Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
18
Тема 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
5.1. Формы государственного управления
5.2 Соотношение местного и государственного управления.
5.3. Зарубежный опыт местного самоуправления.
5.4. Областные и местные администрации.
5.5. Европейская Хартия о местном самоуправлении
5.1. Форма государственного устройства - правовое понятие, характеризующее законодательное или конституционное оформление отношений между центром (высшими органами государственной власти и управления) и периферией (территориальными органами власти и управления). С более теоретических позиций, речь идет о правовом оформлении взаимодействия между государством и иными - территориальными - субъектами публичной власти, или между нацией (народом) и территориальными сообществами.
Классическая теория права различает три формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство. Практика публичного управления в ХХ в. уточняет и дополняет эту типологию:
1) конфедерации становятся исторической, не существующей в современном мире формой государственного устройства;
2) понятие унитарного государства существенно меняется за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.);
3) федеративные государства также трансформируется, приобретая несвойственные классическим федерациям черты и становясь все более разнообразными;
4) появляются новые формы территориальной организации публичной власти, от надгосударственных образований (Европейский Союз) до регионализованных государств (“государств автономий”).
Унитарное государство
Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Значительная часть современных унитарных государств децентрализованы, но это не стирает юридических различий между унитаризмом и федерализмом. Отличие правовой децентрализации от других форм территориализации публичной власти великолепно показано французским юристом Ж.Веделем (напомним, что понятие децентрализации сформировано именно французской правовой мыслью). “Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью”. Более поздний автор поддерживает классика: “децентрализация четко отличается от федерализма в том смысле, что децентрализованные сообщества, в отличие от государств - членов федерации, не обладают никакой властью самоорганизации: все имеющиеся у них компетенции переданы им - и могут быть изъяты - центральным законодателем или конституантом”.
Таким образом, унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, - они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.
Унитарным государством является Украина, что закреплено в Конституции.
В рамках этой общей схемы фактические полномочия региональных и местных органов власти в унитарных государствах могут существенно различаться. Встречаются важные различия даже в рамках одного государства, если сравнить статус обычных административно-территориальных единиц и статус автономных образований.
Федерация
Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма предполагает возникновение федерации в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных образований). Именно на таком подходе основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольшим десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так и только так - Швейцария. Остальные федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации унитарного государства (Австрия), или оформлялись как федерации в процессе деколонизации (Индия), или же фактически децентрализовались “сверху”, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально договорному процессу (Россия).
Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции позволяет многим авторам говорить об “унитарной федерации” где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.
С другой стороны, сама идея “государств в государстве” провоцирует сепаратизм. Избежать сепаратистских настроений, часто массовых, не сумела ни одна из существующих федераций, во многих случаях для сохранения единства федерации потребовалось использование военной силы (США, Швейцария, Россия, Индия и т.д.), а некоторые федерации благополучно распались или вынуждены были принять отделение одного - двух субъектов.
Регионализованное государство
Результатом эволюции классических форм государственного устройства стало появление в Европе новой формы - регионализованных государств или “государств автономий”. Эту форму государственного устройства, реализованную на практике в Испании и в Италии, можно рассматривать и как компромисс между федеративным и унитарным устройством, и как отказ от классических форм. С точки зрения унитаризма, регионализованное государство - абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения из общего правила. Все административно-территориальные единицы приобретают статус автономий: самостоятельные полномочия в различных сферах и право на исключительность, по отношению к соседним территориям. С точки зрения федерализма, регионализованное государство - фактическая федерация, маскирующаяся под унитарное государство путем сохранения унитаристских деклараций в конституции. Однако эта “скрытая” федерация принципиально ассимметрична: набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален.
Таким образом, современное государственное устройство эволюционирует настолько, что формальные различия между федерализмом – унитаризмом теряют свой смысл : государства различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к общим типам.
5.2. По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.
Становление и развитие “государства всеобщего благоденствия”, расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств», что “окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.
Изменившаяся ситуация заставляет центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). На протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом.
В системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение - не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управле ния. Как правило, местное самоуправление создается - или признается, с существенным ограничениями - государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев - судами . В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий различных ветвей власти.
Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий “местное управление” и “местное самоуправление”. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные выборные органы и должностные лица. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие “местное управление”, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления (судьи, шерифы и т.д.), обладающие определенной независимостью как от правительственных органов, так и от классических органов самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).
Таким образом, категория местного управления - наиболее общее обозначение низового, существующего в рамках самых незначительных территориальных единиц, уровня территориальной организации власти. Неудачный российский термин (местное самоуправление) не должен вносить путаницу: речь идет по-прежнему о территориальной организации публичной власти, между муниципальным и региональным уровнем количественных различий больше, чем качественных.
