Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE \* MERGEFORMAT43
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ
Кафедра государственного и муниципального управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Основы государственного и муниципального управления»
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
|
Студента(ки) 4 курса группы Г-13 направление «Государственное и муниципальное управление» Научный руководитель: к.ю.н., доцент Дата сдачи: _______________________ Дата защиты: ______________________ Оценка: __________________________ Подпись руководителя: _____________ |
ТВЕРЬ
2013 г.
СОДЕРЖАНИЕ
|
ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………… |
3 |
|
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ …………………….. |
5 |
|
5 |
|
22 |
|
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ …………………………... |
30 |
|
2.1. Современное состояние кадровой политики на гражданской службе в Российской Федерации ……………………...………...…………… |
30 |
|
2.2. Развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации ………………………………… |
44 |
|
ГЛАВА 3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ……………………………...… |
53 |
|
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………............ |
58 |
|
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ……………………… |
62 |
ВВЕДЕНИЕ
Современная практика функционирования государственной службы Роcсийской Федерации свидетельствует о наличии неблагоприятных тенденций и процессов: сохраняется несоответствие структуры профессионального потенциала общества содержанию и характеру труда в новых социально-экономических условиях; стихийность в формировании механизмов востребованности профессиональных возможностей людей; преобладание субъективистских, протекционистских и корпоративных начал в решении кадровых вопросов, что создает почву для депрофессионализации кадров, прежде всего в государственной гражданской службе. Существующий механизм государственного регулирования кадровой политики не позволяет сконцентрировать кадровые ресурсы регионов на приоритетных направлениях социально-экономического развития, добиваться более эффективного их использования. Вследствие этого происходит снижение профессионализма государственного аппарата, доверия населения к органам власти, отток квалифицированных кадров, в связи в этим проблема совершенствования кадровой политики достаточно актуальна для государственной службы.
Разработка Концепций: системы государственной службы Российской Федерации, государственной кадровой политики Российской Федерации, государственной кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти Россий ской Федерации неоднократно осуществлялась коллективами ученых РАГС и других высших учебных заведений. Следует отметить, что концептуальные основы реформирования госу дарственной гражданской службы приобрели серьезное значе ние в Российской Федерации. К настоящему времени как само стоятельный вид государственной службы сформировалась только гражданская служба1.
Опираясь на вышеизложенное можно говорить о несомненной актуальности выбранной для исследования темы.
Целью курсовой работы является, рассмотрение основных аспектов развития кадровой политики государственной гражданской службы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
Объектом исследования является кадровая политика в сфере государственной гражданской службы.
Предметом исследования является процесс формирования кадровой политики в государственной службе и реализация кадровой политики.
В работе использовались работы российских учёных в области кадровой политики государственной службы, нормы законодательства, посвященные кадровой политике на государственной службе, законы Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты.
Новые «вызовы» жизни требуют перемен в системе власти и государственного управления2. Юридические формы госу дарственной деятельности под влиянием объективно диалектических и волеустановленных факторов развиваются в содержательном и видовом смыслах, что дает основания выделять наряду с традиционными новые подходы к систематизации. Наглядным примером является ситуация с кадро выми процессами и отношениями в системе государственной гражданской службы3.
Несмотря на положительность процесса совершенствова ния государственной гражданской службы, до сих пор не соз дан ее целостный институт, основывающийся на формирова нии высококвалифицированного кадрового состава государ ственной службы, обеспечивающего эффективность государ ственного управления (федеральная программа «Реформиро вание и развитие системы государственной службы Россий ской Федерации (2009-2013 годы)»4). В сфере государствен ной гражданской службы более 80% специалистов имеют высшее профессиональное образование. Однако нельзя ска зать, что они все слабо подготовлены, хотя и высокоэффек тивной работы не наблюдается (Таблица 1.1).
Модернизация предъявляет повышенные требования к чело веческому капиталу, который выступает ее главным ресурсом5. Приоритетным же направлением в формировании и реализации государственной кадровой политики должно быть повышение профессионализма, наиболее полное использование знаний и способностей государственных служащих в интересах общества и государства6. Кроме того, повышение организационной куль туры в органах государственной власти будет стимулировать трудовую отдачу, востребованность профессионализма7.
Таблица 1.1
Численность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы российской федерации, по уровню образования, ветвям власти и уровням управления8
|
Все работники, замещавшие государственные должности и должности гражданской службы в органах государственной власти РФ |
Имели профессиональное образование |
Не имели профессионального образования |
Справочно, из числа лиц высшем образованием имели учёную степень |
||
|
Высшее |
Среднее |
чел. |
% |
||
|
на 1 октября 2008г. |
722854 |
104523 |
18930 |
12214 |
1,69 |
|
на 1 октября 2009г. |
755822 |
95328 |
17001 |
12752 |
1,69 |
|
на 1 октября 2011г. |
749342 |
66582 |
11579 |
12971 |
1,73 |
|
в том числе в оpганах: |
|
|
|
|
|
|
законодательной власти |
|||||
|
на 1 октября 2008г. |
12037 |
431 |
248 |
1495 |
12,42 |
|
на 1 октября 2009г. |
12477 |
412 |
210 |
1545 |
12,38 |
|
на 1 октября 2011г. |
12474 |
252 |
131 |
1494 |
11,98 |
|
исполнительной власти |
|
|
|
|
|
|
на 1 октября 2008г. |
597307 |
87329 |
12438 |
8808 |
1,47 |
|
на 1 октября 2009г. |
619883 |
79699 |
11367 |
9182 |
1,48 |
|
на 1 октября 2011г. |
603940 |
55485 |
7717 |
9204 |
1,52 |
|
судебной власти и пpокуpатуpы |
|
|
|
|
|
|
на 1 октября 2008г. |
102530 |
16195 |
6025 |
1205 |
1,18 |
|
на 1 октября 2009г. |
112056 |
14682 |
5228 |
1303 |
1,16 |
|
на 1 октября 2011г. |
120991 |
10465 |
3599 |
1512 |
1,25 |
|
дpугих госудаpственных органах |
|
|
|
|
|
|
на 1 октября 2008г. |
9088 |
498 |
95 |
408 |
4,49 |
|
на 1 октября 2009г. |
9355 |
464 |
81 |
409 |
4,37 |
|
на 1 октября 2011г. |
10004 |
304 |
57 |
452 |
4,52 |
Под политикой понимается выработка направления или управление управлением9. Регулирование кадровых процессов должно воплощаться в государственной кадровой политике, в том числе и в системе государственного управления. Ученые отмечают, что теоретико-методологическую основу современ ной кадровой политики составляет несколько групп концепций.
Наиболее значимые из них:
- концепция кадров (теория кадрового менеджмента, теория человеческого капитала, теория кадрового потенциала);
- концепция политики (вопросы соотношения либерализма и государственного патернализма в кадровой сфере, взаимодей ствия государства с бизнесом и организациями «третьего секто ра», преодоления кадровых и социальных патологий органов государственной власти);
- концепция развития общества10.
Анализ теории и практики кадровой политики позволяет выделить несколько устоявшихся подходов к регулированию кадровых процессов и отношений: корпоративный, идеологиче ский, деятельностный11. Особое внимание уделяется деятельно стному подходу при реализации кадровой политики. В этом плане политика предстает как деятельность, связанная с руково дством и регулированием, как специфическая управленческая деятельность12. Данные концепции рассматриваются, прежде всего, в социологии, теории управления и других науках, не от носящихся к области юриспруденции.
Именно деятельностный подход отдает приоритеты профес сионализму, деловым и нравственным качествам персонала в кадровой политике; ограничением функциональной структуры субъекта кадровой политики; контролю в сфере публичного управления через правоохранительные органы, средства массо вой информации, общественные организации13.
Концепция (от латинского «conception» - понимание, систе ма) представляет собой определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основ, точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности14.
Представляется возможным сформулировать понятия:
Концепция кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации представляет собой систему официально установленных направлений работы с кадрами в органах государственной власти субъектов Рос сийской Федерации, осуществляемых специально уполномочен ными субъектами. Под специально уполномоченными субъек тами понимаются кадровые службы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органы по управле нию государственной гражданской службой субъектов Россий ской Федерации и иные органы (Советы по кадровой политике) и должностные лица (глава субъекта Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе).
