Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
КУРС ЛЕКЦИЙ
Автор-составитель: к.ф.н., доц. кафедры политологии
и политического управления ЧФ РАНХиГС Чернов Геннадий Юрьевич.
Раздел I.
Лекция 1.1. Введение в теорию политического управления
Политическое управление – одна из отраслей политической науки.
Объектом исследования для науки политического управления выступают политические управленческие процессы, протекающие в политической, социальной и других сферах общества, в политических институтах и социальных общностях.
Предмет теории политического управления составляют закономерности и принципы, а также методы и технологии управления обществом в целом и его политической подсистемой.
Цель теории политического управления: изучение, оценка и совершенствование институтов, методов и технологий политического управления (в том числе связанных с разработкой, принятием и реализацией политических решений).
Таблица 1. Основные задачи политического управления
|
КАК НАУКИ |
КАК ПРАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ |
|
|
Как новая область знания политическое управление сформировалось во 2-й половине ХХ века, прежде всего в США, на стыке трех групп социально-гуманитарных наук:
1) социальных и социально-политических (политология, социология, экономическая наука);
2) эпистемологических, изучающих процессы познания (философия, психология, информационно-коммуникативные исследования);
3) менеджериальных, собственно управленческих (теория менеджмента, организационная теория, государственное администрирование и др.)
У истоков этого междисциплинарного синтеза в конце 1940 – 1950-х гг. стояли американские ученые Герберт Саймон («Административное поведение», 1947) и Гарольд Лассуэлл, совместно с Дэниелом Лернером издавший работу «Политико-управленческие науки» (1951).
Становление науки политического управления тесно связано и с обособлением и развитием такой отрасли прикладных политических исследований как политический анализ (1930-50-е гг.). Предпосылкой для развития этого направления прикладной политологии, а затем и формирования науки политического управления, стала потребность в оценке эффективности принимаемых государством и политическими элитами решений ввиду расширения сферы вмешательства государства в социально-экономические отношения (неолиберализм, кейнсианство). В 1937 г. была создана Школа государственного управления в Гарвардском университете (США), занимавшаяся разработкой программ и методик политического анализа. С 1950-ми гг. в США связывают начало так называемого «политико-управленческого движения» (policy movement), ориентированного, согласно Г. Лассуэллу, на придание политической науке прикладной, прагматической направленности путем соединения демократической теории с управленческой практикой [13].
Сегодня исследования в сфере политического управления активно ведутся и в Российской Федерации. Можно выделить ряд школ и направлений в изучении проблематики политического управления в РФ:
политико-административное (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ; видные представители – О.Ф. Шабров, В.С. Комаровский, М.Г. Анохин);
политико-менеджериальное (МГУ им. М.В. Ломоносова; А.И. Соловьев, Г.В. Пушкарева, С.Г. Туронок и др.);
политико-сетевое (Санкт-Петербургский госуниверситет; Л.В. Смогунов, А.П. Альгин, В.П. Милецкий) [8, с. 60].
Наука политического управления выполняет ряд социально значимых функций:
познавательная (гносеологическая) функция состоит в изучении и объяснении политического управления как особой формы социально-политического взаимодействия, в раскрытии важнейших закономерностей и методов политического управления общественными процессами;
оценочная (аксиологическая) функция реализуется в формировании критериев оценки состояния систем политического управления, с точки зрения их эффективности, соответствия/несоответствия потребностям и интересам общества и государства;
технологическо-управленческая функция проявляется в разработке методик и технологий, направленных на совершенствование политико-управленческой деятельности.
Можно выделить и ряд функций, связанных с применением положений политико-управленческой науки в практике политического управления:
прикладная функция, проявляющаяся в использование выводов, рекомендаций и оценок теории политического управления при разработке, принятии и реализации политико-управленческих решений;
прогностическая функция, реализующаяся в определении перспектив и тенденций (трендов) развития управляемой и управляющей систем на основе теоретических положений политико-управленческой науки;
образовательная (социализирующая) функция проявляется в распространении, в первую очередь посредством преподавания учебной дисциплины «Политическое управление», знаний, навыков, опыта политического управления с целью повышения политической культуры граждан и, в особенности, субъектов принятия политических решений (политических элит).
Последняя функция, рассматриваемая как трансляция положений научной теории через посредство учебной дисциплины в мировоззренческий и профессионально-деятельностный арсенал формирующейся политической элиты, представляется особенно важной с учетом потребности общества в высококомпетентной, широко эрудированной, способной принимать нестандартные решения в условиях неопределенности и риска, демократически мыслящей когорте политических руководителей новой формации.
