Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЕ ПАРАЛЛЕЛИ |
Врядли кто станет спорить о том, что изучение исторического опыта местного самоуправления способно приблизить к осмыслению нынешней ситуации. Имеется в виду как опыт прошлого века, так и опыт недавнего прошлого — существование представительных органов власти после 1990 года.
Что же мы можем взять из нашего российского опыта для деятельности местного самоуправления в нынешнее время?
Сейчас существует земское движение, которое хочет ввести земство в России. Но как это сделать конкретно, что взять из земского опыта, лидеры земского движения не говорят. Например, идея группового представительства по сословиям, существовавшая в земстве, современным земским движением используется. Но каким образом она может быть реализована, никем не говорится. И это не случайно, потому что все то, что было в России в XIX веке и в начале нынешнего века, очень непросто перенести на нынешнюю ситуацию.
Существовал также опыт местного самоуправления в послереволюционной России до 1927 года — это коммунальное самоуправление, экономическая школа, школа Велихова. Более того, о местном самоуправлении говорили и в советское время, хотя эта идея не очень-то поддерживалась
Необходимо четко представлять и деятельность местных органов власти после выборов 1990 года и до 1993 года. Сейчас этот опыт как бы забыт, как будто его в эти три года и не было. Любопытно, что многие историки, которые занимались земским движением, считают, что некоторые факты периода 1990-93 годов очень похожи на то, что было в земстве. Кстати, хотя земская тема не пропагандировалась в советское время до 1990 года, некоторые историки, занимались ей, и они довольно хорошо изучили детали земского самоуправления.
В чем в принципе состояла идея введения земств? Ведь местное общественное самоуправление, даже в более резком понимании — как система круговой поруки, существовало в России в крестьянской общине и среди казенных крестьян. Идея земства была по существу идеей представительства. Эта идея была впервые использована в земстве, и затем уже была попытка ее развития в первой Государственной Думе.
На чем строилось земство? Прежде всего, на имущественном цензе. О нем много не говорят. Следует четко представлять, какова была ситуация в связи с имущественным цензом: 1%, например, от всего населения города Москвы избирал своих представителей — то есть был всего 1% избирателей от всего населения. Была введена система непрямых, то есть ступенчатых выборов. Говорили, что земство — это всесословное учреждение, но тем не менее на практике оказалось, что крестьяне оказывались не у дел. Выбирали гласных из дворян и других наиболее образованных сословий. Сначала — из священников, а потом из дворян, и, если была какая-то сельская интеллигенция, из сельской интеллигенции. Практически эта реформа опиралась на дворянство, на интеллигенцию, а вначале и на духовенство, то есть реформа проводилась довольно образованными людьми.
В результате земской реформы уже через 10-15 лет в России были такие понятия, как земская медицина, земское образование, земская статистика, земская ветеринария. То есть все вопросы местного значения реализовывались представительными земскими учреждениями. По существу, инициатива названных сословий совпала с инициативой верховной власти ввести такие учреждения. И инициатива эта реализовалась в определенных достижениях, в большинстве своем хозяйственных.
Какова была предыстория реформы? Земская реформа готовилась начиная практически с начала XIX века, ее все время пытались каким-то образом провести. Одним из ключевых мотивов коронной администрации было стремление переложить все тяготы по решению местных проблем на местные органы. Конечно же, сказался и тот факт, что произошла отмена крепостного права — цель как-то сорганизовать освободившихся крестьян тоже преследовалась реформой.
Реформа была проведена комплексно — крестьянская, судебная реформы, реформа финансов. Последняя была связана с тем, что вводились местные налоги, которыми земства облагали население. Кстати, именно отсюда, из земского налогооблажения, родилась земская статистика. Система была такая: каждый двор облагался налогом. Все нужно было подсчитать. Сейчас мы ниже районного уровня не спускаемся. Комплексный характер земской реформы во многом предопределил ее положительные результаты.
Но, с точки зрения политической, земства были жестко ограничены. Им разрешалось обсуждать только вопросы хозяйственной деятельности и запрещалось касаться политики. Дело доходило до того, что правительствующий сенат распускал некоторые земства, после чего земства действовали более спокойно и обсуждали только земские вопросы. Тем не менее, как бы ни хотела коронная администрация, к тому сроку, когда земству было 40 лет, возникла Государственная Дума, а позднее административно-хозяйственная организация — Земский городской союз — преобразовалась в чисто политическую организацию.
Какие же параллели можно провести между земской реформой и современной ситуацией после 1990 года?
