Тема 4. Теоретикоправові проблеми парламентського права в Україні 2 години Для студентів

Работа добавлена на сайт samzan.net:

35

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ЮРИДИЧНИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра загальноправових дисциплін

лекція

з дисципліни «КОНСТИТУЦІЙНО-ПРОЦЕСУАЛЬНЕ ПРАВО»

Тема № 4. Теоретико-правові проблеми парламентського права в Україні

(2 години)

Для студентів, слухачів юридичного факультету

Дніпропетровськ – 2014

Лекцію підготувала Наливайко Л.Р. – завідувач кафедри загальноправових дисциплін юридичного факультету Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, доктор юридичних наук, професор

Рецензенти:

Лекція обговорена та схвалена на засіданні кафедри загальноправових дисциплін юридичного факультету                                                                     “22” серпня 2014 р., протокол

                            № 2

ПЛАН ЛЕКЦІЇ:

1. Формування парламентського права у процесі державотворення…………….9

2. Перспективи розвитку парламентаризму як форми правління в Україні……14

3. Шляхи підвищення ефективності функціонування Верховної Ради України……………………………………………………………………………...26

РЕКОМЕНДОВАНА Література:

1.  Конституція України від 28 червня 1996 року (зі змінами і допов.) // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141 ; Офіційний вісник України. — 2010. — №72/1 Спеціальний випуск. — С. 15. — Ст. 2598.
2.  Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1990. — № 31. — Ст. 429.
3.  Декларація прав національностей України від 1 листопада 1991 року // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 53. — Ст. 799.
4.  Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18. — Ст. 133.
5.  Антонов В. О. Конституційне право України. Академічний курс : підручник: у 2 т. / В. О. Антонов, О. В. Батанов, Н. В. Воротіна, Н. П. Гаєва, Н. К. Ісаєва. — К. : Юрид. думка, 2008. — Т. 2. — 800 с.
6.  Баглай М. В. Малая энциклопедия конституционного права / М. В. Баглай, В. А. Туманов. — М. : Бек, 1998. — 505 с.
7.  Байрачна Л. К. Конституційне право України : підручник / Л. К. Байрачна, Ю. Г. Барабаш, Ф. В. Веніславський, В. І. Кичун, В. П. Колісник. — Х. : Право, 2008. — 416 с.
8.  Балакірєва Р. С. Конституційне право України : навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / Р. С. Балакірєва. — К. : Центр навч. літ-ри, 2003. — 209 с.
9.  Бараннік Р. В. Судові, правоохоронні та правозахисні органи України : навч. посіб. / Р. В. Бараннік. — 2-ге вид., переробл. і допов. — К. : КНТ, 2011. — 352 с.
10.  Бисага Ю. М. Конституційне право України : навч. посіб. / Ю. М. Бисага, Ю. Ю. Бисага, Д. М. Бєлов, І. В. Решетар, М. М. Палінчак, О. Я. Рогач. — Ужгород : Ліра, 2007. — 370 с.
11.  Бредіхіна В. Л. Конституційні засади права громадян на безпечне навколишнє середовище : монографія / В. Л. Бредіхіна. — Х. : Вид. ФО-П Вапнярчук Н. М., 2008. — 168 с.
12.  Галай В. О. Практичне право: права пацієнтів (Інтерактивний курс медичного права) : навч. посіб. / В. О. Галай, С. К. Гречанюк, І. Я. Сенюта та ін. — К. : КНТ, 2009. — 220 с.
13.  Мартинюк Р. С. Перспективи розвитку парламентаризму як форми правління в Україні / Р. С. Мартинюк // Часопис Національного університету "Острозька академія". Серія "Право". – 2012. – № 1(5) : Режим доступу : http://lj.oa.edu.ua/articles/2012/n1/12mrspvu.pdf.
14.  Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід / Р. Павленко. – К.: КМ Академія, 2002. – С. 67.
15.  Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності / Підготовлено експертами Лабораторії законодавчих ініціатив в рамках проекту «Підвищення ефективності українського парламентаризму» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). — Київ, 2009. — 20 с.
16.  Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 07. 10. 2010 р. в ред. від 07. 07. 2011 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). – 2011.− № 9. − Ст. 58.
17.  Сейлеханов Е. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы: монография / Е. Сейлеханов. – Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2009. − С. 91-92.

Мета лекції:

Сутнісні характеристики парламентського права ще не набули в юридичній науці довершеного вигляду, тому необхідно розкрити найголовніші недоліки – слабкість систематизації напрацьованого матеріалу, суперечливість оціночних суджень. Бо це, в свою чергу, суттєво ускладнює пошуки виведення якоїсь прийнятної для більшості експертів формули і на її основі — витлумачення принципів та сфер політико-правового регулювання парламентського права. Видається очевидним, що пошуки істини в цьому питанні слід вести на шляху систематизації й гармонійного поєднання досягнень наук конституційного права і політології.

ВСТУП

Зміни, внесені до Конституції, істотно підвищили роль Верховної Ради у структурі державного механізму. У сучасній політико-правовій думці України по-різному сприймаються результати конституційної реформи, але немає сумнівів, що її результат – це підвищення ролі парламенту, а відповідно, й парламентського права у структурі національної правової системи.

У загальному вигляді парламентське право визначають як комплекс правових актів і норм, що регламентують організацію та діяльність парламентів1. Різні аспекти цієї тематики здавна аналізувалися в юридичній і політологічній літературі. Першу спробу систематизації нормативних і регламентних актів, на основі яких скликаються і працюють парламенти, здійснив на початку XIX ст. Дж. Бентам. Інші тогочасні мислителі поставили питання про взаємозв'язок між правовими умовами та особливостями функціонування парламентів, акцентуючи увагу на виборах як "основній формі сучасного конституціоналізму", принципах правової держави, розподілі гілок влади та основах законотворчого процесу. У 60-х рр. XIX ст. систематично вивчив і узагальнив парламентські процедури Генрі М. Роберт у фундаментальній праці "Правила парламентської процедури", що побачила світ 1915 року. Деякі сучасні дослідники цю працю називають "моделлю парламентської поведінки", а її автора – батьком сучасної парламентської процедури.

Нині правові основи діяльності парламентів висвітлюються переважно в руслі конституційного права6. У більш загальному вигляді, з акцентом на інституціональних і неінституціональних чинниках функціонування політичної системи суспільства, це питання розглядається в руслі політичної науки.

Але сутнісні характеристики парламентського права ще не набули в науці довершеного вигляду. Найголовніші недоліки – слабкість систематизації напрацьованого матеріалу, суперечливість оціночних суджень. А це, у свою чергу, ускладнює пошуки виведення якоїсь прийнятної для більшості експертів формули і на її основі – витлумачення принципів та сфер політико-правового регулювання парламентського права. У середині 90-х рр. минулого століття І. Степанов слушно наголошував, "що не лише у вітчизняній, а й, слід вважати, в усій світовій літературі поняття парламентського права не отримало якогось розгорнутого тлумачення". З певними застереженнями цю оцінку можна екстраполювати й на сьогодення.