Кадровую политику необходимо рассматривать в несколь ких аспектах:
Учеными предлагается це лый ряд понятий кадровой политики. Ю.П. Сумин под кадро вой политикой подразумевает важнейшее направление государ ственного управления, ориентированного на реализацию по требностей общества в кадрах15. Необходимо отметить, что при знание огромной роли кадровой политики в модернизации госу дарственной службы произошло во многих странах. Усиление системы институтов, отвечающих за реализацию кадровой по литики на государственной службе и дополнение соответст вующей законодательной базы, становится даже национальным приоритетом16.
Соответственно, кадровая политика - это совокупность ар гументированных и объективно необходимых мероприятий, проводимых органами государственной власти субъекта Рос сийской Федерации в отношении кадрового потенциала в целях его формирования, развития и совершенствования. Кадровая политика должна обеспечивать проведение государственной политики субъекта Российской Федерации в целом. Концепция кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации предполагает длительный период реализации. Адаптация ее положений возможна в тече ние 5-15 лет. Кадровая политика, например, в коммерческих организациях рассчитывается на пятилетний период17.
Эф фективности кадровой политики в субъекте Российской Феде рации будет способствовать проведение правового мониторин га, особенно на коррупциогенность нормативных правовых ак тов в сфере государственной гражданской службы.
Кадровая политика обязательно обладает определенной структурой. В теории права под структурой понимаются целе сообразные отношения между элементами системы, то есть от ношения, которые связывают элементы системы таким образом, чтобы она достигала своей цели и на этой основе сохраняла ка чество системы. Правовая структура - это целесообразное пра вовое отношение, ставящее в правовую зависимость субъектов права18.
Структура кадровой политики в науке рассматривается не однозначно. По мнению одних ученых в кадровую политику должны быть включены:
Профессор А.И. Турчинов к базовым элементам кадровой политики относит: психологию профессиональной деятельно сти, экономику труда, экономическую социологию, теорию управления, теорию государства и права, государственной службы20. Это взгляды ученых на кадровую политику с точки зрения социологии и политологической науки.
Другие ученые под содержанием кадровой политики на го сударственной гражданской службе понимают систему меха низмов мотивации и социальной защиты кадров21. В управленче ской науке содержание кадровой политики представляет собой:
С точки зрения Д.Я. Малешина неоспоримым является тезис о том, что любая дея тельность является системой: она представляет собой комплекс взаимодействующих элементов, которые вместе со связями об разуют системное качество, а всякая деятельность имеет опре деленную структуру. Структура же определяется как относи тельно устойчивый способ связи элементов системы.
Выявление структуры кадровой политики осуществляется нами на основе деятельностного подхода, дающего возможность провести многосторонний анализ структуры данного явления.
Деятельностный подход стал применяться в правовых исследо ваниях только в конце XX века. Он выражается в анализе и син хронической, и диахронической структуры деятельности, то есть как статичного, так и динамичного явления23.
Динамика, в отличие от статики, представляет собой совокуп ность элементов в движении от стадии к стадии, то есть в развитии, а не в неподвижном состоянии. Деятельность подвержена посто янным трансформациям24. Понятие «ста дия» определяется как период, фаза или ступень в развитии чего- либо, имеющая свои качественные особенности25.
Необходимо различать стадии реализации кадровой поли тики. К ним относятся следующие стадии:
Стадийности любой деятельности свойственна четко уста новленная, логически организованная функциональная последо вательность и назначение каждой стадии. Поэтому любая целе направленная деятельность развивается по заранее определен ной модели стадийности26.
Ученые сходятся во мнении, что необходимо нормативно за креплять основы кадровой политики в субъекте Российской Феде рации. Например, предлагалось в Калужской области разработать и принять закон о кадровой политике, закрепив в нем организаци онный механизм кадровой политики, сущность которого заключа ется в определении и разграничении полномочий органов государ ственной власти, органов местного самоуправления, объединений работодателей по вопросам формирования, распределения, исполь зования, сохранения и закрепления кадров27.
Мониторинг действующего законодательства о государст венной гражданской службе субъекта Российской Федерации и сопутствующего нормативного правового сопровождения. К нему относятся: мониторинг административных регламентов об оказании государственных услуг, должностных регламентов го сударственных гражданских служащих; мониторинг норматив ных правовых актов о структуре органов государственной вла сти субъекта Российской Федерации, о деятельности много функциональных центров.
Исследуем стадию формирования кадрового потенциала в органе государственной власти субъекта Российской Федера ции. Оно включает в себя:
Определим сущность стадии организационного обеспечения кадровых процессов на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. К ней относятся такие виды кадровой работы, как:
Оба этапа включают в себя как законодательно определенные виды кадровой работы, так и новые виды кадровой работы, кото рые целесообразно применять на государственной гражданской службе. Кроме того, есть общие для всех этапов рассматриваемой стадии виды кадровой работы:
На этапе планирования карьеры государственного граж данского служащего субъекта Российской Федерации исполь зуются следующие виды кадровой работы:
На этапе реализации карьеры государственного граждан ского служащего субъекта Российской Федерации:
По результатам проводимой оценки эффективности выпол няемой функциональной нагрузки государственными граждан скими служащими в органе государственной власти субъекта Российской Федерации должны использоваться следующие кад ровые процессы и процедуры:
Стадия совершенствования законодательства субъекта Рос сийской Федерации о кадровой политике и государственной граж данской службе в зависимости от задач государственного управ ления и отзывов населения о деятельности органов государствен ной власти субъекта Российской Федерации. Данная стадия явля ется завершающей и для нее характерен такой вид кадровой рабо ты, как подготовка предложений о реализации положений законо дательства о государственной гражданской службе субъекта Рос сийской Федерации и внесение указанных предложений предста вителю нанимателя. Здесь могут вырабатываться новые подходы к реализации кадровой политики и ее новые направления.
Государственная служба в свою очередь представляется как информационно -коммуникативная компонента системы и процесса государст венного социального управления28. Модернизация государствен ной службы невозможна без усиления всей структуры государ ственного управления29.
Политика - это искусство и практика управления государ ством; стремление к достижению высшей цели данного обще ства; основа правления общественными отношениями30. От сюда, целью кадровой политики признается повышение каче ства и эффективности государственного управления, в том числе преодоление коррупции в органах государственной власти. По мнению ученых, в настоящее время в Российской Федерации доминирует первый вариант кадровой политики, основанный на самоорганизации, децентрализации, полива риативности кадровой работы. Причем она продолжает скла дываться стихийно31.
Принципы кадровой политики в системе государственного управления субъекта Российской Федерации.
Принципы кадровой политики в системе государственного управления субъекта Российской Федерации предлагаем клас сифицировать на три вида:
Специальные принципы включают в себя:
Профессиональные принципы включают в себя:
К сожалению, законодательно не регламентированы принципы деятельности кадровых служб. Это напрямую обу словлено отсутствием принципов кадровой политики на госу дарственной гражданской службе. Проблема нормативного выражения принципов представляется весьма важной. Они направляют правовую политику, составляют своего рода каркас33.
В настоящее время роль кадровых служб на государствен ной гражданской службе субъекта Российской Федерации зна чительно усилилась. Из одного-двух отделов, осуществлявших обеспечение кадровой работы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, были созданы укрупненные Управления (департаменты) государственной службы и кадро вой работы. Их деятельность должна строиться на определен ных принципах.
Предлагаем следующие принципы деятельности кадровой службы в органе государственной власти субъекта Российской Федерации:
В основу реформирования кадровой политики государства должно быть положено развитие новой системы ценностей и этики государственного служащего, формирующейся на прин ципах патриотизма, профессионализма, гражданственности34. Если для государственного служащего в его иерархии ценностей на первом месте будут стоять исключительно материальные ин тересы, а нравственные принципы - на последних местах, то такой служащий сможет совершать преступные деяния. Без вы сокого нравственного уровня государственных служащих мно гие реформы, в том числе модернизация кадровой политики на государственной гражданской службе будут бессмысленными.
Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 года № 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье 16 определяет, что на уровне субъектов Российской Фе дерации система управления государственной службы должна создаваться в двух целях:
В настоящее время самостоятельные органы по управлению государственной службой не созданы как на федеральном уров не, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты системы управления государственной службой, субъекты кад ровой политики и субъекты государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации совпадают.
Следовательно, реализацией кадровой политики занимаются и глава субъекта Российской Федерации и все государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федера ции. В связи с проведением реформы государственного управ ления в Российской Федерации значительно изменилась система государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отсутствие системы управления государственной граждан ской службой субъекта Российской Федерации формирует не сколько вариантов правового закрепления статуса субъектов кадровой политики в регионе:
Формы реализации кадровой политики в системе государ ственного управления субъектом Российской Федерации. Фор мы реализации кадровой политики и формы государственного управления в субъекте Российской Федерации во многом совпа дают. В качестве правовых форм реализации кадровой политики выступают:
Главное правовое выражение форм реализации кадровой политики - это программы развития государственной граждан ской службы субъекта Российской Федерации, стратегии соци ально-экономического развития субъекта Российской Федера ции и иные целевые программы субъекта Российской Федера ции, действующие в различных отраслях государственного управления субъекта Российской Федерации.
Основной проблемой в указанном вопросе является фраг ментарность закрепления положений кадровой политики. Они «разбросаны» во многих нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, несмотря на наличие Концепций, про грамм развития государственной гражданской службы субъек тов Российской Федерации.
Методы реализации кадровой политики. Это способы, сред ства управления кадровыми процессами и кадровым потенциа лом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельными кадровыми процедурами в го сударственных учреждениях, подведомственных органам ис полнительной власти субъектов Российской Федерации. Про цесс реализации государственной кадровой политики на граж данской службе непосредственно определяется тем, что дея тельность исполнительной власти заключается большей частью в осуществлении политико-административного управления35. Принятие решений в сфере управления кадрами требует опреде ленных приемов, которые используются исключительно здесь.
Процесс прогнозирования является предопределяющим в кадро вой политике, поэтому применение формализованных методов прогнозирования в системе управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы возможно отчасти36.
К общеизвестным методам прогнозирования относятся:
Непосредственно к методу аналитических документов стоит отнести разработку концепции кадровой политики на государст венной гражданской службе.
С правовой точки зрения, методы реализации кадровой по литики аналогичны методам государственного управления в субъекте Российской Федерации. С другой стороны, они под вержены общенаучным тенденциям и подходам к дифференциа ции и типологизации.
Функции кадровой политики.
Ученые-социологи указывают на наличие следующих функ ций кадровой политики:
Органы исполнительной власти реализуют с помощью опре деленных технологий такие функции, как аналитическая, про гностическая, проектировочная, коммуникативная, информационная38. Понятие «функция» происходит от латинского function (исполнение, осуществление) и означает деятельность, обязан ность или работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую он выполняет определенный социальный процесс по отношению к целому39. Право выполняет определенные функции в обществе и государстве, непосредственно влияя на поведение людей и об щественные отношения40.
Все вышеуказанные функции кадровой политики направле ны на достижение единой цели. Она заключается в формирова нии стабильного, высокопрофессионального кадрового потен циала в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающего современным запросам системы госу дарственного управления и гражданского общества.
Новая для российского государства система государственно го управления, формируемая на принципах концентрации и де централизации, определяет объективную необходимость фор мирования новой концепции кадровой политики. По мнению В.В. Лобанова, особенностью России является незавершенность двух этапов алгоритма модернизации системы государственного управления: формирования законодательства, создания ста бильно функционирующих институтов и организаций в системе государственного управления. Следовательно, актуальны во просы формирования новых и развития действующих государ ственных институтов, а также повышение их эффективности и результативности в условиях все большего ограничения бюд жетных расходов, ускоренного проведения структурных и ин ституциональных реформ41.
Концепция кадровой политики в сфере государственной гражданской службы неразрывно связана с качественными ха рактеристиками государственного управления. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе организации исполнительной власти должен привести к повышению ответственности государствен ных служащих, снижению затрат, уменьшению межведомствен ных согласований, сокращению государственного аппарата, от казу от государственного регулирования там, где оно не требу ется, и, в конечном итоге, к повышению эффективности госу дарства в целом42.
Базисной основой понятия «кадрового потенциала управле ния» является термин «кадры». В настоящее время кадры стано вятся стратегическим ресурсом органов государственной власти43.
В широком понимании, кадры - это некие объединения лю дей, связанных трудовой функцией с соответствующими орга низациями и учреждениями. Если рассматривать более детально характеристику термина «кадры», то под кадрами необходимо понимать совокупность лиц, выполняющих отдельные поруче ния организации или должностных лиц согласно трудовым и иным договорам, либо безвозмездно (волонтеры); находящихся в кадровом резерве; обучающихся по целевым контрактам в профильных учебных заведениях.
Например, деятельность общественной организации без образо вания юридического лица. Без волонтеров, самих учредителей и организаторов общественной организации невозможно предста вить существование подобного коллектива людей. Итак, в лю бом варианте, каждая организация обладает определенным кад ровым составом.
В свою очередь, коллектив людей является основополагаю щей базой для толкования определения «кадры». Развитие ры ночной экономики внесло серьезные коррективы в процесс формирования кадров. Прежде всего, это появление индивиду альных предпринимателей без образования юридического лица, которые имеют право нанимать работников по трудовым дого ворам, причем количество последних неограниченно. Следова тельно, индивидуальный предприниматель может создать кол лектив работников, даже если он принял на работу одного чело века.
Предприятия, организации и учреждения формируют кол лективы работающих, индивидуальные предприниматели также вправе руководить объединением людей, поэтому процесс фор мирования кадров - это функция не только официально зареги стрированных юридических лиц, но и индивидуальных пред принимателей и организаций, не обладающих статусом юриди ческого лица.
Выделяется не кадровый потенциал управления, а кадровый потенциал общества (кадровый потенциал России). Под кадро вым потенциалом общества понимается часть трудовых профес сионально подготовленных ресурсов общества, способных уча ствовать в существующих видах деятельности. Дается также понятие термина «кадровый потенциал государственной органи зации» - совокупность доступных организации человеческих ресурсов, чьи опыт, знания, компетенции и индивидуальные особенности могут быть использованы для реализации общест венного предназначения ее краткосрочных и долгосрочных це лей .
На наш взгляд, содержание терминов «кадры» и «кадровый потенциал управления» фактически равноценны. «Кадры» по отношению к «кадровому потенциалу управления» является ба зисным и более целостным, обобщенным понятием. Кадровым потенциалом может обладать даже десятилет ний ребенок, обладающий исключительными способностями (знание информатики, математического моделирования и т.п.).
По мнению В.В. Черепанова, кадровый потенциал - это совокупная способность человеческих трудовых ресурсов страны к труду, службе, к исполнению должностных обязан ностей. Кадровый потенциал включает в себя как кадровый состав работающих, так и кадровый резерв, потенциально го товый к включению в служебно-трудовой процесс44. На наш взгляд, однозначное разделение терминов «кадры» и «кадро вый потенциал» неверно и с системной точки зрения, и с точ ки зрения лингвистики. Требуется создание ассоциированной терминологии кадровой политики в системе государственной службы. Например, мы не указываем «резерв кадрового по тенциала», а фиксируем в нормативных правовых актах - «ре зерв кадров», «кадровый резерв».
Ученые делают различие между понятиями «персонал» и «кадры». В данном случае соотношение указанных терминов зависит от необходимости ограничения личностного начала на государственной службе. Его представляют в форме следующих алгоритмов:
Объединение научных знаний - осно ва построения модели (концепции) кадровой политики. В своем единстве и многообразии научного исследования кадровая полити ка обретет целостность как институт научного знания, и эффектив но реализуются ее цели и задачи в обществе. Именно в этом заключается фундаментальность научных исследований и познания. В сис теме кадровой политики одновременно ее основным микро- и макроэлементом выступают кадры. Объединение категорий «кадры» и «кадровый потенциал», признание их фактической равнозначности упростит содержание кадровой политики и ло гику ее формирования на всех уровнях управления.
