківськими установами, у тому числі: а) перед Національним банком України; б) за позиками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету поточного року; в) за позиками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету минулих років; г) за іншими позиками та зобов'язаннями; д) за компенсаційними виплатами населенню в установах Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху; е) за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадним банком СРСР, та компенсаціями за ними; є) заборгованість перед іншими банками.
3. Заборгованість сільськогосподарських підприємств за довгостроковими та короткостроковими позикам, віднесена на державний борг.
4. За сумами, спрямованими на індексацію оборотних коштів державних підприємств і організацій.
5. Інша внутрішня заборгованість.
6. Заборгованість перед фізичними особами за цінними паперами та компенсаціями за ними.
Слід зазначити, що структура державного боргу згідно із Законом України «Про державний внутрішній борг України» повинна визначатися щорічно Верховною Радою України водночас із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік.
Зовнішній державний борг це заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими організаціями. В індустріальне розвинутих країнах порівняно незначна частка сукупного державного боргу відноситься на зовнішній борг, переважна частина державного боргу припадає на вітчизняних інвесторів.
Основними причинами створення і збільшення державного боргу є: збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів; циклічні спади й автоматичні стабілізатори еконо-
1 Структура бюджетної класифікації України. Затверджена постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. № 327 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. Бюджетне законодавство України. К.: Юрінком Інтер, 2002. С. 162182.
368
Лекція 20
міки; скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного коригування (зменшення) державних витрат; вплив політичних бізнес-циклів надмірне збільшення видатків напередодні виборів для завоювання популярності виборців та збереження влади.
Існує позитивний взаємозв'язок між розмірами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг, а зростання боргу у свою черіу потребує додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит.
На обсягу бюджетного дефіциту відображаються всі зміни у величині державного боргу, в тому числі зумовлені впливом інфляції. Тому важливо, щоб державна заборгованість вимірювалася у реальних, а не лише в номінальних величинах1.
§ 2. Форми державного кредиті/
Державний борг формується під впливом як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів. До перших з них можна віднести несприятливий інвестиційний клімат, трансформаційний склад виробництва і звуження на цій основі податкової бази, від'ємне сальдо торговельного балансу, переважання застарілої технологічної бази із значною мірою морального старіння і фізичного зношування основного капіталу, уповільнені темпи виробничого відтворення. Суб'єктивні фактори пов'язані з ситуативними прорахунками у тактиці проведення реформ і фактичною відсутністю стратегії щодо розвитку фінансового ринку. До того ж мають місце спроби розв'язання поточних проблем «у пожежному порядку».
Для залучення державою додаткових фінансових ресурсів існують певні фінансові механізми. Характер і умови таких зобов'язань у кожному конкретному випадку визначає Уряд України за погодженням з Національним банком України. В першу чергу йдеться про зобов'язання з випуску державних цінних паперів.
Державні цінні папери є перш за все інструментом оперативного реагування на дисбаланси надходжень і витрат бюджету, що вини-
1 Бюджетний дефіцит є різницею між державними витратами і доходами. Бюджетний кодекс України визначає дефіцит бюджету як перевищення видатків бюджету над його доходами. Див.: Бюджетний кодекс України (зі змінами, внесеними згідно з Законом від 6 березня 2003 p. № 599-IV) // Відомості Верховної Ради України. 2001. № 3738. Ст. 189.
І Іранові основи державного кредиту
369
кають і не можуть виконувати функцію «затуляння дірок» у бюджеті і які мають структурну правову природу. Збалансована структура фінансового ринку, безумовно, забезпечила б повне використання фінансових ресурсів, стимулювала б і прискорювала розвиток галузей і регіонів, гарантувала б подальше економічне зростання країни. Випуск державних цінних паперів для фінансування державних видатків у перехідний період є привабливішим порівняно зі збільшенням грошової маси за рахунок емісії або кредитів центрального банку, оскільки розміщення цінних паперів дає можливість урядові фінансувати свої видатки без збільшення сукупної грошової маси; продаж цінних паперів часто є дешевшим способом (порівняно із зростанням податкового тягаря або грошової маси) фінансування державних видатків; ринок державних цінних паперів є складовою національних фінансових ринків; їх випуск дає змогу урядові пристосувати структуру і час позичок до своїх теперішніх і майбутніх потреб; обіг державних цінних паперів сприяє зростанню ліквідності і гнучкості економіки в цілому; обіг державних цінних паперів робить національну економіку стабільнішою і привабливою для іноземних інвесторів1.
Закон України «Про цінні папери і фондову біржу» передбачає функціонування таких цінних паперів, як облігації державних і місцевих позик, казначейські зобов'язання, які за своєю суттю є формами реалізації державних позик2. Для виникнення конкретних фінансових правовідносин необхідним є індивідуальний акт, який по суті є юридичним фактом виникнення фінансових правовідносин. Підставою для розміщення державних облігацій завжди є постанова Кабінету Міністрів України відповідного року. В кожному окремому випадку позика випускається згідно з такою постановою. В ній, як правило, визначаються основні умови випуску позики, надані Міністерством фінансів України, а саме: загальний обсяг емісії, номінальна вартість державної облігації, термін, спосіб їх погашення, вид прибутку тощо. Останню групу становлять прийняті на основі вищезазначених документів нормативні акти, що безпосередньо визначають процедуру, механізм та порядок розміщення, реалізації, сплати процентів і погашення державних облігацій.
1 Наумешо В. Злети і падіння ринку цінних паперів України //Вісник НБУ. Лютий. 1998. С. 3436.
2 Закон України «Про цінні папери і фондову біржу» від Шчервня 1991 р. № 1201-ХП // Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 38. Ст. 508 (з наступними змінами та доповненнями). .
24--3-2751
370
Лекція 20
Найпоширенішим способом реалізації державного кредиту є державна внутрішня позика, що оформляється в облігаціях внутрішніх державних і місцевих позик. Чинне законодавство визначає облігацію як цінний папір, що засвідчує внесення ЇЇ власником грошових коштів і підтверджує зобов'язання відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного папера в передбачений в ньому строк з виплатою фіксованого процента (якщо інше не передбачено умовами випуску). Облігації усіх видів розповсюджуються серед підприємств і громадян на добровільних засадах.
Випускаються облігації таких видів: а) облігації внутрішніх і місцевих позик; б) облігації підприємств.
Облігації можуть випускатися іменними і на пред'явника, процентними і безпроцентними (цільовими), що вільно обертаються або з обмеженим колом обігу. Облігації внутрішніх і місцевих позик випускаються на пред'явника. Обов'язковим реквізитом цільових облігацій є зазначення товару (послуг), під який вони випускаються.
Крім основної частини, до облігації може додаватися купонний лист на виплату процентів. Купон на виплату процентів має містити такі основні дані: порядковий номер купона на виплату процентів; номер облігації, за яким виплачуються проценти; найменування емітента і рік виплати процентів. Облігації, запропоновані для відкритого продажу з наступним вільним обігом (крім безпроцентних облігацій), повинні містити купонний лист.
Рішення про випуск облігацій внутрішніх і місцевих позик приймають відповідно Кабінет Міністрів України і місцеві ради. У рішенні повинні визначатися емітент, умови випуску і порядок розміщення облігацій. Чинне законодавство регламентує також порядок придбання облігацій. Зокрема, облігації усіх видів придбавають-ся громадянами лише за рахунок їх особистих коштів. Підприємства придбавають облігації усіх видів за рахунок коштів, що надходять у їх розпорядження після сплати податків та процентів за банківський кредит.
Облігації усіх видів оплачуються у гривнях, а у випадках, передбачених умовами їх випуску, в іноземній валюті. Незалежно від виду валюти, якою проведено оплату облігацій, їх вартість виражається у гривнях. Слід зауважити, що саме ця норма викликає зараз ряд складностей щодо можливості емісії та реалізації в Україні єврооблі-гацій без участі іноземного банку, який і здійснює такий випуск. Ця норма змусила фінансові органи звернутися до Верховної Ради України з пропозицією щодо внесення змін до Закону України «Про
11 ракові основи державного кредиту
371
цінні папери і фондову біржу» про зняття заборони на оплату облігацій в іноземній валюті.
Дохід за облігаціями усіх видів виплачується відповідно до умов їх випуску. Дохід за облігаціями цільових позик (безпроцентними облігаціями) не виплачується. Власникові такої облігації надається право на придбання відповідних товарів або послуг, під які випущено позики. Кошти, одержані від реалізації облігацій внутрішніх і місцевих позик, спрямовуються до відповідних бюджетів.
Облігації зовнішніх державних позик України це цінні папери, що розміщуються на міжнародних та іноземних фондових ринках і підтверджують зобов'язання України відшкодувати пред'явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій. Облігації зовнішніх державних позик України можуть деномінуватися у конвертованій іноземній валюті. ()блігації зовнішніх державних позик України випускаються процентними, дисконтними та можуть бути іменними або на пред'явника, з цільним або обмеженим колом обігу. Чинне законодавство передбачає, що облігації зовнішніх державних позик України оплачуються виключно в конвертованій іноземній валюті відповідно до умов їх
випуску.
Емітентом облігацій зовнішніх державних позик України є держава в особі Міністерства фінансів України. Кошти, одержані від розміщення облігацій зовнішніх державних позик України, спрямовуються виключно до Державного бюджету України. Рішення про випуск облігацій зовнішніх державних позик України в межах передбачених Законом про Державний бюджет України на відповідний рік ювнішніх джерел фінансування дефіциту Державного бюджету України приймає Кабінет Міністрів України щодо кожного випуску.
Рішення про випуск облігацій зовнішніх державних позик Украї-пи оформляється постановою Кабінету Міністрів України, якою затверджуються умови випуску. Умовами випуску облігацій зовнішніх державних позик України є загальний обсяг випуску, номінальна І Іартість однієї облігації, валюта, в якій деномінуються облігації, строк виплати та розмір доходу, строк погашення тощо. Рішення про випуск облігацій зовнішніх державних позик України поза межами І Іоредбачених Законом про Державний бюджет України на відповід-ний рік зовнішніх джерел фінансування дефіциту Державного бюджету України має визначати мету випуску, джерело погашення та підлягає затвердженню Верховною Радою України і набирає чин-І н >сті після такого затвердження. ,
372
Лекція 20
Правові основи державного кредиту
373
Первинне розміщення, обслуговування та погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснює Міністерство фінансів України. З цією метою Мінфін України може залучати банки, інвестиційні компанії тощо. Відносини між Мінфіном України і такими організаціями регулюються відповідними угодами згідно із законодавством України. Витрати на підготовку випуску, випуск, погашення облігацій зовнішніх державних позик України, виплату доходу та інші необхідні витрати здійснюються відповідно до умов випуску облігацій за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на ці цілі. Виплата доходів і погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснюються виключно за кошти або за інші облігації державних позик за добровільною згодою сторін.
Однією з форм оформлення державного кредиту виступають казначейські зобов'язання. Казначейські зобов'язання України вид цінних паперів на пред'явника, що розміщуються виключно на добровільних засадах серед населення, засвідчують внесення їх власниками грошових коштів до бюджету і дають право на одержання фінансового доходу.
Випускаються такі види казначейських зобов'язань: а) довгострокові від 5 до 10 років; б) середньострокові від 1 до 5 років; в) короткострокові до одного року.
Рішення про випуск довгострокових і середньострокових казначейських зобов'язань приймає Кабінет Міністрів України, рішення про випуск короткострокових казначейських зобов'язань Міністерство фінансів України. У рішенні про випуск казначейських зобов'язань визначаються умови їх випуску. Порядок визначення продажної вартості казначейських зобов'язань встановлює Мінфін України виходячи з часу їх придбання. Кошти від реалізації казначейських зобов'язань спрямовуються на покриття поточних видатків державного бюджету.
Виплата доходу за казначейськими зобов'язаннями та їх погашення здійснюються відповідно до умов їх випуску, затверджених: за довгостроковими і середньостроковими зобов'язаннями Кабінетом Міністрів України, короткостроковими Мінфіном України.
Для оптимального функціонування ринку державних цінних паперів, зокрема державних облігацій та казначейських зобов'язань, було створено відповідну інфраструктуру, компонентами якої виступають:
Міністерство фінансів України як емітент та гарант своєчасного погашення облігацій, що діє від імені уряду і одержує кошти, необхідні для фінансування бюджетного дефіциту. Згідно з Положен-
І Іям про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Пре-шдента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99, Мінфін здійснює ча дорученням Кабінету Міністрів України у встановленому порядку випуск державних цінних паперів, визначає обсяги емісії облігацій внутрішньої державної позики за строками погашення у межах загального обсягу емісії, виступає від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення облігацій, що випускаються1. У межах своїх повноважень Мінфін організовує виготовлення бланків цінних паперів і документів суворого обліку, затверджує норматив-ио-технічну документацію з цих питань. Протягом року Мінфін співпрацює відповідно до визначених повноважень з міжнародними фінансовими організаціями та за дорученням Кабінету Міністрів України проводить з ними переговори і консультації з питань фінансової політики та укладення кредитних договорів, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України.
Національний банк України виконує обов'язки генерального агента з обслуговування випуску та погашення державних облігацій, чабезпечує організаційну сторону функціонування ринку державних цінних паперів, у тому числі проводить аукціони, погашення, підготовку необхідних документів та інше. Він бере активну участь у роботі ринку як дилер. Ця функція дає йому змогу, по-перше, про-Іюдити операції купівлі-продажу облігацій від свого імені і за свій рахунок з метою здійснення грошово-кредитної політики і, по-друге, концентрувати попит і пропозицію інвесторів по всій Україні через свої територіальні установи.
Згідно зі ст. 29 Закону України «Про Національний банк України» центробанк здійснює операції на відкритому ринку, що є одним І інструментів грошово-кредитної політики. Операціями відкритого ринку Національного банку є купівля-продаж казначейських зобов'язань, а також інших цінних паперів (крім цінних паперів, що підтверджують корпоративні права) та боргових зобов'язань, визначених Правлінням Національного банку2.
Боргова складова у системі державних фінансів має функціональ-І Іе походження від державного кредиту і в умовах економічного сьо-
1 Положення про Міністерство фінансів України. Затверджене Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99 // Офіційний вісник України. 1099. №35. С. 1.
3 Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. 19S9. № 29. Ст. 238 (з наступними змінами та доповненнями). (
374
Лекція 20
годення України набуває особливого значення. Державні запозичення проводяться для покриття бюджетного дефіциту на державному і регіональному рівнях, цільового фінансування різних програм, поповнення необхідних резервних активів.
Ретроспективний аналіз засад формування і обслуговування державного боргу України, а також управління ним дає змогу виділити кілька етапів цього процесу.
Перший з них (1991 р. перша половина 1994р.) характеризується безсистемним утворенням і нагромадженням боргу: залучалися прямі кредити НБУ, надавалися урядові гарантії щодо іноземних кредитів українським підприємствам, урегульовувалися боргові взаємовідносини з Російською Федерацією. На початок 1994 р. державний борг України становив 4,8 млрд дол. (у тому числі зовнішній 3/4). На другому етапі (друга половина 1994 р. перша половина 1997 p.), поряд з продовженням боргової політики попередніх років, активізувалися зв'язки з міжнародними фінансовими організаціями. За цей період зовнішній борг зріс на 56%. Починаючи з 1995 р. внутрішній борг формується переважно шляхом розміщення облігацій внутрішньої державної позики.
Найгостріше проблеми управління державним боргом далися взнаки на третьому етапі, що розпочався з другої половини 1997 р. Необхідність виконання Україною своїх боргових зобов'язань у поєднанні зі світовою фінансовою кризою, дуже загострили ситуацію. Дорогі та короткострокові внутрішні запозичення спричинили появу зловісної піраміди ОВДП, коли значна частина нових надходжень спрямовується на погашення попередніх випусків облігацій. Станом на 1 січня 2000 р. загальна сума державного боргу становила 15,2 млрд дол., у тому числі зовнішній 12,4 млрд дол. і внутрішній 2,8 млрд дол.
Водночас цей період характеризувався високою доходністю за облігаціями державної позики. Проте незадовільні приватизаційні процеси, ненадходження податкових платежів до бюджету призвели до зростання вартості запозичень. Крім того, інвесторами виступали також і нерезиденти, тому державний внутрішній борг набував тенденції до трансформації у зовнішній борг. Наприкінці 1998 р. уряд зіткнувся із серйозними труднощами щодо погашення боргових зобов'язань, за якими настав термін розрахунку. Тому вперше в Україні було започатковано комплекс заходів щодо скорочення темпів збільшення державного боргу, здійснення конверсійних процедур та продовження середнього терміну погашення державних боргових зобов'язань шляхом проведення реструктуризації дер-
Правові основи державного кредиту
375
жавного боргу України. Зокрема, для зменшення тиску на видаткову частину державного бюджету було здійснено конверсію облігацій державної внутрішньої позики. Це дало змогу продовжити строк повернення залучених коштів, зменшивши тиск виплат у 1998 1999 роках. 2000 рік вважається піком реструктуризації державного боргу України. Саме в цей час існувала найреальніша загроза того, що кредитори пред'являть вимоги щодо дострокової виплати всієї суми боргу за невиконання зобов'язань за позиками, що призвело б до де-фолту. Однак на той час було успішно здійснено реструктуризацію зовнішнього комерційного боргу на суму близько 2,2 млрд дол. США. З іншого боку, Міністерство фінансів України на основі Закону України «Про реструктуризацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України» від 20 квітня 2000 р. провело реструктуризацію боргових зобов'язань перед центральним банком. Водночас реструктуризації підлягали державні цінні папери, випущені в 19982000 роках з терміном погашення у 20002004 роках.1
Економічна суть державного боргу виявляється у двох властивих йому функціях: а) фіскальна залучення державою необхідних коштів для фінансування бюджетних видатків; б) регулятивна коригування обсягу грошової маси через купівлю-продаж цінних паперів центральним банком країни.
Бюджетний кодекс України визначає державний борг (борг Автономної Республіки Крим чи борг місцевого самоврядування) як загальну суму заборгованості держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), включаючи боргові зобов' я-зання держави (Автономної Республіки Крим чи міських рад), що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами або зобов'язань, які виникають на підставі законодавства або договору.
Динаміку державного боргу України (у вартісному обчисленні) показано в таблиці. Як бачимо, зовнішній борг значно перевищує внутрішній. Водночас на початку 2000-х років спостерігається тенденція до зменшення питомої ваги зовнішнього боргу в загальній сумі державного боргу України.
1 Див.: Закон України «Про реструктуризацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України» від 20 квітня 2000 р. № 1697-ІП // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 31. Ст. 248 (з наступними змінами та доповненнями).
376
Лекція 20
Динаміка державного боргу України
Показники |
Роки |
||||||||||
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Зовнішній борг (млрддол.) |
0,4 |
3,6 |
4,8 |
8,2 |
8,8 |
9,6 |
11,5 |
12,4 |
10,8 |
7,99 |
8,58 |
Внутрішній борг (млрдгрн.) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
8,0 |
3,7 |
10,2 |
13,5 |
14,95 |
14,05 |
15,59 |
14,9 |
Внутрішній борг (млрддол.) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
5,3 |
2,1 |
5,4 |
3,9 |
2,8 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
Всього (млрддол.) |
0,4 |
3,6 |
4,8 |
13,5 |
10,9 |
15,0 |
15,4 |
15,2 |
14,6 |
12,17 |
12,7 |
Як бачимо, успіх запозичення державою додаткових коштів, зокрема шляхом випуску державних цінних паперів, залежить від тих умов, що складаються у державі в конкретний період часу. Але перш за все випуск позики завжди має бути обґрунтованим, і це стосується багатьох аспектів політичного, фінансового, економічного і, звичайно, правового, який є гарантом забезпечення законності у відносинах, що виникають у цій сфері1.
Протягом грудня 2001 р. січня 2002 р. зразу три міжнародні рейтингові агенції Moody's, Standard and Poor's й Rating and Investment Information встановили Україні нові підвищені рейтинги (але рівень їх все ще свідчить про наявність певного ризику під час кредитування країни). Дедалі більше вірять у платоспроможність України й іноземні приватні інвестори, оскільки курс єврооблі-гацій навесні 2002 р. досяг нових максимумів і вперше перевищив номінальний рівень. А відомий міжнародний інвестиційний банк JP Morgan у своєму березневому огляді ринків, що розвиваються, звернув увагу на зростання української економіки за останні два роки на 15 %, виважену фіскальну політику, міцну гривню та завершення реструктуризації боргу Паризькому клубу2. Водночас ринок держав-
1 Див., зокрема: Заверуха І.Б. Державний кредит в контексті проблем правового регулювання державних доходів і видатків // 36. наук, праць з фінансового права. Харків: АПН НЮАУ ім. Я. Мудрого, 1999. С. 7071.
2 Відповідно до угоди з Паризьким клубом суверенних кредиторів США, Німеччина, Італія, Франція, Японія погодилися реструктурувати на 12 років з трирічним пільговим періодом 580 млн дол. заборгованості України.
Правові основи державного кредиту
377
них цінних паперів всередині України залишається малоактивним і низьколіквідним.
Первинні аукціони з розміщення короткострокових державних облігацій (КДО) строком 3 7 місяців великим попитом не користуються, оскільки ставка доходності в 13,5 % річних є неконкурентоспроможною. Популярні протягом 2001 р. серед великих комерційних банків процентні облігації державної внутрішньої позички (ПОВДП) також втратили своє значення, торгівля ними майже припинилася. По-перше, в зв'язку з недосконалою формулою розрахунку доходності процентна ставка за ними зменшилася до 5,18% річних; по-друге, маркет-мейкер цих облігацій Національний банк України на період посівної 2002 р. зупинив їх продаж, щоб не відволікати кошти банків. Все, що обіцяв Мінфін банкам, це створити пільгові умови для банків-маркет-мейкерів і самому активніше працювати на ринку з коштами Держказначейства України. Наприклад, на додаток до НБУ, пропонувати банкам РЕПО-операції з державними облігаціями.
Вихід з цієї ситуації Мінфін бачить у розширенні кола покупців державних облігацій та створенні для них спеціальних інструментів. Наприклад, у травні 2002 р. Ощадбанком України був розміщений перший транш казначейських зобов'язань у розмірі 50 млн грн. серед населення. Дохід за цими цінними паперами не оподатковується прибутковим податком з громадян, але навіть чистих 16 % річних і дворічний строк обігу не є високими ставками.
У віддаленій перспективі уряд планує запроваджувати спеціальні фінансові інструменти для здійснення цільових інвестиційних проектів. Наприклад, «житлові облігації» для будівництва житла та «нафтові зобов'язання» для розвідування та розробки нафтогазових родовищ. Такі цінні папери пропонується розміщувати серед страхових компаній та недержавних пенсійних фондів (у разі прийняття відповідного законодавства, що визначатиме їх правовий статус). Для збільшення привабливості державних цінних паперів Мінфін України обіцяє постійно відстоювати ідею звільнення доходу за ними від оподаткування та ширшого залучення їх до розрахунків, зокрема прийняття на погашення заборгованості перед бюджетом і для викупу майна з податкової застави.
Для поліпшення стану управління державним боргом та своєчасного й повного отримання фінансовими органами аналітичної інформації щодо його стану у Мінфіні України створено Інформаційно-аналітичну систему «Управління державним боргом». Мета системи створити належні інформаційні умови для підвищення ефек-
v я v-iiUrl-fl. 4*\f
тивності, надійності та оперативності обробки інформації щодо роботи з кредитами за рахунок використання сучасних комп'ютерних технологій.
Створена система забезпечує підвищення якості інформаційної підтримки процесів підготовки та виконання кредитних угод:
• підвищення ефективності обробки інформації за кредитними угодами;
• підвищення надійності контролю виконання боргових зобов'язань;
• підвищення оперативності та достовірності надання звітів та аналітичних довідок;
• підвищення рівня аналізу та прогнозування державного боргу. В ст. 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003
рік» встановлено станом на 31 грудня 2003 р. граничний розмір державного внутрішнього боргу України в сумі 14931091 тис. грн. та в сумі 1317121,1 тис. доларів США, граничний розмір державного зовнішнього боргу України у сумі, еквівалентній 8588474,8 тис. доларів США1.
Також зазначеним законом передбачено, що державні внутрішні й зовнішні запозичення здійснюються у межах загального обсягу встановлених граничних розмірів державного внутрішнього боргу України та державного зовнішнього боргу України. У разі надходження коштів із внутрішніх (зовнішніх) джерел державного запозичення певного типу у неповному обсязі допускається зменшення (збільшення) надходжень коштів із зовнішніх (внутрішніх) джерел іншого типу з відповідним перевищенням граничного розміру державного зовнішнього (внутрішнього) боргу України за рахунок перевищення відповідних обсягів запозичень з обов'язковим інформуванням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.
У 2001 2006 роках наша країна лише за зовнішнім боргом повинна щороку сплачувати 1,72,1 млрд доларів За умов кризи рефінансування заборгованості держави виконання нею своїх зобов'язань у рамках нинішнього курсу економічної політики потребуватиме спрямування податкових надходжень до бюджету на боргові виплати, що означатиме кардинальне скорочення бюджетних видатків на соціально-економічний розвиток. Розв'язання боргової проблеми
1 Закон України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» від 26 грудня 2002 р. // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 1011. Ст. 86 (з наступними змінами та доповненнями).
Правові основи державного кредиту
379
лише за рахунок видатків бюджету призведе до остаточного руйнування сфер науки, освіти та охорони здоров'я, а також розширить масштаби зубожіння населення.
Уряд знайшов ще один спосіб відстрочення розрахунків за облігаціями. Йдеться про емісію конверсійних облігацій внутрішньої державної позики. Так постановою Кабінету Міністрів «Про випуск конверсійних облігацій внутрішньої державної позики 1998 року» від 25 серпня 1998 р. № 1343 визначено, що випуск здійснюється з метою заміни на добровільних засадах облігацій внутрішньої державної позики 1997 та 1998 років на конверсійні облігації 1998 р. Загальний обсяг емісії конверсійних облігацій визначається Мінфіном у межах до 3 млрд. грн. за результатами проведення заміни. При цьому передбачено, що Національний банк України у першу чергу здійснюватиме рефінансування комерційних банків власників конверсійних облігацій під їх забезпечення за плату на рівні доход-ності за конверсійними облігаціями. З 27 по 31 серпня уряд провів добровільну конверсію ОВДП у конверсійні облігації першого випуску. Добровільно в обміні взяли участь лише 16 українських банків, які конвертували облігації внутрішньої державної позики на 803 млн грн. за номіналом і 35% від загального обсягу облігацій, що належать банкам-резидентам.
28 серпня 1998 р. уряд видав ще одну постанову «Про додатковий випуск середньострокових конверсійних облігацій внутрішньої державної позики 1998 року». Сукупний обсяг випуску цих облігацій визначається у межах 4 млрд грн. В результаті 11 вересня 1998 р. облігації внутрішньої державної позики з терміном погашення до 27 серпня 1999 p., що належали банкам-резидентам, було анульовано і замінено на довгострокові конверсійні облігації, що погашатимуться в 20012004 роках відповідно до рішення уряду. Щоправда, процедура примусової заміни не стосується тих облігацій, що належать клієнтам банків (резидентам, нерезидентам, фізичним особам). Нині в Україні склалися об'єктивні обставини, які потребують вжиття надзвичайних заходів у грошово-кредитній політиці. Проте не можна не брати до уваги права кредиторів, які в даному разі було порушено.
24 лютого 2003 р. Мінфін України випустив накази № 153 і № 154, якими встановлено доходність за конверсійними облігаціями державної внутрішньої позики на період з 28 лютого по 27 серпня 2003 р. Доходність першого траншу КОВДП встановлено на рівні 9,18 %, для другого 8,18%.
380
Лекція 20
Крім того, Мінфін активно готувався до випуску третього тран-шу казначейських зобов'язань серії С. Згідно з наказом Мінфіну від 10 лютого 2003 р. № 116 казначейські зобов'язання серії С повинні були надійти у продаж вже з 10 березня. Це цінні папери строком обігу два роки з щоквартальним купоном у розмірі 2 грн. Номінальна доходність папера у такому разі становить 16%. Загальний обсяг третього траншу казначейських зобов'язань 50 млн грн.
Мінфіну України у 2003 р. надано право здійснювати операції з державним боргом України з метою економії бюджетних коштів. У свою чергу Кабінет Міністрів України має право брати зобов'язання від імені України, пов'язані зі здійсненням запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах, пов'язаних із поверненням позик та звільненням платежів згідно з угодами від будь-яких комісій, податків та інших обов'язкових платежів, протягом часу дії зобов'язання з повернення запозичених коштів.
Мінфіну України у 2003 р. також надано право реструктурувати прострочену заборгованість станом на 1 січня 2003 р. перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, та бюджетними позичками шляхом укладання з юридичними особамипозичальниками відповідних угод у порядку та на умовах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Прострочена заборгованість (основний борг та несплачені нараховані проценти) позичальників перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, реструктурується терміном до 7 років без застосування пільгового періоду.
Виконання зобов'язань позичальника, що випливають з угоди про реструктурування, забезпечуються заставою чи порукою або в інший спосіб, відповідно до якого платоспроможні треті особи беруть на себе солідарні зобов'язання щодо виконання таких зобов'язань позичальника. Після повного виконання зобов'язань за угодами про реструктурування сума пені, що нарахована внаслідок несвоєчасного виконання позичальником зобов'язань за кредитом та/або бюджетною позичкою та не реструктурована за угодою про реструктурування, списується. У разі невиконання позичальником зобов'язань за угодою про реструктурування та/або зобов'язань щодо здійснення платежів за кредитом або бюджетною позичкою в частині, що не реструктурується, в термін, що перевищує три місяці від встановленого відповідними угодами, реструктурована заборгованість у повному обсязі визнається простроченою та стягується органами Державної податкової служби у встановленому порядку.
Правові основи державного кредиту
381
У разі настання гарантійного випадку в 2003 р. платежі на виконання державою гарантійних зобов'язань здійснюватимуться за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України. В обсязі фактичних витрат Державного бюджету України, пов'язаних з виконанням державою гарантійних зобов'язань, у юридичних осіб, зобов'язання яких гарантовані, виникає заборгованість перед державою за кредитами, залученими під державні гарантії. З моменту виникнення фактичних витрат Державного бюджету України на виконання державою гарантійних зобов'язань на суму таких витрат до держави переходять права кредитора та право вимагати від боржника відшкодування таких витрат у повному обсязі у встановленому законом порядку.
§ 3. Нормативно-правове забезпечення відносин у галузі державного кредиту
Якщо у країні розвинута економіка і надходження до державного бюджету мають стабільний характер, то така країна не потребує зовнішніх запозичень для фінансування своїх функцій. Проте будь-якій державі, особливо країні з перехідною економікою, необхідні кошти для виконання покладених на неї завдань. Особливо гостро стоїть питання про фінансування соціальних заходів.