Закрепленный конституционным и законодательными текстами термин “местное самоуправление” является одним из наиболее наглядных примеров как смешения понятий, связанного с откровенно идеологизированным подбором институциональных по сути категорий, так и правовых и политических последствий такого смешения.
Фактически, “местное” или “городское” управление - термин также обманчивый. Различия в организации управления муниципальным образованием, насчитывающим 1,5 миллиона жителей и муниципальным образованием, где жителей чуть больше тысячи, настолько существенны, что их объединение в рамках одной категории - сверхупрощение. Наконец, на каком уровне территориальной организации находятся местные (муниципальные) органы власти? Во многих субъектах РФ, как и в большинстве сравнительно крупных зарубежных государств, местное управление является двухуровневым. Встречаются и трехуровневые системы. В этом случае “местный” означает просто “территориальный, но негосударственный”.
В своей деятельности органы государственного управления в разных странах сталкиваются с проблемой “среднего уровня” в управлении территорией. Речь идет о реализации деятельности, которая выходит за рамки возможностей либо полномочий отдельных органов муниципального самоуправления и, в то же время, не может быть эффективно осуществлена органами государственной власти без создания дополнительных структур, существующих на “среднем” уровне, т.е. охватывающих в своей деятельности территорию, превосходящую по своим размерам территорию отдельного муниципального образования, но меньшую, чем вся территория, подчиненная данному органу государственной власти. Это один из существенных аспектов взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления. Создание структур среднего уровня решает, как правило, две основные задачи: представленность государственной власти на местах, что позволяет не только более конкретные и эффективные действия, но и определенное уравновешивание влияния органов местного самоуправления; координация действий различных органов власти на данном уровне (способы решения могут варьироваться в зависимости от того, надлежит ли координировать лишь деятельность представителей центральной власти, либо также и деятельность муниципальных образований).
5.3. Европейский опыт предлагает несколько моделей создания и функционирования подобных управленческих единиц среднего уровня. С этой проблемой сталкивались как централизованные государства, так и государства федеративные, - в последнем случае носителем государственной власти, создающим структуры среднего уровня, является субъект федерации.
Первый вариант представлен английскими управленческими округами, аналогичными образованиями в некоторых немецких землях, ирландскими “регионами”, а также французскими регионами в период с начала 50-х гг. до середины 70-х гг. К этой же группе примыкают греческие регионы (“периферии”) и итальянские ординарные регионы до конституционных законов начала 70-х гг. В данном случае, создаваемые управленческие структуры не обладают собственными полномочиями, являясь лишь территориализацией государственной власти. Как правило, основной функцией этих управленческих единиц является планирование развития подотчетной территории. Этот уровень также используется некоторыми центральными ведомствами для деконцентрации, что проявляется в создании окружных управлений. Возможности, предоставляемые существованием подобных структур достаточно ограничены: их роль остается преимущественно технической. Однако, осуществляемое таким образом структурирование территории (возникновение соответствующих условных территориальных единиц, существующих не только через деятельность административных структур, но и через использование их в качестве статистических округов и рамок планирования) может иметь значительные последствия для дальнейшего развития. С точки зрения управленческого механизма, речь идет о специализированной деконцентрации власти (функции планирования и, частично, координации, а также деконцентрация отдельных министерств). Она остается крайне незначительной по сравнению с сопутствующей ей делокализацией служб, т.е. их географическим перемещением без передачи связанных с этим дополнительных полномочий. Этот вариант, по аналогии с соответствующим термином, относящимся к регионализации, может быть назван функциональной территориализацией.
Второй вариант представлен французскими регионами середины 70-х - середины 80-х гг., немецкими округами (kreise) на одном из этапов их развития, австрийскими округами, греческими номами до реформ 90-х гг. К этой же групе примыкают французские департаменты до реформ 80-х гг. В данном случае происходит комплексная деконцентрация со стороны органов государственной власти в целом. С этим неизбежно связано усиление власти руководителя деконцентрированных структур, дающее возможность для более тесной координации деятельности на “среднем” уровне. Формируемые округа по-прежнему сохраняют управленческий характер, однако деятельность администрации, за счет перемещения властных полномочий, затрагивает на данном уровне интересы населения и местных органов самоуправления - особенно в том случае, когда администрация способна, прямо или косвенно, контролировать их деятельность. В целом второй вариант может быть охарактеризован как административная территориализация. В демократических государствах ее неизбежным следствием является формирование консультативных структур или механизмов, позволяющих населению и органам самоуправления влиять на администрацию непосредственно на данном уровне. Как правило, советы являются составными и формируются, в разных пропорциях, из представителей муниципальных образований, предприятий и общественных организаций, расположенных на территории данного округа. Можно предпочесть созданию структур создание механизмов: устанавливается определенный порядок консультирования уже существующих образований тех же трех категорий. И в том, и в другом случае, консультативные органы должны стремиться к максимальному представительству (все муниципальные образования, не только руководство предприятий, но и профсоюзы, общественные организации, занимающиеся самой различной деятельностью). Они в обязательном порядке информируются о всех проектах решений на данном уровне; для специфических мер их мнение обязательно.