Вважаємо, пошуки істини в цьому питанні слід вести на шляхах систематизації й гармонійного поєднання досягнень насамперед наук конституційного права та політології.

І. ФОРМУВАННЯ ПАРЛАМЕНТСЬКОГО ПРАВА У ПРОЦЕСІ ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ

Сьогодні існує багато поглядів на сутність парламентського права, його предмета, джерела і метод правового врегулювання. Зупинимося на чотирьох основних.

Найпростішим маємо визнати концепт, згідно з яким парламентське право вважається складовим інститутом конституційного права. Для формування такого "права" цілком достатньо виокремити наукові розділи чи глави з підручників з конституційного права, в яких ідеться про врегулювання питань парламентських виборів і функціонування парламентів. Але цей погляд є не лише найпростішим, а й водночас і найменш перспективним, бо, по суті, нівелює положення про парламентське право, що базується на певній специфіці предмета та методу (якщо такої специфіки немає, то, власне, не може бути й окремої сфери правових відносин, що врегульовується парламентським правом).

При цьому слід враховувати, що вагомим критерієм, за яким конституційне право вирізняється серед інших галузей, слушно визначають метод правового регулювання (тобто сукупності способів і засобів правового впливу на суспільні відносини). Пригадаємо, "головний метод конституційно-правового регулювання владно-імперативний, який базується на владі й підкоренні". Але ж метод парламентсько-правового регулювання має певну специфіку. Хоча в ньому й використовуються владно-імперативні методи, але це не виключає застосування різноманітних координуючих та узгоджувальних процедур, а також інших механізмів, покликаних забезпечувати структурні та функціональні прояви народного представництва. До того ж останні не можуть інтерпретуватися винятково за шкалою "розпорядження/виконання". Вони також, нарівні з конституційними основами, формують систему парламентського права.

Прихильники протилежної точки зору зосереджують увагу саме на процесуальних аспектах парламентаризму, насамперед на парламентській процедурі. Такий собі "процедурний парламентаризм", притаманний, до речі, американському конституційному праву, збіднює предмет парламентського права, звужуючи його до суто організаційно-розпорядчого механізму, який не може відповідати рівню самостійної сфери правового регулювання. За слушним зауваженням А. Саїдова, не може бути парламентського права без розгорнутих вихідних теоретичних установок і прикінцевих теоретичних узагальнень. Немає сумнівів у тому, що за всієї важливості процедурних норм парламентська діяльність усе-таки ґрунтується насамперед на матеріальних нормах конституцій і виходить із принципів конституційного права.

Найглибшим і широко підтриманим науковцями слушно вважається бачення парламентського права, наведене академіком Б. Топорніним, а також І. Степановим і Т. Хабрієвою. Вони виходять з того, що парламентське право базується на нормах конституційного права, разом з цим і на цій базі виник масив правових норм, що якраз і тяжіє до виокремлення в парламентське право.

Зокрема, Б. Топорнін вважає, що цей масив правових норм важко відокремити від конституційного права, бо, по-перше, він вийшов із надр конституційного права і є продуктом його розвитку, та, по-друге, норми конституційного права становлять невід'ємну частину парламентського права, його основні засади. Дослідник вказує: "Разом з тим парламентське право не лише виявило всі якості самостійної галузі права, а й дедалі більше відособлюється від конституційного права"12. Саме такий ракурс проблеми, на наше переконання, має стати визначальним для подальшого опрацювання предмета парламентського права.

Але, в руслі наведеного погляду, лише глибокі емпіричні дослідження дадуть змогу дати відповідь на три головні запитання: яким має бути в парламентському праві співвідношення між матеріальними і процесуальними нормами? чи взагалі можливе проведення якоїсь "межі" між ними? і (на основі отриманих відповідей на перші два запитання) яким має бути його дефінітивне тлумачення?

Згідно з концепцією І. Степанова та Т. Хабрієвої, у структурі парламентського права, що включає матеріальні і процесуальні норми, переважають останні. Якщо в конституційному праві первісність належить статутно-інституціональній групі норм і принципів, то в парламентському – процесуально-організаційній, технологічній. Виходячи з такого погляду, парламентське право вони визначають "як особливу систему юридичних принципів і норм, що регулюють внутрішній устрій парламенту й пов'язані з ним організаційні відносини, сам процес парламентської діяльності, взаємовідносини з іншими державними органами влади та виборчим корпусом".

Наведена концепція, за всієї переконливості, все-таки не може вважатися єдино правильною і на сьогодні довершеною. Деякі дослідники не лише вказують на її слабкі місця та прогалини, а й пропонують власне бачення тієї сфери суспільних відносин, які має врегульовувати парламентське право. Зазначимо: вони не наводять власних системних визначень, а тому їхнє бачення не слід вважати якимось окремим концептом, а скоріше обґрунтуванням його окремих принципів. Треба звернути увагу й на те, що в деяких країнах окремі аспекти парламентської діяльності не врегульовуються ні матеріальними, ні процесуальними нормами. Так, у конституціях більшості демократичних держав відсутня норма щодо формування уряду на основі волевиявлення парламентської більшості, але політична доцільність і, в кінцевому підсумку, здоровий глузд зумовлюють його формування саме на такій основі. Це не слід вважати якимось прорахунком, адже розвинене демократичне суспільство не потребує детальної регламентації суспільних відносин у цій сфері. Більше того, на основі такого принципу якраз і постає "реальна" Конституція демократичної держави.

Сучасні дослідники дедалі частіше наголошують на потребі виокремлення "політичного права". Цей термін, до речі, має понад двохсотлітню історію. На нашу думку, до нього може бути віднесена та сфера суспільних відносин, що якраз детально не врегульовується ні матеріальними, ні процесуальними правовими актами. А. Ковлер переконливо аргументує наявність "політичного права", по-перше, можливістю "старіння" деяких норм конституційного права й неможливістю (чи недоцільністю) їх оперативного вдосконалення; по-друге, впливом на "реальну" Конституцію політичних традицій і звичаїв, які потребують вивчення та упорядкування не лише політичною наукою, а й політичним правом з його власними методами дослідження; по-третє, досвідом країн із неписаними конституціями (передовсім Великої Британії), в яких статусне право, що регламентує політичну діяльність, є фактично парламентським правом.

Цікавим, але водночас і небезпомилковим видається наведений ним перелік сфер суспільного життя, котрі мали б стати об'єктом регламентації політичного права: виборча система, включаючи виборчі технології і насамперед фінансування виборів та проведення передвиборної агітації; статус політичних партій і громадських об'єднань; врегулювання діяльності представницьких органів влади; статус вищих посадових осіб, що не врегульований конституційним правом.

Наведені А. Ковлером параметри парламентського права безпосередньо фокусуються й на проблемах організації та діяльності парламентів. Єдиним істотним недоліком такого бачення слід визнати те, що з'ясування кола питань, зазначених у наведеному переліку, все-таки потребує застосування не лише суто політичних заходів, а й правових і процесуальних норм.