У такій ситуації виникає потреба державного втручання у функціонування економічних процесів поряд з ринковими механізмами управління економікою. Можливий і шлях залучення зовнішніх запозичень для реконструкції економіки, яка спрямована на оборонний комплекс, на виробництво товарів народного споживання. Все це потребувало значних коштів, одержати які з внутрішніх джерел на початку 90-х років неможливо. Перебудова української економіки, трансформація її в ринкову серед інших якісних перетворень включають також налагодження зовнішньоекономічних зв'язків та їх відкритість.
Проблема залучення іноземних кредитів для фінансового підживлення економічних реформ в Україні має два аспекти. Один пов'язаний з особливостями нашої внутрішньої фінансово-кредитної системи, другий із впливом зовнішніх чинників на ведення економічної політики в Україні, стрижнем якого є загроза зростання зовнішнього боргу і залежність нашої економіки від, країн та організацій-донорів.
Водночас прийнята практика гарантування кредитних зобов'язань Урядом України в останні роки стала критичною, що призвело до
382
Лекція 20
необхідності майже цілковитого її припинення. Зокрема, було прийнято Концепцію державної боргової політики на 2001 2004 роки, згідно з якою передбачено відмовитися від надання державних гарантій за позиками, що надаються шляхом фінансування закупівлі іноземних товарів, за винятком пільгових позик від міжнародних фінансових організацій; активізувати роботу з відшкодування витрат державного бюджету, які виникли внаслідок виконання гарантійних та боргових зобов'язань держави за кредитами, у тому числі іноземними1. Зокрема, у ст. 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» було встановлено заборону надавати державні гарантії при одержанні кредитів суб'єктами підприємницької діяльності, крім кредитів, які надаються міжнародними фінансовими організаціями, або на умовах співфінансування разом із міжнародними фінансовими організаціями, а також повернення яких передбачається здійснювати за рахунок коштів державного бюджету за погодженням з Верховною Радою України2.
Конкретні правовідносини з приводу надання державних гарантій виникають на підставі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України. Рішення про надання юридичним особам резидентам права використання іноземних кредитів приймаються на засіданні Кабінету Міністрів України і оформляються відповідною постановою. Чинний порядок передбачає оформлення рішення про надання іноземного кредиту за умов валютної самоокупності; умови укладення юридичною особою та уповноваженим банком кредитних та інших угод, а також договорів застави, поруки або укладення договору страхування. Вважається, що ці умови мають бути загальними і єдиними абсолютно для всіх позичальників без винятку. Спосіб забезпечення кредиту повинен покривати: суму основного боргу, проценти за користування кредитом, витрати на його обслуговування тощо.
Оформлення індивідуальних гарантій Кабінету Міністрів України здійснюється Мінфіном України та відповідними державними органами за поданням банку-агента після укладення індивідуальної угоди між Мінфіном та юридичною особою, де визначається механізм бюджетних витрат. Після одержання оригіналів гарантій
1 Концепція державної боргової політики на 2001 2004 роки. Схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2000 р. № 1483 // Офіційний вісник України. 2002. № 40. Ст. 1688.
2 Закон України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» від 20 грудня 2001 р. //Бюджетне законодавство України. К.: Юрінком Інтер, 2002. С. 118144.
Правові основи державного кредиту
383
банк-агент укладає з іноземним кредитором індивідуальну кредитну угоду і надсилає необхідні документи. У разі надання гарантії юридична особа (позичальник) перераховує на рахунок Мінфіну України плату до 1% річних сум гарантії у терміни, визначені внутрішньою угодою з банком-агентом.
Способи забезпечення гарантійних зобов'язань та уникнення перекладення суми боргу на бюджет: застава, поручительство, страхування; Міністерство фінансів може здійснювати продаж права вимоги за борговими зобов'язаннями під гарантії уряду. Крім того, банки-агенти можуть надавати зустрічні гарантії на користь уряду і визначати прийнятність і достатність майнового забезпечення юридичних осіб самостійно.
У разі невиконання позичальником своїх боргових зобов'язань і відповідно здійснення виплат з Державного бюджету органи Державної податкової служби за поданням Мінфіну, банку-агента здійснюють стягнення на заставлене майно або порушують справу про банкрутство. З 2001 р. відшкодування витрат з державного бюджету за державними гарантіями із забезпечення іноземних кредитів здійснюється за механізмом стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників органами Державної податкової служби.
Відносини з приводу державного гарантування зобов'язань третіх осіб повинні мати чітке правове регулювання і відповідати низці принципів, які мають бути закріплені на законодавчому рівні і не можуть порушуватися за будь-яких обставин. До таких принципів належать законність, звітність, прозорість, відповідальність усіх суб'єктів правовідносин у сфері умовного державного кредиту; законодавче закріплення основних вимог і принципів надання гарантій місцевими органами (муніципальні гарантії)1.
Бюджетний кодекс України регламентує порядок надання гарантій щодо виконання боргових зобов'язань. Зокрема, згідно зі ст. 17 БКУ Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі Міністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам виключно у межах повноважень, вста-
1 Заверуха І. Проблеми правового регулювання боргових зобов'язань, гарантованих урядом України //Науковий вісник Чернівецького університету. 2002. Вип. 154. С. 97.
384
Лекція 20
новлених відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів. Платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань, належать до платежів з боргу.
Ще у 1992 р. Кабінет Міністрів України почав створювати правове поле для залучення іноземних кредитів. Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про створення Валютно-кредитної ради Кабінету Міністрів України» від 16 червня 1992 р. №337' був створений орган, який мав впорядкувати використання іноземних кредитів і коштів Державного валютного фонду України. У зв'язку з цим на Валютно-кредитну раду Кабінету Міністрів України були покладені такі завдання, як розгляд проектів зведених валютного плану і платіжного балансу України і подання їх Кабінету Міністрів України.
Проте зміни, що супроводжували економічне життя України, потребували змін у нормативно-правовому регулюванні відносин у сфері зовнішніх запозичень. Враховуючи тенденції економічного розвитку України, а також прийняття Бюджетного кодексу України, 11 липня 2001 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою № 787 «Про заходи щодо залучення державою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій» ліквідував Валютно-кредитну раду Кабінету Міністрів України2. Було встановлено, що центральним органом виконавчої влади, який координує роботу з підготовки та впровадження проектів, що передбачають залучення іноземних кредитів під державні гарантії, є Міністерство економіки. Проекти рішень Кабінету Міністрів України щодо надання кредитів за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії на виконання зобов'язань юридичних осібрезидентів, розглядаються Урядовим комітетом економічного розвитку.
Агентські функції стосовно окремого кредитора щодо залучення, погашення та обслуговування іноземних кредитів, повернення яких гарантується Кабінетом Міністрів України, та надання юридичним особам-резидентам кредитів за рахунок залучених коштів викону-
1 Постанова Кабінету Міністрів України «Про створення Валютно-кредитної ради Кабінету Міністрів України» від 16 червня 1992 р. №337 (зі змінами і доповненнями).
2 Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо залучення державою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій» від 11 липня 2001 р. № 787 // Офіційний вісник України. 2001. № 28. С. 41.
Правові основи державного кредиту
385
ють банки-агенти, визначені Кабінетом Міністрів України за результатами конкурсу, порядок проведення якого встановлює Мінфін. Із зазначеними банками-агентами Міністерство фінансів від імені Кабінету Міністрів України укладає агентські угоди, в яких визначається порядок виплати комісійної винагороди банку-агенту за виконання агентських функцій.
Чинним законодавством встановлено, що у разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про надання юридичним особам резидентам іноземних кредитів, залучених державою або під державні гарантії, вони вносять до державного бюджету в порядку, визначеному внутрішньою кредитною угодою, укладеною з банком-агентом, плату за надання кредиту та/або державної гарантії виконання зобов'язань юридичними особамирезидентами в такому розмірі:
0,5 % річних частини непогашеної суми кредиту, якщо його погашення та обслуговування передбачається здійснювати за рахунок коштів державного бюджету;
2 % річних непогашеної суми кредиту, якщо його погашення та обслуговування передбачається здійснювати за рахунок небюджет-них коштів.
У разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про надання відповідно до законів України державних гарантій виконання зобов'язань юридичних осібрезидентів перед іноземними замовниками за зовнішньоекономічними договорами (контрактами) ці юридичні особи вносять до державного бюджету в порядку, визначеному угодою про порядок відшкодування витрат державного бюджету, які можуть виникнути внаслідок виконання гарантійних зобов'язань Кабінетом Міністрів України, укладеною між юридичною особоюрезидентом і Мінфіном, плату за надання державної гарантії у розмірі 1 % річних суми наданої гарантії.
У разі невиконання юридичними особами своїх зобов'язань щодо погашення та обслуговування наданих на умовах повернення кредитів, залучених державою або під державні гарантії, інших гарантованих державою зобов'язань, та стягнення заборгованості перед Державним бюджетом України з наданих підприємствам і організаціям позичок із державного бюджету, позичок, наданих за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії, плати за користування цими позичками органи стягнення застосовують механізм стягнення цієї заборгованості у порядку, передбаченому законом для стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників. ,
25 3-2751
386
Лекція 20
§ 4. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів України
Ринок місцевих запозичень у багатьох країнах з розвинутою ринковою економікою давно перетворився на вельми істотний сектор національного ринку капіталів, причому боргові зобов'язання деяких муніципалітетів також котируються і на міжнародному фондовому ринку. Проекти, які реалізуються за рахунок залучених у такий спосіб коштів, позитивно впливають на місцеві громади, створюючи нові робочі місця, розвиваючи інфраструктуру, без якої неможливий розвиток конкурентного підприємницького середовища та підвищення соціальних стандартів.
Розвиток ринку муніципальних запозичень (або, як його ще іноді називають, ринку муніципальних кредитів) потребує забезпечення певних умов, серед яких слід назвати:
макроекономічні умови (ринок муніципальних запозичень є складовою частиною національного ринку капіталів, його стан та розвиток багато в чому визначаються макроекономічною, фіскальною та грошово-кредитною політикою. Очевидно, що муніципальні облігації, які є, як правило, інструментами з фіксованою доходністю, можуть бути привабливими для потенційних покупців лише за умови низьких рівнів інфляції);
інституційні та регулятивні (розвиток ринку муніципальних запозичень потребує певної інституційно-правової системи, тобто місцева влада повинна мати певний інституційний потенціал організації та обслуговування місцевих позик);
кредитний рейтинг (кредитний рейтинг є фактично показником рівня довіри до місцевих органів влади; його отримання від відповідної агенції може стати істотним чинником здійснення місцевого запозичення);
гарантії (вони надаються інвесторам з боку місцевих органів влади і мають бути інструментом підвищення привабливості такої форми вкладання коштів для інвестора та зменшення вартості запозичень);
поєднання різних джерел фінансування місцевих витрат (можливість використання місцевими органами влади різних фінансових інструментів та створення відповідних фінансових інститутів, утому числі муніципальних фондів розвитку, муніципальних банків).
Як свідчить досвід багатьох країн, кошти для фінансування місцевої інфраструктури мобілізуються з внутрішніх джерел, тоді як іно-
11 равові основи державного кредиту
387
юмні запозичення виступають скоріше доповненням, а не замінником місцевого (національного) фінансування.
Наприклад, муніципальні цінні папери посідають за надійністю друге місце після боргових зобов'язань Казначейства США. Ось чому приватні особи володіють у тій чи іншій формі 74 % муніципального боргу, величина якого оцінюється в 1,3 трлн дол. (тоді як сума всіх боргових зобов'язань, які оформлені облігаціями та підлягають сплаті, перевищує 13 трлн дол. США). В Японії обсяг таких зобов'язань становить приблизно 40,5 трлн ієн (тоді як відповідний показник ринку урядових облігацій дорівнює 265,8 трлн ієн)1.
Залучення приватних коштів має будуватися на принципах економічної ефективності, а не соціальної доцільності. Зокрема, чинне бюджетне законодавство закріплює право на здійснення запозичень місцевими органами влади. Водночас Бюджетний кодекс України м істить ряд обмежень на здійснення таких запозичень. Так, згідно зі гт. 16 БКУ виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення.
Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст ч чисельністю населення понад 800 тис. мешканців за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про чдійснення запозичень. Слід зазначити, що в Україні лише 6 міст мають населення понад 800 тис. чоловік і, відповідно, мають право на зовнішні запозичення.
У статті 74 БКУ регламентується порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Запозичення до місцевих бюджетів здійсню-к Іться з певною метою і підлягають обов'язковому поверненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до оюджету розвитку, крім випадку взяття позики на покриття тимчасового касового розриву.
Відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи шдповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові І ючички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців,
1 Місцеві позики в країнах з перехідною економікою: досвід, правове регу-лІоІІсІ пня, уроки для України/За ред. І. Бурковського. К.: Інститут СхідЗахід, .'001. С. 5 8.
388
Лекція 20
Правові основи державного кредиту
389
але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначається Мінфіном України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється1.
Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.
Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Бюджетне законодавство також чітко встановлює принцип персональної відповідальності за зобов'язаннями до місцевих бюджетів і закріплює, що держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за запозиченнями до місцевих бюджетів.
Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлює Кабінет Міністрів України відповідно до умов, визначених Бюджетним кодексом. У межах поставлених Бюджетним кодексом завдань Кабінет Міністрів України регламентував порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів, і муніципалітети офіційно дістали можливість проводити місцеві позики. Уряд України 24 лютого 2003 р. затвердив постанову «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» № 2072.
Відсутність цього документа не дозволяла муніципалітетам здійснювати закріплене Бюджетним кодексом право виходити на ринки зовнішніх та внутрішніх позик. У січні 2003 р. в мерії м. Києва повідомили, що вони звернулися до Мінфіну України за дозволом залучити на зовнішньому ринку близько 120 млн. євро у другому кварталі 2003 р. Дехто у Мінфіні вважає, що зазначена постанова з'явилася саме у відповідь на звернення Київської мерії. Вони провели зустрічі з великими інституційними інвесторами Київ отримав у грудні 2002 р. рейтинг міжнародної агенції Moody's B2 зі стабільним прогнозом і від агенції Standart&Poor's на рівні В з
1 Бюджетний кодекс України (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 6 березня 2003 р. № 599-IV) // Відомості Верховної Ради України. 2001. №3738. Ст. 189.
2 Офіційний вісник України. 2003. № 9. Ст. 377. 1
підмінним прогнозом, що відповідає кредитним рейтингам України, І тепер відстоює позицію, щоб його папери випускалися відповідно до законодавства1.
Київська влада планує випустити єврооблігації терміном до п'яти років під ставку до 11,5% річних на суму близько 130 млн. дол. не пізніше початку липня 2003 р. Заступник голови Київської держадміністрації, начальник Головного управління зовнішньоекономічних кідносин та інвестицій М. Поливанов повідомив, що до моменту надходження коштів буде повністю готова програма їх використання.
Після отримання дозволу Мінфіну на розміщення єврооблігацій Київ оголосить конкурс на лід-менеджера серед банків з розміщення єврооблігацій на зовнішньому ринку. Водночас Київ навряд буде кипускати облігації внутрішньої позики, тому що це призведе до подорожчання випуску облігацій зовнішньої позики2.
Завдяки прийнятій Кабінетом Міністрів України постанові № 207 органи місцевої влади можуть цивілізовано вирішувати багато проблем і не вимагати гроші у підприємців. Більше того, в них з'явилася можливість стати більш незалежними від центральної влади. Центральний бюджет безпосередньо пов'язаний майже з 700 місцевими бюджетами. Кожний з них тепер може виходити на ринок капіталу самостійно. Водночас, як уже зазначалося, Бюджетний кодекс встановлює обмеження щодо здійснення зовнішніх та внутрішніх запо-шчень.
Позитивним кроком дозволу здійснювати місцеві запозичення є також створення додаткових сприятливих умов для розвитку підприєм-ІІицтва. Зокрема, для підприємницьких структур створюється можливість заробити, оскільки для проведення запозичень (залежно від І»йду) необхідні: лід-менеджер банк, який організує видачу кредиту або проводить підготовчу роботу з метою випуску облігацій місце-Іигі позики; юридичний радник, який зробить безпечним становище І юзичальника від виникнення юридичних неузгодженостей та помилок при підготовці запозичень; рейтингова агенція, яка надасть позичальникові свій висновок про його кредитоспроможність, що може Істотно вплинути на кінцеву вартість запозичення; кредитори.
Так, у Донецький області планується здійснювати муніципальні позики, кошти від яких спрямовуватимуться на розвиток і модерні-
' Местиме займи //Бизнес. 2003. 3 марта. № 9 (528). С 40. 2 По материалам ИА «Интерфакс Украйна» // Бизнес. 2003. 3 марта. IV 9 (528). С. 23.
390
Лекція 20
зацію технічної бази санітарних підприємств міста, благоустрій територій та паркових зон. Банкіри міста готові розглядати такі проекти, хоч і розуміють, що повернути кошти місцевій владі за короткий термін буде дуже важко. Водночас придбавати облігації з довгим терміном їх погашення ризиковане, оскільки будь-який новий мер міста може прийняти рішення про їх реструктурування1.
У Львові планується випуск місцевої позики, хоч обсяги емісії поки що не розголошуються. Скоріше позика проводитиметься під будівництво житла або підземних гаражів. Це найперспективніші напрями для залучення коштів внутрішніх інвесторів, особливо населення. Крім того, емісія муніципальних облігацій може стати стимулом для розвитку будівельної індустрії в місті та збільшення робочих місць2.
Президент України доручив керівництву Дніпропетровської області розглянути можливі шляхи залучення коштів за рахунок випуску облігацій, лотерей. Однак керівники міст та районів Дніпропетровської області зазначили, що їх поки що не цікавить такий шлях залучення ресурсів. У Дніпропетровська є негативний досвід випуску облігацій місцевої позики. У1997 p., коли були випущені облігації, обласна рада півроку витратила на оформлення й узгодження їх випуску з Мінфіном та іншими виконавчими органами центральної влади. Крім того, після внесення змін до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» реалізація таких цінних паперів стала збитковою. Внаслідок цього місцева влада отримала папери, які не можна було випускати на ринок, оскільки на них було надруковано «1997 рік», а випущені вони були лише у 1998 р.3
У Харкові відпрацьовують схеми проведення позик під заставу комунального майна, щоб гарантом за позикою виступав не бюджет, а саме майно. Створення муніципального заставного фонду за сучасних умов може стати дієвим стимулом для інвесторів місцевих проектів. Водночас фахівці вважають, що проводити випуск «прямих» облігацій для населення міста невигідно, оскільки згідно з законодавством як гарантії в бюджеті мають бути заморожені кошти у розмірі двократного розміру емісії. Крім того, під муніципальні па-
1 Голиздра А, Местньїе власти рассматривают возможность вьіхода на рьшки капитала // Бизнес. 2003. 3 марта. № 9 (528). С. 23.
2 Чабан А. Городской совет заинтересован в вьіпуске облигаций местного зай-ма // Бизнес. 2003. 3 марта. № 9 (528). С. 22.
3 Светличная Е. Местньїе власти изучают целесообразность проведення зай-мов //Бизнес. 2003. 3 марта. № 9 (528). С. 22.
Правові основи державного кредиту
391
пери необхідно закласти сприятливі для населення проценти. Отже, вигідніше взяти вільний ресурс на зовнішньому ринку запозичень. Але й тут є ряд проблем. Кредитний рейтинг міста не може бути вище, ніж у держави та столиці, а рейтинг держави зараз невисокий1.
Однак, характеризуючи порядок здійснення місцевих запозичень, слід зважити на таке. Відповідно до ч. 6 ст. 74 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про цінні папери і фондову біржу» та постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» від 24 лютого 2003 р. № 207 запозичення муніципального органу можуть здійснюватися у формі: 1) випуску облігацій внутрішніх місцевих позик; 2) укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах.
Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради про здійснення запозичення має містити відомості про: 1) істотні умови запозичення; 2) форму здійснення запозичення; 3) мету запозичення. Зміни до рішення про здійснення запозичення можуть вноситися за письмовою згодою кредитора (кредиторів).
Про наміри здійснити запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада надсилає Мінфіну письмове повідомлення.
До повідомлення додаються:
1) проект рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;
2) обґрунтування відповідності запозичення або реструктуризації боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, щодо здатності в повному обсязі та у визначений строк виконати свої боргові зобов'язання;
3) копія звіту про виконання відповідного місцевого бюджету за рік, що передує року, в якому приймається рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;
4) інформація про поточний стан виконання зобов'язань щодо погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місце-Ішм боргом за попередні п'ять років;
5) обґрунтування доходів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, що спрямовуватимуться на погашення основ-
1 Поддубньїй Д. Городские власти серьезно просчитьтают различньїе вариантн мривлеченияденежннхсредств//Бизнес. 2003. 3 марта. №9 (528).'С. 23.
392
Лекція 20
ної суми місцевого боргу протягом всього періоду його погашення, до яких належать кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що перебувають у власності відповідної територіальної громади; кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом України, та проценти, сплачені за користування ними;
6) висновок рейтингового агентства щодо здатності Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради своєчасно і в повному обсязі здійснювати розрахунки за борговими зобов'язаннями.
При цьому рейтинговим агентством вважається юридична особа (резидент або нерезидент), що спеціалізується виключно на наданні послуг з визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітичних послуг, пов'язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів, та має розроблену шкалу, що забезпечує однозначне тлумачення кредитного рейтингу; методологію визначення кредитного рейтингу, тобто систему принципів та прийомів, що використовуються у процесі визначення рейтингу; інформаційну інфраструктуру, достатню для ефективного збирання, оброблення та аналізу даних; засоби поширення інформації, достатні для належного оприлюднення визначеного кредитного рейтингу, і проводить моніторинг подій, які можуть змінити кредитний рейтинг (відповідно до методології) будь-якого об'єкта. Відповідність юридичної особи цим ознакам має бути підтверджена експертним висновком або Світового банку, або Міжнародного валютного Фонду, або Європейського банку реконструкції та розвитку.
У разі здійснення зовнішнього запозичення, крім інформації та документів, зазначених у цьому пункті, подається також довідка Держкомстату про чисельність населення міста на момент прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міською радою рішення про здійснення запозичення.
Мінфін протягом 20 робочих днів після отримання інформації та документів, зазначених у п. 6 цього Порядку, розглядає їх і перевіряє відповідність обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. У разі коли обслуговування місцевого боргу за запозиченням чи іншою операцією здійснюватиметься у наступних бюджетних періодах, під час проведення зазначеної перевірки використовується обсяг видатків загального фонду відпо-
Правові основи державного кредиту
393
відного місцевого бюджету за результатами звіту про виконання місцевого бюджету за рік, що передував року, в якому прийматиметься рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції. Якщо зобов'язання за такими запозиченнями виражаються в іноземній валюті, їх сума перераховується за офіційним обмінним курсом Національного банку на день проведення перевірки.
За результатами розгляду та перевірок робиться висновок про відповідність або невідповідність проекту рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, який доводиться до відома відповідного органу. Під час розгляду інформації та документів у разі потреби Мінфін має право одержувати у встановленому порядку додаткову інформацію, необхідну для підготовки висновку. Реструктуризація боргових зобов'язань за запозиченням у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик не повинна призводити до збільшення місцевого боргу.
Передбачається гласний характер здійснення діяльності у сфері місцевих запозичень. Зокрема, інформацію про здійснення запозичення Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради подають Мінфіну щокварталу до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом. Відомості, які містяться в отриманій інформації, вносяться до загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів.
Контрольні запитання:
1. Розкрийте поняття державного кредиту?
2. Які форми державного кредиту існують?
3. Дайте загальну характеристику нормативно-правового регулювання у сфері державних запозичень?
4. Які правові засади здійснення муніципальних запозичень встановлено чинним законодавством? • <
Розділ III
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
ДЕРЖАВНИХ ВИДАТКІВ
ТА БЮДЖЕТНОГО ФІНАНСУВАННЯ
В УКРАЇНІ
ЛЕКЦІЯ 21
Правове регулювання державних
видатків та кошторисно-бюджетного
_________ фінансування _________
§ 1. Поняття державних видатків, особливості відносин у галузі видатків
Досвід свідчить, що головною функцію держави в сучасній економіці є здійснення комплексу узгоджених заходів економічної стратегії і тактики. Загальна мета застосування державного впливу на економіку полягає в тому, щоб розглядати людину як мету виробництва, примусити економіку функціонувати як фактор розвитку людства, а не людину як фактор виробництва, надати ринковій економіці «ринкового обличчя»1.
У своєму посланні Верховній Раді України Президент України зазначив, що одним з ключових завдань уряду є забезпечення переорієнтації бюджетного механізму, перетворення його на ефективний інструмент соціально-економічної стратегії2. Хронічна незбалан-сованість та низька ефективність державних фінансів, що зберігаються і під час економічного зростання, зумовлені системними помилками бюджетної політики, її суто фіскальною спрямованістю. Має відбутися соціальна переорієнтація економічної політики. Зокрема, у соціальній сфері головними завданнями мають стати ціле-
1 Жаліло ЯЛ. Регулювання ринкової економіки: сучасний досвід розвинених країн. К.: НІСД, 1996. Вип. 1. С. 75.
2 Послання Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002 2011 роки».
Правове регулювання державних видатків.
395
спрямоване забезпечення надійних передумов реалізації прав і свобод громадян у всіх їх виявах, утвердження середнього класу основи політичної стабільності та демократизації суспільства, значне обмеження загрозливої диференціації доходів населення та подолання бідності.
Видатки одна з визначальних сторін фінансової діяльності держави. Вони є безперервним використанням державою в особі уповноважених органів коштів бюджету та позабюджетних фондів та власних коштів підприємств і організацій на потреби, що визначені в актах про бюджет. Розмір видатків визначається державними завданнями, які закріплюють прогнози і цільові програми.
Виробничі підприємства в системі господарства покривають свої потреби за рахунок власних коштів або залучених у кредитно-фінансових установах кредитних ресурсів. Такі видатки є за своєю фінансовою природою децентралізованими. У свою чергу видатки бюджетних організацій є централізованими видатками, оскільки здійснюються за рахунок коштів відповідного бюджету (державного або місцевого). Водночас бюджетні установи, що фінансуються за рахунок коштів централізованого фонду, мають можливість отримати доходи від власної діяльності. У зв'язку з цим існує два режими бюджетного фінансування: 1) кошторисно-бюджетний режим; 2) режим фінансування підприємств і організацій, які мають свої доходи, а бюджетні асигнування одержують як фінансову допомогу.
Видатки бюджету це прямі цільові витрати держави, що забезпечують її безперебійне функціонування і відображають економічні відносини, що пов'язані з розподілом і перерозподілом частини національного доходу, яка концентрується у бюджеті.
У Бюджетному кодексі конкретизовано поняття видатків бюджету, що визначаються як кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Витрати бюджету це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.
Слід зауважити, що поняття видатків державного і місцевих бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпуску їм коштів бюджетного фінансування. Як вважають науковці, до інституту видатків державного і місцевих бюджетів слід віднести
396
Лекція 21
цільове, доцільне й ефективне використання (касові і фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних коштів1.
Держава, виділяючи бюджетні асигнування, завжди визначає 1) пріоритети витрат; 2) загальний обсяг фінансування; 3) цільове використання коштів; 4) норми витрат.
Незалежно від джерел покриття видатків фінансування здійснюється на підставі таких принципів: плановість, безоплатність і безповоротність, цільове спрямування коштів, ефективність їх використання, фінансування в міру виконання плану, оптимальне поєднання власних, бюджетних та кредитних джерел, здійснення контролю за використанням коштів. Додатковими принципами кошторисно-бюджетного фінансування є: одержання максимуму ефективності при мінімумі витрат; урахування раніше використаних коштів.
Всю фінансову діяльність держави пронизує метод планування, оскільки усі витрати з централізованих фондів коштів повинні обов'язково відображатися у фінансових планах. Об'єктивною необхідністю планування за нинішніх умов є посилення соціальної спрямованості фінансових планів, відмова від залишкового методу фінансування соціальної сфери. Об'єктом фінансового планування є фінансові ресурси.
Фінансове планування здійснюється шляхом укладання фінансових планів індивідуальних і зведених. Індивідуальні фінансові плани включають баланси доходів та видатків підприємств, кошториси бюджетних установ тощо. Зведені фінансові плани поділяються на загальнодержавні, територіальні та галузеві. Загальнодержавними планами є зведений фінансовий баланс, державний бюджет, баланс доходів і витрат населення. Територіальні фінансові плани це місцеві бюджети, зведені фінансові баланси територій, плани фінансових інститутів. Галузеві включають фінансові плани міністерств, відомств, корпорацій, об'єднань тощо. Усі фінансові плани пов'язані між собою внаслідок юридичної та економічної природи бюджету2.
Характерною рисою видаткових правовідносин є їх безоплатний характер, оскільки кошти з бюджету виділяють на виконання певних завдань і функцій уповноважених органів або фінансування загальнодержавних чи місцевих програм і не вимагають повернення.
1 Бекерская Д.А. Правовне проблеми расходов государственного й местньїх бюджетов // Міжнародна наукова конференція «Проблеми фінансового права». Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1996. С. 107.
2 Пацурківський П.С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. С. 180181,
Правове регулювання державних видатків.
397
Отже, принцип безповоротності та безоплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повернення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Водночас економічний зиск держави у видатковій політиці полягає в тому, що непряме (опосередковане) повернення отриманих від держави коштів реалізується у матеріальному прирості основних фондів у державній та комунальній виробничій і невиробничій сферах, збільшенні прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо.
Принцип цільового спрямування фінансування державних витрат полягає у необхідності суворого додержання при здійсненні видатків цілей та заходів, що фінансуються відповідно до затверджених фінансових планів. Тобто, якщо кошторисом бюджетної установи передбачено певну суму, що повинна спрямовуватися на фінансування поточних видатків протягом звітного періоду, така сума може відпускатися саме на фінансування поточних видатків (наприклад, виплату заробітної плати працівників або фінансування відряджень). Кошти мають відпускатися та використовуватися у межах затверджених фінансових планів на підставі чітко визначених нормативів.
Чинне законодавство чітко обмежує можливість використовувати кошти не за цільовим призначенням, оскільки існує загроза недо-фінансування планових видатків. Для додержання принципів ефективності та збалансованості бюджетів відповідного рівня бюджетним установам заборонено здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених Законом про Державний бюджет України. Таким чином законодавець намагається уникнути можливості відповідати за рахунок бюджетних коштів у разі неможливості виконання бюджетною установою своїх зобов'язань за цивільно-правовими угодами, як і втрачати бюджетні ресурси у зв'язку з неповерненням запозичених коштів третіми особами.
На підтвердження реалізації цього принципу в Україні 14 вересня 2002 р. було затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі1. Метою його запровадження є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджет-
1 Концепція схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. № 538-р. '
398
Лекція 21
них коштів та результатами їх використання. Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі спрямоване, зокрема, на забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм.