Наконец, примеры европейских стран показывают, что административная территориалиализация оказывается достаточно гибкой при возникновении новой управленческой ситуации (возможности и задачи) и при смене политической конъюнктуры либо социально-экономического контекста. Степень деконцентрации власти может существенно варьироваться со временем; кроме того, подобные структуры могут как существовать неограниченно долго, так и быть при необходимости трансформированными в структуры третьего типа или даже в самостоятельный уровень местного самоуправления.
Третий вариант предусматривает не только деконцентрацию, но и децентрализацию власти. Речь идет о фактическом формировании нового уровня самоуправления, независимо от наличия соответствующего юридического статуса. Этот вариант представлен полифункциональными объединениями муниципальных образований, существующими во всех европейских странах. Характерными особенностями этого варианта территориализации являются: а) наличие самостоятельных полномочий; б) наличие коллективного руководящего органа, избираемого “снизу”. Как правило, речь идет о непрямых выборах, - одна из причин, по которой создаваемые структуры не являются органами самоуправления в собственном смысле; в) законодательное регулирование “сверху”. Речь идет не только о законодательной базе существования данных структур и их полномочий, но и о подробном регламентировании деятельности, вплоть до определения обязательных территориальных рамок и обязательности для муниципальных органов входить в созданное образование; г) двусторонняя передача полномочий: наряду с децентрализацией, часть полномочий уступается новым структурам муниципальными образованиями. Передаче полномочий сопутствует передача средств финансирования. Этот вариант, при котором задача координации превалирует над задачей представленности центральной власти, может быть назван децентрализованной территориализацией.
5.4. Продолжим рассмотрение системы органов исполнительной власти местными органами исполнительной власти, которые завершают властную вертикаль этой системы. Исполнительную власть на региональном и субрегиональном территориальных уровнях, то есть в областях, городах Киеве и Севастополе, районах осуществляют областные, Киевская и Севастопольская городские, районные, районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации. Местные государственные администрации являются местными органами исполнительной власти, которые входят в систему органов исполнительной власти. В своей совокупности они составляют понятие "местная государственная администрация" - местный орган исполнительной власти, которая в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом (областной, районной).
Учитывая то, что законодателем к системе местной государственной администрации отнесены органы исполнительной власти двух территориальных уровней - регионального и субрегионального, следует назвать органы, которые к неё входят:
1) областные государственные администрации;
2) Киевская и Севастопольская городские государственные администрации;
3) районные государственные администрации;
4) районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации.
Правовой основой организации и деятельности местных органов исполнительной власти есть положение статей 118 и 119 Конституции Украины, а также соответствующие положения Закона Украины "О местных государственных администрациях", принятого 9 апреля 1999 г.
Областная государственная администрация
Областные государственные администрации (ОГА) есть ключевым звеном в реализации функций исполнительной власти на региональном уровне. Соответственно ст. 133 Конституции Украины города Киев и Севастополь имеют специальный статус городов государственного значения. Городские государственные администрации, которые в них имеются, по объему своих полномочий приравнены к статусу областных государственных администраций. Особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами, в частности в столице - Законом Украины "О столице Украины - городе-герое Киев", принятым 15 января 1999 г. К сожалению, закон об осуществлении исполнительной власти в городе Севастополе отсутствует.
Киевская городская государственная администрация - единственный в организационном отношении орган, который выполняет функции местного органа исполнительной власти и параллельно исполнительные функции органа местного самоуправления - исполнительного органа Киевского городского совета.
По вопросам осуществления полномочий в сфере исполнительной власти Киевская горгосадминистрация подотчетна и подконтрольна Кабинету Министров Украины, а по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления, - Киевскому городскому совету. Киевскую горгосадминистрацию возглавляет лицо, избранное Киевским городским головой, которого Президент Украины назначает председателем этой администрации. Как председатель городской государственной администрации Киевский городской голова по вопросам осуществления функций исполнительной власти является ответственным перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетным и подконтрольным органам исполнительной власти высшего уровня. Структура и состав, формы и процедуры деятельности Киевской городской государственной администрации и областной государственной администрации являются похожими.
Областная государственная администрация - ключевое звено в системе органов исполнительной власти, основной задачей которой есть реализация функций государственного управления на областном уровне.