Земская система была введена сверху — под сильнейшим влиянием коронной администрации и под ее неусыпным надзором, так же как и современная реформа местного самоуправления. Коронная администрация все время пыталась ограничить бюджеты земств, не оплачивать работу гласных, не допускать выплаты компенсации гласным. Но тем не менее земства находили способы и оплачивали труд гласных. Такая же схема существовала у нас в 1990 году. Всячески подчеркивалось, что это депутатское служение — дело общественное, которое депутаты должны выполнять бесплатно, без компенсации. Эта идея еще до 1990 года потерпела полный крах, и теперь понятно, что на общественных началах такой деятельностью заниматься очень сложно. Надо создавать определенные институты, которые позволяли бы депутатам работать профессионально, заниматься профессиональной деятельностью на уровне местного самоуправления.
В отличие от земской реформы, на реформу местного самоуправления в 1990-92 годах наложили отпечаток реформы в области экономики, перераспределение собственности. По всей видимости, именно поэтому 21 сентября 1993 года и были распущены Советы, — эта идея, конечно, требует обсуждения, но вполне очевиден сам факт: реформа собственности существенным образом отличает реформу начала 1990-х годов от земской реформы.
Земства, как и современное местное самоуправление, переживало несколько этапов. После убийства царя Александра II, в 1890 году, и затем в 1892 году были проведены так называемые “контрреформы” — земская и городская. По существу, был введен жесткий контроль коронной администрации над земскими учреждениями. Но если посмотреть публикации, — а их просто огромное количество, практически каждое земство выпускало сборник своих решений, статистические сборники, — земствам была предоставлена огромная самостоятельность в их хозяйственной деятельности. И у них были финансовые ресурсы для занятия ею.
Я не хотел бы идеализировать земскую систему. Конечно, не все было прекрасно. Существовали коррупция, проблемы, связанные с нецелевым использованием средств, строительство дорог на бумаге и тому подобные вещи, — все это можно найти в судебных материалах, можно вспомнить и известную картину “Земство обедает”, все это было. Все это наблюдается и сейчас. От таких пороков, видимо, избавиться невозможно, но вряд ли стоит только по этому поводу вводить жесткие ограничения на местное самоуправление, в том числе на самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами, потому что не будет собственных финансовых ресурсов — ничего не будет. Земство развилось только потому, что имело налогооблагаемую базу.
Земская контрреформа в 1890 году коснулась финансовых вопросов — были жестко ограничены некоторые статьи бюджета земских учреждений. Наш 1993 год — это тоже самая настоящая контрреформа: были уничтожены в принципе представительные органы власти и восстановлена вертикаль исполнительной власти, на местном уровне осуществлялось государственное управление.
Сейчас делается попытка восстановить местное самоуправление с разделением представительной и исполнительной власти. На самом деле, “вертикаль” доходит сейчас до каждого исполнительного органа местного самоуправления. Можно об этом спорить, но в большинстве субъектов Федерации большинство представительных органов остается в рамках действительного положения президентских указов 1993 года.
Численность депутатского состава Советов была урезана от 200 до 24, что практически во многом закрыло путь для отбора кадров, — разумеется, не в смысле, предполагавшемся при однопартийной системе, а в смысле ограничения на гражданское и политическое самовыражение. И потом 24 человека для огромного города, где огромную роль играют деньги, — это практически ничто. Именно так перекрывается путь для проникновения во власть альтруистов. После 1993 года многие из них ушли из Советов в бизнес, потому что надо было решать “проблему живота”.
В 1990 году в Советы пришло много интеллигенции — научно-технический персонал, юристы, военные. Но в результате интеллектуальной миграции, произошедшей в обществе и, естественно, в представительных органах власти и вообще во власти, этот интеллектуальный потенциал был также утрачен.
Сейчас очень сложно будет пойти на увеличение количества депутатов в представительных органах власти. И в этой связи можно вспомнить об опыте малых Советов. Они формировались на основе отбора: тот, кто мог работать, работал в них, из 200 депутатов — 20. В этом, между прочим, было что-то общее с земской идеей ступенчатых выборов.
Наконец, многие элементы земства были заимствованы из германского опыта. С 1852 года до 1864, когда были введены земские учреждения, специальные комиссии работали над проектированием земской реформы, были научные дискуссии, многократно собиралась администрация, учитывалось мнение дворян по этому вопросу. Схожесть в этом отношении с нашей ситуацией заставляет задуматься, почему это заимствование произошло наиболее жизнеспособным образом?
Тот опыт, который был и в земствах, и, видимо, в советский период до 1927 года,1 и в период 1990-93 годов, необходимо использовать в конкретной данной ситуации, понимая, разумеется, что ничего оттуда, даже из 1993 года, нельзя переносить буквально в нашу действительность.
|
1. Надо сказать, этот период практически не изучен; нормативно мы знаем, что делалось, и тогда, и позже в СССР, но что происходило реально? В 1920-е существовала новая экономическая политика, и она реализовывалась, органы местного самоуправления довольно деятельно участвовали в реализации этой экономической политики. |