Ефективне використання коштів має на меті одержання суспільне необхідного або бажаного результату за мінімальних витрат трудових і матеріальних ресурсів. Реалізація цього принципу на практиці означає вдосконалення форм і методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додаткових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення матеріальних втрат і непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та використання науково-технічного прогресу; використання високих комп'ютерних технологій та ноу-хау.
Принцип фінансування в міру виконання планів означає, що кошти виділяються не автоматично, а відповідно до фактичного виконання робіт, кількісних та якісних показників, що зумовлюють обсяги витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної потреби у наданні коштів. Завдяки цьому принципу грошові ресурси можуть перебувати у постійному обігові. Виконання цього принципу можна простежити при фінансуванні капіталовкладень і капітальних ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів невикористані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період.
Принцип оптимального яоеднання власних, кредитних та бюджетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінансування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та можливість використання власних коштів або скорочення власних видатків, потім можливість отримання банківських кредитів і лише за об'єктивної неможливості покрити видатки з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відомчого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії планування, розподілу та використання державних ресурсів при покритті поточних видатків та капіталовкладень. Зазначений принцип досить складно реалізується повною мірою на практиці, оскільки кредитно-фінансові установи неохоче йдуть на фінансування підприємств та установ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, особливо враховуючи останні зміни бюджетного законодавства щодо заборони бюджетним установам здійснювати запозичення.
Правове регулювання державних видатків...
399
Принцип додержання режиму економії застосовується на стадії фактичного використання коштів і проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних ресурсів, використанні новітніх ресурсозберігаючих технологій, підвищенні норм виробітку сировини та природних ресурсів тощо. Зокрема, чинне законодавство, що визначає правові засади кошторисно-бюджетного фінансування, встановлює, що обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ1. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких зумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що проводиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.
Пошук та розвиток техніки і технології виробництва, пошук дешевих ресурсів можуть привести до економії та раціонального використання природних, матеріальних та грошових ресурсів держави.
Визначальне місце в реалізації видаткової політики держави належить всебічному фінансовому контролю, який забезпечує додержання фінансової дисципліни всіма учасниками видаткових відносин. Контроль дає можливість з'ясувати помилки та недоліки у фінансовій діяльності держави та вжити заходів щодо їх усунення. На підставі одержаних інформаційних даних розробляються показники для перспективного та поточного планування державних видатків під час визначення цільового спрямування коштів та їх оптимальних обсягів.
Отже, фінансування державних видатків це плановий, цільовий, безповоротний та безоплатний відпуск коштів, що здійснюється з урахуванням оптимального поєднання власних, кредитних та
1 Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 р. № 228 // Офіційний вісник України. 2002. № 9. Ст. 414 (з наступними змінами та доповненнями). '
400
Лекція 21
бюджетних джерел фінансування, проводиться в міру здійснення планового використання коштів для забезпечення виконання загальнодержавних функцій, а також для утримання соціально-культурної сфери, створення соціальних гарантій населення та виконання зобов'язань держави, з додержанням режиму економії при всебічному постійному контролі.
§ 2. Поняття та принципи >
бюджетного фінансування
Бюджетне фінансування являє собою безповоротний та безоплатний відпуск коштів з державного та місцевих бюджетів на виконання загальнодержавних функцій і функцій муніципальних органів та забезпечення діяльності бюджетних установ та організацій.
Кожне окреме бюджетне підприємство, організація або установа отримує асигнування лише з одного бюджету. Саме це є одним зі специфічних принципів бюджетного фінансування поряд із загальними принципами здійснення видаткової політики. Винятком із загального правила є фінансування незапланованих заходів, пов'язаних із стихійним лихом, епідеміями, ліквідацією втрат від катастроф тощо. У такому разі кошти на покриття витрат виділяються як з місцевих, так і з державного (зокрема, з Резервного фонду Кабінету Міністрів України) бюджетів.
Ще одним спеціальним принципом бюджетного фінансування є фінансування бюджетних установ на основі встановлених економічно і науково обґрунтованих нормативів, що встановлюються для кожної сфери діяльності держави.
Розподіл установ на ті, що фінансуються з державного бюджету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здійснюється залежно від їх значимості та підпорядкування. Так, з державного бюджету отримують фінансування національні установи; підприємства, організації та заклади, що підпорядковані безпосередньо міністерствам України, державним комітетам та відомствам. Інші бюджетні установи фінансуються головним чином із відповідних місцевих бюджетів.
Відповідно до ст. 86 Бюджетного кодексу України розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. З бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань здійснюються видатки на фінансу-
11 ранове регулювання державних видатків.
401
иання бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, І які розташовані найближче до споживачів.
З бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів здійснюються видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які чабезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. У свою чергу видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України, здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. Через бюджети міст Києва та Севастополя фінансуються усі три передбачені групи видатків.
У видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною виступають Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Державне казначейство, яке дозволяє користуватися бюджетними призначеннями (асигнуваннями). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних установ залежно від стану додержання фінансової дисципліни. Посередником виступає уповноважений банк, де відкрито єдиний казначейський, особовий та реєстраційний рахунки бюджетної установи. Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів з рахунку. Третім учасником видаткових правовідносин є або розпорядник бюджетних коштів, або безпосередній отримувач бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права оперативної самостійності.
Як уже зазначалося, розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних та нижчого рівня. Головні розпорядники коштів Державного бюджету України затверджуються Законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень. Відповідно, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет.
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:
1) за бюджетними призначеннями, передбаченими Законом про Державний бюджет України, органи, уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Кон-
26 3-2751
402
Лекція 21
ституційний Суд України, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначені Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів України, в особі їх керівників;
2) за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Автономної Республіки Крим, уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;
3) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.
У межах встановлених повноважень головний розпорядник бюджетних коштів: 1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів; 2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органові; 3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у Законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями; 4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачено законодавством; 5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів; 6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.
У межах встановлених бюджетних призначень головний розпорядник має можливість перерозподіляти свої видатки з метою забезпечення їх пріоритетності як на стадії формування проекту бюджету при підготовці бюджетного запиту, так і на стадії виконання бю-
11равове регулювання державних видатків.
403
джету при складанні бюджетного розпису та у процесі поточного виділення коштів.
Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня це розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпорядникові, розпорядникові вищого рівня, та/або діяльність якого координується через нього.
Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників коштів другого та третього ступеня. Розпорядниками бюджетних коштів 2-го ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету, на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів для перека-чу розпорядникам 3-го ступеня та безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.
Розпорядниками бюджетних коштів 3-го ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету, на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.
Враховуючи персоналізацію відповідальності за порушення бюджетної дисципліни та необхідність підвищення фінансового контролю за витрачанням коштів, Бюджетним кодексом передбачено, що кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів. Отже, одержувачі бюджетних коштів це підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання загальнодержавних програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників.
Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому порядку перераховують кошти на поточні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та закладів на рахунки розпорядників нижчого ступеня.
По бюджетах міст районного підпорядкування, сільських та селищних бюджетах фінансування здійснюють відповідні виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Таким чином, у фінансуванні витрат з бюджету беруть участь усі ланки бюджетної системи України.
;<>*
404
Лекція 21
Аналізуючи видаткові відносини, доцільно згадати й правові форми, які застосовуються у регулюванні зазначеного інституту фінансового права. Зокрема, відносини в галузі видатків регулюються актами, що поділяються на:
1) акти, норми яких регламентують фінансові відносини: Закон про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети, постанови Кабінету Міністрів України, інструкції Мінфіну та Держказ-начейства;
2) акти додержання і виконання правових норм, за допомогою яких реалізуються права та обов'язки учасників видаткових відносин: кошториси, бюджетні доручення, ордера, грошові чеки, лімітні довідки тощо.
Здійснення видатків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у межах затверджених кошторисів доходів і видатків, планів асигнувань або планів використання бюджетних коштів органами Державного казначейства проводиться через реєстраційні, спеціальні реєстраційні рахунки розпорядників бюджетних коштів. Такі рахунки відкриваються для одержання коштів з бюджету і для повного обліку бюджетних коштів та контролю за їх використанням в органах Державного казначейства на кожний бюджетний рік. По закінченні року рахунки закриваються, оскільки згідно з чинним законодавством усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачені багаторічні бюджетні призначення.
Наприклад, у своєму спільному листі «Про завершення бюджетного року» від 20 грудня 2001 р. № 25-211/2049-7942 Національний банк України, Департамент платіжних систем та Державне казначейство України зазначили, що «у зв'язку з завершенням бюджетного року, зобов'язуємо, в термін до 15-00 години 28 грудня 2001 р. забезпечити проведення платежів розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у межах кошторисних призначень (у першу чергу заробітної плати, стипендій, пенсій, інших соціальних виплат та розрахунків за енергоносії)».
Реєстраційний рахунок відкривається після письмового повідомлення про це розпорядника бюджетних коштів.
Для того, щоб відкрити рахунок у Казначействі, бюджетна установа повинна подати заяву про відкриття, підписану двома підписами (керівника і головного бухгалтера); довідку про внесення установи до Єдиного реєстру підприємств і організацій України із зазначенням ідентифікаційного номера установи; нотаріально засвідче-
11 равове регулювання державних видатків.
405
ну копію статуту (положення) організації; довідку про доведення до розпорядника коштів обсягу асигнувань, передбачених в акті про бюджет на поточний період з розподілом їх за всіма підрозділами бюджетної класифікації; довідку про затвердження кошторису з поквартальним розподілом; картку зі зразками підписів; звіт про виконання попереднього кошторису.
Органи Державного казначейства укладають з розпорядниками коштів договори на здійснення рахунків і обслуговування таких осіб відповідно до встановлених лімітів. Кількість реєстраційний рахунків для розпорядника бюджетних коштів залежить від ступеня деталізації контролю казначейства за використання бюджетних коштів відповідно до бюджетної класифікації.
Підставою для здійснення видатків розпорядників бюджетних коштів є платіжні доручення, підготовлені власниками рахунків, та документи, що підтверджують цільове спрямування коштів (рахунки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди (контракти), договори на виконання робіт, акти виконання робіт тощо). Порядок їх оформлення та подання до органів Державного казначейства регламентується вимогами законодавства, що визначають порядок обліку зобов'язань, у межах яких розпорядник бюджетних коштів повинен сплатити певну суму коштів виконавцеві. Платіжні доручення подаються до органів Державного казначейства у двох примірниках або в кількості примірників, потрібних для всіх учасників безготівкових розрахунків. Термін їх дії встановлюється у межах 10 календарних днів з дня виписки. У межах встановлених повноважень казначейські органи визначають порядок та строки зберігання розрахункових документів згідно з чинним законодавством.
Контрольні запитання:
1. Яким чином регулюються правовідносини у сфері державних видатків?
2. Що таке бюджетне фінансування і які принципи бюджетного фінансування Би можете назвати?
3. Розпорядників бюджетних коштів яких рівнів Ви можете назвати?
4. Який правовий статус одержувачів бюджетних коштів?
5. Яким чином здійснюється обслуговування розпорядників бюджетних коштів установами Державного казначейства України?
ЛЕКЦІЯ 22
Правові засади кошторисно-бюджетного _________ фінансування ___________
§ 1. Кошторис як індивідуальний
фінансово-плановий акт.
Порядок кошторисно-бюджетного
фінансування
Базовими принципами для кошторисно-бюджетного фінансування є ті самі принципи, що визначають суть бюджетного фінансування. Кошторисно-бюджетне фінансування це метод безповоротного, безоплатного відпуску грошових коштів на утримання установ, що перебувають на повному фінансуванні з бюджету, на основі відповідних фінансових планів кошторисів бюджетних установ.
Згідно з Бюджетним кодексом України бюджетна установа це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими.
За кошторисно-бюджетним методом фінансується майже вся невиробнича сфера суспільства, що базується на державній або комунальній (муніципальній) формі власності, тобто вся бюджетна сфера. Зокрема, на кошторисно-бюджетному фінансуванні перебувають установи та організації, що здійснюють державне управління, міжнародну діяльність, забезпечують національну оборону і правоохоронну діяльність та безпеку держави. За рахунок коштів бюджетів відповідного рівня утримуються установи соціально-культурної сфери: освіти, охорони здоров'я, соціального захисту та соціального забезпечення, культури та мистецтва, фізичної культури та спорту тощо. Переважно з місцевих бюджетів утримуються установи житлово-комунального господарства.
Отже, забезпечення бюджетних установ грошовими ресурсами називається кошторисно-бюджетним фінансуванням, що являє собою систему науково та економічно обґрунтованих заходів щодо визначення критеріїв розподілу коштів і напрямів використання
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування
407
фінансових ресурсів, атакож визначення їх оптимальних обсягів для кожного об'єкта, що утримується за рахунок бюджетних коштів.
Кошторис бюджетних установ є основним плановим документом, який надає повноваження бюджетній установі щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на рік відповідно до бюджетних призначень.
Такі призначення визначають обсяг повноважень головного розпорядника бюджетних коштів, наданих йому Бюджетним кодексом України, Законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет. Бюджетне призначення має кількісні і часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.
Фінансово-правові відносини за кошторисно-бюджетного фінансування виникають з моменту затвердження кошторису бюджетної установи розпорядником бюджетних коштів вищого рівня, оскільки згідно з чинним законодавством бюджетним установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів і планів асигнувань. Саме у цьому вбачається правове значення кошторису як індивідуального фінансово-планового акта, який хоч і не встановлює правових норм, але спрямований на їх виконання і конкретизує ту чи іншу правову норму у розрізі конкретних правовідносин1.
Правові засади складання, затвердження та виконання кошторисів бюджетних установ визначені Кабінетом Міністрів України2. Форма кошторису затверджується Міністерством фінансів України. На відміну від практики попередніх років, з 2000 р. в Україні є два види кошторисів: індивідуальні та зведені, що складаються відповідно до бюджетної класифікації. Вони різняться рівнем узагальнення інформації про доходи та видатки бюджетних установ. Зокрема, бюджетна установа незалежно від того, чи веде вона облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси і плани асигнувань за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією).
1 Див., зокрема: Фінансове право: Підручник /Керівник авт. колективу і відп. ред. Л.К. Воронова. С. 343.
2 Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 // Офіційний вісник України. 2002. № 9. С'т. 414 (з наступними змінами та доповненнями). »
408
Лекція 22
План асигнувань із загального фонду бюджету являє собою помісячний розподіл асигнувань, затверджених у кошторисі для загального фонду, за скороченою формою економічної класифікації, який регламентує взяття установою зобов'язань протягом року. План асигнувань є невід'ємною частиною кошторису і затверджується разом із цим кошторисом. Як і форму кошторису, форму плану асигнувань затверджує Мінфін.
У свою чергу зведені кошториси і зведені плани асигнувань містять узагальнену інформацію щодо всіх розпорядників бюджетних коштів, які фінансуються через головного розпорядника і використовуються як для здійснення контролю за своєчасним витрачання бюджетних ресурсів, так і на етапі формування планованих показників доходів та витрат при складанні проектів актів про бюджет.
Зведені кошториси та плани асигнувань це зведення показників індивідуальних кошторисів і планів асигнувань розпорядників коштів бюджету нижчого рівня, що складаються головним розпорядником для подання Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам. Зведені кошториси не затверджуються.
Враховуючи наявність двох фондів у бюджетах загального та спеціального, а також необхідність посилення контролю за витрачанням бюджетних ресурсів та їх економією, було визнано за доцільне скасувати позабюджетні фонди бюджетних установ1 і запровадити, відповідно, дві складові частини кошторису:
загальний ФОНА, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією на виконання бюджетною установою основних функцій;
спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій.
Установи мають право брати бюджетні зобов'язання, витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, встановлених затвердженими кошторисами і планами асигнувань.
1 Відповідно до ч. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу України створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. , ,,
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 409
Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи затверджуються керівником відповідної вищестоящої установи.
Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи окремих установ затверджуються:
1) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади за бюджетними програмами «Керівництво та управління» керівниками відповідних центральних органів виконавчої влади за погодженням з Мінфіном, за іншими бюджетними програмами, що виконуються безпосередньо апаратом міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівниками відповідних центральних органів виконавчої влади. Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи органів виконавчої влади, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, затверджуються керівниками цих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
2) обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій головами відповідних держадміністрацій за погодженням з Мінфіном;
3) міністерств і відомств Автономної Республіки Крим, управлінь, відділів, інших підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних держадміністрацій Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями після експертизи, проведеної Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, головними обласними і головним Київським міським та Севастопольським міським фінансовими управліннями;
4) управлінь, відділів, інших підрозділів райдержадміністрацій райдержадміністраціями після експертизи, проведеної районними фінансовими управліннями;
5) Державного лікувально-оздоровчого управління за бюджетною програмою «Керівництво», президій державних академій наук за бюджетними програмами «Наукова і організаційна діяльність президії» їх керівниками за погодженням з Мінфіном; за іншими бюджетними програмами, що виконуються безпосередньо апаратом цих установ, їх керівниками;
6) за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, що виконуються за рахунок ЗО % збору за забруднення навколишнього природного середовища, головним розпорядником за погодженням з Мінфіном;
410
Лекція 22
7) національних вищих навчальних закладів, яким безпосередньо встановлені призначення у державному бюджеті, керівниками цих закладів за погодженням з головним розпорядником, якщо інше не передбачено законодавством.
Кошториси і плани асигнувань, передбачені на проведення централізованих заходів, затверджуються окремо на кожний захід керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, держадміністрацій та виконавчих органів місцевих рад, що запланували зазначені заходи. Такі кошториси і плани асигнувань можуть бути затверджені за загальним обсягом видатків. Для здійснення кожного конкретного заходу не пізніше ніж за місяць складається окремий кошторис на основі календарних планів.
Водночас з кошторисом затверджується план асигнувань і штатний розпис установи, включаючи структурні підрозділи, які утримуються за рахунок власних надходжень. Зазначені документи подаються та затверджуються у двох примірниках, один з яких повертається цій установі, а другий залишається в установі, керівник якої їх затвердив. Кошторис затверджується за загальним і спеціальним фондами на рік без розподілу за періодами в обсязі, який дорівнює сумі цих фондів.
У тижневий термін після затвердження штатних розписів головні розпорядники подають Мінфіну України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам зведені показники за мережею, штатними розписами і контингентами установ та одержувачів за формами, встановленими Мінфіном.
До затвердження у встановленому порядку кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів підставою для здійснення видатків є проекти кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів, засвідчені підписами керівника установи і головного бухгалтера. По закінченні 30-денного терміну органи Державного казначейства здійснюють операції з розрахунково-касового обслуговування розпорядників коштів державного бюджету тільки відповідно до затверджених та зареєстрованих в обліку відповідних органів Державного казначейства кошторисів і планів асигнувань.
Для здійснення контролю за відповідністю асигнувань, визначених у кошторисах і планах асигнувань розпорядників, асигнуванням, затвердженим річним розписом асигнувань державного бюджету та помісячним розписом асигнувань загального фонду державного бюджету, органи Державного казначейства проводять реєстрацію та ведуть
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування
411
облік зведених кошторисів і планів асигнувань розпорядників вищого рівня у розрізі розпорядників нижчого рівня та одержувачів.
Розпорядники мають право проводити діяльність виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисами і планами асигнувань, за наявності витягу, доведеного органом Державного казначейства, що підтверджує відповідність цих документів даним казначейського обліку. З цією метою розпорядники, які отримали від органів Державного казначейства витяг, повинні подати цим органам дані про розподіл показників зведених кошторисів і планів асигнувань у розрізі розпорядників нижчого рівня та одержувачів. Зазначені показники доводяться до відповідних органів Державного казначейства за місцем розташування розпорядників нижчого рівня та одержувачів.
Чинне законодавство передбачає, що здійснення видатків установ та одержувачів без затверджених у встановленому порядку кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів припиняється через ЗО календарних днів після затвердження річного розпису асигнувань і помісячного розпису асигнувань загального фонду відповідних бюджетів.
Бюджетні установи мають право брати зобов'язання щодо видатків загального фонду бюджету відповідно до кошторису і плану асигнувань виходячи з потреби у забезпеченні виконання пріоритетних заходів та з урахуванням здійснення платежів для погашення зобов'язань минулих періодів, якщо інше не передбачено законодавством. Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним і фізичним особам. Щодо доходів бюджетної установи, то при складанні проектів кошторисів у дохідній частині зазначаються планові обсяги надходжень, які передбачається спрямувати на покриття видатків установи із загального та спеціального фондів проектів відповідних бюджетів.
Звітуючи про виконання загального фонду кошторису бюджетної установи, розпорядники бюджетних коштів повинні відобразити наступні показники, що закріплюють видатки за економічною класифікацією і становлять зміст кошторису за видатками загального фонду.
І. Поточні видатки:
1. Видатки на товари і послуги, у тому числі:
оплата праці працівників бюджетних установ (заробітна плата, грошове утримання військовослужбовців, виплати по тимчасовій непрацездатності); ,
412
Лекція 22
нарахування на заробітну плату;
придбання предметів постачання і матеріалів, оплата послуг та інші видатки (предмети, матеріали, обладнання та інвентар; медикаменти; продукти харчування; оплата транспортних послуг та утримання транспортних засобів; оренда та експлуатаційні послуги; поточний ремонт обладнання; технічне обслуговування; послуги зв'язку тощо);
видатки на відрядження;
матеріали, інвентар, будівництво, капітальний ремонт та заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення;
оплата комунальних послуг та енергоносіїв (оплата водопостачання і водовідведення; електроенергії; природного газу; інших комунальних послуг та енергоносіїв);
дослідження і розробки, державні програми.
2. Виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями.
3. Субсидії і поточні трансферти:
субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям);
поточні трансферти органам державного управління інших рівнів;
поточні трансферти населенню (виплата пенсій і допомоги; стипендії; інші поточні трансферти);
поточні трансферти за кордон. II. Капітальні видатки:
4. Придбання основного капіталу:
придбання устаткування і предметів довгострокового користування;
капітальне будівництво (придбання) (у тому числі будівництво (придбання) житла; адміністративних об'єктів; інше будівництво);
капітальний ремонт, реконструкція та реставрація (капітальний ремонт та реконструкція житлового фонду; адміністративних об'єктів; інших об'єктів; реставрація пам'яток культури, історії та архітектури).
5.Створення державних запасів і резервів.
6. Придбання землі і нематеріальних активів.
7. Капітальні трансферти (підприємствам, установам, організаціям; органам державного управління інших рівнів; капітальні трансферти населенню; за кордон; до бюджету розвитку).
8. Нерозподілені видатки.
9. Кредитування з вирахуванням погашення.
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 413
Водночас, як уже зазначалося вище, кошторис має загальний та спеціальний фонди. Відповідно до законодавства бюджетна установа має право на власні надходження, у тому числі: спеціальні кошти бюджетних установ та організацій; кошти, отримані бюджетними установами та організаціями на виконання окремих доручень; інші власні надходження бюджетних установ і організацій; субвенції з місцевих бюджетів тощо. Формування дохідної частини спеціального фонду кошторису здійснюється на підставі розрахунків доходів, які складаються за кожним джерелом доходів і за основу яких беруться такі показники:
обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати у розрахунку на одиницю показника, який має встановлюватися відповідно до законодавства;
прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до
спеціального фонду бюджету.
На підставі зазначених показників визначається сума доходів на наступний рік за кожним джерелом їх надходження з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час формування показників, на підставі яких визначаються доходи планового періоду, обов'язково враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планованому. Показники мають наводитися в обсязі, зазначеному в розрахунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності
за певні періоди.
Видатки спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін. Водночас установи мають право використовувати протягом поточного року залишки коштів на рахунках спеціального фонду на початок року для здійснення видатків, передбачених у кошторисах на поточний рік (шляхом внесення змін до спеціального фонду кошторису).
Розподіл видатків спеціального фонду кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді. Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за визначеною метою, на погашення заборгованості установи та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основ-
414
Лекція 22
них функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. Оскільки такі видатки планується провадити за рахунок надходжень спеціального фонду, вони передбачаються у спеціальному фонді кошторису.
§ 2. Додержання фінансової дисципліни
Регулювання бюджетного процесу за новими нормами, встановленими Бюджетним кодексом України, реформування правового регулювання бюджетних відносин (зокрема, перехід на формування державного бюджету за програмно-цільовим методом, втілення засад нових міжбюджетних відносин, введення казначейського обслуговування бюджетів, прийняття нового порядку кошторисно-бюджетного фінансування) створюють підстави для висновку щодо поступового реформування бюджетної системи країни, у тому числі і з питання забезпечення всебічного фінансового контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних ресурсів.
У статті 7 БК України серед принципів, що характеризують бюджетну систему України, закріплений і принцип відповідальності учасників бюджетного процесу, згідно з яким кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Дію цього принципу може бути екстрапольовано і на відносини, пов'язані зі здійсненням бюджетного, у тому числі кошторисно-бюджетного, фінансування.
Так, до повноважень Рахункової палати з контролю за додержанням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, у тому числі за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону про Державний бюджет України, ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України (ст. 110БКУ).
Серед контрольних повноважень, якими наділено Державне казначейство, є здійснення контролю за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням (ст. 111 БКУ).
Органи Державної контрольно-ревізійної служби України забезпечують контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів і повинні щомісяця надавати Верховній Раді України та Мінфіну України узагальнені результати звітів про проведені перевірки.
У Бюджетному кодексі є поняття бюджетного правопорушення (ст. 116), під яким визнається недодержання учасником бюджетного
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування
415
процесу встановленого чинним законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Зрозуміло, що з боку розпорядників бюджетних коштів порушення бюджетної дисципліни можуть допускатися як на стадії виконання бюджету, так і на стадії складання проекту бюджету (зокрема, шляхом відображення неправомірних даних у бюджетних запитах).
У межах встановлених повноважень Мінфін України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи щороку протягом трьох місяців після прийняття відповідних бюджетів перевіряють правильність складення і затвердження кошторисів і планів асигнувань. Скорочення завищених асигнувань, виявлених у результаті перевірки правильності складення кошторисів, проводиться Мінфіном України, Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевими фінансовими органами на підставі матеріалів перевірок.
Слід зазначити, що у країні й досі існує негативна тенденція щодо використання бюджетних коштів, яка виявляється за результатами ревізій та перевірок контрольних фінансових органів. Так, Рахункова палата України у своєму звіті за 2001 р. констатувала, що значним за обсягами був такий вид порушення як наявність завищених асигнувань та зайво одержаних бюджетних коштів у зв'язку з необгрунтованим складанням кошторисних призначень (200,6 млн грн., що становить 40,5 % від загальної суми нецільового використання). Системного характеру набув протягом останніх років такий вид нецільового використання бюджетних коштів, як формування головними розпорядниками коштів непередбачених законодавством резервів за рахунок коштів Державного бюджету.
Ревізорами фінансових органів були виявлені також факти використання коштів державного бюджету не за цільовим призначенням, зокрема внаслідок фінансування договорів, тематика яких не була передбачена державними програмами, або фінансування договорів, укладених на підставі національних програм, які не мали подальшого продовження у державних програмах. А згідно зі ст. 119 БКУ нецільове використання бюджетних коштів (тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет), виділених бюджетним асигнуванням чи кошторисом, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і
416
Лекція 22
притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.
У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому поверненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.
Чинне законодавство містить підстави, за якими може бути призупинено бюджетні асигнування. Зокрема, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повноважень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:
1) несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;
2) невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недодержання порядку перерахування цих коштів;
3) подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;
4) порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;
5) нецільового використання бюджетних коштів.
У разі виявлення бюджетного правопорушення відповідні органи у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:
1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону;
2) зупинення операцій з бюджетними коштами.
При цьому використовується загальноправовий принцип юридичної відповідальності, згідно з яким накладення на особу заходу стягнення за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодування заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди в порядку, встановленому законом.
Призупинення операцій з бюджетними коштами полягає у призупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства і може здійснюватися на термін
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 417
до тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом. Механізм призупинення операцій з бюджетними коштами визначає Кабінет Міністрів України.
Порядок призупинення бюджетних асигнувань регламентується наказом Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 р. № 319і.
Таке призупинення має на меті припинити на конкретно визначений час повноваження на взяття бюджетного зобов'язання за загальним фондом бюджету в межах бюджетного періоду і може застосовуватися у випадках, передбачених ст. 117 БКУ.
Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає Міністр фінансів України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.
Рішення про призупинення бюджетних асигнувань оформляється у вигляді розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань.
Бюджетні асигнування призупиняються з 1-го числа місяця, наступного за датою прийняття розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань. При цьому наказ конкретизує, що бюджетні асигнування призупиняються на термін від одного місяця до трьох у межах поточного бюджетного періоду в обсязі, що дорівнює 50 % асигнувань, затверджених у плані асигнувань розпорядника бюджетних коштів за скороченою економічною класифікацією видатків бюджету на цей період, за винятком асигнувань на оплату праці, нарахування на заробітну плату та трансфертів населенню.
У разі виявлення бюджетного правопорушення та наявності підстав для призупинення бюджетних асигнувань протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії разом з пропозиціями щодо призупинення бюджетних асигнувань необхідно подати до фінансового органу, що наділений відповідною компетенцією.
Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди.
1 Наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Порядку призупинення бюджетних асигнувань» від 15 травня 2002 р. № 319 / Зареєстровано у Мін'юсті України 31 травня 2002 р. за № 467/6755 // Офіційний вісник України. 2002. №23. Ст. 1137.
27 3-2751
418
Лекція 22
Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань складається у п'яти примірниках один оригінал і чотири копії. Оригінал розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань залишається органові, який прийняв рішення, для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету. Одна копія розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань передається до Державного казначейства України разом з довідкою і про внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету; друга копія передається розпорядникові чи одержувачу бюджетних коштів, яким вчинено бюджетне правопорушення; третя копія передається головному розпорядникові бюджетних коштів, до сфери управління якого належить розпорядник чи одержувач бюджетних коштів; четверта копія розпорядження протягом п'яти робочих днів надсилається органові, за поданням якого його прийнято.
Розпорядник чи одержувач бюджетних коштів, якому призупинені бюджетні асигнування, у встановлені у розпорядженні про призупинення бюджетних асигнувань терміни подає інформацію відповідному органові про усунення бюджетного правопорушення та копії документів, що її підтверджують. За результатами аналізу отриманої інформації про усунення бюджетного правопорушення та підтверджувальних документів компетентні органи, що прийняли рішення про призупинення бюджетних асигнувань, приймають рішення про відновлення дії бюджетних асигнувань. Розпорядження про відновлення дії бюджетних асигнувань є підставою для внесення з 1 -го числа місяця, наступного за датою прийняття цього розпорядження, змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) та наступного взяття зобов'язань.