Реализуя конституционные положения, Закон "О местных государственных администрациях" определяет задачи и функции облгосадминистраций, то есть основные направления их деятельности, в которых отображаются миссия и цели указанных органов. В частности, закон наделяет местные государственные администрации общей и отраслевой компетенцией.
В границах общей компетенции государственные администрации в границах соответствующей административно-территориальной единицы обеспечивают:
- выполнение Конституции, законов, актов Президента, Кабинета Министров, других органов исполнительной власти высшего уровня;
- законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан;
- выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств - также их национально-культурного развития;
- подготовку и выполнение соответствующих бюджетов;
- отчет о выполнении соответствующих бюджетов и программ;
- взаимодействие с органами местного самоуправления;
- реализацию других предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.
В границах отраслевой компетенции к ведению государственных администраций относится решение таких вопросов:
- социально-экономического развития соответствующего региона;
- бюджета и финансов;
- управление имуществом, приватизация и предпринимательство;
- градостроительство, жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, транспорта и связи;
- использование и охрана земель, естественных ресурсов и охраны окружающей среды;
- науки, образования, здравоохранения , культуры, физкультуры и спорта, материнства и детства, семьи и молодёжи;
- социального обеспечения и социальной защиты населения;
- занятости населения, труда и заработной платы;
- обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод граждан;
- международных и внешнеэкономических отношений;
- оборонительной работы.
В целом Закон "О местных администрациях" не исключает осуществления ими и других функций. Поэтому законы, например, по вопросам бюджета, финансов и учета могут наделять местные органы исполнительной власти другими полномочиями сравнительно с теми, что закреплены указанным Законом. Итак, отраслевые полномочия местных администраций составляют на самом деле лишь основу их полномочий соответственно всему массиву законодательства.
Государственные администрации осуществляют также функцию управления имуществом предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере их управления. Анализ статуса местных государственных администраций указывает на то, что они играют ключевую роль в реализации государственной политики и законов Украины на соответствующих территориях.
На местные госадминистрации возложено осуществление на соответствующих территориях функции государственного контроля в границах, определенных Конституцией и законами Украины, за:
1) сохранением и рациональным использованием государственного имущества;
2) состоянием финансовой дисциплины, учета и отчетности, выполнением государственных контрактов и обязательств перед бюджетом, надлежащим и своевременным возмещением убытков, причиненных государству;
3) использованием и охраной земель, лесов, недр, воды, атмосферного воздуха, растительного и животного мира и других естественных ресурсов;
4) охраной памятников истории и культуры, сохранением жилого фонда;
5) соблюдением производителями продукции стандартов, технических условий и других требований, связанных с ее качеством и сертификацией;
6) соблюдением санитарных и ветеринарных правил, сбором, утилизацией и захоронением промышленных, бытовых и других отходов, соблюдением правил благоустройства;
7) соблюдением архитектурно-строительных норм, правил и стандартов;
8) соблюдением правил торговли, бытового, транспортного, коммунального обслуживания, законодательства о защите прав потребителей;
9) соблюдением законодательства по вопросам науки, языка, рекламы, образования, культуры, здравоохранения, материнства и детства, семьи, молодежи и несовершеннолетних, социальной защиты населения, физической культуры и спорта;
10) охраной труда и своевременной и не ниже определенного государством минимального размера оплатой труда;
11) соблюдением общественного порядка, правил технической эксплуатации транспорта и дорожного движения;
12) соблюдением законодательства о государственной тайне и информации.
Государственные администрации действуют на основах: ответственности перед человеком и государством за свою деятельность; верховенства права; законности; приоритетности прав человека; гласности; объединения государственных и местных интересов.
Государственные администрации являются единоначальными органами исполнительной власти общей компетенции, полномочия которых реализуются единолично их руководителями - председателями государственных администраций. Председатель государственной администрации формирует ее структуру и состав. Структура областной государственной администрации является следующей: руководство (председатель, первый заместитель председателя, заместители председателя); аппарат ОГА; главные управления, управление, отделы и прочие структурные подразделения ОГА. Постановлением Кабинета Министров Украины от 6 мая 2001 года № 461 установлено, что количество должностей заместителей глав областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций с учетом должности первого заместителя не может превышать для регионов с численностью населения до 1500 тыс. и г. Севастополя -5 единиц, от 1500 до 2000 тыс- 6, от 2000 до 3000 тыс- 7, свыше 3000 тыс. и г. Киева - 10 единиц.
Главы государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности Президентом по представлению Кабинета Министров. Кандидатуры на должности глав областных государственных администраций на рассмотрение Правительства вносятся Премьер-министром. В случае осуществления своих полномочий главы государственных администраций ответствены перед Главой государства и Правительством, подотчетными и подконтрольными органам и исполнительной власти высшего уровня. В случае избрания нового Президента Украины главы государственных администраций продолжают осуществлять свои полномочия до назначения в установленном порядке новых глав госадминистраций.