Подолання цього недоліку, за нашою оцінкою, можливе лише на шляху системного поєднання в єдиній формулі парламентського права всіх трьох наведених чинників. Відтак парламентське право може бути визначено як особлива система юридичних принципів і норм, політичних правил і традицій, що регулюють внутрішній устрій парламенту й пов'язані з ним організаційні відносини, процес парламентської діяльності, взаємовідносини з іншими державними органами влади та виборчим корпусом.

На основі цієї дефініції до кола питань, що мають бути врегульовані парламентським правом, слід віднести: виборчу систему, включаючи виборчі технології і насамперед фінансування виборів та проведення передвиборної агітації; участь у парламентському процесі політичних партій і громадських об'єднань; статус парламенту та порядок його роботи; законодавчий процес; взаємодію парламенту з іншими органами державної влади; парламентський контроль; міжпарламентське співробітництво; організаційно-адміністративне й матеріально-технічне забезпечення роботи парламенту; статус політичних інститутів і вищих посадових осіб, не врегульований нормами конституційного права.

До джерел парламентського права, на наш погляд, передовсім слід віднести Конституцію (як основне джерело), а також норми поточного законодавства, регламенти парламентів та їх палат, судові прецеденти, рішення конституційних судів, неписані правила (традиції і звичаї).

ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО ПИТАННЯ

Отже, парламентське право – це сукупність нормативно-правових актів і положень, що обумовлюють порядок формування та засади організації парламенту країни, права і обов'язки його складових ланок та депутатів з метою створення ефективного законодавчого поля, що спрямоване на утвердження політико-правового статусу людини як громадянина цього суспільства, засад державного та суспільного ладу, і яке визначає засади взаємовідносин законодавчого органу з іншими державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, а також їх посадовими та службовими особами.

ІІ. ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ ЯК ФОРМИ ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

У спеціальній літературі з конституційного права поняття "парламентаризм" використовується не лише для позначення однойменного інституту відповідної галузі права, але й у значенні окремих типів республіканської форми правління. Як форму організації державної влади парламентаризм характеризує провідне положення представницького органу в системі вищих органів держави, наявність парламентського способу формування уряду, а також конституційно визначених засобів контролю парламенту за вищим органом виконавчої влади і, як наслідок, можливість парламенту достроково припинити повноваження уряду. У контексті сказаного важливо відмітити одну з найсуттєвіших рис парламентаризму як форми правління – він існує лише тоді, коли склад уряду є похідним від волевиявлення парламентської більшості і залишається незмінним доти, доки відповідає потребам цієї більшості.

Тут існування парламентської більшості є умовою існування уряду, твореного цією більшістю. Як тільки в парламенті зникла партійна коаліція, що утворила парламентську більшість і на її основі сформувала уряд, попередньо схваливши програму його діяльності, уряд, що втратив підтримку парламенту, стає нелегітимним. Він уже не може діяти, керуючись програмою політичної сили, яка втратила більшість місць у парламенті. За такої ситуації уряд звичайно отримує вотум недовіри і йде у відставку.

Водночас і уряд в умовах парламентаризму впливає на орган законодавчої влади за допомогою приналежного йому права законодавчої ініціативи, якому надається пріоритет; бере активну участь у законодавчому процесі на всіх його етапах і здійснює визначальний вплив на порядок проходження в парламенті законопроектів та голосування за ними.

Таким чином, парламентаризм як форма правління в якості обов’язкової передумови передбачає наявність механізму тісної і конструктивної взаємодії парламенту й уряду, відсутність такого механізму засвідчує нежиттєздатність парламентаризму і в ситуації серйозної політичної кризи стає найважливішою причиною його нелегітимності. Тому важливим критерієм реальності парламентаризму є стабільність і ефективність організації виконавчої влади, а також тісний функціональний зв’язок між парламентом і утворюваним ним урядом.

Більше того, в умовах парламентаризму конструктивна взаємодія парламенту й уряду є принциповим питанням досягнення стабільності і легітимності влади взагалі. Об’єктивно, що конституційне реформування як засіб подолання кризи парламентаризму звичайно має наслідком встановлення більш централізованої моделі організації влади, у якій можливості представницького органу щодо утворення й контролю за діяльністю уряду обмежуються на користь глави держави. Цілком наглядною ілюстрацією згаданої закономірності стала історія занепаду Четвертої Республіки та появи Конституції 1958 р. у Франції.

У спеціальній літературі парламентаризм як форма правління описується у його класичній і раціоналізованій формі. Класичному парламентаризму відповідає класична парламентарна республіка, раціоналізованому – організація державної влади у змішаній республіці.

Будь-який різновид парламентаризму знаходить легітимацію через відповідність програмних засад партії (блоку партій), що утворює (утворюють) більшість у представницькому органі, змісту й результатам урядової політики. Спрощено схему цієї легітимації можна зобразити наступним чином. Виборці віддають голоси за політичну силу (блок політичних сил), яка (які), отримавши за результатами виборів більшість мандатів у парламенті, формує (формують) уряд. Склад і програма діяльності уряду є більшою чи меншою мірою (у залежності від різновиду парламентаризму) відображенням складу й політичної платформи парламентської більшості. Уряд, фактично, реалізує курс, не лише схвалений партійною парламентською більшістю, але й такий, який є засобом реалізації в державній політиці передвиборчої платформи тієї політичної сили (сил), що отримала перемогу на виборах. Ідеологічна платформа правлячої політичної сили (сил), відповідно, виражає інтереси тієї частини суспільства, що підтримала цю політичну силу (сили) на виборах. Відповідність результатів урядової політики очікуванням виборців і є ключовою умовою легітимації парламентаризму як форми правління.

Вибори ж тут виступають головним інструментом відповідальності партій, кажучи спрощено, за стан справ у державі, спричинений політикою уряду: виборці винагороджують успішну політику правлячої політичної сили (сил), знову підтримавши її в ході голосування, чи, навпаки, відмовивши їй у підтримці у випадку неуспішності цієї політики.

Таким чином, в умовах парламентаризму як форми правління та притаманного їй парламентського способу формування уряду сформований парламентською більшістю вищий виконавчий орган повинен спиратися на реальний баланс політичних сил у суспільстві. Вираженням цього балансу є стала фракційна структура представницького органу. Така сталість партійного складу парламентської більшості й похідного від неї уряду виступає однією з найважливіших інституційних умов легітимації усіх республік із парламентарною та змішаною формами правління. Об’єктивно, що відсторонення представницького органу від участі у формуванні вищогот органу виконавчої влади та можливості визначати зміст урядової політики принципово унеможливлює легітимацію парламентаризму.

Для Української держави як у перше десятиліття її незалежності так і донині альтернативи вибору форми правління залишаються досить обмеженими: для будь-якої посттоталітарної держави зі слабко розвиненим громадянським суспільством й недемократичними тенденціями політичного розвитку найбільш прийнятною формою правління є раціоналізований парламентаризм, тобто змішана республіка.