У статті 121 БКУ визначено правові засади відповідальності за бюджетні правопорушення, зокрема встановлено, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України.
Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законом його керівника чи інших відповідальних посадових осіб залежно від характеру вчинених ними діянь.
Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 419
Посадові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, які вчинили бюджетне правопорушення, несуть передбачену законом цивільно-правову відповідальність згідно з законом незалежно від накладення передбачених цим кодексом стягнення на розпорядника чи одержувача бюджетних коштів.
Водночас бюджетне законодавство закріплює конституційні принципи, зокрема на судовий захист, передбачивши право на оскарження рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення.
Таке рішення оскаржується в адміністративному або судовому порядку протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. При цьому факт оскарження рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення не зупиняє виконання зазначеного рішення.
У разі визнання судом рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення повністю чи в частині незаконним особі, щодо якої воно було винесене, перераховуються недоотримані бюджетні кошти та поновлюються інші обмежені таким рішенням її права.
Контрольні запитання:
1. Розкрийте поняття кошторисно-бюджетного фінансування.
2. Що таке кошторис, які види кошторисів Ви можете назвати?
3. Який зміст кошторису встановлений чинним законодавством?
4. Розкрийте зміст повноважень органів державної влади у контролі за додержанням бюджетної дисципліни.
5. Що таке бюджетне правопорушення?
6. Які заходи відповідальності за порушення бюджетно-правових приписів встановлено чинним законодавством?
л*
ЛЕКЦІЯ 23 ---------
Кошторисно-бюджетний - режим фінансування _
§ 1. Порядок фінансування соціально-культурних заходів
У Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість соціальності діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини головний обов'язок держави.
Отже, необхідність виділення коштів з державного та місцевих бюджетів на фінансування соціально-культурних заходів є закономірним і виправданим з позицій розвитку держави. Саме цей напрям кошторисно-бюджетного фінансування є найбільшим порівняно з усіма іншими бюджетними витратами.
До соціально-культурних видатків держави належать видатки на: соціальний захист населення і соціальне забезпечення, освіту, науку, культуру і засоби масової інформації, охорону здоров'я, фізичну культуру та спорт, заходи у сфері молодіжної політики. Фінансування зазначених видатків відіграє велику соціальну та політичну роль, формуючи в суспільстві відчуття «благополуччя й задоволення» або «розчарування» тими процесами, що відбуваються у країні. Разом з тим в умовах існування бюджетного дефіциту соціально-культурна сфера є найвразливішою, тому що велика кількість цих видатків фінансується за «залишковим принципом», тобто в останню чергу або ж за дуже скороченими нормативами та нормами.
Соціальна інфраструктура, яка включає органи підтримки і розвитку культури, мистецтва, освіти, науки, охорони здоров'я і фізичної культури, пенсійні і різні соціальні виплати, політику робочої сили, нині розглядається як обов'язкова умова повноцінного функціонування суспільно-економічної системи і, відповідно, потребує до себе значної уваги.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
421
Видатки на соціальний захист населення
Світовий досвід свідчить, що перехід до ефективної ринкової еко-иоміки можливий лише у межах більш загальних соціальних цінностей. З другої половини XX ст. соціальні видатки почали розглядатися не як непродуктивні витрати, а як інвестиції в сьогоднішню та майбутню стабільність. У промислове розвинутих країнах видатки на соціальне забезпечення та страхування, починаючи з середини 80-х років минулого століття, становлять 14 15 % ВВП1. При цьому з метою скорочення видатків бюджету держава часто використовує партнерство з приватними організаціями, залишаючи за собою часткове фінансування та загальне керівництво.
В Україні прийнято ряд нормативно-правових актів, що регулюють відносини у галузі соціального захисту населення. У Конституції України, Основах законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, інших законах, актах Президента України визначено основні форми й методи соціального захисту населення. Так, Конституція встановлює, що громадяни мають право на соціальний захист (ст. 46), що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ та організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення, створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Згідно з функціональною структурою видатків бюджетів України розділ видатків «Соціальний захист та соціальне забезпечення» (код 1000) включає такі підрозділи: 1) соціальний захисту разі непрацездатності; 2) соціальний захист пенсіонерів; 3) соціальний захист ветеранів війни та праці; 4) соціальний захист сім'ї, дітей та молоді; 5) соціальний захист безробітних; 6) допомога у розв'язанні житлового питання; 7) допомога на утримання житла; 8) допомога на забезпечення житлом; 9) соціальний захист інших категорій населення; 10) дослідження і розробки у сфері соціального захисту; 11) інша діяльність у сфері соціального захисту.
1 Жаліло ЯЛ. Регулювання ринкової економіки: сучасний досвід розвинених країн. Вип. 1. С. 6061. >
422
Лекція 23
Враховуючи гарантії, встановлені Конституцією України, держава бере на себе зобов'язання зі здійснення більшої частини видатків | на соціальний захист та соціальне забезпечення населення. Так, з Державного бюджету України фінансуються:
а) державні спеціальні пенсійні програми (пенсії військовослуж- і бовцям рядового, сержантського та старшинського складу строкової служби та членам їх сімей, пенсії військовослужбовцям та особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, пенсії, призначені за іншими пенсійними програмами);
б) державні програми соціальної допомоги (грошова допомога біженцям; компенсації на медикаменти; програма протезування; програми і заходи із соціального захисту інвалідів, у тому числі програми і заходи Фонду України соціального захисту інвалідів; відшкодування збитків, заподіяних громадянам; заходи, пов'язані з поверненням в Україну кримськотатарського народу та осіб інших національностей, які були незаконно депортовані з України; щорічна разова грошова допомога ветеранам Великої Вітчизняної війни; довічна стипендія для учасників бойових дій; кошти, що передаються до Фонду соціального страхування на випадок безробіття; часткове покриття витрат на виплату заборгованості з регресних позовів шахтарів);
в) державна підтримка громадських організацій інвалідів і ветеранів, які мають статус всеукраїнських;
г) державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; ґ) державна підтримка молодіжних громадських організацій на
виконання загальнодержавних програм і заходів стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;
д) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян.
За рахунок коштів місцевих бюджетів здійснюється фінансування державних програм соціального забезпечення: притулків для неповнолітніх; територіальних центрів і відділень соціальної допомоги на дому. Здійснюються видатки, спрямовані на соціальний захист, зокрема фінансуються пільги ветеранам війни і праці, допомога сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Місцеві бюджети беруть участь у будівництві (реконструкції) житла для окремих категорій громадян.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
423
Водночас практично всі напрями соціального захисту та забезпечення населення потребують реформування, у тому числі приведення у відповідність до європейських стандартів фінансових нормативів забезпечення. Так, нечітка невизначеність та невідповідність нормативів фінансового забезпечення заходів щодо зайнятості населення та соціального захисту безробітних обмежує надання необхідної фінансової допомоги з боку держави. Зокрема, потребує вдосконалення надання допомоги по безробіттю, в першу чергу шляхом доведення її розміру до прожиткового мінімуму. На рівні законодавчого регулювання мають бути переглянуті нормативи розмірів допомоги сім'ям з дітьми при наданні державної допомоги.
Метою реформування обов'язкового (державного) соціального страхування є створення фінансове стійкої системи, яка забезпечувала б громадянам встановлені державою гарантії захисту від соціальних і професійних ризиків, пов'язаних з втратою заробітку, здоров'я, а також ефективніше використання страхових коштів. Основним положенням соціального захисту інвалідів має бути реалізація права інвалідів на економічне та соціальне забезпечення та на нормальний рівень життя за допомогою необхідних грошових виплат та медичного обслуговування1.
Законодавче необхідно врегулювати надання соціальної допомоги, а також форми соціальної допомоги, яка може надаватися в грошовій, матеріальній формі або у формі особистої допомоги (соціальне обслуговування). Необхідним є перехід на систему фінансування за методом адресного грошового відшкодування соціальних пільг. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 р. було затверджено Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню. Зазначена Стратегія має створити економічні й соціальні передумови для підтримки незахищених верств населення та сприяти реалізації конституційного права на соціальний захист. Запровадження адресної грошової допомоги населенню планується здійснити в три етапи, створивши при цьому єдиний реєстр одержувачів. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм
1 Руденко В.М. Фінансово-правові основи соціального захисту населення.. Лнтореф. дис.... канд. юрид. наук. К.: Вид-во КНУ, 1999.
424
Лекція 23
соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» від 4 березня 2002 р. починаючи з 1 січня 2003 року головні розпорядники коштів місцевих бюджетів повинні вести персоніфікований облік отримувачів пільг.
Слід підкреслити, що при проведенні фінансування заходів соціального захисту населення, зокрема при визначенні розмірів заробітної плати та соціальних виплат, необхідно додержуватися норм Конституції України та спеціальних законів, а також Європейського кодексу соціального забезпечення та Європейської соціальної хартії.
' Порядок фінансування освіти
Освіта створює основу інтелектуального, культурного, духовного, соціального, економічного розвитку суспільства і держави. У про-мислово розвинутих країнах видатки на освіту на всіх рівнях державного сектора, як правило, становлять від 4,5 до 7 % ВВП. У країнах, що розвиваються, видатки на освіту коливаються від 2,5 до 7,5 % ВВП і в середньому становлять меншу частину ВВП порівняно з про-мислово розвинутими країнами1. Водночас у більшості країн саме державний сектор прямо надає послуги у сфері початкової і середньої школи в широкому обсязі, оскільки цей показник, як правило, перевищує 90 % від загальної суми витрат. Державний сектор впливає на попит освітніх послуг за допомогою таких чинників, як надання студентам стипендій, субсидій і допомог через рішення, що стосуються оплати навчання, а також через загальну структуру регулювання приватної освіти.
Конституція України встановлює, що в Україні кожен має право на освіту (ст. 53), причому повна загальна середня освіта є обов'язковою. Згідно з принципами, проголошеними Конституцією, держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням та студентам.
Нормативно-правове регулювання надання освітніх послуг закладено у законах України «Про освіту», «Про професійно-технічну
1 Розпутенко І. Упраа^ння державними видатками в перехідних економіках. -К.: Основи,1993. С. 196197.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 425
освіту», «Про загальну середню освіту», «Про позашкільну освіту», «Про дошкільну освіту», «Про вищу освіту»1.
Чинним законодавством передбачено, що заклади освіти створюються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, громадянами відповідно до соціально-економічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наявності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази,
педагогічних кадрів.
Фінансування державних закладів освіти, установ та організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів галузей народного господарства, державних підприємств і організацій, а також додаткових джерел фінансування.
Відповідно до ст. 61 Закону України «Про освіту» держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому 10 % національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність. При цьому кошти закладів і установ освіти та науки, які повністю або частково фінансуються з бюджету, одержані від здійснення або на здійснення діяльності, передбаченої їх статутними документами, не вважаються прибутком і не оподатковуються.
Додатково заклади освіти як джерела фінансування можуть розглядати:
кошти, одержані за навчання, підготовку, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів відповідно до укладених договорів;
плату за надання додаткових освітніх послуг;
1 Закони України «Про освіту» від 23 травня 1991 р. № 1060-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. №34. Ст. 451 (з наступними змінами та доповненнями); «Про професійно-технічну освіту» від 10лютого1998 р. № 103/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1998. №32. Ст. 215 (з наступними змінами та доповненнями); «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 р. № 651-XIV //Відомості Верховної Ради України. 1999. № 28. Ст. 230 // (з наступними змінами та доповненнями); «Про позашкільну освіту» від 22 червня
2000 р. № 1841-ІН // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 46. Ст. 393 (з наступними змінами та доповненнями); «Про дошкільну освіту» від 11 липня
2001 р. № 2628-ПІ // Відомості Верховної Ради України. 2001. № 49. Ст. 259 (з наступними змінами та доповненнями); «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 р.// Відомості Верховної Ради України. 2002. № 20. Ст. 134 (з наступними змінами та доповненнями). .
426
Лекція 23
кошти, одержані за науково-дослідні роботи (послуги) та інші роботи, виконані закладом освіти на замовлення підприємств, установ, організацій та громадян;
доходи від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, підприємств, цехів і господарств, від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання;
дотації з місцевих бюджетів;
кредити і позички банків, дивіденди від цінних паперів та доходи від розміщення на депозитних вкладах тимчасово вільних позабюджетних коштів;
валютні надходження;
добровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, установ, організацій, окремих громадян;
інші кошти.
Згідно з функціональною структурою видатків бюджету видатки на освіту (код 0900) включають асигнування на: 1) дошкільну освіту; 2) загальну середню освіту (у тому числі загальноосвітні навчальні заклади; загальноосвітні спеціалізовані школи-інтернати та загальноосвітні спеціальні навчальні заклади); 3) професійно-технічну освіту; 4) вищу освіту (вищі навчальні заклади 1 і 2-го рівнів акредитації та вищі навчальні заклади 3 і 4-го рівнів акредитації); 5) після -дипломну освіту; 6) позашкільну освіту та заходи з позашкільної роботи з дітьми; 7) програми матеріального забезпечення навчальних закладів; 8) дослідження і розробки у сфері освіти; 9) інші заклади та заходи у сфері освіти.
За рахунок коштів Державного бюджету України фінансуються видатки на:
а) загальну середню освіту, у тому числі спеціалізовані школи (в тому числі школи-інтернати), основані на державній формі власності, та загальноосвітні школи соціальної реабілітації;
б) професійно-технічну освіту (навчальні та інші заклади освіти, основані на державній формі власності);
в) вищі навчальні заклади, основані на державній формі власності;
г) післядипломну освіту;
ґ) позашкільні навчальні заклади та заходи з позашкільної роботи з дітьми згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України;
д) інші заклади та заходи в галузі освіти, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 427
Міністерство освіти і науки України розробляє пропозиції щодо обсягів фінансування з Державного бюджету на розвиток соціально-культурної сфери, науки, навчально-виховних закладів, установ, організацій, що перебувають у функціональному управлінні міністерства. Спільно з центральними органами державної влади визначає економічні та фінансові норми і нормативи на утримання державних навчально-виховних закладів організовує збирання й аналіз державної та відомчої статистики і бухгалтерської звітності.
З Державного бюджету фінансуються лише наукові дослідження фундаментального й пошукового характеру або виконання наукових програм державного значення. Відповідно до Закону України «Про освіту» виконання їх здійснюється на конкурсній основі при відборі найбільш наукомістких та високоефективних досліджень у галузі техніки й передової технології в пріоритетні галузі народного
господарства.
Виконання прикладних досліджень та розробок здійснюється за господарськими договорами і оплачується замовником. Виконання наукових досліджень доручається колективам науковців на контрактній основі.
За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансується дошкільна та загальна середня освіта (школи, дитячі садки, спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми, вечірні (змінні) школи). На фінансуванні міських та районних бюджетів перебувають заклади освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації. За рахунок коштів обласних бюджетів та бюджету АРК фінансуються заклади професійно-технічної освіти, що виконують державне замовлення, а також вищі заклади освіти 1, 2, 3 та 4-го рівнів акредитації, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим та спільній власності територіальних громад.
Поряд з державними та муніципальними освітніми закладами в Україні активно розвивається приватний сектор, який надає послуги у сфері освіти. Для цього сектора держава розробляє стандарти та систему норм, які визначають обов'язковий мінімум змісту освітніх програм, обсяг навантаження на учнів (студентів), а також мінімум кількості годин на вивчення тих чи інших предметів. На підставі цих стандартів та показників засновники приватних закладів освіти повинні розробити виробничі показники, на яких формується кошторис.
Отже, слід зазначити, що держава здійснює всебічне регулювання діяльності у сфері надання освітніх послуг, враховуючи,значення
428
Лекція 23
такої діяльності для майбутнього розвитку та становлення освіченого покоління громадян України.
Порядок фінансування науки
Розвиток науки і техніки є визначальним фактором прогресу суспільства, підвищення добробуту його членів, їх духовного та інтелектуального зростання. Цим зумовлена необхідність пріоритетної державної підтримки розвитку науки як джерела економічного зростання і невід'ємної складової національної культури та освіти, створення умов для реалізації інтелектуального потенціалу громадян у сфері наукової і науково-технічної діяльності, цілеспрямованої політики у забезпеченні використання досягнень вітчизняної та світової науки і техніки для задоволення соціальних, економічних, культурних та інших потреб.
У Конституції України зазначено, що держава сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв'язків України зі світовим співтовариством (ст. 54). Отже, держава повинна приділяти велику увагу фінансуванню наукової та науково-технічної діяльності, що включає фінансування фундаментальних досліджень та видатків на розробку перспективних технологій і пріоритетних напрямів науково-технічного прогресу.
Кошти виділяються на фундаментальні дослідження, пошукові та прикладні розробки; державні та міждержавні науково-технічні програми; державні премії України у галузі науки і техніки; фінансування наукових розробок з проблем стандартизації, сертифікації та еталонної бази, державних контрактів; фінансування наукової частини національних, міжгалузевих та галузевих програм тощо. У цій групі фінансуються науково-дослідні інститути, що виконують фундаментальні дослідження на державне замовлення, а також науково-дослідні організації, що перебувають на господарському розрахунку, але виконують державне замовлення з оплатою за рахунок державно-бюджетних асигнувань.
Держава забезпечує бюджетне фінансування наукової та науково-технічної діяльності (крім видатків на оборону) у розмірі не менше 1,7% ВВП України. Безпосередньо за рахунок коштів державного бюджету здійснюється фінансування фундаментальних та прикладних досліджень і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародним науковим та інформаційним зв'язкам державного значення.
Відповідно до законодавства бюджетне фінансування наукових досліджень здійснюється шляхом базового та програмно-цільового
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 429
фінансування1. Базове фінансування надається для забезпечення: фундаментальних наукових досліджень; найважливіших для держави напрямів досліджень, у тому числі в інтересах національної безпеки та оборони; розвитку інфраструктури наукової і науково-технічної діяльності; збереження наукових об'єктів, що становлять національне надбання; підготовки наукових кадрів.
Перелік наукових установ та вищих навчальних закладів, яким надається базове фінансування для здійснення наукової і науково-технічної діяльності, затверджує Кабінет Міністрів України.
Програмно-цільове фінансування здійснюється, як правило, на конкурсній основі для:
• науково-технічних програм і окремих розробок, спрямованих на реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки;
• забезпечення проведення найважливіших прикладних науково-технічних розробок, які виконуються за державним замовленням;
• проектів, що виконуються у межах міжнародного науково-технічного співробітництва.
Видатки на культуру і мистецтво
Складність правового регулювання фінансування витрат на культуру і мистецтво полягає у не лише в об'єктивних причинах, пов'язаних із загальним становищем у країні, а й у специфіці самої галузі культури. З одного боку, культура не може існувати без свободи творчості і тому одне з найважливіших завдань правового забезпечення культурної сфери це гарантування та забезпечення творчих свобод: свободи художньої творчості, свободи слова, свободи друку тощо. З іншого боку, в умовах класичного ринкового господарювання значна частина організацій культурно-мистецької сфери є економічно неприбутковими, але суспільне необхідними. З цього випливає, що суспільство (держава) , яке зацікавлене в існуванні та розвиткові культури, повинно створити такий правовий простір, у якому культура зможе існувати, залишаючись економічно неприбутковою, навіть за умов ринкової економіки. Відповідно до функціональної класифікації видатків до них належать витрати на утримання засобів масової інформації, у тому числі телебачення і радіомовлення, пресу, книговидання тощо, а також дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку2.
1 Стаття 34 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 р. № 1977-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. 1992. № 12. Ст. 165 (з наступними змінами та доповненнями).
2 Нечай А.А. Правові основи фінансування витрат на культуру в Україні: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. К.: Вид-во КНУ, 1995. ,
430
Лекція 23
Згідно з функціональною структурою видатків на культуру та мистецтво їх включено до розділу «Духовний та фізичний розвиток» (код 0800) та підрозділу «Культура та мистецтво» (код 0821). Ці видатки включають фінансування театрів; художніх колективів, концертних і циркових організацій; кінематографії; творчих спілок; бібліотек; музеїв та виставок; заповідників; клубних закладів; інших заходів і закладів у галузі культури та мистецтва.
При фінансуванні культури головними розпорядниками бюджетних коштів є Міністр культури України, міністри та керівники державних комітетів та відомств України, а також Автономної Республіки Крим, у підпорядкуванні яких перебувають підприємства, організації, заклади культури. Розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня є керівники відповідних закладів, підприємств та організацій.
Фінансування за Державним бюджетом України здійснюється Міністерством фінансів України шляхом надання головним розпорядникам бюджетних призначень у межах встановлених поточним актом про бюджет асигнувань. З бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, міських (крім міст районного підпорядкування) та районних бюджетів фінансування здійснюється відповідно Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевими фінансовими відділами шляхом перерахування коштів з рахунків відповідних бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів, що відкриті у відповідних територіальних органах Державного казначейства України. Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому порядку перераховують кошти на реєстраційні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та закладів культури.
З бюджетів міст районного підпорядкування, сільських та селищних бюджетів фінансування здійснюється відповідними місцевими державними адміністраціями та виконавчими комітетами органів місцевого самоврядування. Отже, у бюджетному фінансуванні витрат на культуру та мистецтво беруть участь усі ланки бюджетної системи України.
Кожне окреме підприємство, організація або заклад культури отримує асигнування лише з одного бюджету. Розподіл установ культури та мистецтва на ті, що фінансуються з державного бюджету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здійснюється залежно від їх значимості та підпорядкування.
Так, за рахунок коштів державного бюджету фінансуються такі заклади та заходи:
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
431
а) державні культурно-освітні програми (національні та державні бібліотеки, музеї і виставки національного значення, заповідники національного значення, міжнародні культурні зв'язки, державні культурно-освітні заходи);
б) державні театрально-видовищні програми (національні театри, національні філармонії, національні та державні музичні колективи і ансамблі та інші заклади і заходи мистецтва згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
в) державна підтримка громадських організацій культури і мистецтва, що мають статус національних;
г) державні програми розвитку кінематографії; ґ) державна архівна справа.
За ознакою підпорядкування з державного бюджету фінансуються також усі підприємства, організації та заклади культури, що безпосередньо підпорядковані Міністерству культури та іншим міністерствам, державним комітетам та відомствам.
Інші бюджетні культурно-мистецькі заклади фінансуються головним чином із відповідних місцевих бюджетів. Зокрема, до видатків, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, належать державні культурно-освітні (бібліотеки, музеї та виставки) та театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення, школи естетичного виховання дітей, інші заклади та заходи у галузі мистецтва) .
За рахунок держави фінансуються державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств тощо. Відповідно до функціональної класифікації видатків до них відносять витрати на утримання засобів масової інформації, у тому числі телебачення і радіомовлення, пресу, книговидання тощо, а також на дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку.
Особливість фінансування витрат на пресу, телебачення та радіомовлення полягає в тому, що з переходом до ринкових відносин дедалі більша їх частина працює на змішаних джерелах фінансування, серед яких основним стає самоокупність та доходи від діяльності, основаної на приватній власності. Державні програми телебачення, радіомовлення та преса, які одержують бюджетні асигнування, також фінансують значну частину своїх видатків за рахунок власних
432
Лекція 23
коштів, отриманих переважно від надання рекламних послуг. У свою чергу редакції газет та журналів, що належать органам місцевого самоврядування, частково фінансуються з місцевих бюджетів. Зокрема, право місцевих органів на заснування власних засобів масової інформації, призначення і звільнення їх керівників закріплено в ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
§ 2. Фінансування охорони здоров 'я та фізичної культури
Право кожного в Україні на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування гарантується Конституцією України (ст. 49). Охорона здоров'я забезпечується державним фінансування відповідних соціально-економічних, медико-санітарних та оздоровчо-профілактичних програм.
Кожна людина має природне невід'ємне і непорушне право на охорону здоров'я. Суспільство і держава відповідальні перед сучасним і майбутніми поколіннями за рівень здоров'я і збереження генофонду народу України, забезпечують пріоритетність охорони здоров'я у діяльності держави, поліпшення умов праці, навчання, побуту і відпочинку населення, розв'язання екологічних проблем, вдосконалення медичної допомоги і запровадження здорового способу життя1.
Конституцією закріплено, що медична допомога у державних і комунальних закладах охорони здоров'я надається безплатно, а держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності, дбає про розвиток фізичної культури і спорту, забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя.
За функціональною структурою, ці видатки поділяються на такі підрозділи (код 0700 «Охорона здоров'я»): медична продукція та обладнання; поліклініки і амбулаторії, швидка та невідкладна допомога, у тому числі поліклініки загального профілю та амбулаторії; спеціалізовані поліклініки; стоматологічні поліклініки; станції швидкої та невідкладної допомоги; фельдшерсько-акушерські пункти; лікарні та санаторно-курортні заклади: лікарні загального профілю; спеціалізовані лікарні та інші спеціалізовані заклади; пологові будинки; санаторно-курортні заклади; санітарно-профілактичні та протиепі-
' Закон України «Основи законодавства про охорону здоров'я» від 19 листопада 1992 р. //Відомості Верховної Ради України. 1993. № 4. Ст. 19 (з наступними змінами та доповненнями).
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 433
демічні заходи і заклади; дослідження і розробки у сфері охорони здоров'я; інша діяльність у сфері охорони здоров'я, у тому числі будинки дитини; станції переливання крові; інші заклади та заходи у сфері охорони здоров'я.
Закріплення фінансування за бюджетом відповідного рівня відбувається виходячи із закріплених конституційних гарантій. За рахунок державного бюджету здійснюються видатки на:
а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (багатопрофільні лікарні та поліклініки, що виконують специфічні загальнодержавні функції, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
б) спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (клініки науково-дослідних інститутів, спеціалізовані лікарні, центри, лепрозорії, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, спеціалізовані медико-санітарні частини, спеціалізовані поліклініки, спеціалізовані стоматологічні поліклініки згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
в) санаторно-реабілітаційну допомогу (загальнодержавні санаторії для хворих на туберкульоз, загальнодержавні спеціалізовані санаторії для дітей та підлітків, спеціалізовані санаторії для ветеранів Великої Вітчизняної війни);
г) санітарно-епідеміологічний нагляд (санітарно-епідеміологічні станції, дезинфекційні станції, заходи боротьби з епідеміями);
ґ) інші програми у галузі охорони здоров'я, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Обсяги бюджетного фінансування визначаються на підставі науково обґрунтованих нормативів з розрахунку на одного жителя. Зокрема, обсяг фінансування за державним та місцевими бюджетами на утримання лікарень визначається за економічними нормами та нормативами, виходячи з чисельності розгорнутих ліжок за профілем захворювань (терапевтичних, хірургічних, онкології, гінекології тощо). За цими нормативами визначається необхідна кількість лікарів, середнього та молодшого обслуговуючого персоналу, фонди заробітної плати, витрати на медикаменти та харчування. У поліклініках кількість медичного персоналу встановлюється на основі даних про чисельність населення на території, яка обслуговується, у сільській місцевості на кожний населений пункт.
За рахунок бюджету АРК та обласних бюджетів, бюджетів місцевого самоврядування фінансуються загальнодоступні для населен-
28 3-2751
434
Лекція 23
ня заклади охорони здоров'я. Так, за рахунок коштів сільських, селищних і міських бюджетів фінансується первинна медико-санітар-на, амбулаторно-поліклінічна та стаціонарна допомога (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти).
У свою чергу районні та обласні бюджети беруть участь у фінансуванні лікарень широкого профілю, пологових будинків, станцій швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклінік і амбулаторій, загальних стоматологічних поліклінік. За рахунок їх коштів фінансуються також видатки на забезпечення програм медико-санітарної освіти (міські та районні центри здоров'я і заходи з санітарної освіти).
При цьому кошти, не використані закладом охорони здоров'я, не вилучаються і відповідне зменшення фінансування на наступний період не проводиться.
Відомчі та інші заклади охорони здоров'я, що обслуговують лише окремі категорії населення за професійною, відомчою або іншою, не пов'язаною із станом здоров'я людини ознакою, фінансуються, як правило, за рахунок підприємств, установ та організацій, які вони обслуговують. Допускається фінансова підтримка таких закладів за рахунок державного або місцевого бюджетів, якщо працівники відповідного відомства, підприємства, установи або організації становлять значну частину населення даної місцевості.
Із зміцненням здоров'я громадян країни тісно пов'язане фізичне виховання дітей, підлітків, дорослого населення. Фізична культура є важливим засобом підвищення соціальної і трудової активності людей, задоволення їх моральних, естетичних та творчих запитів, життєво важливої потреби взаємного спілкування, розвитку дружніх стосунків між народами і зміцнення миру. Спорт органічна частина фізичної культури, особлива сфера виявлення та уніфікованого порівняння досягнень людей у певних видах фізичних вправ, технічної, інтелектуальної та іншої підготовки шляхом змагальної діяльності. Соціальна цінність спорту визначається його дієвим стимулюючим впливом на поширення фізичної культури серед різних верств населення1.
Видатки на фізкультуру і спорт фінансуються за розділом «Духовний та фізичний розвиток» (код 0800) функціональної класифікації. Він включає такі підрозділи, як «Фізична культура і спорт» (код 0810),
' Закон України «Про фізичну культуру і спорт» від 24 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. 1994. № 14. Ст. 80 (з наступними змінами та доповненнями).
Кошторисно-бюджетний режим фінансування 435
«Дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку» (код 0840), «Інша діяльність у сфері духовного та фізичного розвитку» (код 1850).
За рахунок коштів державного бюджету фінансуються:
а) державні програми підготовки резерву та складу національних команд та забезпечення їх участі у змаганнях державного і міжнародного значення;
б) державні програми з інвалідного спорту та реабілітації;
в) державні програми фізкультурно-спортивної спрямованості.
За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються видатки державних програм розвитку фізичної культури і спорту: утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів (крім шкіл республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), заходи з фізичної культури і спорту та фінансова підтримка організацій фізкультурно-спортивної спрямованості і спортивних споруд місцевого значення.
Обласні бюджети та бюджет АРК беруть участь у фінансуванні державних програм з інвалідного спорту і реабілітації, а також забезпечують навчально-тренувальну роботу дитячо-юнацьких спортивних шкіл (усіх типів республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) та проводять заходи з фізичної культури і спорту.
§ 3. Порядок фінансування видатків на національну оборону
Конституція України закріплює як одну з найважливіших функцій держави, що є справою всього Українського народу, захист сувере-11 ітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки (ст. 17). Отже, наша держава, враховуючи необхідність забезпечення власної воєнної безпеки та оборони, усвідомлюючи свою відповідальність у справі підтримання міжнародної стабільності, як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава має Збройні Сили України з необхідним рівнем їх бойової готовності та боєздатності1. Саме на них покладено забезпечення оборони України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності.
' Закон України «Про Збройні Сили України» в редакції Закону від 5 жовтня 7000 р. № 2019-ІП //Відомості Верховної Ради України. 2000. № 48. Ст. 410 ( І наступними змінами та доповненнями).