Первый заместитель и заместители председателя облгосадминистрации исполняют обязанности, определенные председателем, и несут персональную ответственность за состояние дел на порученном им участке работы. Первый заместитель председателя облгосадминистрации назначается на должность и освобождается от должности председателем областной госадминистрации по согласованию с Кабинетом Министров Украины. В частности, предложение о назначении на должность и освобождение от должности первых заместителей и заместителей глав областных, Киевской и Севастопольской городских госадминистраций вносится председателем соответствующей госадминистрации по согласованию с Министерством регионального развития и строительства.
Первый заместитель и заместители председателя Киевской городской государственной администрации, полномочия которых касаются сферы исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от должности Киевским городским головой по согласованию с Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины.
Руководители управлений, отделов и других структурных подразделений государственных администраций возглавляют соответствующие подразделения и несут персональную ответственность перед председателями соответствующих госадминистраций за выполнение возложенных на эти подразделения задач. Они назначаются на должность и освобождаются от должности председателями госадминистраций по согласованию с органами исполнительной власти высшего уровня в порядке, который определяется Кабинетом Министров Украины. В случае ненадлежащего выполнения руководителем структурного подразделения местной государственной администрации возложенных на него полномочий министерство имеет право привлечь его к дисциплинарной ответственности (кроме освобождения от должности) или обратиться к председателю местной государственной администрации с представлением о его освобождении от должности.
Законом установлены определенные ограничения относительно занятия должностей в местных государственных администрациях. В частности, главы, их заместители, руководители управлений, отделов, других структурных подразделений администраций не могут быть народными депутатами Украины, совмещать свою служебную деятельность с другой, в том числе на общественных началах, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или надзорного совета предприятия или другой организации, которая имеет целью получения прибыли.
Для правового, организационного, материально-технического и другого обеспечения деятельности областной государственной администрации, подготовки аналитических, информационных и других материалов, систематической проверки выполнения актов законодательства и распоряжений голови ОГА, предоставление методической и другой практической помощи местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления председателем облгосадминистрации существует аппарат облгосадминистрации в границах выделенного бюджетных средств, который подчиняется главе соответствующей администрации. В структуру аппарата областной государственной администрации входят такие структурные подразделения:
а) отделы: обеспечение деятельности главы, первого заместителя председателя, заместителей председателя; организационной работы, взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления; общий; кадровой работы; юридической работы и правового обеспечения деятельности главы облгосадминистрации; работы с обращениями граждан; финансово-хозяйственного обеспечения; хозяйственного обеспечения; взаимодействия с правоохранительными органами и оборонной работы; информационно-компьютерного обеспечения;
б) секторы: контроля; мобилизационной работы; режимно-секретной работы.
Аппарат в процессе выполнения возложенных на него задач взаимодействует с управлениями, другими структурными подразделениями облгосадминистрации, районными госадминистрациями, органами местного самоуправления, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями граждан.
Аппарат ОГА возглавляет заместитель председателя - руководитель аппарата облгосадминистрации, который назначается на должность председателем облгосадминистрации по согласованию с Главным управлением государственной службы. Председатель также утверждает положения и определяет структуру аппарата, назначает на должности и освобождает от должностей руководителей и других работников структурных подразделов аппарата.
Основными структурными подразделениями ОГА есть главные управления, управление, отделы, секторы. В структуре ОГА функционируют также службы, инспекции и архивы. Перечень структурных подразделений определяет председатель облгосадминистрации на основе примерного перечня, утвержденного Кабинетом Министров Украины. При формировании структур ОГА необходимо придерживаться таких требований: в состав главного управления должны входить не менее двух управлений; в управлении может работать не менее 9 лиц, в отделах в составе управлений - не менее 4, в самостоятельных отделах - не менее 6.
В областных государственных администрациях имеются такие структурные подразделения:
а) главное управление агропромышленного развития; главное управление экономики; главное управление работы и социальной защиты населения; главное финансовое управление; главное управление промышленности и развития инфраструктуры, главное управление градостроительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства; главное управление по вопросам внутренней политики и связей с общественностью;
б) управление образования и науки; управление здравоохранения; управление культуры и туризма; управление по делам семьи, молодежи и спорта; управление по вопросам чрезвычайных ситуаций;
в) инспекция качества и формирование ресурсов сельскохозяйственной продукции; инспекция государственного технического надзора;
г) государственный архив области;
ґ) служба по делам детей.
Областные государственные администрации и их главы подотчетны и подконтрольны Правительству. Однако в связи с особой ролью Президента Украины в организации и деятельности местных государственных администраций, которые фактически не испытали изменений после внесения изменений в Конституцию, в частности в наличие у него права прекращать полномочие глав областных и районных госадминистраций, именно отношения последних с Главой государства, а соответственно с Секретариатом Президента, на практике имеют первоочередное значение. Несмотря на конституционную норму, установленную ст. 118 Основного Закона, по которой инициатива назначения и увольнения с должностей глав местных госадминистраций является прерогативой Кабинета Министров Украины, украинская практика показывает, что эта норма в полной мере бездействует. В частности, Президент единолично, на свое усмотрение реализует указанную конституционную норму. Для этого внедренная практика назначения исполняющих обязанности глав местных госадминистраций, которая не предусмотренная ни Конституцией, ни законами Украины.
Местные государственные администрации при осуществлении своих полномочий в сфере государственного управления взаимодействуют с соответствующими министерствами и другими центральными органами исполнительной власти. Отношения между ними являются преимущественно партнерскими. Председатели госадминистраций координируют деятельность территориальных органов министерств и других центральных органов исполнительной власти и оказывают содействие им в выполнении функций государственного управления. Управления, отделы и прочие структурные подразделения облгосадминистраций подотчетны и подконтрольны соответствующим министерствам, другим центральным органам исполнительной власти.
Областные госадминистрации в границах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляют контроль за их деятельностью. Председатели облгосадминистраций имеют право отменять распоряжения глав районных администраций, которые противоречат Конституции и законам, решениям Конституционного Суда, актам Президента, Кабинета Министров, глав облгосадминистраций, а также министерств, других центральных органов исполнительной власти.
Областные госадминистрации являются подотчетными областным советам в выполнении программ социально-экономического и культурного развития, областных бюджетов. Облгосадминистрации могут осуществлять полномочия, делегированные им областными советами с целью обеспечения местных интересов населения области и несут ответственность за их реализацию. Они в части осуществления делегированных полномочий подотчетные и подконтрольные областным советам.
Председатели облгосадминистраций ежегодно отчитываются перед областными советами по вопросам выполнения бюджета, программ социально-культурного развития территории и делегированных полномочий. Совет может высказать недоверие главе облгосадминистрации, на основании чего, с учетом предложений Кабинета Министров, Президент принимает решение и дает совету обоснованный ответ. Если недоверие главе высказали две трети от состава областного совета, глава государства принимает решение об отставке председателя соответствующей облгосадминистрации.
Областные государственные администрации не имеют права вмешиваться в осуществление органами местного самоуправления собственных полномочий. Для осуществления общих программ областные государственные администрации и органы местного самоуправления могут узаключать договоры, создавать общие органы и организации.
Государственные администрации осуществляют функцию управления имуществом предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере их управления. Председатели госадминистраций заключают и разрывают контракты с их руководителями. Руководители предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере управления министерств и других центральных органов исполнительной власти, назначаются и освобождаются с должностей по согласованию с председателем соответствующей госадминистрации, кроме руководителей учреждений, предприятий и организаций Вооруженных Сил и других воинских формирований. Государственные администрации не должны вмешиваться в их хозяйственную деятельность, кроме случаев, определенных законом. В случае нарушения законов руководителями предприятий, учреждений, организаций госадминистрации имеют право обратиться к их собственнику или уполномоченному им лицу с мотивированным представлением относительно привлечения к ответственности этих руководителей.
Особое внимание госадминистрации должны предоставлять отношениям с объединениями граждан и отношениям с гражданами, которые проживают на соответствующих территориях. С этой целью они взаимодействуют с политическими партиями, общественными и религиозными организациями для обеспечения прав и свобод граждан, удовлетворение их политических, экологических, социальных, культурных и других интересов с учетом общегосударственных и местных интересов, оказывают содействие выполнению уставных задач и обеспечивают соблюдение законных прав этих объединений граждан.
Госадминистрации обеспечивают соблюдение прав и свобод граждан. Граждане обращаются к этим органам для решения вопросов, которые относятся к сфере их полномочий. Должностные лица госадминистраций обязаны рассмотреть обращения граждан и не позднее, чем в определенный законом срок принять решение или дать обоснованный ответ. Должностные лица проводят личный прием граждан в порядке, определенном законом.
Для согласованного решения вопросов, которые относятся к компетенции местной государственной администрации, и для коллективного и свободного обсуждения важнейших направлений деятельности в этих органах создаётся совещательный орган - коллегия. Решение о ее образовании и определение количественного состава принимается председателем госадминистрации в соответствии с Типовым регламентом местной государственной администрации, утвержденным Кабинетом Министров Украины. В состав коллегии входят: председатель местной госадминистрации (председатель коллегии), его первые заместители и заместители председателя (по должности), руководители других структурных подразделений госадминистрации. В случае необходимости - руководители территориальных органов центральных органов исполнительной власти, главы местных госадминистраций низшего уровня, должностные лица органов местного самоуправления (по согласованию). Члены коллегии утверждаются и освобождаются от обязанностей председателем госадминистрации.
