Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
[gl]Тема 1. Теоретический аспект государственного управления[:]
Теоретический аспект государственного управления
1. Управление – общественный институт.
2. Социально-экономические законы управления.
3. Эволюция государственного управления.
1. УПРАВЛЕНИЕ — ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ
Управление - упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Управление существует в рамках взаимодействия людей, т.е. является субъективным. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть только люди. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.
Управление определяется иерархической структурой общества и порождаемой ею властью. Властью в широком смысле представляет ситуацию, при которой одни люди в силу разных причин, условий и факторов подчиняются интересам и воле других людей либо созданным людьми общественным институтам — обычаям, традици ям, религиям, морали, праву и т.д. Власть, как и управление, категория совершенно общественная.
2. Социально-экономические законы управления.
Система государственного управления как научная дисциплина опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, методы управления, которые составляют основу методологии государственного управления.
Объективные законы общественного развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Они могут проявляться либо стихийно, либо - через сознательно организованную деятельность.
Если закон неопознан и неясен, то люди ему следуют интуитивно, на ощупь, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием человека, что обусловливает возможность воздействия на его поведе ние через систему государственного управления. Государство имеет на это право, так как его институты способны полнее познать меха низм действия законов, чем отдельно взятая личность, и оно действует на основе конституции.
Если система государственного управления правильно отражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.
Из чисто управленческих широко известен закон Паркинсона (выведен на основе анализа динамики количества кораблей, рабочих и слу жащих в Британском адмиралтействе за 50 лет), констатирующий, что всякая управленческая структура в своем развитии со временем сосредоточивается на самой себе, увеличиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать тенденции увеличения.
Объективные законы, составляющие основу методологии системы государственного управления, в практической деятельности реализу ются в виде следующих принципов эффективного управления.
Единство экономики и политики при приоритете политики, так как она является концентрированным выражением экономики.
Сочетание централизма и самостоятельности регионов и других местных образований, общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого уровня.
Подчинение нижестоящих вышестоящим как условие единства системы государственного управления.
Наиболее общим принципом, пригодным для всех народов и во все времена, является честность тех, кто управляет. Честность не только лучшая политика, но и, как считал третий президент США Т. Джефферсон, единственно достаточное качество для того, чтобы управлять государством. Честное управление означает прежде всего открытость и прозрачность власти. Честность подкрепляется контролем народа за властью, участием народа в управлении.
В процессе управления реализуются законы и другие нормативные акты создаваемыми для этого органами и учреждениями с иcпользованием соответствующих методов. В управлении непосредст венно участвуют звенья исполнительной власти, комиссии палат парламента, судебные органы, государственные корпорации.
Формируется система управления как совокупность множества ее элементов, образующих целостное единство. Условием ее нормального функционирования служит равновесие на любом этапе развития и этаже иерархии. Без этого утрачивается сама системность.
3. Эволюция государственного управления.
В ТГУ выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений: американская, английская, французская и немецкая.
Американская школа характеризуется эмпирической направленностью своих исследований: теория управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной. Поэтому уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками.
Американская школа управления прошла несколько этапов. Классическая американская школа государственного управления опиралась на американскую школу менеджмента, в ее основе лежит поиск оптимизации управления, под которой понимается достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основные принципы государственного администрирования: специализация, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизация, корпоративный дух (гармонию персонала). Так в трудах известного теоретика и практика госуправления Л.Уайта основное внимание уделяется разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации: госадминистрирование - это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные среди которых планирование и организация.
Однако классическая школа недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов. Школа «человеческих отношений» попыталась объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20—50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.
В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, новый подход стремился раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применить концепции поведенческих наук к государственному администрированию. Он прошел 2 этапа:
1. бихевиоризм - стремился исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные наблюдений и превратить тем самым теорию госуправления в «точную науку».
2. бихевиорализм – его представители стремятся не просто к точности, а к поиску каких-то общих переменных, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях.
В русле поведенческого подхода разработано немало идей, которые успешно применяются в государственном администрировании. Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.
Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:
Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:
Ниже приведены основные различия теорий X и Y Д. Макгрегора.
|
Теория Х |
Теория Y |
|
1. Статистическая стратегия управления |
1. Динамическая стратегия управления |
|
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника невозможно |
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника возможно |
|
3. Единоличный полный контроль |
3. Признается наличие у чиновника потребности в селективной адаптации |
|
4. Активность чиновника ограничена в силу самой природы человека |
4. Активность чиновника в организации ограничена способностью управляющих к руководству |
|
5. Неэффективная работа организации обусловлена природой людей, которыми необходимо руководить |
5. Неэффективная работа организации обусловлена плохим управлением |
Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y — это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.
Применение теории Y для мотивации управляющих — это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. Однако привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория Y неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам, либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y.
Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.
Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.
В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональный рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.
Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:
Однако, как выяснилось на практике применяемые сторонниками бихевиорализма принципы дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности, представители данного направления оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.
Появившееся критическое отношение к бихевиорализму привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — “постбихевиорализму”, “модернизму” и “структурному функционализму”.
По мнению постбихевиоралистов, основная задача ТГУ состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-политических ценностей. Главное значение они отводят категориям «применимость» и «действие». Созерцательная наука была продуктом XIX века, современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе. В широком смысле постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.
Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.
Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направления.
С середины 50-х годов в ТГУ становится популярным структурно-функциональный метод. Представители данного направления сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления.
Английская школа государственного управления. Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права.
Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.
Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно.
Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изучения связей между политическим поведением и “человеческой натурой”, определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении23. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе “public administration” вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на “втором плане” до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.
В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.
По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты “чувствительны” к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.
Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь “наверх” в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры. Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль).
Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А.
Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от “бессознательной солидарности целевого объединения” в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал “гражданской ассоциации” осуществлен в большей степени, в других — в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.
М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует — ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.
Французская школа управления сложилась как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
А. Файоль дал классическое определение научному управлению: “Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;
- предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
- организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения;
- распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;
- координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;
- контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям”.
Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими выработку общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.
А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления:
Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют «золотой фонд» школы «научного менеджмента» с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.
Французская школа государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других школ. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов, что позволило преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.
Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия “институт”. М. Прело различает “институты-организмы” и “институты-вещи”. По его мнению, институт-организм — это “человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам”. Что же касается института-вещи, то он представляет собой “не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права”. В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие института: “институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных.”. На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт, в котором воплощается власть.
Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.
В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране. М. Дюверже подчеркивает в своей книге “Шах королю”, что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.
Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами, отсутствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития общества.
Количество исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, — заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: “В действительности речь идет о социализме через участие”59. Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан “Исследовательский комитет нового общественного договора”, проводивший пропаганду “социализма через участие”. Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.
Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе “Элементы доктрины радикалов” он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы — вот подлинно власть имущие во Франции.
Алэн высоко оценивает компетентность французских бюрократов. Конкурс на государственную службу требует высокой степени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки видимости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение приобретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.
Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обрушивается на начальников, которые подписывают не глядя, на контролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — это все тщательно скрывается от посторонних глаз.
Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы.
Какой выход предлагает Алэн? Он не проповедует анархии и неповиновения публичной власти. По его убеждению, гражданин должен признавать, что власть — это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, чтобы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью непосредственно или через своих избранников они должны осуществлять всесторонний контроль за бюрократией.
По мнению Алэна, голосование на выборах — это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный аппарат “контролеров”, способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления. Алэн считает, что цензорами могут быть также министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возложить на парламентариев и в особенности на докладчиков парламентской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Таким образом, единственным эффективным средством против злоупотребления властью бюрократией Алэн считает создание эффективной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.
Немецкая школа управления является наиболее влиятельной среди европейских школ государственного управления. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии.
Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, куда входили крупные ученые.
Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, которая закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.
Государственные чиновники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.
Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего “функционалиста” Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного.
Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея “мозгового треста”. В качестве господствующего класса она является “резервной армией власти” или “армией без командующего”. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна.
[kgl]
[gl]Тема 2. Системный подход в управлении, функции и структура управления[:]
Системный подход в управлении, функции и структура управления
Государственное управление функционирует не в виде отдель ных элементов, а как единое, т.е. системно. Система государственного управления — обозначение целостной, организованной на единой правовой основе совокупности институтов, функций, отношений, процессов, принципов и методов управления обществом. Свойства системы государственного управления:
состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и
взаимозависимости;
целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима к их сумме;
элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;
отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каж дого из них;
— система как целое реагирует на влияние среды и импуль сы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.
Функциональные взаимосвязи органов управления делятся:
Системные взаимосвязи органов управления образуют структуру в виде пирамиды, основа ние которой составляет множество органов местного самоуправления, а вершину — центральные институты власти и управления. Вертикаль власти «снизу» «доверху» — стержень такой структу ры. Она может быть выражена жестко или мягко (пунктиром) в зависимости от типа политического режима.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган.
Характеристи ки государственного органа:
Таким образом, государственный орган (синонимы: орган госу дарства, орган государственной власти, орган местного самоуправ ления) представляет собой единичную структуру власти, формаль но созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.
Конституционное разде ление власти осуществляется:
Основу — «несущий стержень» организационной структуры го сударственного управления — составляют органы исполнительной власти. Исполнительная власть должна иметь разветвленную вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой ин формации, особенно директивной (обязывающей) начиная с принятой на самой верхушке власти, по всей иерархии испол нительных органов государственной власти и местного само управления, доведение ее до исполнителя и подчинение его пове дения соответствующим требованиям (нормам).
В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и фор мами организации, материально-финансовым обеспечением, тех нологией деятельности персонала и другими элементами.
В организационных структурах, в том числе и государственного управления, используется несколько организационных оснований, которые формируют соответствующие типы структур.
Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчи ненность государственных органов, образующая в завершенном ви де строгую иерархическую пирамиду.
Функциональное основание ведет к формированию государствен ных органов, специально приспособленных к выполнению конкретных функций управления.
Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.
Программно-целевое основание, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи.
Матричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое управление.
Сущность экономики заключается в рациональном использовании разнообразных ресурсов для производства в целях удовлетворения потребностей человека.
Объекты государственного регулирования экономики:
Ученые Запада делят историю науки и практики капитализма на два периода: классический и кейнсианский. Каждый из них породил соответствующие научные школы со своей идеологией. Классической школе присуща либеральная идеология, кейнсианской — социал-демократическая. Классическая школа выступает за государственное регулирование лишь в сторону большей рыночной свободы, предпринимательства, его под держку государством. Кейнсианская школа, наоборот, за обуздание рыночной стихии, сужение свободы рынка, за социальную ответствен ность государства. Следовательно, в обоих случаях государство направ ляет свободную руку рынка, но в разные стороны.
Экономическая история многих стран свидетельствует о высокой эффективности регулирующей политики государства, особенно в сложных и кризисных ситуациях («Новый курс» президента Ф.Д. Руз вельта, реформы Л. Эрхарда, китайский прорыв и др.).
Либеральная идеология не исключает государственного регулиро вания, но направляет его в сторону еще большего развязывания ры ночной стихии, максимальной поддержки бизнеса путем снижения на логов, обеспечения общественных потребностей с помощью частных производителей товаров и услуг, полного исключения патернализма в отношениях государства с гражданами. Естественно, что почва для либерализма в экономической деятельности имеется. Там, где есть простор для конкуренции, субъекты рынка сами заинтересованы в снижении затрат, повышении качества продукции, чтобы не потерять покупателей. Но как только появляются новые виды товаров, сферы деятельности, они должны проходить ста дию государственного контроля.
Либерализм отрицает необходимость активного вмешательства государства в экономику в основном по двум причинам: а) государ ство якобы неэффективный собственник; б) государство — неэффективный менеджер (чиновники склонны к растрачиванию средств и коррупции).
Либералы ратуют за максимальное сокращение государственно го вмешательства не только в производство, но и в потребление, обеспечение общественных коллективных потребностей. Между тем развитые страны все большую часть ВВП перераспределяют через бюджет и внебюджетные фонды.
Совокупные расходы государств (% к ВВП) составляют:
Скандинавские страны процветают при наивысшей в мире социализации экономики. Швеция по развитию информационных технологий близка к США, а там наивысшие налоги и госрасходы.
Концентрируя финансовые ресурсы в бюджете, государство заказывает производство продукции и оказание услуг предприятиям неза висимо от формы собственности, тем самым предопределяя направление их развития. При этом госзаказ становится средством развития кон куренции поставщиков, формирования государственного рынка товаров и услуг. Государственный рынок закупок товаров, услуг, НИОКР является мощным рычагом ускорения роста экономики, инвестиций. Это опровергает российских теоретиков и практиков, считающих, что в государственной системе не может быть рынка. Например, в США ежегодно около 100 федеральных ведомств размещают госзаказы на мно гие миллиарды долларов для обеспечения государственных нужд. Го сударственное потребление федерального уровня, штатов, местных органов составляет 32% ВВП, в том числе федерального правительст ва 6,3%. (В 1920-х гг. доля совокупных госрасходов составляла 4% к ВВП.) В США не более 50 госпредприятий ВПК, но через заказы и контракты государство определяет развитие всего ВПК. При конвер сии сокращение военного заказа пропорционально компенсируется увеличением заказа на гражданскую продукцию.
В Китае доля госрасходов в ВВП составляет 20%, хотя страна бур но развивается на протяжении более 20 лет, но это следствие иного исходного уровня и большой роли предприятий в социальном обес печении работников.
Характерно, что в США законодательно установлены признаки рыночной (капиталистической) экономики и среди них нет дис криминации форм собственности:
Для членства в ВТО надо соблюдать только два принципиальных требования, а именно: невмешательство государства в международную торговлю и рыночное ценообразование.
В каждой стране наличие государственного сектора в больших или меньших масштабах является обязательным. В государственную собственность передаются прежде всего природные ресурсы, базо вые отрасли, инфраструктура, другие объекты, содержание которых нецелесообразно или невозможно в частном секторе. Более или менее умеренная концентрация ресурсов в руках государства является не самоцелью, а средством выживания экономики, особенно в слож ных социально-экономических условиях.
Современная теория рынков с асимметричной информацией опровергает традиционную экономическую теорию о том, что открытые и нерегулируемые рынки функционируют эффективно и идеально. Участники рынка имеют разный уровень осведомленности о нем, неадекватную информацию и не могут соответственно оценить риски. Поэтому необходимы интервенции правительств и других институтов для исправления негативной ситуации, складывающейся из-за разного уровня информированности участников рынка.
Государственное регулирование экономики предполагает воздействие органов власти и управления на общественное воспроизводство в целях достижения официально провозглашаемых целей, общественно полезных результатов. Осуществляя регулирование, государство обеспечивает правовые основы хозяйствования, контролирует базовые параметры воспроизводства и денежного обращения, формирует социальную инфраструктуру, поддерживает сбалансированность, равновесие, ограничивает дифференциацию доходов населения. Государство регулирует деятельность субъектов хозяйствования и само является самым крупным субъектом рынка, выступая на стороне и покупателей и продавцов.
Государственное регулирование экономики опирается на законо дательные, распорядительно-исполнительные, информационные, контролирующие меры воздействия. Как правило, они доводятся юридическим и физическим лицам в виде нормативных актов того или иного уровня власти и управления. Законотворчество вооружает субъектов хозяйствования правилами игры на рынке; распорядительно-испольнительные функции предполагают использование администрирования по горизонтали и вертикали в меру имеющихся полномочий; информационное обеспечение предусматривает привлечение хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности к решению общегосударственных задач; контрольная функция реализуется в процессе наблюдения за деятельностью субъектов хозяйствования в целях предотвращения нарушений законодательства.
Нормативные акты формулируют механизмы, действующие в двух направлениях: а) правового принуждения; б) экономического стимулирования.
Имущественные отношения регулируются гражданским, административным и другими видами права. Гражданский кодекс регулирует отношения между юридическими и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Государственные предприятия и учреждения им регулируются лишь в части их хозяйственной деятельности.
К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, Гражданский кодекс не применяется. Административные отношения регулируются правительственными актами. В зависимости от избранной модели развития экономики они или способствуют укреплению планомерного начала, или поощряют рыночную стихию.
Государственные органы используют целый арсенал инструментов, рычагов и других средств воздействия на экономическое развитие стра ны, которые составляют в совокупности методы государственного ре гулирования экономики. Они не являются раз и навсегда данными, их набор изменяется, совершенствуется в зависимости от избираемой стра тегии, модели развития, состояния общества и органов управления.
В широком смысле методы государственного регулирования эко номики включают все действия, начиная с прогнозирования и плани рования и кончая принятием решения по преобразованию, совершен ствованию функционирования экономики в целом или ее отдельно взя тых отраслей, частей, предприятий. Однако в каждый данный момент государственное регулирование решает какие-то определенные локаль ные задачи присущими для этого методами.
Методы государственного ре гулирования экономики подразделяются на административные и экономические. Экономические в свою очередь можно разделить на прямые и косвенные.
Административные методы государственного регулирования эко номики основываются на силе и авторитете государственной власти, принимаемых нормативных актах по принуждению, запрету, разреше нию определенных действий. Они используются в целях фиксирования юридического и хозяйственного статуса предприятий, трансформации форм собственности, финансового оздоровления, контроля за различ ными сторонами деятельности субъектов рынка. Административные методы отличаются высокой действенностью, оперативностью, неотвра тимостью, так как опираются на аппарат принуждения, который обязан действовать в случаях несоблюдения установленных правил и норм.
Жесткость административных методов усиливается в сложных и острых ситуациях. Эффективность их выше при наличии вертикали управле ния, действенного хозяйственного права. Недооценка административ ных методов ведет к активизации сил, заинтересованных в неправовом государстве, хаосе, а также вмешательству чиновников в экономику вне правового поля, бюрократизации аппарата управления.
Экономические методы составляют механизмы финансовой и де нежно-кредитной политики, они используются для достижения макроэкономического равновесия, регулирования спроса и предложения на товарных, денежных, валютных и других рынках, ориентирования деятельности субъектов хозяйствования в русле государственной эко номической стратегии. Они подразделяются на прямые и косвенные. Прямые методы регулирования предполагают непосредственное использование государственных ресурсов для реализации экономических проектов и удовлетворения общественных потребностей. Косвенные методы регулирования предоставляют субъектам хозяйствования свободу выбора поведения и воздействуют на их интересы с помощью экономических рычагов и регуляторов. Основными экономическими регуляторами являются налоговые ставки и пошлины, цены, тарифная система, процентные ставки, нормы амортизации, курс национальной валюты.
[kgl]
[gl]Тема 3. Взаимодействие государства и общества в процессе управления [:]
Взаимодействие государства и общества в процессе управления
1. Государство как субъект управления общественными процессами.
Государство — это территориальная организация людей. Оно юридически объединяет людей, формой чего выступает институт гражданства. Институт гражданства в юридическом (правовом) смысле выравнивает людей между собой, делает их по отношению к государству (его законам и механизмам их защиты) равноправными. Институт гражданства служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления.
Постоянная в истории государства проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития найти ту золотую середину, которая с одной стороны, обеспечивает права и свободы человека, а с другой — вводит в общество определенное организованное начало, упорядочивает деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, а создает и поддерживает в «работоспособном» состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества. Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирово го сообщества, и делать все необходимое для их практического осу ществления.
Другая важная функция государства заключается в том, что посредством своих органов оно принимает законы и другие нормативные правовые акты (правила поведения) и обеспечивает их проведение в жизнь административными и уголовно-правовыми методами. Т.е государству принадлежит легитимная монопо лия на законодательствование и принуждение при его реализации.
Сущность государства определяется также тем, что для обеспече ния реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат — совокупность людей, профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей, и проведением государственно-правовых установлений (норм) в жизнь.
Обобщая, можно сказать, что государство есть публичная и леги тимная (нормативно выраженная) властная сила общества.
2. Виды государственного управления. Характеристики и функции государства.
По источнику и суверенному носителю властной силы государства подразделяются на:
а) монархию, способную извращаться в тиранию;
б) аристократию, способную извращаться в олигархию;
в) демократию, способную извращаться в охлократию.
Каждый из перечисленных принципов верховной власти имеет свою логику организации и функционирования государственного управления. В монархическом государстве верховная власть принадлежит наследственному монарху. Управление государством единолично осуществляет монарх и его наместники на местах. Монархии в чистом виде сейчас уже не существуют, они превратились в конституционные. В аристократическом государстве верховная власть принадлежит элите общества, ее лучшим, опытным и разумным представителям. Аристократический принцип требует коллективного управления со стороны элиты с определенным распределением власти «по вертикали» и «по горизонтали». Многие исследователи считают, что в настоящее время значительное число государств в той или иной степени можно назвать аристократическими, хотя они официально относят себя либо к монархии либо к демократии. В демократическом государстве верховная власть принадлежит народу — всем гражданам данного государства. Признание демократического принципа верхов ной власти влечет за собой построение государственной власти и го сударственного управления снизу вверх — от народа посредством форм прямого волеизъявления, представительства и открытой государственной службы. Только демократическое государство соответствует данному принципу и способно обеспечи вать свободу и солидарность людей. Для XX века характерно признание достоинств и перспективности демократического государства, хотя фраза «мы, народ... устанавливаем и принимаем...» была записана давно, еще в Конституции США 1787 г.
По форме правления, т.е. организации высшей государственной власти, раз личают парламентские и президентские республики.
В парламентской республике известным приоритетом пользуется выборный законодательный орган, который из своего состава формирует подотчетное ему правительство (Италия, ФРГ). Таков же механизм формирования и соотношения законодательной и исполнительной власти в парламентарной монархии (Великобритания, Дания, Италия, Япония).
В президентской республике законодательный орган (конгресс или парламент) и глава исполнительной власти (он же глава государства) равно избираются населением, самостоятельны в своих функциях, но связаны между собой (США, Аргентина, Мексика и др.). Особый статус имеют президенты - главы государств - которые в качестве арбитра и гаранта обеспечивают функционирование и взаимодействие органов «разделенной» государственной власти. В таких странах существует правительство, подотчетное в основном президенту.
По форме государственного устройства, т.е. по способу разделе ния государства на определенные части с соответствующим разде лением власти по управлению ими, существуют в основном два ви да государств — унитарные и федеративные.
Унитарные государства подразделяются на административно-территориальные единицы, управляемые по вертикали единой системой государ ственной власти. В них могут создаваться автономные образования, а также существовать развитое местное самоуправление. Федерация представляет собой также единое государство с обширной государственной автономией его составных частей.
По действующему политическому режиму — содержанию мето дов и приемов практической реализации государственной власти, исторически выделяют:
деспотический политический режим, к которому относятся и тоталитарный, авток ратический, авторитарный режимы; здесь способом реализации го сударственной воли, олицетворяемой каким-либо верховным пра вителем, является насилие, подавление, произвол, ограничение свободы и т.д.;
либеральный, при котором государственная власть исходит из прав и свобод человека; власть как бы обслуживает свободу; по мнению большинства исследователей, этот режим чаще выступает политическим лозунгом, чем реальностью;
демократически-правовой, сущность которого состоит в прове дении в жизнь демократически сформированной всеобщей воли на рода (властной силы) строго в рамках материального и процессу ального законодательства. Сегодня во многих странах налицо стремление к установлению именно такого политического режима.
Государство выполняет определенные функции:
1. политическая - обеспечение целостности и сохран ности того общества, формой которого он выступает.
2. социальная - обеспечение на всей его территории прав и свобод каждого человека и гражданина: никто не должен быть исклю чен из государственной системы защиты, заботы и содействия.
3. экономическая - создание организационно-правовых предпосылок, необходимых для упоря доченной и эффективной экономической деятельности общества.
4. общественная - поддержание свободы, суверенитета и исторического существования своего народа в рамках мирового сообщества.
3. Бюрократизм: сущность и формы проявления.
Существует несколько подходов к определению бюрократизма:
Согласно первому подходу бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организациях и структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы.
Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «один из конституционных компонентов со временного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, — рациональное жизненное поведение на ос нове идеи профессионального призвания», и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Сле дуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распре деление труда, четкая управленческая иерархия, правила и стан дарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основываю щиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобре ло позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.
Третий подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». В соответствии с ним:
бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое об щество в государстве;
бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государ ством, она есть спиритуализм государства.
В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.
Действительно, бюрократия (от франц. бюро и греч. власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и прояв ляется, как правило, в крупных иерархических организациях.
В управлении, в общем-то, действует принцип семи взаимодейству ющих единиц, подлежащих управляющим воздействиям с одной «точки» (руководителя). Поэтому уже три взаимодействующих звена (7 х 3) требуют координирующего звена в виде дополнительного руководителя и его заместителя (на случай отсутствия руководителя по разным причинам) и тем самым превращения в структуру 18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнитель ными функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в управляющем звене, причем не только в числе одного руководителя и его зама, но и других лиц, ибо возрастает и услож няется объем управленческой информации. Итак, чем больше уве личивается структура, тем больше в ней возникает опосредую щих звеньев, выполняющих управленческие функции и функци онирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство.
Этим — объективным — основанием определяется необходи мость (потребность) упорядочения, организованности, структури рования, регулирования, контроля, ответственности и других мо ментов, возникающих из действия власти. Их можно, конечно, обозначать (по М. Веберу) понятием «бюрократия». Но даже он ча ще пользовался понятиями «рациональное», «рационализация», четче отражающими его же собственные размышления. Суть бю рократии в другом.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего госу дарственной), при которой имеет место подмена общей воли орга низации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.
Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управле ния с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой полити ческих деятелей и государственных служащих. Но главная причи на носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.
Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические из вращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь «вольнолюбивые» интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бю рократизмом. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.
Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма ме няются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государ ства, не в одной, так в другой структуре. [kgl]
[gl]Тема 4. Реализация государственной политики в процессе государственного управления[:]
Реализация государственной политики в процессе государственного управления
Политика — это искусство управления государством. Политика всегда отражает определенные интересы, обусловлива ется экономическим состоянием общества и является эффективной, если соответствует потребностям развития. В то же время политика обладает самостоятельностью и влияет на все сферы жизни, в том числе на экономику.
Кроме государственной власти в политическую систему общества входят профсоюзы, партии, церковь и другие организации, преследую щие свои цели, стремящиеся к расширению своего влияния, обла дающие относительной автономией и ответственные перед обществом.
Научно обоснованная внутренняя и внешняя политика вырабаты вается на основе ясной идеологии и долгосрочной стратегии. Только в этом случае она получает установку на дости жение каких-то целей, соответствие определенным ценностям.
Идеология (от греч. понятие, представление и учение) включает систему политических, правовых, нравственных, эстетических, философских, религиозных и других взглядов и идей.
При всем многообразии идеологических систем выделяются две — либерализм и социализм. Либерализм ставит во главу угла свободу личности, приоритет удовлетворения личного интереса. Социализм предпо лагает свободу личности в рамках определенного социума, отдавая при оритет общим интересам, удовлетворение которых способствует про цветанию личности. В первом случае вектор направлен от частного к общему, во втором — от общего к частному. Каждая система утвержда ется эволюционным или революционным путем.
Ни одна идеология не существует в чистом виде, впитывая в се бя элементы других идеологий.
Как «работает» национальная идея, свидетельствует опыт развитых стран. Япония более 100 лет назад поставила целью догнать сильные державы Запада на основе реформ «Мэйдзи». После 1945 г. за идеал бы ло принято построение потребительского общества, которое вначале воплотилось в «три сокровища» — телевизор, стиральную машину, холо дильник, потом набор расширился — автомобиль, цветной телевизор, кондиционер. Задача догнать Запад в потреблении этих товаров была решена, но строительство потребительского общества получило сбой на последнем этапе — собственный дом. Мировой финансовый кризис 1997-1998 гг. сказался на темпах экономического развития. Все это по колебало духовные устои нации, сейчас Япония в поисках новой идеи.
О необходимости национальной идеи Казахстана говорилось много и достаточно долго. Эти разговоры то затихали, то снова разгорались с новой силой. Образовавшийся после крушения СССР идеологический вакуум стал активно заполняться различными идеями, причем далеко не всегда конструктивной направленности. Шли годы, а казалось, будто в стране так и не возникло какой-либо единой идеологии, понятной и признаваемой большинством населения. Хотя на самом то деле национальная идея уже давно витает в воздухе, и даже трансформируется, зачастую мы, привыкшие к активной советской агитации и пропаганде, ее просто не замечаем.
Началось все в уже далеком 1991 году. Тогда страна обрела долгожданную Независимость. На тот момент население Казахстана испытало смешанные чувства. Растерянность и радость. Растерянность от незнания, отсутствия представления о том куда дальше двигаться и что делать и радость от ощущения свободы и самостоятельности, возможности строить собственное государство и двигаться вперед вне зависимости от директив Москвы. Этот период можно назвать периодом первой идеологии страны – идеологии независимости. Вскоре после обретения государственной Независимости наступил глубокий социально-экономический кризис: веерные отключения электроэнергии, замороженные города, остановка предприятий, безработица, месяцы ожидания зарплат и пенсий, разгул преступности. В эти тяжелые годы казахстанской независимости народ стал терять веру в будущее, хотелось вновь вернуть все на свои места, снова оказаться в СССР. Радость Независимости стала стремительно улетучиваться. Тем временем руководство страны проводило активные политические и экономические преобразования, которые вскоре должны были дать свои плоды. Между тем большинство населения в это время думало лишь об одном «как выжить». Настала пора идеологии выживания. Так продолжалось несколько лет.
Октябрь 1997 года. В своем ежегодном послании народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» Глава государства выступает с презентацией Стратегии развития Казахстана до 2030 года. В этом документе дается качественный анализ пройденного пути, слабых и сильных сторон страны, определяются приоритеты и дальнейшие цели страны. Здесь же описывается будущий Казахстан. Народу дается конкретный образ страны, в котором он будет жить через три десятилетия. По-видимому именно с этого момента и стала нарождаться новая казахстанская идеология – идеология роста. Но в то время мало кто верил в реальность описываемого казахстанского будущего. Прошло немного времени и жизнь в стране начала налаживаться. Стали вовремя выплачиваться заработные платы, пособия и пенсии. Тепло, газ и свет начали бесперебойно поступать в дома граждан. Казахстанцы стали задумываться о будущем своем, своих детей, строить планы. У людей появилась уверенность в завтрашнем дне. Прошло еще немного времени и заговорили о казахстанском чуде. Экономика Казахстана росла все увереннее и увереннее, давая по 10% ежегодно, банковская система была признана одной из лучших в СНГ, увеличились расходы на социальную сферу, стали повышаться размеры зарплат, пенсий и пособий, в стране царил мир и спокойствие. Денег у государства становилось все больше. Мы начали вкладывать инвестиции в другие страны, приняли ряд новых государственных программ, начали активно строить, открывать новые предприятия, создали институты развития и улучшили условия для ведения бизнеса.
Год 2005. Избирательная кампания Президента РК. Активная электоральная кампания кандидата в Президенты РК Н.А.Назарбаева закрепила нарождавшуюся все эти годы идеологию процветания. Более 90% граждан страны отдали свои голоса за «Казахстан – только вперед!». А это означает, что в стране была окончательно сформирована и донесена до большинства населения национальная идея, которая была принята почти всеми казахстанцами. Идеология Казахстана сегодня – это богатый, сильный и процветающий Казахстан, в котором мирно сосуществуют различные этносы и конфессии, люди находятся под надежной защитой закона и государства чувствуют себя уверенно, дети растут здоровыми и образованными, экономика основана на новых технологиях и инновациях, каждый может делать свое любимое дело и получать за это достойное вознаграждение. В нашем будущем Казахстане главенствуют демократические ценности, идеалы свободы и прав человека. Гражданин будущего Казахстана гордится своей страной, где бы он ни находился. Его причастность к Казахстану вызывает уважение со стороны граждан других государств. Но для того, чтобы построить новый Казахстан мы должны задействовать все силы государственных органов, общества, бизнеса и каждого отдельного гражданина. Национальная идея достижима только в случае когда, каждый гражданин начнет работать во имя будущего Казахстана. В новой идеологии Независимого Казахстана по сути нет ничего нового. Она основана на желании любого человека жить лучше. Такая форма применялась в СССР, когда пытались строить коммунизм, такая же форма применяется в США в виде так называемой американской мечты.