Политическое управление является одним из видов управленческой деятельности, управления.
Существует несколько определений понятия «управление», от общефилософских до частнонаучных, связанных с теорий и практикой менеджмента в странах Запада. Приведем некоторые из них:
«функция организованных систем, обеспечивающая сохранение их структуры, поддерживающая установленный режим деятельности и реализующая цели этой деятельности» [11];
«совокупность определенных воздействий субъекта управления на управляемый объект» [5, с. 35];
выполнение дела посредством других людей («getting things done by other people») [12, p. 168].
Для уяснения политико-ориентированного контекста употребления термина «управление» (в отличие от термина иностранного происхождения «менеджмент», первоначально акцентировавшего внимание на управленческих процессах в экономической сфере) нелишней будет этимологическая реконструкция исконных значений слова «управлять» в русском языке. Итак, что же значит – «управлять»? «Толковый словарь живого великорусского языка» В.И. Даля дает следующие трактовки термина:
- править, давать ход, направление;
- распоряжаться, заведовать;
- одолевать препоны, трудности, своеволие, успевая в чем-либо;
- приводить в порядок (упорядочивать) [1].
Такое, казалось бы, простое и всем понятное толкование позволяет нам разглядеть единство нескольких важнейших функций социального управления, к которым могут быть отнесены:
телеологическая (целеполагающая, направляющая);
рапорядительно-распределительная (контроль и распоряжение общественными ресурсами);
властно-волевая, ориентированная на преодоление проблем и конфликтов с опорой на властные ресурсы;
наконец, интегрирующая, систематизирующая (как в отношении социальных общностей, так и различных сфер общественной жизни).
Мнение:
Известный российский политолог Геннадий Иванович Козырев не только дает определение управления, но и отмечает такую особенность управленческих процессов в обществе как их рациональный, целенаправленный характер:
«Управление – систематическое, целенаправленное воздействие субъекта управленческой деятельности на управляемый объект с целью его упорядочения, сохранения и развития».
«Общество (социальная общность), как и любая система, подвержено действию различных регуляторов, в том числе и стихийных. Управление является высшей формой сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы» [3].
Цель управления – сохранение стабильного функционирования управляемого объекта, его дальнейшее развитие и/или перевод в новое качественное состояние (реформирование).
Структура управленческой деятельности включает в себя следующие элементы:
субъект управления – индивид, группа, организация, социальный институт, являющиеся носителями управленческого воздействия на объект;
объект управления – социальная система (общество, социальная общность, организация, индивид и т. п.), на которую направлены все виды управленческого воздействия;
ресурсы (средства) управления – всё то, что может побудить либо принудить управляемый объект выполнять распоряжения (указания, приказы) субъекта (материальное вознаграждение, физическое принуждение, харизма субъекта управления, моральные и правовые нормы, традиции, идеи, властные полномочия субъекта управления и др.).
Применительно к политическому управлению В.Д. Зимина и Н.А. Борисов предлагают понимать под средствами управления политические технологии, методы и процедуры, которые обеспечивают передачу и восприятие управляющего воздействия на основе обмена информацией как внутри политической системы, так и за ее пределами.
Также они выделяют как особый компонент управления каналы управления (политические коммуникации) – направления взаимного воздействия субъекта и объекта в системе управления (прямая и обратная связь), а также по ступления информации из внешней среды [2, с. 29].
В современной российской политико-управленческой мысли нет единой точки зрения относительно сущности и структуры политического управления. Однако можно выделить ряд позиций, разделяемых группами исследователей. Основой для демаркации (разделения) этих позиций служат, прежде всего, различные представления о соотношении политического и государственного управления: от полного отождествления этих понятий, рассмотрения политического управления как составной части государственного до включения государственного управления в структуру управления политического как одного из элементов последнего.
Мнения
Так, согласно Г.И. Козыреву, политическое управление является одним из видов государственного управления наряду с административным, экономическим, социальным управлением и представляет собой одну из форм взаимодействия субъектов политики по поводу разработки, принятия и реализации политических решений [3].
Схожей позиции придерживается доктор политических наук, автор ряда известных учебных пособий Рашид Тазитдинович Мухаев. Политическое управление он рассматривает в качестве составной части государственного управления (наряду с государственным администрированием).