436
Лекція 23
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
437
Правовою основою оборони держави є Конституція України, закони України «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», інші законодавчі акти та відповідні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Враховуючи значення оборони для функціонування суверенної і недоторканної держави, цілком виправданим є здійснення фінансування її потреб виключно за рахунок Державного бюджету України, що визначається як Бюджетним кодексом України (ст. 87), так і спеціальним законодавством. Чинне законодавство також визначає мінімальну суму коштів, які мають бути спрямовані на фінансування потреб національної оборони не менше 3 % запланованого обсягу ВВП (ст. 2 Закону України «Про оборону України»)1.
Функціональна структура видатків на національну оборону (код 0200) включає видатки на військову оборону, цивільну оборону, військову допомогу зарубіжним країнам, військову освіту, дослідження і розробки, іншу діяльність у сфері оборони.
Витрати Міністерства оборони України на виконання завдань, до яких можуть залучатися з'єднання, частини і підрозділи Збройних Сил України, фінансуються Кабінетом Міністрів України за рахунок коштів, що виділяються у встановленому законодавством порядку на виконання цих завдань, або додаткових коштів (надходжень).
Так, за рахунок коштів державного бюджету утримуються органи військового управління Міністерство оборони України, інші центральні органи виконавчої влади, що здійснюють керівництво військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, Генеральний штаб Збройних Сил України, інші штаби, командування, управління, постійні чи тимчасово утворені органи у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, призначені для виконання функцій з управління, в межах їх компетенції, військами (силами), об'єднаннями, з'єднаннями, військовими частинами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями, які належать до сфери управління зазначених центральних органів виконавчої влади, а також військові комісаріати, що забезпечують виконання законодавства з питань загального військового обов'язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації.
1 Закон України «Про оборону України» в редакції Закону від 5 жовтня 2000 р. № 2020-ІИ //Відомості Верховної Ради України. 2000. № 49. Ст. 420.
Міністерство оборони України є центральним органом виконавчої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України. У межах встановлених повноважень Міністерство оборони України здійснює військово-політичне та адміністративне управління Збройними Силами України, а також всебічно забезпечує життєдіяльність Збройних Сил України, їх функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність, підготовку до виконання покладених на них завдань та застосування, комплектування особовим складом та його підготовку, постачання озброєння та військової техніки, матеріальних, фінансових, інших ресурсів та майна згідно з потребами, визначеними Генеральним штабом Збройних Сил України у межах коштів, передбачених державним бюджетом, і здійснює контроль за їх ефективним використанням, організує виконання робіт в інтересах Збройних Сил України і надання послуг.
Збройні Сили України, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, мають таку загальну структуру:
Генеральний штаб Збройних Сил України як основний орган військового управління;
види Збройних Сил України Сухопутні війська, Військово-Повітряні Сили, Війська Протиповітряної оборони, Військово-Морські Сили;
об'єднання, з'єднання, військові частини, військові навчальні шклади, установи та організації, що не належать до видів Збройних Сил України.
Керівництво Збройними Силами України в межах, передбачених Конституцією України, здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України.
Водночас чинне законодавство передбачає, що Збройні Сили України можуть здійснювати господарську діяльність. Так, земля, коди, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військовими частинами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями Збройних Сил України, є державною власністю, що належить їм на праві оперативного управління, та Івільняється від сплати всіх видів податків. Отже, законодавство передбачає можливість національних Збройних Сил отримувати доходи від господарської діяльності, що витрачатимуться на їх ьллсні потреби.
438
Лекція 23
§ 4. Видатки на утримання органів державного управління,
органів місцевої влади та місцевого самоврядування
Державна влада в Україні здійснюється на засадах ЇЇ поділу на за- І конодавчу, виконавчу та судову. Саме через зазначені органи й відбувається переважно практична реалізація основних функцій держа- І ви, яка потребує постійного фінансування.
За рахунок коштів Державного бюджету України фінансуються 1 видатки на державне управління, у тому числі на законодавчу і виконавчу владу та Президента України; судову владу; правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави; проведення виборів та референдумів тощо.
Згідно з функціональною класифікацією видатків фінансування зазначених органів та заходів підпадає під розділ «Загальнодержавні функції» (код 0100).
На кошторисно-бюджетному фінансуванні перебувають вищі органи державного управління, органи місцевої влади та місцевого самоврядування (код 0111). З державної скарбниці фінансується утримання апаратів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України, Державного управління справами та органів, що входять до його системи; апарату Верховної Ради АРК. З державного бюджету фінансується діяльність народних депутатів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; забезпечується здійснення загальнодержавних повноважень Президентом України та Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи те, що згідно з Конституцією України (ст. 118) виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, на яких покладається здійснення загальнодержавних функцій та завдань на місцях, держава бере на себе фінансування видатків на утримання зазначених місцевих адміністрацій.
Діяльність органів місцевого самоврядування та їх виконавчих комітетів фінансується за рахунок місцевих бюджетів, крім виконання тих функцій, які делегуються їм з загальнодержавного рівня: органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України). У цьому разі держава фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету або шля-
Кошторисно-бюджетний режим фінансування
439
хом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, також компенсуються державою.
Органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень затверджують плани й програми економічного та соціального розвитку відповідної території, місцеві екологічні програми, плани приватизації об'єктів комунальної власності. Витрати на утримання апарату органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів також визначаються кошторисами витрат.
Відповідно до функціональної класифікації видатків (код 0112) відбувається фінансування фінансової та фіскальної діяльності, зокрема утримуються апарати Рахункової палати України, Рахункової палати Верховної Ради АРК, а також органи зі спеціальною фінансовою компетенцією Державна податкова служба, Державна контрольно-ревізійна служба, Державне казначейство, Митна служба тощо.
Витрати на утримання судової влади також проводяться за раху-І юк державного бюджету відповідно до правил кошторисно-бюджетного фінансування. Зокрема, на бюджетному фінансуванні перебувають Конституційний Суд України, Верховний Суд України, апеляційні суди, Вищий господарський суд України, господарські суди, військові суди, Вища рада юстиції. Водночас фінансування, що передбачається з державного бюджету в останні роки, не покриває мінімальних потреб судової влади, до того ж, запланованих показників не дотримуються.
Фінансування судової системи України
Об'єкт фінансування |
2003р. (млн грн.) |
Зростання порівняно з 2002 р. (%) |
План на 2003 р. (млн грн.) |
Фактично (% від плану) |
Апеляційні суди |
62 |
165 |
211 |
ЗО |
Місцеві суди |
182 |
124 |
459 |
40 |
Військові суди |
6 |
0 |
13 |
45 |
Судова реформа |
Фінансування не передбачено |
- |
217 |
t |
440
Лекція 23
Зокрема, в березні 2003 р. Президент України доручив Держказ-начейству виділити судам усі кошти, закладені до держбюджету, на їх фінансування. Судова адміністрація розробила чергову програму допомоги судам1.
З державної скарбниці фінансуються заходи, спрямовані на підтримання громадського порядку та безпеки держави, та органи, на які чинним законодавством покладено функції щодо їх забезпечення. Так, на кошторисно-бюджетному фінансуванні перебувають органи, що проводять діяльність із забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю та охорони державного кордону (органи внутрішніх справ, дорожньо-патрульна служба, Прикордонні війська України, Національне бюро розслідування тощо). Обсяг видатків на утримання Прокуратури України, органів безпеки та органів внутрішніх справ також визначається штатними розкладами та кошторисами витрат цих органів.
З бюджетів відповідного рівня здійснюється протипожежний захист та рятування. Так, видатки на місцеву пожежну охорону фінансуються з місцевих бюджетів і не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів.
У той же час, враховуючи загальнодержавне значення, за рахунок коштів державного бюджету фінансуються державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, а також із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха.
Контрольні запитання:
/. Які заходи державної політики передбачають кошторисно-бюджетний порядок фінансування?
2. Який порядок фінансування соціально-культурних заходів в Україні?
3. Яким чином фінансуються органи державної влади?
4. Який порядок фінансування національної оборони?
1 Лавранєнко Й. Фемида на развалинах // Бизнес. 2003. 31 марта. -(532). С. 3637.
-№13
Розділ IV
ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ГРОШОВО-КРЕДИТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ
ЛЕКЦІЯ 24 Банківська система України
§ 1. Поняття банківської системи України та її елементи
Банки є одними з найстаріших і найбільших за активами фінансових посередників. Вважають, що перші банки виросли з контор міняйл і з'явилися в епоху Відродження в італійських містах. Як правило, під банком розуміють кредитну організацію, яка має виключне право здійснювати в сукупності такі банківські операції: залучення до вкладів грошових коштів; розміщення зазначених коштів від свого імені, за свій рахунок і на власний ризик, на умовах повороткості, платності, строковості; відкриття та обслуговування банківських рахунків і здійснення розрахунків. Банківські установи, на відміну від так званих «негрошових» кредитних установ, постійно створюють фінансові активи та керують їх переміщенням.
Розкриваючи зміст поняття «банк», необхідно звернути увагу на триваючий процес гармонізації банківського законодавства (зокрема в межах Європейського Співтовариства), оскільки міжнародне співробітництво в галузі банківського регулювання передбачає наявність щонайменше двох механізмів його здійснення інституцій-ного та нормативного. Європейське співробітництво знайшло відображення в банківських директивах, обов'язковість яких як нормативно-правових документів мала своїм джерелом Римський договір 1957 р. про створення ЄЕС. У першу чергу йдеться про так звану першу банківську директиву Директиву «Про координацію законів, правил і адміністративних положень, що регулюють організацію і ведення бізнесу кредитних організацій» від 12 грудня 1977 р. № 77/780, яка містить поняття кредитної організації. Стаття 1 Директиви визначає кредитну організацію як «підприємство, чий бізнес полягає в отриманні депозитів або інших належних поверненню грошових
ОСОБЛИВА ЧАСТИНА
Глава 6
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ДОХОДІВ І ДЕРЖАВНИХ ВИТРАТ
§1. Поняття державних і муніципальних доходів
Для здійснення мети та завдань, що стоять перед державою, реалізації нею своїх функцій необхідною умовою є наявність відповідних фінансових коштів. За рахунок витрати цих коштів і задовольняють державні потреби. Формування позначених фінансових коштів виражено через таку категорію, як державні доходи.
Державні доходи становлять частину внутрішнього валового продукту, що надходить у вигляді різних грошових платежів і надходжень у власність держави для використання їх компетентними державними органами для забезпечення мети й завдань, що стоять перед державою.
Муніципальні доходи частина внутрішнього валового продукту, що надходить у формі платежів і надходжень у місцеві бюджети й служить розв'язанню різних питань, що стоять перед органами місцевого самоврядування.
У формуванні державних доходів беруть участь усі ланки фінансової системи країни. В результаті цієї цілеспрямованої діяльності держава формує низку грошових фондів (державний і місцевий бюджети, централізовані позабюджетні цільові фонди). Утворення таких фондів відбувається за різними напрямами. Це й кошти держави, й надходження від юридичних і фізичних осіб, й кошти, відраховані громадськими організаціями.
Державні та муніципальні доходи являють собою досить багатогранну, однак, у той же час єдину систему. Все це видове розмаїття найрельєфніше виявляється через класифікацію. В основу класифікації державних і муніципальних доходів може
Правове регулювання державних доходів і державних...
93
бути покладено різні ознаки. Наприклад, можна виділити такі види доходів, залежно від:
1) методу утворення:
обов'язкові;
добровільні (наприклад, кошти отримані в результаті проведення лотерей чи випуску акцій);
2) порядку утворення:
централізовані (зосереджено на рівні державного бюджету);
децентралізовані (акумульовано на рівні державних підприємств, організацій чи установ);
3) юридичної форми надходжень:
податкові (податки й збори податкового характеру: збори, мита й плати ці платежі становлять основу доходів держави та органів місцевого самоврядування);
неподаткові (наприклад, штрафи, кошти, що надходять від реалізації державної власності);
4) територіального рівня:
загальнодержавні;
місцеві;
5) джерела утворення:
від державного або муніципального господарства;
від юридичних осіб, заснованих на недержавній власності;
від громадських організацій;
від фізичних осіб.
Як приклад можна навести класифікацію доходів бюджету, що дав законодавець. У Бюджетному кодексі (ст. 8) виділено такі складові частини:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти.
Суспільні відносини в сфері формування державних і муніципальних доходів виступають у правовій формі. Аналіз чинного фінансового законодавства дозволяє зробити висновок про те, що правові норми, які регулюють питання формування державою грошових фондів, переважно розосереджені, розкидані між такими підгалузями фінансового права, як бюджетне й податкове.
Наприклад, ст. 2 Бюджетного кодексу України містить визначення доходів бюджету податкові, неподаткові й інші над-
94
Глава 6
ходження на безповоротній основі, здійснення яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, подарунки, гранти).
§ 2. Поняття й види державних і муніципальних витрат
Формування державних (муніципальних) доходів і використання їх для забезпечення державних (місцевих) потреб є тісно взаємозалежними процесами, а відповідно державні (муніципальні) доходи й державні (місцеві) витрати взаємозалежними категоріями. Обсяг витрат безпосередньо залежить від обсягу доходів. За їх невідповідності неминуче настають негативні наслідки (бюджетний дефіцит, інфляція, введення додаткових податкових важелів, фінансова криза). Тому під час планування витрат органи держави й місцевого самоврядування в обов'язковому порядку передбачають можливості їх покриття за рахунок передбачуваних доходів.
Державні витрати є однією зі сторін фінансової діяльності держави. Також як і мобілізацію державних доходів, цей процес здійснюють безперебійно, безупинно.
Державні витрати це планова діяльність органів держави й місцевого самоврядування щодо цільового використання публічних коштів.
Також у складі державних витрат виділяють і витрати бюджетів. Це обумовлено як значенням стрункої бюджетної системи в житті держави, її роллю й місцем у системі централізованих фондів, так і абсолютними величинами акумульованих бюджетами коштів. Цілком природно, що в зв'язку з цим, дуже значуща роль бюджетного права в регулюванні питань державних і місцевих витрат.
Можна виділити такі підходи до класифікації державних і муніципальних витрат:
1) залежно від форм власності:
державні;
муніципальні;
2) за характером участі в суспільному виробництві:
основні кошти;
оборотні кошти;
Правове регулювання державних доходів і державних...
95
резерви;
3) за джерелом отримання й використання:
централізовані (фінансують з державного та місцевого бюджетів і державних позабюджетних цільових фондів);
децентралізовані (фінансують державні або муніципальні підприємства за рахунок власних коштів, залишених у їхньому розпорядженні);
4) за цільовим призначенням:
на заробітну плату;
на господарські витрати;
на поточний ремонт тощо;
5) за роллю в суспільному виробництві:
на розвиток матеріального виробництва;
на нематеріальну сферу.
Особливий інтерес становить класифікація за функціональною ознакою. В цьому випадку кошти спрямовують відповідно до функцій діяльності держави. Наприклад, можна виділити такі основні напрями витрат на:
економіку держави (з виокремленням її галузей: будівництво, промисловість, зв'язок і т. д.);
національну оборону;
соціально-культурну сферу;
науку й освіту;
державне управління й місцеве самоврядування;
правоохоронну систему;
судову систему;
охорону здоров'я;
попередження та ліквідацію надзвичайних ситуацій, наслідків стихійних лих;
обслуговування державного боргу;
міжнародну діяльність тощо.
Державні й муніципальні витрати здійснюють шляхом фінансування, яке можна визначити як безоплатне та безповоротне виділення коштів із державних або муніципальних фінансових фондів на здійснення публічних потреб.
Фінансування поширено здебільшого на державні об'єкти. Разом з тим порядок фінансування має свої особливості, залежно, наприклад, від цільового призначення коштів, суб'єктів, що їх отримують, або джерел фінансування. Слід також зазна-
96
Глава 6
чити, що фінансування є діяльністю, яка має плановий характер, у зв'язку з чим можна виділити фінансування: 1) короткострокове; 2) середньострокове; 3) довгострокове; 4) окремо можна позначити річне.
Суспільні відносини в сфері державних і місцевих витрат найдетальніше регулюють правові норми. Ці фінансово-правові норми, що регламентують державні й муніципальні витрати, згруповано у відповідні фінансово-правові інститути, які й становлять такий розділ Особливої частини фінансового права, як «Правове регулювання державних і муніципальних витрат».
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Дайте визначення державних доходів.
2. Розкрийте співвідношення державних доходів і доходів бюджету.
3. Поняття державних витрат.
4. Види державних і муніципальних витрат.
Глава 7
ПОНЯТТЯ БЮДЖЕТУ. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ
§ 1. Бюджет, його доходи та видатки. Загальний і спеціальний фонди бюджету
Центральною ланкою фінансової системи держави виступає бюджетна система, що складається з державного та місцевих бюджетів. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування держави та територіальних громад складно переоцінити. Саме за рахунок бюджетних надходжень формують відповідні грошові фонди, що фінансове забезпечують виконання державних завдань і функцій, функціонування органів державної влади.
Аналіз бюджетних відносин передбачає два аспекти їхніх досліджень: економічний і правовий. Як економічна категорія бюджет с централізованим грошовим фондом, який акумулюється на рінні певного утворення (держави або територіальної громади) та яким розпоряджається відповідний орган державної нлади. Визначення бюджету як сукупності економічних відносин зовсім не означає його сталості. Певні коригування обов'яз-коїіо мають місце в бюджетних відносинах як на стадії розробки проекту бюджету (річні зміни доходної або видаткової частини бюджету), так і на стадії виконання (наприклад, під час секвестрації пропорційного скорочення видатків при виконанні бюджету). Таким чином, як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, які пов'язано з формуванням, розподілом, використанням певних централізованих грошових фондів для фінансування завдань державних і адміністративно-територіальних утворень і виконання функцій відповідних органів влади1.
Відповідний зміст притаманний бюджету і як правовій категорії. В цьому випадку він становить правовий акт, основний фінансовий план створення, розподілу й використання централізованого грошового фонду держави або територіальної
1 Див. докладніше: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Гор-буновой. - М.: Юристь, 1996. - С. 99-100.
7-6-1710
98
Глава 7
громади. Слід також обов'язково розмежовувати поняття бюджету (переважно мають на увазі саме економічний бік цієї категорії) та закону (або акту) про бюджет (правовий бік бюджету). Як правовій категорії бюджету притаманно кілька особливостей:
1) бюджет затверджує відповідний представницький орган державної влади1;
2) термін дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорівнює бюджетному періоду;
3) бюджет як фінансовий план закріплює юридичні права та обов'язки учасників бюджетних відносин.
Показово, що в XIX ст. видатний учений В. О. Лебедєв бюджет визначав так це розпис державних доходів і видатків на певний період часу, який розглянуто законодавчими установами й затверджено верховною владою. Бюджет має бути (на відміну від кошторису) відображенням усього руху фінансового управління держави, тобто він має містити в суворій системі всі потреби й всі кошти для їхнього покриття. Цього досягають за рахунок розподілу всіх доходів і видатків на рубрики. Нарешті, має бути загальне систематичне зведення їх у вигляді загальних підсумків. Якщо бюджет складено, розглянуто законодавчими установами та затверджено верховною владою, він стає законом фінансового господарства, який має силу на визначений термін. З часу прийняття такого закону на всі фінансові органи покладають обов'язок збирати державні доходи в тих розмірах, які вказано бюджетом, а з іншого боку на міністра фінансів покладають обов'язок надавати всім місцям та особам кошти, які визначено їм у бюджеті2. ^^Найпростіше та схематичне уявлення про бюджет як план формування, розподілу й використання відповідних централізованих коштів передбачає аналіз двох складників бюджету:
1 Виключне право затвердження Державного бюджету е повноваженням Верховної Ради, яке закріплено в Конституції України. Показово, що навіть тоді, коли функції законотворчості було передано Кабінету Міністрів (1992 1993 роки) і Декрети Кабінету Міністрів мали силу законів, було прийнято один Закон України «Про державний бюджет України на 1993 рік».
2 Див.: Лебедєв В. А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут, 2000. - С. 171-172.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
99
дохідної та видаткової частин. Доходи бюджету класифікують u чотирма групами:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти.'/
У ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодексу визначено, що податковими надходженнями визнають передбачені податковими законами України загальнодержавні й місцеві податки, збори та Інші обов'язкові платежі. Слід враховувати, що поняття «податкових надходжень» не притаманно податковому законодавству (де використовують такі поняття, як «податкова система», «система оподаткування», «податки», «збори» тощо), його застосовують виключно в Бюджетному кодексі. Вичерпний перелік загальнодержавних і місцевих податків, зборів, обов'яз-копих платежів встановлено Законом України «Про систему оподаткування» (статті 14, 15), а вже справляння кожного окремого податку чи збору здійснюють відповідно до окремого .Іакону чи Декрету Кабінету Міністрів України. Це відноситься до загальнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування»).
Дещо інша ситуація щодо місцевих податків і зборів. Ст. 15 .Іакону України «Про систему оподаткування» встановлено иичорпний перелік подібних платежів, механізми яких деталі-нніано у відповідних статтях Декрету Кабінету Міністрів Ук-р.ГІІІи «Про місцеві податки та збори», а застосування кожного місцевого податку чи збору здійснюють на підставі рішення органу місцевого самоврядування.
Псі можливі доходи та видатки бюджетів відображено та -иііфіїїлено в бюджетній класифікації, яка становить єдине систематизоване угрупування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування Люджету за ознаками економічної сутності, функціональної дІи'ІІІІІості, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
.ІІІй'ІсІІІІя цього документа складно переоцінити. Насамперед иіп f основою для складання проектів і виконання бю-на його підґрунті встановлюють розподіл доходів і ви-, фінансування бюджетів, визначають права й обов'язки
100
Глава 7
розпорядників бюджетних коштів тощо. Окрім того, бюджетну класифікацію застосовують при здійсненні фінансового контролю за своєчасністю та повнотою надходження коштів у бюджети, а також їх цільовим використанням; вона забезпечує загальнодержавне та міжнародне порівняння бюджетних показників; також забезпечує адресне виділення коштів, економічний аналіз видатків, що означає зведення всіх витрат, незалежно від їх орієнтування, в єдині економічні категорії.
Затверджує бюджетну класифікацію Міністр фінансів України, про що в обов'язковому порядку інформують Верховну Раду України (це забезпечує досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків, взаємозв'язок між функціональними призначеннями й економічним характером видатків бюджету). Зміни до неї також затверджує Міністр фінансів.
Бюджетна класифікація має такі складові частини:
1) класифікація доходів бюджету;
2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;
3) класифікація фінансування бюджету;
4) класифікація боргу.
Відповідно до розділу І Бюджетної класифікації «Класифікація доходів бюджету» до податкових надходжень належать:
а) податки на доходи, прибуток, збільшення ринкової вартості (прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств);
б) податки на власність (періодичні податки на чисту вартість майна; податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів);
в) збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів і користування земельними ділянками лісового фонду; збір за спеціальне використання водних ресурсів; платежі за користування надрами; збір за геологорозвідувальні роботи, які виконано за рахунок державного бюджету; плата за землю; плата за використання інших природних ресурсів);
г) внутрішні податки на товари та послуги (податок на додану вартість; акцизний збір із вироблених в України товарів; акцизний збір із ввезених на територію України товарів; подат-
Поняття бюджету. Бюджетна система України
101
ки на окремі категорії послуг; плата за ліцензії на окремі види господарської діяльності; плата за торговий патент);
д) податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне та вивізне мито; кошти, отримані за здійснення консульських дій; інші надходження);
е) інші податки (місцеві податки та збори; плата за надання послуг з оформлення документів на право виїзду за кордон; податки, які не віднесено до інших категорій; фіксований сільськогосподарський податок; єдиний податок для суб'єктів ма-юго підприємництва; збір на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства).
До неподаткових надходжень належать:
а) доходи від власності та підприємницької діяльності (надходження від перевищення валових доходів над витратами І Іаціонального банку України; надходження від грошово-речо-ІІїїх лотерей; надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів; дивіденди, які нарахо-ІІлпо на акції (долі, паї) господарських товариств; рентна пла-І;І; інші надходження; надходження коштів, які отримано від продажу акцій відкритих акціонерних товариств за компен-І лційні сертифікати; надходження коштів від відшкодування Ібитків сільськогосподарського та лісогосподарського виробництв);
б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерцій-Ікно та побічного продажу (плата за утримання дітей в шко-чіїх-інтернатах; плата за утримання вихованців шкіл, профтехучилищ соціальної реабілітації; плата за надання послуг служ-ґнію дозвільної системи органів внутрішніх справ; плата за нрспду цілісних майнових комплексів та іншого майна; дер-/н.Імнс мито; митні збори; єдиний збір, що справляють у пункти пропуску через державний кордон України);
и) надходження від штрафів і фінансових санкцій (суми, ній стягнуто з осіб, що винні за шкоду, якої нанесено підприєм-І ту, установі, організації; перерахування підприємцями частії н пар гості виготовленої нестандартної продукції за дозволом ми Іимчасовс невиконання вимог відповідних стандартів; адмі-нігфитинпі штрафи та інші санкції; надходження штрафних митній ;Іа порушення правил пожежної безпеки);
102
Глава 7
г) інші неподаткові надходження (надходження сум різниці в ціні на природний газ; відрахування від сум перевищення розрахункового розміру фонду оплати праці; пеня за порушення строків розрахунку в сфері зовнішньоекономічної діяльності та невиконання зобов'язань; доходи від операцій з кредитування та надання гарантій; власні надходження бюджетних установ; плата за послуги, що надають бюджетні установи, інші джерела власних надходжень бюджетних установ; додаткові збори на сплату пенсій).
Доходи від операцій з капіталом складають шляхом акумуляції:
а) надходжень від продажу основного капіталу (кошти від реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, перебуває в комунальній власності);
б) надходжень від реалізації державних запасів товарів (матеріальних цінностей державного резерву та розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);
в) надходжень від продажу землі та нематеріальних активів;
г) податків на фінансові операції та операції з капіталом. До складу офіційних трансфертів за Бюджетною класифікацією належать:
а) офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);
б) кошти від урядів зарубіжних країн і міжнародних організацій (надходження від секретаріату ООН за участь українського контингенту в миротворчих операціях; гранти; дари);
в) з іншої частини бюджету (із загального фонду бюджету в бюджет розвитку).
Видатки бюджету класифікують за різними підставами й групують за:
1) функціональними ознаками;
2) економічними ознаками;
3) відомчими ознаками;
4) програмними ознаками.
Функціональна класифікація видатків бюджету дозволяє визначити пріоритети в діяльності держави й за допомогою
Поняття бюджету. Бюджетна система України
103
Сноджетного фінансування забезпечити виконання державою всіх Іандань і функцій та має такі рівні деталізації:
розділи, в яких визначено видатки бюджетів на здійсненим загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;
підрозділи та групи, в яких конкретизовано напрями витрачання бюджетних коштів на здійснення функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.
Така класифікація включає видатки на:
1) загальнодержавні функції (утримання вищих органів державного управління, органів місцевої влади та місцевого самоврядування; фінансову та зовнішньоекономічну діяльність; економічну допомогу зарубіжним країнам; інші функції державного управління; фундаментальні дослідження; дослідження Іа розробки в галузі державного управління; проведення виборів і референдумів; обслуговування боргу; міжбюджетні трансферти);
2) оборону (військову та цивільну оборону; військову допомогу зарубіжним країнам; військову освіту; дослідження та розробки в галузі оборони; іншу діяльність у галузі оборони);
3) громадський порядок і судову владу (діяльність щодо Ілбезпечення громадського порядку; боротьбу зі злочинністю І а охорону державного кордону; протипожежний захист і ряту-ІІіІІІня; судову владу; діяльність у сфері безпеки держави; утримання кримінально-виконавчої системи; представницькі функції н суді; дослідження та розробки в галузі громадського порядку, безпеки й судової влади; іншу діяльність у сфері громадські мч) порядку, безпеки й судової влади);
-1) економічну діяльність (загальну економічну, торгову та Ірудову діяльність; лісове та сільське господарство, полюван-ии, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; іншу промисловість і будівництво; транспорт; зв'язок, телекомунікації та інформатику; інші галузі економіки; іншу економічну діяльність);
Г>) охорону навколишнього природного середовища (запобі-І.Іпия та ліквідацію забруднення навколишнього природного ггрсдовища; збереження природно-заповідного фонду; дослід-ІиІ-ппя та розробки в сфері охорони навколишнього природного І гргдонища; іншу діяльність у цій галузі);
104
Глава 7
6) житлово-комунальне господарство (житлове господарство; комунальне господарство; дослідження та розробки в сфері житлово-комунального господарства; іншу діяльність у цій галузі);
7) охорону здоров'я (медичну продукцію та обладнання; поліклініки й амбулаторії, швидку допомогу; лікарні та санаторно-курортні установи; санаторно-профілактичні та протиепідемічні дії та установи; дослідження й розробки в галузі охорони здоров'я; іншу діяльність у цій галузі);
8) духовний і фізичний розвиток (фізичну культуру та спорт; культуру й мистецтво; засоби масової інформації; дослідження та розробки в сфері духовного й фізичного розвитку; іншу діяльність у цій галузі);
9) освіту (дошкільну освіту; загальну середню освіту; професійно-технічну освіту; позашкільну освіту; програми матеріального забезпечення учбових закладів; дослідження та розробки в сфері освіти; іншу діяльність у цій галузі);
10) соціальний захист і соціальне забезпечення (соціальний захист на випадок непрацездатності; соціальний захист пенсіонерів; соціальний захист ветеранів війни і труда; соціальний захист сім'ї, дітей і молоді; соціальний захист безробітних; допомога в розв'язанні житлових питань; соціальний захист інших категорій населення; дослідження та розробки в сфері соціального захисту; іншу діяльність у цій сфері).
Економічна класифікація видатків бюджету уточнює використання бюджетних коштів відповідно до їх предметних ознак (заробітна плата, оренда, капітальні витрати тощо). На основі економічної класифікації видатків забезпечено єдиний підхід до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, вона дозволяє виділити захищені статті видатків бюджету. Видатки бюджету за цим типом класифікації групуються в єдині блоки й складають поточні видатки; нерозподілені видатки; кредитування з вирахуванням погашення.
Поточні видатки включають:
а) витрати на товари та послуги;
б) виплати процентів (доходу) за зобов'язаннями;
в) субсидії та поточні трансферти;
До складу капітальних видатків належать: а) придбання основного капіталу;
Поняття бюджету. Бюджетна система України______________105
б) створення державних запасів і резервів;
в) придбання землі та нематеріальних активів;
г) капітальні трансферти.
Нерозподілені видатки складають видатки з резервних фондів Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Склад нерозподілених видатків визначає Закон про Державний бюджет України або рішення відповідної місцевої ради.