Государственная политика получает идеологическое обоснование независимо от наличия в обществе или отсутствия обязательной го сударственной идеологии; во втором случае субъектами идеологии выступают лица, занимающие должности в органах государственной власти.
Государственная политика базируется также на твердом фунда менте права как основы эффективного функционирования власти и ограничивается рамками права. Право принято подразделять на пуб личное и частное. Публичное право регулирует деятельность государ ственных органов, отношения между гражданами и госорганами. Частное право составляют нормы, регулирующие отношения между гражданами.
Источником права является Конституция. Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются конститу ционным, гражданским, административным, трудовым, земельным, налоговым и другими видами права. Основой каждого вида права являются законы, регулирующие наиболее важные общественные отношения.
Большое влияние на эффективность политики оказывают мате риальные возможности государства.
Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества при главенствующей роли исполнительной власти. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Эффективность выполнения мероприятий зависит от реалистичности поставленных целей, взаимодействия всех организаторов и участников реализации политического курса, поддержки его социальными группами и лидерами политических течений.
Для реализации государственной политики органы государствен ной власти разрабатывают программы, мобилизуют ресурсы, организуют и координируют деятельность участников.
Управление начинается с постановки целей и выявления проблем, продолжается разработкой и принятием решений и завершается организацией и контролем исполнения. Анализ полученного результата служит источником выявления новых проблем и принятия новых решений, возобновления следующего управленческого цикла.
Управление состоит из непрерывной последовательности принятия решений, а решения составляют содержательную сторону управления. Управленческое решение - организационно-правовой акт, принятый субъектом управления и соответствующим спосо бом оформленный, оно обязывает или принуждает действовать.
В процедуре принятия решения различают цели (то, к чему надо стремиться) и задачи (то, чем надо заниматься), а также полномочия (кто, какие права и обязанности имеет, кто в чем должен быть компетентен), четко очерченные права и обязанности по принятию решений.
Полномочия принятия решения делегируются тому уровню ие рархии, на котором имеется больше нужной информации и который непосредственно участвует в реализации решений. Если полномочия концентрируются на немногих должностных по зициях, то это централизованная система принятия решений, если на средних и низших должностях — это децентрализованная система.
К управленческим решениям предъявляются следующие требо вания:
эффективность;
экономичность;
своевременность;
обоснованность;
реальность.
Этапы процедуры принятия решения:
1. Определение целей. Цель указывает направление, она должна быть конкретной, объективной, реальной, предполагать действия, иметь соответствующее измерение. В государственном управлении особенно важно не менять местами цель и средство. Так, приватизацию, подавление инфляции, сокращение бюджетного дефицита нельзя считать целями, это средства достижения целей, т.е. повышения эффективности производства, завоевания страной прочного положения в мире.
2. Анализ ситуации. Анализируется внешняя и внутренняя среда. Реальное значение контролируемых параметров сравнивают с прогнозом или планом.
3. Формулирование проблемы. Принятие решения всегда связано с преодолением какой-либо проблемы или с использованием возможностей. Проблема выявляется при сопоставлении цели с фактическим состоянием дел и по возможности доводится до количественной определенности.
4. Генерирование альтернатив. Одни решения имеют ограниченное число альтернатив, по другим — большой диапазон выбора. Генерирование альтернатив предполагает выявление всех возможных путей решения проблемы, что гарантирует оптимальность решения, достижения целей.
5. Выбор варианта решения. Выбор варианта для принятия решения всегда является самым трудным и ответственным этапом. Альтернативные варианты сравниваются по заранее принятым критери ям и с учетом поставленной цели, выявляются их достоинства и не достатки, вероятности реализации.
6. Согласование решения. Необходимость согласования вызывается тем, что в разработке и принятии решений заняты много лиц, каждый из которых выполняет какую-то часть работы. Организация в целом, а не только руководитель реагирует на возникающие проблемы, поэтому разработка решения является групповым процессом, а не индивидуальным. Признание решения редко бывает автоматическим, руководитель должен убеждать в его правильности. Это достигается легче, если исполнители имели возможность высказать свое мнение по поводу принимаемого решения.
7. Реализация решения. Выполнение решения требует материаль ных ресурсов, организаторских способностей, энергии. Принима ется конкретный детализированный план мероприятий по реализации решения с распределением ответственности по исполните лям и срокам.
Руководитель следит за реализацией решения, вносит при необходимости коррективы. Система контроля позволяет своевременно обнаруживать возможные отклонения от заданной программы реа лизации, принимать меры по их ликвидации, т.е. привести в действие обратную связь.
Ответственность за решение возлагается в первую очередь на тех, кто его разрабатывает и принимает, а во вторую - на кого эта ответственность официально возложена.
8. Оценка результатов. По результатам выполнения проводится оценка решения. Она заключается в измерении и оценке последствий решения, сопоставлении фактических результатов с теми, которые надеялись получить.
3. Государственные органы, участвующие в реализации государственной политики.
Государственную политику призваны реализовать кадры управ ления, административный аппарат, государственные служащие, олицетворяющие государственную власть. Аппарат формирует поли тическая власть, которой он служит. Занятые в аппарате государственные служащие выполняют свои профессиональные обязанности в соответствии с положением, занимаемой должностью.
На Западе используются две системы государственной службы: а) кадровая, б) контрактная. Кадровая служба предполагает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на госслужбе с подчинением требованиям статуса. Например, в Германии, Франции чиновник не может быть уволен, допускается только перевод на другое место. Кон трактные госслужащие близки к обычным наемным работникам, они в сущности менеджеры, а их босс — государство в лице какого-то органа. Переход их из госслужбы в бизнес и обратно свободен. Контрактная служба характерна для США. Однако и здесь есть список должно стей, уволить с которых новый президент не имеет права.
К государственным служащим предъявляются квалификационные требования по уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, знанию конституции, законов иных правовых актов применительно к исполнению соответствую щих должностных обязанностей.
В соответствии с законом РК «О государственной службе» государственный служащий - гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.
В законе РК «О государственной службе» различают понятия:
1. административный государственный служащий - государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе;
2. политический государственный служащий - государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политикоопределяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач.
К политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими:
1. назначаемыми Президентом Республики Казахстан, их заместители;
2. назначаемыми и избираемыми Палатами Парламента Республики Казахстан и Председателями палат Парламента, их заместители;
3. возглавляющим аппарат Верховного Суда Республики Казахстан, его заместители;
4. являющимися представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;
5. возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместители.
К политическим должностям могут быть отнесены также и иные должности, определяемые Президентом Республики Казахстан.
Для административных государственных служащих устанавливаются категории должностей. Реестр должностей административных государственных служащих по категориям утверждается Президентом Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа.
Для политических государственных служащих категории должностей не устанавливаются.
Государственная служба в Республике Казахстан основывается на принципах:
В государственных органах не допускается создание организаций политических партий. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей руководствуются требованиями законодательства и не связаны решениями политических партий, общественных объединений и их органов.
Государственный служащий не вправе:
Государственный служащий в порядке, установленном законодательством, в течение месяца после вступления в должность обязан на время прохождения государственной службы передать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный наем. Государственный служащий имеет право получать доход от переданного в доверительное управление имущества, в том числе в форме вознаграждения, дивидендов, выигрышей, доходов от сдачи в аренду имущества и других законных источников.
Государственный служащий не может занимать должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой его близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены ограничения на осуществление государственными служащими должностных полномочий в отношении близких родственников и свойственников (братьев, сестер, родителей и детей супругов).
На государственную службу не может быть принято лицо:
1) признанное в установленном порядке недееспособным или ограниченно дееспособным;
2) лишенное судом права занимать государственные должности в течение определенного срока;
3) в соответствии с заключением медицинского учреждения имеющее заболевание, препятствующее выполнению должностных полномочий, в случаях, когда специальные требования к состоянию здоровья для занятия соответствующих должностей установлены в квалификационных требованиях;
4) отказавшееся принять на себя ограничения, установленные законом, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах;
5) которое в течение двух лет перед поступлением на государственную службу привлекалось к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения;
6) на которое в течение года перед поступлением на государственную службу налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение;
6-1) на которое в течение трех лет до поступления на государственную службу за совершение коррупционного правонарушения налагалось в судебном порядке административное взыскание;
6-2) совершившее коррупционное преступление;
7) имеющие судимость, которая ко времени поступления на государственную службу не погашена или не снята в установленном законом порядке.
Непредставление или искажение указанных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную службу.
Лица, поступающие на государственную службу, должны отвечать следующим требованиям:
1. обладать гражданством Республики Казахстан;
2. быть не моложе восемнадцати лет, если иное в отношении соответствующих должностей не установлено законодательством Республики;
3. обладать необходимым образованием, уровнем профессиональной подготовки и соответствовать установленным квалификационным требованиям.
Для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, а также принятого на административную государственную должность вышестоящей категории, может быть установлено испытание на срок до трех месяцев. Административные государственные служащие в целях определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами проходят аттестацию. Не подлежат тестированию административные государственные служащие, имеющие стаж работы в государственных органах не менее 20 лет. Порядок и условия проведения аттестации административных государственных служащих утверждаются Президентом Республики по представлению уполномоченного органа.
4. Виды и формы государственных решений.
Деятельность политических институтов и органов админист ративного управления воплощается в принятии и реализации со ответствующих государственных решений: политических и адми нистративных. Анализ решений — неотъемлемый аспект теории государственного управления. По типу решений, способу их раз работки, уровню участия различных субъектов, в том числе мас совых, можно судить о существенных признаках общественно-политической системы.
Решения принимаются на всех уровнях системы управления. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые общие черты.
Государственное решение — это выбор и обо снование определенного проекта действий государственных ор ганов, направленных на достижение общественных целей.
Различают:
В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном управ лении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим.
Характеристики государственного решения:
авторитет решения, что означает уровень субъекта госу дарственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;
диапазон решения, что характеризует политическое про странство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;
информационная обеспеченность решения, т.е. информа ционная база его принятия, в том числе научная;
технология и стиль принятия решения — совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них; подходы при фор мулировании целей и при выборе средств для их осуществления;
типы принятия решений — демократический или авторитарный;
практическая значимость решения.
Государственные решения группируются по многим принципам:
Решения на региональном уровне формулируются в виде зако нов, принимаемых представительными органами власти, постановлений глав администраций областей и др. Они могут быть как политико-правовыми, так и административными актами. Различие между политическими и административными решениями относительно, поскольку, как говорилось, государственное управление по природе своей явле ние политическое. Политика же — определяющий уровень (в смыс ле значимости) управления. Это признается и отдельными зару бежными авторами. Например, французский политолог М. Понятовский разделяет руководство общественными делами на три уровня: политика — означает, что делать и почему; исполнение — как делать и при помощи чего; администрирование — подсоб ное средство.
5. Цели управленческих решений.
Выбор целей — отправной пункт в разработке и принятии любого решения.
Цель — внутренний побуждающий мотив действия, иде альный образ желаемого результата управляющего воздействия государственного субъекта на объект (общество, отдельные соци альные группы, индивиды). Множество проблем, с которыми сталкива ется управляющий орган, обусловливает многоцелевой характер государственных решений, что требует распределения целей по значимости и по времени реализации. Отсюда вытекает задача построения иерархии целей.
Управленческие цели классифицируются по многим признакам:
Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный ас пект разработки решений.
Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реали зуются в политических решениях руководящих органов государ ства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и другие цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и мест ного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.
Основу государственного управления составляет государствен ная политика. Поэтому сердцевину государственного решения в его обобщенном понимании образует выбор политического курса — государственной стратегии.
Политический выбор — это определение общих долговремен ных целей, основных задач деятельности государства на данном историческом этапе его существования и развития.
Из многих общих целей прежде всего выделяются высшие для государства, по сути безальтернативные: а) установление и под держание определенного типа политической системы и соответ ствующего ей политического режима; б) сохранение единства общества как основы существования данного государства; в) фор мирование и реализация общих ценностей и удовлетворение об щих интересов населения; г) обеспечение безопасности государ ства и общества; д) обеспечение взаимосвязей с внешним миром, с другими государственными образованиями. Эти цели, выража ющие главные функции государства, образуют ядро общей госу дарственной политики как основы управления обществом.
Выбор политических целей можно считать рациональным, если он: а) выражает интересы большинства населе ния и соответствует базовым ценностям данного общества; б) осуществлен на основе научного анализа с учетом особенностей конкретных условий и адекватной оценки влияния временного фактора (своевременности решения); в) сделан с учетом уровня развития управляющей и управляемой систем, а также ресурсного по тенциала; г) мотивирован положи тельным долгосрочным прогнозом; д) принят основными социальными группами.
Важной задачей является достижение того, чтобы минимизировать роль случайности при принятии государственных решений, например, влияние на политический выбор индивидуальных субъективных качеств лидеров.
Цели лишь в общих чертах обозначают направления действия государственной власти, они конкретизируются в общегосударственной долгосрочной стратегии и концепции.
6. Технология принятия и реализации управленческих решений.
Как только цель определена, можно приступить к выработке «маршрута продвижения к ней», который предполагает следующие этапы:
1) выбор из существующих, альтернативных проектов, проекта, соот ветствующего целям, а также принципам и нормам, свойствен ным данной государственной системе;
2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (экспертиза проекта);
3) планирование и разработка проекта;
4) определение конкретных исполнителей;
5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.
Любая цель предполагает наличие альтернативных вари антов ее достижения. Это объясняется как внут ренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами
управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного про екта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосрочную цель политики государства. Первая может быть краткосроч ной, среднесрочной, поставленной центральным органом управления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях дей ствует в поле общей стратегии, общего политического курса, которое обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Допустим, каждый руководитель регио на ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а в конечном счете, и долго срочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и дей ствия их высших должностных лиц не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональ ных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляемости.
Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем важнее соответствие проекта стратегии государства.
Было бы, однако, ошибкой считать, что стратегический подход при отборе альтернативных проектов во всех случаях явля ется политическим. Понятие стратегии в современной науке уп равления имеет и другой смысл: обозначение ориентации управ ляющего субъекта на конечную цель деятельности организации. «Мыслить стратегически» — одно из основных требований, предъявляемых к руководителю (да и не только) современным менеджментом. «Стратегическое мышление... означает, что вы думаете и действуете, помня все время о конечном результате».
При выборе альтернатив учитываются проработанные прогноз ные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения со временной теории, способность предвидеть — необходимый эле мент стратегического мышления управляющего. «Предвидение — это энергия, которая поддерживает движение». Прогнозный сце нарий раскрывает содержательную картину цели; он дает воз можность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению изби раемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негатив ных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перс пектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновацион ный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.
Экспертиза (оценка специалистов) — следующий необходи мый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов, поэтому необходимы экспертизы по литическая, финансово-экономическая, социальная и юридичес кая. В проверке и оцен ке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и регио нальных), а также наиболее значимые для общества администра тивно-государственные варианты управляющих действий. Экспер тиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов. Особо следует остановиться на специфике социальной экспер тизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управле нии, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть — в оценке проекта по крайней мере в двух аспектах: а) его соответствия установкам государственных социальных про грамм; б) в плане гуманистического потенциала, в частности со здания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие «участие» означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия чле нов организации (коллектива, сообщества) для выявления и ре шения проблем. Наконец, юридическая экспертиза необходима для про ектов любых решений. Всякое управленческое воздействие госу дарственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения — гарантия его реализации.
Следующий этап принятия решения — планирование и разра ботка проекта. Он рассматривается в качестве одного из «ша гов» на пути разработки решений в варианте управления госу дарственным сектором экономики, предложенном американски ми учеными.
В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920—1970 гг., планирование — это процесс, когда «формулиру ются цели и разрабатываются стратегии их достижения». «Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и программа ее осуществления. Планирование необходимо на всех уров нях организации. Планы нижних уровней должны быть совмес тимы с общим планом организации». В современной теории управления планирование определяется также в качестве одной из «ролей управляющих», наряду с «составлением бюджета, рас пределением ресурсов» и пр. В рамках анализируемого этапа принятия решения планиро вание включает конкретизацию целей, масштабов и задач, рас пределение функций и времени выполнения проекта, а также оп ределение конкретных его исполнителей. Под разработкой про екта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоя тельный «шаг» в работе над проектом «сбор данных по проек ту». Предусматривается максимально широкий охват ценной ин формации: базы данных, в первую очередь статистических, ре зультатов опроса представителей заинтересованной части населе ния, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций.
При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. — распоз навание).
Умный государственный деятель не примет серьезных реше ний, не одобрит общественно значимых программ без диагности ческой проработки соответствующего проекта. Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов мате риального, социального, политического, символического, инфор мационного капиталов, необходимых для реализации разрабо танного стратегического курса; б) просчитывание возможных по следствий осуществления программ.
Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими пред ставлениями о ее целях, своим пониманием общественных инте ресов и средств проведения. Однако субъективное начало не пере растает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная информация о состоянии управляющей системы и управляемого объекта, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной со циально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям — составная часть разработки решения. Понятие «средство» в связи с понятием «цель» в современной теории управления встречается нечасто. Содержание его не определяется. Отдается предпочтение таким терминам, как «ресурсы», «капитал», «рычаги власти» и др. Однако все они могут быть подведены под более общее понятие, каким явля ется «средство», обозначающее способ, орудие или иные предме ты и явления, используемые для достижения целей.
Проблема цели и средства — традиционная для теории дея тельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны по крайней мере три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный — данные средства обеспечивают достижение цели; его противоположность — избранные сред ства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий — средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.
Выше отмечалась необходимость учета фактора времени в стратегических политических решениях. Его роль не менее важна при принятии краткосрочных и даже текущих, в первую оче редь, политических, а также важных административных реше ний. Как поспешность, так и промедление с принятием решений обрекает субъекта на неуспех. Вопрос о выборе вре мени встречается на каждом этапе принятия решения, что объяс няется постоянно меняющейся ситуацией, в которой действует управляющий субъект. Принцип ситуационного подхода при при нятии решений включает выбор времени как важнейший его эле мент.
Принятие решения — функция руководителя данного государственного органа при участии членов организации. При этом члены организации должны выполнять различные роли, пишет профессор Нью-Йоркского университета Д. Занд, «иметь полно мочия для принятия решений, располагать нужной для этого информацией и профессиональной компетенцией». Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при приня тии решений. Он может пригласить сотрудников для участия на одном или нескольких этапах принятия решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов и др. Если подчиненные влияют на принятие решения, подчеркивает автор, то «появляется большая вероятность, что они поймут его, согласятся с ним и включатся в его выполнение». Более того, участие — фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века те зис «Управление — работа одного человека, обсуждение — рабо та многих», — остается аксиомой до наших дней.
Различие между принимающим решение и участниками прин ципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Ответственность за принятое ре шение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего и главным образом отвечает за их качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической струк туры власти и управления. Данное требование нарушается, если члены управляющей организации не выполняют предназначенные им роли (отмеченные выше).
Наиболее часто складываются следующие негативные ситуации принятия решений.
1. Принимающий решение не имеет на то полномочий. Это заместители руководителя, его помощники, консультанты и пр., а также « теневые» политики из числа ближайшего окружения ру ководителя, включая членов семьи, влиятельные лоббисты, представляющие группы обладателей капитала, монополистов СМИ, лидеры крупных политических партий и других общественно-политических объединений. Обстоятельства, порождающие подобные явления, в основном заключаются, во-первых, в отсутствии достаточной правовой базы, определяющей порядок принятия государственных решений и бло кирующей вмешательство в него субъектов, не наделенных необхо димыми полномочиями; во-вторых, в пороках системы управления, в частности, распределения властей и полномочий; в-треть их, и несоответствии руководящего субъекта (его профессионального уровня, политической культуры, воли и прочих субъективных качеств) занимаемой государственной должности.
2. Принимающий решения имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленческого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно-аналитической службы. Другие причи ны: неполнота или даже искаженный характер официальной информации, положенной в основу решения; дезинформация организации определенными органами; ограниченный для руководителя доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации.
3. Принимающий решение обладает всем необходимым для принятия ответственного решения, за исключением одного — он не располагает надлежащей профессиональной компетентностью.
Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Решение принимается на основе всестороннего анализа объективных обстоятельств и проблем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии членов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обязательными требованиями принятия решения вместе с тем являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.
Оценка эффективности государственных управленческих решений усложняется отсутствием четких критериев к определению эффективности. В общем виде они представляют собой признаки, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Необходимо отметить, что в данном случае имеется в виду не только и не столько экономическая эффективность, а, прежде всего, эффективность социальная, включающая в себя весь спектр условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей.
К общепринятым критериям эффективности управления государством относят:
а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;
б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в срав нении со стандартами развитых стран;
г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным резуль татом.
Существует методика Всемирного банка (стандартные индикато ры), по которой определяется развитие разных стран и их сравнение между собой:
1. Картина мира: основные экономические показатели, качество жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).
2. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бедность; рас пределение доходов и потребления; образование; здравоохранение.
3. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяйствен ное производство; водные ресурсы, облесение и заповедные зоны; энергопотребление и выбросы.
Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективно сти государственного управления в той или иной стране, дифферен цируются по сферам и уровням общественной жизнедеятельности внутри стран. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаружи вается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В соци альной сфере, при сведении всех проблем к какой-то интегрирован ной, очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. Важное значе ние для государственного управления приобретают критерии об щей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы. Это, скорее, не критерии для анализа результатов управле ния, а критерии-средства, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечивают ся должные показатели развития экономической, социальной и ду ховной сфер общества. Как верно отмечает Г.Атаманчук: «средства, в том числе политические, тоже весьма важны для ре зультатов управления. Нет политики ради политики, есть полити ка ради общества».
[kgl]
[gl] Тема 5. Государственная власть и государственное управление: соотношение и механизм взаимодействия[:]
Государственная власть и государственное управление: соотношение и механизм взаимодействия
Чтобы раскрыть понятие государственной власти, нужно рассмотреть и охарактеризовать те черты, признаки, которые присущи государственной власти:
1. Государственная власть, как и любая власть, – это способность или возможность при помощи каких-либо средств воздействовать на чье-то поведение, распоряжаться или управлять кем-то, подчинять своей воле других.
2. Государственная власть является разновидностью социальной власти, т.е. власти общественной, власти, которая возникает и проявляется в отношениях между людьми. Как разновидность социальной власти государственная власть – это способность или возможность воздействовать не вообще на чье-то поведение, а на поведение людей, распоряжаться или управлять не вообще кем-то, а людьми и их объединениями, подчинять своей воле не вообще кого-то, а опять же людей.
3. Государственная власть – это публичная власть, т.е. власть, которая носит не частный, а всеобщий, всенародный характер. Она распространяется на общество в целом, на всех его членов и все их объединения.
Нередко государственную и публичную власть отождествляют, полагая, что публичная власть – это и есть власть государственная. Между тем государственная власть – не единственная разновидность публичной власти. К последней следует отнести, например, власть первобытного общества, которая тоже носила всеобщий, всенародный характер, являлась властью всего общества и распространялась на всех его членов. Поэтому не случайно отдельные государствоведы предпочитают называть государственную власть особой публичной властью или публичной властью особого рода. Но так или иначе государственная власть – это власть публичная, в связи с чем ее нужно рассматривать как способность или возможность осуществлять управление, руководство обществом.
4. Государственная власть – это власть политическая. Ее политический характер выражается в том, что она является властью государства, организации политической, и функционирует в социально неоднородном обществе, обществе, разделенном на различные социальные группы: классы, сословия, страты и т.д.
В научной и учебной литературе государственную и политическую власть часто отождествляют, подчеркивая, что политическая власть – это и есть власть государственная. Определенные основания для такого отождествления существуют, поскольку политическая власть первоначально возникает как власть государственная и долгое время пребывает только в этом качестве. Связано это с тем, что государство явилось исторически первой политической организацией, просуществовавшей в единственном числе достаточно длительное время. Однако постепенно в обществе сформировались и другие политические организации (например, политические партии), власть которых тоже приобрела политический характер. Поэтому государственная и политическая власть – это, как представляется, не совсем одно и то же, поскольку кроме государственной существуют и могут существовать другие формы политической власти. Однако вне зависимости от того, как решается вопрос о соотношении государственной и политической власти, государственная власть всегда была и остается властью политической, исходя из чего ее следует рассматривать как способность или возможность осуществлять политическое руководство обществом.
5. Государственная власть – это легитимная власть. Легитимность государственной власти выражается прежде всего в признании этой власти населением страны в качестве публичной. Поскольку государственная власть является властью общества, общество, население страны должно признавать эту власть в качестве таковой, считать ее своей властью и подчиняться ей. В случае, если общество не признает существующую государственную власть, отвергает ее, эта власть не имеет права на дальнейшее существование и должна быть заменена другой государственной властью. Поэтому государственная власть должна иметь кредит доверия у населения.
Получение кредита доверия у населения, по-другому легитимация государственной власти, имеет несколько форм. Чаще всего, вслед за немецким политологом М.Вебером, выделяют три таких формы: традиционную, харизматическую и рациональную. Традиционная легитимация основана на действующих в обществе обычаях и традициях, нередко связана с ролью религии, с личной, племенной или сословной зависимостью. Харизматическая легитимация обусловлена особыми (нередко приписываемыми) качествами тех или иных государственных деятелей. Благодаря этому, такие государственные деятели становятся символами нации и пользуются, как правило, всеобщей поддержкой населения. Рациональная легитимация опирается на разум. Население поддерживает государственную власть, руководствуясь собственной оценкой деятельности этой власти. Основу такой легитимации составляют не лозунги и обещания действующей власти, а ее практические дела, направленные на благо общества.
Легитимность государственной власти помимо признания ее населением характеризуется также легальностью. Легальность означает законность государственной власти и предполагает формирование, организацию и функционирование государственной власти в соответствии с действующим в стране законодательством: конституцией и другими нормативными правовыми актами. Легальность входит в состав легитимности и является ее юридическим выражением.
6. Государственная власть – это власть территориальная. Как и государство, она действует только в пределах территории страны. При этом центральная власть действует в пределах всей территории страны, региональная – в пределах территории соответствующего региона (например, в пределах территории субъекта федерации), местная – в пределах территории соответствующих административно-территориальных образований (города, района, села и т.д.).
7. Государственная власть – это суверенная власть, власть, обладающая суверенитетом. Суверенитет государственной власти выражается в ее верховенстве внутри страны и независимости на международной арене. Верховенство проявляется в том, что государственная власть как бы возвышается над любой другой социальной властью в стране и при определенных обстоятельствах (например, в случае нарушения действующего законодательства) может эту власть запретить. Кроме того, верховенство государственной власти проявляется и в том, что только она может распространять свое действие на всю территорию страны и всех, кто на этой территории проживает или находится. Независимость же государственной власти состоит в ее праве самостоятельно решать все вопросы международного характера.
В-восьмых, государственная власть – это власть, которая осуществляется при помощи различных, в том числе и специальных, средств и методов. Государственная власть, как и любая власть, может осуществляться, используя самые различные средства и методы. Это могут быть сила авторитета, традиции, идеология, религия, пропаганда, поощрительные меры и т.д. Вместе с тем государственная власть располагает и своими, специальными средствами и методами, которых нет ни у одной другой социальной власти. К специальным средствам осуществления государственной власти относятся органы государства, в своем единстве образующие государственный аппарат, и нормы позитивного права, т.е. правила поведения, установленные или санкционированные государством. К специальным методам осуществления государственной власти относятся разнообразные методы государственного принуждения, вплоть до применения физического насилия и подавления.
Рассмотрев основные черты, признаки государственной власти, подытожим вопрос о ее понятии определением. Оно может быть, например, таким: государственная власть – это способность или возможность государства осуществлять политическое руководство обществом при помощи различных, в том числе и специальных, средств и методов. Хотя в данном определении не все из отмеченных признаков получили отражение, его, тем не менее, можно использовать в качестве рабочего определения государственной власти.
Вопрос о структуре государственной власти – это вопрос о ее внутреннем строении, о тех элементах, из которых она состоит. Как представляется, структуру государственной власти необходимо рассматривать с разных позиций, с разных точек зрения. Это позволит получить более глубокие представления о самой государственной власти и элементах, ее составляющих.
Прежде всего рассмотрим структуру государственной власти с точки зрения структуры власти вообще. При этом мы отвлечемся от того, что власть находится в постоянном движении, функционировании и будем рассматривать ее как бы в состоянии покоя, в статике. В научной литературе при таком подходе принято выделять два структурных элемента власти: волю и силу. Воля – определяющий элемент власти. Любая власть всегда есть проявление чьей-то воли: воли отдельного человека, коллектива людей, класса, народа и т.д. Властвовать – значит претворять свою волю в жизнь, кому-то ее навязывать, кого-то ей подчинять. Государственная власть – это тоже чья-то воля. В настоящее время считают, что это либо воля народа, либо воля тех или иных классов, либо воля каких-то социальных групп.
Второй структурный элемент власти – сила. Сила как бы подкрепляет волю, способствует ее претворению в жизнь. Без силы воля не способна утвердиться, не способна воздействовать на поведение других. Сила власти может быть выражена в ее авторитете, в идеологическом воздействии, в принуждении, в насилии. Сила государственной власти наиболее ярко проявляется в государственных органах, прежде всего в органах принуждения – армии, полиции и др. Когда авторитета государственной власти недостаточно для утверждения государственной воли, в действие, как правило, вступает механизм государственного принуждения в лице соответствующих органов.
Иначе будет выглядеть структура государственной власти, если государственную власть рассматривать в динамике, в действии. Здесь государственная власть предстает уже как определенное отношение, складывающееся между властвующими и подвластными, как претворение в жизнь воли властвующих и подчинение этой воле подвластных.
В структуре государственной власти, если рассматривать государственную власть в динамике, в действии, можно выделить, как представляется, следующие элементы: субъекты власти, объекты власти, властеотношения, средства и методы осуществления власти.
Субъекты власти – это носители государственной власти, те, кому может принадлежать государственная власть. Обычно в качестве субъектов государственной власти называют социальные или национальные общности, классы или народ в целом, т.е. тех, чью волю, чью интересы выражает в данный момент государство. Вместе с тем иногда в качестве субъектов государственной власти рассматривают или государство в целом, или его органы.
Объекты власти – это подвластные, те, в отношении кого осуществляется государственная власть. К объектам власти обычно относят отдельных индивидов, их объединения (организации), социальные и национальные общности, классы, народ в целом.
Властеотношения – это отношения, которые возникают между субъектом и объектами власти в процессе ее осуществления, реализации. Такие отношения выражаются в том, что, с одной стороны, имеет место проявление воли субъекта власти вплоть до ее навязывания объектам власти, а, с другой, подчинение объектов власти субъекту власти.
Средства осуществления власти – это то, на что опирается государственная власть в процессе своего функционирования, то, с помощью чего она реализуется, претворяется в жизнь. Выше уже отмечалось, что специфическими средствами осуществления государственной власти являются государственные органы (государственный аппарат) и нормы позитивного права. Вместе с тем для осуществления своей власти государство может использовать и другие средства, например, различные негосударственные объединения, средства массовой информации, ту или иную идеологию, нормы морали и другие неюридические нормы, религию и т.д. То есть арсенал средств, на которые может опираться государственная власть, весьма разнообразен и зависит от конкретных условий ее осуществления.
Наконец, методы осуществления власти – это те приемы, которые использует государственная власть в целях подчинения своей воле поведение и деятельность подвластных. Традиционно государственная власть использует два основных метода – метод убеждения и метод принуждения, как правило, сочетая их. Метод убеждения основан на использовании идейно-нравственных средств воздействия на поведение человека. Он предлагает целенаправленную культурно-воспитательную работу, связанную с разъяснением государственной политики, идеологическую обработку населения, другие приемы привлечения подвластных на свою сторону. Метод принуждения связан с психологическим, материальным или физическим воздействием государственных органов и должностных лиц на поведение людей с целью заставить их действовать по воле властвующих субъектов. В отличие от метода убеждения он носит более жесткий характер и выражается в применении организованной силы государства. Государственное принуждение всегда связано с ограничением свободы человека, с безусловным навязыванием ему государственной воли.