Организационной формой работы коллегии является заседание, которое проводятся, как правило, один раз в месяц, внеплановые - по мере надобности. Их решения проводятся в жизнь, как правило, распоряжением председателя местной госадминистрации.
Для координации мероприятий, связанных с проведением консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики, обеспечения учета общественной мысли в процессе подготовки и организации выполнения решений органов исполнительной власти, при местных органах исполнительной власти создаются консультативно-совещательные органы - общественные советы, которые действуют на основании положений, которые утверждаются этими органами. В состав общественных советов включаются представители общественных организаций, профессиональных союзов и других объединений граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации.
Районная государственная администрация
Вертикаль исполнительной власти в Украине завершается на уровне районных государственных администраций (РГА). Уже на уровне территориальных общин функционируют органы местного самоуправления. Именно поэтому можно сказать, что району, как административно-территориальной единице, принадлежит очень важное место в системе административно-территориального устройства государства, а районная государственная администрация является базовым уровнем в системе исполнительной власти Украины.
Во-первых, район находится в центре системы публичной власти между высшим уровнем (государство, область, города областного подчинения) и низшим (города районного подчинения, поселки и села). Во-вторых, именно в районах сосредоточено большое количество объектов собственности разных форм, на их территории живет большое количество населения, здесь создаются значительные материальные и прочие ценности, от наличия которых непосредственно зависит судьба выполнения всех без исключения государственных программ.
Районная государственная администрация - это ключевое звено в реализации функций исполнительной власти на районном уровне, единоначальный орган исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого реализуются единолично ее руководителем - председателем государственной администрации, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочий главы государства.
Основной функцией райгосадминистрации является исполнительная, поскольку деятельность этого органа непосредственно связана с практической реализацией исполнительной власти. Она призвана защищать права и законные интересы граждан и государства, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие района и реализацию государственной политики в соответствующих секторах государственного управления, предоставлять гражданам качественные управленческие услуги.
Организация, полномочие и порядок деятельности районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций во многом похожи с областными государственными администрациями с учетом их более низкого уровня.
Возглавляет районную государственную администрацию, как и облгосадминистрацию, председатель, который назначается на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Кандидатуры на должности глав райгосадминистраций на рассмотрение Кабинета Министров Украины вносятся председателями соответствующих областных, Киевской и Севастопольской городских госадминистраций. Соответственно решению Конституционного Суда Украины от 13 октября 2005 г., районную в городе Киеве государственную администрацию может возглавлять лишь лицо, избранное председателем районного в городе Киеве совета, который Президентом Украины назначается на должность председателя районной в городе Киеве госадминистрации. Такой же порядок применяется и относительно глав райгоадминистраций в городе Севастополе.
Первые заместители и заместители голов районных госадминистраций назначаются на должности председателями райгоадминистраций по согласованию с соответствующими председателями областных, Киевской и Севастопольской городских госадминистраций и Минрегионстроем. Постановлением Кабинета Министров Украины от 6 мая 2001 года № 461 установлено, что количество должностей заместителей голов районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций с учетом должности первого заместителя не может превышать 4 единиц. Первые заместители и заместители глав районных госадминистраций исполняют обязанности, определенные председателями РГА, и несут персональную ответственность за состояние на порученному им участке работы. Они заявляют о прекращении своих полномочий вновь назначенным председателям РГА в день их назначения.
Главы районных госадминистраций регулярно информируют о своей деятельности глав областных государственных администраций, ежегодно по их требованию отчитываются перед ними.
Для правового, организационного, материально-технического и другого обеспечения деятельности районной государственной администрации, подготовки аналитических, информационных и других материалов, систематической проверки выполнения актов законодательства и распоряжений госадминистрации, предоставление методической и другой практической помощи органам местного самоуправления председателем райгосадминистрации создаётся аппарат РГА в границах выделенных бюджетных средств, которое подчиняется главе этой администрации. К структуре аппарата районной государственной администрации относятся такие отделы: организационно-кадровой работы; общий; юридический; финансово-хозяйственного обеспечения; взаимодействия с правоохранительными органами; оборонной и мобилизационной работы.
Аппарат в процессе выполнения возложенных на него задач взаимодействует с управлениями, другими структурными подразделами райгоадминистрации, органами местного самоуправления, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями граждан.