Формирование профессионального потенциала государст венной службы представляет собой динамичный процесс, так как структура органов государственной власти и управления, их численный состав, требования, предъявляемые к государствен ным служащим подвержены постоянным изменениям46.
Наиболее значимым для развития современной государствен ной службы и повышения ее эффективности представляется кон цептуальное осмысление миссии, без которого процесс модерни зации лишается фундаментальной основы47. А. Турчинов отмечает, что в теоретической и методологической разработке проблем госу дарственной службы до настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию сущности государственной службы48. Госу дарственное управление и встроенный в него механизм - государ ственная служба как единое целое, как система оказались разо рванными на части и представленными различными профессио нальными кластерами (право, экономика, политология, социоло гия, философия и другими)49. Следовательно, нужна методология государственного управления как интегрированный и синкретич ный инструмент познания государственности, конструирования государственности и управления государственностью50. В своей статье А. Турчинов предлагает обновленное понятие государст венной службы как системы юридически регулируемой деятельно сти и отношений государственных служащих, органов государст венной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению полномочий .
Несмотря на универсальность процесса управления51, но вая система общественных отношений (общества) формирует иную систему управления, потому что изменяется объект управления. Система социального управле ния подразумевает оказание целенаправленного воздействия на объекты управления.
Под объектом управления понимается сфера обществен ных отношений и их определенные организационные формы. Объекты управления зависят от объективных условий жизне деятельности общества и воспроизводят их52. Изменение структуры общества, его «интересов», сущности развития экономических и политических отношений (снижение актив ности государства в управлении обществом) порождает новые органы, новые управляемые системы. Соответственно появ ляется новая система управления. Важнейшим аспектом при проведении любой реформы является ее кадровое обеспечение53.
Целост ность системы определяется в единстве целей, задач и, конечно, взаимосвязей субъекта и объекта управления54. Таким образом, обобщенное понятие «кадры» подразумевает под собой элемент системы управления, а именно, объект управления в части реа лизации функций и задач управления по образованию трудового потенциала (трудовых ресурсов) государства.
Ученые предлагают различные классификации кадров. На пример, по сферам организации общества: кадры государствен но-политической сферы, кадры материально-хозяйственной сферы и кадры социально-культурной сферы, а также руководи тели, специалисты и исполнители55.
Социальное управление является категорией обширной, включающей в себя несколько элементов (видов управления), поэтому классификация термина «кадры» должна осуществ ляться по различным оценочным уровням и критериям.
В качестве задач, стоящих перед кадрами, отметим следую щие:
Исследование характера воздействия кадров на систему «го сударство - общество» выявляет существование другой систе мы: «кадры (кадровый потенциал) - правовая форма организа ции (органы публичной власти, коммерческие и некоммерче ские организации)». Неразрывное взаимодействие кадрового потенциала и организации, предприятия, учреждения показыва ет, что кадры (кадровый потенциал) не могут существовать без организации (юридическое лицо) и управления с ее стороны, также и организация не может существовать без кадрового по тенциала.
Преобладающие значение на современном этапе приобре тают кадры государственного и муниципального управления. От их профессионализма и личностных качеств зависит напрямую качество воздействия кадров, его направление (позитивное или деструктивное) в системе общественных отношений. Нормативные правовые акты есть правовая форма воздействия органов государствен ной власти и их должностных лиц на общество, на уровень жизни населения.
В свою очередь, руководители органов государственной власти, должностные лица также являются частью кадрового потенциала публичного управления. Итак, приходим к выводу, что кадрами необходимо управлять. Применение воздействия на кадры, следствием которого будет их изменение, уничтожение, укрупнение, совершенствование, пере мещение и др., создает новое понятие - «кадровая политика».
По мнению В.В. Черепанова, го сударственная кадровая политика - объективно обусловленное со циальное явление, отражает объективные закономерности развития реальных кадровых процессов и отношений в стране, формулирует в виде целей, задач и принципов устойчивые и повторяющиеся в них кадровые связи - отношения56. Относительно кадровой поли тики в системе государственной службы В.В. Черепанов указывает, что она представляет собой стратегию государства по формирова нию, развитию и обеспечения востребованности ее кадрового по тенциала и кадрового состава57.
Классификация кадров по видам социального управления так же дает основу для следующей классификации кадровой политики:
Первые два вида (государственная и муниципальная) можно объединить в кадровую политику публичного управления. Кад ровую политику общественных и некоммерческих организаций, кадровую политику коммерческих организаций следует объеди нить по цели воздействия. Сформируется кадровая политика частных (отдельных) коммерческих и некоммерческих органи заций.
Отметим, что кадровая политика общественных и некоммерче ских организаций, кадровая политика коммерческих организаций является и дополнением, и противопоставлением государственной и муниципальной кадровой политике. С другой стороны, частная кадровая политика общественных, коммерческих и некоммерче ских организаций подвержена влиянию государственной и муни ципальной кадровой политики. Например, государственные и му ниципальные программы поддержки малого бизнеса, повышения квалификации и обучения кадров среднего и малого бизнеса.
Классификация кадровой политики, ее структура во многом определяется базисной классификацией кадров (кадрового по тенциала). Приведем несколько классификаций кадрового по тенциала по правовой форме, по отраслям государственного управления, по статусу, по функционально-правовому признаку принадлежности к организации, по половозрастному составу.
Новые цели, задачи и приоритеты реформирования государ ственной службы требуют создания качественно новых меха низмов, моделей и структур их кадрового обеспечения, органи зации определенной системы, порядка ведения кадровой рабо ты, реализации комплекса принципов, мер, технологий для дос тижения поставленных целей. От этих мер во многом зависит постановка государственной службы, прочность властного меха низма58. Стартовым этапом формирования кадрового потенциала органа государственной власти является создание эталона тре бований к соискателям - профиля идеального кандидата через грамотное проектирование системы распределения труда и ра бочих мест59.
Оценка современного состояния кадровой политики в сис теме государственной гражданской службы будет проведена в форме правового мониторинга нормативных правовых актов о государственной службе. Отсутствие единой Концепции кадро вой политики в системе государственной гражданской службы в настоящее время компенсируется наличием многократных упо минаний о необходимости ее существования в различных феде ральных и региональных нормативных правовых актах. Закреп ление разрозненных правовых положений, непосредственно от носящихся к элементам кадровой политики, свидетельствует о том, что процесс совершенствования кадрового состава органов государственной власти находится в зачаточном состоянии. Ут верждения о хорошей или плохой кадровой политике, а более того - об ее отсутствии в системе государственной гражданской службы, на наш взгляд, неверны по своей сути.
Кадровая политика существует, в определенной степени дей ствует в органах государственной власти, но она еще не сформиро валась в том виде, который можно серьезным образом оценивать. В свою очередь, необходимо настойчиво требовать совершения действий, направленных на развитие кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Кадровая политика обяза тельно должна оформиться в социально-правовой институт, так как, однажды возникнув в правовой форме, она будет развиваться и совершенствоваться. Невозможно более игнорировать, хотя и явно не выраженное, имеющее место социальное явление кадровой политики в правовом поле.
Рассмотрим содержание Федерального закона РФ «О госу дарственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ, где фрагментарно отражаются эле менты кадровой политики в системе государственной граждан ской службы. Это статьи:
Всего 12 статей из 74 статей Федерального закона РФ «О го сударственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ регулируют вопросы кадровой поли тики в системе государственной гражданской службы. Думает ся, 20% нормативного материала, отчасти регламентирующего сферу кадрового регулирования, не достаточно для полномас штабного реформирования государственной гражданской служ бы. Тем более, для кардинального изменения качества и струк туры кадров гражданской службы в органах государственной власти.
Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ также фик сирует некоторые вопросы кадровой политики в системе госу дарственной гражданской службы. К ним относятся:
В Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ кад ровой политике посвящены 4 статьи из имеющихся 19. Видится необходимым прокомментировать статью 11 «Формирование кадрового состава государственной службы» вышеуказанного законодательного акта. Именно она отражает особенности реали зации кадровой политики на государственной службе. Согласно указанной правовой норме кадровый состав государственной службы формируется при выполнении следующих условий:
Кроме того, формированию кадрового состава государст венной службы способствует законодательное закрепление по рядка поступления на государственную службу, замещения ва кантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условий формирования конкурсных комиссий, правил опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации. Особое место отводится подготовке граждан для прохождения государственной службы; переподготовке, повы шению квалификации и стажировке государственных служа щих.
Проведя сравнительную характеристику нормативных до кументов в сфере государственной службы, заметим, что отсут ствует последовательная регламентация сущности кадровой по литики. Зачастую о ней в действующих законодательных актах не упоминается. Содержание кадровой политики сводится, как правило, к формированию кадрового состава государственной службы и происходит «игра слов». Возникает ощущение, что на термин «кадровая политика» наложено определенное табу. На пример, в Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ от дельным условием формирования кадрового состава государст венной службы является развитие профессиональных качеств государственных служащих.
Развитие профессиональных качеств государственных слу жащих в указанном федеральном законе рассматривается как условие формирования кадрового состава государственной службы. В Концепции реформирования системы государствен ной службы РФ, утвержденной Президентом РФ от 15 августа 2001 года - как задача кадровой политики на государственной службе. Следовательно, положения федерального закона тексту ально не относятся к кадровой политике, а по сути ими являют ся. Выявляются, таким образом, сплошные коллизии правовых норм в сфере правового регулирования кадровой политики. Концепция и действующие федеральные нормативные правовые акты о государственной службе должны отражать «сквозную» регламентацию основ реализации кадровой политики в системе государственной службы. Отсутствие подобной правовой рег ламентации порождает фрагментарность, аморфность, деклара тивность кадровой политики.
Следующее условие формирования кадрового состава госу дарственной службы - создание возможностей для должностно го (служебного) роста государственных служащих. В Концеп ции реформирования системы государственной службы РФ это условие заключается в нескольких формах работы с кадрами на государственной службе:
Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ от 15 августа 2001 года, определила роль кадровой политики в системе госу дарственной службы. Одной из задач реформирования государ ственной службы, указанных в Концепции, является разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы. По тексту Концепции, несмотря на неоднократное упоминание о механизмах реализации кадровой политики, отсутствуют их понятие, классификация их видов и на значение в системе государственной службы. Назван лишь один механизм реализации кадровой политики - это механизм подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним.
Кадровая политика в исследуемом документе представляет ся в качестве основного средства к повышению эффективности функционирования системы государственной службы. Предста вив кадровую политику как средство, не описали примерные показатели эффективности функционирования системы госу дарственной службы. Они обязательно должны были быть ука заны в целях определения результатов выполнения мероприятий кадровой политики в системе государственной службы. Вместо конкретизации механизмов кадровой политики в Концепции отдельной главой была включена глава 4 «Кадровая политика в системе государственной службы».
В данной главе перечисляются приоритетные направления кадровой политики в системе государственной службы. К ним соответственно относятся:
Для выполнения указанных приоритетных направлений в Концепции был поставлен ряд задач кадровой политики:
К сожалению, задачи кадровой политики не были соотнесе ны с содержанием приоритетных направлений ее реализации. Остается не понятным следующее: решение каких из вышепере численных задач кадровой политики непосредственно повлияет, например, на совершенствование программ подготовки и про фессионального развития государственных служащих.
В Концепции указывается, что реализуется кадровая политика с помощью формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих. Одновременно в тексте Концепции кадровая политика в системе государственной службы уже реали зуется путем применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов. Возникает вопрос: «С помощью чего, собственно, реализуется кадровая политика в системе госу дарственной службы?». То ли путем эффективного осуществления кадровых процессов (формирование кадрового состава профессио нальных государственных служащих), то ли с помощью примене ния кадровых технологий в соответственно кадровых процессах, то ли за счет механизмов кадровой политики.
Относительно возрастания роли и ответственности кадровых служб при реализации кадровой политики в настоящее время воплощено в действительность только первое условие - усиле ние роли кадровых служб. Это связано с включением статьи 44 «Кадровая работа» в содержание Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ. Ответственность кадровых служб государственных органов никак не отражена в действующих нормативных правовых актах о государственной службе. Полу чается, что Концепция не реализована полностью до сих пор. Это подтверждается в федеральной программе «Реформирова ние и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». С другой стороны, Концепция реформирования системы государственной службы РФ в глубо ко усеченной форме, все же, закрепляет основы кадровой поли тики на государственной службе.
Развитие законодательства о государственной службе обу словило возникновение некоторых позитивных изменений в правовой регламентации кадровой политики на государственной гражданской службе. 10 марта 2009 года вступил в законную силу указ Президента РФ от № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». На данном этапе раз вития системы государственной службы одним из основных на правлений реформирования являются внедрение на государст венной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
Необходимо отметить, что в данной федеральной программе серьезное внимание уделяется кадровой политике, хотя напря мую об этом в исследуемом документе не говорится. Например, одной из целей программы выступает формирование высоко квалифицированного кадрового состава государственной служ бы, обеспечивающего эффективность государственного управ ления. Как отмечалось выше, формирование кадрового состава государственной службы согласно Концепции реформирования системы государственной службы РФ - это и есть реализация кадровой политики на государственной службе.
Задачами программы, относящимися к кадровой политике, выступают:
Основными направлениями реализации программы являются:
Основная работа по реализации кадровой политики на госу дарственной службе запланирована в федеральной программе на 2011-2013 годы. В это время должна быть завершена разработка и начато внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служеб ной деятельности государственных служащих. Предполагается завершить формирование единой системы управления государ ственной службой.
Под внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы понимает ся совокупность мероприятий, направленных на достижение целей и задач, поставленных федеральной программой. К ним относятся:
Для решения названных задач федеральной программой предусмотрено:
Повышение эффективности государственной службы и ре зультативности служебной деятельности государственных слу жащих как направление по реформированию и развитию госу дарственной службы включает в себя отдельные элементы кад ровой политики:
Для решения указанных задач в федеральной программе предусмотрено:
В результате реализации Программы должны быть обеспе чены в сфере реализации кадровой политики:
Представляется интересной регламентация целевых индика торов и показателей федеральной программы. Шесть из одинна дцати перечисленных целевых индикаторов напрямую опреде ляют эффективность кадровой политики и непосредственно от носятся к ней. Это:
Региональная кадровая политика в системе государственной службы основывается на законодательных актах субъекта Рос сийской Федерации о государственной гражданской службе и сопутствующих им иных нормативных правовых актах. Как правило, субъекты Российской Федерации действуют исключи тельно согласно нормам Федерального закона РФ «О государст венной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ, закрепившего положения о разработке и внедрении региональных программ развития гражданской службы. В связи с этим концептуальные вопросы кадровой по литики остаются не востребованными.
2.2 Развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
Вопросы кадрового обеспечения госу дарственных органов и органов местного са моуправления в последние годы привлекают внимание многих исследователей. Определен ную методологическую сложность при иссле довании развития кадрового потенциала го сударственной гражданской службы пред ставляет выявление характеристик и собст венно критериев оценки уровня развития. Актуальность и целесообразность оценки раз вития кадрового потенциала органов власти обусловлены высокой степенью влияния его качества на уровень жизни населе ния, на качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, социально-экономическое развитие территорий, их инвестиционную привлека тельность.
Проблемы, связанные с развитием кадрового потенциала государственной гражданской службы субъектов РФ, приобретают характер «постоянного при сутствия». В первую очередь к ним относятся следующие: сложности кадрового планирования; недостаточное применение современных и эффективных кадро вых процедур и технологий; недостаточная автоматизация и унификация кад ровой работы; слабая социальная защищенность служащих; несовершенство структуры денежного содержания и пенсионного обеспечения гражданских служащих; рост латентных причин текучести кадров; отсутствие системной работы с кадровыми резервами; недостаточная координация деятельности кад ровых служб и системы управления гражданской службой.
С нашей точки зрения, в основе перечисленного комплекса проблем лежат как минимум две причины:
Проводимые институциональные реформы (бюджетная, административная, реформа государственной службы) акцентируют внимание на внедрении в го сударственных органах системы управления по результатам, апеллируя к успеш ной зарубежной практике государственного управления, методам оценки эф фективности деятельности частного сектора экономики. Управление же по ре зультатам является не исключительно экономическим, а общеуправленческим методом оценки и может применяться по отношению ко всем сложным и комплексным видам управленческой деятельности, устанавливая тесную связь между ресурсами и результатами.
В России практическое внедрение реформаторских инициатив потребовало от каждого государственного органа разработки стратегического плана, включа ющего формулировку его миссии, долгосрочных целей и задач, связанных с результатами деятельности; определение способов достижения этих целей; ана лиз потребности в человеческих, капитальных, информационных и иных ресур сах. При соблюдении обозначенной логики стратегические планы государствен ных органов служат отправной точкой для планирования количественных и качественных характеристик их кадрового потенциала. На рисунке иллюстри руются потенциальные взаимосвязи целей и задач государственного органа, его структурных подразделений и служащих.
Определение целей, задач, необходимых результатов несколько проще осу ществляется в органах исполнительной власти, для которых характерно преоб ладание локализуемых эффектов, наличие взаимодействий с гражданами и юри дическими лицами, связанных с реализацией их законных прав и обязаннос тей.
Рис. 2.1. -Взаимосвязь целей и задач государственного органа, его структурных подразделений и служащих
Четкое понимание «получателей» при взаимодействии позволяет организо вать обратную связь и тем самым более объективно определять результаты деятельности. Однако и в этом случае деятельность органов исполнительной власти должна быть достаточно специализирована, чтобы обеспечить возмож ность однородной оценки. В противном случае придется столкнуться с рацио нально не разрешимой в рамках административного процесса задачей - необ ходимостью сравнения разнокачественных эффектов деятельности.
В сферах деятельности тех органов исполнительной власти, чей результат имеет долгосрочный, ярко выраженный общественный характер, очень слож но подобрать полноценный набор индикаторов, поскольку этот результат свя зан с трудноизмеряемыми и довольно масштабными побочными эффектами, влияние на которые имеют другие властные институты и различные внешние факторы.
Сложившаяся в государственных органах практика ограниченного стратеги ческого планирования снижает и возможности перспективного кадрового пла нирования, определения потребности в кадрах, формировании «заказа» на ка чественные характеристики служащих. Отсутствие ориентиров или их абст рактное выражение делают практически невозможным установление необходи мых профессиональных знаний, навыков, качеств государственных служащих и в настоящем времени, и в перспективе.
Существующие реалии свидетельствуют о применении в управленческой прак тике экспертных и инструментальных методов оценки развития кадрового по тенциала. Каждый из подходов не универсален и имеет как свои достоинства, так и недостатки. Достоверные статистические данные являются необходимой фактологичес кой базой и для исследования статического состояния, и для определения вектора развития кадрового потенциала государственных органов. Статистика кадровой структуры дает сведения о составе кадров, о формализованных харак теристиках, таких, как возраст (что имеет значение при прогнозировании по требности в наборе кадров, планировании программ дополнительного профес сионального образования, планировании работы с кадровым резервом); уровень образования и специальности, повышение квалификации; динамика должност ного роста, стаж работы.
Статистика оплаты труда дает возможность анализировать внутриорганизационные отличия и сравнивать оплату с другими организациями, аргументиро вать предложения по эффективному развитию системы оплаты труда.
Значительная часть показателей оценки развития кадрового потенциала особенно информативна, когда определены временные периоды и возможно сравнение.
В органах власти на основе статистических данных отслеживается динамика численности служащих, уровень образования, данные о возрасте, разделении на группы, текучесть кадров и иное. Так, например, Указом Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» предусматривалось утверждение Пра вительством РФ формы государственного статистического наблюдения за испол нением государственного заказа на профессиональную переподготовку, повы шение квалификации и стажировку федеральных государственных граждан ских служащих.
В последние годы статистические данные активно дополняются и сопро вождаются результатами социологических исследований. Появились аналитиче ские центры (например, Координационный совет Приволжского федерального округа по государственной кадровой политике), которые ведут мониторинг информации о государственных гражданских служащих субъектов РФ, расши ряя перечень количественных показателей по отношению к существующим формам статистической отчетности.
Сравнительно недавно, в ходе реализации бюджетной и административной реформ, в нашей стране была предпринята попытка среднесрочного планирова ния в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Во многих субъектах РФ были созданы условия для дальнейшего улучшения качества государственного управления, про гнозирования социально-экономического развития, перехода на трехлетнее фи нансовое планирование и внедрения новых методов бюджетного планирова ния, ориентированных на достижение оптимального уровня бюджетных рас ходов. В частности, в Саратовской области сделана попытка детализации наи более важных целей регионального развития до уровня задач и целевых показателей деятельности исполнительных органов государственной власти. Однако данная система не решает автоматически задачу оценки деятельности исполнительных органов государственной власти по результатам их воздейст вия на экономический рост и повышение качества жизни населения.
Исследование содержания региональных и ведомственных программ разви тия государственной гражданской службы субъектов РФ свидетельствует, что в них не содержится анализ потребностей в кадрах применительно к заявлен ным целям и задачам. Как правило, в субъектах РФ отсутствуют полноценные программы профессионального развития служащих, в том числе и в силу нару шения сроков утверждения Положения о программе государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Рос сийской Федерации и примерной формы программы, которые предусмотрены Указом Президента РФ.
К середине 2009 г., по прошествии трех месяцев после принятия федераль ной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» , в семи субъектах РФ, входящих в Приволжский федеральный округ, действовали программы реформирования и развития гражданской службы, в том числе:
в Республике Марий Эл с 2007 г. совершенствование организации гражданской службы и ее развитие осуществляются в рамках республиканской программы «Про ведение административной реформы в Республике Марий Эл в 2010-2013 гг.» ;
в Чувашской Республике утверждена республиканская целевая программа «Проведение административной реформы в Чувашской Республике в 2006 -2010 гг.». К основным мероприятиям Программы отнесено повышение эффективности государственной гражданской службы Чувашской Республики;
в Кировской области действует ведомственная целевая программа «Развитие государственной гражданской службы и совершенствование государственной кадровой политики в Кировской области на 2009-2010 гг.»;
в Нижегородской области действует Программа развития государственной гражданской службы Нижегородской области на период 2006-2010 гг.;
в Пензенской области Программа развития государственной гражданской службы Пензенской области рассчитана на период с 2009 по 2011 г.;
в Саратовской области действовала областная программа «Развитие государ ственной гражданской службы Саратовской области (2007-2009)», готовится к утверждению областная программа развития государственной гражданской службы Саратовской области на 2009-2013 гг.;
в Ульяновской области в марте 2009 г. утверждена программа развития государственной гражданской службы Ульяновской области .
В остальных семи регионах округа срок реализации программ и планов мероприятий реформирования гражданской службы истек, новые программы пока не приняты.
Координация действий и мероприятий двух реформ - административной и реформы государственной службы - вполне обоснована, но зачастую в субъек тах РФ совершенствование и развитие государственной гражданской службы имеет второстепенный характер, значение реформы дискриминируется, отчет ность носит формальный характер.
Идея формирования кадрового резерва для органов власти получила широ кую политическую поддержку. Уже в настоящее время проводится работа с несколькими видами кадровых резервов. В то же время, активно включившись в деятельность по привлечению специалистов в кадровые резервы, государст венные органы практически не проводят оценку перспектив использования резерва. В качестве примера рассмотрим вполне благополучную ситуацию с формированием кадрового резерва и назначением из резерва на государствен ной гражданской службе Саратовской области.