За всієї теоретичної привабливості парламентарної республіки − потенційно найбільш демократичної форми правління, наявний досвід функціонування відповідних республік у європейських країнах засвідчує, що класичний парламентаризм − це "привілей" для країн із розвиненим, політично структурованим громадянським суспільством, численним середнім класом і розвиненою партійною системою. За відсутності згаданих умов парламентарні республіки демонструють нежиттєздатність і, як свідчить політична практика, у ситуації системної кризи звичайно трансформуються в напрямку утвердження президенціалізму . Не дивно, що Четверта Французька Республіка, де існувала неадекватна класичному парламентаризму партійна система, стала класичною парламентарною республікою і водночас, – класичним прикладом для аналізу недоліків парламентарної форми правління.

Водночас, президентська форма правління в умовах нерозвиненої партійної системи – одна з найневдаліших конструкцій влади, як з огляду на відсутність ефективних інструментів контролю громадянського суспільства за владою, так і з огляду на її неспроможність бути відповідальною, проводити конструктивну, цілісну й послідовну політику, яка б відображала реальні суспільні інтереси. Адже малоконтрольована одноосібна влада глави держави як гарантія демократії – це виключення із правила. А правило полягає в тому, що така влада звичайно авторитарна.

Узагальнюючи вищесказане, слід вважати, що в умовах вітчизняних політичних реалій, які є не більше ніж вираженням загальної закономірності розвитку пострадянських політичних систем, потенційні переваги парламентарної чи президентської республік найбільшою мірою виявляться перед загрозою бути нівельованими.

Відтак, усунення суперечностей та недоліків існуючої моделі організації влади повинно здійснюватися в контексті утвердження саме змішаної форми правління. Головна перевага змішаної форми правління над класичними моделями полягає у її меншій вразливості з боку такого принципового дестабілізуючого чинника як слабкість парламентаризму, що є, по суті, неминучою рисою всіх перехідних суспільств. У змішаній республіці слабкість парламентаризму не призводить до таких загрозливих наслідків як у парламентарній та президентській формах правління – до неможливості утворення стабільного й ефективного коаліційного уряду (парламентарна республіка) та неспроможності представницького органу стримувати дії президента (президентська республіка).

Уявляється, що змішана республіка залишатиметься для України безальтернативною формою правління як у найближчому так і віддаленому майбутньому. Ця теза, однак, може бути доповнена одним застереженням.

Аналіз республіканських форм правління, підтверджений державно-політичною практикою, засвідчує, що в умовах високого рівня розвитку партійної системи питання про конкретний варіант обраної форми правління набуває непринципового значення. Ми констатуємо той факт, що президентська республіка у Сполучених Штатах Америки, парламентарна форма правління в сучасній Німеччині чи змішана республіка у П’ятій Французькій Республіці демонструють високі (краще сказати зразкові) функціональні характеристики. Водночас, − в умовах нерозвиненої партійної системи будь-яка форма правління "приречена" демонструвати свої потенційні дефекти. По суті, стан розвитку партійної системи країни та особливості правової і політичної культури її суспільства – визначальні чинники, з урахуванням яких повинна конструюватися конкретна національна форма правління.

Об’єктивно, що контури змішаної республіки в Україні виписуватимуться в ході перебігу реального політичного процесу, а її розвиток значною мірою залежатиме від суб’єктивних характеристик головних учасників цього процесу. Якщо конструкція змішаної республіки в Україні забезпечуватиме достатньо збалансовану систему стримувань і противаг, то така форма правління набуде характеристик "змінної", "перемінної" в межах конституційно встановлених параметрів, а її зміст визначатиметься фактичною розстановкою партійно-політичних сил у владних структурах і наслідками їх взаємодії. Водночас (і в цьому – чи не найбільша її вада), змішана форма правління в Україні зможе довести свою життєздатність лише завдяки досягненню достатньо ефективної взаємодії між партіями (та їх блоками), що утворюватимуть більшість у представницькому органі, а відповідно, досягненню узгодженої взаємодії представників партій на посадах міністрів між собою й Уряду в цілому з більшістю в Парламенті.

За будь-яких умов процес визначення сталих параметрів змішаної республіки в Україні буде довготривалим; його зміст і динаміка безпосередньо залежатимуть від таких ключових факторів як політична структурованість громадянського суспільства, чисельність середнього прошарку, а відтак, появи розвиненої партійної системи з декількома (чим менше тим краще) сильними центристськими партіями і, безумовно, зростання політико-правової культури українського суспільства. Об’єктивно, що в ситуації збереження неструктурованості Парламенту, відсутності великих центристських партій, нездатності парламентської більшості до утворення стабільного й ефективного коаліційного Уряду зберігатимуться і такі похідні від зазначених явища як гіпертрофія інституту президента, атрофія Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади та нівелювання ролі Прем’єра як його керівника тощо.

Суттєві перешкоди розвитку парламентаризму в Україні створюють конституційно закріплені особливості вітчизняної форми правління. У розглядуваному нами аспекті однією з найістотніших рис інституціоналізованої Основним Законом України форми правління є спосіб формування Уряду, який навіть із суттєвими застереженнями важко назвати парламентським.

Ключовим елементом парламентського способу формування уряду є парламентська інвеститура останнього. Парламентська інвеститура уряду передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра і програмі дій нового уряду, чим підтверджується легітимність кабінету і його право розпочати виконання повноважень. Інвеститура переважно відбувається після призначення прем’єра, який представляє в парламенті програму діяльності уряду та його склад і запитує у представницького органу довіру. В умовах парламентаризму застосування парламентської інвеститури уряду фактично є головною гарантією, яка забезпечує дотримання парламентського способу формування вищого виконавчого органу. Зокрема, у змішаній республіці, незалежно від того, якою є участь глави держави у процедурі формування уряду, необхідність парламентської інвеститури останнього примушує президента формувати такий склад кабінету, який може знайти підтримку парламентських фракцій, що утворюють більшість у представницькому органі, тобто уряд, похідний від волевиявлення цієї більшості. Застосування парламентської інвеститури уряду принципово обмежує можливості глави держави визначати склад уряду, а в подальшому – реалізувати через уряд власну політику. Більше того, уряд, сформований із застосуванням парламентської інвеститури, може суттєво обмежувати дії президента засобом відмови контрасигнувати (підписом прем’єр-міністра і (або) профільного міністра) його відповідні акти, що стосуються сфери компетенції вищого органу виконавчої влади. Тим самим − парламентська більшість і сформований на її основі уряд попереджують домінування глави держави над іншими вищими органами державної влади. Основний Закон України не містить положень про парламентську інвеституру Уряду у її класичному вимірі, а тому не встановлює і безпосереднього взаємозв’язку між фактом несхвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України та його відставкою.

Положення Конституції України, про те, що Верховна Рада України здійснює "розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України" (ст. 85, п. 11) залишає нез’ясованим, чи відмова Верховної Ради України в підтримці Програми діяльності Уряду спричиняє собою відставку Кабінету Міністрів України чи ні.