Структуру государственной власти можно рассматривать и с других позиций. Например, с учетом принципа разделения властей, который нашел свое воплощение в практике многих современных государств, в том числе и нашего, в структуре государственной власти можно выделить такие элементы (ветви), как законодательную власть, исполнительную власть и судебную власть. С учетом территориальной организации государственной власти можно выделить центральную (верховную) власть, которая распространяет свое действие на всю территорию страны, и местную власть, действие которой ограничено территорией соответствующих административно-территориальных образований. В государствах с федеративным устройством (например, в России), кроме центральной (федеральной) и местной власти следует выделять также региональную власть, т.е. власть субъектов федерации.
Ключом к трактовке конституционных статей об организации власти в Республике Казахстан - а в широком плане всего государственного строя - служит принцип разделения властей. Принцип этот не нов, он был выдвинут на рубежах Новой истории, когда нарождавшаяся буржуазия боролась с абсолютной властью монарха и его дворянского окружения, когда в руках монарха была сосредоточена вся полнота власти, причем не ограниченная, что значительно тормозило и затрудняло развитие класса буржуазии. Впервые принцип разделения властей был разработан англичанином Джоном Локком и французом Шарлем Луи Монтескье, и поэтому их имена закономерно связывают с выдвижением исходных идей.
Идеи Локка и Монтескье неразрывны со временем, когда они жили и творили. Но и сегодня принцип разделения властей следует изначальным положениям: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что монарх или сенат станет издавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной».
За прошедшие столетия принцип разделения властей - разумеется, в развитии и постоянном совершенствовании, с учетом условий отдельных стран - выдержал испытания временем и ныне занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур, распределении функций и полномочий между ними. Он современен и актуален и в третьем тысячелетии нашей эры. Этот принцип прежде всего демократичен: он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно влиять и отражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп - национальных, религиозных.
В условиях разделения властей население может непосредственно и через своих представителей активнее участвовать в процессе принятия государственных решений, чем при доминировании одной из властей или устранении какой-либо из них. Разделение властей - необходимая предпосылка формирования правового государства, реализации идей верховенства закона и, самое главное, расширения и обеспечения прав и свобод граждан,
Сам принцип разделения властей в Конституции Республики Казахстан закреплен в статье 3 главы «Общие положения». Он гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную выражается, прежде всего, в осуществлении каждой из них самостоятельными, независимыми друг от друга структурами государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение гражданских свобод и законности, создание гарантий от произвола. В условиях разделения властей одна ветвь государственной власти ограничивается другой, различные ее ветви взаимно уравновешивают друг друга, действуя, как система сдержек и противовесов, предотвращая монополизацию власти каким-либо одним институтом государства.
Согласно Конституции, на общегосударственном уровне законодательную власть осуществляет Парламент РК, исполнительную - Правительство РК, а судебную – Верховный Суд Республики Казахстан.
В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Президент не является Органом какой-либо из трех властей, а как прямо указано в статье 40, «главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях; символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом». Президент создает базисные условия и обеспечивает гарантии деятельности органов государственной власти различных ветвей.
Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме статьи 3, реализуется и конкретизируется в нормах Конституции, определяющих статус Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Совета и судов. Содержание этих норм показывает, что принцип разделения властей предполагает их конструктивное взаимодействие.
Так, обособление функции принятия законов и наделения соответствующими полномочиями Парламента сочетается с правом Президента отклонять законы, что влечет их возврат в Парламент для вторичного обсуждения, а также издавать указы (в том числе нормативного характера), которые не должны противоречить законам, и правом Правительства издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, государственных законов и нормативных указов Президента. Такой статус Президента произволен от его титула главы государства и гаранта Конституции.
Акты исполнительного характера, издаваемые Правительством, связаны с необходимостью повседневного осуществления организующей деятельности и неизбежным наделением исполнительной власти дискреционными полномочиями (дискреция - право усмотрения в рамках, определенных законом).
Лишь закон, а не какие бы то ни было иные соображения, а также посторонние влияния, требования и указания, - основа правосудия, судебной деятельности. Независимость как решающая характеристика, как конституционный принцип отличает именно судебную власть. При решении конкретных дел суды независимы даже от вышестоящих судов.
Особую роль в обеспечении принципа разделения властей играет Конституционный Совет Республики Казахстан, правомочный решать дела о соответствии Конституции Республики Казахстан, в частности, законов, нормативных актов Президента, Парламента, Правительства Республики Казахстан.
Конституционный Совет Республики Казахстан - специализированный орган правовой охраны Конституции. Его деятельность в данной области имеет контрольный характер, и в этом смысле Конституционный Совет является основным инструментом в системе сдержек и противовесов. Такое положение Конституционного Совета определяется прежде всего тем, что он наделен правом отмены актов, не соответствующих Конституции Республики Казахстан. Основными принципами деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан является независимость, коллегиальность, гласность, состоятельность и равноправие сторон.
Понимая самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти как их известную независимость (в границах собственных полномочий) друг от друга, ее нельзя трактовать как независимость этих органов от Конституции, как их свободу от контроля со стороны общества.
Единство системы государственных органов РК проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РК. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы этой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует организационно-правовая связь.
Каждая из названных систем является носителем соответствующей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Для того чтобы предотвратить злоупотребление властями и возникновение авторитарных, абсолютных властей, не связанных правом, эти ветви не должны сосредотачиваться в руках одного органа. Распределение власти, таким образом, является структурообразующим и функциональным принципом рациональной организации и контроля. Размежевание направлено на то, чтобы удержать государственную власть от возможных злоупотреблений. Все органы и ветви государственных властей призваны быть хранителями Конституции. Конституция должна стоять над этими властями, а не власти над Конституцией. Распределение власти выражается в распределении компетенций, во взаимном контроле, в системе противовесов, сбалансированности, то есть равновесие достигается путем взаимосогласия. Распределение властей служит средством сдерживания власти государства в рамках принципов развитого общества, служит механизмом защиты прав человека, закрепленного в Конституции.
Обобщая, можно сказать, что в основе организации и деятельности правового государства лежит принцип разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Каждая власть осуществляет свои строго очередные функции. И вместе они сдерживают и уравновешивают друг друга, обеспечивая тем самым гарантию исполнения демократических норм и не злоупотребления государственной властью.
Практически в системе государственного управления власть осуществляется во многих конкретных видах, таких как политическая, административная, экономическая, организационная, информационная, идеологическая, наконец, военная. Эти поня тия используются при характеристике структуры органов власти управления ряда стран. К примеру, функция правительства Германии — управление — включает «исполнение законов» и «организационную власть», исполнительная власть правительства подразделяется на «правящую» и «административную» власть. В научной литературе встречается понятие «административная власть» как производное от юридического — «административное право». Административная власть подчинена закону и подотчетна представительным орга нам, связана, как и вся система «административно-государствен ного управления», с «тремя сферами» власти: законодательной, исполнительной и судебной. Все сказанное означает, что проблема роли государственной власти в управлении и блокирования тенденции «демонии» влас ти (чрезмерного расширения сферы ее действия и бесконтрольности) не исчерпывается регулированием взаимодействия трех ветвей государственной власти. Вопрос управляемости самой власти в системе государственного управления включает ряд других ас пектов механизма функционирования властей.
Начнем с уточнения понятий, без чего трудно разобраться в поставленном вопросе. Понятие «политическая власть» прежде всего означает государственную власть вообще. Политическая — государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (или сфер) власти. Другой, более узкий, смысл данного понятия — обозначение власти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, на пример партий. В таком толковании политическая власть, воп лощенная организационно в отдельных конкретных институтах, означает способность последних влиять на поведение и деятель ность людей с помощью политического авторитета государствен ного органа, регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, тра диций и социальных ценностей. Когда говорят, например, об от делении административно-государственного управления, аппара та государственного администрирования от политики, то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием об щих руководящих решений, с разработкой принципов и страте гий управления, с борьбой за власть.
Политическая власть характеризуется четкими существенными признаками: ее источник — народ; непосредственный субъект — государство, его органы (институты); ее основная функция — выражение общей воли и защита общих интересов социальных групп, регулирование общественных отношений и социальных конфликтов. Политическая власть, будь то государственная или партийная, отличается от других видов власти названными при знаками. Она первенствует среди всех других, потому что вопло щает в себе волю и интересы общества в целом или больших социальных групп и слоев. В этом ее сила и одновременно опас ность. Расчленение единой государственной политической влас ти, ее функций на три составляющие (законодательную, испол нительную и судебную) означало решение двух взаимосвязанных исторических задач: защиты общества от самовластия правите лей и всемогущества государственной машины, а также разделе ния труда в сфере государственной власти как деятельности.
Административная власть — понятие, обозначающее один из видов исполнительной власти, отождествляющейся с властью управляющего субъекта. Ее функция двойственна: принуждение к исполнению правовых норм и реализация государственных пол номочий для обеспечения функций управления. Субъект админи стративной власти — административный институт как агент государства и его аппарат (орган госслужбы), действующий по по ручению, от имени государственной исполнительной власти, но не от политических представительных органов. В качестве субъекта выступают и отдельные должностные лица, которые нередко превращают индивидуальную властную волю в государственную. Объект действия административной власти: конкретные индивиды, малые социальные группы, трудовые коллективы, межличностные и групповые отношения, разнообразные процессы трудовой и иной общественной деятельности и поведения. Типичная модель властеотношения (администрирования): «команда (приказ) — исполнение», основное средство воздействия на подвластного — различные формы принуждения (открытого или реально возможного), выступающего в виде санкций, фиксирующих от ветственность человека перед властью. Административная власть, в отличие от политической, является орудием защиты и реализа ции интересов не целого (общественной системы), а части, отдельных групп, организаций. В этом смысле администрирование и как властеотношение (тип командования) и как управленчес кая деятельность — конкретно ориентированная, аппаратная де ятельность государственных служащих. Администрирование — процесс управляющей деятельности — отнюдь не сводится только к принуждению исполнять закон или какую-либо руководящую директиву политического органа. Принуждение, санкции — лишь необходимая, но не самодостаточная часть механизма осу ществления власти.
Если роль административной власти абсолютизируется, само стоятельность по отношению к другим властям преувеличивает ся, то возникает синдром «демонизации» администрирования. Многообразие средств и методов воздействия управляющего субъек та на управляемых сводится к командованию и применению репрессивных санкций. Это происходит в ситуации, стимулирующей, с одной стороны, потребность усиления действия административ ной власти, а с другой, — ее бесконтрольности. В частности, в условиях социального или экономического кризиса государствен ные органы вынуждены прибегать к различного рода чрезвычай ным мерам обеспечения нормального функционирования полити ческой и экономической систем, широко использовать принуди тельные санкции, скажем, для погашения конфликтов, при рас пределении ресурсов и пр. Господство командно-административ ной власти в управлении — приоритет авторитарных режимов. Низкий уровень профессионализма и политической культуры го сударственной службы — также один из факторов, обусловлива ющих подмену подлинной технологии управления как творчес кой деятельности — «употреблением» власти.
Административная власть нормально функционирует, если:
Организационная, правовая, экономическая, информационная, военная власти есть не что иное, как конкретные виды осуществ ления государственной власти, различающиеся способами и сред ствами воздействия на подвластных. Эти разновидности власти, за исключением правовой и военной, служат также средством регулирования общественных отношений и социального контро ля вне государства, в границах гражданского общества. В таком случае они являются модификациями социальной (общественной), а не государственной власти.
В современных обществах значительно возросла роль в дея тельности государства экономической и информационной влас тей. Поскольку государство становится агентом экономического процесса, то использование экономических средств политическо го господства над людьми и в целях управления вполне законо мерно. Экономические стимулы, власть денег — это своеобразная «невидимая рука» государственной воли и интересов, заменяю щая административно-правовое принуждение и физическое наси лие. Она «достает» и отдельных граждан, и любые социальные группы, и организации общественно-политические, не нуждаясь в какой-либо легитимности. Сила экономической власти — в вез десущем материальном интересе общественных субъектов. Влия ние экономической власти на само государство, все его ветви и уровни власти и управления противоречиво: из средства осуще ствления государственной политической воли она превращается в господствующую над государством силу. Особенно в условиях ограниченности материальных ресурсов и концентрации львиной доли общественного богатства в руках кучки собственников.
Опасность чрезмерного влияния на общество экономической власти и ее доминирования над политической, государственной побуждала и побуждает искать пути ее ограничения и разумной регламентации. Основной путь, предложенный западной цивилизацией, — отделение государства от экономики, государственной власти — от собственности. Однако, как уже говорилось, либеральная концепция оказалась во многом несостоятельной. Не случайно теоретики неолиберализма, в частности наиболее известный из них — английский философ и политолог К. Поппер, пишут о необходимости защиты общества от всесилия экономичес кой власти. Нельзя допустить, чтобы экономическая власть до минировала над политической, подчеркивает К. Поппер. Госу дарство само защитит граждан от злоупотребления экономической властью. Против экономического всевластия существует одно средство — политическое средство — государство. Поэтому прин цип невмешательства государства в экономику должен быть отброшен. Политическая власть и присущие ей способы контроля — это самое главное в жизни общества. Вместе с тем автор объективно оценивает негативы политической власти, видя един ственный способ защиты от злоупотребления ею — в демократии. Таким образом, фактор «сдержек» и «противовесов» — необхо димое условие функционирования и нормального взаимодействия в системе управления экономической и политической властей.
В индустриальном и постиндустриальном обществах мощным орудием государства стала информационная власть. Постоянно возрастающее влияние на управление средств массовой информации переросло в реальную силу с присущими ей специфическими признаками.
Современные СМИ представляют собой организованные группы профессиональных работников, особый аппарат, обладающий мощными техническими средствами воздействия на сознание и волю человека, на его общественное поведение и деятельность. Организации СМИ закрытого типа, имеющие свою систему норм поведения ее членов, а также регулирующих взаимоотношения с потребителями телеинформации, норм, обусловлен ных как спецификой профессиональной деятельности, так и тре бованиями технических средств и технологии производства и тиражирования информации. СМИ способны выражать интере сы и волю общества или его части, навязывать их различным слоям населения и отдельным гражданам, принуждать к подчинению установленным государством нормам; способствовать со хранению и закреплению существующего порядка или, наоборот, стимулировать его разрушение. Власть СМИ основывается на «перевесе» в знании (Каутский), на силе общественного мне ния, пропаганды и современной рекламы. Современные средства массовой информации превращают в материальную силу знания, идеи. В XVIII в. французский просветитель, правовед и философ Шарль Луи Монтескье (1689—1755) писал, что функции прессы сходны с функциями полиции: она выражает нужды граждан, передает жалобы, разоблачает злоупотребления, без законные действия, она принуждает к нравственности всех об ладателей власти, для чего их достаточно поставить перед лицом общественности. Ныне функции, о которых писал французский теоретик, намного превосходят прошлые. Теперь СМИ — супероружие в идейно-политической борьбе как внутри страны, так и на международной арене.
Многие политики и журналисты, учитывая влияние СМИ в обществе, нередко называют их «четвертой властью» — наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государ ственной власти.
На наш взгляд, следует иметь в виду, что «четвертая власть» — это выражение фигуральное — ветвей государственной власти только три вышеназванных и никак не больше. Другое дело, что в каждом государстве наряду с государственной властью могут иметь место и власть органов местного самоуправления, власть олигархических кругов, мафиозных и бандитских группировок. Хотя две последние и им подобные «власти» и играют нередко значительную роль в жизни общества, того или иного государ ства, однако к государственной власти не относятся, несмотря на то, что порой могут проникать в государственную власть, даже частично или полностью узурпировать ее.
Итак, государственная власть функционирует в различных ее ветвях, формах, видах и на разных уровнях. Функции каждого вида и уровня власти в системе государственного управления спе цифичны. Роль основного орудия управления она может выпол нять, если сама управляема.
[kgl]
[gl]Тема 6. Организационно-функциональная структура
государственного управления[:]
Организационно-функциональная структура
государственного управления
Любой процесс начинается с выдвижения каких-то целей, ко торые исходят из их потребностей и интересов и обычно направля ются на их удовлетворение. Выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой — опира ющимся на государственную власть, — весьма сложный процесс, который характеризуется:
1. Общественными источниками возникновения и фиксиро вания целей государственного управления.
2. Субъективной стороной целеполагания и вызываемой ею относительностью и открытостью сформулированных целей го сударственного управления.
Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, вероятностно. Предугадывать его приходится на базе информа ции о прошлом. То, что свершилось, стало историей, нам известно, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государ ства. Известна формула французского философа О. Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без «заглядывания» в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.
Еще в 20-х годах XX века Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихий ного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выпол нения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь. Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как пять «п»: предвидение, прогнозирование, программирование, планирование, проектирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интел лектуальном описании и, особенно, в практической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неизбежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в другие ви ды управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем — логического продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него — к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию — выбо ру надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, «планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь». Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а, следова тельно, и от самого управления как такового, иначе на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непред сказуемостью их последствий.
3. Иерархией целей государственного управления, кото рая имеет большой социологический смысл. Под влиянием марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополага ющей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, эко номика создает ресурсную базу для общества и решения его проб лем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к раз рушению системы «природа — общество — человек», что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых. Сегодня уже стало очевидно, что главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государствен ного управления, построенная на принципе приоритета потребно стей и интересов развития общества. По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от бо лее к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последую щую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:
общественно-политические, охватывающие комплексное, цело стное, сбалансированное и качественное развитие общества;
социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;
духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реали зацию общественно-политических и социальных целей;
экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную осно ву реализации общественно-политических и иных целей;
производственные, состоящие в создании и поддержании ак тивности тех управляемых объектов, которые соответствуют выше названным целям и способствуют их осуществлению;
организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления — построение соответствующих функциональных и организацион ных структур;
деятельностно-праксеологические, предполагающие распреде ление и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;
информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;
разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.
Разумеется, данная иерархия целей государственного управле ния во многом условна, является предметом логических размыш лений, но она создает известный ориентир, «шкалу отсчета» в дан ном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осущест вляет цели.
4. Построением «древа» целей государственного управления. Центральными, определяю щими («стволом») «древа» целей государственного управления яв ляются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Дж.К. Гэйбрейт называет защитными и положительными. Стра тегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратеги ческие цели называют главными, а цели, позволяющие их дости гать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается града ция целей государственного управления и по другим основаниям: по объему — общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных ком понентов), по результатам — конечные и промежуточные, по вре мени — отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые на прямую не связаны с реализацией стратегических (главных) це лей, но при этом могут возникать и носить негативный, противопо ложный по отношению к ним смысл. Они нежелательны, и все-та ки с ними приходится считаться.
Построение «древа» целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процеду ру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуман ное определение стратегических (главных) целей, а затем произ вести «разветвление» этих целей по всем другим их видам. Важ ное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «ра ботали» друг на друга и реализация одной цели становилась ис точником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, пер востепенная проблема заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управля емыми объектами. Соблюдение таких требований может действи тельно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.
Принцип — это специфическое понятие, в ко тором содержатся не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Практическое действие принципов государственного управления не зависит от них самих, а всецело определяется отношени ем к ним людей. Мало знать принципы, надо еще хотеть и мочь применять их в управленческих процессах. В литературе называется множество принципов (Г. Эмерсон — двенадцать, А. Файоль - четырнадцать, Д. Карнеги — двадцать девять и т.д.), но это вовсе не означает, что все они или некоторые из них на самом деле при меняются в управлении и влияют на него.
Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен отвечать следующим требованиям:
а) отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимо связи государственного управления;
б) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении;
в) охватывать преимущественно такие закономерности, отноше ния и взаимосвязи, которые присущи государственному управле нию как целостному социальному явлению, т.е. имеющих общий, а не частный характер;
г) отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления.
Можно выделить следующие наиболее общие принципы государственного управления: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, разделение власти, публичность.
Принцип объективности государственного управления является исходным и обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерно стей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления от: а) характера, уровня раз вития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонен тов, которые выступают управляемыми объектами; б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних закономерностей функцио нирования и развития управления как определенного системного общественного явления. Принцип объективности отражает также широкий круг закономерностей, отношений и взаимосвязей орга низации, функционирования и развития государственного управления, связанных с преломлением и реализацией в нем целей, объек тивных условий и субъективного фактора общества. Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнта ристскими отклонениями от природных и общественных законо мерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, на правляет его усилия в необоснованную или негативную сторону, тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воздействий.
В современном государстве основополагающее значение в осуще ствлении управления с его стороны отводится принципу демокра тизма государственного управления. Утверждение этого принципа является результатом многовековой борьбы народов за признание их носителями суверенитета и единственным источником власти и соответственно за обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина. Принцип демократизма воспроизводит народовлас тие в государственном управлении. Это — сложный и многогран ный принцип, требующий прежде всего установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государ ством, между всеми компонентами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Его нельзя примитивно сводить к проведению государственными органами в обще стве референдумов или избирательных кампаний, он предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедея тельности людей (своих граждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, ре зультатов управления и т.д).
Принцип правовой упорядоченности означает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управле ния. Причем не просто решения данных вопросов в законах или иных нормативных правовых актах, а именно в правовых законах (здесь нет тавтологии), содержащих в себе идеи справедливости, гуманности, сотрудничества, обеспечения прав, свобод и обязанностей людей. По нашему мнению слова российского исследователя Г.Атаманчука по данному вопросу в равной степени справедливы и к реалиям нашей страны: в ее истории «принцип правовой упорядо ченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизматически обрамленную, способную якобы решить все проблемы. В результате мы мало продвинулись по пути осознания и использования огромных возможностей права в государствен ном управлении».
Прилегающим к вышеназванному принципу и в известной мере дополнительным к нему является принцип законности государ ственного управления: без законности нет правового государства. Принцип законности влечет за собой ряд методологических и практических положений: во-первых, он предполагает, что функ ционирование и развитие государственного управления имеют прочные правовые основания, определяются законом и состоят в его практической реализации; во-вторых, принцип законности обусловливает актуальность своевременного и правильного право вого регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной влас ти и местного самоуправления, в-третьих, он требует четкого по рядка их нормативной деятельности, особенно принятия и испол нения правовых актов, и, в-четвертых, служит основой для форми рования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих.
Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна тогда, когда процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответственно потребностей, интересов и целей) в законах, исполнения за конов и непосредственного управления, контроля за законами и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграни чены и скоординированы посредством сдержек и противовесов. Это му служит принцип разделения власти в государственном управле нии. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к простому разделению деятельности в области государственного управления. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспе чении и гарантированности принадлежности власти народу. Оценивая двухсотлетнее действие системы разделения власти, американские авторы констатировали: «Несмотря на то, что эта система явилась причиной определенной неэффективности центрального правительства, она была колоссально успешной в дости жении цели, поставленной создателями конституции, — избежании тирании».
Нако нец принцип публичности государственного управления тоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип напоминает называе мый во многих публикациях принцип гласности и учета общест венного мнения. Но он шире последнего по охвату отражаемых яв лений, поскольку включает в себя: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) откры тость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) обществен ный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судеб ный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.
Большую и сложную группу составляют структурные принципы, среди которых представляется возможным выделить следующие.
Структурно-целевые принципы государственного управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рацио нального построения «древа» целей государственного управления, включают в себя принципы:
5) распределенности целей по функциям государственного управ ления и управленческим функциям государственных органов — обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.
В числе структурно-функциональных принципов государственно го управления, характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государствен ного управления, можно назвать следующие принципы:
Среди структурно-организационных принципов государственно го управления, связанных с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государ ственного управления, выделяются такие принципы, как:
К структурно-процессуальным принципам, дающим представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях, взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и имеющим широкое применение, относятся принципы:
В научной литературе приводится множество не только самых разнообразных, но и примеров их систематизации. Выделялись такие подсистемы принципов в государственном управлении, как: политические (социально-политические) и организационные, организационно-по литические, организационно-технические построения аппарата управления, организационно-технические деятельности аппарата управления; политические, экономические, организационно-пра вовые, технические, общие сущностные, организационно-полити ческие, видовые, частные функциональные и др. Авторы курса лекций «Общая теория управления» дают следующую систематизацию принципов:
общие, к которым относят принципы системности, объективности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюционизма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ведущего звена, стимулирования;
частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной), и принципы, используемые при анализе различных общественных явлений, организаций, ин ститутов;
• организационно-технологические, в число которых входят принципы единоначалия, сочетания центрального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, склярный принцип, принципы иерархии, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона управления.
В новейших публикациях разграничивают законы и принципы государственного управления. Среди последних выделяют: общесистемные методологические; общеметодологические; принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс; организационные, системно-функциональные, причем в каждой из групп их называют десятки.
Г.Атаманчук предлагает следующую систематизацию принципов государственного управления:
4) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности.
Систему государственного управления характеризует согласованность, скоординированность, субординированность образующих ее закономерностей, отношений и процес сов, которые, в свою очередь, детерминированы типом и уровнем развития конкретного общества и государства. Поэтому построение государственного управления различается в зависимости от того, монархия это или демократическое государство, феодальное или капиталистическое, даже в наши дни, при международном признании некоторых основополагающих принципов (свобода, справедливость, право, демократия и т.д.), конкретное построение государственного управления во многом зависит от социально-экономического, духовного и политического развития определенной страны.
Поэтому первым основанием систематизации принципов государ ственного управления является выделение тех общих закономерностей, отношений и процессов, которые присущи всей системе го сударственного управления, обеспечивают прочность зависимостей государства и общества и создают что-то исходное, типичное для закономерностей, отношений и взаимосвязей различных ее элементов (подсистем). Подобные универсальные закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления обозначаются понятием общесистемные принципы го сударственного управления.
Второе основание систематизации связано с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвя зей, которые организуют группы онтологических элементов госу дарственного управления. Хотелось бы напомнить, что речь идет о таких группах элементов государственного управления, как цели, функции, структура, процесс. Если природа государственного управления отражается в общесистемных принципах, влияющих на все группы элементов системы государственною управления, то, естественно, что в каждой группе элементов должны действовать какие-то свои, специфические закономерности, отношения и взаимо связи, придающие им (группам элементов) упорядоченную струк туру.
Ведь в зависимости от того, как построены (в статике и динамике) соответствующие группы элементов, возникают их возможности и содержание действия в системе государственного управления. Из одних и тех же элементов государственного управления (целей, функций и т.д.) можно создать весьма различные структуры (комбинации элементов) с совершенно разной социальной ролью в общественной жизнедеятельности. К примеру, одни и те же элементы управленческой деятельности формируют автократический, либеральный либо демократически-правовой стили государственного управления. И так по каждой группе элементов. Закономерности, отношения и взаимосвязи организации групп элементов государственного управления, открытые и осмысленные наукой, думается, можно рассматривать в качестве структурных принципов государственного управления.
Данные принципы приобретают свою специфику в каждой из групп элементов, поскольку место и роль этих групп в системе онтологических элементов государственного управления обусловливают их особое построение.
Наконец, третье основание систематизации принципов государственного управления касаются функционирования различных подсистем (территориальных, отраслевых, функциональных и т.д.) государственного управления и различных аспектов специализированной государственно-управленче ской деятельности. К примеру, выделяются следующие принципы: государственной службы, работы с персоналом управления, информационного обеспечения государственного управления, технологизации государственного управления, принципы административного процесса и т.д. Исследование, раскрытие и систематизация таких принци пов — дело специального (дифференцированного) научного управ ленческого знания, как и познание принципов в других видах управления. В то же время весьма важно отслеживать, чтобы специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления не противоречили общесистемным и структурным принципам и способствовали укреплению целостности го сударственного управления.
Деятельность системы государственной власти и управления может быть эффективной лишь при условии, что она основывается на жизне способной структуре местного самоуправления. Практически все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают ее прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, общественного порядка в городах и сельских поселениях, через способность образовательных учреждений и органов здравоохране ния удовлетворять потребности человека в приобретении соответствующего образования и сохранении здоровья и т.д. Именно на местном уровне формируются основы понимания людьми собственной ответственности за свою судьбу, за судьбу близких, да и за положение в стране. Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа, максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Являясь уровнем публичной власти, оно одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, стимулирует формирование гражданского общества. Поэтому местное самоуправление позволяет гражданам сознательно участвовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, формирует ответственность за решение местных проблем, повышает их социальную и гражданскую активность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью государственных и негосударственных органов управления.
Учитывая важность местного самоуправления для эффективного решения социально-экономических проблем с учетом особенностей каждого региона, местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех развитых стран мира, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления, конституциями ФРГ, Австрии, земельными законами Швейцарии и отдельными законами Великобритании и США. Мировая практика показывает, что существует самые разнообразные типы и формы местного самоуправления, которые сложились исторически под воздействием как объективных, так и субъективных факторов. Эволюция форм и методов местного самоуправления происходит в направлении становления и развития гражданского общества. В этой связи сложившиеся типы моделей местного самоуправления в этих странах наиболее полно приспособлены к местным традициям, культуре, менталитету населения, уровню экономического развития страны и другим условиям.
Европейской хартией «О местном самоуправлении» под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных органов управлять государственными делами в пределах своих компетенций, определенных национальным законодательством, в интересах местного населения. Это право реализуется советами или собраниями, члены которого избираются путем тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
Институт местного самоуправления следует отличать от института местного государственного управления. Местное государственное управление выступает проводником государственной политики на территории, непосредственно включено в систему государственного управления. Местное самоуправление это особый институт, не входящий в систему органов государственной власти, компетенция которого очерчивается решениями центральных органов власти, а его деятельность направлена на удовлетворение интересов местного сообщества. В этой связи интересы региональной и местной власти изначально должны быть разведены, что служит важным средством воздействия на проявления местного сепаратизма со стороны центральной власти.
В советской Конституции 1976 г. понятие «местное самоуправление» отсутствовало. Оно поглощалось понятием «Местные органы государственной власти и управления», включавшим «Советы народных депутатов» в краях, областях, автономных областях и округах, городах, районах, посел ках, сельских населенных пунктах. Принятием Закона СССР (ап рель 1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в Конституцию было включено по нятие «местное самоуправление». Это, однако, не изменило поли тическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления. Правда, в Конституции СССР (в редакции 26 декабря 1990 г.) было записано: «В системе местного самоуп равления, кроме местных Советов народных депутатов, могут дей ствовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граж дан, иные формы непосредственной демократии». Деятельность местных Советов осуществлялась на основе принципа «демокра тического централизма», включавшего выборность органов госу дарственной власти, «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих».
Самостоятельность местных Советов сводилась к минимуму не только потому, что они должны были строго исполнять все пред писания вышестоящих Советов, которые могли к тому же отме нить любое решение местных органов, аргументируя их нецелесообразностью или незаконностью. Реальное положение местных Советов было таково, что они полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстан циями, а также от ресурсной поддержки действующих на терри ториях, подведомственных конкретным Советам, государственных предприятий и колхозов. Так называемые градообразующие предприятия и колхозы, села или объединения сел доминировали в хозяйственной и социальной жизни местных сообществ, а руко водство этими предприятиями было фактической корпоративной властью, прикрываемой формальной государственной властью местных Советов.
Формирование местного самоуправления в РК еще только предстоит, но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного управления на местах. Казахстан, провозгласивший свою независимость в 1991 году, до сих пор является централизованным унитарным государством. Несмотря на то что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам - представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах. Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому предпринятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус: органов государственной власти и местного самоуправления - была обречена на провал.
В настоящее время рассматривается вариант перестройки существующей системы местного самоуправления, который предусматривает сохранение действующей системы местного государственного управления (маслихата и акима) и параллельно ей предлагается организация местного самоуправления в пределах территории аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного и республиканского значения, столице - в пределах улиц, кварталов, микрорайонов.