Аппарат возглавляет руководитель, который назначается на должность председателем госадминистрации. Председатель также утверждает положения и определяет структуру аппарата, назначает на должности и освобождает от должностей руководителей и других работников структурных подразделиний аппарата.
Районная государственная администрация состоит из аппарата, управлений, отделов и других структурных подразделов РГА. Соответственно с Примерным перечнем управлений, отделов и других структурных подразделений в районных государственных администрациях получаются такие структурные подразделения:
а) управление агропромышленного развития; управление экономики; управление труда и социальной защиты население; финансовое управление;
б) отдел по делам семьи, молодежи и спорта; отдел градостроительства и архитектуры; отдел развития инфраструктуры; отдел образования; отдел культуры и туризма; отдел здравоохранения; отдел по вопросам чрезвычайных ситуаций; архивный отдел;
в) служба по делам несовершеннолетних.
Управления, отделы и прочие структурные подразделы РГА возглавляют руководители, которые назначаются и освобождаются от должностей председателями соответствующих РГА по согласованию с органами исполнительной власти высшего уровня в порядке, который определяется Кабинетом Министров. Они несут персональную ответственность перед председателями РГА за выполнение возложенных на эти подразделения задач.
Районные госадминистрации являются подотчетными районным советам в выполнении программ социально-экономического и культурного развития, районных бюджетов. Райгоадминистрации могут осуществлять полномочия, делегированные им районными советами с целью обеспечения местных интересов населения района и несут ответственность за их реализацию. Они в части осуществления делегированных полномочий подотчетны и подконтрольны районным советам.
Председатели райгоадминистраций ежегодно отчитываются перед районными советами по вопросам выполнения бюджета, программ социально-культурного развития территории и делегированных полномочий. Совет может высказать недоверие главе райгоадминистрации, на основании чего, с учетом предложений Кабинета Министров, Президент принимает решение и дает совету обоснованный ответ. Если недоверие главе высказали две трети от состава районного совета, Глава государства принимает отставку председателя райгоадминистрации.
Райгоадминистрации на соответствующей территории взаимодействуют с сельскими, поселковыми и городскими советами, их председателями и исполнительными органами, оказывают содействие в осуществлении ими собственных полномочий местного самоуправления, контролируют выполнение предоставленных им законом полномочий органов исполнительной власти, рассматривают и учитывают в своей деятельности предложения депутатов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем районные государственные администрации не имеют права вмешиваться в осуществления органами местного самоуправления собственных полномочий. Районная государственная администрация содержится за счет средств Государственного бюджета Украины. Фонд оплаты работы служащих и расходы на содержание районной государственной администрации устанавливаются председателями соответственно областных, Киевской, Севастопольской городских государственных администраций.
Структуру и штатное расписание аппарата райгоадминистрации, а также предельную численность, фонд оплаты труда работников управлений, отделов и других структурных подразделов районной государственной администрации, в границах выделенных ассигнований, определяет председатель районной государственной администрации.
Структуру и штатное расписание управлений, отделов и других структурных подразделений районной государственной администрации утверждают их руководители в границах установленной предельной численности и фонда оплаты труда.
Районные государственные администрации в Автономной Республике Крым имеют свои особенности деятельности, сравнительно с аналогичными органами исполнительной власти, которые функционируют в областях, городах Киеве и Севастополе. Так, они, кроме задач, предусмотренных ст. 2 Закона Украины "О местных государственных администрациях", обеспечивают выполнение Конституции АРК, нормативно-правовых актов Верховной Рады АРК и решений Совета министров АРК. Деятельность этих администраций в границах своих полномочий направляет и контролирует Совет министров АРК. Правительство АРК также наделен правом отменять акты райгоадминистраций, если они приняты с нарушением Конституции и законов Украины, актов Президента, постановлений КМУ.
5.5. Европейская хартия о местном самоуправлении была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления.
Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.
Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г.
Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.
В 2009 г. принят дополнительный протокол к Хартии, на 2011 г. еще не вступивший в силу. Он предусматривает право голоса на местных выборах в каждой стране-участнице протокола для граждан всех остальных стран-участниц протокола.
Содержание Хартии
Хартия состоит из Преамбулы и трех частей.
Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.
Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления (ст. 2), определяется понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления (ст. 4), например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.
Другие статьи первой части фиксируют необходимость четкого муниципального деления (ст.5), самостоятельного определения органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст.6,7). Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления (ст.8) и необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов (ст.9). Статья 10 закрепляет право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 — возможность судебной защиты местной автоном
Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между нормами Хартии и институционально-юридическими особенностями государств, Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения Хартии при наличии правового обоснования (ст. 12). Указанная статья также закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательные для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления и гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств.
Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу (ст. 15), территориальная сфера действия (ст.16), денонсация и нотифицирование(ст.17, 18).