"Розрив" цього типового для парламентаризму взаємозв’язку простежується і в Законі України "Про Кабінет Міністрів України". Закон обмежує участь Верховної Ради України у процедурі формування Уряду наданням згоди на призначення Президентом України визначеної ним кандидатури Прем’єр-міністра України і містить символічні положення, що цілком віддалено нагадують парламентську інвеституру уряду. Закон жодним чином не пов’язує утворення Уряду (чи, принаймні, призначення кандидатури Прем’єра) зі схваленням Програми його діяльності представницьким органом. Більше того, Закон містить положення, яке гласить: "Програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України" і тим самим розриває зв’язок між програмними засадами коаліційної угоди, укладеної фракціями парламентської більшості та Програмою діяльності Уряду, зв’язок, який є принциповою характеристикою будь-якого різновиду парламентаризму. За умови, що парламентську більшість утворюватимуть опозиційні Президенту України партійні фракції, цитоване вище положення Закону провокує виникнення й консервування конфлікту між Главою держави та Парламентом на ґрунті ухвалення Програми діяльності Уряду. Розвиток цього конфлікту загрожує серйозним порушенням розумних строків ухвалення Програми, а теоретично – її несхваленням взагалі.

Попередньо було відмічено таку принципову рису парламентаризму як наявність механізму тісної взаємодії парламенту й уряду та їх солідарну відповідальність за результати спільної державної політики. Відсутність нормативно визначеного механізму взаємодії Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, зокрема, у сфері вироблення та подальшої реалізації спільної програми дій є найважливішою нормативно-інституційною перешкодою розвитку парламентаризму в Україні.

Найсуттєвішою проблемою у встановленому Основним Законом України порядку формування Кабінету Міністрів України слід вважати саме фрагментарний характер участі у ньому представницького органу.

Ситуація, за якої від участі у формуванні Уряду усувається не лише Парламент у цілому, але й провідні політичні партії, які, здобуваючи більшість депутатських мандатів, залишаються позбавленими можливості безпосередньо через Уряд реалізувати свою програму діяльності, взяти на себе політичну відповідальність за результати урядової політики, фактично руйнує механізм легітимації парламентаризму як форми правління в Україні.

Винятково серйозною проблемою розвитку парламентаризму в Україні слід вважати відсутність законодавчого визначення статусу парламентської опозиції та механізму її взаємодії із парламентською більшістю, що, об’єктивно, провокує маргінальні форми існування інституту парламентської опозиції.

Утвердження парламентаризму в Україні ускладнюється й суто політичними чинниками, насамперед, станом партійної системи країни.

Нерозвиненість інституту політичних партій нівелює дію будь-яких інших сприятливих для розвитку парламентаризму інституційних та нормативних умов, зокрема, таких як сприятлива виборча система, наявність конституційно встановлених механізмів парламентського контролю (за діяльністю Уряду) тощо і допоки залишає неактуальним питання щодо зміни структури українського Парламенту – переходу до бікамералізму.

Роль партійної системи країни у функціонуванні парламентаризму як форми правління наглядно ілюструють слова Стівена Холмса, сказані, щоправда, стосовно партійної системи іншої країни – Росії: "приймаючи до уваги слабкість – якщо не повну відсутність – партійної системи …, немає жодних шансів, що вибори до парламенту спричинять появу добре дисциплінованої структури, спроможної, у свою чергу, породити сильний уряд, який був би у стані приймати нелегкі рішення, зберігаючи в той же час довіру народу і залишаючись демократично підзвітним. … До тих пір, доки не з’явиться щось схоже з чітко організованою партійною системою, де всі сторони приймають правила гри, лише певна доля президенціалізму буде здатна поєднати легітимність та ефективність".

Будь-який різновид парламентаризму є "правлінням партій" і може реально функціонувати лише за наявності розвиненої і стабільної партійної системи, відображеної в усталеній партійно-політичній структурі парламенту. Парламентаризм є життєздатною формою правління лише за наявності великих центристських партій, здатних до утворення стабільної парламентської більшості і на її основі – такого ж стабільного й легітимного за результатами своєї діяльності уряду. Між тим, партійна система сучасної України не передбачає на цьому етапі утвердження реального парламентаризму. Більшість політичних партій в Україні – нечисленні, не мають належної соціальної бази і повноцінно не виконують притаманних їм, як політичним партіям, функцій. За цієї умови перекладання на Парламент надмірних повноважень при його реальній неспроможності здійснення цих повноважень може скомпрометувати саму ідею парламентаризму.

У розвитку української державності простежуються закономірності, які стали загальними для розвитку більшості пострадянських республік євразійського регіону. Усі пострадянські республіки на початковому етапі свого розвитку зіткнулися із завданнями здобуття реального суверенітету й незалежності, зміцнення державності, гарантування національної безпеки, створення ефективної національної економіки, забезпечення соціально-політичної стабільності, соціального і культурного розвитку населення, інтеграції у світове співтовариство або отримання міжнародного визнання в якості його повноправного члена.

Вирішення згаданих завдань потребувало концентрованої державної волі, опертої на сильну й організовану виконавчу владу. Концентрація влади в руках глави держави додатково посилювалася частою появою кризових ситуацій у галузі внутрішньої та зовнішньої політики, подолання яких вимагало негайних і рішучих дій із використанням усієї повноти ресурсів державної влади. Це пояснює, чому концентрація влади в руках президента часто мала й цілком позитивний ефект, виконуючи роль інтегруючого і стабілізуючого фактору державно-політичного та соціально-економічного розвитку пострадянських республік і тим самим посилюючи легітимність політичної системи загалом.

У посттоталітарних країнах відсутність розвиненого громадянського суспільства та відповідної йому усталеної партійної системи і, як наслідок, слабкість інституту парламентаризму є найважливішими причинами, які обумовлюють нереальність спроб запровадження не лише парламентарної республіки, але й будь-якого з наближених до неї різновидів змішаної форми правління. "Вкрай слабкі, а зазвичай і декоративні парламенти, − зазначає О. Зазнаєв – нездатні стати серйозною "противагою" президенту і виконавчій владі, − відмітна риса багатьох пострадянських держав… Парламент не є там повноцінним політичним інститутом, що здійснює контрольні функції стосовно уряду".

У світлі сказаного вище слід оцінювати неоднозначно той факт, що за існуючої форми правління Верховна Рада України не володіє повноваженнями, які б відповідали статусу провідного органу державної влади. Обмеження можливостей представницького органу визначати результати урядової діяльності на користь Глави держави має своє позитивне значення, оскільки Парламент був і в значній мірі залишається неспроможним до виконання ролі центру політичної системи країни.