Органами местного самоуправления в законопроекте, разработанном Правительством РК, являются:
1) Кенес местного сообщества - представительный орган местного самоуправления, избираемый населением соответствующего населенного пункта, численность жителей которого составляет 1000 и более человек. При этом в населенных пунктах, где проживает менее 1000 человек, функции Кенеса осуществляются сходом граждан соответствующего населенного пункта.
2) Жамият местного сообщества - исполнительный орган местного самоуправления, возглавляемый Жетекши. В отличие от Кенеса, прямое избрание которого населением, проживающим на соответствующей территории, предусмотрено правительственным законопроектом, порядок организации и деятельности Жамията будет определяться Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями законодательства. Это значит, что населению будет предоставляться право самостоятельного решения вопроса о порядке формирования исполнительных органов местного самоуправления.
3) Жетекши - глава исполнительного органа местного самоуправления. Жетекши будет избираться населением соответствующего населенного пункта. Прекращение полномочий Жетекши влечет прекращение полномочий Жамията.
Хотя законопроект, разработанный Правительством РК, закрепляет раздельное функционирование представительных и исполнительных органов самоуправления, в принципе, это право самого населения - формировать отдельно представительные и исполнительные органы либо ограничиться единой структурой. Срок полномочий для всех органов местного самоуправления и Жетекши будет определяться в уставах местных сообществ. Поэтому создание совершенно одинаковых органов местного самоуправления во всех регионах и административно-территориальных единицах невозможно. Более того, вполне вероятно, что в пределах отдельной области, одного города, района будут создаваться органы местного самоуправления, различающиеся по срокам полномочий, порядку формирования исполнительных органов, содержанию компетенции и т.д.
[kgl]
[gl]Тема 7. Правовое регулирование государственного управления [:]
Правовое регулирование государственного управления
Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают:
• централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции;
• децентрализованное, диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществля ется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управ ленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирова ния (вообще) различают:
позитивное обязывание — возложение на лиц прямой обязан ности совершать определенные положительные действия;
запрещение — возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;
дозволение — предоставление лицам права на свои собственные активные действия.
Каждый из названных способов применяется, конечно, в право вом регулировании государственного управления, и его можно об наружить в правовом статусе государственных органов (в их компе тенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государ ственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом слу чае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государ ственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего госу дарственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.
При рассмотрении проблем правового регулирования государственного управления в юридической литературе встречаются раз ные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус государственных органов. Имеются сторонники общедозволительного порядка правового регулирования, при кото ром государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», фиксирую щий строго определенный набор законных действий. Для государ ственного управления, связанного с властью, даже в условиях де мократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Предшествующий опыт однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, ясно и исчерпывающе прописано; любые свободные действия необ ходимо совершать на основе и в рамках законов и по уполномочию государства.
В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании:
регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосред ственно направленных на регулирование общественных отноше ний путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запре щающие и управомочивающие (дозволительные);
охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер);
специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретителъные) — фиксирующие в обоб щенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные — закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы — прин ципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные — предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных
отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные — регулирующие выбор между нормами.
По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведе ния среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диапозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.
Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые инсти туты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, свя занные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них — го сударственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Здесь важно не смешивать правовое регулирование государственного управления и правовую деятельность государственных органов в отношении управляемых объектов. Речь идет только о первом. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.
Правовые формы, используемые в целях определения правового состояния государственных органов (а также органов мест ного самоуправления) и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики эле ментам государственного управления, правилам (нормам) поведе ния людей в управленческих процессах, тем больше у него возмож ностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирова ния государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали в совокупности систе му правового регулирования государственного управления.
Тем самым к формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управлен ческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду, прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу. Опыт показывает, что запаздывание в нормативном оформлении возникающих управ ленческих связей, приводящее к тому, что качественно новые яв ления приходится искусственно «втискивать» в устаревшие пра вовые рамки, создает впечатление, будто правовые нормы вообще мешают управлению, сдерживают творческую инициативу управ ляющих.
Формы правового регулирования государственного управления должны быть достаточно устойчивыми, стабильными. Граждане должны иметь возможность их осво ить, понять, применить на практике и оценить. Необходимо уметь выбирать нормы, которые бы длительное время сохраняли свою способность отвечать запросам жизни.
Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, где бы управленческие феномены (элементы, их взаимосвязи, подсистемы) получали возможно исчерпывающее правовое оформление.
Закон - это нормативный акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Признаки закона:
Виды законов:
1. Конституция - это основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, систему правосудия. Конституцию, в отличие от других нор мативных правовых актов, часто называют правовой хартией, ос новным законом, чем подчеркивается ее качество источника и ба зиса всей юридической системы общества. Конституция Республики Казахстан была принята 30 августа 1995 г. Она содержит 9 разделов, характеризующих общие положения, права и свободы граждан, статус, права и обязанности, статус и функции Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов, органов местного управления и самоуправления. На сегодняшний день Конституция Республики Казахстан в достаточной мере создает предпосылки, в соответствии с которыми можно создать демократическое, правовое, социальное, светское государство с республиканской формой прав ления и обеспечить с его стороны должное управление обществен ными процессами, обновлением сознания, поведения и деятельно сти граждан. Ее характеризует системность, взаимосвязанность и взаимообусловленность отдельных статей и их смысловых нагрузок.
2. Конституционные законы - принимаются по вопросам, предусмотренным и
органически связанным с Конституцией.
3. Обыкновенные законы - это акты текущего законодательства посвященные различным сторонам экономической, политической, социальной, духовной жизни общества.
Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым норма тивным актам, представляющим собой нормативный юридиче ский акт компетентного органа, основанный на законе и закону непротиворечащий. Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы. К ним относятся:
1) указы, и распоряжения Президента, изданные в пределах его компетенции;
2) постановления и распоряжения Правительства;
3) акты государственных региональных и местных муниципальных органов (представительных органов и органов администрации) - издаются территориальными органами государственной власти и управления или органами местного самоуправления и распространяются на всех лиц, проживающих на данной территории;
4) ведомственные акты - издаются в пределах компетенции того или иного органа и
распространяются только на членов данного коллектива.
Нормативные акты имеют временные, пространственные и субъективные пределы своего функционирования.
Действие нормативных актов во времени продолжается с момента вступления их в силу до момента их утраты. Акты вступают в силу либо с момента их принятия, либо со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие, либо по истечении определенного срока с момента их опубликования. Акты прекращают свое действие либо по истечении срока действия акта, на который он был принят, либо в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действовавший, либо на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта.
Из общих правил действия нормативных актов во времени есть два исключения:
а) обратное действие закона - когда вновь принятый нормативный акт распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в юридическую силу. По общему правилу, закон обратной силы не имеет, однако, придание закону обратной силы возможно в двух случаях: если в самом законе об этом сказано или если закон смягчает, или вовсе устраняет ответственность;
б) переживание закона - когда закон, утративший юридическую силу, по специальному указанию нового закона может продолжать действовать по отдельным вопросам.
Действие нормативных актов в пространстве определяется территорией, на которую они распространяются. Под территорией государства понимается его сухопутное и водное пространство внутри государственных границ, воздушное пространство над ними, недра, а также территория дипломатических представительств за рубежом, военные и торговые суда в открытом море, воздушные корабли, находящиеся. в полете за пределами государства. При рассмотрении данного вопроса следует учитывать один момент: порядок, в соответствии с которым закон не распространяется на то или иное пространство или лиц, называется экстерриториальностью.
Действие закона по кругу лиц означает распространение нормативных требований на всех адресатов в рамках территориальной сферы действия того или иного акта. Однако из этого правила также есть исключения:
а) главы государств и правительств, сотрудники дипломатических и консульских представительств пользуются правом экстерриториальности и к ним не могут быть применены меры ответственности и государственного принуждения за нарушение уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях;
б) некоторые нормативные акты, например, предусматривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от места их нахождения и независимо от того, понесли они уже наказание по нормам иностранного законодательства или нет;
в) иностранные лица и лица без гражданства, проживающие на территории государства, хотя и пользуются широким кругом прав и обязанностей, в некоторых случаях не могут выступать носителями прав. Например, они не могут служить в вооруженных силах, не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и судьи.
В правовом регулировании государственного управления исполь зуется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.
Структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречаю щихся моментов. В одном направлении это объективно сложившиеся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом — ха рактер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают повторяемостью, широко и систематически применяются в управленческой деятельнос ти, являются наиболее актуальными и определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.
В то же время применение уникальных элементов государственного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятель ности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и из лишня, итак как способна «погасить» конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы «по ля» их применения должны регулироваться. Законность в управ лении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности. Отсюда актуальность так называемых административных процедур.
Поэтому структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, кото рая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:
а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления;
б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государ ственного управления и местного самоуправления (дифференциа ция и конкретизация типичного в направлении к уникальному);
в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной влас ти общей и специальной компетенции;
г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;
д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы лю дей, установленные принципы и институты в государственном управлении.
Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной мере), как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функционирования госу дарственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным яв ляется освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и си лы права не обойтись. Как и в правовом оформлении «статичных» параметров элементов государственного управления, правовое регулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и же лаемого, обязательного и допустимого.
Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой — определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зави симостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомствен ность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления.
Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени изда ния правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государ ственного управления.
[kgl]
[gl]Тема 8. Система государственных органов Республики Казахстан[:]
Система государственных органов Республики Казахстан
1. Понятие и виды государственных органов РК.
Государственный аппарат РК обладает всеми признаками, характеризующими его целостную и сложную систему. Так, он состоит из нескольких эле ментов (определенной совокупности государственных органов), которые в свою очередь сами являются самостоятельными системами. Кроме того, госу дарственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат Республики Казахстан представляет собой именно такую систему.
Таким образом, система органов Республики Казахстан, т. е. единый государственный аппарат, - это обусловленная функциями государства и нацио нальными традициями совокупность государственных органов.
Данное определение содержит два важных момента.
Прежде всего, оно указывает на то, что структурное построение государственного аппарата обусловлено (предопределено) функциями государства и ис торическими традициями. В этом смысле система государственных органов объективна. Ее нельзя конструировать произвольно, без учета закономерностей формирования, функционирования и развития государственной организации. При образовании новых государственных органов и реформировании старых законодатель не обладает абсолютной свободой в решении вопроса, какой должна быть создаваемая система. Конечно, в этом процессе участвуют и субъ ективные факторы, однако их влияние ограничено рамками закономерностей существования и развития данной системы. В этом плане объективно обосно ванным является возвращение к исторически традиционной для Республики Казахстан системе государственных органов. Так, согласно ст. 49 и 50 Консти туции РК Парламент Республики Казахстан состоит из двух палат; Сената и Мажилиса. Вместо системы Советов народных депутатов, построенной на принципе демократического централизма, действует система местных предста вительных органов (областей, районов и т. д.). Думается, что положение об объективном характере системы государственных органов имеет большое ме тодологическое значение в познании и поиске путей совершенствования госу дарственной организации.
Далее, системность как таковая присуща государственному аппарату орга нически. Он един по своему назначению, по своим особенностям, принципам построения и деятельности. Невозможно представить себе государственный ор ган вне единой государственной организации. В то же время системность ука зывает на разграничение чего-либо единого на составные части.
Система государственных органов Республики Казахстан базируется на принципах, которые выражают содержание казахстанской государственной ор ганизации, ее сущность. Такими принципами являются: единство системы; разделение властей; демократизм.
Единство системы, государственных органов Республики Казахстан обу словлено государственной волей многонационального народа Республики Ка захстан. Конституция Республики Казахстан, принятая на референдуме, закре пляет систему государственных органов и их наименование. В ней определено, что носителем суверенитета и единственным источником государственной вла сти в Республике Казахстан является ее народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы. Никто не может при сваивать власть в Республике Казахстан. Подчеркнем, что государственная воля народа Казахстана первична по отношению ко всему остальному. Именно она обеспечивает и единство государства, и единство его государственных органов.
Разделение властей есть теоретическая и законодательная основа системы органов государства РК. Теория конституционного права рассматривает этот принцип и в широком смысле - в качестве основы конституционного строя и подлинной свободы личности, показателя демократизма государства Республи ки Казахстан. Советское государственное право отрицало разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Кон ституция Республики Казахстан законодательно закрепляет: государственная власть едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (ст. 3 п. 4).
Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свои функции, создает для этого специальные органы и наде ляет их необходимой компетенцией. Разделение властей проявляется и в запре те для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Необхо димы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении на званных условий система органов Республики Казахстан будет работать как четкий и слаженный механизм. Но разделение властей не следует рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации функциони рования государственных органов, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти. Стабильность системы органов государ ства РК и ее принципов непосредственно связана с законодательным урегули рованием процесса конструирование государственной власти, ее соподчинен-ности и сбалансированности.
Демократизм системы органов государства РК означает, что Республика Казахстан - это социальное государство, политика которого направлена на соз дание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие чело века. Демократическая и социальная сущность государства РК воплощается в системе его органов. В демократическом, правовом и социальном государстве каждый его орган и их система в целом призваны служить интересам общества и человека. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными или групповыми.
Проявляется демократизм системы органов государства РК в порядке их формирования и принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного государственного органа являются выборы. Так, Президент Республики Казахстан, депутаты всех пред ставительных органов государственной власти и местного самоуправления из бираются посредством выборов, которые согласно Конституции Республики Казахстан проводятся на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Иной порядок формирования выборных госу дарственных органов неминуемо приведет к нарушению их демократической сущности, внесет в государственную организацию элементы нестабильности и анархии. Система как таковая потеряет эти свойства.
Демократизм системы государственных органов выражается в отчетности депутатов представительных органов перед избирателями, а должностных лиц всех уровней — перед народом Казахстана и трудовыми коллективами. Консти туционное законодательство предусматривает государственно-правовую ответ ственность государственных органов. Она может проявиться в упразднении го сударственного органа и увольнении должностного лица с государственной службы.
Внутреннее единство государственного аппарата государства РК предпо лагает его разграничение на составные части - виды государственных органов. Такая дифференциация проводится по различным основаниям, однако во всех случаях следует исходить из того, что они функционально связаны между со бой и с системой в целом.
Подразделение единого государственного аппарата па отдельные части -государственные органы - получает правильную (научно обоснованную) харак теристику лишь при единстве классификации.
Подразделение государственного аппарата на органы отдельных видов за висит от того, какие классифицирующие критерии авторы берут за основу сис темы государственной организации. Наука конституционного права базируется на достижениях советского государствоведения. Одновременно она учитывает и новейшие выводы государственно-правовой мысли, исходит из того, что кон ституционное право как отрасль казахстанского права призвано закреплять главные принципы системы государственных органов. Их содержание находит развитие и конкретизацию в отношениях, регулируемых другими отраслями ка захстанского права. Это обстоятельство объясняет наличие в современной ли тературе различных суждений о видах государственных органов. Причем раз норечия при решении этой проблемы будут существовать и в дальнейшем, по скольку классифицирующие критерии в значительной степени субъективны. Так, по иным, нежели наука конституционного права, критериям подразделяют государственные органы науки административного и гражданского права.
Наука конституционного права классифицирует государственные органы, руководствуясь Конституцией Республики Казахстан и конституционными за конами. Эти акты определяют порядок формирования, конституционно-правовое положение отдельных видов и звеньев единого государственного ап парата, их место в системе государственной организации и в выполнении функций государства, а также основы взаимодействия государственных орга нов друг с другом.
В науке конституционного права видовое подразделение единого государственного аппарата обусловлено, во-первых, формой государственного устройства Республики Казахстан, а во-вторых, принципом разделения властей.
Поскольку по форме государственного устройства Республика Казахстан - унитарное государство, отсюда к первому основанию следует отнести общую систему государственных органов.
Общая система государственных органов Республики Казахстан включает в себя Президента РК, Парламент РК (Сенат и Мажилис), Правительство РК, министерства и агентства, общереспубликанские ведомства. В эту систему вхо дит также Национальный банк Республики Казахстан с его отделениями на местах, Конституционный Совет РК, Верховный Суд РК, Генеральная Проку ратура РК. Сюда входят суды общей юрисдикции, военные, арбитражные суды, органы прокуратуры на местах, местные представительные и исполнительные органы.
К общей системе относятся также управленческие структуры - админист рации государственных предприятий и учреждений республиканского подчи нения (высших учебных заведении, учреждений культуры, здравоохранения, социальной защиты и т. д.).
Статус республики и система ее государственных органов определяются Конституцией Республики Казахстан. По принципу разделения властей все государственные органы подразде ляются на законодательные, исполнительные и судебные.
Законодательную власть в Республике Казахстан осуществляет предста вительный орган - Парламент РК (ст. 49 Конституции РК).
Систему исполнительных органов государственной власти составляет Правительство РК (ст. 64 Конституции РК). В эту систему входят также под разделения высших органов исполнительной власти: министерства, агентства, управления, департаменты, отделы, администрации соответствующих предпри ятий и учреждений.
Судебная система Республики Казахстан устанавливается Конституцией Республики Казахстан и конституционными законами. В ходе творческого раз вития принципа разделения властей в Республике Казахстан, в её государствен ном строительстве в качестве самостоятельного вида (формы) осуществления государственной власти возможно выделение контрольной деятельности. К примеру, прокуратура РК как надзорный орган осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчет на лишь Президенту РК (п. 2 ст. 83) Разделение властей в развитом демократи ческом, светском, правовом и социальном государстве - Республике Казахстан - будет осуществляться не в трех, а в четырех конституционных формах: зако нодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной. Адекватно этим формам наука конституционного права и будет проводить классификацию государственных органов. Однако это суждение высказано в порядке постанов ки вопроса.
2. Конституционный статус Президента Республики Казахстан.
Правовое положение Президента Республики Казахстан определено в раз деле III Конституции РК. С этого раздела начинается регламентация вопроса о государственных органах, что свидетельствует о том, какое место в системе высших органов власти отведено Президенту Конституцией РК. Президент - единоличный постоянно действующий глава государства. В условиях закреп ленного в Конституции принципа разделения властей он: во-первых, является гарантом этой Конституции, прав и свобод человека и гражданина, символом и гарантом единства народа и государственной власти; во-вторых, принимает ме ры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Рес публики Казахстан; в-третьих, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; в-четвертых, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства РК; в-пятых, представляет Республику Казахстан как внутри страны, так и в между народных отношениях.
В системе высших органов государственной власти и государственного управления Президент играет решающую роль. В Республике Казахстан пост главы государства не совмещен с постом главы Правительства. Поэтому, учи тывая его чрезвычайно широкие конституционные полномочия, можно утвер ждать, что по своему правовому, и, пожалуй, фактическому положению Прези дент РК близок главе государства в президентской республике, что находит свое адекватное отражение и в Конституции РК 1995 года.
Последняя Конституция РК, принятая всенародным голосованием, окончательно закрепила президентскую форму правления и адекватное ей государст венное устройство. В рамках президентской формы правления статус главы го сударства, находящегося над ветвями власти, наделенного, по сути, арбитраж ными функциями и в силу этого обеспечивающего согласованное функциони рование органов государственной власти, позволяет в условиях Казахстана соз давать наиболее благоприятные предпосылки для успешного необратимого ре формирования политической и экономической систем общества. Не менее ва жен конституционно-правовой статус Президента в социальном плане: для по лиэтнического и многоконфессионального общества, в котором к тому же происходит дифференциация, жизненно важно существование в лице Президента гаранта гражданского мира, общественной стабильности и межна ционального согласия. Это же является эффективным средством повышения ответственности власти перед учредившим ее народом.
В силу ст. 40 Конституции Президент РК - высшее должностное лицо (не выборное, как это четко закреплено в Конституции Российской Федерации). Хотя фактически и формально он избирается при тайном голосовании непо средственно гражданами Республики Казахстан, обладающими активным изби рательным правом. Подробно порядок избрания главы государства регулирует ся Указом Президента РК, имеющим силу Конституционного закона, от 28 сен тября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан».
Избрание на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, т. е. так же, как депутатов Парламента РК, дает Президенту РК право (в случае крайней необходимости) противопоставлять себя членам Парламента РК, так как он, Президент РК, избран всем народом и является выразителем его воли, а они - только его частью.
Президентом Республики может быть гражданин Казахстана по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и прожи вающий в Казахстане не менее пятнадцати лет. Кандидат в президенты не мо жет являться служителем какого-либо культа и должен обладать активным из бирательным правом.
В случае, предусмотренном ст. 48 Конституции, лицом, принявшим на се бя полномочия Президента Республики Казахстан, присяга приносится в тече ние одного месяца со дня принятия полномочий.
Президент избирается сроком на семь лет, но одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз подряд.
Право выдвижения кандидатов в Президенты принадлежит республикан ским общественным объединениям, зарегистрированным в установленном по рядке, а также гражданам - путем самовыдвижения при наличии установленной поддержки избирателей. Кандидат в Президенты должен быть поддержан не менее чем двумя процентами от общего числа избирателей, в равной мере представляющих не менее двух третей областей, город республиканского зна чения и столицу Республики.
Избранным Президентом Республики считается кандидат:
- набравший в первом туре голосования более пятидесяти процентов голо сов избирателей, принявших участие в голосовании;
- набравший при повторном голосовании большее число голосов избирате лей, принявших участие в голосовании, по сравнению с другими кандидатами, но не менее сорока процентов голосов избирателей, принявших участие в голо совании;
- набравший при повторном голосовании при баллотировке единственного кандидата большее число голосов избирателей, принявших участие в голосова нии.
Из вышеизложенного следует вывод, что в Казахстане установлен внепар ламентский, прямой способ избрания Президента, что характерно для респуб лики с президентской формой правления и позволяет Главе государства осуще ствлять свои полномочия, опираясь на прямое волеизъявление народа как един ственного источника государственной власти.
Президент Республики вступает в должность с момента принесения народу следующей присяги: «Торжественно клянусь верно служить народу Казахстана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан, гарантировать права и свободы граждан, добросовестно выполнять возложенные на меня вы сокие обязанности Президента Республики Казахстан». Текст присяги произно сится Президентом на государственном языке.
Президент Республики присягает на Конституции Республики Казахстан в торжественной обстановке, в присутствии депутатов Парламента РК, членов Конституционного Совета РК, судей Верховного Суда РК, а также всех бывших Президентов Республики Казахстан.
Президенту вручаются удостоверение, официальные знаки отличия - штандарт и нагрудный знак Президента Республики Казахстан.
Описание штандарта дано в Приложении к Указу Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года «О штандарте и порядке официального ис пользования знаков отличия Президента Республики Казахстан».
Штандарт Президента Республики Казахстан устанавливается в Резиден ции проживания главы государства в столице Республики, над другими рези денциями во время пребывания в них Президента Республики Казахстан. На торжественных и иных церемониях с участием главы государства устанавлива ется Государственный флаг или штандарт Президента Республики Казахстан.
Нагрудный знак Президента Республики Казахстан может надеваться по случаю государственных праздников, при военных парадах, приемах офици альных лиц иностранных государств и международных организаций, офици альных приемах от имени Президента РК, открытия сессии Парламента РК, вручении государственных наград, а также, когда Президент РК является по четным гостем или присутствует на торжественном вечере или концерте, дает официальное телевизионное интервью, во время зарубежных визитов в соот ветствии с протоколом принимающей стороны.
Президент Республики Казахстан по должности становится кавалером ор дена «Алтын Кыран» (Золотой Орел), который вручается ему сразу же после принесения присяги.
Полномочия Президента РК осуществляются непрерывно и прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента РК, либо в случае досрочного освобождения, отрешения от должности, а также кончины.
Конституция регулирует порядок отрешения Президента РК от должности и прежде всего устанавливает исчерпывающий перечень преступлений, за со вершение которых возможно такое отрешение: это государственная измена.
Конституция устанавливает порядок досрочного освобождения от должно сти Президента РК: при устойчивой неспособности осуществлять свои обязан ности по болезни. В этом случае Парламент РК образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депутатов и специалистов в соответствую щих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента РК большинством не менее трех чет вертей от общего числа депутатов каждой из Палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета РК о соблюдении установ ленных конституционных процедур (ст. 47 п. 1).
Отметим, что Конституция РК урегулировала юридическую процедуру досрочного прекращения Президентом РК своих полномочий и порядок временного замещения этого поста (ст. 48). Согласно п. 1 ст. 48 Конституции РК в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также его смерти полномочия Президента Республики на оставшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента; при невоз можности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламента; при невозможности Предсе дателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-Министру Республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Прези дента Республики, складывает с себя соответственно полномочия Председателя Сената, Председателя Мажилиса, Премьер-Министра. В этом случае замещение вакантных государственных должностей осуществляется в порядке, предусмот ренном Конституцией. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента Рес публики Казахстан, не вправе инициировать изменения и дополнения в Консти туцию Республики Казахстан (ст. 48 п. 2).
3. Состав, структура и полномочия парламента.
Особое место в системе разделенно-соединенных властей принадлежит за конодательной власти, которую в стране олицетворяет Парламент Республики Казахстан. Статья 49 Конституции РК определяет его как парламент, являю щийся представительным и законодательным органом Республики Казахстан.
Главная функция Парламента Республики Казахстан - законодательная, т. е. принятие законов и других нормативных актов, формирование нормативной основы деятельности государства и общества. Иначе говоря, он специализиру ется на участии в стратегическом управлении, на формулировании и закрепле нии наиболее фундаментальных ценностей и долговременных стандартов госу дарственной и общественной жизни, воспринимаемых в качестве исходных государственными органами, другими субъектами оперативно-управленческой активности и правоприменения.
Парламент Республики Казахстан законодательствует по всем вопросам, относящимся к его компетенции в соответствии со ст. 53, 54 Конституции РК. А это вопросы, во-первых, решаемые на совместном заседании Палат Парла мента РК: по предложению Президента Республики Казахстан вносит измене ния и дополнения в Конституцию; принимает конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения; утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республикан ского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет; проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, в месячный срок со дня на правления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возраже ний Президента.
Если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депу татов каждой из Палат подтвердит ранее принятое решение, Президент в тече ние семи дней подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Прези дентом; двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года; дает согласие на назначение Президен том Премьер-Министра Республики; Председателя Национального банка Рес публики; заслушивает доклад Премьер-Министра о Программе Правительства и одобряет или отклоняет Программу. Повторное отклонение Программы мо жет быть осуществлено большинством в две трети голосов от общего числа де путатов каждой из палат и означает выражение вотума недоверия Правительст ву. Отсутствие такого большинства означает одобрение Программы Правитель ства; большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парла мента либо в случаях, установленных Конституцией, выражает вотум недове рия Правительству; решает вопросы войны и мира; принимает по предложению Президента Республики решение об использовании Вооруженных Сил Респуб лики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; проявляет инициативу о назначении республиканского референ дума; заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета Республики о состоянии конституционной законности в Республике; образует совместные комиссии Палат, избирает и освобождает от должности их председателей, за слушивает отчеты о деятельности комиссий; осуществляет иные полномочия, возложенные па Парламент Конституцией.
Во-вторых, это вопросы, которые Парламент РК решает в раздельном за седании Палат путем последовательного рассмотрения их вначале в Мажилисе, а затем в Сенате: принимает законы; обсуждает республиканский бюджет и от четы о его исполнении, изменении и дополнения в бюджет, устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы; устанавливает порядок решения во просов административно-территориального устройства Республики Казахстан; учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики, определяет госу дарственные символы; решает вопросы о государственных займах и оказании республиканской экономической и иной помощи; издает акты об амнистии граждан; ратифицирует и денонсирует международные договоры Республики.
В-третьих, Парламент РК может законодательствовать и по вопросам, вновь возникшим в практике государства и еще не получившим необходимого нормативного закрепления (так называемые новые предметы ведения). Право Республики Казахстан в лице Парламента законодательствовать в сфере новых предметов ведения вытекает из обладания Республики Казахстан свойством го сударственного суверена (п. 2 ст. 2 Конституции РК), поскольку суверенитет выражается и в принципиальной неограниченности власти суверена (в возмож ности ее ограничения исключительно им самим).
Конституция учреждает Парламент Республики Казахстан как высший представительный орган (повторим — республики). Следовательно, Парламент РК призван при отправлении всех своих функций учитывать волю, настроение и объективные интересы всего общества, вправе и обязан представлять населе ние Казахстана вне и внутри страны и в частности перед другими ветвями власти. В отличие от исполнительных, судебных, прокурорских органов Парла мент, в первую очередь, принадлежит не государственному аппарату, а гражданскому обществу. Профессиональный государственный аппарат и общество взаимопроникают друг в друга, и Парламент как раз и служит формой проник новения общества в госаппарат.
Функционирование Парламента Республики Казахстан как представительного органа требует особых процедур его формирования, гарантирующих стабильное представительство в нем основных групп - носителей общественных интересов (идеальный парламент - микромодель общества в целом). Отметим, что существующая избирательная система позволяет обеспечить гарантирован ное представительство в Парламенте РК не только региональных элит и населения отдельных территориальных избирательных округов, но и общих интересов в том виде, в каком они заявляются и отстаиваются победившими на выборах (получившими места в парламенте) избирательными объединениями.
Функция представительства выражается в ряде задач, которые Парламент Республики Казахстан не может не ставить перед собой. Это: а) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым Парламентом вопросам и объек тивно существующих в обществе противоречий; б) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологий при выработке парламентских решений (поиск социаль ного компромисса); в) спускание социального «пара»; г) легитимация государ ственного аппарата путем преодоления отчужденности между обществом и го сударством.
Структура Парламента Республики Казахстан
Парламент РК состоит из двух Палат - Сената и Мажилиса и является профессиональным парламентом: обе палаты функционируют на постоянной основе (п. 1 ст. 50 Конституции).
Мажилис состоит из 77 депутатов, 67 депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей (п. 3 ст. 50), 10 депутатов избираются на основе пар тийных списков по системе пропорционального представительства и по терри тории единого общенационального избирательного округа. Срок полномочия депутатов Сената 6 лет, депутатов Мажилиса - 5 лет. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского зна чения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно, области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената, (п. 2 ст. 50, п. 2 ст. 49).
Двухпалатная структура Парламента Республики Казахстан призвана гармонизировать интересы регионов, областей, представленные прежде всего в Сенате, и общереспубликанские интересы, выразителем которых является по преимуществу Мажилис.
Депутатская группа - объединение депутатов для осуществления своих полномочий, совместной работы в избирательных округах. В состав депутатской группы должно входить не менее пятнадцати депутатов Парламента (ст. 117 Регламента Парламента РК). Регистрация фракций и депутатских групп осуществляется в Бюро Палат Парламента, производится явочным порядком и носит исключительно информационный характер. Бюро какой Палаты Парламента будет осуществлять регистрацию фракции или депутатской группы, определяется ими самостоятельно.
Председатели Палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком Палат; представляют свои Палаты вовне (на международной арене, внутри страны); обеспечивают взаимодействие Палат с Президентом РК, Правительством РК, иными государственными органами и должностными ли цами; взаимодействуют с руководителями фракций и групп, комитетов и комиссий и координируют совместно с Бюро Палат деятельность комитетов и комиссий; отвечают за функционирование вспомогательного аппарата при Палатах. Председатели Палат, а тем более их заместители не наделены властными полномочиями внешнего действия; они не руководители, а организаторы совместной деятельности депутатов, первые среди равных в своих Палатах.
Палаты Парламента Республики Казахстан не имеют единого руководства и не вправе работать совместно, за исключением случаев, исчерпывающий перечень которых дан в ст. 53 Конституции (об этом было уже сказано выше). Насколько целесообразно такое предельное функциональное и организационное разделение Палат, покажет практика.
Качественная реализация Палатами своих полномочий невозможна без деятельности комитетов и комиссий Палат. Численный персональный состав, наименование, направления работы, статус комитетов и комиссий Палаты определяют самостоятельно. В состав комитетов и комиссий с правом решающего голоса могут входить только депутаты Палат. Направления деятельности комитетов различны, все они решают ряд общих задач: участвуют в законопроектных работах; готовят предварительные материалы по вопросам, относящимся к компетенции своих Палат (ст. 55, 56, 57); готовят и проводят общепалатные ме роприятия (парламентские слушания и т. д.); содействуют проведению в жизнь принимаемых законов и решений собственных Палат; рассматривают кандида туры должностных лиц, подлежащих назначению Палатами или представляемых Президентом РК на согласование; осуществляют контроль за деятельно стью государственных органов.
В настоящее время единственный орган, который Палаты должны образовывать совместно,- Счетный комитет (ст. 57 п. 1 Конституции) формируемый для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета. Общим для обеих Палат органом может стать Парламентская группа Республики Казахстан - внутрипарламентская общественная организация, нацеленная на развитие традиций парламентаризма и налаживание сотрудничества с анало гичными формированиями других стран. Подобные организации существуют во многих парламентах мира, действовали они и в прежних парламентах Союза ССР.
4. Роль законодательной, исполнительной и судебной власти в государственном управлении.
В данном вопросе рассмотрим ветви исполнительной и судебной власти в Республике Казахстан. Правительство - это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени, подчиненный Президенту РК. Членами его являются руководители важнейших административных ведомств (министры). Правительство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руководством парламента или главы государства. Его работой руководит Премьер-Министр (Председатель). Кстати, в мировой практике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии - на конституционные и абсолютные. Наличие пра вительства - атрибутивный признак республики.
В Республике Казахстан ранее этот орган именовался по-разному: Советом Министров, Кабинетом Министров - Правительством. Кроме Конституции (V раздел ст. 64—70), правовой основой деятельности Правительства в настоящее время служат Указ Президента РК, имеющий силу Конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года, иные зако ны, а также указы Президента Республики Казахстан.
Состав Правительства, порядок его формирования, цели и основные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом РК и Парламентом РК в общих чертах регламентируются Конституцией Республики Казахстан. Конституционным статусом Правительства обусловлены порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им прав. Оно состоит из Премьер-Министра, его за местителей и министров. (В прошлом в него входили председатели государст венных комитетов и другие должностные лица — всего было 35. Сейчас в соста ве Правительства РК не более 20 человек). Премьер-Министр назначается с со гласия Парламента РК-Президентом РК. После двукратного отклонения пред ставленных кандидатур Президент назначает Премьер-Министра и распускает Парламент РК. Первых и иных заместителей Премьер-Министра РК, министров Президент назначает по представлению главы Правительства, который в 10-дневный срок вносит Президенту РК свои предложения по ним. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент РК, который решает вопросы о количестве вице-премьеров, созда нии и ликвидации министерств. Кроме того, Президент Республики Казахстан вправе назначить министром и лицо, которое не возглавляет министерства (ру ководителя канцелярии Правительства РК, министра «без портфеля» и др.).
Конституция РК не устанавливает срока функционирования Правительства РК, но закрепляет две формы прекращения его деятельности - сложение полномочий и отставку.
Предельный срок функционирования Правительства в данном составе - до формирования вновь избранным Президентом нового Правительства. После из брания нового Президента Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет создано новое, продолжает действовать.
Конституция предусматривает возможность отставки Правительства в случаях, если: такое решение принял Президент РК; оно само подало в отстав ку, и Президент ее принял; Премьер-Министр поставил перед Парламентом во прос о доверии Правительству; Парламент в доверии отказал, и Президент при нял решение об отставке Правительства; Президент Республики в 10-дневный срок рассматривает вопрос о принятии или отклонении отставки.
Во всех случаях Правительство уходит в отставку («коллективно») только после принятия Президентом соответствующего решения, изложенного в указе. Однозначно, что Президент вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто освобо дить от должности.
Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономиче ского развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление государственной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разрабатывает и представляет Пар ламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета. Оно подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Республике Казахстан единой государственной политики в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социально го обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными Правительство решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп насе ления, а также безработных, вынужденных переселенцев, «чернобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.
Важное направление деятельности Правительства - осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство обязано обеспечить оборону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями Республики Казахстан с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэконо мической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества. Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в основном действует через подведомственные ему органы.
Правительству РК как органу общей компетенции подчинены центральные органы исполнительной власти социальной компетенции. Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту РК. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства и других центральных органов исполнительной власти, практика государст венного строительства основывается на том положении, что Президент как Глава государства и гарант Конституции РК вправе принять решение по любо му вопросу, связанному с организацией и функционированием исполнительной власти, за исключением тех, которые Конституцией, конституционными законами отнесены к исключительным полномочиям Правительства РК и его главы Премьер-Министра РК- (ст. 65, 66, 67 Конституции РК).
Правительство направляет их работу, дает им поручения, устанавливает . предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Премьер-Мииистр вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положения о каждом центральном органе исполнительной власти (ряд положений о «силовых» министерствах, госнадзорах и др., утверждены указами Президента РК), утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делеги рует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры, департаменты и иные непосред ственно подчиненные ему органы, и назначать их руководителей.
В настоящее время под руководством Правительства РК действуют три группы центральных органов исполнительной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы: министерства, руководители которых по должности являются членами Прави тельства; образуемые Президентом РК комитеты, службы и иные органы; инспекции, комиссии, департаменты, центры, создаваемые Правительством РК.
Правовой статус этих органов регулируется не Конституцией, а частично текущим законодательством и в основном актами Президента РК и Правительства РК.
Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. На них решаются наиболее важные вопросы жизни страны. На практике они созывают ся Премьер-Министром либо Президентом Республики по мере необходимости с соблюдением указанной нормы. Председательствует на заседаниях Прави тельства Премьер-Министр, а в его отсутствие - заместитель Премьер-Министра, замещающий его в соответствии с распределением обязанностей. Конституция и Указ «О Правительстве Республики Казахстан» предусматри вают случаи, когда на заседаниях Правительства может председательствовать Президент РК. Основанием для этого является рассмотрение на заседании осо бо важных вопросов. Отнесение того или иного вопроса к категории особо важных является прерогативой Президента РК.
Кворум, необходимый для правомочности заседаний Правительства РК, составляет две третьих его членов. Члены Правительства участвуют в заседани ях лично, без права замены. Это значит, что правом решающего голоса при принятии решений Правительства пользуются только его члены. Заместители министров и другие лица, присутствующие на заседании, правом голоса не об ладают.
По общему правилу, заседания Правительства являются открытыми. Одна ко по инициативе Президента страны, либо Премьер-Министра могут прово диться закрытые заседания. Указ «О Правительстве РК» не называет конкрет ные основания для принятия такого решения. Это следует толковать в том смысле, что Глава государства либо глава Правительства руководствуются при выдвижении соответствующей инициативы исключительно собственными со ображениями. Решения Правительства во всех случаях должны публиковаться.
Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве создан постоянно действующий орган - Президиум. Статус Президиума Правительст ва регламентируется ст. 21 Указа «О Правительстве Республики Казахстан». В соответствии с этой статьей Президиум Правительства является постоянно дей ствующим совещательным органом при Премьер-Министре. Точный количест венный состав Президиума не установлен. Входящие в него лица делятся на две категории: 1) те, кто входит в состав Президиума Правительства по должности; 2) те, кто включен в него по распоряжению Премьер-Министра. К первым от носятся заместители Премьер-Министра и руководитель Канцелярии Прави тельства. Ко вторым относятся только члены Правительства РК. Президиум не является самостоятельным, автономным органом государственного управления, так как все его решения оформляются распоряжениями главы Правительства РК. Он же определяет периодичность заседаний Президиума и повестку дня.
Порядок подготовки и проведения заседаний Правительства определяется специальным документом — Регламентом Правительства РК. Регламент прини мается для упорядочения процедуры заседаний Правительства РК и является нормативным актом, который обладает известной юридической силой. Заседа ние, проведенное с грубыми нарушениями Регламента, может быть признано недействительным, а принятые решения на нем - не влекущими юридических последствий.
Аппарат Правительства обеспечивает информационно-аналитическое, пра вовое, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Премьер-Министра и Правительства. В качестве нормативной базы деятельно сти Аппарата выступает соответствующее положение, утверждаемое Прави тельством РК. Руководитель Аппарата назначается на должность и освобожда ется от должности Президентом Республики Казахстан по представлению Пре мьер-Министра.
Правительство - не только руководящий страной орган государственной власти, членами которого являются несколько десятков человек. Это и учреж дение, где работают сотни людей: помощников, референтов, секретарей, спе циалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство-учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица - руководитель аппара та, который организует информационное, хозяйственнное, транспортное, ком мунальное обеспечение деятельности Правительства-органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства-органа и Правительства-юридического лица.
Согласно ст. 26 Указа «О Правительстве РК» при Правительстве могут об разовываться комиссии, советы и иные консультативно-совещательные органы для выработки предложений по вопросам, отнесенным к компетенции Прави тельства. Возглавляются эти органы одним из членов Правительства, их реше ния носят рекомендательный характер.
Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правитель ства с Парламентом Республики Казахстан:
Для обеспечения взаимодействия с Палатами Парламента РК Правительст вом образовано специальное представительство, в него входят лица, назначае мые Правительством РК.
Формы взаимоотношений Правительства РК с Президентом РК следую щие:
- Правительство регулярно информирует Президента РК;
- Правительство организует исполнение актов Президента РК;
- По поручению Президента РК вносит в Мажилис законопроекты;
- Правительство представляет на утверждение Президента РК государ ственные программы;
- Правительство согласовывает с Президентом РК план законопроект ных работ;
- Президент РК может отменить либо приостановить полностью или частично любые решения Правительства РК;
- Президент РК принимает или отклоняет отставку Правительства РК и любого члена Правительства РК.
Из вышеизложенного следует вывод о том, что Глава государства - Прези дент РК - наделен большими полномочиями в отношении исполнительной вет ви власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он является и главой исполнительной власти. Правительство полностью подчинено Президенту РК, Президент РК образует его, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Кроме того, Президент РК несет ответ ственность перед страной за работу Правительства РК.
К актам Правительства относятся постановления, которые должны изда ваться на основе и во исполнение Конституции РК, законов, актов Президента РК и иных актов. Постановления Правительства бывают двух видов: норматив ные и ненормативные. Премьер-Министр издает распоряжения, которые могут быть отменены Президентом РК, в отдельных случаях, но очень редко Прави тельством РК. Постановления же Правительства РК могут быть отменены са мим Правительством РК и Президентом РК. Следует добавить, что деятель ность Правительства РК обеспечивается Канцелярией Премьер-Министра. Имеется руководитель Канцелярии Премьер-Министра и его заместитель, а также отделы Канцелярии: отдел координации подготовки правительственных решений; юридическая служба; отдел координации работы регионов (областей, городов, районов); отдел документального обеспечения и обслуживания; пред ставительство Правительства в Парламенте; пресс-служба; отдел государствен ной службы и кадровой работы; отдел внешних связей и протокола.
Помимо Правительства, в структуру исполнительной власти РК входят ме стные исполнительные органы. Правительство, как следует из данного в ст. 64 Конституции РК определения, осуществляет руководство их деятельностью. В соответствии со ст. 16 Указа Президента РК, имеющего силу Конституционно го закона, «О Правительстве Республики Казахстан» Правительство контро лирует исполнение местными органами законов, актов Президента и Прави тельства Республики; отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов местных исполнительных органов; вносит предложения об их отмене либо приостановлении на рассмотрение Президента РК.
Следует также помнить, что акимы административно-территориальных единиц, возглавляющие соответствующие местные исполнительные органы, являются представителями не только Президента РК, но и Правительства РК и вносят в Правительство предложения по вопросам государственного управле ния. Акимов областей, столицы и городов республиканского значения назнача ет на должность Президент РК, но только по представлению главы Правительства РК.
Если законодательная и исполнительная власть конституциями большин ства стран возлагается па один или два высших государственных органа, то с судебной властью дело обстоит значительно сложнее. Она возлагается на це лую совокупность судебных органов, от самых низовых до верховных. Каждый из судебных органов, независимо от своего места в системе, разрешает кон кретные дела совершенно самостоятельно, руководствуясь исключительно за коном и правосознанием. Каждый судебный орган, а не только Верховный Суд, является носителем судебной власти.
Юрисдикционная деятельность, то есть деятельность по разрешению пра вовых конфликтов, в отдельных странах в определенных пределах может быть присуща и представительным, и административным органам, однако подобные случаи являются исключением из правил, и, кроме того, такая деятельность ад министративных органов в демократических государствах всегда подконтроль на суду.
Юрисдикционная деятельность судов представляет собой правосудие, то есть вынесение подлинно правовых решений по разбираемым конфликтам. Это достигается благодаря применению специальных процессуальных форм, призванных гарантировать права человека в судебном процессе и облегчить по ка ждому вопросу и рассматриваемому делу в целом установление истинных обстоятельств.
Правосудие представляет одно из основных направлений государственной деятельности, ему отведено ведущее и весьма ответственное место, ибо в ходе его осуществления происходит принятие решений по кардинальным вопросам реализации социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, организаций и учреждений. Именно правосудию принадлежит решающее слово при признании конкретного лица виновным и назначении ему наказания. Такое же право принадлежит ему и при определении правовых последствий, вытекающих из рассмотрения спо ров, связанных с реализацией трудовых, семейных, авторских, жилищных и других имущественных или неимущественных прав, предоставленных гражданину.
Социальная роль судебной власти в демократическом обществе заключа ется в том, чтобы в разного рода юридических конфликтах обеспечивать господство права, выраженного прежде всего в конституциях и других законах, международных договорах, а также в приравненных к закону или подзаконных актах, таких, как указы, декреты и др. Примечательно, что во многих странах законно изданные нормативные акты ведомственного характера, не говоря уже об актах местного значения, источниками права не являются. Они обязательны к исполнению соответствующими субъектами, но их правовая обоснованность может быть в любое время относительно легко проверена и оспорена.
Осуществляя правосудие, судебная власть вводит государственное насилие в цивилизованные рамки, гарантируя законопослушных граждан от опасности попасть под колеса государственной машины. Эта весьма важная цель правосу дия не является, однако, единственной.
Если ограничиться ею, то судебная власть выступает лишь как карающий орган. Однако социальная сущность правосудия сводиться к этому не может. В обществе возникает много конфликтов, и постепенно конфликт между незаконопослушным индивидом и государством становится далеко не главным. Не менее важен конфликт между законопослушным индивидом и государством, возникающий в случае ошибок, а то и произвола государства, и вот в этом случае суд должен защитить человека от государства, если право на стороне чело века. И конфликты между ветвями власти в государстве, и между государст венными органами в рамках одной ветви власти также, поскольку, это не противоречит закону и не урегулировано иными способами, подлежат разрешению судебной властью (в демократическом государстве, безусловно). Разумеется, суд призван решать на основе права конфликты и между частными субъектами, будь то индивиды или группы, поскольку самостоятельное утверждение ими своих действительных или мнимых прав породило бы в обществе хаос.
Основой самостоятельности, значимости и весомости судебной власти является ее организация и функционирование на основе определенных и закрепленных конституционным законодательством принципов, то есть руководящих положений, определяющих наиболее существенные стороны данного вида го сударственной деятельности. Эти принципы рождены практикой развития и со вершенствования правосудия в стране.
Прежде чем назвать принципы, повторим: правосудие - это одна из разно видностей государственной деятельности по разрешению конфликтов, связан ных с применением норм права. Его отличают такие признаки: 1) оно осущест вляется от имени государства на основе Конституции и законов; 2) правосудие осуществляется только судебными органами; 3) правосудие должно распро страняться и распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции; 4) решение судов обязательно для исполнения всеми должност ными лицами или органами, а также гражданами, неисполнение судебных ре шений влечет установленную законодательством ответственность.
Среди основных конституционных принципов организации и деятельности судов и отправления правосудия можно выделить ряд следующих: осуществле ние правосудия только судом; законность; независимость судей; равенство всех перед законом и судом; состязательность и равноправие сторон; гласность рас смотрения дел (ст. 4 Указа Президента Республики Казахстан от 20 декабря 1995 года «О судах и статусе судей в Республике Казахстан»).
Одним из важнейших принципов является принцип осуществления право судия только судом. Это означает, что в Республике Казахстан нет и не может быть никаких иных, кроме судов, государственных или других органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголов ные и иные дела.
Кроме того, согласно действующему законодательству Республики Казах стан также особо оговаривается недопустимость создания на территории Рес публики специальных и чрезвычайных судов (п. 4 ст. 75 Конституции РК).
Под законностью в настоящее время принято считать неукоснительное ис полнение законов и соответствующих им нормативных актов всеми государственными и общественными органами и организациями. Обеспечение осуществ ления правосудия в точном соответствии с законом достигается путем установ ления многочисленных гарантий законности и обоснованности решений, при нимаемых судами при разрешении гражданских и уголовных дел. Гарантии со держат не только такие нормы законодательства, которые регламентируют по рядок и условия проведения судебных заседаний, но и многие другие, в том числе и те, которые устанавливают правила досудебной подготовки дел, а так же правила проверки законности и обоснованности принятых решений выше стоящими судебными инстанциями.
Согласно п. 1 ст. 77 Конституции РК судьи при отправлении правосудия независимы и подчиняются только Конституции и закону. Независимость судей — важнейшее условие самостоятельности и авторитетности судебной власти, способной объективно и беспристрастно осуществлять правосудие, защищать права и законные интересы граждан.
Действующее законодательство Республики Казахстан (в частности Указ Президента РК «О судах и статусе судей в РК») предусматривает следующую группу гарантий независимости судей: установленная законом процедура осу ществления правосудия, преследование по закону любого вмешательства в дея тельность по осуществлению правосудия, освобождение судей от обязанности отчитываться перед кем бы то ни было о своей деятельности, установление за коном специального порядка приостановления и прекращения полномочий су дьи.
Принцип осуществления правосудия на начало равенства граждан перед законом и судом - есть один из важнейших принципов, характерных для реаль но демократического государства. Равенство перед законом - это одинаковое применение положений, закрепленных законодательством, ко всем гражданам. Равенство перед судом означает наделение всех граждан, предстающих перед судом в том или ином качестве, равными процессуальными правами и обязан ностями, независимо от происхождения, социального, должностного и имуще ственного положения, расовой и национальной принадлежности.
Гласность рассмотрения дел - это открытое судебное разбирательство дел во всех судах и провозглашение решений, приговоров и постановлений пуб лично.
Кроме того, помимо вышеперечисленных можно отметить еще ряд прин ципов, таких, как презумпция невиновности, национальный язык судопроизводства, недопустимость повторной уголовной или административной ответст венности за одно и то же правонарушение, недопустимость применения в каче стве доказательства сведений, полученных незаконным путем.
[kgl]
[gl]Тема 9. Территориальная организация государственного управления[:]
Территориальная организация государственного управления
Закон РК «О местном государственном управлении» от 23.01.2001 регулирует общественные отношения в области местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также правовое положение депутатов маслихатов. Представительными органами являются Маслихаты, состоящие из депутатов местного значения. Исполнительными органами являются Акимы.
В соответствии с Законом под местным государственным управлением понимается деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территорий.
Главой местной исполнительной власти является Аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Акимы областей и г.г. Астаны и Алматы назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан.
Местный исполнительный орган - акимат - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа и Акима.
Местный представительный орган (маслихат) - выборный орган, избираемый населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяющий меры, необходимые для ее реализации, и контролирующий их осуществление. Аппарат маслихата - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность соответствующего маслихата, его органов и депутатов.
Маслихаты избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин Республики Казахстан может быть депутатом только одного маслихата. Число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы до пятидесяти; городском маслихате до тридцати; в районном маслихате до двадцати пяти. Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов, определенного Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан.
К компетенции маслихатов относится:
1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа (отдельно по каждому району в городе, городу районного значения, поселку, аулу (селу), аульному (сельскому) округу);
2) утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды;
3) утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей, сформированной на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;
4) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства и определение границ организации местного сообщества;
5) согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;
6) рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;
7) осуществление в соответствии с законодательством Республики Казахстан полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан и т.д.
Решения маслихата, принятые в Актами маслихата, которые он издает по вопросам своей компетенции, являются решения маслихата. Проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения Акима в пределах его компетенции.
Основной формой деятельности маслихата является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к его ведению законами. Сессия маслихата правомочна, если на сессии присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов маслихата. Председатель сессии маслихата избирается открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов маслихата. При отсутствии председателя сессии его полномочия осуществляются секретарем маслихата. Депутат маслихата не может быть избран председателем сессии маслихата более двух раз в течение календарного года.
Маслихат на срок своих полномочий образует постоянные комиссии. Их число не должно превышать семи. Постоянные комиссии по собственной инициативе или по решению маслихата с целью обсуждения наиболее важных и общественно значимых вопросов могут проводить публичные слушания в форме расширенных заседаний комиссий с участием депутатов, представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления, организаций, средств массовой информации, граждан.
Для контроля за исполнением местного бюджета маслихат избирает на срок своих полномочий ревизионную комиссию из числа своих членов, однако, к работе ревизионной комиссии могут привлекаться и лица на договорной основе, не являющиеся депутатами маслихата. Ревизии могут проводиться по решению маслихата, ревизионной комиссии либо секретаря маслихата по требованию не менее одной трети от числа избранных депутатов маслихата, а также в иных случаях, определенных законодательством Республики Казахстан. По результатам ревизии ревизионная комиссия составляет акт, о котором информирует маслихат и акимат. Ревизии проводятся не реже одного раза в год.
Маслихат двумя третями голосов от общего числа его депутатов вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом Республики Казахстан либо вышестоящим акимом. Основанием для рассмотрения маслихатом вопроса о выражении недоверия акиму является двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета.
Непосредственными функциями Акима являются:
Аким области назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Казахстан по представлению Премьер-Министра. Полномочия акима области (города республиканского значения, столицы) прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента РК. При этом аким продолжает исполнять свои обязанности до назначения Президентом нового акима.
Территориальное развитие Казахстана до обретения независимости определялось в рамках единого народнохозяйственного комплекса бывшего СССР и осуществлялось на основе централизованного директивного планирования. Сложившееся в основном еще в советский период размещение экономического потенциала страны не отвечает необходимым современным требованиям устойчивости ее развития как самостоятельной экономической системы вследствие деформированности структуры экономики, сохраняющейся дезинтегрированности внутреннего экономического пространства.
Активное вхождение Казахстана в мирохозяйственную систему сдерживается узкой специализацией Казахстана в мировом и региональном разделении труда, удаленностью от основных мировых товарных рынков, что усугубляется неразвитостью транспортно-коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей выход на внешние рынки как страны в целом, так и ее отдельных регионов.
Развитие экономики в рыночных условиях выявило как конкурентные преимущества отдельных территориально-хозяйственных систем страны, так и их недостатки, связанные с различными возможностями адаптации к рынку. Это привело к значительному спаду и свертыванию производства в отдельных регионах, появлению депрессивных районов и населенных пунктов. В результате усугубились региональные диспропорции, и часть населения страны, несмотря на естественные миграционные потоки, в настоящее время проживает на экономически неперспективных территориях.
Сложившаяся ранее система расселения утратила свою эффективность и не соответствует формируемой в настоящее время пространственной экономической организации страны. Неперспективными стали отдельные малые города, поселки, ранее построенные на базе месторождений минерального сырья, а также села на непригодных для нормального проживания территориях, удаленных от центров развития.
Из 60 малых городов 10 отнесены к категории депрессивных. По потенциалу социально-экономического развития из 7512 сельских населенных пунктов (СНП) 1204 (с численностью населения 1,8 млн. чел.) имеют высокий потенциал развития, 5625 СНП (5,2 млн. чел.) – средний, 595 СНП (189,9 тыс. чел.) – низкий потенциал и 88 СНП – без населения.
Система управления территориальным развитием не обеспечивает взаимно согласованных действий центральных и местных исполнительных органов. Вопросы территориального планирования регулируются различными ведомствами и в целом неэффективно координируются на центральном уровне. Не сформирована модель пространственной организации страны, взаимоувязанная с региональным проектированием, отраслевыми схемами использования важнейших природных ресурсов и инфраструктуры. Отсутствуют инструменты (механизмы) координации интересов смежных административно-территориальных единиц (областей, районов, городов и сел), трансрегиональных процессов.
Ситуация в территориальном развитии по мнению исследователей характеризуется и определенными сильными сторонами:
1. Удобное географическое расположение страны в центре евразийского материка, на стыке двух континентов - Европы и Азии. Казахстан расположен между крупнейшими странами мира: Российской Федерацией и быстрорастущим Китаем, по соседству с государствами Центральной Азии, а также с регионами Ближнего Востока и Южной Азии.
2. Преобладание приграничных регионов. Из 14 областей Казахстана 12 являются приграничными. Опыт развитых и динамично развивающихся стран показывает, что приграничные регионы стали зонами роста этих государств. Приграничные регионы выступают центрами экономической активности и способствуют успешной интеграции всей страны в мировую экономическую систему.
3. Обширные земельные ресурсы и разнообразие природно-климатических особенностей позволяют производить разнообразную аграрную продукцию. Территория республики включает десять природно-сельскохозяйственных зон, доля сельскохозяйственных угодий – 82 % (приложения 1, 2, 3).
4. Разнообразная и богатая минерально-сырьевая база, позволяющая обеспечить как внутренние потребности, так и реализовать растущие экспортные возможности страны. Казахстан входит в первую десятку стран мира по разведанным запасам урана, свинца, цинка, меди, нефти, угля, хрома, железа, марганца, олова, золота, фосфоритов, бора и калийных солей.
5. Производственный потенциал страны: многоотраслевая структура промышленности и аграрного производства, наличие соответствующих производственных мощностей. Развитые базовые отрасли промышленности – топливно-энергетический и горно-металлургический комплексы.
6. Наличие сети транспортно-коммуникационной инфраструктуры, охватывающей всю территорию страны. Сеть железнодорожных и автомобильных дорог позволяет осуществлять перевозки между всеми регионами с выходом в сопредельные страны. Казахстанские автомобильные и железные дороги включены в состав международных транспортных коридоров. Существует возможность использования морского порта Актау как мультимодального транспортного узла в составе международных транспортных коридоров «ТРАСЕКА» и «Север-Юг». В стране действует 21 (из 22) аэропорт, из которых 14 допущены к обслуживанию международных рейсов. Завершается строительство Национальной информационной супермагистрали, связывающей все регионы страны волоконно-оптическими линиями связи.
7. Инновационно-образовательный потенциал: наличие университетов, крупных вузов и специализированных научно-исследовательских центров как базы последующего формирования образовательно-инновационных комплексов.
8. Уникальные рекреационные ресурсы: природные комплексы и их компоненты, культурно-исторические памятники и архитектурные объекты.
9. Положительная демографическая динамика и наличие резерва трудовых ресурсов. Рост в последние годы естественного прироста населения. Наличие трудоизбыточных регионов как резерва трудовых ресурсов внутри страны. Наличие казахской диаспоры в приграничных регионах соседних государств как демографического резерва.
SWOP – анализ показал и слабые стороны:
1. Удаленность от основных мировых товарных рынков. Отсутствие прямого выхода на морские (океанские) пути сообщения.
2. Узкая специализация страны в мировом и региональном разделении труда и монопрофильность многих регионов, деформированность структуры и сохраняющаяся дезинтегрированность экономики. В экономике сформировалась биполярная структура с обособленными секторами экспортной сырьевой ориентации и низкоконкурентной обрабатывающей промышленностью, слабо связанными между собой как в отраслевом, так и территориальном аспекте.
3. Наличие факторов, снижающих производительность и увеличивающих рискованность аграрного производства. Относительно низкое качество пашни. Балл бонитета пашни (отражающий относительный уровень плодородия), превышающий 50 единиц, относится только к 4,2 млн. га из 23,2 млн. га пашни. 30,8 млн. га сельскохозяйственных угодий (14,8%) подвержены водной и ветровой эрозии. Преобладание малопродуктивных пастбищ.
4. Дефицит водных ресурсов в отдельных регионах страны. Большая часть регионов страны находится в засушливой зоне и испытывает трудности с водообеспечением. Только 56% поверхностных вод формируется на территории Казахстана, а остальные поступают извне, что усиливает зависимость некоторых регионов республики от водных ресурсов сопредельных государств.
5. Неравномерное распределение минерально-сырьевых ресурсов. Концентрация потенциально богатых запасов в малоосвоенных и удаленных от действующих добывающих предприятий районах.
6. Дефицит электроэнергии в одних регионах при их избыточности в других. Северные и восточные регионы страны вырабатывают избыточное количество электроэнергии, в то время как южный и западный регионы импортируют ее из других регионов страны либо близлежащих стран (Кыргызстана, России, Таджикистана).
7. Транспортная сеть не отвечает современным потребностям экономики страны. Неудовлетворительное состояние транспортной инфраструктуры. Сложившаяся в основном в советское время транспортная система республики в нынешних условиях сдерживает полное включение республики в международную систему разделения труда. Железные и автомобильные дороги страны характеризуются низкой пропускной способностью. Вследствие интенсивного износа и разрушения порядка 30% сети автодорог общего пользования требует капитального ремонта, 75% – не соответствует действующим нормативам по прочности и ровности.
8. Высокий износ жизнеобеспечивающей инфраструктуры. Слабая развитость сети инфраструктуры в некрупных городах и сельских районах страны. Физический износ основных средств ТЭЦ достиг величины 40-60%, что привело к ограничению располагаемой электрической и тепловой мощности. К 2010 году отработают свой парковый ресурс 50% установленной мощности турбин ТЭЦ. Значительный износ энергосетей и водопроводно-канализационных сетей населенных пунктов. 1,7% населения страны снабжается привозной водой, 25% – пьет воду из открытых источников без предварительной очистки в связи со сложностью доставки.
9. Неудовлетворительное состояние водохозяйственной инфраструктуры. Низкое техническое состояние плотин, гидроузлов и прочих сооружений.
10. Недостаточный уровень развития сети объектов социальной инфраструктуры. Регионы страны неравномерно обеспечены объектами социальной инфраструктуры. Отсутствует или затруднен доступ к объектам социальной инфраструктуры в отдаленных сельских населенных пунктах. Отстают темпы развития социальной инфраструктуры в крупных городах и регионах с высокими темпами естественного и миграционного прироста населения.
11. Несоответствие административно-территориального устройства страны современным условиям. Границы рынков и систем населенных мест не всегда совпадают с административными границами регионов. Кроме того, не соответствуют своему статусу некоторые города областного (11 городов) и районного значения (10 городов). Например, численность населения таких городов районного значения, как Жем, Темир Актюбинской области, не превышает 2,5 тысячи человек, а таких городов, как Казалинск Кызылординской области, Степняк Акмолинской области – 6 тысяч. Не упорядочены границы городов, в состав которых ранее включены сельские округа.
В условиях функционирования рыночной экономики вопросы развития и размещения экономического потенциала и расселения населения в основном определяются рыночными механизмами.
Вместе с тем государство должно обеспечивать системные условия для устойчивого экономического развития страны, благоприятной жизнедеятельности населения и рационального использования имеющегося ресурсного потенциала.
Соответственно должны претерпеть изменения задачи государства в регулировании процессов территориального развития.
Задачи государства на современном этапе заключаются в стимулировании концентрации экономических и трудовых ресурсов в экономически перспективных районах и благоприятных для жизнедеятельности природно-климатических зонах, создании условий для роста экономической активности субъектов рынка и формировании единого внутреннего экономического пространства, гармонично интегрированного с мирохозяйственной системой. В этой связи Правителсьтвом разработана Стратегия территориального развития, ставящая целью определение направлений развития, включая формирование экономического пространства и расселения населения, инфраструктурное обеспечение территорий во взаимоувязке со становлением кластеров.
Достижение поставленной цели обеспечения устойчивого и динамичного развития страны зависит от эффективной реализации взаимоувязанных задач по формированию конкурентоспособной специализации страны и ее регионов в региональной и мировой экономике, рациональной пространственной организации экономического потенциала страны и расселения населения и на этой основе сбалансированного социально-экономического развития всех территорий страны.