С его точки зрения, на уровне политического управления регулирование социальных отношений осуществляется в 2-х главных направлениях:
1) формулирование политического курса – правительственные действия, направленные на выработку целей и задач, отражающих требования общества;
2) выработка государственной политики – принятие властных решений по реализации политического курса в конкретных сферах жизни общества, с определением эффективного сочетания целей и средств, выбора оптимального варианта деятельности.
На уровне же государственного администрирования управляющее воздействие выражается в организации процесса претворения в практику властных решений в деятельности госслужащих [6].
Схематично соотношение политического и государственного управления в таком случае можно представить следующим образом (см. схему 1).
Схема 1. Соотношение политического и
государственного управления (по Р. Т. Мухаеву)
Однако, подходы, отождествляющие политическое управление с государственным управлением или с его значимой составной частью, представляются недостаточно конструктивными и современными.
Во-первых, процессы демократизации политической системы и активизации гражданского общества во всем мире, и в России в частности, свидетельствуют о том, что государство все больше утрачивает монополию на разработку и принятие политических решений. В формировании политической «повестки дня» все более значимую роль играют оппозиционные политические партии, группы давления (лобби), активисты и институты гражданского общества. Таким образом, состав акторов и институтов политико-управленческой активности не исчерпывается государством (хотя его центральная роль в политической системе и политическом процессе сохраняется).
Во-вторых, в современной политической науке все больше обретает «права гражданства» понятие «политический менеджмент», не являющееся прямым англоязычным аналогом понятия «политическое управление», а отражающее новые, широко применяемые управленческие практики и технологии, не опирающиеся на традиционные ресурсы государственной власти (нормативный, легальное насилие). Эти практики и технологии активно включаются в арсенал политического управления, и сегодня «политический менеджмент» может рассматриваться как специфическое самостоятельное направление в политическом управлении, осуществляемом как государственными, так и негосударственными политическими институтами.
Поэтому, более основательной и соответствующей современной практике видится трехкомпонентная структурная модель политического управления, предложенная В.Д. Зиминой и Н.А. Борисовым.
В структуру политического управления они предлагают включать три взаимодополняющих элемента:
1. Управленческие отношения, возникающие между государственными должностными лицами и органами, выступающими в роли субъекта управления, с одной стороны, и населением или его отдельными группами, с другой (государственное управление).
2. Управленческие отношения, складывающиеся внутри государственных и политических организаций с целью упорядочивания их деятельности, повышения эффективности работы.
3. Управленческие отношения, в которых субъект не может опереться на право легитимного насилия и на свои статусные ресурсы для достижения политических целей (политический менеджмент).
Схематично структура политического управления в этом случае может быть представлена в следующем виде (см. схему 2).
Схема 2. Структура политического управления
(по Зиминой В.Д., Борисову Н.А.).
Политический менеджмент, будучи элементом системы политического управления, в свою очередь характеризуется структурной сложностью, неоднородностью и включает в себя:
Ученые и эксперты выделяют ряд подходов к пониманию сущности
политического управления:
1. Директивный (кратологический) – политическое управление рассматривается как властное веление, исходящее преимущественно от государства и его органов.
2. Структурно-функциональный – политическое управление анализируется как необходимая часть социальной системы, ее важнейшая функция.
3. Коммуникативный – политическое управление рассматривается как особый вид социальной коммуникации.
Наиболее важными, в том числе с точки зрения исторической практики, при этом диаметрально противоположными, оказываются директивная и коммуникативная модели политического управления.
Исторически и в некотором отношении логически первым вариантом осмысления сущности политического управления был директивный подход. Политическая деятельность рассмат ривалась как преимущественно одностороннее воздействие властвующих на подвластных, общество представлялось как пас сивный объект, а его собственное, самостоятельное учас тие в политике допускалось только в качестве ответной реакции.
В рамках древнекитайской философской и государственноведческой мысли различные версии директивного подхода развивали Конфуций (патерналистская, ориентированная на благоденственную и воспитательную миссию правителя и высшей элиты по отношению к народу) и легисты, в частности Шан Ян (деспотическая, ориентированная на безусловный характер воли правителя, воплощенной в законах-инструкциях – «фа»). В обоих случаях, воля правителя (правящего слоя) носит односторонний характер, не предполагает усилий по агрегации интересов подданных, обратной связи.
В период Возрождения и в Новое время видными пред ставителями директивного подхода являлись Н. Макиавелли и Т. Гоббс, учения которых интерпретировали политическую жизнь как активный процесс использования государственной власти. Никколо Макиавелли в сочинении «Госу дарь» показал, что не только осуществление, но и завоевание власти представляет собой технологическую проблему. Поставив в центр политического исследования проблему государственной власти, интересов государя в системе политического управления, Макиавелли предложил комплекс силовых и манипулятивных методик укрепления власти правителя.
По Томасу Гоббсу технология властвования как дозирован ного устрашения должна обеспечивать и стабиль ность общества, порядок в нем, и его развитие. В основе директивного взгляда на политическое управление, свойственного Новому времени, лежит механическое по своей сути представление о человеке и обществе, тоталь ный классический рационализм в понимании человеческого и социального. Общество, представленное как механический агрегат индивидов, уподобляемое то машине, то фабрике, мыслится целиком управляемым и допускающим любые, в том числе кажущиеся фантастическими, преобразования. В макросоциальном плане механицизм и технократическое мышление неизбежно приводят к социальному и политическому конструктивизму, па губные последствия которого обнаружились в политической практике XX в. (тоталитаризм, манипулятивные политические технологии).
Для крупнейшего немецкого политолога и социолога Макса Вебера человеческая деятельность в современном обществе – целерациональное социальное действие, ориентированное на определенные ожидания. Политическое управление в таком случае означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, т. е. осознанное стремление к влиянию на других. Вебер убежден, что рационализация социального действия – это тенденция самого исторического процесса.
Самым чистым типом легального господства Вебер считает бюрократию. Этот тип господства наиболее соответствует, но Веберу, формально-рациональной структуре экономики. Бюрократичес кое управление означает господство соответствующего знания, и в этом состоит его специфически-рациональный характер.
В XX в. в русле директивной трактовки политического уп равления возникли не только разнообразные политологические концепции (психоаналитические, неофрейдистские, концепции Л. Дюга, Б. Рассела, Г. Моргентау), но и обоснования широкого спектра политических технологий, как механизма завоевания, удержания и осуществления власти [2].
Если директивный подход делает исходным понятием своего анализа власть, то структурно-функциональное, системное видение политического уп равления полагает таковым социальное целое как особого рода организацию, социальный порядок, социальный организм, по от ношению к которым управление может быть рассмотрено как функция, как особый структурный элемент (Платон, Г.В.Ф. Гегель, Т. Парсонс и др.). Однако, как и при директивном подходе, политическое управление здесь остается монологом, а не диалогом равных сто рон; управляющие находятся выше управля емых. Правда эта модель предполагает, что существует обратная связь от управляемых к управляющим, однако она вторична и не иг рает заметной роли в жизни социальной системы.
Начало формирования коммуникативной традиции политического управления связано с идеями Аристотеля, характеризовавшего поли тическое управление как особого рода общение между людь ми [2, с. 49].
Для коммуникативного подхода характерны следующие черты:
Данный подход представляется наиболее актуальным в ситуации, когда не только в развитых по литических системах, но и в системах переходного, транзитного типа, включая и российскую политическую систему, наряду с государством выделяется целый спектр различных политических институтов, организаций, движений, а на арену политической борьбы рядом с государственными деяте лями выходят публичные политики, представители гражданского общества.
В то же время директивная модель политического управления наложила печать не только на тенденции политической практики (элитократия, закрытый политический процесс), но и на формы научного мышления. Это подтверждает нижеприведенный отрывок из статьи в современном российском словаре по политическим наукам.
Мнение
«Управление политическое – основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, которая осуществляется публичным обра зом через власть государства. От всех остальных форм управления поли тическое отличается абсолютным характером в пределах политической ор ганизации.
Политическое управление осуществляется за счет ряда мероприя тий, которые подкрепляются насилием, которое может носить как актуаль ный, так и потенциальный характер. Это управление в общем имеет следу ющую структуру: принимается политическое решение, организуется его вы полнение и контроль за выполнением; в случае неподчинения решению от ветственные лица или структуры подвергаются наказанию, вплоть до смертной казни. Политическое решение может иметь форму либо приказа, либо закона, обязательного для тех или иных институтов» [4].
Сравнительная характеристика двух ведущих моделей политического управления представлена в таблице 2.
Таблица 2. Директивная и коммуникативная
модели политического управления
|
Модель управления |
Субъекты управления |
Способы принятия политического решения |
Обратная связь, мониторинг, коррекция решения |
|
Директивная |
Государственная власть (правящая элита) |
Закрытый, внутриэлитарный |
Минимальные (либо отсутствуют) |
|
Коммуникативная |
Государственные и негосударственные политические акторы, общественность |
Диалог государственной власти, партий, групп интересов, актива гражданского общества |
Постоянные, максимальные |
Авторитетные представители политико-управленческой науки В.Д. Зимина и Н.А. Борисов дают следующее определение политического управления: «Непрерывный и целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект, в процессе которого достигаются управленческие цели, обеспечиваются целостность политической системы общества и реализация ее функций» [2].
Представляется, что можно дать и другое, более общее определение данного феномена.
Политическое управление – процесс управления обществом и его политической подсистемой, осуществляемый политическими акторами и институтами.
Состав субъектов политического управления, характер принятия и реализации политических решений, степень вовлеченности в этот процесс государственных и негосударственных политических акторов, бюрократии, общественности зависят от избранной (одной из рассмотренных выше) модели политического управления.
Следует выделить ряд важных особенностей политического управления:
1) для политического управления характерны властные отношения (господства и подчинения) между людьми и социальными группами – субъектами и объектами политуправления;
2) политическое управление в демократической политической системе значительно шире государственного управления, так как не является прерогативой государства, а входит в компетенцию всей политической системы [3];
3) процесс управления не сводится только к «воздействию» субъекта на объект, а предполагает и обратную связь или «ответную реакцию» управляемой системы на воздействие управляющего субъекта. Таким образом, возникает взаимодействие (взаимный обмен информацией) между субъектом и объектом управления. Разумеется, такой характер управленческого взаимодействия свойственен не любой политической системе, а именно демократической, с присущей ей коммуникативной моделью политического управления.
Политическое управление существует издревле, но особые актуальность, масштаб и новые формы приобретает именно в современном обществе.
Это вызвано рядом важных процессов, характерных для формирующегося мирового полити ческого пространства и нового миропорядка:
демократизацией общества; возрастанием роли масс в его политической жизни; либерализацией и демократизацией массового сознания;
превращением политических партий, общественных орга низаций в самостоятельные политические субъекты;
трансформацией государства из социального «демиурга» в социальное правовое государство в поставщика услуг;
возникновением новых, в том числе манипулятивных, технологий политического менеджмента, используемых как негосударственными, так и государственными политическими акторами и институтами;
обострением глобальных проблем и глобальной конкуренции, борьбы государств за экономическую и политическую конкурентоспособность в условиях глобализации, и появлением в связи с этим новых функций государства и политического управления.
Вопросы и задания
Таблица 1. Директивная и коммуникативная модели управления
|
Модель управления |
Субъекты управления |
Способы принятия политического решения |
Обратная связь, мониторинг, коррекция решения |
|
Директивная |
Государственная власть (правящая элита) |
Минимальные |
|
|
Коммуникативная |
Диалог гос. власти, партий, групп интересов, актива гражданского общества |
Вариант А.
|
Политическое управление |
||
|
1. Управленческие отношения, возникающие между государственными должностными лицами и органами, выступающими в роли субъекта управления, с одной стороны, и населением или его отдельными группами, с другой (государственное управление). |
2. Управленческие отношения, складывающиеся внутри государственных и политических организаций с целью упорядочивания их деятельности, повышения эффективности работы. |
3. Управленческие отношения, в которых субъект не может опереться на право легитимного насилия и на свои статусные ресурсы для достижения политических целей (политический менеджмент). |
Вариант B.
|
Государственное управление |
|
|
Политическое управление (= принятие политических решений) |
Государственное администрирование (организация процесса претворения в практику властных решений в деятельности госслужащих). |
Авторы: Н. Борисов, В. Зимина, Г. Козырев, Р. Мухаев.
Литература
PAGE 17
Государственное управление
Политическое управление
осударственное администрирование
Осуществляют депутаты парламента, руководители исполнительных органов власти (президент, премьер-министр, министры), судьи
Деятельность профессиональных госслужащих по осуществлению государственной политики и оказанию услуг населению
Реализация стратегических функций политической государственной власти
Преимущественно оперативные функции: осуществление текущих управленческих задач, исполнение решений правительства
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕНЕЖДМЕНТ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ ВНУТРИ ИНСТИТУТОВ ПОЛИТУПРАВЛЕНИЯ