Перелік видатків, що складають кредитування за вирахуванням погашення, визначає Міністерство фінансів України. До них належать:
а) надання внутрішніх кредитів за вирахуванням погашення;
б) надання зовнішніх кредитів за вирахуванням погашення. Відомча класифікація видатків бюджету визначає розподіл
бюджетних призначень за основними розпорядниками бюджетних коштів, якими ст. 2 Бюджетного кодексу визначає бюджетні установи в особі їхніх керівників, які відповідно до ст. 22 цього нормативного акту отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. На її підставі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр розпорядників бюджетних коштів.
До відомчої класифікації видатків Державного бюджету України входять видатки на фінансування Управління справами Верховної Ради, Державного управління справами, Господарського управління Секретаріату Кабінету Міністрів, Верховного Суду, Вищого господарського суду, Конституційного Суду, Генеральної прокуратури України, Міністерств, Державних комітетів, Державних управлінь і комісій, обласних дер-жаиних адміністрацій тощо. Відомчу класифікацію видатків місцевих бюджетів визначають відповідно до рішення про місце-Іиїй бюджет (ч. З ст. 22 Бюджетного Кодексу).
Програмну класифікацію видатків бюджету побудовано на розподілі бюджетних призначень за бюджетними програмами. Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу бюджетна програма є І истематизованим переліком заходів, спрямованих на досягнення І днної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на пі.ого функцій. Розробку, аналіз і відбір програм на стадії пла-ІІуІІаиня, складання проекту здійснює головний розпорядник !•.....тім, обґрунтовує свої пропозиції. Відповідно до загальних
106
Глава 7
положень Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі метою його запровадження є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням коштів і результатами їхнього використання1.
Якщо функціональна класифікація бюджетних видатків лише визначає загальний тип видатків із бюджету, то кожна програма має чітку цільову прив'язку, що відображено в структурі кодування програмної класифікації видатків Державного бюджету. Код програмної класифікації містить сім знаків, якими кодують інформацію про головного розпорядника, бюджетну програму, інституційні та інвестиційні проекти, резервний фонд, капітальні вклади, напрями діяльності бюджетної програми. Код визначено цифрами від «1» до «9».
У ст. 13 Бюджетного кодексу закладено загальні підстави структури бюджету (незалежно від його рівня), вертикальний і горизонтальний його розподіл. Так, вертикальний розподіл бюджету дозволяє вирізнити в його складі загальний і спеціальний фонди, тоді як горизонтальний розподіл визначає склад доходів (ст. 29 до Державного бюджету, статті 64 69 до місцевих) і видатків (статті ЗО, 31 з Державному бюджету та ст. 70 з місцевих бюджетів).
Загальний фонд включає фінансування видатків бюджету за рахунок усіх дохідних надходжень, окрім тих, що призначено для зарахування до спеціального фонду. Загальний фонд бюджету забезпечує фінансування основних функцій і завдань держави, територіальних громад, які дещо узагальнено.
; Спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове використання бюджетних коштів за бюджетним призначенням (ст. 2 Бюджетного кодексу), яке виступає як повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження й дозволяє надавати бюджетні асигнування. Бюджетні асигнування ще більше конкретизують мету використання коштів, бо озна-
1 Див.: Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі: розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. // Офіційний вісник України. 2002. № 38. - 1793.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
107
чають повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів, відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання й здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету. До складу спеціального фонду входять бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти або дарунки (у вартісному обрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різниця між доходами й видатками спеціального фонду бюджету.
Розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди, джерела формування спеціального фонду, рішення про створення спеціального фонду в складі місцевого бюджету, передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету здійснюють виключно за законами.
Створення спеціального фонду є заходом щодо підсилення централізованого регулювання коштів бюджетних установ. Перелік власних надходжень бюджетних установ визначає Кабінет Міністрів і включає плату за послуги, що надають бюджетні установи (від господарської або виробничої діяльності, оренди майна тощо), та інші надходження (гранти та дарунки, отримані бюджетними установами; кошти, що отримують бюджетні установи на виконання окремих доручень). Вперше виділення в складі Державного бюджету України спеціального фонду було здійснено в 2000 році з метою запровадження казначейського обліку та виконання коштів бюджетних уста-пои, які раніше враховували та обліковували поза бюджетом.,
У складі бюджету може бути сформовано резервний фонд. Грошові кошти, які в ньому акумульовано, використовують для Ідіііснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру, і їх не могли передбачити під час складання проек-iv бюджету. Порядок використання коштів із резервного фонду бюджету визначає Кабінет Міністрів України. Рішення про пиділеиня коштів із такого фонду приймає відповідно Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого гамонрядування.
Лаконодавчо закріплено граничний розмір резервного фонду пін не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків Ішального фонду відповідного бюджету.
108
Глава 7
В Державному бюджеті України резервний фонд обов'язково передбачено. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада.
Збалансування доходів і видатків бюджету на стадії планування обумовлює фактичне виконання бюджету. Ідеальний стан бюджетного планування пов'язано зі співпаданням дохідної та видаткової частин бюджету, що є конституційною нормою (див. засади збалансованості бюджету ст. 95 Конституції України). Але найчастіше такого співпадання не буває й бюджетне планування пов'язано з певними відхиленнями, перевищенням однієї частини бюджету над іншою. Це виражається в дефіциті чи профіциті бюджету. Дефіцит бюджету визначено Бюджетним кодексом України як перевищення видатків бюджету над його доходами, тоді як профіцит бюджету є перевищенням доходів бюджету над його видатками (ст. 2 Бюджетного кодексу).
Прийняття бюджетів з дефіцитом дозволено виключно в разі наявності обґрунтованих джерел його фінансування. Потрібно враховувати, що прийняття бюджету з дефіцитом передбачає не абсолютну суму дефіциту, а тільки граничну. Тобто, граничний розмір дефіциту передбачає таке перевищення видатків над доходами, під яке є обґрунтовані та дійсні канали покриття. Шляхами обмеження дефіциту є:
1) встановлення граничних розмірів дефіциту;
2) використання механізму зовнішнього державного кредиту;
3) застосування механізму внутрішнього державного кредиту;
4) емісія грошей.
Проте слід враховувати, що якщо перші три шляхи пов'язано з ситуацією, коли боржником виступає держава, яка має певні обов'язки, пов'язані з цим, то емісія грошей перекладає тягар боротьби з дефіцитом шляхом росту інфляції на громадян.
Поява «профіциту бюджету» в бюджетному законодавстві України новина, якої не було до прийняття Бюджетного кодексу. Традиційними шляхами подолання профіциту є:
1) відміна окремого податку чи збору або зменшення ставки податку (збору);
2) погашення основної суми боргу;
3) дострокове погашення відсотків за основною сумою боргу.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
109
В ч. 2 ст. 14 Бюджетного кодексу відзначено, що профіцит затверджують виключно з метою погашення основної суми боргу. Але профіцит бюджету може виникнути й на стадії виконання бюджету, і кошти від нього можуть використовувати ширше.
§ 2. Бюджетна система України
Ст. 2 Закону України «Про бюджетну систему України» в редакції від 29 червня 1995 року, який діяв до прийняття Бюджетного кодексу України, визначала поняття бюджетної системи України як поєднання Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також зведеного бюджету з подальшою деталізацією складових зведених бюджетів різного рівня. Показово, що в ст. З цього ж Закону було закріплено поняття бюджетного устрою як організації і принципів побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язку між окремими ланками бюджетної системи. Чинне бюджетне законодавство не дає подібного визначення.
Ці положення є відображенням конституційних норм, що містяться в статтях 132 і 133 Конституції України, і визначають засади територіального устрою України, систему адміністративно-територіального устрою. Фактично відповідно до ст. 133 Конституції України й побудовано склад бюджетної системи України, яка включає:
1) Державний бюджет України;
2) місцеві бюджети:
а) бюджет Автономної Республіки Крим;
б) обласні бюджети;
в) районні бюджети;
г) бюджети районів у містах;
д) бюджети місцевого самоврядування:
бюджети територіальних громад сіл;
бюджети територіальних громад селищ;
бюджети територіальних громад міст і їх об'єднань. Підставами розмежування бюджетів на місцеві й бюджети
місцевого самоврядування є повноваження певних органів влади щодо їх прийняття та виконання й особливостей формування дохідної частини. Доходи місцевих бюджетів містять пере-
110
Глава 7
важно закріплені доходи (ст. 66 Бюджетного кодексу), тобто ті, що надходять за рахунок розподілу загальнодержавних податків і зборів. Бюджети місцевого самоврядування містять як подібні доходи (ст. 64), так і значне коло надходжень власного характеру, доходів, що формуються за рахунок власних джерел відповідних територіальних громад: місцевих податків і зборів; плати за землю; податку з власників транспортних засобів, податку на промисел; коштів від відчуження майна; плати за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності (ст. 69). Бюджети місцевого самоврядування базові бюджети.
На відміну від Закону України «Про бюджетну систему України», де визначення складу бюджетної системи та зведеного бюджету містилося в одній статті (ст. 2), в чинному Бюджетному кодексі це дві статті: ст. 5 «Структура бюджетної системи України» і ст. 6 «Зведений бюджет». Незважаючи на те, що ст. 6 містить шість частин, фактично їх об'єднують у дві складові цієї статті: поняття зведеного бюджету та склад відповідних зведених бюджетів (України, Автономної Республіки Крим, області, району, міста з районним поділом), побудований за однотипною схемою.
Зведений бюджет є сукупністю бюджетних показників усіх бюджетів, що існують на відповідній території. Зведені бюджети використовують для аналізу й прогнозування економічного та соціального розвитку держави, територіальних громад. Зведені бюджети існують на рівні держави, Автономної Республіки Крим, області, району, міста з районним поділом. Частини 2 6 ст. 6 Бюджетного кодексу побудовано за єдиною схемою, згідно з якою дають визначення відповідного зведеного бюджету як сукупності показників бюджетів, що існують на території дії зведеного бюджету. Наприклад, зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим і зведених бюджетів областей і міст Києва й Севастополя. Відповідним чином визначено й інші зведені бюджети.
Зведені бюджети існують з метою:
а) розрахунку соціальних і фінансових нормативів, норм для складання проектів бюджетів;
б) аналізу ефективності бюджетних витрат;
Поняття бюджету. Бюджетна система України
111
в) з'ясування підстав надання трансфертів.
Зведені бюджети не затверджують, вони мають розрахунково-інформаційний характер.
Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року й закінчується 31 грудня того ж року. Сам закон про Державний бюджет України має бути прийнято до 1 грудня року, що передує плановому. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.
Бюджетний період для Державного бюджету України за особливих обставин може бути інший. Такими особливими обставинами є:
1) введення воєнного стану;
2) оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих ЇЇ місцевостях;
3) оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідність усунення природних або техногенних катастроф.
У випадку, якщо Державний бюджет України прийнято на інший бюджетний період, місцеві бюджети можуть бути прийняті на такий само період.
§ 3. Державний бюджет України
Розділ II Бюджетного кодексу України «Державний бюджет України» розпочинається зі ст. 29 «Склад доходів Державного бюджету України». Таке положення здається не зовсім логічним. Складно зрозуміти, як можна аналізувати доходи та видатки Державного бюджету України взагалі, не визначивши, що таке «Державний бюджет». Показово, що й у ст. 2 «Визначення основних термінів» поняття «Державного бюджету» не міститься, хоча й місцеві бюджети, й бюджети місцевого само-прядування визначено досить ретельно. Щоправда, в ст. 2 надано поняття «закону про Державний бюджет України», але Державний бюджет і законодавчий акт, на підставі якого він Існує, зовсім різні поняття.
Доходи Державного бюджету України складає сукупність без-Іншоротних надходжень, справляння яких передбачено чинним
112
Глава 7
законодавством України, які використовують для фінансування виконання державних функцій. У ст. 29 Бюджетного кодексу деталізовано положення ст. 9 «Класифікація доходів бюджету», де визначено чотири типи надходжень (податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, трансферти). Стаття 9, де закладено засади бюджетної класифікації, яка закріплює відповідним розділом вичерпний перелік бюджетних доходів, уточнено ст. 29 відповідно саме до Державного бюджету України. Під час визначення складу доходів Державного бюджету України використовують логіку «від зворотного» це всі доходи, що отримуються згідно з податковим законодавством тощо, за винятком надходжень до місцевих бюджетів. Останні визначено статтями: 64 «Склад доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів», 66 «Склад доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів», 69 «Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів».
Слушним здається ще одне зауваження. Статтями 14 та 15 Закону України «Про систему оподаткування» закріплено вичерпний перелік загальнодержавних і місцевих податків і зборів, які й складають податкові надходження до відповідних бюджетів. Але такий їх розподіл на дві групи здійснено за принципом компетенції органу, що вводить відповідний платіж на певній території (держави чи територіальної громади). Разом з тим багато загальнодержавних податків і зборів надходить до місцевих бюджетів. Тому під час визначення напряму надходження коштів від податку чи збору доцільніше орієнтуватися на законодавчий акт, яким закріплено правовий механізм справляння окремого податку чи збору, або бюджетну класифікацію.
Видатки Державного бюджету України включають бюджетні призначення на конкретні цілі, які передбачено законом про Державний бюджет на відповідний рік. Видатки Державного бюджету на здійснення повноважень держави визначають шляхом встановлення бюджетних призначень головним розпорядникам коштів. Згідно з бюджетною класифікацією видатки Державного бюджету можуть розподілятися за функціональними,
Поняття бюджету. Бюджетна система України
113
економічними, відомчими, програмними ознаками. Деталізований перелік видатків, що здійснюють з Державного бюджету України, встановлено ст. 87 Бюджетного кодексу.
Державний бюджет України має містити пояснення всіх видатків, за винятком тих, які пов'язано з державною таємницею (таємних видатків). Тому особливе місце серед видатків Державного бюджету займають таємні видатки, які передбачено на діяльність органів державної влади. В інтересах національної безпеки їх включають до Державного бюджету України без деталізації.
Контроль за проведенням таємних видатків здійснює Рахункова палата та Міністерство фінансів у порядку, визначеному Верховною Радою України.
Звіти про проведені таємні видатки розглядає Комітет Верховної Ради з питань бюджету, Комітет Верховної Ради з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Комітет Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю й корупцією, Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки й оборони.
Окремі звіти про проведені таємні видатки розглядає Верховна Рада України на закритому засіданні.
§ 4. Місцеві бюджети
Визначення місцевих бюджетів міститься в ст. 2 Бюджетного кодексу. До місцевих бюджетів належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети органів у містах і бюджети місцевого самоврядування (статті 2,5). Місцеві бюджети можуть складатись із загального та спеціального фондів (ст. 13 Кодексу), розподіл на які в разі необхідності визначається законом про Державний бюджет України. До складу Ішдатків загального фонду місцевого бюджету входить резервний фонд, кошти з якого виділяють на підставі рішення місце-нйх державних адміністрацій, виконавчі органи місцевого самоврядування (ст. 24 Кодексу). До спеціального фонду бюджету входить бюджет розвитку, деталізацію надходжень і витрат якого здійснено в ст. 71 Бюджетного кодексу.
Всі надходження, визначені Бюджетним кодексом та іншими бюджетними законами, підлягають включенню до відповід-
п II 1710
114
Глава 7
них бюджетів. Облік надходжень за межами бюджетів, утворення позабюджетних фондів заборонено (ст. 13 Кодексу). Місцеві бюджети включають усі надходження та витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Вони становлять єдиний баланс відповідного місцевого бюджету. Разом з тим заборонено планувати та здійснювати видатки, закріплені виключно за Державним бюджетом України (ст. 82 Кодексу). Перелік видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, закріплено в ст. 87 Кодексу.
Склад доходів, які закріплено за місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено статтями 64, 66, 69 Бюджетного кодексу, їх групують за двома частинами: доходи, які враховують при визначенні міжбюджетних трансфертів, і доходи, які не враховують при визначенні міжбюджетних трансфертів. На базі цих надходжень і формують підстави фінансування делегованих і власних повноважень.
Згідно зі ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року1 доходи місцевих бюджетів формують за рахунок власних, визначених законом, джерел і закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Доходи зараховують до місцевих бюджетів відповідно до порядку, визначеного законами. У дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяють доходи, потрібні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
У ст. 64 Бюджетного кодексу визначено вичерпний перелік податків і зборів, які закріплено за бюджетами місцевого самоврядування. За рахунок цих надходжень формують бюджет делегованих повноважень, тобто це ті ресурси, що виділяє держава на виконання функцій і завдань держави на місцях. Саме тому їх формують за рахунок загальнодержавних податків і зборів, інших надходжень, справляння яких регулюється вик-
1 Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.
Поняття бюджету. Бюджетна система України
115
помпо законами (спеціальні податкові закони, Кодекс про адміністративні правопорушення тощо).
І Іодаток із доходів фізичних осіб належить до переліку за-І.иіьнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування»). Це означає регулювання його виключно Верховною Радою, але не пов'язано з надходженням Інмитів від нього до Державного бюджету України. За рахунок надходжень від цього податку держава забезпечує формування фондів коштів у місцевих бюджетах для виконання функцій і .снідань держави на місцях. За бюджетами міст Києва й Севас-ІоІІоля, міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) І обласного значення, міст районного значення, сіл, селищ і їхніх об'єднань закріплено:
1) 100% загального обсягу податку з доходів фізичних осіб ІіІ бюджетами міст Києва й Севастополя, який справляється на їхній території;
2) 75% податку за бюджетами міст республіканського (в Литономній Республіці Крим) і обласного значення, який справ-чмгться на їхній території;
.')) 25% податку за бюджетами міст районного значення, <(л, селищ і їхніх об'єднань, який справляється на їхній тери-п Ірії.
Ст. 66 Бюджетного кодексу є певним відображення загальних .часад, які врегульовано ст. 64, але якщо в останній визна-чгію доходи бюджетів місцевого самоврядування (фактично ба-ІІІІІІІх бюджетів бюджетної системи України), то в цій статті лифіплено склад доходів інших типів місцевих бюджетів, які І примовано на формування бюджетних коштів за рахунок за-ні'іьиодержавних платежів. Згідно з частинами 6, 7 ст. 63 Замшу України «Про місцеве самоврядування в Україні» кошти Дг|Іж.пшого бюджету, які передають у вигляді дотацій і суб-яенцій, розподіляють обласні ради між районними бюджетами Й Лміджотами міст обласного значення в розмірах, необхідних дім формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів ШІ нічиїх бюджетів, визначених законом, а також використову-мІІІІ для фінансування з обласного бюджету спільних проектів Іг|ІнІчрілльннх громад. Кошти обласних бюджетів, передані л І'І І ти пою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховують до районній бюджетів, і районні ради розподіляють їх між місцевими
116
Глава 7
бюджетами в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, використовують для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.
Згідно з ч. 2 ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формують відповідно до обсягу повноважень, які визначають відповідні міські ради. Відповідно до ч. 2 ст. 64 вказаного Закону, районні у містах ради та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.
Видатки місцевих бюджетів, що мають загальні засади регулювання, диференціюють залежно від типу місцевого бюджету. Разом з тим потрібно виходити з певної кореспонденції норм Бюджетного кодексу та норм Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» при регулюванні подібних відносин. Але робити це необхідно дуже уважно, бо можна торкнутися деяких суперечностей. Наприклад, Кодексом визначено окремо «місцеві бюджети» та «бюджети місцевого самоврядування» (ст. 2), тоді як у ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» їх закріплено як синоніми, коли визначено «бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет)».
Видатки місцевих бюджетів згідно з ч. 7 ст. 64 Бюджетного кодексу поділяють на дві частини:
а) видатки, які пов'язано з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади, їх визначають відповідно до функцій держави та передають на місця для виконання з відповідною деталізацією (статті 88 90 Кодексу). Ці видатки враховують при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, їх регулює держава, яка й забезпечує їх виконання відповідними ресурсами;
б) видатки, які пов'язано з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування (ст. 91 Кодексу), які спрямовують на реалізацію повноважень місцевих органів і враховують при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення (ст. 2 Кодексу), які встановлено рішенням про місцевий бюджет для певних цілей. Джерелом здійснення цих видатків є кошти місцевих бюджетів і міжбюджетні трансферти з Дер-
I Іоняття бюджету. Бюджетна система України
117
•І\.німого бюджету України. Згідно з ч. 2 ст. 64 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, р.Іііомні в містах ради та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визна-•І.ноть напрями їхнього використання. У видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачають видатки поточного бюджету (спрямовують на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать ди бюджету розвитку) та видатки бюджету розвитку (спрямо-м v юті> на реалізацію програм соціально-економічного розвитку мідиовідної території, пов'язаних із здійсненням інвестиційної пі інноваційної діяльності, фінансування субвенцій та інших нндатків, пов'язаних із розширенням відтворення) ст. 64 І.Ікону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
('таттею 67 цього Закону передбачено фінансування витрат, ІІІІи'я.чаних із здійсненням органами місцевого самоврядування ІІІІІІІІоважень органів виконавчої влади та виконання рішень органів державної влади. Повноваження органів виконавчої ииади, надані законом, фінансує держава в повному обсязі для u .Ідійснення органами місцевого самоврядування. Кошти для ІІІ.оІо передбачають щорічно в Законі України про Державний гініджст України. Рішення органів державної влади, які зумов-'ІниоІ'ь додаткові видатки органів місцевого самоврядування, чГІои'жжово супроводжуються передачею їм фінансових ресурсів. Ми грати, що виникли внаслідок рішень органів державної вла-,ш, які не було попередньо забезпечено відповідними фінансо-мимп ресурсами, компенсує держава.
І Іомяття бюджету розвитку визначено в ст. 1 Закону «Про ми цгие самоврядування в Укра'іні» як доходи й видатки місце-ІннІІ бюджету, які утворюються і використовуються для реалі-ІіІцІЇ програм соціально-економічного розвитку, зміцнення ма-н ріалі,но-фінансової бази. Статтею 71 Бюджетного кодексу ІмІ шачсно складові доходів і витрат бюджету розвитку. Дохо-Іи бюджету розвитку формують за рахунок частини податко-ннч надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих ми пік, трансфертів з інших бюджетів (ч. 5 ст. 63 Закону «Про мІІ цейс самоврядування в Україні»).
Ііюджети Автономної Республіки Крим і міські бюджети прий-мІІипІІ виключно стосовно дефіциту бюджету розвитку, тобто
118
Глава 7
перевищення видатків відповідних бюджетів понад їхніми доходами, які утворюються та використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку зміцнення матеріально-фінансової бази (ст. 72 Бюджетного кодексу, ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Таким чином, фактично, закріплено заборону щодо дефіциту під час затвердження поточного бюджету. Отже, фінансування обов'язкових, життєво необхідних витрат для територіальних громад здійснюють обов'язково (поточний бюджет) або забезпечують просте відтворення. Дефіцит же розповсюджено виключно на видатки щодо розширеного відтворення.
Запозичення як шлях покриття дефіциту Автономної Республіки Крим, міських бюджетів деталізовано в статтях 73, 74 Бюджетного кодексу.
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Поняття бюджету: розкрийте різні аспекти його визначення.
2. Складові частини бюджету.
3. Бюджетна класифікація: поняття, значення та структура.
4. Класифікація доходів бюджету.
5. Класифікація видатків бюджету.
6. Вертикальна структура бюджету. Сутність загального та спеціального фондів бюджету.
7. Резервний фонд бюджету.
8. Співвідношення дохідної та видаткової частин бюджетів.
9. Бюджетна система України.
10. Бюджетний період.
11. Державний бюджет України: його доходи та видатки.
12. Місцевий бюджет: склад доходів і видатків. Диференціація видатків місцевих бюджетів.
Глава 8
МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ
Сьогодні стійкість бюджетної системи України багато в чому Іалежить від характеру міжбюджетних відносин, тому проблема якнайкращої побудови системи міжбюджетних відносин в країні є найактуальнішою.
Мгжбюджетні відносини це відносини між державою, Литономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресур-г;Іми, необхідними для виконання функцій, передбачених Кон-І І нтуцією та законами України. Метою регулювання таких відно-І її м є забезпечення відповідності між повноваженнями на Ідійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, й бюджетними ресурсами, які повинні забезпечу-шіти виконання цих повноважень.
Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюєть-гн розділом 4 Бюджетного кодексу України.
Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки бюджетів ІІІ.иІих рівнів. Основоположним для таких відносин є принцип f>i«nocmi Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими Люджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюд-(Нгтін нормативів відрахування від загальнодержавних податків І .Іборів, а також єдиного порядку їхньої сплати тощо. Крім пнп, такі відносини повинні ґрунтуватися на принципах: роз-ІІІ Ід і.'Іу й закріплення видатків за відповідними рівнями бюджетнім системи; розмежування й закріплення на постійній основі та ні тимчасовими нормативами регулюючих доходів; вирівнювання ріння мінімального бюджетного забезпечення бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходження доходів і недопущення касових розривів; нІГнмІк-чення зацікавленості виконання планів надходження /Н'ЧІІдів у Державний і місцеві бюджети тощо.
Доходи й видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, пі ні/Піки держава намагається наділити всіх суб'єктів бюджет-
120
Глава 8
ного права потрібним для виконання їхніх функцій обсягом доходів. Разом з тим має бути забезпечено збалансованість усіх бюджетів, зацікавленість місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касових розривів (неспівпадання терміну надходження та використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Окрім того, доходи та видатки кожного бюджету має бути найбільш пов'язано з підвідомчим господарством і соціальною сферою.
Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету й місцевих бюджетів, і джерела їх фінансування. Наприклад, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені \ Бюджетним кодексом видатки, які не можуть бути передані на j виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню, їх здійснюють тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої видатки, які визначено функціями держави та які можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їхнього виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої видатки на реалізацію прав і обов'язків Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України. Ці видатки здійснюють за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Держбюджету України. Держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їхньої частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів для реалізації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів має бути належним чином розподілено. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це є одним із основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни й життєді-
Міжбюджетні відносини
121
яльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи й щорічний перерозподіл регулюючих.
Розподіл коштів у бюджетній системі можуть здійснювати, ио-перше, в порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній або довгостроковій основі, по-друге, в порядку бюджетного регулювання1.
До закріплених належать доходи, які постійно чинними нормативними актами віднесено до доходної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, які повністю, на невизначений строк, закріплено за ним; платежі за користування надрами загальнодержавного значення тощо.
Податки й збори, які закріплено Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самовряду-ІІання та які враховують під час визначення обсягів міжбю-джетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.
Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бюджету. Але для повного покриття потреб кожного з бюджетів їх недостатньо, й тому кожен із бюджетів потрібно зба-'Іансовувати за допомогою інших дохідних джерел. Досягають цього насамперед за допомогою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулювання, про які буде йтися далі.
Регулюючі доходи це передбачені в Законі про Державний бюджет або в рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких щорічно визначають і перерозподіляють між різними ланками бюджетів. Таким чином, розмір частини кожного з таких доходів щороку змінюється і визначається відпо-нідно до потреб кожного виду бюджету.
Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок і умови їх
1 Див.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. Й. Химичева. М.: Юристі, 2002. - С. 157-166.
122
Глава 8
зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюють із відповідного рівня бюджетів.
Склад і структуру видатків державного й місцевих бюджетів визначають багато факторів, зокрема, їх предметна спрямованість, яку в загальному вигляді відображено в Бюджетній класифікації, економічний зміст тощо. Але сучасному періоду притаманно те, що в будь-якому випадку держава під час розподілу видатків має розв'язувати питання про пріоритетність об'єктів фінансування, оскільки в Україні, як і в будь-якій іншій державі світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Отже, під час планування видатків бюджетів розв'язують питання щодо проблеми вибору між конкуруючими потребами. В цьому, крім суто юридичних факторів, велике значення мають економічні, які випливають із конкретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі.
Видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні видатки й видатки розвитку.
Поточні видатки це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. В складі поточних видатків окремо виділяють видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі вказаних вище об'єктів із зазначенням усіх факторів, які вплинули на обсяг видатків. Звернемо увагу, що саме з цієї категорії видатків кошти спрямовують на забезпечення здійснення перерозподілу фінансових ресурсів у вигляді міжбюджет-них трансфертів (дотацій, субвенцій).
Видатки розвитку ~ це витрати на фінансування капітальних внесків продуктивного й непродуктивного характеру призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші витрати, пов'язані з розширеним виробництвом. Відповідно до Бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання й предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.
Міжбюджетні відносини
123
У чинному раніше Законі України «Про бюджетну систему України» розподіл видатків на поточні та розвитку було закріплено ст. 18. У Бюджетному кодексі, на жаль, відсутній такий розподіл. Визначення та закріплення поточних видатків і видатків розвитку дуже важливо, оскільки їхнє чітке розмежування пов'язано зі здійсненням механізму скорочення витрат у випадку бюджетного дефіциту (секвестрації), закріпленого ст. 54 бюджетного кодексу України, в ході якого, відповідно до законодавства, першочерговому фінансуванню підлягають саме поточні витрати. Наприклад, ст. 25 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» установлено заборону на .Ібільшення бюджетних призначень по загальному й спеціальному фондах Державного бюджету на капітальні витрати за рахунок зменшення бюджетних призначень на поточні витрати1.
Під час розподілу видатків між окремими ланками бюджетної системи України загальними, принциповими положеннями І значущість, підвідомчість, підпорядкованість тих або інших об'єктів фінансування, їхнє територіальне розташування тощо. Ііюджетним кодексом встановлено перелік видатків усіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом із Бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного Державного бюджету України.
Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснення повноважень відбувається не хаотично, а за певними критеріями, закріпленими в ст. 86 Бюджетного кодексу. Так, розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюють ІІ.І основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв по-ниоти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Отже, встановлено такі види видатків:
1) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, н к І забезпечують необхідне першочергове надання соціальних Іиіслуг, гарантованих державою, і які розташовано найближче ,І(І споживачів;
2) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, й ні забезпечують надання основних соціальних послуг, гаран-ІІшаних державою для всіх громадян України;
1 Про Державний бюджет України на 2003 рік: Закон України від .'», ч>удня 2002 р. // Урядовий кур'єр. - 2003. - № 4. - С. 7-12.
124
Глава 8
3) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.
З метою забезпечення стабільного, цільового, об'єктивного, своєчасного й ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі закріплено їхній розподіл між конкретними видами бюджетів: Державним, Автономної Республіки Крим, обласними, районними, районними в містах і місцевого самоврядування. Наприклад, з Державного бюджету України здійснюють видатки на:
1) державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Президента України);
2) судову владу;
3) міжнародну діяльність;
4) фундаментальні й прикладні дослідження та сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення;
5) національну оборону;
6) правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави;
7) освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності тощо);
8) охорону здоров'я (первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санаторно-реабілітаційну допомогу тощо);
9) соціальний захист і соціальне забезпечення (державні спеціальні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми й заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);
10) культуру й мистецтво (державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми тощо);
11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;
12) фізичну культуру й спорт;
13) державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;
Міжбюджетні відносини
125
14) програми реставрації пам'яток архітектури державного значення;
15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;
16) державні інвестиційні проекти;
17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій і наслідків стихійного лиха;
18) створення та поповнення державних запасів і резервів;
19) обслуговування державного боргу;
20) проведення виборів і референдумів;
21) інші програми, які мають виключно державне значення. Розподіл видатків місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі
здійснено, по-перше, на ті, що враховують, та ті, що не врахо-иують під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів; по-друге, видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої илади. Наприклад, до видатків місцевих бюджетів, що не враховують під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:
1) місцеву пожежну охорону;
2) позашкільну освіту;
3) соціальний захист і соціальне забезпечення (програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї, соці-.Ільного захисту окремих категорій населення);
4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;
5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;
6) програми підтримки кінематографії та засобів масової Інформації місцевого значення;
7) місцеві програми з розвитку фізичної культури й спорту;
8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;
9) транспорт, дорожнє господарство;
10) заходи з організації рятування на воді;
11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;
126
Глава 8
12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;
13) управління комунальним майном та інші.
Перелік конкретних видатків кожного з місцевих бюджетів встановлює відповідна Рада. Сільські, селищні, міські, районні в містах Ради та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями використання.
Оскільки потреба в доходах кожного з бюджетів часто змінюється, держава кожного року здійснює бюджетне регулювання, тобто перерозподіляє кошти всередині бюджетної системи з метою збалансування всіх видів бюджетів.
Бюджетне регулювання можна визначити як надання коштів із загальнодержавних джерел, які закріплено за бюджетом вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів із метою збалансування їх на рівні, потрібному для здійснення відповідних повноважень, виконання планів економічного й соціального розвитку на певній території. До того ж, розмежування доходів у процесі бюджетного регулювання здійснюють із урахуванням певних чинників, а саме: економічного, соціального й екологічного станів відповідних територій країни.
Такий перерозподіл коштів усередині бюджетної системи здійснює щорічно кожний представницький орган щодо бюджетів безпосередньо нижчого рівня, тобто обласні ради регулюють районні та міські (міст обласного підпорядкування) бюджети, районні ради селищні, сільські, міські (міст районного підпорядкування) бюджети, міські Ради бюджети районів у містах. Верховна Рада України, яка здійснює розподіл бюджетних коштів, регулює обласні, міські (міст Києва й Севастополя) бюджети, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Верховна Рада Автономної Республіки Крим регулює бюджети районів, які входять до її складу.
У процесі бюджетного регулювання застосовують такі методи: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, які щорічно встановлює рада вищого рівня, дотації, субвенції, субсидії, які сьогодні можна визначити одним словом трансферти, їхній перелік і розміри визначають кожного року окремо в Законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.
Міжбюджетні відносини
127
Дотація це виділення коштів з бюджету для покриття запланованих збитків або збалансування нижчих бюджетів, підприємств і організацій. Вона має загальний характер, оскільки її сутність полягає саме в нецільовому характері й наданні у випадках перевищення витрат над доходами бюджету, а також не підлягає поверненню до бюджету, з якого її було надано (сам термін походить від латинського слова dotatio дар).
Субвенція це форма фінансової допомоги держави місце-ним органам, яку надають із метою забезпечення ними реалізації конкретних заходів або програм за умови дольового фінансування.
Субсидія форма фінансової допомоги, яку надає держана, юридична чи приватна особа іншим особам (юридичним або фізичним), а також іншим державам і має конкретний цільовий характер. На відміну від дотації, субвенції та субсидії мають цільовий характер. Це передбачає, що у випадках використання не за цільовим призначенням їх мають повернути до бюджету, з якого їх було надано. Різниця між субвенцією та субсидією полягає в тому, що субвенція має дольовий характер, тобто частину коштів на певну мету надає вищий суб'єкт, а частину тим, хто її отримує; також передбачає як обов'язкову умову повернення виділених у такий спосіб грошей у разі їхнього невикористання протягом бюджетного року1.
Бюджетний кодекс містить дещо інші поняття субвенції і дотації, а також закріплює порівняно нові категорії трансферт І міжбюджетний трансферт. Термін субсидія в Бюджетному кодексі України не використовують.
Наприклад, згідно зі ст. 9 Бюджетного кодексу трансферт Ішзначають як кошти, отримані від інших органів державної плади, органів місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі. У ст. 2 цього Кодексу міжбюджетні трансферти визначають ик кошти, що безповоротно й безоплатно передають із одного бюджету в іншій, а ст. 96 встановлює їх види: 1) дотація вирівнювання; 2) субвенція; 3) кошти, що передають у Державний
1 Зазначимо, що раніше українське законодавство не давало визначення таких понять, як дотації, субсидії, субвенції, хоча активно їх зас-І пожувало.
128
Глава 8
Міжбюджетні відносини
129
бюджет України й місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.
Дотацію вирівнювання в ст. 2 Бюджетного кодексу визначено як міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, що його отримує. В цій же статті визначено поняття субвенції як міжбюджетного трансферту для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, що прийняв рішення про її надання.
Методи трансфертів, міжбюджетних трансфертів застосовують у багатьох країнах світу. Щоправда, в законодавстві України ці терміни, як бачимо, закріплюють без розкриття їхньої точної суті. В українському законодавстві категорія «офіційний трансферт» з'явилася недавно. Вперше її було закріплено в Бюджетній класифікації постановою Верховної Ради України «Про структуру бюджетної класифікації України» від 12 липня 1996 року1, а згодом почали використовувати в текстах законів про Державний бюджет на поточний рік. Наприклад, уперше це було здійснено в ст. б Закону України «Про Державний бюджет України на 1998 рік» від ЗО грудня 1997 р2. Фактично цей термін становить збірне поняття, куди входять дотації і субвенції з вищих бюджетів нижчим, а також надходження з бюджетів нижчих рівнів у вищі.
У Державному бюджеті України може бути передбачено такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:
1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва й Севастополя, районним бюджетам і бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення;
2) субвенція на здійснення програм соціального захисту;
3) субвенція на компенсацію витрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;
5) інші субвенції.
У Державному бюджеті України затверджують обсяг дотації вирівнювання та субвенції окремо для бюджету Автономної
1 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 42. - Ст. 208.
2 Там само. - 1998. - № 21. - Ст. 109.
Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, які передають до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів.
Місцеві бюджети можуть також передбачати міжбюджетні трансферти у вигляді дотацій вирівнювання, субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їхніх об'єднань; субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо.
Отже, систему міжбюджетних трансфертів реалізують у бюджетній системі України в такий спосіб. З Державного бюджету України в бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети областей і районів, районів у містах і бюджети місцевого самоврядування передають частину доходів у вигляді дотацій і субвенцій. Крім того, застосовують також зворотне передавання коштів, а саме до Державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим і відповідних місцевих бюджетів із бюджетів нижчого рівня. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами податків і зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місце-иого бюджету до Державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про Держбюджет.
Розміри таких міжбюджетних трансфертів визначають за допомогою фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Затверджує їх Верховна Рада України в законі про Державний бюджет на відповідний рік.
Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначають шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, які спрямовують на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців або споживачів соціальних послуг тощо. Він єдиний для всіх місцевих бюджетів і дорівнює середнім по країні витратам на одного споживача бюджетної послуги за кожним вилом видатків бюджету відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.
•І 6-1710
130
Глава 8
При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості також може бути передбачено обсяг нерозподілених видатків, який об'єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів щодо яких є недоцільним.
З метою врахування відмінностей у вартості надання соціальних послуг, залежно від кількості населення та споживачів соціальних послуг, соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць, під час розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, застосовують коригуючі коефіцієнти, які затверджує Кабінет Міністрів України, а також індекси відносної податкоспроможності відповідного населеного пункту, коефіцієнти вирівнювання тощо, їхнє використання обумовлює прозоре й справедливе визначення обсягу коштів, що мають бути передані у вигляді міжбюджетних трансфертів.
Оскільки обсяг міжбюджетних трансфертів визначають за допомогою єдиного формульного розрахунку, то суму таких надходжень визначають об'єктивно, і вона не може бути предметом переговорів.
Такий диференційований підхід щодо визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, фінансування відповідних програм стосовно кожного з регіонів України враховує їхній економічний розвиток, оскільки дохідні бази різних місцевих бюджетів суттєво різняться. Наприклад, місцеві бюджети умовно можна розділити на такі види: 1) які при зарахуванні всіх передбачених доходів потребують додаткових надходжень. У таких бюджетах трансферти з державного бюджету дорівнюють майже 50% їхніх доходів; 2) які в змозі покрити передбачувані видатки; 3) які отримують більше надходжень, ніж потрібно для покриття їхніх видатків. Такий розподіл дозволяє спростити систему бюджетного регулювання, забезпечує розвиток різних сфер виробництва тощо.
Дотації вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховують із рахунків Держбюджету органи Державного казначейства бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та районним бюджетам. Пе-
МІжбюджетні відносини
131
рі'рахування коштів, які передають до Державного бюджету з г»міджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва й ( гмастополя, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, районних і обласних пиіджетів, забезпечують відповідні органи Державного казна-чгіістна України.
Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій 11 Державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що переднії >ті>ся до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, її І'лкож порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначає Кабінет Міністрів України, що ІнІІІІшно забезпечувати своєчасність, рівномірність, гаранто-ІІіІІІість і повноту перерахування трансфертів.
Накладена в Бюджетному кодексі України концепція міжбюд-•игіпих відносин відображає політику децентралізації, перероз-Іи їді лу повноважень держави на місцевий рівень, що відповідно Іи рсдбачає зміцнення місцевих органів (їх бюджетів). Але сьо-ІндІІі па цьому шляху існує багато проблем. Зокрема, відсутні річі ціпі стимули для забезпечення інтересу учасників міжбюд-•м'ІІІих відносин щодо збереження тісних зв'язків між собою з міиіійним нарощуванням і розвитком економічного потенціалу мІІ цпіих бюджетів.
. Іролуміло, проблему вирівнювання дохідності місцевих бюд-*І-ІІІІ неможливо розв'язати за короткий термін. Бюджетний кпдгкс у Прикінцевих положеннях передбачає, що протягом ((них років Кабінет Міністрів повинен підготувати та внести на рп.ІІ ляд до Верховної Ради законопроект про врегулюванні) міжбюджетних відносин на рівні села, селища, міста районнім її .Іиачення та району. Основна мета, якої потрібно досяг-ІІІ, цс стабілізувати систему розмежування та закріплення In і видатків бюджетів, оскільки практика міжбюджет-Ідиосин свідчить, що доходів, закріплених за місцевими ЛнІ/ІжсІами не вистачає на здійснення закріплених за ними МІІниІІм.ІжсІІь. Місцеві органи влади мають чітко знати, на які (•мій І н ноші можуть розраховувати й звідки їх буде надіслано. Й ІІ|нІІІссі планування доходів усіх рівнів бюджетів потрібно 4н6г ІІІсчи Іи повне виявлення доходів за всіма джерелами їхньо-
ПІ І І ШІрІ'ІШИ.
132
Глава 8
Закріплюючи бюджетні повноваження між рівнями бюджетної системи, потрібно насамперед з'ясувати, бюджет якого рівня має забезпечувати потреби щодо здійснення фінансування видатків і надання послуг. Крім того, увагу слід також зосереджувати й на закріпленні відповідальності за неналежне фінансування різних видів державних витрат і формуванні чітких, своєчасних та ефективних взаємовідносин щодо виконання видаткової частини бюджету.
З цього приводу є слушним зауваження, що ефективність міжбюджетних відносин визначають не ступенем централізації або децентралізації бюджетної системи, не наявністю чи відсутністю регулюючих податків, не обсягом і засобами надання фінансової допомоги тощо, а чітко встановленою та збалансованою системою всіх цих факторів, які суворо відповідають особливостям певної держави1.
Отже, з метою розвитку та вдосконалення міжбюджетних відносин перед усім необхідно:
раціонально розмежувати видатки й доходи між складовими бюджетної системи;
стимулювати зацікавлення місцевих бюджетів щодо розвитку їх економічного потенціалу;
здійснювати інвестиційну підтримку різних регіонів України;
підвищити контроль власних доходів бюджетів адміністративно-територіальних утворень;
чітко розмежувати й закріпити відповідальність учасників міжбюджетних відносин щодо здійснення бюджетних повноважень тощо.
Створення належного механізму здійснення міжбюджетних відносин забезпечить ефективне використання фінансових ресурсів, вирівнювання можливостей реалізації на всій території країни мінімального рівня соціальних гарантій, створення умов щодо підвищення соціально-економічного розвитку територій. А це, врешті-решт, сприятиме подоланню в Україні наявної фінансової кризи взагалі.
1 Див. докладніше: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. В. Романовского й О. В. Врублевской. М.: Юрайт-М, 2001. - С. 25, 26.
Міжбюджетні відносини
133
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Міжбюджетні відносини: поняття та принципи.
2. Як розподіляють доходи й видатки бюджетів.
3. Розкрийте сутність бюджетного регулювання,
4. Методи бюджетного регулювання.
5. Визначення та сутність трансфертів.
6. Розвиток міжбюджетних відносин на сучасному етапі.
Глава 9
БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС
§ 1. Поняття та принципи бюджетного процесу
За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають із моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їхнє виконання, встановлює порядок і послідовність дій учасників бюджетних правовідносин. Саме процесуальні норми бюджетного права закріплюють порядок отримання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забезпечуючи здійснення завдань і функцій державою та місцевим самоврядуванням.
В юридичній літературі щодо сутності й змісту бюджетного процесу існує багато думок1. Традиційним є визначення бюджетного процесу як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження й виконання бюджетів, а також складання, розгляду й затвердження звітів про їхнє виконання, здійснювана на підставі норм бюджетного права. Таким чином, у широкому розумінні бюджетний процес становить засновану на владних повноваженнях діяльність відповідних органів, підпорядковану суворим процедурам у галузі бюджету.
В ст. 2 Бюджетного кодексу України дають дещо інше визначення бюджетного процесу це регламентована нормами правова діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Як вбачається, таке визначення є не досить вдалим, оскільки не передбачено стадію складання й затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотній зв'язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості й ефективності.
Така діяльність має циклічний і періодичний характер. Бюджетний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорів-
1 Див.: Фінансове право: Підручник / Відп. ред. Л. К. Воронова. Харків: Консум, 1999. - С. 164-166.
Бюджетний процес
135
мюг календарному року, містить у собі проміжок часу від початку формування бюджету на рік, який планують, до затвердження звіту про його виконання. Отже, бюджетний цикл вклю-м;н : 1) період формування бюджету, 2) виконання бюджету, ,1) пільгові бюджетні терміни (час дії тогорічних асигнувань за капітальним вкладенням), 4) період звітності. Сьогодні в Україні бюджетний цикл дорівнює близько трьох років.
Бюджетний процес складається з відповідних стадій, які иииначено змістом і характером діяльності державних органів, миаслідок чого така діяльність набуває нових якостей.
Традиційно в бюджетному процесі виокремлюють п'ять стадій:
1) розробка та складання проекту бюджету;
2) розгляд проекту бюджету;
3) затвердження проекту бюджету; /І) виконання бюджету;
5) складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету1. Виділення таких стадій визначено логікою та історичною природою самого процесу2, оскільки вони охоплюють ні-Іо діяльність державних органів, починаючи від усвідомлення необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогнозування, винаходження дохідних джерел для покриття ницо. Але в ст. 19 Бюджетного кодексу України закріплено чотири стадії бюджетного процесу, а саме:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд і прийняття закону про Державний бюджет, рішень ІІ|«) місцеві бюджети;
.4) виконання бюджету, в тому числі в разі потреби внесення ІмІІІ до закону про Державний бюджет України, рішення про ми цсні бюджети;
1) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету й прийняття рішення щодо нього.
Такі стадії проходять усі бюджети, що складають бюджетну І истему України: Державний бюджет і місцеві бюджети. Вихо-
' Раніше Законом України «Про бюджетну систему в Україні» від ."І 'Іншій 1995 р. було закріплено саме такі стадії бюджетного процесу.
' Дим.: Анисимов А., Крилов Г. Бюджетний процесе й бюджетний иімгидарь // Хозяйство й право. 1995. № 10. С. 64.
136
Глава 9
Бюджетний процес
137
дячи з того, що джерелом утворення всіх бюджетів є національний дохід країни, який має динамічний характер, залежить від розвитку економіки, і який обчислюють, як правило, щорічно, законодавчі та виконавчі органи, що беруть участь у складанні, затвердженні й виконанні бюджетів, кожного разу наново, періодично та систематично проводять оновлення стану відносин, розмірів його доходів і видатків. Усі стадії бюджетного процесу ретельно регламентовано процесуальними нормами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та дотримання бюджетної дисципліни. Разом з тим вищезазначені стадії слідують суворо послідовно, одна за одною і їх порядок не може бути змінено ні в якому разі. Окрім того, кожна зі стадій бюджетного процесу в свою чергу теж складається з декількох етапів, які також є обов'язковими.
На кожній стадії бюджетного процесу розв'язують питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питання надання міжбюджетних трансфертів, закріплення процентних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів вирішують на стадії складання бюджету, а остаточно затверджують на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття та реалізацію бюджетних асигнувань здійснюють на стадії виконання бюджету й тільки після його затвердження тощо.
Бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових засадах, принципах, які є гарантією чіткого й неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є як принципи, властиві бюджетній системі України взагалі, так і притаманні тільки бюджетному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: єдності бюджетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та
прозорості тощо.
Друга група містить принципи, властиві тільки бюджетному
процесу:
1) принцип розподілу бюджетних повноважень між органами представницької та виконавчої влади. Наприклад, законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету нале-
жить до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бюджету до компетенції представницьких органів;
2) принцип спеціалізації бюджетних показників. Його реалізують через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і Ішдатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джерелами, а видатків за цільовими напрямами;
3) принцип щррічності бюджету, тобто обов'язкового прийняття бюджету кожного року до початку планового року, що дозволяє виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни гсмпу росту виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття Державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає й забезпечує своєчасну концентрацію фінансових ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держави й суспіль-стна.
Окрім того, потрібно наголосити на таких принципах: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, донедення його до відома населення, публікацію затвердженого бюджету; наочності відображення показників бюджетів у п.Іас мозв'язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає використання під час формування бюджету його реальних показників тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.
Всі стадії бюджетного процесу перебувають під контролем Рахункової палати, яка діє від імені Верховної Ради України й місцевих органів влади, що зміцнює фінансову дисципліну учасників бюджетної діяльності.
§ 2. Учасники бюджетного процесу та їхні повноваження
11 а всіх стадіях бюджетного процесу задіяно його учасників, нкпми є згідно зі ст. 20 Бюджетного кодексу органи й посадові І» <>би, яких наділено бюджетними повноваженнями. Бюджетними повноваженнями визнають права й обов'язки учасників счоджетних правовідносин.
Учасниками бюджетного процесу є органи й посадові особи І.Ікоиодавчої (представницької) та виконавчої влади, а саме:
138
Глава 9
Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів, Національний банк України, місцеві ради тощо; розпорядники й одержувачі бюджетних коштів, органи державного фінансового контролю. Всіх цих суб'єктів наділено відповідними бюджетними повноваженнями, що реалізуються на відповідних стадіях бюджетного процесу. Зосередимо увагу на деяких із них.
Законодавчі органи влади всіх рівнів, як то Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради, мають право розгляду та затвердження бюджетів і звітів про їхнє виконання, здійснювати контроль за виконанням бюджетів. Зокрема, Верховну Раду України наділено такими бюджетними повноваженнями: визначення бюджетної політики держави; прийняття постанови про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; визначення бюджетних повноважень усіх учасників бюджетного процесу, складу й обсягів доходів і видатків Державного бюджету; затвердження показників соціально-економічного розвитку країни, потрібних для формування бюджетів усіх рівнів; розгляд і прийняття закону про Державний бюджет на відповідний період та внесення змін до нього; розгляд і прийняття рішення щодо звіту про виконання Держбюджету тощо.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету наділено, зокрема, такими бюджетними повноваженнями: відстежен-ня, опрацювання та узагальнення пропозицій і висновків комітетів Верховної Ради, народних депутатів України до проекту закону про Державний бюджет і законопроектів, які впливають на дохідну й видаткову частини бюджетів; підготовка висновків і необхідних матеріалів та представлення на засіданні Верховної Ради в першому, другому й третьому читаннях проекту закону про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період; заслуховування інформації міністрів, керівників державних комітетів, інших органів центральної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування й об'єднань громадян, а також головних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів щодо виконання бюджетних повноважень на всіх стадіях бюджетного процесу; від стеження виконання, оцінка й підготовка висновків про виконання закону про Державний бюджет протягом року.
Бюджетний процес
139
Значна роль у бюджетному процесі належить органам вико-н/кічої влади. Саме вони забезпечують усю підготовчу роботу щодо складання проектів бюджетів, готують потрібні документи й матеріали, які разом з проектами бюджетів подають у законодавчі органи. Крім того, ці органи забезпечують виконання бюджетів, здійснюють контроль за їхнім виконанням, надають звіт про виконання бюджетів.
До бюджетних повноважень Кабінету Міністрів України належать: розробка й подання Верховній Раді проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; розробка й подання Верховній Раді проекту Закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період; Іабезпечення виконання закону про Держбюджет; підготовка й подання Верховній Раді звітів про виконання Державного бюджету; розрахунок показників зведеного бюджету України й підго-Іонка звіту про його виконання; прийняття рішень щодо використання коштів резервного фонду Державного бюджету; прийняття рішень про здійснення державних запозичень у обсягах і на умовах, визначених законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період тощо.
Міністерство фінансів України займає центральне місце в бюджетному процесі, бо здійснює багато функцій, пов'язаних 1.1 функціонуванням бюджету. Наприклад, воно зобов'язане го-І у пати проект Державного бюджету, забезпечувати методичне керівництво іншими органами щодо їхньої участі в складанні проекту бюджету, координувати діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Виходячи з цього, Міністерство фінансів України наділено такими бюджетними ппішоваженнями: підготовка й узагальнення передбачених Бюджетним кодексом документів і матеріалів, необхідних для форму нання проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; аналіз бюджетних запитів; роз-I м Ібка проектів нормативів бюджетної забезпеченості з розрахун-ку па одну особу, одного учня, одне ліжко-місцетощо; складання проекту закону про Державний бюджет України; організацій никонання Державного бюджету на всіх стадіях бюджетного процесу; розробка й затвердження Річного розпису Держбюджету; здійснення в межах своїх повноважень обслуговування державного внутрішнього й зовнішнього боргу тощо. Особливо
140
Глава 9
слід відзначити, що Міністерству фінансів фактично надано право встановлення тимчасового обмеження асигнувань загального фонду Державного бюджету України.
Особливе місце в бюджетному процесі займає Національний банк України, який наділено такими бюджетними повноваженнями: визначення основних засад грошово-кредитної політики України; розробка законопроектів, пов'язаних із формуванням дохідної та видаткової частин бюджетів, і підготовка пропозицій до проекту закону про Державний бюджет на наступний бюджетний період.
Треба також визначити роль Президента України, який підписує закон України про Державний бюджет на поточний рік, а також інші закони, що регулюють бюджетну діяльність; може застосовувати право вето щодо прийнятого Верховною Радою закону про Держбюджет та інших нормативних актів щодо бюджетної діяльності з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховній Раді тощо.
Бюджетний кодекс України визначає й коло інших суб'єктів бюджетного процесу, зокрема, розпорядники бюджетних коштів, яких за обсягом наданих прав поділяють на головних розпорядників бюджетних коштів і розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, бюджетні установи й одержувачі бюджетних коштів.
Під головним розпорядником бюджетних коштів Бюджетний кодекс України розуміє бюджетні установи в особі їх керівників, які отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. Отже, розпорядники бюджетних коштів це бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань і здійснення видатків із бюджету. Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня в своїй діяльності підпорядковується відповідному головному розпоряднику. Ці суб'єкти фактично виконують відповідну частину бюджету та забезпечують ефективне й цільове використання виділених у їх розпорядження бюджетних коштів.
Згідно зі ст. 22 Бюджетного кодексу головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:
1) за бюджетними призначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, органи, вповноважені від-
Бюджетний процес
141
повідно Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їхню діяльність, у особі їхніх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи й організації, які визначено Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів, а також Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук, Академія медичних наук України, Академія педагогічних наук України, Академія правових наук України, Академія мистецтв України в особі їх керівників;
2) за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Автономної Республіки Крим, уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства й інші органи її лади Автономної Республіки Крим у особі їх керівників;
3) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад і їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, мнконавчих органів рад.
Головних розпорядників бюджетних коштів наділено широкими повноваженнями, зокрема, вони розробляють проект кошторису та бюджетні запити й подають їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органу, доводять у встанов-Існому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого ріння (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги .Ісигнувань відповідно до затверджених призначень і забезпечують управління бюджетними асигнуваннями. Крім того, вони стверджують бюджетні призначення у відповідному бюджеті, мають право витрачати кошти бюджету на утримання апарату установи, на централізовані заходи, що здійснює безпосередньо ця установа, розподіляти передбачені бюджетні кошти між розпорядниками нижчого рівня, а також затверджувати їхні кошториси й плани асигнувань. Дуже важливим є наділення Іоловних розпорядників бюджетних коштів правом здійснювані контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядни-
142
Глава 9
ками бюджетних коштів нижчого рівня й одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів.
Як було зазначено вище, головні розпорядники отримують відповідні повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. Бюджетне призначення це повноваження, надане головному розпоряднику коштів бюджету законом про Державний бюджет, постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням місцевої ради про місцевий бюджет, що має кількісні й часові обмеження. Воно дозволяє надавати бюджетні асигнування для здійснення платежів на конкретні заходи за рахунок коштів відповідного бюджету, надає право розпоряднику коштів брати зобов'язання щодо виконання робіт чи надання послуг. Бюджетні призначення встановлює виключно закон про Державний бюджет України чи рішення про місцевий бюджет. Бюджетне призначення дозволяє суб'єктам виконувати бюджетні зобов'язання.
Розпорядники надають бюджетні кошти бюджетним установам і одержувачам бюджетних коштів. Бюджетна установа орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно Державного бюджету чи місцевих бюджетів, та є неприбутковими. Важливим є те, що бюджетні установи можуть використовувати бюджетні кошти виключно в порядку, який затверджено кошторисом доходів і видатків. До повноважень цих суб'єктів належить насамперед підготовка бюджетних запитів. Бюджетний запит це документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, який містить пропозиції з відповідним обгрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період. Фактично в цьому документі вказують потрібну для належного функціонування суб'єкта суму грошових коштів.
Одержувачі бюджетних коштів це юридичні та фізичні особи, що не мають статусу бюджетної установи. Ними можуть бути: 1) державні (комунальні) організації, установи й підприємства, 2) юридичні особи інших форм власності, 3) фізичні осо-
Бюджетний процес
143
би, в тому числі й фізичні особи підприємці. Але слід відзначити, що в Бюджетному кодексі чітко не закріплено коло осіб, які є учасниками бюджетного процесу одержувачами бюджетних коштів. Одержувачі бюджетних коштів можуть отримувати зазначені бюджетні ресурси лише через розпорядника бюджетних коштів. Права й обов'язки їх такі: своєчасно та в повному обсязі отримувати кошти, витрачати їх відповідно до бюджетного розпису й кошторису тощо.
§ 3. Складання проектів бюджетів
Складання проектів бюджетів як Державного, так і місцевих становить одну з найважливіших і відповідальних стадій бюджетного процесу, оскільки саме тут закладають політичний і економічний курси держави на поточний рік, визначають пріоритети щодо розв'язання внутрішніх соціально-економічних проблем, обсяг доходів і видатків, основні напрями використання коштів, засоби покриття дефіциту бюджету.
Порядок складання проектів як Державного, так і місцевих бюджетів чітко регламентовано главами б та 12 Бюджетного кодексу України.
Роботу зі складання проекту Державного бюджету розпочинають задовго до початку нового бюджетного року. Згідно зі <т. 96 Конституції та Бюджетним кодексом України право складання проекту бюджету належить виключно органам виконавчої влади. Це положення не виключає можливості брати участь у цій діяльності іншим державним органам, однак координацію останніх здійснюють тільки уряд та інші органи виконавчої влади, які наділено певними повноваженнями.
Державний бюджет формують на основі найважливіших економічних документів країни. Складанню проекту Держбюджету передує проведення підготовчих заходів, забезпечення відпо-мідними даними органів влади, що триває близько 4-х місяців (.І січня до кінця квітня поточного року). Наприклад, під час ціг.ї роботи Міністерство економіки розробляє прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий рік, зокрема, щодо обсягу валового внутрішнього продукту, зведеного балансу фінансових ресурсів, балан-
144
Глава 9
Бюджетний процес
145
су доходів і витрат населення. Національний банк до 1 квітня готує та подає до Верховної Ради й Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики й проект свого кошторису на наступний рік. Також проводять роботу щодо аналізу звітних даних із виконання Державного й місцевого бюджетів за попередні роки, виявлення тенденцій у виконанні як дохідної частини бюджетів (наприклад, визначають збільшення або зменшення доходів за кожним видом податків і неподаткових надходжень тощо), так і видаткової частини.
Крім того, Міністр фінансів на підставі основних макропо-казників економічного й соціального розвитку України на наступний бюджетний період (із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та оптових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні в середньому за рік і на кінець року, прогнозованого рівня безробіття) й аналізу виконання бюджету за поточний період визначає загальний рівень доходів і видатків бюджету й дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.
На основі аналізу й оцінки таких показників Кабінет Міністрів складає проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік і подає їх на розгляд Верховній Раді України в травні.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:
1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету у відсотках до прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту;
2) частки прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляють через зведений бюджет України;
3) граничного обсягу державного боргу та його структури;
4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету й коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;
5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України й пріоритетних напрямів їхнього використання;
6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;
8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету;
9) захищених статей видатків бюджету;
10) обґрунтування потреби поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди.
Отже, в цьому документі містяться головні пріоритети бюджетної політики на плановий рік, що мають стати орієнтиром для Уряду, який керує складанням проекту бюджету, й для Верховної Ради України під час розгляду та затвердження бюджету.
За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Зазначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради щодо проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період виключно з питань, що містить останній.
Відповідно до Основних напрямів бюджетної політики Кабінет Міністрів України організовує розроблення проекту Держбюджету. Для підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету Міністерство фінансів розробляє й доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. У цих документах головні розпорядники коштів на підставі своєї діяльності зазначають розподіл фінансових та інших ресурсів, необхідних для здійснення конкретних програм і заходів, що обумовлює визначення саме реальних пропозицій щодо проекту Державного бюджету.