За згаданої ситуації здійснення Президентом України широкого комплексу установчих та контрольних повноважень, які Верховна Рада України не може ефективно виконувати, стає об’єктивною необхідністю. Фактично посилення інституту президента в Україні на нинішньому етапі державотворення дозволяє частково компенсувати слабкість і нерозвиненість вітчизняного парламентаризму. Показовим є і той факт, що встановлена Конституцією України в редакції від 8 грудня 2004 р. парламентарно-президентська форма правління виявила ще більш низький рівень функціональної ефективності й легітимності, аніж та авторитарна організація державної влади, яка спричинила "помаранчеву революцію" і продовжує існувати нині. Ігнорування отриманого досвіду конституційного реформування і повторення спроби встановити надмірно децентралізовану конструкцію влади (парламентарну чи парламентарно-президентську республіку) може спровокувати появу суспільних настроїв повернення до президентського авторитаризму як єдино життєздатної форми правління.

Слабкість парламентаризму знаходить чітке відображення і в характері вітчизняного інституту парламентської більшості. Не буде перебільшенням стверджувати, що за короткими й нечастими винятками парламентська більшість в Україні – перманентно пропрезидентська. Такою ж пропрезидентською є й існуюча на поточний момент у Верховній Раді України коаліційна більшість "Стабільність і реформи", найважливішою причиною утворення якої стала необхідність законодавчої підтримки політичного курсу Президента України та сформованого ним Уряду.

Обставини утворення цієї більшості засвідчили другорядну роль політичних партій України (та їх ідеології) в політичному житті держави на противагу особистісному фактору і вкотре поставили під сумнів спроможність Верховної Ради України відігравати роль провідного органу державно-політичного життя країни.

В Україні парламентаризм стає непотрібним будь-якій політичній силі, ставленик якої контролює посаду Президента. Уявляється очевидним, що будь-яка політична сила, яка розраховує отримати перемогу на президентських виборах, при наявності такої можливості починає орієнтуватися на президентську форму правління як більш консервативну і

таку, що сприяє утриманню владних позицій. Її цікавить лише доступ й утримання влади, а не зміна правил її функціонування. Таким чином, будь-яка владарююча сила намагається законсервувати своє положення і робить це засобом ухилу до президенціалізму, а будь-яка опозиція намагається посилити парламентаризм, на жаль, допоки вона опозиція.

ВИСНОВКИ ДО ДРУГОГО ПИТАННЯ

Отже, у процесі корекції вітчизняної форми правління перенесення акцентів в інституціоналізації принципу поділу влади необхідно робити з урахуванням характеристик партійної системи України. Кризовий стан, у якому упродовж багатьох років перебуває вітчизняний парламентаризм, змушує остерігатися переходу як до централізованої конструкції державної влади із малоконтрольованим главою держави, так і до надто децентралізованої форми правління, яка б передбачала явне зміщення акцентів у розподілі повноважень на користь представницького органу.

ІІІ. ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Парламентаризм – дуже складне, багатомірне явище. При визначенні парламентаризму як предмета дослідження виникає ряд проблем методологічного характеру. Незважаючи на те, що останнім часом політологи часто використовують поняття «парламентаризм», проте, у відношенні його змістовної характеристики залишається багато проблемних питань. Періодично, коли ускладнюється політична ситуація в державі та суспільстві, проблема створення або реформування реальної представницької установи стає одним з ключових моментів в реформуванні державного механізму.

Одна з проблем, що постає перед сучасними парламентами, полягає в тому, щоб вибудувати таку структуру стосунків між представниками різних партій для зменшення і уникнення внутрішніх конфліктів, щоб діалог відбувався не між окремими особами та політичними групами, а із згуртованою парламентською більшістю.

У даному контексті основна увага приділяється загальним засадам створення та діяльності Верховної Ради України з метою виробки рекомендацій щодо формування та механізмів досягнення стабільності в парламентській системі.

Так, одним із проблемних моментів в діяльності Верховної Ради України є зв'язок депутатів з партіями. Причини слабкого зв'язку депутатів з партіями лежать у площині залежності партій від приватного фінансування, відсутності чіткого розмежування повноважень і відповідальності між главою держави і урядом у сфері виконавчої влади (що не дозволяє чітко визначити суб'єкта відповідальності за формування державної політики, адже Президент завжди має змогу покласти всю повноту відповідальності на уряд та парламентську більшість, а останні – на главу держави, який формує власний політичний курс), недоліках виборчої системи, за якою формується парламент, відсутності дієвих механізмів забезпечення внутрішньопартійної демократії та «просування» на виборні посади насамперед активних членів партій, а не партійної верхівки і донорів.

До Конституції України мають бути внесені зміни, які передбачатимуть більш чітке розмежування повноважень і відповідальності у сфері виконавчої влади. Зокрема, необхідно уточнити повноваження Президента у сфері керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, керівництва у сферах національної безпеки та оборони, позбавити главу держави права зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України, обмежити дискреційні повноваження Президента шляхом запровадження контрасигнації більшості актів глави держави урядом, передбачити єдиний порядок формування уряду (за поданням Прем'єр-міністра України); передбачити призначення голів місцевих державних адміністрацій Кабінетом Міністрів, а не Президентом.

До Закону «Про політичні партії в Україні» доцільно внести зміни, які визначатимуть загальні принципи внутрішньопартійної демократії, передбачатимуть запровадження прямого державного фінансування політичних партій, обмежуватимуть приватне фінансування партій, впроваджуватимуть дієвий контроль за надходженням і використанням партійних коштів, забезпечуватимуть прозорість партійного фінансування і встановлюватимуть пропорційні санкції за порушення партіями відповідних вимог закону.

Загалом, діяльність парламенту як органу є прозорою – на веб-сторінці Верховної Ради України оприлюднюються всі зареєстровані законопроекти та супроводжувальні документи до них, висновки щодо законопроектів Головного науково-експертного управління та Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України, стенограми пленарних засідань, результати всіх голосувань, інформація про діяльність народних депутатів України. У той же час на веб-сайті парламенту не оприлюднюється кошторис Верховної Ради України, результати його виконання, а також висновки щодо законопроектів, які надаються урядом, науковими установами, громадськими організаціями за запитами профільних парламентських комітетів та інша важлива інформація. У багатьох країнах на веб-сайтах парламентів оприлюднено короткі (10-20 сторінок) довідники про роль парламенту в системі публічної влади, порядок ухвалення законів, місце парламенту у забезпеченні належного врядування тощо. Натомість на веб- сайті Верховної Ради України такі довідники не оприлюднюються; відповідно – пересічним громадянам часто незрозуміло, чим саме займається (або мала б займатись) Верховна Рада України загалом і окремі народні депутати України зокрема. Про це переконливо свідчить хоча б те, що виборці, як і за радянських часів, продовжують звертатись до народних депутатів зі скаргами на рішення або діяльність місцевих органів влади, клопотаннями стосовно вирішення проблем, які мають суто місцеве значення і які, відповідно, мали б вирішуватись на місцевому рівні.

На відміну від парламенту (як органу загалом), діяльність парламентських комітетів в Україні є далекою від прозорості. Не всі комітети мають власні веб-сторінки; при цьому на цих веб-сторінках не оприлюднюються протоколи і стенограми засідань парламентських комітетів, результати голосувань на засіданнях, дані про присутність (або відсутність) депутатів на засіданнях комітетів, стенограми комітетських слухань, плани роботи і звіти про діяльність, інша важлива інформація.