На основе определения места страны и ее регионов в мировой и региональной экономике, анализа и оценки экономического, природного, трудового потенциала, а также системы расселения предусматривается осуществить переход к осевому подходу формирования территориального пространства страны, каркасной основой которого станут существующие и намечаемые к формированию транспортно-коммуникационные коридоры, обеспечивающие выход на внешние рынки и интеграцию страны с региональной и мировой экономикой, а важнейшими узлами – крупные города-лидеры, интегрированные с региональными и глобальными рынками.
Стратегические оси территориального развития – Северная, Южная, Центральная:
1. свяжут как сложившиеся, так и создаваемые региональные и субрегиональные территориально-хозяйственные системы, а также обособленные экономические узлы и территории между ними, что наряду с формированием локальных межосевых сетей обеспечит единство внутреннего экономического пространства страны.
2. сформируются в направлении трансевразийских торгово-экономических, транспортно-коммуникационных коридоров, что обеспечит дополнительные выгоды от геоэкономического положения страны в контексте формирования общего евроазиатского экономического пространства.
Северная ось развития сложится в направлении Усть-Каменогорск – Семипалатинск – Павлодар – Астана – Костанай (Кокшетау, Петропавловск) – Актобе – Уральск с выходом на Каспийскую (Атырау, Актау) и Алматинскую (Талдыкорган, Достык) территориально-хозяйственные системы и по всему периметру оси – на приграничные регионы Российской Федерации.
Ось свяжет благоприятные для проживания и хозяйственной деятельности территории сплошного освоения на севере и западе страны, так называемый «зерновой пояс», с развитыми торгово-экономическими и транспортно-коммуникационными связями с Российской Федерацией, с основными выходами в европейское, ближневосточное и восточно-азиатское (через Центральную ось) экономическое пространство и образует Североказахстанский трансевразийский торгово-экономический коридор.
Наряду с укреплением существующего экономического потенциала территорий, входящих в ось, перспективной задачей является укрепление и наращивание потенциала субосевого коридора Костанай – Актобе, а также создание выхода на Каспийскую территориально-хозяйственную систему (Атырау, Актау).
Южная ось развития сложится в направлении граница Китайской Народной Республики (Достык, Хоргос) – Талдыкорган – Алматы – Тараз – Шымкент – Кызылорда – Атырау, Актау с выходом по всему периметру на приграничные регионы центральноазиатских государств.
Ось свяжет благоприятные для проживания и хозяйственной деятельности территории сплошного освоения на юге страны с развитыми торгово-экономическими и транспортно-коммуникационными связями с государствами Центральной Азии, а также обособленные экономические узлы Кызылординской, Актюбинской (южная часть), Атырауской и Мангистауской областей с основными выходами в европейское, ближневосточное, восточно-азиатское и южно-азиатское экономическое пространство, образует Южноказахстанский трансевразийский торгово-экономический коридор (возрожденный Великий Шелковый путь).
Опорным каркасом экономического пространства страны станет Центральная ось, которая свяжет Южную и Северную оси развития в центральной части страны.
Центральная ось развития сложится в направлении Астана – Караганда – Алматы с ответвлениями на Балхаш, Достык и выходом на Китай, а также на Жезказган с перспективой выхода в направлении морских портов Западного Казахстана.
Особенностью развития территорий, включаемых в ось, является низкая степень их освоенности, неблагоприятные для проживания и хозяйственной деятельности условия, обособленность сложившихся территориально-хозяйственных систем и неразвитость транспортно-коммуникационных сетей. В то же время центральные территории страны являются ее резервной ресурсной зоной.
Освоение территорий, расположенных вдоль оси, наряду с развитием локальных межосевых сетей Актобе – Атырау, Актау и Семипалатинск – Усть-Каменогорск – Алматы должно стать основой формирования единого внутреннего экономического пространства страны, торгово-экономических коридоров в направлении: азиатская часть Российской Федерации – Центральная и Южная Азия (Север-Юг).
Важнейшими узлами формируемых осей развития станут динамично развивающиеся города-лидеры и опорные города, являющиеся крупными экономическими центрами территориально-хозяйственных систем, конкурентоспособные в мировом, региональном и национальном разделении труда.
Предусматривается приоритетное развитие городов 2 уровней:
1. 2-3 крупных городов-лидеров общенационального, а в перспективе центральноазиатского уровня, которые станут важнейшими узлами в евразийской системе товарных, финансовых, технологических и культурных обменов. Города-лидеры должны стать центрами полюсов роста, интегрированные с глобальными, региональными и национальными рынками, и выступить в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны;
2. опорных городов национального и регионального (областного) уровней, концентрирующих в себе экономическую активность в своих регионах и выступающих катализаторами формирования конкурентоспособных региональных кластеров и обеспечивающих выход регионов на национальный и внешние рынки.
В рамках формируемых осей комплексное развитие территорий предусматривается в разрезе сложившихся территориально-хозяйственных систем – экономических макрорегионов (включающих две или более областей страны в зависимости от географического положения, экономической специализации и уровня кооперации, общности транспортных систем), регионов (в пределах одной области или города республиканского значения) и субрегионов (в пределах одного или нескольких районов).
Формируемые стратегические оси развития и экономические макрорегионы (регионы, субрегионы) станут основой системы расселения населения и сформируют соответствующие макрозоны расселения (северная, южная, центральная) и системы населенных мест (макрорегиональные, региональные и субрегиональные).
Таким образом Стратегия в отличие от ранее устоявшейся практики планирования стоит задача не устранить межрегиональные диспропорции, а создать условия для рациональной территориальной организации экономического потенциала, эффективного использования природных, экономических и трудовых ресурсов, географического положения. В противовес концепции равномерного развития территорий она предлагает концепцию поляризованного развития, где полюсами роста могут стать наиболее динамично развивающиеся города или регионы, интегрированные с региональными и глобальными рынками и выступающие в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны, а в перспективе для всего центральноазиатского региона. В связи с этим в предстоящий период, наряду с мерами по обеспечению в целом по стране условий для роста экономической активности, на центральном уровне приоритетом регулирования станет формирование полюсов роста общенационального масштаба.
[kgl]
[gl]Тема 10. Государственная служба в системе управления[:]
Государственная служба в системе управления
1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности.
Под государственной службой понимается деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти.
В научной литературе су ществуют различные варианты группировки и классификации экономических функций института государственной службы. Например, их просто перечисля ют по каким-то признакам (по алфавиту, степени значимости, структурным составляющим экономической политики и т.д.). Так, классифицируя экономи ческие функции института государственной службы по значимости, на перед ний план вполне обоснованно часто выдвигаются проблемы поиска разумной меры сочетания рыночных и государственных регуляторов, интеграции под держки развития свободы предпринимательства и государственного регулиро вания экономики. В этой связи необходимо научно обосновать и определить систему критериев, обусловливающих степень интеграции рыночных и госу дарственных механизмов, а также ее динамику и пределы с учетом конкретно го объекта управления, внешних и внутренних условий.
Однако такой принцип классификации экономических функций представляется недостаточно научным и устойчивым, ибо в процессе развития общества могут меняться и пересматриваться сами функции, их приоритеты и значимость для экономики.
Поэтому более логичной и аргументированной видится классификация экономических функций института государственной службы по наиболее крупным составляющим экономической политики. Именно в подготовке и анализации экономической политики заключается основная экономическая задача государственной службы, которая и определяет все многообразие ее конкретных экономических функций. Таким образом, классификацию экономических функций государственной службы можно представить следующим разом (см. рис. 1).
Рис. 1. Классификация экономических функций института государственной службы по составляющим экономической политики
В свою очередь, экономические функции института государственной служ бы (по подготовке и реализации структурной, антимонопольной, инвестиционной политики и т.д.) по своему назначению и природе могут быть регулирующими, стимулирующими, контрольными.
Такое подразделение экономических функций необходимо и полезно с точки зрения поиска и определения наиболее эффективного механизма их реализации.
Наряду с экономическими функциями институт государственной службы призван выполнять социальные задачи, исходящие из необходимости реализации социальной политики, которая включает, в частности, политику занятости, политику доходов населения, его социальной защиты, развития отраслей социально-культурной сферы и т.д. Прежде всего, участие государства и его органов, государственной службы в регулировании рыночной экономики при дает ей социальную направленность и статус социальной рыночной экономики.
Ядром социальной рыночной экономики является рыночная экономика, главная цель и задача которой — рост эффективности производства и прибыли. Конечно, рыночная экономика, достигая эту цель, в какой-то мере автоматически решает и некоторые социальные вопросы. Поскольку главная ее зада ча — больше производить продукта, значит, речь идет об обеспечении занятости, выплате заработной платы за результаты труда и т.д. Однако рыночная экономика основана на конкуренции, и здесь уже не до социальной справедли вости. Социальная справедливость, социальная защита обеспечиваются преж де всего посредством государственного вмешательства в экономику (перерас пределение создаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.). Таким образом, государство своей волей (насильно), а не сама рыночная эко номика добровольно, поворачивает ее к интересам народа и придает ей, как уже отмечалось, статус социальной рыночной экономики.
В этих условиях государство часто жертвует экономической эффективнос тью ради социальной защиты населения и социального спокойствия общества. Например, дополнение светофоров звуковой сигнализацией для слепых, спе циальные подъемники на общественном транспорте для инвалидов в Японии, Швеции, других странах с социальной рыночной экономикой наглядно под тверждают этот вывод.
Кстати, говоря о целесообразности использования в Казахстане зарубежного опыта эффективной реализации экономических и социальных функций ин ститутов государственной службы, можно отметить, например, следующее. Иногда считают, что в Японии ослаблена роль государства в регулировании экономики и развитии социально-трудовых отношений. Действительно, по верхностный взгляд на опыт этой страны вроде бы подтверждает сказанное. Государство, например, не является напрямую субъектом трипартизма и соци ального партнерства. Однако более глубокий анализ японского опыта свиде тельствует об обратном — государственное влияние присутствует везде и во всем. Другое дело (и это японские традиции), формы, методы и механизмы влияния государства на экономику не заметны, не навязчивы, эластичны и оригинальны. В частности, в области профобучения государство устанавлива ет единые стандарты, которые все обязаны выполнять. Такой же инструмент оно использует при регулировании проблем занятости, найма, оплаты труда и т.д.
Опыт Японии также свидетельствует о том, что в этой стране успешно ис пользуется третий пятилетний план. Его характерные особенности — про зрачность, коллективизм в процессе разработки и выполнения, большое вос питательное значение. Проекты пятилетних планов активно обсуждаются в коллективах, на предприятиях, в учебных и научных организациях. В ходе обсуждения отсутствует формализм, так как японцы понимают, что все, что запланировано, направлено на развитие человека, рост его благосостояния и улучшение качества жизни. Поэтому все население заинтересовано в ре ализации планов, которые объединяют людей, интегрируют их интересы, творчество, интеллект и действия. При таком подходе не решаемых задач, как правило, не бывает. И конечно, ведущая роль в разработке, процедуре принятия и реализации планов принадлежит институту государственной службы.
2. Правовой статус и классификация государственных служащих.
В соответствии с Законом РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. государственным служащим является гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.
Политический государственный служащий - государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач. К политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими:
К политическим должностям могут быть отнесены также и иные должности, определяемые Президентом Республики Казахстан.
Для политических государственных служащих не устанавливаются категории должностей. На государственной службе может осуществляться ротация политических государственных служащих - должностные перемещения политических государственных служащих между государственными органами, а также между структурными подразделениями государственного органа.
Административный государственный служащий - государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе. Для административных государственных служащих устанавливаются категории должностей.
Право занятия административной государственной должности имеют граждане Республики Казахстан. Занятие административной государственной должности осуществляется на конкурсной основе. Занятие административной государственной должности государственным служащим может осуществляться без конкурсного отбора в порядке перевода в случае его соответствия предъявляемым квалификационным требованиям к соответствующей вакантной должности с согласия государственного служащего и уполномоченного органа или его территориального подразделения. При наличии у государственного служащего не снятого в установленном законодательством Республики Казахстан порядке дисциплинарного взыскания за коррупционное правонарушение занятие административной государственной должности в порядке перевода не допускается.
Право на занятие административной государственной должности вне конкурсного отбора имеют депутаты Парламента, депутаты маслихатов, работающие на постоянной основе, политические государственные служащие, судьи, прекратившие свои полномочия, за исключением прекративших их по отрицательным мотивам, и соответствующие предъявляемым квалификационным требованиям. Порядок занятия административных государственных должностей депутатами Парламента, депутатами маслихатов, работающими на постоянной основе, политическими государственными служащими, судьями определяется Президентом Республики Казахстан.
Согласно Закону РК «О госслужбе» не допускается установление при поступлении на государственную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от пола, расы, национальной принадлежности, языка, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и по любым иным обстоятельствам.
Для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, а также принятого на административную государственную должность вышестоящей категории, может быть установлено испытание на срок до трех месяцев. При неудовлетворительном результате испытания административный государственный служащий может быть уволен как не прошедший испытательный срок. Административные государственные служащие в целях определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами проходят аттестацию. Не подлежат тестированию административные государственные служащие, имеющие стаж работы в государственных органах не менее 20 лет.
Основаниями для прекращения государственной службы административными государственными служащими являются:
1) подача ими заявления об увольнении по собственному желанию;
1-1) достижение ими пенсионного возраста, установленного законом Республики Казахстан, с правом продления срока их пребывания на государственной службе на один год путем заключения срочного трудового договора по взаимному согласию сторон;
2) истечение срока контракта либо расторжение контракта по основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан;
3) представление административным государственным служащим заведомо ложных сведений о его доходах и имуществе;
4) несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных настоящим Законом;
5) непередача в доверительное управление имущества, принадлежащего на праве собственности;
6) утрата гражданства Республики Казахстан;
7) совершение коррупционного правонарушения;
7-1) вступление в законную силу обвинительного приговора суда и иные причины.
3. Права и обязанности государственных служащих.
В соответствии с Законом РК «О госслужбе» государственный служащий имеет право: 1) пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Республики Конституцией и законами Республики Казахстан;
2) участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии по ним решений, требовать их исполнения соответствующими органами и должностными лицами;
получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей; 4) посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации, независимо от формы их собственности;
5) требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с должностью, занимаемой государственным служащим;
6) на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан;
7) на стимулирование и оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, качества, опыта и иных установленных настоящим Законом оснований;
8) на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;
9) беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения;
10) на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей;
11) требовать служебного расследования при наличии безосновательных, по мнению служащего, обвинений;
12) на охрану труда, здоровья, безопасные и необходимые для высокопроизводительной работы условия труда;
13) на социальную и правовую защиту;
14) на увольнение с государственной службы по собственному желанию;
15) на пенсионное и социальное обеспечение;
16) на внесение вышестоящим государственным органам и должностным лицам предложений по совершенствованию государственной службы.
Закон предусматривает следующие обязанности госслужащих:
Конкретные обязанности государственных служащих, вытекающие из установленных настоящим Законом основных обязанностей, определяются на основе типовых квалификационных требований и отражаются в должностных инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов.
Кроме того Закон регламентирует ограничения, связанные с пребыванием на госслужбе. Государственный служащий не вправе:
Государственный служащий в порядке, установленном законодательством, в течение месяца после вступления в должность обязан на время прохождения государственной службы передать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный наем. Государственный служащий имеет право получать доход от переданного в доверительное управление имущества, в том числе в форме вознаграждения, дивидендов, выигрышей, доходов от сдачи в аренду имущества и других законных источников.
Государственный служащий не может занимать должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой его близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены ограничения на осуществление государственными служащими должностных полномочий в отношении близких родственников и свойственников (братьев, сестер, родителей и детей супругов).
На государственную службу не может быть принято лицо:
[kgl]
[gl]Тема 11. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности и межотраслевое государственное управление [:]
Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности и межотраслевое государственное управление
Ранее рассматривались экономические функции государства, а также отдельные элементы системы государственного управления экономикой. Однако следует отметить, что в целом «государственное управление экономикой» гораздо более широкое понятие и его нельзя ограничивать лишь функциями государства в сфере экономики.
Управление представляет собой процесс систематического, сознательного, целенаправленного воздействия людей на общественную систему в целом и ее отдельные звенья. Его можно также сформулировать как систему упорядоченных знаний в виде концепций, теорий и принципов, способов и форм, применяемых в управлении как процессе практической деятельности.
Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях, которые можно отнести к одной из двух групп:
1. функции по созданию условий эффективного существования рынка;
2. функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.
К первой группе относятся функции обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимулирования и защиты конкуренции, как главной движущей силы в рыночной среде.
Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста.
Обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок. Говоря о хозяйственном законодательстве следует отметить, что оно должно четко определять права собственности и гарантии соблюдения контрактов, регламентировать деятельность институтов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных фондов и т. п., обеспечивать правовые основы антимонопольного регулирования. Правовая основа хозяйствования должна быть стабильной. Постоянные и существенные изменения в хозяйственном законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику, формируя у хозяйственных субъектов чувство неуверенности в завтрашнем дне. Вместе с тем, оно не должно быть «закостенелым», а должно отражать любые объективные изменения, происходящие в общественной жизни, должно отвечать требованиям нового дня. Таким образом в данном вопросе возникает объективное противоречие между требованием стабильности хозяйственного законодательства и необходимостью его совершенствования, которое становится особенно острым в периоды трансформации экономики.
Одной из основных проблем экономики, к тому же усложняющейся тесной связью с социальной жизнью, является проблема неравенства в распределении доходов. Основными каналами перераспределения доходов населения является прогрессивное налогообложение личных доходов и система трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам. Дело в том, что возможности увеличения налоговой прогрессии весьма ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стимул к повышению высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду и инвестициям, поощряет утечку капиталов за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.
Возможности использования трансфертных платежей как канала перераспределения доходов также не беспредельны. Значительное увеличение размеров и продолжительности выплаты пособий по безработице или пособий малоимущим слоям населения ослабляет стимулы к труду, что отрицательно влияет не только на экономику, но и на социальную атмосферу в обществе.
Политика перераспределения доходов призвана сократить разрыв в условиях жизни высоко – и низкодоходных групп населения, но лишь в той мере, которая не угрожает подавлением деловой активности.
Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих условиях государство берет на себя функцию корректировки распределения ресурсов. К традиционным методам осуществления такой корректировки относятся установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и дотаций, финансирование производства общественных благ или непосредственное управление их производством, когда оно сосредоточено на государственных предприятиях.
Стабилизационная функция государственного управления реализуется главным образом посредством традиционных методов бюджетной, фискальной и кредитно – денежной политики. В данном контексте перед государством всегда стоит сложнейшая проблема сочетания «жесткости» и «мягкости» в применении данных методов управления.
Не менее актуальной проблемой в системе государственного управления экономикой является стимулирование экономического роста. Мировая практика показывает, что действенными косвенными рычагами стимулирования роста выступают финансирование фундаментальной науки и образования, что способствует ускорению НТП, уменьшение тяжести налогового бремени, что стимулирует рост деловой активности, активное использование налоговой и кредитно – денежной политики как средств стимулирования технического прогресса и роста инвестиций.
Свои регулирующие функции государство выполняет посредством административных и экономических методов. Для командной экономики было характерно преобладание административных методов регулирования. Система государственного регулирования рыночной экономики, напротив, базируется на использовании экономических методов.
Административные или прямые методы регулирования ограничивают свободу выбора хозяйствующего субъекта. Например, директивные плановые задания по объему и ассортименту производимой продукции или централизованно установленные цены на товары и услуги – типичные методы административного регулирования в плановой экономике – лишают предприятие альтернативного использования ресурсов. В отличие от этого, экономические и косвенные методы государственного регулирования не ограничивают свободы предпринимательского выбора. Например, снижение налогов на бизнес или, скажем, понижение учетной ставки процента являются типичными методами экономического регулирования, направленного на рост производства и усиление инвестиционной активности предприятий. Последние увеличивают капиталовложения и объем производства не потому, что у них нет иного выхода. Они полностью свободны в выборе производственной программы и инвестиционной политики. Просто снижение налогов и учетной ставки процента делают рост производства и инвестиций более выгодными, чем прежде. Таким образом рыночные рычаги государственного управления экономикой направлены на стимулирование деловой активности, инициативности, расширение свободы граждан.
Разграничение между административными и экономическими методами регулирования до некоторой степени условно. Для того чтобы задействовать любой косвенный регулятор, необходимо предварительное административное решение соответствующих государственных органов, например решение об изменении налоговых ставок, о предоставлении налоговых льгот при продаже Центральным банком государственных облигаций, в этом смысле любые экономические регуляторы несут на себе печать администрирования. В то же время любой административный регулятор, прямо принуждая хозяйствующие субъекты выполнять те или иные действия, одновременно оказывает вторичное косвенное воздействие на целый ряд сопряженных экономических процессов. Например, административное повышение цен не только прямо определит их новый уровень, но через цены косвенно окажет влияние на состояние спроса и предложения, и в этом смысле можно сказать, что любые административные методы регулирования несут в себе черты, характерные для экономических, косвенных регуляторов. Тем не менее, рассматриваемый выше критерий позволяет, как правило, без особых проблем отличать на практике экономические методы от административных. Разграничение между ними принципиально важно с точки зрения природы экономических отношений.
Административные методы регулирования диаметрально противоположны природе рынка, они блокируют действие соответствующих рыночных регуляторов. Если предприятию, например, директивно определены объем производимой продукции и размеры поставок сырья, оно не может отреагировать на изменение рыночной конъюнктуры путем увеличения или сокращения выпуска продукции. Чем выше сфера действия административных методов регулирования, тем уже сфера распространения и ниже эффективность реальных рыночных отношений.
Экономические методы регулирования, напротив, адекватны природе рынка. Они непосредственно воздействуют на конъюнктуру рынка и через нее, косвенно, на производителей и потребителей товаров и услуг. Например, увеличение трансфертных платежей изменяет конъюнктуру рынка потребительских товаров, увеличивает спрос, что, в свою очередь, способствует повышению цен и заставляет товаропроизводителей увеличивать объем предложения. Экономические методы управления действуют, таким образом, через рынок посредством рыночных механизмов.
Однако было бы ошибкой полагать, что государственное регулирование заключено в рамки лишь командной экономики, наоборот, в пределах рыночной экономики регулирующая роль государства становится все более необходима. В условиях рынка перед государством встает трудная задача: с одной стороны, оно с помощью экономических рычагов должно поддержать и облегчить функционирование рыночной системы, с другой стороны, - не разрушить эту систему излишним воздействием. Примеры развитых индустриальных стран, таких как США и Франция, свидетельствуют о том, что достижение такой золотой середины возможно.
В современной экономической науке закрепились понятия «социально ориентированная экономика» и близкий к нему термин «социально ориентированное рыночное хозяйство».
Введенные в научный оборот реформатором послевоенной германской экономики Людвигом Эрхардом, автором книги «Благополучие для всех», эти категории характеризуют экономику, которая по своей структуре, способу распределения доходов, целевым ориентирам государственного управления призвана служить всемерному повышению благосостояния народа, уровня жизни населения.
При этом следует иметь в виду, что воздействие государства на социальные процессы и его участие в этих процессах не сводится только к мерам экономической поддержки слабо защищенных слоев населения, государственного финансирования отраслей социальной сферы и социальных программ. Социальная политика государства означает одновременно обеспечение социальных прав и свобод граждан, гарантированных конституцией страны, действующими законами. Необходимость участия государства состоит в том, что социальные объекты в своем большинстве приносят гораздо меньше экономической выгоды в виде дохода в сравнении с производственными, торговыми объектами, а зачастую вообще не рентабельны с чисто экономической точки зрения.
Государственное управление социальными объектами и процессами опирается на обширную совокупность форм и методов, институтов и инструментов.
Следует различать прямое, непосредственное управление государственными организациями отраслей социальной сферы и принадлежащими государству ресурсами, направляемыми на социальные нужды, с одной стороны, и косвенное управление - государственное регулирование социальной деятельности, социальных объектов и процессов, на которые государство способно оказывать побочное воздействие, с другой стороны.
Универсальным инструментом государственного управления социальными объектами и процессами служит социальное законодательство, представленное Конституцией, Гражданским кодексом, законами, регулирующими деятельность в отраслях социальной сферы на разных уровнях управления. К правовому регулированию социальных процессов со стороны государства относится и принятие нормативно-правовых актов в виде президентский указов и правительственных постановлений.
Исходный, отправной пункт государственного управления экономикой представляет социальное целеполагание, воплощаемый в виде установления долго-, средне-, и краткосрочных целевых социальных ориентиров, на достижение которых направлено управление.
Долгосрочные концепции – это выработка государственной социальной доктрины, опирающейся на всеобщую национальную идею.
В среднесрочной перспективе государственное социальное целеполагание опирается на установление целевых социальных нормативов: дохода и потребления, оплаты труда, пенсий, пособий, среднедушевых доходов на члена семьи, прожиточного минимума, объемов потребления основных видов благ, услуг, обеспеченность жильем с учетом динамики этих показателей.
Краткосрочное государственное социальное целеполагание призвано определить гарантируемый государством уровень социального продвижения на ближайший период времени, подкрепленный государственным бюджетом, внебюджетными социальными фондами, мерами проводимой государством социальной политики.
Как свидетельствует мировой опыт, весьма действенным инструментом научного подкрепления социальных целей и обоснования государственных планов и программ социального развития на ближайшую и дальнюю перспективу служит социальное прогнозирование.
Государственные социальные программы представляют совокупность увязанных во времени и в пространстве, по исполнителям и ресурсам мер, направленных на решение единой, крупной социальной проблемы общегосударственного, отраслевого, регионального масштаба.
И в заключение, остановимся на наиболее существенном элементе государственного управления в сфере социальных отношений – государственное регулирование трудовых отношений. Трудовые процессы относятся к числу фундаментальных по своему значению в экономике процессов, воздействие на которые не может остаться в стороне от государства. Использование труда как определенного фактора производства интересует государство с позиций достижения его высокой производительности, отдачи, предопределяющей величину производимого валового внутреннего продукта.
Государство заинтересовано и в определенной мере отвечает за обеспечение трудовой занятости и решение проблемы безработицы. Оно призвано регулировать рынок труда, воздействовать на спрос и предложение рабочей силы, держать в поле зрения проблемы оплаты труда. Все это вместе свидетельствует о том, что управление трудом и занятостью, регулирование трудовых отношений составляют неотъемлемую часть государственного управления.
Государственное регулирование трудовых процессов и занятости представляет обширный спектр методов и инструментов государственного воздействия на труд, рынок труда, оплату труда, трудовые отношения в целях повышения результативности и привлекательности, улучшения условий труда, удовлетворения потребностей в труде, обеспечения рациональной занятости, ограничения безработицы и социальной поддержки безработных. Способы и механизмы регулирования труда и занятости со стороны государства существенным образом зависят от характера общественно- политической и социально-экономической системы страны, состояния и развития рыночных отношений, их распространения на трудовую деятельность.
Государственное управление в административно-политической сфере включает управление в области обороны, безопасности и внутренних дел, юстиции и иностранных дел.
Оборона страны как объект управления представляет собой область общественных отношений, которые складываются в процессе деятельности государства и общественных организаций по осуществлению военной защиты, включая использование Вооруженных Сил в случаях военного нападения. Организация управления в области обороны заключается в обеспечении практического осуществления военной защиты страны; в этих целях государственные органы при активном участии общественных организаций осуществляют сложный комплекс соответствующих взаимосвязанных мероприятий политического, военного, правового, организационного, материально-технического, морально-психологического характера.
Основным этапом организации управления в области обороны страны является военное строительство, под которым понимается основная на принятой военной доктрине организующая деятельность страны по формированию Вооруженных Сил, осуществлению управления ими, а также оснащению их всем необходимым для успешного выполнения возложенных на них задач. Сущностью и содержанием военного строительства обусловлена система его специальных функций, важнейшие и из которых являются: 1) обеспечение научно-обоснованного устройства, организационной структуры Вооруженных Сил; 2) целесообразное построение системы органов управления Вооруженными Силами и их структурными подразделениями, четкое распределение функций и полномочий по управлению; 3) выбор наиболее целесообразных способов комплектования войск и порядка прохождения военной службы; 4) непрерывное совершенствование форм и методов обучения и воинского воспитания; 5) организация материально-технического снабжения войск и довольствия военнослужащих; 6) подготовка молодежи к службе в Вооруженных Силах; 7) определение степени и форм участия населения в укреплении обороноспособности страны; 8) руководство гражданской обороной и др.
Военная организация страны включает в себя различные по своим конкретным целям и функциям военные структуры: Вооруженные Силы; пограничные войска; внутренние войска; железнодорожные войска. Высшие органы государственной власти и управления рассматривают и решают коренные вопросы укрепления обороны; устанавливают основы организации обороны; определяют основные направления и утверждают планы военного строительства; формулируют сущность и одобряют основные положения военной доктрины; устанавливают военную систему государства; координируют деятельность всех органов государственного и общественного управления с тем, чтобы они строили свою деятельность с учетом интересов обороноспособности страны.
Государственная безопасность — это состояние прочности, незыблемости и нерушимости политической и экономической основы и государственной границы. Охрана государственной безопасности как объект управления представляет собой область общественных отношений, которые складываются в процессе деятельности государственных органов и общественных организаций, имеющей своей целью обеспечить неприкосновенность и защиту государственной границы. Организация упрочения в области охраны государственной безопасности заключается в обеспечении практического решения указанной задачи, осуществления государственными органами при активном участии общественности комплекса соответствующих взаимосвязанных мероприятий политического, военного, правового, организационного, материально-технического и морально-психологического характера.
Управление в области юстиции — это исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления и состоящая в практическом организационном руководстве народными и вышестоящими судами, работой нотариальных органов, судебно-экспертных учреждений, методическом руководстве и правовом регулировании деятельности юридической службы в народном хозяйстве, адвокатурой, органами записи актов гражданского состояния. Содержанием этой деятельности, ее целевым назначением является реализация правоохранительной функции государства — обеспечение точного и неуклонного исполнения законов и подзаконных актов всеми органами, организациями, должностными лицами, гражданами; борьба с нарушениями и охрана общественного порядка, защита прав граждан и организаций. Управлению в области юстиции присущи те же черты, что и другим отраслям государственного управления: подзаконность, государственно-властный, организующий характер и др. Вместе с тем, этому виду управления свойственны качества, обусловленные спецификой задач, стоящих перед органами и учреждениями юстиции, особенностями методов их реализации.
Важной отличительной чертой указанной отрасли является особенность правового положения объектов управления. Такими объектами в области управления юстиции являются государственные органы, учреждения юстиции и общественные организации. Все они различаются своим назначением, способом образования, содержанием и характером компетенции. Различия правового положения объектов управления в области юстиции вытекают из разнообразия форм и методов осуществляемой органами юстиции руководящей деятельности по отношению к своим объектам. Значительный объем в сфере управления юстицией, его основное содержание занимает и составляет организационное руководство судами. Осуществляя судебное управление, Министерство юстиции РК и другие его органы в центре и на местах не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность судов. Судьи и присяжные независимы и подчиняются только закону. Этот принцип является основополагающим во взаимоотношениях судов со всеми другими органами.
Наконец, государственное управление в области иностранных дел осуществляется высшими органами государственной власти и управления, а также Министерством иностранных дел. Главная цель внешнеполитической стратегии РК состоит в том, чтобы обеспечить народу возможность трудиться. Поэтому магистральным направлением деятельности на международной арене остается борьба против ядерной опасности, гонки вооружений, за сохранение и укрепление всеобщего мира. К основным задачам международной политики относятся: обеспечение благоприятных внешних условий для совершенствования жизни общества внутри страны; устранение угрозы мировой войны, достижение всеобщей безопасности и разоружения; неуклонное расширение и углубление сотрудничества на основе мирного сосуществования, делового, взаимовыгодного сотрудничества со всеми странами, всемерное содействие укреплению и прогрессу гуманистических и демократических обществ; защита суверенитета; охрана государственных границ и территорий; организация обороны страны; обеспечение государственной безопасности; представительство в международных отношениях.
В межотраслевой структуре промышленности отражается уровень индустриального развития страны и ее экономической самостоятельности, степень технической оснащенности промышленности и ведущая роль этой отрасли в народном хозяйстве. Более совершенная межотраслевая структура промышленности в определенной степени характеризует эффективность промышленного производства.
В настоящее время отрасли промышленности объединены в следующие комплексы:
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) представляет собой интегрированную систему угольной, газовой, нефтяной, торфяной, сланцевой промышленности, энергетики, отраслей по производству энергетического и других видов оборудования, объединенных общей целью в удовлетворении потребностей народного хозяйства в топливе, тепле, электроэнергии. Металлургический комплекс представляет собой интегрированную систему от раслей черной и цветной металлургии, металлургического, горного машиностроения и ремонтной базы. Вполне обоснованно на первое место в развитии экономики может быть поставлен машиностроительный комплекс. Машиностроительный комплекс представляет собой совокупность отраслей машиностроения, металлообработки и ремонтного производства, органически связанных в единый процесс воспроизводства орудий труда, и является наиболее многопрофильным сектором индустрии. Ведущими от раслями комплекса считаются общее машиностроение, электротехника и радиоэлектроника, транспортное машиностроение, а также производство ЭВМ и конторского оборудования. Агропромышленный комплекс (АПК), в отличие от других межотраслевых комплек сов, характеризуется тем, что в его состав входят разнородные по своей технологии и производственной направленности отрасли экономики. АПК — это интегрированная система сельского хозяйства, отраслей перерабатываю щей промышленности, заготовок и снабжения, комбикормовой и микробиологической промышленности, сельскохозяйственного машиностроения, машиностроения для легкой и пищевой промышленности, ремонта сельскохозяйственной техники, оборудования в отраслях пищевой промышленности и ряда других подотраслей народного хозяйства. Сюда же следует отнести производство тарных материалов и тары, минеральных удобрений, средств защиты растений, ветеринарных и биологически активных препаратов, строительство объектов производственного назначения, включая мелиоративное и водохозяйственное. Строительный комплекс представляет собой интегрированную систему отраслей строительства, промышленности строительных материалов, машиностроения, ремонтной базы, объединенных общей целью обеспечения ввода в действие основных фондов в отраслях народного хозяйства. Строительный комплекс сформировался как сложная межотраслевая система подряд ных и субподрядных строительно-монтажных организаций. Создание строительного комплекса способствовало стабильности и увеличению объемов производственного, жилищного и социально-бытового строительства, совершенствованию структуры капитальных вложений, их концентрации, наращиванию мощностей строительных организаций.
Сложившаяся структура промышленного производства республики характеризуется несбалансированностью, преобладанием в ней производства средств производства по сравнению с выпуском предметов потребления. Богатые и относительно дешевые природные ресурсы Казахстана обусловили его промышленную специализацию в рамках обще ственного разделения труда с преимущественным развитием отраслей добычи и первичной переработки. Выпуск продукции высокой степени готовности, в частности, товаров народного потребления, весьма незначительный и базируется, в основном, на импортных материальных ресурсах. Все это требует создания эффективного механизма государственного межотраслевого управления нацеленного на создание единого воспроизводственного комплекса, являющегося основой формирования национального дохода.
Принципы и основное содержание процесса межотраслевого управления включают в себя универсальные средства и инструменты регулирования экономики (денежно-финансовый механизм, фискальная политика, политика занятости, социальная политика, т.е. все виды макро- и микроэкономических инструментов регулирования), реализуемые через систему законов, указов, программ развития, экономических и социальных политик и т.д.
Немаловажным моментом при формировании системы государственного управления межотраслевого комплекса является использование кластерного подхода, широко распространенного в зарубежных развитых странах. В отраслевом анализе понятие «кластер», означающее пучок (пакет, блок), впервые ввел М. Портер. В экономическом смысле «кластер» представляет сообщество фирм тесно связанных отраслей, взаимно способствующих росту конкурентоспособности друг друга.
На основе исследования более 100 отраслей десяти стран М. Портер выявил, что успех той или иной из них в значительной степени зависит от наличия в стране поставщиков или смежных отраслей, которые сами являются конкурентоспособными на рынке. Конкурентоспособность имеет замечательное свойство распространяться на ближайшее окружение фирмы, имеющей успех на рынке. Такую фирму можно назвать родоначальницей кластера, она «заражает» своей конкурентоспособностью поставщиков, потребителей, конкурентов. Компания-родоначальница, достигшая значительных успехов на рынке, предъявляет жесткие требования к поставщикам, заставляет их улучшать качество поставляемого сырья и тем самым повышать свою конкурентоспособность. Далее по технологической цепочке высококачественная продукция компании-родоначальницы может использоваться компаниями смежных отраслей и стать основой их конкурентоспособности. Таким образом, выигрывают и компании-поставщики, и компании-потребители, находящиеся в одной технологической цепочке с основной фирмой. Находится в благоприятной ситуации и население страны, если является потребителем качественной продукции, выпускаемой местными компаниями, лидирующими на мировом рынке.
Кроме того, определенную пользу получают конкуренты основной компании, приобретающие опыт борьбы с сильным противником. Конкуренты внутри кластера в результате ожесточенной борьбы на внутреннем рынке «притираются» друг к другу, формируют общую идею бизнеса и могут выступать единым фронтом за границей страны. В свою очередь, «подтянувшиеся» поставщики, потребители и конкуренты стимулируют дальнейшее повышение конкурентоспособности фирмы-родоначальницы. В результате в одной стране или определенном регионе создается, так называемая, критическая масса конкурентоспособных поставщиков, потребителей, конкурентов, что способствует концентрации наиболее квалифицированных кадров, прогрессивных технологий, специализированной информации, профессиональных навыков в определенной области. Интенсивно развиваются организации, связанные с деятельностью фирм и способствующие повышению их эффективности (университеты, научно-исследовательские лаборатории, агентства по стандартизации и сертификации, а также торговые объединения).
Таким образом, формируется кластер – сообщество географически соседствующих компаний тесно связанных отраслей, взаимно способствующих росту конкурентоспособности друг друга. Составными элементами кластера являются все отрасли, компании, между которыми существуют сильные связи – как горизонтальные, так и вертикальные. Кластеры могут состоять из предприятий различных размеров: крупных, средних и малых. В зависимости от степени развития межотраслевых и внутриотраслевых связей кластеры различаются по широте охвата и уровню развития. Кластеры можно выделить на уровне любой единицы географического деления: государства, области, города, села. Они присутствуют в экономике как развитых, так и развивающихся стран.
Следует отметить, что в настоящее время правительства развитых стран уделяют большое внимание проблеме формирования и развития кластеров, что выражается в подготовке экспертов по определенным кластерам, а не по странам или отраслям как это было раньше. Более того, транснациональные компании и правительства развитых стран стремятся реализовать кластерный поход в мировом масштабе. С этой целью они укрепляют свою позицию как владельцев финансовых, материальны, интеллектуальных ресурсов, в то же время навязывая роль поставщиков сырья, энергоносителей, дешевой рабочей силы менее развитым государствам.
Формирование кластера в той или иной отрасли имеет стратегическое значение для национальной экономики, поскольку кластер дает начало внутреннему росту, являясь тем звеном, за которое можно вытянуть всю цепь.
[kgl]
[gl]Тема 12. Совершенствование стиля управленческой деятельности и ответственность в ее осуществлении [:]
Совершенствование стиля управленческой деятельности и ответственность в ее осуществлении
1. Элементы и свойства стиля государственного управления.
Среди факторов рационализации государственного управления очень важное место занимает его стиль: продуманное и согласован ное взаимодействие управленческих элементов и человеческого по тенциала. По существу, через стиль своего функционирования управляющая система оказывает влияние на различные общест венные отношения, процессы и взаимосвязи, реализует свои целеполагающие, организующие и регулирующие потенции.
Стиль государственного управления — явление сложное, много элементное, системное. Он основан на определенном синтезе соци альных, организационных, нормативных, информационных и тех нических параметров государственного управления, т.е., в извест ной мере, на объективных началах, с одной стороны, и генофонда, интеллектуального развития, социально-психологических сил и исторического опыта человеческого потенциала, иными словами, субъективного фактора, вовлеченного в управление, — с другой. Можно утверждать также, что стиль представляет собой специ фическое отражение в особой управленческой сфере общества единства объективного и субъективного. Именно через стиль управление проявляет себя не только как наука, но и искус ство, не только педантичный силлогизм, но и горячая интуиция, не только опыт, но и эвристическое чутье. Стиль дает возможность каждому участнику управления, опираясь на установленные структуры, нормы, формы, методы и другие элементы управления, в полной мере раскрыть свою творческую, созидательную сущ ность.
Под стилем государственного управления понимается реально используемую систему социально эффективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления, основанную на соответствующих принципах и обеспечивающую рацио нальное и демократическое ведение управленческих дел. Его отличие от стиля работы в других сферах общества заключается прежде всего в социальной активности должностных лиц и соответствующих органов, которая: а) связана с применением государственно-властных полномочий либо опорой на них; б) четко и довольно полно нормативно регламентирована и протекает в установ ленных формах и процедурах; в) своей целью имеет формирование и реализацию управляющих воздействий.
Как уже неоднократно отмечалось, человек является главной, центральной фигурой в управле нии, но общество не может полагаться только на добрые качест ва того или иного человека, тем более занимающего руководящую должность. Оно должно иметь твердые гарантии, надежные механизмы и регуляторы, которые бы непременно (при любых услови ях) обеспечивали деятельность этого человека (должностного лица) в необходимом направлении и в социально признанных формах, методах и процедурах.
Поэтому, каким бы ни был стиль государственного управления по своим свойствам, он должен состоять из следу ющих, необходимых для него элементов:
а) целевых, функциональных и организационных характеристик органов государственной власти и местного самоуправления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии управляю щей системы субъектов государственного управления;
б) юридически закрепленных и соответственно практически используемых форм, методов и процедур управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц;
в) реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных качеств должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические механизмы управления.
Стиль государственного управления во многом близок к политическому режиму и в существенных своих свойствах произведен от него, хотя в нем есть свои нюансы и самостоятельные проявления, поскольку политический режим обслуживает интересы власти, более узко — интересы власть предержащих, а стиль управ ления призван придавать государственному управлению необходимые для него рациональность и эффективность. Власть всегда более конъюнктурна, чем управление, воспроизводящее в себе управляе мую систему, причем и тогда, когда управление делает это на низ ком уровне, что заметно по состоянию общества и способам реше ния его проблем.
Управление, как это странно ни звучит, более социологично, чем власть. Последняя может преуспевать в своем самодовольстве, стя жательстве, в то время как простые люди бедствуют. Но в таком случае нет управления, поскольку то, что и как делает власть, нельзя называть управлением. Оно существует лишь тогда, когда есть реальное общественное развитие.
Свойства стиля государственного управления создаются акцентом в названных элементах и комбинациями из них. Исходя из этого, в научной литературе выделено несколько стилей управления:
Разумеется, что в чистом виде ни один стиль управления не проявляется. Чаще всего имеет место сочетание, смешение стилей при явном преобладании какого-либо одного. Естественно также, что свойство стиля управления, складывающегося в его системе и под системах, напрямую зависит от качеств лиц, занятых в управленческих процессах.
Исторический опыт показывает, что наиболее целесообразным, продуктивным и ориентированным на длительную перспективу является демократический стиль государственного управления. Именно он позволяет стабилизировать управленческие процессы и посредством них наладить рациональное и эффективное общест венное развитие.
Среди свойств демократического стиля государственного управ ления можно назвать:
а) глубокие, органические взаимосвязи органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, что способствует познанию управляемых объектов, потребностей, интересов и целей жизнедеятельности людей, развитию в них понимания сущности и значения управленческих решений и действий, стимулированию во всей системе государственного управления отношений инициа тивности, творчества, активного соучастия в делах общества и государства;
б) обширные возможности для введения научного знания в управ ленческие процессы и придания им необходимой целенаправлен ности, деловитости и влиятельности. Научность стиля государственного управления предполагает: широкое использование в го сударственном аппарате достижений общественных, естественных и технических наук; последовательное соблюдение в деятельности аппарата установленных наукой объективных закономерностей об щественной жизнедеятельности; всемерное способствование со сто роны аппарата развитию научно-технического прогресса и широ кому внедрению его достижений в практику; соизмерение уровня деятельности аппарата с обоснованными наукой положениями, вы водами и рекомендациями. В то же время сама научность создает условия для обоснованной целенаправленности и последующей де ловитости — конкретного и системного решения управленческих задач;
в) становление и поддержание во всей системе государственного управления подлинно гуманных взаимоотношений между руково дителями и подчиненными, членами управляющих структур и управляемых объектов, коллективами, должностными лицами и гражданами, в результате чего права и свободы человека приобретают действительную реализацию.
Следует сказать и о том, что стиль государственного управления наглядно раскрывает степень освоения науки, искусства и опыта управления.
2. Распределение и регламентация управленческой деятельности.
Совершенствование стиля государственного управления в практическом аспекте обычно начинается с комплексного анализа, оценки и сочетания двух моментов: человеческого потенциала, сосредоточенного в органах государственной власти и местного самоуправления (вообще и в каждом из них конкретно), целей государственного управления с наличными управленческими ресурсами. Главное здесь: определение реального состояния управления и управленческого потенциала. Если стиль государственного управ ления не хочет быть иллюзорным, призрачным, мнимым, он должен опираться на объективные основания, отличаться реалистичностью.
Существует актуальная проблема распределения совокупного управленческого потенциала по вертикали и по горизонтали иерархической управляющей системы, которая носит как институциональ ный характер (связана с организационной структурой государственного управления и правовым регулированием функций и полномочий различных органов), так и сугубо человеческий, обусловленный уровнем подготовки персонала управления.
В последние десятилетия в мировой управленческой мысли было сформулировано несколько теорий, по-разному относящихся к взаимоотношениям людей в управленческих процессах.
Еще в 60-х годах прошлого века профессором Мичиганского уни верситета (США) Д. Макгрегором были обоснованы две концепции организации управления, основанные на различении типов людей: теория «X» и теория «Y», которые уже рассматривались ранее.
Попыткой совместить указанные теории является теория «Z», которая исходит из целесообразности коллегиального принятия решений, при ответственности за принятое решение одного лица; значимости неформальных отношений, при которых все общаются со всеми; способности каждого человека действовать по своему усмотрению и работать автономно, без контроля, потому что он пользуется доверием; использования самоконтроля и иерархических форм контроля.
Надо сказать, что за последующие годы управленческая мысль весьма продвинулась в поисках и введении в практику различных управленческих ресурсов, что особо заметно в области менеджмента. Среди них теории новой бюрократии (Дж.Г. Марч, Г.А. Саймон), общая теория систем в приложении к менеджменту (Ф. Каст, Дж. Розенцвейг), плюрализм организационных моделей (А. Уолкер, А. Этциони, Дж. Пфеффер), работа с неопределенностью (Дж.Д. Томпсон, Дж. Гэлбрейт) и др., направленные на сочетание парадигм и потенциала информационно-технологической революции и человеческого фактора, и упором на формирование новых технологий.
Все же координатной сеткой, в рамках которой изыскиваются основные источники рационализации управления, остается человек, в силу того, что:
Поэтому к распределению управленческой деятельности в рамках управляющей системы и формирова нию определенного стиля государственного управления нельзя подходить с абстрактных, умозрительных позиций и легковесно утверждать, что демократия, свобода, децентрализация, самостоятельность и т.п. представляют собой сплошное благо для управления. Все определяется качеством человеческого потенциала, вовлеченного в управление,
Важным условием правильного распределения управленческой деятельности является ее ориентация на обеспечение реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Причем имеется в виду распределение управленче ской деятельности не только внутри органа, но и вне его, ибо существует общая заинтересованность в надлежащей реализуемости компетенции всех организационных структур. Не дело, когда вышестоящий орган видит, что нижестоящий орган не справляется с компетенцией, и относится к этому безразлично. В государственном управлении все системно взаимосвязано, и слабая деятельность одних органов непременно сказывается на других.
Распределение управленческой деятельности обусловлено также уровнем и новизной ее научно-технического и информационного обеспечения, наличием и состоянием освоения управленческих технологий. Здесь важно многое: типовые образцы документации; унифицированная система показателей, адекватно характеризующих качество и количество соответствующих явлений; создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные звенья, подразделения и органы, вовлеченные в данные процессы; оснащенность компьютерами служебных мест; применение идентичных методов, процедур и операций анализа и характеристики изу чаемых и программируемых объектов; актуальность методологии прогнозирования, программирования и планирования развития управляемых объектов - и самих управленческих процессов и др.
Большое значение в распределении управленческой деятельно сти имеет, наконец, действующая в системе государственного управ ления философия и методология управления со своими символа ми, ценностями, традициями, стереотипами, из которой исходят и на которую опираются поведение и поступки людей. Такая фило софия и методология может объединять и мобилизовать людей на решение крупных государственных проблем или, наоборот, разъединять и противопоставлять должностных лиц и иных участников управленческих процессов и тем самым разрушать само управление. При «негативной» филосо фии и методологии управления происходит не распределение управленческой деятельности, а ее развал. В таком случае ситуацию не исправляет даже авторитарный стиль управления.
Естественно, что распределение управленческой деятельности как в целом в управляющей системе, так и в каждом государствен ном органе и органе местного самоуправления, тогда приобретает смысл и превращается в соответствующий стиль государственного управления, когда оно получает надежную правовую регламента цию. В отличие от правового регулирования организационной и функциональной структур, компетенции органов, форм, методов и процедур ее реализации, правовая регламентация стиля управле ния (управленческой деятельности) должностных лиц и других служащих государственного аппарата имеет своим объектом лич ностную и коллективную деятельность персонала управления в рамках соответствующего органа государственной власти и мест ного самоуправления, связанную с реализацией его компетенции и поддержанием собственной жизнеспособности. Цель правовой регламентации стиля государственного управ ления состоит в закреплении, удержании и «тиражировании» лучших форм, методов, средств, способов, операций и процедур исполнения государственных должностей и реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с правовой регламентацией управленческой деятельно сти логично возникают весьма практические вопросы: что регламентировать, в каком объеме и в какой форм. В ряде научных суждений и практических рекомендаций порой просматривается стремление регламентировать и по содержанию, и по форме буквально каждый шаг или каждый час служащего аппарата. Такие попытки, однако, не приносили и не приносят искомого результата. Дело в том, что управленческая деятельность очень подвижна, переменчива, зависима от множества заранее непредвидимых обстоятельств и факторов, как внутренних, связанных с работоспособ ностью и жизнью служащих соответствующего органа, так и внеш них, определяемых запросами и состоянием общественной среды. В государственных органах часто один работник заменяет другого или выполняет вроде бы не положенную по должности деятельность.
В этих условиях целесообразно сосредоточивать внимание лишь на описании комплекса вопросов, подлежащих ведению определенной должности (рабочего места в аппарате), и формах закрепления их анализа и оценки. Тогда в любое время можно воспользоваться результатами деятельности того или иного служащего, поручить кому-то другому продолжение данных функций, передать вопросы из ведения одного служащего другому. В результате создается «поле» маневра и для руководителя, и внутри самого управленческого коллектива. Кроме того, правовая регламентация управленческой деятельности должна быть таковой, чтобы она не бюрократизировала, не сковывала формальными запретами эту деятельность, а наоборот, открывала простор для самостоятельности, инициати вы, творчества, поиска все новых путей решения управленческих вопросов.
3. Усиление организованности управленческих процессов.
Совершенствование стиля государственного управления как постоянный процесс предполагает постановку, анализ и решение мно гих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное — организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организован ность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует прежде всего ра циональности и эффективности государственного управления.
Повторим кратко и в логической последовательности те моменты организации, о которых в той или иной мере уже говорилось. Начнем с государственной должности и рабочего места в органе госуда рственной власти и местного самоуправления.
Должность нуждается в четком определении ее места и значения в структуре деятельности коллектива любого органа по реализации его компетенции. Для этого она сама должна быть организована с точки зрения как внутреннего содержания деятельности (объем, функции, полномочия, формы и методы деятельности, ее показате ли и оценки, стимулы и санкции и т.д.), так и внешних взаимосвязей с другими должностями (линии подчинения, сотрудничества, информационного, технического и иного обслуживания). Кроме того, каждая должность в органе нуждается в оформлении в праксеологическом (кабинет, стол, стул, другие предметы интерьера, освещение, доступ свежего воздуха и т.д.) и эргономическом (теле фоны, узел связи с подчиненными, технические средства работы, компьютер с сопутствующими средствами и т.д.) отношениях.
В современных условиях процесс совершенствования или созда ния должностей призван идти таким образом, чтобы открывать все более широкие возможности для самостоятельной, творческой и ответственной деятельности, способствовать самовыражению каждого человека, занимающего определенную должность. Как обоснованно писал польский ученый С. Ковалевски, если путем соответственно сформулированных задач и полномочий должностного лица в какой-то мере обеспечены условия для самовыражения, то тем самым мобилизуется мощный фактор мотивации, чего не сможет дать никакая формальная дисциплина. И далее: управленче ская деятельность тогда обеспечивает принцип самовыражения, когда она: 1) соответствует способностям и влечениям исполните ля; 2) самостоятельна; 3) соответствует квалификации; 4) создает лучшие условия для самоконтроля; 5) обеспечивает влияние на формирование методов исполнения; 6) комплексна и разнообразна; 7) является понятным, нужным и полезным элементом более крупного и известного исполнителю целого; 8) наглядно способствует удовлетворению насущных общественных потребностей.
Следующая задача заключается в организации групп должностей или, иными словами, в организации звеньев и структурных подразделений органов. Традиционно в основу формирования долж ности и звена (структурного подразделения) ложится принцип спе циализации. В общем это обоснованно, но до известных социально-психологических пределов, переход через которые резко снижает интерес к исполнению должностей. Учитывая все возрастающие требования к комплексности управления, сегодня можно ставить вопрос о том, что не только должность по своему содержанию должна становиться все более разнообразной, но и структурное звено, подразделение в плане содержания решаемых вопросов тоже долж но быть все более комплексным. Речь идет о горизонталь ной концентрации управленческих функций. Подобная концентра ция имеет ряд преимуществ: делает содержательной, насыщенной и интересной управленческую деятельность, способствует взаимообмену информацией, знаниями и опытом, обеспечивает безболезненное замещение отсутствующих, усиливает влияние взаимного контроля, повышает надежность информации, сокращает расстояние между руководителями и исполнителями, улучшает межличностные контакты и способствует позитивному решению многих вопросов совершенствования стиля государственного управления. Между прочим, выбор горизонтального расчленения, «поля» структурного звена (подразделения) органа свидетельствует о по нимании сущности управления и управленческих процессов, поскольку чем меньше у руководителя подчиненных, тем больше он их опекает, лишает самостоятельности и ответственности и тем меньше в звене реализуется внешних, управленческих функций. Он демон стрирует также правильность распределения мощности аппарата органа между руководящим и исполнительским составом, поскольку чем больше в органе руководящих должностей, тем больше передаточных «узлов» и меньше возможностей для серьезной исполнительской деятельности (ведь, как правило, начальники не очень склонны непосредственно вести дела, — их деятельности скорее присущ метод получения — передачи указаний). Сказывается здесь и уровень демократизма в организации органа: чем сложнее вертикальная структура, тем больший разрыв между первым руководителем и исполнительским составом и сложнее их контакты.
Конечно, в горизонтальном расчленении структурного звена (подразделения) органа, да и самого органа, если он небольшой, действует важное ограничение — норма управляемости. Критериями последней являются: а) реальный объем внимания и других интеллектуальных качеств, которыми обладает средний руководитель, выражающийся, в частности, в частоте и количестве информации, которую он способен удерживать в памяти и обрабатывать; б) гарантированность квалифицированного решения вопросов, вхо дящих в сферу деятельности возглавляемого звена или подразделения. Исходя из отечественной и зарубежной практики, можно признать, что норма управляемости в среднем составляет: один руководитель на семь непосредственно подчиненных (1:7), с возможными вариациями в зависимости от уровня и сложности управленческих процессов в пределах от 5 до 9 человек.
Еще одна задача заключается в организационном обеспечении исполнения должности руководителя. Организация деятельности руководителя играет решающую роль в формировании определенного стиля функционирования возглавляемого им органа, подразделения или звена. По этой причине анализу возникающих здесь вопросов в научной литературе уделяется значительное внимание. В частности, многие полагают, что должность руководителя долж на быть организована так, чтобы она одновременно позволяла: по стоянно вырабатывать, чувствовать и обеспечивать стратегию управ ленческой деятельности, вести ее к строго намеченным целям; способствовать правильному распределению времени на рассмотрение и решение срочных (оперативных) и важных (определяющих, перспективных) дел; обеспечивать выявление проблем, а не только их симптомов; создавать условия для сохранения свободы маневра при выборе вариантов решений и распоряжении ресурсами; правильно распределять задачи, поручения и координировать деятельность подчиненных; поддерживать широкие контакты с окружающей средой и получать от нее нужную информацию; обоснованно группировать возникающие задачи в зависимости от их источника и актуальности.
Правильное исполнение должности руководителя важно и по социально-психологическим основаниям: позволяет поддерживать работоспособность в течение дня, сохранять настроение, передавать в процессе контактов уверенность, ясное понимание проблем, фор мировать в коллективе нужный микроклимат. Руководитель обязан всегда находиться в состоянии равновесия «духа», поскольку вся его деятельность — это общение с людьми, при котором его самочув ствие активно передается другим. Американские авторы рекоменду ют руководителям при управлении людьми придерживаться следую щих правил: поддерживать у подчиненных чувство самоуважения; концентрировать внимание на проблеме, а не на личности; использо вать метод подкрепления, т.е. выработки у человека ожидания поло жительной, поощрительной реакции за хорошее выполнение пору чений; активно, с интересом слушать; выдвигать ясные требования и придавать определенность, надежность контактам с работниками.
Сложность управленческих процессов, необходимость их постоянной координации, демократизм форм и методов государственно го управления обусловливают широкое применение в управленче ской практике совещаний, целями которых являются сбор, обмен, синтезирование информации, генерирование идей, обсуждение различных научно-технических, организационных, экономических, социальных вопросов, принятие коллегиальных решений, постановка задач подчиненным.
Результативность совещаний определяется несколькими условиями: административно-правовыми, связанными с компетенцией соответствующего совещания (что оно может?), организационно-функциональными, выражающимися в характере его подготовки и порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли участники в данном совещании?), физиологическими (каково самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать информацию?), техническими (вооруженность средствами записи и фиксации информации). Разумеется, совещание тогда принесет желаемый эффект, когда все условия в равной мере будут соблюде ны. Поэтому при подготовке совещания необходимо четко определять, что требует обсуждения, когда провести совещание, кто должен в нем участвовать, как следует провести обсуждение вопросов, вынесенных на совещание.
Исследователи, занимающиеся вопросами повышения эффективности совещаний, рекомендуют: не проводить совещания часто и по мелким вопросам (это раздражает участников, особенно постоян ных, и расхолаживает их); выносить на совещание не более двух-трех вопросов, притом тематически взаимосвязанных между собой; приглашать на совещания только тех лиц, которые непосредствен но заинтересованы в обсуждаемых вопросах или соприкасаются с ними (на совещании должны быть участники, а не присутствующие); ограничить круг участников с тем, чтобы все могли принять участие в обсуждении; с повесткой дня совещания знакомить зара нее, чтобы у потенциальных участников было время подготовиться к нему; совещание проводить в форме свободной дискуссии, диспу та, «мозговой атаки» с вовлечением всех участников (наиболее про дуктивны те совещания, которые проводятся в первой половине дня, пока люди не устали, продолжительностью не свыше 2—3 часов, с обязательным перерывом для отдыха, свободного обмена мнениями и подготовки к выступлениям); совещание протоколиро вать и завершить подведением итогов обсуждения и утверждением для действия общевыработанной точки зрения.
При проведении совещаний и подобного рода организационных мероприятий (заседаний, конференций, симпозиумов, коллоквиумов и т.д.) особого внимания заслуживает вопрос об их целесооб разности. К сожалению, в практике управления этого вопроса ни кто не ставит: для любого руководителя созывать совещания проще всего, тем более, что таким образом часто демонстрируется его «ак тивность»; никто не считает экономическую сторону совещаний, связанную с отрывом людей от работы, их переездами, проживани ем в гостиницах и т.п.; еще меньше задумываются над социально-психологическими издержками; не выявляется и не оценивается тот реальный управленческий импульс, который порождается со вещаниями и влияет на управляемые процессы. Поэтому дальней шее совершенствование стиля государственного управления прямо предполагает анализ и оценку каждого совещания с точки зрения целесообразности, экономичности и управленческой эффектив ности. Возможно, что и практика проведения организационных мероприятий нуждается в определенной регламентации.
Усиление организованности управленческой деятельности во многом зависит, далее, от изучения, обобщения, оценки, распространения и использования того опыта, который вырабатывается, отшлифовывается и накапливается в ее процессах. Опыт — великое достояние управления. С одной стороны, он является результа том практических испытаний, проверок, опробований на деле раз нообразных управленческих элементов. Только практика свидетельствует о том, как действуют те или другие элементы, как они реально вписываются в управленческие процессы, что дают при реализации управленческих целей и функций. С другой стороны, творчески мыслящие, инициативные, одаренные должностные ли ца всегда привносят в исполнение своих должностей что-то новое, переосмысленное, оригинальное, нестандартное. Важно постоянно изыскивать образцы качественной управленческой деятельности, изучать секреты ее высокой отдачи, закреплять их в традициях, навыках, символах и других нормах управления и активно популя ризовать.
К началу XXI века накоплен огромный как национальный, так и мировой опыт различных видов и социальных типов управления. Пройдены этапы монархических форм правления, диктаторских политических режимов, войн и кризисов, каждый из которых чем-то обогащал человечество, даже в негативном плане. Более 60 после военных лет углубляется понимание достоинств и слабых сторон демократии и отрабатываются механизмы ее рационализации и по вышения эффективности. Созданы и выверены на практике многие управленческие технологии. Известны в общем-то правовые спосо бы обеспечения управления, процедуры и критерии отбора и разви тия персонала управления. Активно продвигается компьютериза ция работы с управленческой информацией. Понятна роль стиму лирования и ответственности в достижении необходимых управленческих результатов. Не хватает порой одного: желания и воли всем этим овладевать. Полагаем, что в данном вопросе нельзя полагаться только на стремление индивидуума изучить что-то, лично важное для него. Освоение опыта управления должно быть организовано и стать обязательным атрибутом стиля государствен ного управления. Тем более, что в будущем человечество и все страны ждут проблемы большей сложности. Без высокой организован ности управленческих процессов к ним просто не подступить.
4. Резервы совершенствования стиля управленческой деятельности.
Без сомнения, резервы рационализации стиля государ ственного управления содержатся в каждом управленческом элементе (цели, функции, структуре, форме, методе и т.д.) и в каждом управля ющем компоненте (системе и подсистеме органов, отдельном органе, любом должностном лице). В данном случае мы поведем речь лишь о некоторых резервах (направлениях развития) стиля государственного управления, кото рые наиболее очевидны, обширны и легко вводимы в практику.
Прежде всего, это ориентация управленческой деятельности на управляющие воздействия. Реаль ность управления проявляется только и исключительно в управляющих воздействиях на соответствую щие процессы. Если есть управляющее воздействие, которое на са мом деле поддерживает процесс (то ли в субъектах, его компонен тах, то ли в управляемых объектах) в определенном, лучше всего в оптимальном, состоянии, изменяет, преобразовывает, развивает его, то, значит, существует и управление. Если же нет управляюще го воздействия, не доходит оно до процесса, не задевает его, то и нет управления, несмотря на обилие принятых решений, проведенных организационных мероприятий, волевых усилий руководителей. Управленческая деятельность тем самым имеет подсобное, обслуживающее значение по отношению к управляющим воздействиям, призвана их формировать и реализовывать. Управляющие воздей ствия — это объективация управленческой деятельности, и лишь через них последняя может анализироваться и оцениваться.