Если считать общую численность государственных гражданских служащих стабильной, то потенциально влиять на прогнозируемое количество вакансий может только сменяемость кадров (достижение служащими пенсионного и предельного возраста не существенно влияет на количество освобождаемых должностей). С 2006 по 2008 г. в три раза увеличилось количество лиц, вклю ченных в кадровый резерв; в 2008 г. почти 26% вакансий замещались из кадро вого резерва. В то же время нельзя забывать, что, сохраняя ту же динамику при формировании кадрового резерва, возможно утратить управле ние процессом развития слишком большого кадрового резерва. Кроме того, если перспективы назначения на должность будут слишком незначительны, снизится мотивация к участию в конкурсах на включение в кадровый резерв. При отсутствии кадрового планирования невозможно рационально распреде лять усилия и средства по формированию и развитию кадрового потенциала, определению его количественных и качественных характеристик.
В ряде случаев конкурсы на замещение вакантных должностей государствен ной гражданской службы, на формирование кадрового резерва государственно го органа субъекта РФ не привлекают внимания претендентов, считаются не состоявшимися. Причины этого могут быть различными: специфические (уз кие) квалификационные требования, незначительная привлекательность, недо верие к процедуре и методам отбора.
Спектр источников информации о проходящих конкурсах довольно широк, но за последние годы существенно возросла популярность Интернета как ис точника информации. Результаты анализа информативности официальных сай тов субъектов РФ, входящих в Приволжский федеральный округ, свидетельству ют, что «непосвященному» пользователю достаточно сложно найти интересую щую информацию о государственной гражданской службе. Гораздо чаще упо минаются на сайтах результаты административной реформы, эта информация доступна непосредственно с главных страниц сайтов. Только на сайтах Удмурт ской Республики, Нижегородской, Пензенской, Кировской, Саратовской, Улья новской областей удалось без особых затруднений найти информацию об усло виях конкурсов, требованиях, сроках, результатах оценки и отбора. На сайтах других восьми субъектов РФ информация либо отсутствовала, либо получение ее представляло собой сложный алгоритм.
Подводя итог, можно констатировать, что профессиональная государствен ная гражданская служба в субъектах РФ сложится только при целенаправлен ной деятельности по развитию кадрового потенциала, которое, с нашей точки зрения, должно сопровождаться следующими усилиями:
учетом целей, задач, программ развития государственных органов при кадро вом прогнозировании и планировании;
разработкой профессиональных стандартов, моделей компетенций, которые как система координат могут способствовать выстраиванию целостной системы государственной службы Российской Федерации;
координацией действий при проведении административной реформы и ре формы государственной службы;
определением взаимоувязанных промежуточных целей и последовательнос ти внедрения инноваций, направленных на институциональное развитие госу дарственной гражданской службы в регионе, на основе детального анализа имеющихся ресурсов и потенциала (например, при подготовке региональных программ развития ГГС);
объединением единой логикой системы оценки и системы профессиональ ного развития служащих;
обменом опытом кадровой работы, информационными ресурсами, результа тами исследований между регионами и государственными органами;
созданием федеральных механизмов финансирования пилотных проектов раз вития и реформирования государственной гражданской службы субъектов РФ.
В 2013 году Минтрудом России, в рамках реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» на базе отдельных федеральных государственных органов реализуются пилотные проекты по апробации и внедрению в работу кадровых служб федеральных государственных органов современных кадровых технологий:
Пилотные проекты проводятся в следующих ведомствах:
Таким образом, в целях обеспечения эффективной деятельности государственных органов, выполнения сложных задач в рамках одного государственного органа требуется осуществлять следующие действия:
- определение ответственных должностных лиц кадровой службы государственного органа, в обязанности которых будет вменено проведение мероприятий по привлечению, оценке и отбору кадров, ведению информационных досье кандидатов на должности гражданской службы;
- привлечение кадров на систематической основе вне зависимости от наличия вакантных должностей в государственном органе;
- обеспечение равного доступа к гражданской службе посредством использования средств Портала;
- снижение субъективного фактора при обеспечении равного доступа граждан к гражданской службе посредством организации проведения конкурса;
- использование нескольких методов оценки кандидатов на соответствие вакантной должности;
- повышение значения испытания при отборе кандидатов на замещение вакантных должностей;
- проведение адаптации лиц, поступивших на гражданскую службу, в рамках проведения испытания.
Осуществление указанных действий позволит качественно повысить эффективность работы государственных органов, наладить систему отбора кадров на гражданскую службу, повысить доверие граждан к гражданской службе.
Одновременно с этим Минтруд России будет подготавливать изменения в нормативную правовую базу, направленные на обеспечение внедрения новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы. В частности, в целях принятия нормативной правовой основы внедрения современных кадровых технологий на государственной гражданской службе разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в части введения на государственной гражданской службе системы профессионального развития, включая институт наставничества, совершенствования квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы и расширения практики использования испытательного срока при поступлении на государственную гражданскую службу).
В данной курсовой работе были рассмотрены вопросы государственной кадровой политики в системе государственного управления, современное состояние кадровой политики на гражданской службе, а так же выявлены основные направления совершенствования уровня профессионализма и профессиональной компетентности государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Концепция кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации представляет собой систему официально установленных направлений работы с кадрами в органах государственной власти субъектов Рос сийской Федерации, осуществляемых специально уполномочен ными субъектами.
Ученые сходятся во мнении, что необходимо нормативно за креплять основы кадровой политики в субъекте Российской Феде рации.
По результатам проводимой оценки эффективности выпол няемой функциональной нагрузки государственными граждан скими служащими в органе государственной власти субъекта Российской Федерации должны использоваться следующие кад ровые процессы и процедуры:
К сожалению, законодательно не регламентированы принципы деятельности кадровых служб. Это напрямую обу словлено отсутствием принципов кадровой политики на госу дарственной гражданской службе. Проблема нормативного выражения принципов представляется весьма важной. Они направляют правовую политику, составляют своего рода каркас60.
В настоящее время роль кадровых служб на государствен ной гражданской службе субъекта Российской Федерации зна чительно усилилась. Из одного-двух отделов, осуществлявших обеспечение кадровой работы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, были созданы укрупненные Управления (департаменты) государственной службы и кадро вой работы.
Главное правовое выражение форм реализации кадровой политики - это программы развития государственной граждан ской службы субъекта Российской Федерации, стратегии соци ально-экономического развития субъекта Российской Федера ции и иные целевые программы субъекта Российской Федера ции, действующие в различных отраслях государственного управления субъекта Российской Федерации.
Все функции кадровой политики направле ны на достижение единой цели. Она заключается в формирова нии стабильного, высокопрофессионального кадрового потен циала в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающего современным запросам системы госу дарственного управления и гражданского общества.
Концепция кадровой политики в сфере государственной гражданской службы неразрывно связана с качественными ха рактеристиками государственного управления. От уровня каче ства кадрового потенциала и работы с ним зависит эффектив ность модернизации управления субъектами Российской Феде рации. Переход от объектно-ориентированной к проблемно- ориентированной системе организации исполнительной власти должен привести к повышению ответственности государствен ных служащих, снижению затрат, уменьшению межведомствен ных согласований, сокращению государственного аппарата, от казу от государственного регулирования там, где оно не требу ется, и, в конечном итоге, к повышению эффективности госу дарства в целом61.
Исследование характера воздействия кадров на систему «го сударство - общество» выявляет существование другой систе мы: «кадры (кадровый потенциал) - правовая форма организа ции (органы публичной власти, коммерческие и некоммерче ские организации)». Неразрывное взаимодействие кадрового потенциала и организации, предприятия, учреждения показыва ет, что кадры (кадровый потенциал) не могут существовать без организации (юридическое лицо) и управления с ее стороны, также и организация не может существовать без кадрового по тенциала.
Оценка современного состояния кадровой политики в сис теме государственной гражданской службы будет проведена в форме правового мониторинга нормативных правовых актов о государственной службе. Отсутствие единой Концепции кадро вой политики в системе государственной гражданской службы в настоящее время компенсируется наличием многократных упо минаний о необходимости ее существования в различных феде ральных и региональных нормативных правовых актах.