Після цього Міністерство фінансів аналізує отримані від головних розпорядників коштів запити й пропозиції щодо обсягу видатків, визначає їх відповідність Основним напрямам, на базі чого готує проект закону про Державний бюджет України, який подає на розгляд Кабінету Міністрів.
Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Держбюджет. Схвалений проект
10-6-1710
146
Глава 9
Кабінет Міністрів не пізніше 15 вересня року, що передує плановому, подає Верховній Раді України. Крім того, після схвалення Кабінетом Міністрів проекту закону про Державний бюджет, Міністерство фінансів доводить до місцевих органів влади розрахунки прогнозованих обсягів міжбюджетних трансфертів, методику їхнього визначення та інші показники, потрібні для складання проектів місцевих бюджетів.
Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів, також подають:
1) пояснювальну записку до проекту закону про Державний бюджет України, що містить інформацію про економічне становище держави та основні прогнозовані макропоказники економічного й соціального розвитку України на наступний бюджетний період, які покладено в основу проекту Держбюджету; оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонують для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету; інші відомості;
2) прогнозовані показники зведеного бюджету України (разом з оцінкою Державного та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;
3) перелік пільг щодо податків, зборів (інших обов'язкових платежів) із розрахунком втрат доходів бюджету від їхнього надання;
4) показники видатків Державного бюджету України, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення програм, які враховано в проекті Державного бюджету, за умови реалізації цих програм протягом більш як одного бюджетного періоду;
5) зведення та структура фінансових зобов'язань щодо державного боргу й державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу;
6) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів; інші документи, які передбачено ст. 38 Бюджетного кодексу.
Законом про Державний бюджет України визначають:
Бюджетний процес
147
1) загальну суму доходів і загальну суму видатків (із розподілом на загальний та спеціальний фонди, а також із розподілом видатків на поточні й капітальні);
2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) Державної о бюджету в наступному бюджетному періоді й державного боргу на кінець наступного бюджетного періоду, повноваження щодо надання державних гарантій, а також обсягу цих га-рамтій;
3) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету за бюджетною класифікацією;
4) доходи бюджету за бюджетною класифікацією;
5) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;
(і) додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.
Отже, таким є основний зміст закону про Державний бюджет.
Організація підготовки бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів належить до відання відповідно уряду Автономної Республіки Крим і органів виконавчої влади ІІІдІювідних Рад. Міністерство фінансів України доводить до уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад і їхніх вико-шшчих органів особливості складання розрахунків до проектів Сиоджетів на наступний рік. Вищі органи виконавчої влади доїм їдять цю інформацію до відома органів виконавчої влади ниж-чіміі рівня.
Ииконавчі органи Автономної Республіки Крим, місцеві держи ми і адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади на піде гані Основних макропоказників економічного й соціально-Іп рімнитку України розробляють прогнозовані показники економічного й соціального розвитку відповідних адміністративно-(рриіоріальних одиниць, які є базою для складання проектів Лщджпіи. Це має бути зроблено в строки, які визначають вико-нннчі органи місцевих рад самостійно. Крім того, головні роз-ниридники бюджетних коштів організовують розроблення бюджети х .Іаиитів для подання місцевим фінансовим органам у Ігрміми іі порядку, які встановлено цими органами. Місцеві фіннипжі органи аналізують бюджетні запити та приймають |ІИ!Ігмия щодо включення їх до пропозицій проекту місцевого
148
Глава 9
Бюджетний процес
149
Проект рішення про місцевий бюджет разом із потрібними документами перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради схвалює Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи виконавчий орган відповідної ради.
В основі складання проектів бюджетів як Державного, так і місцевих лежить бюджетна класифікація. Бюджетна класифікація це єдине систематизоване угрупування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) й фінансування бюджету за показниками економічної суті, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками. Саме цей документ має забезпечувати загальнодержавне й міжнародне порівняння бюджетних даних, створення єдиної інформаційної системи зведення державних витрат на всіх рівнях влади, її використання сприяє чіткішій організації роботи щодо формування та виконання бюджету, контролю за виконанням дохідної частини бюджету за кожним джерелом і за витрачанням державних коштів згідно з їхнім призначенням. Критерієм класифікації за доходами є, наприклад, економічне значення джерела доходів бюджету в системі податків і обов'язкових платежів, а за видатками, наприклад, цільове спрямування коштів із бюджету.
§ 4. Розгляд і прийняття бюджетів
Другою стадією бюджетного процесу згідно з Бюджетним кодексом є розгляд і прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети.
Після подання у вересні початку жовтня поточного року Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет, Комітет Верховної Ради з питань бюджету доопрацьовує його й аналізує щодо відповідності нормам Бюджетного кодексу, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період, а також пропозиціям Верховної Ради до Основних напрямів. Після цієї роботи починається підготовка Верховною Радою України проекту закону до першого читання.
У цей час Комітет Верховної Ради з питань бюджету приймає до розгляду пропозиції суб'єктів законодавчої ініціативи.
Л'л Конституцією України й Бюджетним кодексом право бюджетної ініціативи щодо бюджету в цілому належить виключно Кабінету Міністрів України. Повноваження щодо проекту та шіесення в нього поправок і доповнень належать усім суб'єктам, які мають право законодавчої ініціативи взагалі згідно зі ст. 93 Конституції: Президент, народні депутати, Кабінет Міністрів, І Іаціональний банк України. Зазначимо, що законодавча ініціатива це право вищевказаних осіб і органів держави подавати v Верховну Раду законопроект і обов'язок Верховної Ради України розглянути його.
.Запропоновані пропозиції мають відповідати таким вимогам. По-перше, в тому випадку, якщо запропоновані зміни до проекту стосуються збільшення видатків, то вони мають обов'язко-ио визначати джерела їхнього покриття. По-друге, пропозиції щодо зменшення доходів Державного бюджету мають визнача-ІІІ джерела компенсації втрат доходів Державного бюджету або її йди й обсяги видатків, що підлягають повному скороченню. По-третє, важливим є те, що жодна з таких пропозицій не по-ІиІІІна зумовлювати збільшення державного боргу й гарантій порівняно з їх обсягом, передбаченим у представленому проекті закону. У випадках, коли ці вимоги не виконано, пропо-Інції до розгляду не приймають.
11 репозиції розглядає Комітет Верховної Ради з питань бюд-•м-І у разом з представниками Кабінету Міністрів України не миніте 15 жовтня. Результатом такого розгляду є Висновок і пропозиції щодо проекту закону й таблиці пропозицій суб'єктів І.Іконодавчої ініціативи, які пропонують підтримати або відхи-ІІІІ її, та приймають відповідне рішення.
Перше читання проекту закону про Державний бюджет має иідбутися до 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект було прийня-ІІІ до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України). Його починають із доповіді Голови Комітету Вер-чінімої Ради України з питань бюджету про Висновки й пропо-ІІІції До проекту закону про Держбюджет, після чого щодо ос-І.иіміх відбувається голосування в цілому. У випадку неприй-ІІиІгя позитивного рішення з цього питання відбувається Інісіатейне голосування.
Прийняття рішення Верховною Радою України щодо Вис-анажають прийняттям проекту закону про Держав-
150
Глава 9
ний бюджет у першому читанні. Схвалені Верховною Радою Висновки набувають статусу Бюджетних Висновків Верховної Ради України, які є невід'ємною складовою частиною прийнятого проекту закону в першому читанні та підлягають обов'язковому розгляду й врахуванню Кабінетом Міністрів України під час підготовки проекту до другого читання.
На початку листопада (а саме 3 8 листопада) доопрацьований Кабінетом Міністрів проект до другого читання подають до Верховної Ради України. Він має містити текстові статті й показники, які було запропоновано Кабінетом Міністрів у першому читанні або схвалено Бюджетними висновками Верховної Ради України. В тому випадку, якщо пропонують нові текстові статті, то до них додають детальне пояснення з обґрунтуванням їхньої необхідності.
Під час другого читання проекту закону про Державний бюджет насамперед передбачають затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Держбюджету з подальшим постатейним голосуванням. Крім того, обов'язковому затвердженню в другому читанні підлягають обсяг міжбюд-жетних трансфертів та інших положень, які є необхідними для формування місцевих бюджетів, оскільки вони не підлягають розгляду в третьому читанні згідно зі ст. 43 Бюджетного кодексу. Інші статті проекту, які не було прийнято в другому читанні, переносять на розгляд у третьому читанні.
Третє читання повинно відбутися не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, під час якого проводять голосування щодо статей, які не було прийнято в другому читанні, та щодо проекту закону в цілому.
Закон про Державний бюджет має бути прийнято Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Після затвердження бюджету вищим законодавчим органом він стає обов'язковим для виконання.
Порядок розгляду та прийняття бюджетів засновано на тому, щоб забезпечити розгляд і затвердження їхніх проектів обов 'яз-ково до початку чергового бюджетного (фінансового) року. Але може скластися така ситуація, коли з різних причин закон про Державний бюджет України не приймають вчасно, наприклад, невчасно було подано проект бюджету Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради або його не приймає Верховна Рада,
Бюджетний процес
151
чи накладає вето Президент України. Така ситуація не може бути підставою для припинення сплати податків або зборів (обо-и'нзкових платежів) та здійснення фінансування відповідних Іаходів і програм. Наприклад, освіти, охорони здоров'я, виплат щодо соціального захисту населення, заробітної платні, стипендій тощо. В таких випадках, якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет, Кабінет Міністрів відповідно до ст. 46 Бюджетного кодексу мас право здійснювати витрати з Державного бюджету України з відповідними обмеженнями1.
В такому випадку видатки з Державного бюджету здійснюють лише на цілі, які фінансувалися попереднього року й одночасно передбачено в проекті закону про Державний бюджет на наступний бюджетний рік. Разом з тим, щомісячні видатки не Ікжинні перевищувати 1/12 частини річних призначень попереднього року. Здійснення капітальних видатків за рахунок коштів Держбюджету за таких обставин має бути припинено. Запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення («•повної суми державного боргу. Видатки на погашення дер-жаиних боргових зобов'язань і витрати спеціального фонду бюджету можуть здійснюватися в потрібних обсягах незалежно під обсягу коштів, передбачених на цю мету в законі про Дер-жаиний бюджет попереднього року.
§ 5. Виконання бюджетів
Пиконання бюджету означає повне й своєчасне надходження до бюджетів усіх передбачених законодавством доходів і І./мчшечення фінансування всіх запланованих видатків. Основним у процесі виконання бюджетів є забезпечення в повному »См н:Іі надходження податків, зборів та інших неподаткових "СнмГя.чкових платежів у дохідну частину бюджету й фінансу-МіІІІІІя заходів і програм у межах затверджених видатків бюджету, враховуючи те, що кошти до бюджету надходять нерівно-
1 До мислення в дію Бюджетного кодексу цю проблему розв'язували .ІІ-ІІІо ін;ікміс: згідно із Законом «Про бюджетну систему України» Вер-• мнІІІІ Рада України приймала постанову щодо поточних витрат у новому ЛкІажгІІюму році або продовження дії в наступному році закону про Дер-бюджет попереднього року.
152
Глава 9
мірно, законодавчі та виконавчі органи влади можуть коригувати виділення бюджетних асигнувань, але в межах затверджених бюджетних призначень. Крім того, на стадії виконання бюджету здійснюють ретельний контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, наданих їх розпорядникам, бюджетним установам та одержувачам. Отже, ця стадія бюджетного процесу містить у собі виконання дохідної і видаткової частин бюджету.
Відповідно до ст. 115 Конституції і ст. 47 Бюджетного кодексу Кабінет Міністрів України забезпечує й відповідає за виконання Державного бюджету. Міністерство фінансів здійснює загальну організацію й управління процесом виконання Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
В Україні з 1997 року застосовують казначейську форму обслуговування Державного бюджету України1. Вона передбачає здійснення органами Державного казначейства України2:
1) операцій з коштами державного бюджету;
2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;
3) контролю бюджетних повноважень під час зарахування надходжень, прийняття зобов'язань, проведення платежів, а також
4) ведення бухгалтерського обліку й складання звітності про виконання Державного бюджету.
Таким чином, казначейства виконують обов'язки щодо організації виконання бюджетів і керівництва всіми бюджетними коштами. Вони є, так би мовити, «касирами» розпорядників бю-
1 Взагалі вирізняють три системи виконання бюджету: 1) банківську, 2) казначейську, 3) змішану. В Україні не завжди діяла казначейська форма виконання бюджету. Наприклад, згідно з Законом України «Про бюджетну систему в Україні» касове виконання бюджету покладалося на Державний бюджетний банк України єдиний касовий центр держави. Це передбачало зосередження бюджетних коштів на єдиному рахунку цього банку й використання коштів Державного бюджету також через цей банк. Збір і облік надходжень до бюджету здійснювали кредитні установи.
2 Державне Казначейство створено при Міністерстві фінансів України й діє на підставі Положення про Державне Казначейство, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р.
Бюджетний процес
153
джетних коштів, бюджетних установ і одержувачів бюджетних коштів, оскільки безпосередньо здійснюють від їх імені відповідні платежі за рахунок коштів бюджетів.
Отже, казначейська система виконання бюджету означає зведення всіх коштів бюджетів усіх рівнів на єдиному рахунку, який відкривають на ім'я органів Державного казначейства в установах уповноважених банків.
Єдиний казначейський рахунок це рахунок, відкритий Державному казначейству в Національному банку України для обліку коштів і здійснення розрахунків у Системі електронних платежів Національного банку України. Він є основним рахунком держави для проведення фінансових операцій і ефективного управління коштами державного й місцевих бюджетів через Систему електронних платежів Національного банку.
Єдиний казначейський рахунок об'єднує кошти субрахунків, які відкрито в Державному казначействі України (центральний рівень) управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі. Тому управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі (територіальним управлінням Державного казначейства) рахунки в Національному банку не відкривають.
Отже, безпосереднім учасником Системи електронних пла-к-жів Національного банку України (далі Система) є саме Д('Ржавне казначейство України.
Для відображення операцій, проведених через Систему про-Інгом банківського дня, в ній Державному казначейству й тери-юріальним управлінням Державного казначейства відкрито технічні рахунки. В балансі Державного казначейства України відкрито відповідні субрахунки територіальних управлінь.
Операції, проведені органами Державного казначейства че-!><•:! Систему, відображаються на технічному рахунку Державною казначейства й на відповідних технічних рахунках територіальних управлінь, у балансі Державного казначейства на Індмовідному єдиному казначейському рахунку й субрахунках ІІ'риторіальних управлінь. Державне казначейство України ке-руї видатковими операціями територіальних управлінь за допомогою механізму встановлення ліміту технічного рахунку та иміту початкових оборотів у Системі.
154
Глава 9
В органах Державного казначейства відповідно відкрито: 1) рахунки для зарахування надходжень, передбачених законодавством України; 2) рахунки розпорядникам і одержувачам бюджетних коштів; 3) рахунки підприємствам, установам, організаціям тощо за операціями, що не належать до операцій із виконання бюджетів, але які відповідно до вимог законодавства обслуговують органи Державного казначейства.
Функціонування єдиного казначейського рахунку забезпечує: можливість швидкої мобілізації коштів, які протягом дня надходять на рахунки, відкриті в органах Державного казначейства, та використання їх для проведення бюджетних видатків і здійснення інших операцій, що не суперечать законодавству України; надання інформації органам законодавчої та виконавчої влади за здійсненими на єдиному казначейському рахунку операціями; оптимальні можливості для прийняття представниками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо забезпечення ефективного використання коштів бюджетів1.
Потребу застосування казначейської форми виконання бюджету обумовлено такими чинниками. По-перше, нестійкою та незадовільною діяльністю комерційних банків, які виявляли недостатню оперативність під час зачислення доходів у бюджети й оплаті платіжних доручень при використанні бюджетних коштів. По-друге, банківська форма виконання бюджету не забезпечувала проведення ретельного контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, що не давало змоги бюджетам бути прозорими й ефективними. По-третє, розпорядники бюджетних коштів у такому разі не мали можливості оперативно коригувати розподіл і надання ресурсів їхнім одержувачам.
Державний і місцеві бюджети виконують за відповідними розписами. Бюджетний розпис це документ, у якому встановлено розподіл доходів і фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної класифікації. Так, Державний бюджет України виконують за розписом, який затверджує Міністр фінансів України відповідно до бюджет-
1 Положення про єдиний казначейський рахунок: наказ Державного казначейства України від 26 червня 2002 р. // Офіційний вісник України. - 2002. - № ЗО. - Ст. 1433.
Бюджетний процес
155
них призначень у місячний термін після набрання чинності закону про Державний бюджет1. До того ж розпис має бути поквартальне розподілено. До затвердження розпису Міністром фінансів України затверджують тимчасовий розпис на відповідний період.
Розписи місцевих бюджетів складають фінансові управління на місцях і затверджують відповідні керівники місцевого фінансового органу.
Ці документи складають відповідно до загального й спеціального фондів бюджету, в розрізі головних розпорядників коштів і за повною економічною класифікацією видатків бюджету. Розписи бувають річні, поквартальні, помісячні.
Затверджені розписи передають на паперових і електронних носіях Державному казначейству та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. До того ж, у разі внесення змін у розписи, ці органи має бути обов'язково поінформовано про таке. Державне казначейство протягом трьох робочих днів після затвердження розпису доводить головним розпорядникам ви-Іяг із розпису, що є підставою для затвердження в установленому порядку кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів.
На основі бюджетного розпису починають виконання бюджетів за доходами2. Безпосередньо виконання дохідної частини бюджетів покладено на органи стягнення, до яких згідно з бюджетним кодексом належать податкові, митні та інші державні органи, яким відповідно до закону надано право стягнення до бюджетів податків, зборів (обов'язкових платежів) та Інших надходжень. Ці органи здійснюють контроль за повно-Іоіо, своєчасністю й правильністю обчислення та зарахування обов'язкових платежів до відповідних бюджетів.
Виконання бюджетів за доходами передбачає здійснення І.Іких функцій органами Державного казначейства: встановлення порядку відкриття та безпосередньо відкриття рахунків в уп-
' Інструкція про складання та виконання розпису Державного бюдже-iv наказ Міністерства фінансів України від 9 січня 2001 р. /./ Офіційним пісник. - 2001. - № 5. - Ст. 194.
•' Порядок виконання Державного бюджету за доходами: наказ Дер-ІншІІІого казначейства України від 19 грудня 2000 р. / / Бюджетне зако-ІиІдІІІитно України. К.: Юрінком Інтер, 2002. С. 258 273.
156
Глава 9
ранліинях Державного казначейства України для зарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів і державних цільових фондів; ведення бухгалтерського обліку доходів бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного й місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 28 листопада 2000 р. у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій; здійснення розподілу платежів до державного бюджету відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, та перерахування за належністю розподілених коштів; здійснення розподілу в розмірах, визначених законодавством, інших платежів, що зараховують до Державного бюджету, та перерахування за належністю розподілених коштів; підготовка розрахункових документів і проведення повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету тощо.
Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких їх обслуговують. Банк платника перераховує грошові кошти через Систему на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства в розрізі районів і кодів бюджетної класифікації доходів.
Таким чином, усі доходи Держбюджету зараховують безпосередньо на Єдиний казначейський рахунок, що забезпечує облік бюджетних коштів і посилює контроль за їхнім рухом, дозволяє обліковувати фактичну наявність коштів у бюджетах. Наприклад, податки, збори та інші доходи місцевого бюджету зараховують безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритого в територіальному органі Державного казначейства.
Виконання бюджетів за видатками передбачає здійснення цілої низки заходів, оскільки його завжди обмежено фактичною наявністю коштів у бюджеті1.
Бюджетний кодекс у ст. 51 встановлює такі стадії виконання Державного бюджету за видатками:
1) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;
1 Порядок касового виконання Державного бюджету за видатками: наказ Державного казначейства України від 22 січня 2001 р. // Офіційний вісник України. 2001. № 6. Ст. 256.
Бюджетний процес
157
2) затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;
3) взяття бюджетних зобов'язань;
4) отримання товарів, робіт і послуг;
5) здійснення платежів;
6) використання товарів, робіт і послуг на виконання бюджетних програм.
Бюджетні розписи є підставою для здійснення асигнувань із бюджетів. Бюджетне асигнування це повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету. Воно має бути також обов'язково затверджено та є підставою для затвердження кошторисів.
Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для Ішконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Порядок складання, розгляду, затвердження та вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ ретельно встановлено Кабінетом Міністрів України1. Наприклад, протягом ЗО календарних днів від дня затвердження розпису керівником відповідної вищої установи кошториси, плани асигнувань І плани використання бюджетних коштів має бути затверджено иідповідними посадовими особами бюджетної установи. Кошториси розпорядників бюджетних коштів повинні відповідати розпису Державного бюджету. Крім того, розпорядники коштів під час розгляду та затвердження кошторисів і планів асигну-нань мають забезпечити виконання вимог законодавства, не допускати включення до кошторисів асигнувань, не підтверджених розрахунками й економічним обґрунтуванням.
Після цієї процедури розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань, які встановлено кошторисами,
1 Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до ииконання кошторисів бюджетних установ: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. // Офіційний вісник України. 2002. N» 9. - Ст. 414.
158
Глава 9
беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки. Бюджетне зобов'язання це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими потрібно здійснити платежі протягом цього ж періоду або в майбутньому. Разом з тим важливим є положення, що будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами за коштами Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж із перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом і законом про Державний бюджет України, не вважають бюджетними зобов'язаннями. В таких випадках витрати Державного бюджету на їхнє покриття не можуть здійснюватися. Взяття та реалізацію бюджетних зобов'язань відповідними суб'єктами обов'язково обліковують і контролюють державні органи1.
Після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення щодо їхньої оплати й подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства.
Органи казначейства здійснюють платежі виключно за додержання таких умов:
1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу в бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;
2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;
3) наявності в розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.
Таким чином, використання коштів здійснюють розпорядники бюджетних коштів у межах встановлених їм бюджетних асигнувань, і тільки за їхнім дорученням Державне казначейство здійснює платежі, передбачені в затвердженому кошторисі бюджетної установи.
1 Порядок обліку зобов'язань розпорядників коштів бюджету в органах Державного казначейства: наказ Державного казначейства України від 12 жовтня 2001 р. // Офіційний вісник України. 2001. № 44. Ст. 2000.
Бюджетний процес
159
Сьогодні правовому режиму використання бюджетних коштів бюджетними установами та іншими одержувачами притаманні жорсткі обмеження, обумовлені нестачею бюджетних коштів, суворою економією їхнього витрачання, запобігання збільшенню інфляції і недопущення подальшого спаду життєвого рівня населення. З цією метою було прийнято Указ Президента України «Про впровадження режиму твердого обмеження бюджетних витрат і інших державних витрат, заходів щодо забезпечення надходжень доходів у бюджет і запобігання фінансо-ної кризи» від 21 січня 1998 року1, яким обмежено здійснення деяких поточних і капітальних видатків. Для виконання цього Указу й відповідно до п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування бюджетних витрат» під 18 лютого 1998 року2 Міністерство фінансів наділено правом обмежувати використання головними розпорядниками коштів Державного бюджету шляхом установлення щомісячних лімітів стосовно прийняття такими суб'єктами зобов'язань. Здійснення таких обмежень поставлено залежно від стану надходжень доходів у бюджет. Такі ліміти затверджує Міністерство фінансів України; визначають їх шляхом обмеження використання коштів головними розпорядниками, передбаченими окремими статтями бюджетної класифікації. Разом з тим статті, що є захищеними відповідно до закону про Державний бюджет на відповідний рік, і витрати на оплату комунальних послуг і енергоносіїв, а також на утримання бюджетних установ обмежують у останню чергу3.
З метою найраціональнішого використання коштів бюджетів на законодавчому рівні також закріплено основні принципи й правила, на підставі яких здійснюють виконання взятих зобов'я-Іань розпорядниками коштів. Наприклад, згідно зі статтями 8, .42, 34 та ін. Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 року4 придбання товарів за кошти, виділені з бюджетів, можливо виключно на
' Офіційний вісник України. - 1998. - № 3. - Ст. 93.
'' Там само. - 1998. - № 8. - Ст. 297.
1 Про затвердження механізму обмежень витрачання бюджетних коштів: ІІ.Іка:І Міністерства фінансів України від 27 лютого 1998 р. // Офіційний вісник України. - 1998. - № 9. - Ст. 369.
1 Відомості Верховної Ради України. 2000. № 20. Ст. 148.
160
Глава 9
умовах проведення торгів (тендерів) з обов'язковим дотриманням процедури запиту цінових пропозицій (котирувань) і висновком відповідних договорів. Таким чином, держава прагне забезпечити цільове, найефективніше та найраціональніше використання фінансових ресурсів, зосереджених у бюджетах, а також чинний контроль за цими процесами.
Важливо зазначити, що бюджети, як Державний, так і місцеві, виконують за видатками пропорційно до загальної суми видатків бюджетів, затверджених відповідно Верховною Радою України й місцевими радами. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюють щоквартально.
Якщо в процесі виконання Державного бюджету виникає не-доотримання доходів його загального фонду для здійснення бюджетних асигнувань, то Міністерство фінансів України встановлює тимчасове обмеження асигнувань загального фонду. Якщо недоотримання доходів перевищує 15% від передбаченої розписом Державного бюджету суми доходів, то Кабінет Міністрів подає Верховній Раді проект закону про внесення змін до Закону України про Державний бюджет щодо скорочення його видатків (секвестру бюджету). Разом з тим не може бути скорочено видатки бюджету щодо його захищених статей, перелік яких визначено Законом України про Державний бюджет на поточний рік. До них, як правило, належать: оплата праці працівників бюджетних установ, придбання медикаментів, забезпечення продуктами харчування, трансферти населенню тощо1.
Процедуру внесення змін до Закону України про Державний бюджет також передбачено Бюджетним кодексом і у випадку перевиконання дохідної частини бюджету більше ніж на 15% від запланованого.
В процесі виконання загального фонду місцевих бюджетів можуть виникати тимчасові касові розриви. Для їхнього покриття виконавчі органи за рішенням відповідних місцевих рад можуть отримувати короткотермінові позики в фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців. Але Бюджетним кодексом встановлено заборону надавати позики з одного бюджету іншому.
1 Див., наприклад, ст. ЗО Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік».
Бюджетний процес
161
За потреби внесення змін щодо доходів і видатків місцевих бюджетів рішення приймає відповідна рада за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу щодо недовиконання чи перевиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету.
В процесі виконання бюджету може скластися ситуація, коли необхідно здійснити непередбачені видатки, що не мають постійного характеру й не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. В таких випадках видатки здійснюють із резервного фонду бюджету, який формують саме для цього. Порядок використання коштів із резервного фонду бюджету визначає Кабінет Міністрів України. Резервний фонд бюджету не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.
§ 6. Звітність про бюджет
Четвертою, завершальною стадією бюджетного процесу є підготовка, розгляд і затвердження звітів про виконання Державного й місцевих бюджетів.
Так, згідно зі ст. 58 Бюджетного кодексу зведення, складання та надання звітності про виконання Державного бюджету здійснює Державне казначейство України. Розпорядники бюджетних коштів відповідно до єдиної методики звітності складають і подають детальні звіти, що містять бухгалтерські баланси, дані про виконання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію за формами, встановленими законодавством України.
Таку звітність складають щомісяця, щоквартально й щорічно. Наприклад, місячну звітність про виконання Держбюджету надає Державне казначейство Верховній Раді, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів України не пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним.
Річний звіт Кабінет Міністрів подає Верховній Раді не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Він містить такі частини:
1) звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету;
2) звіт про виконання Державного бюджету;
3) звіт про рух грошових коштів;
II -6-1710
162
Глава 9
4) інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету;
5) звіт про бюджетну заборгованість;
6) звіт про використання коштів із резервного фонду Кабінету Міністрів;
7) інформацію про стан державного боргу;
8) звіт про кредити й операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань;
9) зведені показники звітів про виконання бюджетів;
10) інформацію про виконання місцевих бюджетів;
11) іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів України потрібною для пояснення звіту.
Цей звіт розглядає Рахункова палата й готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету. Після цього Верховна Рада України розглядає звіти й приймає рішення за результатами розгляду.
КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ
/. Дайте визначення бюджетного процесу.
2. Бюджетний цикл і бюджетний період.
3. Стадії бюджетного процесу.
4. Принципи бюджетного процесу.
5. Учасники бюджетного процесу.
6. Який порядок складання проектів бюджетів?
7. В якому документі містяться основні пріоритети бюджетної політики на плановий рік? Дайте його характеристику.
8. Розкрийте основний зміст закону про Державний бюджет України.
9. Розгляд і прийняття бюджетів.
10. Виконання бюджетів.
11. Секвестр бюджету.
12. Дайте характеристику звітності про бюджет.
Глава 10
ПРАВОВІ ОСНОВИ ОПОДАТКУВАННЯ В УКРАЇНІ
§ 1. Податкова система України
Поняття податкової системи не є виключно категорією податкового права. Вона має визначене, комплексне, граничне положення на стику бюджетного й податкового права. З одного поку, податкове право регулює відносини щодо надходження коштів до дохідної частини бюджетів, але з іншого боку, це фактично і є відносини формування дохідної частини бюджетів, нкі регулює бюджетне право. Зазвичай, у більшості випадків ипкористовують бланкетні норми, й бюджетними правовідносинами не деталізовано особливості надходження до бюджетів доходів у вигляді податків і зборів. Але використання податків І .ІСюрів передбачає закріплення їх за певними видами бюджетів, розподіл коштів між відповідними бюджетами, що вже мис гупає через об'єднання бюджетних і податкових норм. Відпо-иідмо до цього потрібно розмежувати зовнішню й внутрішню «(юрми існування податкової системи. Зовнішня форма вклю-Чіи особливості розподілу податків за відповідними бюджетами й надходження їх до централізованих державних фондів. ІІІІутріпІня форма податкової системи буде охоплювати відно-І ним ;Іі справляння податків і зборів і фактично включати ви-доний перелік обов'язкових платежів податкового характеру.
Під час визначення податкової системи важливо розмежува-Іи дпл підходи до її розуміння. З одного боку, податкова системі» < Іаноиить сукупність податків, зборів, платежів і виступає ии механізм визначених, законодавче закріплених важелів з акумуляції доходів держави. В цьому випадку вона може збіга-іисн І,І системою податків, зборів, платежів. У такому разі на-нишнують на матеріальному боці податкової системи, що за-fte,»ntt<iv< механізм дії податків. З іншого боку, податкова сис-містить у собі й досить широкий спектр процесуальних м нн щодо встановлення, зміни, відміни податків, зборів, Mfliin'ri-ihiiiiiix платежів, забезпечення їх сплати, організації кон-І|ии»І їй иідиовідальності за порушення податкового законе-