Главные и самые сложные вопросы, всегда стоящие перед управ лением, заключаются в следующем: что нужно для того, чтобы управляемый процесс шел интенсивно и с высоким эффектом, как его внутренняя саморегуляция должна сочетаться с «внешним» управлением, какова достаточность его для оптимального функционирования управляющих воздействий (по объему, содержанию, напряженности, плотности и т.д.)? Для надлежащего функционирования управляемых процессов (творческой, созидательной, воспроизводственной деятельности людей) вовсе не нужны бесконечные или мно гие управляющие воздействия (может быть, даже наоборот). Управ ляемым процессам нужны: адекватные организационные формы, связанные с соответствующими конкретными видами деятель ности; четко обозначенные цели, отвечающие интересам людей и активизирующие их деятельность; нормы, нормативы, пра вильно регулирующие внешние (для общества, для других процессов) параметры деятельности и дающие простор для инициа тивы и самодеятельности; ресурсное и научно-техническое обес печение; стимулы, удовлетворяющие определенные интересы или создающие для этого основу, и меры ответственности; де мократические процедуры контроля и оценки результатов дея тельности.
И далее: сформированное управляющее воздействие должно быть непременно реализовано, т.е. доведено до управляемого процесса и внедрено в его организацию и функционирование. Этот момент сле дует особо учитывать, поскольку управляющая система — это иерархическая структура, в которой не всегда передающие или исполнительские звенья воспринимают управляющие воздействия, выработанные в вышестоящих звеньях, дифференцируют их, передают и доводят до управляемых процессов. Еще нередко управляющие воздействия большого потенциального заряда, сформированные высшими либо федеральными исполнительными органами, «зависают» в управляющей системе и вследствие этого не оказыва ют реального влияния на управляемые процессы.
Значит, если формирование актуальных управляющих воздействий является первой целью, на которую призвана ориентироваться вся управленческая деятельность, то второй целью ее слу жит обеспечение доведения и внедрения таких управляющих воз действий в каждом соответствующем управленческом процессе.
Речь идет, таким образом, о продуктивности управленческой деятельности как резерве рационализации стиля государственного управления. В управленческой деятельности невозможно нормиро вание труда, ибо в ней все усилия носят интеллектуальный, твор ческий, коммуникационный характер, но это — особое практиче ское творчество, характеризующееся единством мысли и дела. Целесообразно по каждому органу, по каждой должности форми ровать систему усилий: «мысль (идея) — действие — реакция (управляемых процессов) — результат (объективный)», которая бы, во-первых, способствовала повышению уровня, а во-вторых, позволяла постоянно анализировать и оценивать творческую и практическую стороны служебной деятельности соответствующих должностных лиц.
Продуктивность характеризует отдачу от применяемых форм, методов и процедур управленческой деятельности, от способностей, таланта, знаний и умения должностных лиц. Анализ продук тивности обеспечивает выявление, сравнение и оценку нескольких взаимопереходящих друг в друга явлений: а) связь целей управления с целями и закономерностями общественной жизнедеятельности; несовпадение первых со вторыми резко снижает продуктивность управленческой деятельности; б) зависимости между иде альными моделями, выраженными и закрепленными в управленческих решениях, и практическими результатами, полученными вследствие их реализации — так обнаруживается актуальность и обоснованность управленческой мысли, ее адекватность общест венным запросам; в) эффективность используемых средств и ме ханизмов в их соотношении с целями, в одном направлении, и объективными результатами управления — в другом; г) совпадение (наложение) общекультурных, деловых и личностных качеств должностных лиц и сложившихся стереотипов управленческой де ятельности; д) диапазон между провозглашенной свободой и само стоятельностью управленческой деятельности и реальными услови ями практического использования этих возможностей; е) действи тельность творческой активности персонала управления.
Жизнь требует, чтобы все эти взаимопереходящие явления при обрели больше динамики, практичности и результативности. Для этого очень важно не разделять и уж тем более не противопостав лять творческую, поисковую и непосредственно практическую сто роны в управленческой деятельности. Если мы не будем постоянно осмысливать практику, то не сможем ее совершенствовать и, наоборот, не исходя из практики и не внедряясь в нее, все самые пре красные мысли, идеи, теории останутся досужими, бесплодными рассуждениями.
Большими возможностями в качестве резерва рационализации стиля государственного управления обладает коллегиальность, причем не только как принцип построения органов государствен ной власти и местного самоуправления, но и как форма организа ции управленческой деятельности. В условиях все большего услож нения и разнообразия управленческой информации, усиления динамизма управленческих процессов, расширения комплексно сти, системной взаимозависимости разрешаемых вопросов колле гиальность управленческой деятельности выступает важнейшей предпосылкой ее рациональности. Ведь только надлежащая инте грация различных по содержанию знаний, умения и опыта, всесто ронний учет многообразных целей, интересов и ценностей, причин и следствий дает возможность подготовить и реализовать опти мальное управленческое решение или действие. Значит, необходи мо все категории управленческих кадров приучать к коллегиаль ной деятельности, умению в ее рамках выражать собственное мне ние и воспринимать чужое, методике организации и проведения «мозговой атаки», уважению к коллективно принятым решениям и другим навыкам и социально-психологическим факторам, свя занным с рациональной и эффективной совместной деятельностью. Коллегиальность управленческой деятельности не следует путать с панибратством, бесконечным заседательством, спорами друг с другом, иными негативными проявлениями. Она осуществляется в рамках субординации и призвана ее укреплять, а не расшаты вать.
Во-первых, коллегиальность — не самоцель стиля государственного управления, а лишь средство интеграции интеллектуальных и организационных усилий, которое применимо в тех случаях, когда такая интеграция и возможна, и необходима.
Во-вторых, коллегиальность не заменяет и не подменяет индиви дуальных деятельности и ответственности ни одного из ее участников — она действенна лишь при полной свободе и равноправии на всех стадиях управленческого цикла.
В-третьих, правильно действующая коллегиальность предпола гает, что на основе коллективно выраженной воли соответствующий организатор исполнения решения имеет самые широкие полномочия и может и обязан действовать как единоначальник, вопло щающий в своих велениях общие замысел, стремление и волю.
Если следовать объективной тенденции демократизации управления, то коллегиальность должна распространяться на организацию и деятельность все большего числа органов государственной власти и местного самоуправления, становясь постепенно домини рующим элементом стиля государственного управления.
Резервом рационализации стиля государственного управления выступают также анализ и оценка состояния и качества управленческой деятельности. Порой этот процесс отождествляют с критикой и самокритикой, что совсем не одно и то же. История показала фарисейство процесса критики и самокритики, который часто сводился к унижению людей и сведению счетов. Анализ и оценка имеют другую цель: выявить правду об управляемом про цессе.
Правда необходима всегда и везде в любых человеческих отношениях. Но в управленческой деятельности она должна быть предель но кристальной. Дело в том, что в управлении решения принима ются во многих случаях при недостаточности информации, в дина мичной, подчас экстремальной обстановке, в столкновении интересов, воли, в условиях неопределенности грядущих событий. И если в таких сложных ситуациях, требующих напряжения всех сил, использовать неправдивые сведения, опираться на ложные данные, иметь в распоряжении лишь полуправду, то нетрудно представить, каковыми по содержанию и эффективности могут быть управленческие решения и действия.
Часто трудно представить, а что же на самом деле происходит в тех или иных органах государственной власти и местного самоуправления, в определенных управленческих процессах.
Реальные возможности, с одной стороны, открытости, доступности государственного управления для общественного анализа и оценки, а с другой — нацеленности самих управленческих кадров на поиск истины, на утверждение правды в управлении и об управ лении все еще далеки от необходимых для рационализации госуда рственного управления.
Наконец несколько слов скажем и о таком резерве рационализации стиля государственного управления, как развитие коммуникативности управляющих компонентов с гражданами, обществом. Контакты, взаимосвязи управленческих кадров с гражданами, как отдельными из них, так и с их группами, представляют собой важнейшую внешнюю сферу их деятельности, сферу с огромным разнообразием политических и социально-психологических рецепторов. Здесь на уровне часто обыденного сознания и групповой психологии формируются такие представления, отношения и реакции на управление, которые потом трудно преодолевать самыми положительными и сильными политическими и идеологическими сред ствами. Ведь посредством таких контактов с соответствующими лицами управление воспринимается самым непосредственным образом, связывается с этими лицами (как бы персонифицируется через них) и, исходя из произведенного впечатления, интерпретируется.
Поэтому контакты с людьми в управленческой деятельности должны всегда учитывать весь спектр заложенных в них возможностей влияния на людей. Это и обстановка кабинета и того места, где происходят контакты, и конкретное место в кабинете, занимае мое собеседниками, и их взаимное расположение, и внимание, уделяемое беседе, и желание понять собеседника (или собеседников), и одежда должностного лица, и его манеры, язык, личное обаяние, и многое другое. Принцип контактов может быть только один: на равных, с подлинным уважением к человеку, независимо от места, занимаемого им в социальной или профессиональной структуре, ибо в обществе нет видов работ и рода занятий, которые бы ему не были бы нужны.
Особо интеллектуально и психологически следует готовиться к контактам с массовой аудиторией, поскольку при таких встречах должностные лица оказывают влияние сразу на многих людей. Думается, что подобные контакты тоже следует сделать естественным, привычным явлением и отказаться от тех все еще существующих представлений, когда приезд в трудовой коллектив или населенный пункт руководителя даже областного масштаба рассматривается как выдающееся событие.
Нельзя не сказать о неформальных по службе и вообще о внеслужебных контактах, при которых должностное лицо, как правило, тоже воспринимается в соответствии со своим статусом. Пора стремиться к тому, чтобы и эти контакты способствовали укреплению авторитета должностного лица и того государственного органа, который он представляет.
Большое влияние на стиль управленческой деятельности оказывает политическая, управленческая и правовая культура управленческих кадров. Здесь действуют довольно прямые зависимости, обусловливающие необходимость постоянного развития культуры каждого управленца. На это должны быть направлены и самообра зование, и самовоспитание, и действие соответствующей системы подготовки и повышения квалификации управленческих кадров, и социально-психологический микроклимат в управленческом кол лективе определенного органа и их подсистемы.
Разумеется, что в обеспечении коммуникативности управления большое значение принадлежит языку, письменному и устному. Язык позволяет понимать управленческие решения, смысл вы ступлений должностных лиц, налаживать контакты по горизонта ли, усваивать цели управления, откликаться на стимулы и вер шить многие другие управленческие дела. Человек не владеющий грамотным богатым языком, не умеющий донести свои мысли, идеи до аудитории, навряд ли станет хорошим управленцем.
Подытоживая, можно сказать, что в стиле государственного управления нет мелочей, все имеет зна чение и влияет на его уровень.
[kgl]
[gl]Тема 13. Проблема социально-экономической эффективности управления государством [:]
Проблема социально-экономической эффективности управления государством
1. Методология анализа эффективности управления государств В .
Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего: госу дарства, его органов и служащих, и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность но сит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов.
Часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособ ность и пр., обеспечивают успех того или иного дела, но его резуль таты нередко приписываются исключительно управляющим ком понентам (органам государственной власти и местного самоуправ ления, их должностным лицам), особенно высокого уровня. Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организа ции и функционирования самого государства как субъекта управ ления общественными процессами.
Вопрос сложный, поскольку государство (через соответствующие его ор ганы) есть не только субъект управления, но и хозяйствующая система с экономическими и социальными направлениями и их инте ресами. Оно владеет значительной собственностью, включенной в рынок, но управляемой государственными менеджерами. Посредством государственного финансирования (через бюджет) обеспечивается удовлетворение социальных потребностей очень мно гих, а по некоторым видам и всех граждан. Разумеется, существует проблема, как и куда оно эти ресурсы расходует.
В то же время часть таких ресурсов уходит на содержание самого государственного аппарата (во всей его структуре), а в нем на собственно аппарат управления, уточним: на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Думается, что аппарат управления, несмотря на естественные относительности и условности, может по ряду критериев и измеряться, и оцениваться, и подда ваться общественному обсуждению.
Этой цели служит следующий класс критериев, которые обозначены в качестве критериев специальной социальной эффективности государственного управления.
Если буквально следовать смыслу критериев специальной социальной эффективности государственного управления, то они раскрывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправ ления в единстве их целеполагания, организации и функционирования. Какие проблемы решают управляющие компоненты, каким образом (формы, методы), какие затрачивают общественные ресурсы — вот вопросы, на которые эти критерии призваны давать более-менее достоверные ответы. Таких критериев выделено пять.
Прежде всего, это целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая опреде ляется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспринимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие результаты цель функционирования государственно-управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управ ления. Здесь речь идет не только и не столько о целях, зафиксированных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически, на самом деле реализуются в жизни.
Анализ целеориентированности управляющих компонентов предполагает: выбор в качестве исходных «координатных», объективно обусловленных и общественно актуальных целей, рассмотре ние соответствующих целей в развитии, с учетом изменяющихся общественных потребностей и интересов (а не как нечто, данное на многие годы); измерение целей по конкретным результатам на «выходе» управляющего компонента, т.е. по характеру и полноте их воплощения в управленческих решениях и действиях.
Ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих действий. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до «выхода» в государственно-управ ляющей системе в целом (в аппарате управления), соответствую щих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного ими общества. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисциплина, стимулы, санкции и другие социальные элементы. Экономия времени есть слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей движения в данном направлении.
Учитывая иерархический характер (многоуровневость) государственного управления, его широкую горизонтальную специализа цию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие особенности, параметры затрат времени на собственно управленческую жизнедеятельность самого его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленческое решение свою актуальность и ра циональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам, так сказать, моменту дня. Такое решение, тем более принятое на высшем или центральном уровнях, необходимо как можно быстрее «пропустить» и дифференцировать по соответствующей иерархии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. В данном случае любое промедление с дви жением управленческой информации уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал.
Сложность, динамизм и переменчивость общественной жизнеде ятельности усиливают значимость затрат времени на решения и действия органов государственной власти и местного самоуправ ления, требуют сохранения, уплотнения, решительной экономии времени. В государственном аппарате должны быть установлены жесткие нормативы затрат времени на выработку и прохожде ние любой управленческой информации, основанные на современных технических средствах и строго соблюдаемые.
В качестве третьего критерия специальной социальной эффективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур. Стилю управленческой деятельности в курсе «ТГУ» посвящена отдельная тема, но о нем приходится гово рить и с позиций критерия эффективности, поскольку от того, какие и как используются формы, методы, средства и ресурсы для достижения поставленных целей, напрямую зависят результаты их практиче ской реализации. И опять же в данном случае речь идет не о норма тивно установленных правовых, организационных формах, а также методах осуществления соответствующей компетенции тех или иных органов, а о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что написано в должностных инструкциях.
На стиль, как уже отмечалось, очень сильно влияют возможности личности (государственных деятелей, руководителей, государственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня ор ганизации и функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры, не говоря уже конкретного управленца, можно не путем «снятия» индивидуального или группового психологического портрета, а только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей. Здесь особенно актуален комплексный подход, который и способствует раскрытию эффективности государственного управления по данному критерию.
Четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звень ев. Чрезмерно усложненная организация государственного управления не способствует эффективности этого процесса, поскольку усложняет прохождение и обработку управленческой информации, практическую реализацию управленческих решений. Ставшим уже классическим примером является государственный аппарат СССР, отличавшийся чрезмерной громозд костью и усложненностью, снижавшими уровень рациональности и эффективности государ ственного управления. В любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсис тем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управ ляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возмож ности уступать ей, т.к. координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Сложность подавляет инициативу и твор чество в управленческих процессах.
Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) — экономические, социальные, технические, кадровые и др. — издержки на содержание и обеспе чение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляе мых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объек тивное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда входят рас ходы на содержание персонала управления, командировочные рас ходы, расходы на оргтехнику и компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управля ющих воздействий на общественное развитие.
2. Эффективность организации и функционирования субъектов государственного управления.
Важная роль в измерении государственного управления принад лежит критериям конкретной социальной эффективности деятель ности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социаль ная эффективность государственного управления является следствием («суммой») конкретной социальной эффективности отдель ных управленческих усилий. Кроме того, в условиях сложной, многозвенной и иерархической организации субъекта государственного управления возможны случаи, когда общая и специальная социальная эффективность достигается за счет активности одних управляющих компонентов при определенной пассивности, инертности других. Как и наоборот: на фоне общей неблагоприятной со циально-экономической или политической ситуации могут быть органы и должностные лица, которые в рамках своей компетенции успешно справляются с управленческими проблемами. Между тем обществу, государству, людям нужны данные о характере, уровне и результативности функционирования не только системы государственного управления в целом (общая социальная эффективность), государственно управляющей системы и ее крупных блоков (специальная социальная эффективность), но и соответствующих единичных (конкретных) элементов.
В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность — своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Это нормативная модель управленческой деятельности, которую вполне можно рассматривать в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления.
Поэтому степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности. Из такого критерия следует, что любое отклонение от компетенции органа, функций и правомочий должностного лица или проявление активности в другом направлении либо в иной сфере не должно признаваться рациональным и эффективным. В системе государственного управления каждый должен заниматься своим делом.
Следующий (второй) критерий конкретной социальной эффективности заключается в законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их долж ностных лиц. Как уже отмечалось, законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с прове дением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность. Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной экономической выгодой, стремлением решить проблему, необходимостью удовлетворения чьих-то инте ресов и т.д.) с точки зрения общества и самого государственного управления, не могут признаваться эффективными.
Третьим критерием эффективности субъектов государственного управления выступает реальность управляющих воздействий.
Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. В принципе, каждое управленческое решение и действие должно служить людям, помогать им в их проблемах. Тем самым содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие может выступать еще одним критерием (четвертым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
С указанным критерием непосредственно связан следующий (пятый), состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствую щих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населе ния. Этот критерий «схватывает» уровень демократизма управленческой деятельности. Ведь чем теснее и многообразнее взаимосвязи управленцев с гражданами, чем шире демократизм их деятельно сти, тем больше объективных предпосылок для рациональности и эффективности этой деятельности.
Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем. Часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней и получает от нее свой авторитет. Нужно порой длительное время, чтобы наступило различение должности и личности. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием (шестым) конкретной со циальной эффективности государственного управления.
Многое в управленческой деятельности раскрывает такой критерий (седьмой), который характеризует правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все про цессы, где используется такая информация, извращаются.
Последним (восьмым) критерием конкретной социальной эффективности государственного управления является нравственный, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на людей, с которыми управ ленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодей ствуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству.
3. Эффективность государственного управления на примерах развитых стран.
Экономически эффективное государство – Американский опыт
История взаимоотношений американского государства с рынком, со свободным предпринимательством носит уникальный характер. В Америке сложились по-своему идеальные условия для становления и развития капитализма, для формирования государства, вырастающего и крепнущего вместе с укоренением в хозяйственной жизни экономических принципов. Иначе говоря, государство и рынок в США набирали силу одновременно, хотя при этом экономическая функция государства в наибольшей мере проявилась лишь в I пол. XX века. Из всего многообразия факторов, определяющих природу и причины богатства Америки, выделим роль государства и попытаемся выявить движущие силы активной позиции государства в переломные периоды развития американского общества.
Обеспечение национальной экономической безопасности.
Еще в XIX веке в США экономические кризисы не несли угрозы значительных разрушений, и экономическая роль государства предопределялась общей логикой хозяйственного развития страны – укреплением промышленности, строительством железных дорог, образованием крупных корпораций, а не «тушением» вспышек циклических кризисов. В этот период государство разными методами стимулировало развитие национальной экономики, предоставляло частному бизнесу свободу инициативы и целевую поддержку. К концу XIX века бурный рост промышленных и банковских «гигантов» вынудил государство начать разрабатывать и внедрять антитрестовское законодательство, чтобы поддержать конкурентный механизм национальной экономики, обеспечить национальную экономическую безопасность.
Однако Великая депрессия заставила американцев задуматься не только об экономических проблемах, но и о судьбе нации и всего государства. Именно громадное социальное напряжение внутри страны, вызванное огромной безработицей, создало реальную угрозу национальной экономической безопасности. Государство в лице Ф. Рузвельта взяло на себя всю полноту ответственности за вывод страны из кризиса, становление и стабилизацию экономики и социального климата в американском обществе. Весь комплекс мер федеральных властей, получивший название «новый курс», не вписывался ни в теоретические постулаты «невидимой руки» рынка, ни даже в существовавшие законодательные акты. Реализация «нового курса» стала переломным этапом в осмыслении роли американского государства в экономике. Впервые в истории США при президенте Ф. Рузвельте был образован Совет по национальной экономической безопасности, который фактически координировал все мероприятия в рамках «нового курса».
Через 60 лет после избрания президентом США Ф. Рузвельта в Белый дом пришел Б. Клинтон, который тоже образовал Совет по национальной экономической безопасности. Свою задачу экономическая «команда» Клинтона видила в обеспечении повышения конкурентоспособности американских товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках. И вновь речь идет о поддержании социальной стабильности в обществе.
Может показаться странным, как ведущая мировая держава обеспокоена своей экономической безопасностью, проявляя известную «неуверенность в завтрашнем дне». На самом деле, на рубеже XXI века международная экономическая конкуренция во все большей степени становится важнейшим внутренним фактором развития всех стран, в том числе и США. Именно поэтому в таких условиях эффективность американского государства выражается в обеспечении национальной экономической безопасности.
Если же попытаться дать определение экономически эффективного государства, то в самом общем виде можно сказать, что это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в условиях неограниченной международной конкуренции. Количественное выражение такого определения равнозначно выявлению оптимума между открытостью национальной экономики и поддержкой своих производителей на внутреннем и внешнем рынках. В этой связи новый ракурс получает рассмотрение экономической роли государства в целом. Так как условия развития мирового хозяйства и американской экономики в конце второго тысячелетия существенно отличаются от подобных условий начала и даже середины XX века, то появляется возможность исследовать экономическую роль государства не по степени вмешательства в рыночный механизм, а по степени участия в обеспечении внутренних и внешних условий функционирования национальной экономики. Иными словами, экономически эффективным государство может быть только тогда, когда эффективной является сама экономика. Но и при «плохом» государстве не может быть «хорошей» национальной экономики, развивающейся на основе рыночных принципов.
Опираясь на частную собственность во всех ее проявлениях, американская экономика постепенно расширяла свою базу, которая своей устойчивости обязана многообразию форм собственности и организационных видов предпринимательства. Если в стране существование и развитие той или иной формы собственности определяются экономическими причинами, а не чисто административными ограничениями, то снимаются предпосылки для нелегального бизнеса, и любой предприниматель может рассчитывать при необходимости на защиту государства, которому он платит налоги.
Очевидно, с этой точки зрения государство может считаться экономически эффективным только тогда, когда в стране сохраняется возможность для эффективного функционирования любого вида предпринимательства в рамках существования хозяйственного законодательства.
В рыночной среде критерием эффективности служит прибыльность любого бизнеса. Однако по мере развития американской экономики и общества все отчетливее стали проявляться сферы, где прибыль не может выступать единственным или идеальным критерием эффективности. В ряде случаев вообще невозможно говорить об эффективности, измеряемой прибылью, скажем, в таких важных для современного общества сферах, как образование, фундаментальная наука, защита окружающей среды и т. д. Здесь «невидимая рука» рынка оказывается бессильной в том, чтобы определить значимость подобных сфер для общества. В XXI веке роль «нерыночных» сфер будет расти, но господствующими по- прежнему останутся «правила игры», которые свойственны рыночной экономике в целом. При таких обстоятельствах роль государства усложняется. С одной стороны, государство – своеобразный гарант рыночной системы, с другой, - оно не может не поддерживать те сферы жизнедеятельности общества, где рыночная мотивация оказывается малоэффективной. Отсюда следует, что государство по характеру своей экономической деятельности становится одновременно и составляющим элементом рыночного устройства, и стабилизирующим фактором общества в целом.
И здесь необходимо еще раз остановиться на так называемом «вмешательстве» государства в рыночную экономику. Действительно, если государство стремится подменить или даже в определенной мере заменить рынок и конкуренцию, то тут налицо реальное вмешательство. Но в случае, когда государство выступает лишь гарантом «правил игры», гарантом рынка и конкуренции, то в этой части оно органично вписывается в рыночные принципы поведения.
Государственное воздействие – количественные параметры
Если говорить об экономической и социальной роли государства, то для ее определения наиболее существенными являются два показателя – масштаб государственной собственности и доля государственных расходов в ВВП страны. Так как в США государственная собственность мало связана с хозяйственной деятельностью, в экономической литературе приоритет отдается доле государственных расходов в ВВП.
Приведем некоторые сравнительные данные. В конце XIX века среднемировой уровень государственных расходов в ВВП составил 8,3%, в то время как в США – 4%. Но уже в 20х гг. средний показатель по развитым странам возрос до 15,4%, а в 60х гг. – до 27,9 и в начале 80х гг. – до 42,6%. Причем ни в одной из индустриальных стран эта доля не опускалась ниже 30%, в том числе и в США, где в 1993 г. удельный вес совокупных расходов федеральных властей и властей штатов в ВВП ровнялся 38,7%. Таким образом, хотя США и отстают от европейских стран по доле государственных расходов в ВВП, они находятся в русле общемировых тенденций. Иными словами, государство стало залогом стабильности и устойчивости всего общественного развития. По прогнозам, которые содержатся в исследовании «Будущее государства», опубликованном в лондонском журнале «Экономист», дальнейший рост государственных расходов не будет столь стремительным, а средний показатель станет колебаться вокруг 50% ВВП страны.
Анализ структуры государственных расходов дает представление об их целевом предназначении. Если взять расходы только федерального правительства США, то в 1996г. их доля в ВВП составляла 20,8%. При этом больше половины – 12,8% ВВП – направлено на субсидирование социального страхования, образования, здравоохранения и т. п., 0,9% ВВП – на подержание экономической инфраструктуры, расходы на оборону поглотили 3,6%, а обслуживание государственного долга – 3,2% ВВП.
Мы видим, что большая часть затрат – это затраты социального характера, обеспечивающие стабильность в обществе. В отчете о мировом развитии Всемирного банка «Государство в меняющемся мире» (1997 г.) отмечено, что «именно возросшее влияние государства переместило аспект с количественного аспекта государственного влияния на качественный, другими словами, внимание переместилось с размера государства как такового и объема его вмешательства на его эффективность и степень удовлетворения нужд населения».
Возлагая на себя ответственность за регулирование неподвластной или слабо подвластной рынку сфер, федеральное правительство в 90е гг. внедряет сам регулирующий механизм в рыночные принципы и рыночную мотивацию, что помогает «правительству достичь целей общества». Как свидетельствует американский опыт, чем меньше влияние субъективного фактора на процесс принятия решений, тем выше результативность и объективность работы государственных институтов.
По – разному можно относится к американской истории, но очевидным является факт, что в США сложилась система государственной власти, впитавшая в себя демократические признаки рыночной экономики. В результате в экономически и политически сильном государстве заинтересованы и бизнес, которому нужны ясность и стабильность «правил игры» внутри и вне страны, и все слои населения, права которых гарантируется государством.
Однако было бы неправильно делать вывод о том, что в США уже найден оптимум эффективности государства вообще и его хозяйственной роли в частности. Динамизм и турбулентность современного мирового развития постоянно выдвигает все новые вызовы, на которые и должно реагировать государство.
В заключении можно сказать, если экономическая политика государства создает благоприятные условия для раскрытия всех факторов экономического роста, то такое государство само выступает одним из решающих элементов национальной экономики. В этой связи логичен вывод о том, что чем стабильнее экономический рост, тем эффективнее выполняет свою экономическую роль государство.
Французское индикативное планирование
Не может не привлекать внимания практика ряда стран с развитой рыночной экономикой, где индикативные планы доказали свою эффективность в качестве одного из средств макрорегулирования. Среди этих стран выделим Францию, ибо французская система оказала стимулирующее влияние на развитие макрорегулирования в Великобритании и Германии.
Система индикативного планирования опирается на высокую долю госсобственности в народном хозяйстве (такое положение сохранилось и поныне, о чем свидетельствуют данные табл.1).
Доля государственного сектора в экономике стран ЕС в 1990г., в %.
Страны В численности занятых В ВВП В капиталовлож. В среднем по странам
Германия 10,1 11,1 16,8 12,6
Италия 15,0 20,0 26,0 20,3
Великобритания 9,0 12,0 17,0 12,7
Франция 17,6 19,5 34,9 24,0
Испания 6,0 14,0 21,0 13,6
Голландия 6,3 11,0 7,0 8,1
Бельгия 11,0 8,3 14,0 11,1
Люксембург 5,0 3,5 4,0 4,2
Португалия 12,1 21,0 35,0 22,7
Греция 10,0 19,0 40,6 23,2
Дания 8,2 6,0 20,0 11,4
Ирландия 10,5 14,7 20,7 15,3
Уже в конце 40х гг. нашего века во Франции была разработана и начала реализовываться уникальная «демократическая система планирования», позволяющая органам госуправления регулировать хозяйственные пропорции таким образом, чтобы «государственная бюрократия не задавила эффективного функционирования рыночных субъектов». Планирование, утверждающееся «снизу», базировалось на принципах консультирования и согласования и включало в участие на равноправных началах представителей различных «группировок интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматриваемой системе, план рождался в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе его реализации были заинтересованы все участники. Вместе с тем плановые показатели не являлись директивными, а выступали, прежде всего, в качестве экономических индикаторов – носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре.
Тем не менее, роль государства в управлении экономикой во Франции до сих пор небезосновательно считается одной из наиболее существенных среди промышленно развитых стран мира. Индикативное планирование остается элементом государственного управления и регулирования французской экономики. Есть сведения об 11 разрабатывавшихся среднесрочных индикативных планах, охвативших все национальное хозяйство Франции (табл.2).
Хронология разработки индикативных планов во Франции.
1 1947-53
2 54-57
3 57-61
4 62-65
5 66-70
6 70-75
7 76-81
8 81-85
Промежуточный 82-83
9 84-89
10 89-92
11 93-97
Планы составлялись, как правило, на пятилетия, в них фиксировались общие черты желаемого экономического и социального развития. При этом решающую роль играет не сам план, а процесс (процедура) его составления. В результате этого процесса происходит обмен информацией и достигается консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления.
Главное содержание плана составляло определение «актов государственного вмешательства», охватывающих: а) основные задачи государства в области экономики на плановый период; б) их детализацию применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием на источники финансирования капиталовложений и на соответствующие государственные мероприятия. Иными словами, французское индикативное планирование четко ориентировано на инвестиционную деятельность. Индикативный план по сути своей является активным способом государственного регулирования экономики: с его помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели народнохозяйственного развития, но и оказывает на них активное влияние. Индикативный план принимается и утверждается Парламентом Франции.
Самим планированием занимается Комитет по модернизации, куда входят работники министерств и органов местной власти, представители промышленников и профсоюзов, ученые и специалисты (всего около 5 тыс. человек.). Существенными распорядительными полномочиями располагает такой орган французской системы планирования, как Фонд экономического и социального развития, финансируемый из бюджета. Фонд обеспечивает прогнозирование, включаемое в индикативный план. Эффективность системы планирования можно оценить по двум линиям. Во – первых, сравнивая плановые показатели с фактически достигнутыми. Во – вторых, - осуществляя международные сопоставления (были ли достигнуты большие темпы экономического роста и более рациональное использование ресурсов и т. п.).
К концу 90х гг. индикативное планирование ослабило свои практические управленческие позиции. Причина видится в том, что в условиях новых технологий экономические процессы становятся более комплексными, а макроэкономика усложнилась настолько, что перестала быть «прозрачной» для централизованного управления.
В целом же французская модель «планируемого капитализма» заслуживает положительной оценки. Особенно впечатляют показатели экономического роста: в 50-60х гг. достигает в среднем 5% в год; в 1960-73 гг. – 5,6; в 1973-79 – 3,0; в 1980-88 – 1,8; а в 1989-95 – 1,7%.
В результате Франция сегодня находится в числе ведущих индустриальных держав, лидирующих по производству ВВП и уровню промышленного технологического развития.
[kgl]