Проведя сравнительную характеристику нормативных до кументов в сфере государственной службы, заметим, что отсут ствует последовательная регламентация сущности кадровой по литики.
Профессиональная государствен ная гражданская служба в субъектах РФ сложится только при целенаправлен ной деятельности по развитию кадрового потенциала, которое, с нашей точки зрения, должно сопровождаться следующими усилиями:
координацией действий при проведении административной реформы и ре формы государственной службы;
определением взаимоувязанных промежуточных целей и последовательнос ти внедрения инноваций, направленных на институциональное развитие госу дарственной гражданской службы в регионе, на основе детального анализа имеющихся ресурсов и потенциала;
объединением единой логикой системы оценки и системы профессиональ ного развития служащих;
обменом опытом кадровой работы, информационными ресурсами, результа тами исследований между регионами и государственными органами;
созданием федеральных механизмов финансирования пилотных проектов раз вития и реформирования государственной гражданской службы субъектов РФ.
Современная государственная служба призвана эффективно решать новые задачи управления обществом, для этого ее кадры необ ходимо эволюционно развивать - обогащать теоретически с тем, чтобы они приобрели опыт практической работы.
1 Савченко С. Реформирование и развитие государственной службы Россий ской Федерации в период 2003-2007 года в рамках федеральной программы // Государственная служба. - 2008. - № 2. - С. 6.
2 Оболонский А.В. Реформирование государственной службы: этико - нравственный аспект // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. - № 1 (2).
3 Турчинов А.И. Кадровая безопасность России: постановка проблемы // Госу дарственная служба. - 2010. - № 4. - С. 20.
4 Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012) "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)"
5 Ракоти В. Модернизация и оплата труда // Человек и труд. - 2010. - № 7. - С. 15.
6 Баркин В.А. Актуальные вопросы современной кадровой политики в системе государственной службы // Научно-практический журнал Северо-Западной академии государственной службы. - 2005. - № 3. - С. 19.
7 Турчинов А.И. Кадровая безопасность России: постановка проблемы // Госу дарственная служба. - 2010. - № 4. - С. 20.
8 Данные ФСГС России // http://www.gks.ru/free_doc/2011/gos-kadr/tab4.htm
9 Нестеров А.В. Юридические аспекты электронных административных регла ментов // Вестник Российской правовой академии. - 2005. - № 4. - С. 16.
10 Сурмин Ю.П. Концептуально-методологические аспекты современной кад ровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. - 2008. - № 1(2).
11 Турчинов А.И. Кадровая безопасность России: постановка проблемы // Госу дарственная служба. - 2010. - № 4. - С. 21.
12 Колчина В.С. Политико-управленческие решения: особенности подготов ки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. - 2006. - № 11. - С. 72.
13 Турчинов А.И. Указ. соч. - С. 21-22.
14 Советский энциклопедический словарь. - М.: «Советская энциклопедия», 1988. - С. 625.
15 Сурмин Ю.П. Концептуально-методологические аспекты современной кад ровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. - 2008. - № 1(2).
16 Капаров С. Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 2. - С. 87.
17 Кибанов А. Разработка кадровой политики организации // Кадровик. Кадро вое делопроизводство. - 2009. - № 1.
18 Протасов В.Н. Принцип действия права // Вестник Российской правовой ака демии. - 2008. - № 1. - С. 6.
19 Сурмин Ю.П. Концептуально-методологические аспекты современной кад ровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. - 2008. - № 1(2).
20 Турчинов А.И. Социальное измерение государственной кадровой политики // Человек и труд. - 2001. - № 7.
21 Хомутова О.Ю. Региональная кадровая политика в условиях административ ной реформы // Viesoji politika ir administravimas. - 2006. - № 18. - С. 34.
22 Кибанов А. Разработка кадровой политики организации // Кадровик. Кадро вое делопроизводство. - 2009. - № 1.
23 Малешин Д.Я. Структура гражданской процессуальной ответственности // Вестник МГУ. - 2010. - № 4. - С. 37.
24 Там же. - С. 45.
25 Ожегов - С. И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. - М., 1999. - С. 761.
26 Малешин Д.Я. Структура гражданской процессуальной ответственности // Вестник МГУ. - 2010. - № 4. - С. 54.
27 Лебедева Е.А. О совершенствовании системы управления в Калужской об ласти // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 144.
28 Инновационная подготовка кадров государственной службы / под общ. ред.В.Л.Романова, Л.А. Василенко. - М.: Изд-во РАГС, 2006. - С. 10.
29 Капаров С.Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 2. - С. 84.
30 Колчина В.С. Политико-управленческие решения: особенности подготовки, при нятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. - 2006. - № 11. - С. 71.
31 Наумов С.Ю., Константинова Л.В., Чепляев В.Л. Социальные инновации в кадровой политике: основные проблемы и направления реализации // Вестник ПАГС. - 2009. - № 1 (18). - С. 132.
32 Осипова И.Н. К проблеме классификации управленческих взаимодействий на государственной службе // Вестник ПАГС. - 2009. - № 11 (19). - С. 5.
33 Милушева Т.В. Конфликт интересов как фактор ограничения публичной вла сти: теоретико-правовой аспект // Вестник ПАГС. - 2009. - № 1 (18). - С. 8.
34 Капаров С.Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 2. - С. 87.
35 Колчина В.С. Политико-управленческие решения: особенности подготовки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. - 2006. - № 11. - С. 73.
36 Указ. соч. - С. 74.
37 Колчина В.С. Политико-управленческие решения: особенности подготов ки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. - 2006. - № 11. - С. 73.
38 Колчина В.С. Политико-управленческие решения: особенности подготовки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. - 2006. - № 11. - С. 73.
39 Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное са моуправление. - 2010. - № 1. - С. 3.
40 Иванов А.А. Теория государства и права: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.П. Ма лахова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. - С. 101.
41 Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и ре шения // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 2. - С. 137.
42 Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н. Модернизация государственной служ бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. - 2004. - № 7. - С. 26-27.
43 Марченко О.И. Развитие кадрового потенциала государственной службы // Вестник ПАГС. - 2003. - № 5. - С. 14.
44 Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. - М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2007. - С. 348.
45 Гарбер И.Е. Понятие «служба» и «работа»: психолингвистический анализ // Вестник ПАГС. - 2003. - № 5. - С. 30.
46 Баркин В.А. Актуальные вопросы современной кадровой политики в системе государственной службы // научно-практический журнал Северо-Западной академии государственной службы. - 2005. - № 3. - С. 20.
47 Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н. Модернизация государственной служ бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. - 2004. - № 7. - С. 22.
48 Турчинов А.И. Проблемы теории и методологии государственного управле ния и государственной службы // Государственная служба. - 2008. - № 9. - С. 35.
49 Там же. - С. 29.
50 Там же. - С. 30.
51 Старилов Ю.Н. Административное право: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. - С. 138.
52 Атаманчук Г.В. Государственное управление. - М., 2000. - С. 78.
53 Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н. Модернизация государственной служ бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. - 2004. - № 7. - С. 24.
54 Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М.: Юрид. лит., 1976. - С. 11; Тонков Е.Е. Юридические фор мы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотно шения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 1. - С. 3-7.
55 Щекин Г.В. Социальная теория и кадровая политика: Монография. - Киев, 2000. - С. 466; Сурмин Ю.П. Концептуально-методологические аспекты со временной кадровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Ин тернет-журнал. - 2008. - № 1(2).
56 Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. - М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2007. - С. 346.
57 Там же. - С. 404.
58 Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении. - М.: Гос. ун-т, Высш. шк. экон., 2006. - С. 56.
59 Зайцева Т.В. Кадровый потенциал государственной организации: методы комплектования и профессиональной расстановки кадров // Вопросы государ ственного и муниципального управления. - 2010. - № 1. - С. 181.
60 Милушева Т.В. Конфликт интересов как фактор ограничения публичной вла сти: теоретико-правовой аспект // Вестник ПАГС. - 2009. - № 1 (18). - С. 8.
61 Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н. Модернизация государственной служ бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. - 2004. - № 7. - С. 26-27.