Щодо законодавчого процесу, то слід зазначити, що, починаючи з 2003 року, на розгляд Верховної Ради України щорічно вноситься близько тисячі законопроектів, лише 10-20 % яких стають законами. За таких умов на відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради, головні комітети, Комітет з питань бюджету, Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України лягає надмірне і зайве функціональне навантаження. Майже 76 % всіх зареєстрованих законопроектів і 56 % ухвалених законів – це зміни до існуючого законодавства, а не якісно нові рішення. Іншими словами, більшу частину свого робочого часу Верховна Рада витрачає на перегляд своїх же актів. Між тим у ряді випадків необхідним є прийняття саме нових законів, а не внесення змін до діючих. Основне законодавче навантаження лежить не на комітетах, а безпосередньо на парламенті, рішення якого щодо законопроектів часто відрізняються від рішень комітетів. Це обумовлено декількома причинами: 1) невідповідністю фракційного складу окремих комітетів фракційній структурі парламенту; 2) недоліками в роботі самих комітетів, окремі з яких порушують встановлені строки підготовки законопроектів до розгляду; 3) різним ступенем професіоналізму членів комітетів (які призначаються на посади без урахування досвіду їх роботи у сферах, віднесених до предметів відання відповідних комітетів); 4) нерівномірним обсягом функціонального навантаження на різні комітети.

Окремі закони, які приймаються парламентом, носять популістський характер і не можуть бути реалізовані через відсутність необхідних коштів у Державному бюджеті. Відповідно, ухвалені закони не виконуються. Зазначене стосується, зокрема, законів у соціально-економічній сфері, впровадження яких не підкріплюється відповідним бюджетним фінансуванням. Протягом останніх років особливо поширеною стала практика зупинення (або скасування) положень окремих законів законами про Державний бюджет.

Законодавчий процес в цілому є непередбачуваним. Наприклад, Закон «Про оподаткування прибутку підприємств» — 126 разів. Непоодинокими є випадки, коли законопроекти розглядаються парламентом без належного обговорення, через декілька днів після їх внесення, і приймаються одразу у першому читанні та в цілому як закони. Під час розгляду законів парламент часто нехтує положеннями Конституції. Про це свідчить такий промовистий факт. Так, протягом останніх трьох років Конституційним Судом загалом було ухвалено 77 рішень. З них 45 % стосувались конституційності законів. Дві третини розглянутих КСУ законів повністю чи частково було визнано неконституційними.

Розглянуті вище недоліки законодавчого процесу зумовлені низкою причин: 1) право законодавчої ініціативи народного депутата фактично є необмеженим – депутати можуть вносити законопроекти навіть про зміни до Державного бюджету (що є нетиповим для загальноєвропейської практики); 2) відсутній дієвий контроль за дотриманням вимог Регламенту щодо оформлення і подання законопроектів; як наслідок – до порядку денного сесій парламенту включаються технічно і змістовно недосконалі законопроекти; 3) право депутата вносити законопроекти на заміну раніше поданих ніяк не обмежується; 4) всі законопроекти повинні прийматись виключно абсолютною або кваліфікованою більшістю голосів (в ряді випадків це не дозволяє забезпечити результативність голосування; лише певні законопроекти відповідно до Конституції мають ухвалюватись двома третинами від складу парламенту, що дозволяє парламентській більшості у 226 депутатів постійно переглядати прийняті закони, в деяких випадках – без належного врахування інтересів меншості).

Загалом, законодавчі акти повинні забезпечувати дієвий контроль за дотриманням встановлених вимог щодо оформлення законопроектів. Враховуючи те, що всі законопроекти розміщуються на веб-сайті Верховної Ради України, Апарат парламенту має бути звільнений від обов'язку тиражування законопроектів і їх поширення серед народних депутатів (щорічно на таке тиражування витрачається 120 тон паперу).

Щодо участі громадськості (зацікавлених груп) у законодавчому процесі, то слід зазначити, що, на відміну від багатьох країн Європи (зокрема, Албанії, Андорри, Австрії, Білорусі, Грузії, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Ліхтенштейну, Македонії, Польщі, Португалії, Румунії, Сербії, Словенії, Угорщини, Чорногорії, Швейцарії), Конституція України не закріплює право законодавчої ініціативи за виборцями – відповідно до статті 93 Конституції право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Інструменти залучення зацікавлених груп (тобто груп, на права або інтереси яких може вплинути прийняття парламентом того чи іншого закону) до законодавчого процесу зводяться лише до залучення представників таких груп до слухань у комітетах та до участі у роботі консультативно-дорадчих рад при комітетах. Між тим правове регулювання комітетських слухань є недосконалим, а відтак – не може вважатись ефективним інструментом забезпечення участі зацікавлених груп у законодавчому процесі. Консультативно-дорадчі ради створено далеко не при всіх парламентських комітетах; їх правовий статус залишається невизначеним (взаємодія комітетів з такими радами здійснюється на підставі угод між комітетами і відповідними радами або на підставі рішень комітетів; статус самих рад визначається рішеннями комітетів).

На думку авторів статті, до Конституції України варто внести зміни, які закріплюватимуть право законодавчої ініціативи за певною кількістю виборців (наприклад, 100 000 – 250 000 виборців).

В окремому законі, який регулюватиме порядок залучення зацікавлених суб'єктів до прийняття нормативно-правових актів, необхідно передбачити створення при всіх парламентських комітетах громадських рад з метою визначення найбільш актуальних проблем правового регулювання суспільних відносин, інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності комітетів; а також визначити загальні принципи формування таких рад, їх статус, права і засади взаємодії з комітетами, механізми забезпечення прозорості діяльності таких рад. Відповідні положення мають бути відображені і у Законі «Про комітети Верховної Ради України».

До Закону «Про комітети Верховної Ради України» потрібно внести зміни, які передбачатимуть удосконалення процедур організації і проведення комітетських слухань (обов'язковість затвердження і попереднього оприлюднення річних (квартальних) планів слухань, оприлюднення на веб-сайтах парламентських комітетів інформації про дату, час, місце проведення слухань, їх порядку денного, порядку акредитації зацікавлених учасників; стенограм і рекомендацій слухань). Конституція та Регламент Верховної Ради України визначають декілька форм контрольної діяльності, яка здійснюється безпосередньо парламентом. Але Конституція України не передбачає обов'язкового схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів перед набуттям урядом повноважень. Фактично, уряд може діяти без будь-якої Програми власної діяльності (що і має місце на практиці), відповідно – за умови відсутності Програми діяльності уряду парламентський контроль стає безпредметним. Також далеким від досконалості є і регулювання такої форми контролю, як «години запитань до Уряду» (ст. 229 Регламенту Верховної Ради України). Такі «години» проводяться лише 1 раз на тиждень по п'ятницях, мають чітко визначену тематику (що вже саме по собі не дозволяє протягом години обговорити визначену тему). Крім того, попереднє письмове повідомлення уряду про зміст запитань, на яке він має дати відповідь під час «години запитань», є правом, а не обов'язком ініціаторів запитання (про що свідчить зміст частини шостої статті 229 Регламенту). За таких умов «година запитань до Уряду» з потенційно ефективного механізму контролю за виконавчою владою перетворюється на звичайну формальність.

Недосконалим є і регулювання парламентських слухань (Глава 39 Регламенту Верховної Ради України): законодавство не проводить чіткого розмежування між предметами слухань у комітетах та парламентських слухань; тематика парламентських слухань є надто широкою. В результаті потенціал парламентських слухань як інструмента парламентського контролю є невисоким. Про це опосередковано свідчить періодичне проведення слухань з подібних питань, на яких ухвалюються схожі рекомендації.

Таким чином, до Конституції України доцільно внести зміни, які передбачатимуть, що Програма діяльності Кабінету Міністрів України схвалюється парламентом в обов'язковому порядку на весь строк повноважень уряду, і її схвалення є вотумом довіри новосформованому уряду. До Регламенту Верховної Ради України потрібно внести зміни, спрямовані на підвищення ефективності «години запитань до Уряду», які передбачатимуть обов'язкову реєстрацію всіх запитань до Уряду в Апараті Верховної Ради України у визначений строк до дня проведення «години запитань»; проведення «години запитань» на більш регулярній основі (кожного дня пленарних засідань, по 1 годині); залучення до участі у «годині запитань» лише тих членів уряду, до компетенції яких віднесено формування і реалізацію політики з питань, порушених у запитаннях народних депутатів (а не всього складу уряду; при цьому визначати конкретних представників на засіданні парламенту має уряд); скасування тематичної спрямованості «години запитань» – тематика «години запитань» має визначатись змістом запитань; визначення переліку допустимих запитань (запитання мають стосуватись питань, віднесених до компетенції уряду або міністрів, конкретних фактів, передбачати чітку відповідь (а не оціночні судження), стосуватись лише формування і реалізації державної політики).

Що стосується тимчасових слідчих комісій, то на сьогодні вони фактично позбавлені належної правової основи для їх діяльності, оскільки Закон про тимчасові спеціальні і слідчі комісії було визнано Конституційним Судом неконституційним.

1.  Необхідно провести функціональне обстеження системи комітетів, оптимізувати їхню кількість, розподіл функціонального навантаження між ними, а також впровадити механізми, які забезпечуватимуть приблизну відповідність фракційної структури комітетів фракційній структурі парламенту.
2.  До статті 29 Закону «Про комітети Верховної Ради України» мають бути внесені зміни, якими уточнюватиметься порядок підготовки та проведення слухань у парламентських комітетах, зокрема, з питань здійснення комітетами контрольних функцій.

Необхідно прийняти новий Закон «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», який повинен: а) чітко визначити межі компетенції комісій (такі межі не повинні бути ширшими за межі повноважень самого парламенту, як це має місце нині; комісії не повинні наділятись владно-розпорядчими повноваженнями, якими наділяються правоохоронні органи (правом вилучення документів, правом приводу учасників парламентських розслідувань на засідання і т. п.); б) уточнити порядок розгляду комісіями питань, віднесених до їхньої компетенції (перелік учасників процедури, їх права і обов'язки, стадії проведення парламентських розслідувань тощо).

ВИСНОВКИ ДО ТРЕТЬОГО ПИТАННЯ

Таким чином, зазначені проблеми, безумовно, не вичерпуються цим переліком, їх набагато більше, але вирішення хоча б частини з них, значно підвищило б ефективність парламенту в України.

Крім того, до факторів, що перешкоджають ефективному функціонуванню парламенту в Україні є низький рівень професійної підготовки парламентаріїв та дуже складна політична ситуація, яка постійно змінюється. Результатом чого є стан відсутності рівноваги між політичними силами, наявність кризових явищ в політичному процесі та занадто високий рівень персоніфікації політичних лідерів.

ВИСНОВКИ З ТЕМИ

Отже, можна підвести наступні підсумки:

1. Парламентське право – це сукупність нормативно-правових актів і положень, що обумовлюють порядок формування та засади організації парламенту країни, права і обов'язки його складових ланок та депутатів з метою створення ефективного законодавчого поля, що спрямоване на утвердження політико-правового статусу людини як громадянина цього суспільства, засад державного та суспільного ладу, і яке визначає засади взаємовідносин законодавчого органу з іншими державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, а також їх посадовими та службовими особами.

2. У процесі корекції вітчизняної форми правління перенесення акцентів в інституціоналізації принципу поділу влади необхідно робити з урахуванням характеристик партійної системи України. Кризовий стан, у якому упродовж багатьох років перебуває вітчизняний парламентаризм, змушує остерігатися переходу як до централізованої конструкції державної влади із малоконтрольованим главою держави, так і до надто децентралізованої форми правління, яка б передбачала явне зміщення акцентів у розподілі повноважень на користь представницького органу.

3. Зазначені проблеми, безумовно, не вичерпуються цим переліком, їх набагато більше, але вирішення хоча б частини з них, значно підвищило б ефективність парламенту в України.

4. Крім того, до факторів, що перешкоджають ефективному функціонуванню парламенту в Україні є низький рівень професійної підготовки парламентаріїв та дуже складна політична ситуація, яка постійно змінюється. Результатом чого є стан відсутності рівноваги між політичними силами, наявність кризових явищ в політичному процесі та занадто високий рівень персоніфікації політичних лідерів.

1.  АМАЛЬГАМА 1
2. а; собственно сосудистая оболочка или chorioide II часть сосудистой оболочки другие компоненты последней
3. Методика исследования лор-органов
4. Objectives for Australian online publications against current online publishing activity and to identify ways in which access can be provided to a greater range of Australian online publications
5. тема його форм в яких містяться корпоративні норми
6. Мимика и жесты в деловом общении
7. таможенная граница которая совпадала с государственной границей
8. а Иглокожие морские ежи Бесчерепные Ланцетник Какие процессы происходят при гаструляции у позвоноч.html
9. Открытое общество Фонд Сороса Литературный текст- проблемы и методы исследования VI Аспекты теор
10. Реферат- Політична влада
11. Лабораторная работа 4.1
12. тема курсовой работы является весьма актуальной в условиях динамично развивающейся внешней и внутренней сре
13. Тема уроку- Їжа та напої Мета уроку- Навчальна- ознайомити учнів з назвами фруктів та овочів vegetbles fruit cucumbe
14.  Философия эпохи Просвящения
15. Раскрытие философского значения открытий Ньютона.html
16.  Тарих~а дейінгі кезе~
17. Выполнение выпускной квалификационной работы является завершающим этапом подготовки специалистов в Б.html
18. реферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата геологічних наук Київ 2002 Дисертацією є ру
19. бройлеров 1 категории- кг кг Аналогичный расчет производим для остального ассортимента охлажден.html
20. Реферат- Нефть, ее свойства

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе